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ANÁLISIS DE LAS INTERVENCIONES DE APOYO Y/O CREACIÓN DE
INICIATIVAS EMPRESARIALES EN COLOMBIA.
PAULETTE FRANCO BENAVIDES
JAVIER PINEDA DUQUE
DIRECTOR TRABAJO DE GRAGO
MAESTRÍA EN ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIO SOBRE DESARROLLO
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO
-CIDER-
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
2015
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 5
1. El PROBLEMA Y SUS CONCEPCIONES ............................................................ 6 1.1. Contexto económico y aparición del desempleo en Colombia ............................................. 6 1.2. El concepto de Informalidad ................................................................................................. 8
2. CRITERIOS PARA EL ANÁLISIS DE LAS INTERVENCIONES .................. 11 2.1. Causas del problema ........................................................................................................... 12 2.2. Estrategias de abordaje ....................................................................................................... 12 2.3 Mecanismos de intervención .............................................................................................. 13 2.4 Características de la población ........................................................................................... 14 2.5 Resultados y pertinencia ..................................................................................................... 14
3. INTERVENCIONES PARA APOYAR O CREAR INICIATIVAS EMPRESARIALES ........................................................................................................ 15 3.3 Programas de Promoción Profesional Popular Rural (PPPR) y Promoción Profesional Popular Urbana (PPPU) del SENA– (1972) ................................................................................... 16
Síntesis analítica ......................................................................................................................... 19 3.4 Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa (1984) ............................................ 20
Antecedentes: Programa Fundación Carvajal (1978) .............................................................. 20 Creación de Plan Nacional para el desarrollo de la Microempresa ......................................... 21 Ley 590 Mipyme del 10 de julio de 2000 .................................................................................... 23 Síntesis analítica ......................................................................................................................... 23
3.5 El modelo de cooperativo en Colombia (1988) .................................................................. 24 Definiciones y papel del cooperativismo .................................................................................... 24 Antecedentes y contexto colombiano del cooperativismo ........................................................... 26 Programa de Desarrollo Empresarial Participativo .................................................................. 28
Síntesis analítica ............................................................................................................................. 29 3.4. Evolución de las microfinanzas ............................................................................................... 31
Aproximaciones del concepto de microfinanzas ......................................................................... 31 Antecedentes de las microfinanzas en Colombia ........................................................................ 32 Generalización de las microfinanzas en la década de los noventa ............................................ 33 Síntesis analítica ......................................................................................................................... 35
3.5 Desarrollo de la oferta de Programas de Emprendimiento (2000) ........................................... 36 Corrientes y visiones históricas sobre el emprendimiento ......................................................... 37 Antecedentes: Concurso Nacional de Emprendedores Ventures (2000) .................................... 38 Antecedentes: El Fondo Emprender (2002) .............................................................................. 40 Ley 1014 de Fomento al Emprendimiento en 2006 .................................................................... 41 Política Nacional de Emprendimiento (2009) e Innpulsa Colombia (2012) .............................. 42 Síntesis analítica del emprendimiento ........................................................................................ 44
4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................... 45
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 52
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TABLA DE FIGURAS
Figura 1. Intervenciones seleccionadas para revisión………….……….………………. 16
Figura 2. Relación de capital semilla y creación de empleos directos………………….. 41
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RESUMEN
El presente documento tiene como fin examinar los modelos de intervención dirigidos a la creación o apoyo de iniciativas empresariales que han surgido en Colombia como estímulo al desarrollo económico y empresarial ante los retos de informalidad y desempleo desde la década de los setenta. El texto inicia con la descripción de la problemática planteada, posteriormente, reseña una serie de iniciativas de desarrollo empresarial implementadas en el país, y a su vez presenta las políticas y marcos normativos relevantes. Tras esto, presenta un análisis detallado de las intervenciones a la luz de categorías propuestas para el estudio de los casos seleccionados y finaliza, con un apartado conclusiones y recomendaciones. El estudio pretende entonces destacar las lecciones aprendidas de cada una de estas experiencias al identificar cómo desde su enfoque y comprensión del problema, se plantean diversas estrategias que contribuyan al fomento empresarial y desarrollo económico del país. PALABRAS CLAVE: Iniciativas empresariales, Desempleo, Informalidad, Análisis de intervenciones públicas.
ABSTRACT This document reviews the different interventions addressing creation or support of entrepreneurship. It examines the diverse policies emerged since the seventies, which have resulted from the unemployment and informal sector in Colombia. This study aims to highlight the lessons learned from each of the experiences and identify how from the comprehension and approach of the problem it is possible to propose strategies that contribute to the solution. Moreover, a description of the problematic and its context will be given in the begging of this paper, followed by reviews of the cases of entrepreneurship that have been implemented in the country. These include policies and regulatory frameworks, which are fundamental to understanding the intervention models proposed for approaching the problematic. Further, a detailed analysis of the interventions is constructed based on the (critical) evaluation of the study cases, and last chapter is devoted to the conclusions and recommendations related to appreciating how the initiatives have generated a contribution for the development of the Colombian economy. Key words: Unemployment, subsistence entrepreneurship, informal employment, public policy analysis.
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INTRODUCCIÓN
Desde la década de los setenta los países de Latinoamérica han presentado altas tasas de
desempleo e informalidad como resultado de las limitaciones históricas de sus sistemas
económicos que no logran generar empleo e ingresos dignos para la totalidad de su
población. Este panorama ha desatado diversas iniciativas e intervenciones públicas y
privadas durante las últimas décadas con el fin de reducir el porcentaje de población de
desempleada y disminuir el empleo informal. Sin embargo, este problema ha persistido y
ha sido recurrente en el tiempo.
En Colombia se han realizado esfuerzos por tratar de fomentar, promover y facilitar el
desarrollo iniciativas empresariales en la población en general, y en las poblaciones
vulnerables, en particular, con el objetivo de generar fuentes de trabajo y de ingresos.
Asimismo, han existido un sin número de iniciativas que intentan contribuir a la formación
para el trabajo partiendo de la premisa de que la educación es indispensable para la equidad
y la superación de pobreza y es motor esencial para el desarrollo, algunas de éstas
actividades se encuentran focalizadas en la educación superior, el SENA, la educación
media y la educación no formal, entre otros (Lucio & De Oro, 2006).
Así pues, son múltiples las acciones creadas en el camino de construcción de país, no sólo
con el propósito específico de reducir el desempleo y la informalidad, sino de crear un
escenario de menos inequidad y de disminución de pobreza. No obstante, dichos esfuerzos
no han sido suficientes para reducir las problemáticas sociales y de desarrollo empresarial
y económico. A finales de los años noventa el desempleo alcanzó cifras superiores al 20%
(Arango & Posada, 2001) y en la última década ha presentado un promedio del 10% anual
(Dane, 2014). Mientras que la población en trabajo informal representada por alrededor del
50% del total de los habitantes en las últimas décadas (DANE, 2014).
El presente trabajo de grado realiza una revisión de algunas de las estrategias, planes,
programas e intervenciones que han surgido históricamente para apoyar la generación de
iniciