Entendendo Resultados FiscaisTeoria e Prática de Resultados Primário e Nominal

Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e dos Demonstrativos da LRF

Brasília - 2015

Editora Gestão Pública

Antonio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Jr. Paulo Henrique Feijó

Entendendo Resultados FiscaisTeoria e Prática de Resultados Primário e Nominal

Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e dos Demonstrativos da LRF

Entendendo Resultados Fiscais

© Editora Gestão Pública 2015 – Todos os direitos reservados

Capa: Thiago Feijó PonteRevisão: Tetê OliveiraEditoração eletrônica: Edimilson Alves PereiraImpressão e acabamento: Cidade Gráfica e Editora

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Editora:

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Carvalho Jr., Antonio Carlos Costa d’Ávila.

Entendendo Resultados Fiscais / Antonio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Jr., Paulo Henrique Feijó. 1.ed. Brasília: Gestão Pública, 2015.

296 p.: il.

Bibliografia

ISBN 978-85-62880-10-0

1. Contabilidade pública - Brasil 2. Economia do Setor Público - Brasil. 3. Responsabilidade Fiscal - Brasil. 4. Metas Fiscais - Brasil. I. Feijó, Paulo Henrique. II. Título.

CDD xxxx.61

CDU xxxx.126

DEDICATÓRIAS

Aos meus amados filhos Pedro Henrique, João Guilherme e Maria Eduarda, espelhos de minha alma.

À Adriane, minha eterna namorada.

Antonio d’Ávila Jr.

Dedico esta obra à minha prima Débhora Feijó que me proporciona o suporte emocional e o companheirismo necessários para que, mesmo longe

dos meus filhos, me sinta em família ao ter o privilégio de conviver de forma harmônica com ela e seus filhos, Yorana e Kayam.

Paulo Henrique Feijó

AGRADECIMENTOS

Aos colegas do Tribunal de Contas da União e do Departamento Econômico do Banco Central do Brasil, defensores da correta e regular

aplicação dos recursos públicos.

A Paulo Henrique Feijó, coautor desta obra, pela dedicação, respeito e confiança.

Antonio d’Ávila Jr.

Agradeço a oportunidade que a vida me deu de trabalhar na Secretaria do Tesouro Nacional, mais precisamente na área de programação financeira,

e lidar diariamente e de forma prática com apuração de resultados fiscais, pois foi essa experiência e o encontro do destino com o professor Antonio

d’Ávila Jr., um dos maiores especialistas em resultados fiscais que conheço, que possibilitaram a construção desta obra.

Paulo Henrique Feijó

Agradecemos imensamente a Tetê Oliveira pela dedicação, profissionalismo e comprometimento na revisão minuciosa deste livro.

Agradecemos ao Exmo. Sr. Ministro do Tribunal de Contas da União Raimundo Carreiro em nos dar a honra de prefaciar esta obra. Esperamos

que o conteúdo deste livro esteja à altura de tamanha generosidade.

SUMÁRIOSUMÁRIO

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Prefácio ........................................................................................................................................................................................................................ 11Apresentação....................................................................................................................................................................................................... 15Visão geral do livro ..................................................................................................................................................................................... 21Introdução ................................................................................................................................................................................................................ 25

Resultado Fiscal – Aspectos Iniciais ................................................................................................................ 291.1 ��Resultado fiscal e endividamento público .......................................................................................... 311.2 ��Os conceitos de receita e despesa e o ambiente do resultado fiscal ....... 361.3 ��Endividamento público e resultado fiscal – conceitos

relacionados a “estoques” ........................................................................................................................................... 41 Exercícios de Fixação .......................................................................................................................................................... 45

Controle do Endividamento e Resultado Fiscal..............................................................................472.1 ��Controle do endividamento pela ótica da dívida bruta .................................................... 472.2 ��Controle do endividamento pela ótica da dívida líquida ................................................ 59 Exercícios de Fixação .......................................................................................................................................................... 70

Conceitos de Resultado Fiscal ...................................................................................................................................733.1 ��Nominal, Primário, Operacional, Juros Reais, Correção

Monetária e Juros Nominais ................................................................................................................................... 73 Exercícios de Fixação .......................................................................................................................................................... 91

Resultado Fiscal Abaixo da Linha ......................................................................................................................... 954.1 ��As variações da dívida líquida: juros nominais, primárias e nominais .............964.2 ��variações permutativas e modificativas da dívida líquida ...................................... 108 Exercícios de Fixação ...................................................................................................................................................... 119

Contexto Histórico da Apuração de Resultados Fiscais no Brasil ...............1235.1 ��O Banco Central e o cá lculo abaixo da linha .............................................................................. 1255.2 ��O Tesouro Nacional e o cá lculo acima da linha ..................................................................... 1265.3 ��Abaixo da linha x acima da linha: o exemplo do estudante ................................. 1285.4 ��Aspectos gerais da apuração dos resultados ........................................................................... 1315.5 ��Metodologia .................................................................................................................................................................................... 1325.6 ��A abrangência de setor público não financeiro ...................................................................... 1345.7 ��Métodos de controle de endividamento utilizados no Brasil ............................. 135 Exercícios de Fixação ...................................................................................................................................................... 136

Apuração de Resultados Fiscais sob a Ótica do Banco Central .......................1396.1 ��Bases conceituais ................................................................................................................................................................. 1466.2 ��Banco Central - Referência Metodológica – GFS 1986 ............................................... 1476.3 ��A metodologia abaixo da linha do Bacen .......................................................................................... 148 Exercícios de Fixação ...................................................................................................................................................... 168

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Apuração de Resultados Fiscais sob a Ótica do Programa de Ajuste Fiscal de Estados e Municípios ............................................................................................................................. 1737.1 ��Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados:

um precursor das regras de responsabilidade fiscal ................................................... 176

7.2 ��Da lógica do resultado primário no controle do endividamento bruto – Lei nº 9.496/1997 .......................................................................................................................................... 183

Exercícios de Fixação ...................................................................................................................................................... 187

Apuração de Resultados Fiscais sob a Ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal ...........................................................................................................................................1898.1 ��Do cenário econômico-fiscal anterior à aprovação da LRF ................................ 189

8.2 ��A Lei de Responsabilidade Fiscal ................................................................................................................194

8.3 ��Texto da LRF – leitura pesada e presença de equívocos ......................................... 196

8.4 ��Artigos constitucionais que dão suporte à LRF ..................................................................... 198

8.5 ��Significado de Responsabilidade na Gestão Fiscal .......................................................... 199

8.6 ��Controle do endividamento e resultado fiscal .......................................................................... 202

8.7 ��Compatibilidade entre a LOA e o Anexo de Metas Fiscais da LDO .......... 204

8.8 ��Controle do cumprimento das metas fiscais ............................................................................. 205

8.9 ��Limites de endividamento ........................................................................................................................................ 208

8.10 ��LRF E RSF – Conceitos de dívida e método de cálculo do resultado fiscal .......................................................................................................................................................... 210

Exercícios de Fixação ................................................................................................................................................ 220

Apuração de Resultados Fiscais sob a Ótica do Manual de Demonstrativos Fiscais .................................................................................................................2239.1 ��Da lógica do resultado primário presente nos manuais da STN ................ 223

9.2 ��Demonstrativo do resultado primário ................................................................................................... 226

9.3 ��Demonstrativo do resultado nominal ..................................................................................................... 230

Exercícios de Fixação ...................................................................................................................................................... 237

Elaborando o Anexo de Metas Fiscais .......................................................................................................23910.1 ��A obrigatoriedade de estabelecer e monitorar a meta fiscal ..................... 240

10.2 ��Conversando sobre meta fiscal ................................................................................................................. 242

10.3 ��Como devem ser apresentadas as metas fiscais ......................................................... 245

10.4 ��Caso prático para sedimentar os conceitos .......................................................................... 248

Exercícios de Fixação ................................................................................................................................................ 263

Avaliação do Aprendizado ............................................................................................................................................................ 269

Gabarito .................................................................................................................................................................................................................. 283

Referências......................................................................................................................................................................................................... 287

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PREFÁCIO

Recebi com orgulho e elevado senso de responsabilidade o convite para apresentar este livro, porquanto seu objeto de estudo enfeixa simultaneamente os atributos de elevada complexidade e de notável relevância à gestão pública.

Contudo, o desafio é bem enfrentado pelos autores.

Suas credenciais lhes conferem o lastro de credibilidade que se espera de uma obra desta natureza.

Antonio d’Ávila angariou sua vasta experiência no controle das contas públicas em dez anos de atuação como Auditor Federal de Controle Externo no Tribunal de Contas da União, tempo precedido de experiência não menos valiosa como funcionário do Banco Central e do Banco do Brasil.

Essa bagagem tem sido enriquecida por uma atuação docente profícua.

Tirocínio equivalente é ostentado por Paulo Henrique Feijó, com mais de vinte anos na seara das fi nanças públicas, com destaque para sua lide profi ssional como Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional, cuja compe-tência lhe alçou a diversos cargos relevantes na gestão fi nanceira governamental.

Sua experiência no serviço público também é pareada com atividades docentes e produção de obras acadêmicas.

A relevância e a oportunidade dos temas investigados – resultado fiscal e controle do endividamento – são mais que evidentes, principalmente quando miramos o atual contexto da gestão das contas públicas em nosso país, tanto no âmbito da União quanto em grande parte das demais unidades federativas.

Sinais de descontrole fiscal pontilham o noticiário, notadamente no poente de 2014, em verdadeira afronta à Lei Complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

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O tema é sensível e precisa ser melhor compreendido, esclarecido e dis-seminado em todas as esferas de governo e na Sociedade.

A adequada, tempestiva e correta mensuração do desempenho fiscal do setor público é fundamental para, entre outros pontos: (i) avaliar sua solvên-cia; (ii) estimar o impacto de suas ações sobre a economia; e (iii) controlar a variação de seu endividamento.

Nesse diapasão, a busca de uma gestão fiscal responsável foi eleita como objetivo expresso e primordial da LRF, cuja exposição de motivos bem destaca que sua origem decorreu de um “compromisso em favor de um regime fiscal capaz de assegurar o equilíbrio intertemporal das contas públicas, entendido como bem coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira, por ser condi-ção necessária para a consolidação da estabilidade de preços e a retomada do desenvolvimento sustentável”. Assim, o estabelecimento e o cumprimento de metas fiscais foram assentados como pressupostos da gestão responsável, con-forme preceitua o art. 1º da Lei Complementar 101/2000, e, por isso, devem ser colocados em prática por todos os entes da Federação.

Contudo, passados quase quinze anos de sua publicação, a aclamada lei ainda guarda muitos pontos a suscitar díspares interpretações.

Tal complexidade é ampliada pela existência de outros diplomas legais de gestão fi nanceira pública, a exemplo da Lei 9.496/1997, que dispõe sobre a “conso-lidação, a assunção e o refi nanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifi ca, de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal”.

A par disso, a metodologia de apuração dos resultados nominal e primário prevista pelo artigo 30, § 1º, IV, da precitada lei depende de aprovação pelo Senado Federal, nos termos do artigo 52, inciso VI, da Constituição Federal. Até o fi nal da última legislatura, a matéria era objeto do Projeto de Resolução do Senado 84/2007, decorrente da Mensagem 154/2000, oriunda da Presidência da Repú-blica, na forma do caput do mesmo artigo 30 da Lei Complementar 101/2000.

Enquanto isso não ocorre – conforme anotam os autores –, convivem formas distintas de apuração do resultado fiscal no âmbito do setor público: (i) a utilizada pela União para apuração do resultado fiscal do governo federal e do setor público consolidado, conhecida como abaixo da linha e apurada pelo Banco Central; (ii) a utilizada pelos entes federados que assinaram acordos de

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renegociação de dívida ao amparo da Lei 9.496/1997; e (iii) aquela positivada pelos manuais editados pela Secretaria do Tesouro Nacional no exercício de competência temporária que lhe é atribuída pelo art. 50, § 2º, da Lei de Res-ponsabilidade Fiscal.

Por força do art. 59 da LRF, compete aos tribunais de contas a tarefa de fiscalizar o cumprimento das metas fiscais dos respectivos entes federados, bem como as providências tomadas para manter seu endividamento dentro dos limites fixados pelo Senado Federal.

Em vista disso, minha vivência com o tema – enquanto ministro do Tri-bunal de Contas da União – autoriza-me a atestar que a matéria é, de fato, complexa e requer maiores elucidações.

O desafio a que se impuseram os autores não foi pequeno.

No entanto, a bagagem docente e profissional de ambos – como disse no início – torna-os gabaritados a tal empreitada.

Essa combinação de experiências permitiu aos autores desvendar, de for-ma didática e objetiva, os conceitos que envolvem o tema, traduzindo o jargão dito “economês” para uma linguagem mais próxima e acessível a outras áreas de conhecimento.

Porém, esse clareamento das explicações foi realizado sem descuido quanto aos aspectos legais que regem o assunto.

Pontuo, enfim, que, embora os autores tenham optado por um enfoque mais contábil que econômico – até porque seria difícil analisar as múltiplas ma-tizes do tema gestão fiscal em um volume único –, esta obra revela potencial de grande utilidade para profissionais do setor público, dos meios de comunicação e da própria academia, além de ser leitura recomendada a todos que desejem obter ou aprofundar conhecimentos sobre o tema.

Raimundo Carreiro

Ministro do TCU

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Responsabilidade fiscal, no âmbito das finanças públicas, é uma expressão muito utilizada. Entretanto, para conquistá-la de forma plena exige-se disciplina e vontade política, porque muitas vezes coloca em situações opostas o desejo de fazer e a capacidade de realizar.

No Brasil, é um desejo antigo que vem desde o primeiro ministro da Fa-zenda da República, Rui Barbosa, que assim já se expressava sobre o tema no fim do século XIX: “O lema do novo regime deve ser, pois, fugir dos empréstimos e organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar, ainda que com sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao resgate [...], o desequilíbrio entre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacio-nal”. Todavia, em 1902, o desejo persistia nas palavras do quarto presidente da República, Campos Sales: “Muito terá feito pela República o governo que não fizer outra coisa senão cuidar das suas finanças”.

Desde a Proclamação da República, muitos foram os presidentes, golpes militares, revoluções e mudanças estruturais. Mas foi preciso que os anos 1980 nos trouxessem uma grave crise financeira, com hiperinflação e desordem ins-titucional, para que o país desse os primeiros passos rumo ao reordenamento das finanças públicas. Entre o início da década de 1980 e a metade da de 1990 a economia brasileira viveu fase de intensa instabilidade. O período foi mar-cado por inflação elevada, cujo controle era perseguido reiteradamente com a introdução de planos econômicos inconsistentes, os quais não alcançaram os resultados pretendidos. A administração das finanças públicas, nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), experimentou desequilíbrios expressivos, agravando as dificuldades de gestão macroeconômica.

No entanto, não se podem imputar os desajustes fiscais daquela época somente aos atropelos da economia. De fato, a conjuntura política brasileira, na década de 1980, serviu de incentivo para que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo, especialmente a partir da promulgação

APRESENTAÇÃO

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da Constituição de 1988, que elevou o volume das transferências de receitas da União aos Estados, Distrito Federal e Municípios e ampliou direitos à custa do erário público.

O ambiente político permitiu que se apresentassem demandas sociais relevantes, anteriormente represadas pela ausência de mecanismos de mani-festação da sociedade. Porém, com a economia estagnada, o financiamento de despesas crescentes não se viabilizava somente com ampliação da arrecadação tributária. Para dar resposta às novas necessidades de gasto, o Estado valeu-se também de mecanismos que possibilitavam a execução de despesas em mon-tantes superiores à sua capacidade imediata de pagamento. Esse processo se realizava com a utilização de diversas formas de comprometimento de receitas futuras, como as seguintes:

• endividamento junto ao setor financeiro, por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos;

• emissão de títulos públicos pelos entes da Federação;

• contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamen-tária anual, gerando atrasados1 junto a fornecedores;

• inscrição de despesas em restos a pagar, sem lastro financeiro;

• concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em au-mento permanente de receitas, comprometendo os orçamentos futuros;

• concessão de subsídios e garantias por intermédio da adoção de meca-nismos de pouca transparência, como a contratação de empréstimos com taxas de juros inferiores às de mercado, de forma que os custos efetivos dos benefícios somente eram reconhecidos no futuro, com-prometendo as receitas e as finanças do Estado.

Importante componente do desequilíbrio fiscal ocorrido a partir dos anos 1980 foi o esgotamento dos mecanismos de financiamento introduzidos pelo

1 Atrasados representam valores cujo pagamento já deveria ter sido efetuado pelo ente federado ao respectivo credor.

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governo federal na década anterior, quando a institucionalização dos títulos públicos, com valores reajustáveis, permitiu a ampliação do mercado de capitais no país, que até então era incipiente. Esse mercado, por sua vez, possibilitou o financiamento de despesas públicas mediante captação de recursos nos mer-cados interno e externo.

Dentre os instrumentos de financiamento do setor público, também eram amplamente utilizados os atrasos de pagamentos a fornecedores e a servidores, bem como as tomadas de recursos junto a bancos oficiais. Esse mecanismo era favorecido pelo fato de que, na ocasião, quase todos os governos estaduais dispunham de bancos próprios. Com tais expedientes, o processo inflacionário beneficiava a gestão das contas públicas, porque nem todas as dívidas públicas se encontravam sujeitas a mecanismos de remuneração adequados. Durante o período inflacionário as receitas do governo eram indexadas à inflação, pois os contribuintes pagavam seus impostos em Unidade Fiscal de Referência (Ufir), que protegia a arrecadação do governo da corrosão inflacionária. Por outro lado, as despesas eram fixas, porque, uma vez contratado o fornecedor e prestado o serviço, seu valor não era corrigido. Logo, o simples atraso nos pagamentos fazia com que o governo tivesse sua dívida diminuída em termos reais.

Assim, de maneira recorrente, parcela expressiva dos atrasados junto a fornecedores e servidores públicos era liquidada sem acréscimos de juros ou correção monetária. Ressalte-se que dívidas contraídas por intermédio dos me-canismos oficiais de financiamento apresentavam taxas de juros negativas, ou seja, sequer cobriam a perda do poder aquisitivo da moeda. Por isso, o processo inflacionário constituía importante meio de transferência de renda do setor privado para o setor público. Evidentemente, esse processo viabilizava uma gestão conjuntural das contas públicas, mas era insustentável a longo prazo. Isso porque impunha desajustes estruturais à economia e acarretava elevados custos sociais, especialmente porque o imposto inflacionário recaía mais pesadamente sobre a parcela menos favorecida da população.

A construção de uma cultura de responsabilidade fiscal no Brasil teve uma trajetória longa e foi construída com todas as idiossincrasias existentes na sociedade, que, por sua vez, se incorporaram à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como é mais conhecida a Lei Complementar nº 101/2000. O monitora-mento de quanto o governo contribui para aumentar a dívida do setor público foi implantado no Banco Central do Brasil a partir da década de 1980, com base na apuração dos resultados primário e nominal, e foi fundamental para o

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controle desse endividamento. Até então a informação não era de conhecimento da sociedade, pois não era divulgado pelo governo quanto o setor público gastava em relação aos valores arrecadados.

A LRF modernizou a administração orçamentária e financeira do Brasil e, depois de seu aperfeiçoamento com a Lei Complementar nº 131/2009, o país conquistou um lugar entre os melhores no mundo quando se trata de abran-gência e transparência das contas públicas. No final de cada mês, relatórios detalhados de natureza fiscal, monetária, orçamentária e de contas externas de comércio exterior estão disponíveis na internet. Os Estados devem seguir o mesmo caminho ampliando seus mecanismos de transparência e melhorando a qualificação dos profissionais que trabalham nas áreas orçamentárias e finan-ceiras. A imprensa acompanha a divulgação dos dados de finanças públicas, prestando um enorme serviço ao exercício do controle social, fazendo críticas, avaliações e, direta ou indiretamente, exigindo uma postura fiscal responsável do governo. Desde a década de 1980 muito se avançou e as expressões “metas fiscais”, “resultados fiscais”, “resultado primário” e “resultado nominal” estão cada vez mais presentes no noticiário econômico do país.

Se é verdade que houve avanços nas últimas décadas, também é verdade que essas conquistas não signifi cam que o Brasil não tenha mais dever de casa para fazer, que a situação fi scal esteja confortável, que tudo esteja perfeito e que nada mais precise ser observado. Em fi nanças precisamos estar sempre vigilantes. É como o mandamento bíblico: “Orai e vigiai”. Essa é uma questão que o brasi-leiro tem que incorporar à sua cultura, pois faz parte do exercício da cidadania. Continuar vigilante não signifi ca necessariamente acompanhar a aprovação da lei e ir para casa acreditando que, automaticamente, tudo vai ser cumprido. Dessa forma, entender o processo histórico é fundamental para o cidadão poder desenvolver senso crítico, fazer seu julgamento e manter-se vigilante.

No final de 2014, ocorreu debate acalorado na imprensa e nas redes sociais sobre a alteração das metas fiscais do governo federal para aquele exercício. Diversos foram os conceitos e os entendimentos equivocados empregados ao longo de referidas discussões, muito em razão, com certeza, da ausência de literatura que trate do tema “metas fiscais” de forma simples e didática, não obstante as tecnicidades inerentes à matéria. Por isso, nessa obra, juntamos a nossa experiência em apuração dos resultados fiscais, para tentar mostrar a você, caro leitor, que o assunto deve fazer parte da sua vida e que determinados con-ceitos podem até mesmo ser incorporados ao âmbito das finanças pessoais. Você

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logo verá que alguns desses conceitos se revestem de termos técnicos, mas, na essência, não devem ser muito diferentes do que deve acontecer na nossa casa.

Neste sentido, desejamos-lhe uma excelente leitura e que, ao final, possa ter uma visão mais crítica sobre o controle das chamadas contas públicas, pois, não tenha dúvida, no fim você é quem paga a fatura do seu descontrole, seja sob a forma de aumento do endividamento, da inflação ou da carga tributária. Com certeza, ninguém deseja pagar essa conta no futuro. Só que, para isso, é preciso cuidar do presente, de forma a garantir que o país caminhe cada vez mais para a consolidação da ideia de que os gestores devem agir com responsa-bilidade fiscal, permitindo a construção de uma sólida organização financeira e administrativa do setor público, porque a sociedade não mais deseja conviver com o descontrole das finanças públicas.

Em síntese, o objetivo desse livro é desmistificar o “economês”: trazer de uma maneira simples os principais conceitos relacionados com a gestã o da dí vida pú blica e explicar como os mesmos sã o aplicados no modelo brasileiro. Para tanto, destacamos o entendimento dos conceitos de resultado primá rio e de resultado nominal, que sã o essenciais e recorrentes ao longo dessa obra, visto que constituem pilares da polí tica fiscal.

Os Autores

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Este livro inicia com uma pequena introdução sobre o tema a partir do paralelo feito com as finanças pessoais. Tal paralelo tem o intuito de mostrar que, não obstante o caráter técnico intrínseco aos conceitos de resultados fiscais, na essência a metodologia aplicada ao setor público para avaliar a sustentabi-lidade da política fiscal pode facilmente ser transposta para avaliar a situação financeira de uma família.

Num olhar mais amplo dos 10 capítulos, pode-se dividir o livro em duas partes. A primeira, formada pelos quatro primeiros capítulos, trata de teoria geral de resultados fiscais numa linha de conceitos universais, isto é, valem para qualquer entidade, município, estado ou país que queira utilizar os conceitos de resultado primário e nominal para o controle da dívida bruta ou dívida líquida.

O primeiro capítulo traz uma visão geral da importância dos controles do déficit público, a exemplificação da importância do seu monitoramento a partir do que ocorreu com a crise de 2008, principalmente com os países europeus. Em seguida, busca diferenciar os conceitos de receita e de despesa segundo o orçamento, a contabilidade e as estatísticas fiscais.

O capítulo 2 aborda os principais conceitos relacionados com resultados fiscais e o controle da dívida bruta e da dívida líquida. Apresenta ainda exemplos práticos de resultados fiscais deficitários e superavitários. Demonstra que existe uma lógica para o controle do endividamento bruto e outra para o controle do endividamento líquido. Demonstra também as diferenças na forma como são calculadas as receitas e despesas em cada uma dessas lógicas.

O terceiro capítulo tem o propósito de apresentar os conceitos de resultado fiscal de forma genérica sem levar em consideração, inicialmente, as diferenças existentes entre as lógicas de controle da dívida abordadas no capítulo anterior. No entanto, estabelece o relacionamento entre o conceito de resultado fiscal

VISÃO GERAL DO LIVRO

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e o controle do endividamento líquido e bruto mais detalhadamente, a partir da forma de cálculo dos resultados primário e nominal.

O quarto capítulo se propõe a tratar da apuração do resultado fiscal pelo critério chamado abaixo da linha, mas para isso diferencia esta metodologia do critério de apuração acima da linha. De maneira simplista o resultado abaixo da linha verifica a variação do estoque da dívida e avalia se esta aumentou ou diminuiu. Enquanto que o critério acima da linha confronta o fluxo de receitas e despesas do período para apurar o déficit ou superávit. Logicamente existe uma integridade entre os critérios de apuração, que também é evidenciada no texto.

Pensado para fazer a transição para a segunda parte do livro, o capítulo 5 aborda como os conceitos relacionados com a teoria geral de resultados fiscais foi recepcionada no Brasil abordando o contexto histórico e a evolução ao lon-go do tempo. Explica, de forma geral, o papel do Banco Central e do Tesouro Nacional no cálculo dos resultados primário e nominal.

A segunda parte do livro é formada pelos capítulos 6 a 9 e apresenta de forma detalhada os vários critérios de apuração de resultados fiscais no Brasil. A metodologia utilizada pelo Banco Central para apurar os resultados fiscais é esmiuçada no capítulo 6. O capítulo seguinte explica como os conceitos de resultados primário e nominal foram incorporados na lei que instituiu o Programa de Ajuste Fiscal de Estados e Municípios (PAF). Para tanto, traça o contexto histórico em que nasceu o referido programa.

Os capítulos 8 e 9 têm relação com o tratamento dado pela Lei de Res-ponsabilidade Fiscal (LRF) às metas fiscais, desde a obrigatoriedade de se divulgar o Anexo de Metas Fiscais até a metodologia de apuração, sendo que o capítulo 9 aborda o assunto sob a perspectiva do Manual de Demonstrativos Fiscais, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, enquanto que o capí-tulo 8 mostra a correlação existente entre os artigos da LRF que se relacionam com meta fiscal e dívida.

Por último, o capítulo 10 traz, a partir de um estudo hipotético de um município, uma abordagem prática de como devem ser trabalhados a definição das metas fiscais e seus reflexos na estrutura do orçamento público. Destaca conceitos de despesas discricionárias e não discricionárias (obrigatórias), espa-ço fiscal e propõe parametrizações dos classificadores orçamentários para um controle efetivo das metas fiscais.

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Ao longo do livro, há conceitos que se repetem, mas isso ocorre de forma intencional. A proposta é que o leitor possa ter uma visão geral do assunto por meio da leitura de alguns capítulos isoladamente. No entanto, a leitura sequen-cial ou pelo menos da primeira parte é mais recomendada para o entendimento detalhado da metodologia de apuração de resultados fiscais.

Assim, ao final, espera-se que o leitor tenha uma compreensão técnica e cidadã da importância de se estabelecer metas fiscais e cumpri-las.

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Parcela relevante da polí tica fiscal diz respeito à forma como o governo atua, junto à sociedade, para obter os recursos necessá rios para a cobertura dos gastos pú blicos. O primeiro mecanismo de que os governos se valem para obter receitas é a tributaç ã o, que pode també m ser complementada pela exploraç ã o de ativos pú blicos, como a cobranç a por concessõ es e alugué is. Alé m dessas fontes primá rias de receitas, os governos contam usualmente com mecanismos que lhes permitem antecipar receitas. Isso ocorre sempre que o governo utiliza recursos de terceiros, assumindo a obrigaç ã o de devolvê -los no futuro.

Esses sã o basicamente os dois mecanismos adotados para cobertura das despesas pú blicas: as fontes primá rias, em que o governo nã o contrai obrigaç ã o futura (ou dí vida), e as fontes de financiamento, em que o governo obté m re-cursos mediante contrataç ã o de dí vida. Conceitualmente, inclui-se no conjunto de fontes primá rias qualquer receita que o governo obtenha e nã o amplie a sua dí vida ou nã o diminua os seus ativos.

Observa-se neste caso que o governo não se diferencia muito de uma família ou das fi nanças pessoais. Um cidadão tem, em geral, duas formas honestas de realizar seus sonhos materiais, considerando que seus ganhos fi nanceiros são limitados no tempo. A primeira é deixar de consumir no presente e poupar para consumir no futuro. A segunda é antecipar um eventual consumo futuro por meio de recursos de terceiros (empréstimos). Assim, imagine que uma pessoa deseje comprar um carro e não tenha dinheiro no momento. Uma das hipóteses para realizar esse sonho seria gastar menos do que ganhar ao longo de vários meses, poupar, e quando juntar dinheiro sufi ciente, realizar a compra. Outra opção, caso ela realmente necessite adquirir o automóvel de imediato ou seja uma pessoa muito ansiosa por realizar seus sonhos, seria solicitar um empréstimo a um banco, qualquer entidade ou pessoa disposta a lhe emprestar o dinheiro para comprar o carro. Mas a sua ansiedade ou necessidade de consumir implicaria um preço a mais a ser pago, que seriam os juros futuros. Efetivada a compra, considere ainda que no mesmo mês ela tenha gastado mais do que ganhado, portanto, as suas contas do mês registrariam um défi cit.

INTRODUÇÃO

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O Paralelo com as Finanças Pessoais

Na perspectiva das finanças pessoais a política fiscal de um cidadão se traduz na forma como ele administra suas receitas e despesas ao longo de um período. A Figura 1.1 demonstra de modo simples um “exemplo de casa”, onde o cidadão recebe um salário de R$ 1.000 e após deduzidas suas despesas de manutenção e investimentos do período restam-lhe R$ 200, o que caracteriza seu resultado primário, que neste caso é um superávit.

Numa primeira análise, com base apenas nesses dados iniciais, pode-se deduzir que ainda há espaço para este cidadão assumir novas despesas ou, caso deseje consumir no futuro, poupar o que sobrou no período. Entretanto, adicionalmente, verifica-se que ele contratou um empréstimo no passado e só de pagamento dos juros do empréstimo – portanto, não inclui amortização do principal – comprometeu R$ 250 de sua renda. Nasce aí o conceito de resultado nominal! Considerando que os juros são incidentes sobre dívidas (juros passivos ou despesa com juros), será deduzido do resultado primá-rio (até então de R$ 200) o valor dos juros apropriados no mês (R$ 250), resultando num déficit nominal de R$ 50. Caso fosse um ganho de juros incidentes sobre aplicações financeiras (juros ativos ou receita com juros), seria somado ao resultado primário e neste caso o resultado nominal seria de R$ 450 (R$ 200 + R$ 250).

Dessa forma, constata-se numa segunda leitura do quadro que representa a política fiscal do cidadão que os ganhos do período, produzidos pelo esforço do seu trabalho, são suficientes para pagar as despesas do mês e ainda sobram R$ 200 (superávit primário), mas esta sobra não cobre o pagamento dos juros da dívida contraída no passado. O que acontece com o estoque de dívida dele no período, aumenta ou diminui? Percebe-se claramente que aumenta R$ 50, porque no momento em que o credor do empréstimo for cobrar os juros da dívida faltarão R$ 50 para o cidadão efetuar o pagamento devido, valor este que terá que ser obtido por meio de outro empréstimo ou utilização de ativos próprios gerados anteriormente, como saldos de caixa acumulados ou venda de bens. De uma maneira simplista esta tem sido a situação do Brasil nos últimos tempos, isto é, apresenta superávit primário e déficit nominal. Já houve tempos piores em que o Brasil apresentava déficit primário.

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FIGURA 1.1 – PARALELO COM AS FINANÇAS PESSOAIS

Resultados Primário e Nominal

“O exemplo da casa”

+1.000 Salário

(400) Aluguel

(200) Alimentação

(200) Outras Despesas

200 Resultado Primário

(250) (+/-) Juros

(50) Resultado Nominal

Fonte: Elaborada pelos autores.

Durante certo período os economistas defenderam que o Brasil deveria buscar o resultado nominal nulo. Imagine que essa fosse a meta do cidadão, então o que ele deveria fazer para atingir o resultado nominal igual a zero? Aumentar a meta de resultado primário para R$ 250. A consequência direta seria que, para isso, precisaria aumentar receitas ou reduzir despesas. No entanto, no caso do governo, o crescimento das receitas normalmente se faz por meio de aumento da carga tributária, que já está em patamares bastante elevados no Brasil.

No governo também ocorre algo parecido com o que acontece com qualquer cidadão. Toda vez que as despesas de manutenção e investimentos governamentais superam o valor de suas receitas primá rias, verifica-se o que se chama dé ficit primá rio. Essa situaç ã o exige que o governo lance mã o de outras fontes de receitas para a cobertura do valor do dé ficit. Pode entã o cobrir tais despesas utilizando recursos obtidos no passado, vendendo bens no presente ou contraindo obrigações para pagamento no futuro.

Nos dois primeiros casos, o dé ficit pode ser pago mediante reduç ã o dos ativos do governo, como as sobras de recursos acumulados no caixa em perí odo anterior ou as receitas decorrentes da venda de ativos adquiridos no passado. Ainda que o governo tenha se valido de recursos pró prios para financiar o excesso de despesa, ou dé ficit primá rio, é importante avaliar a situaç ã o das contas pú blicas por esse conceito, pois o déficit demonstra que houve, no pe-rí odo avaliado, uma piora da situaç ã o das finanç as do governo em relaç ã o ao

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perí odo anterior. No caso de financiamento do dé ficit primá rio com utilizaç ã o de recursos obtidos mediante endividamento, a piora do quadro fiscal ficaria evidente em decorrê ncia da ampliaç ã o da dí vida pú blica.

Nos capítulos seguintes, vamos detalhar os conceitos, critérios e metodo-logias para apuração dos resultados primário e nominal e sua importância para o controle da dívida do setor público.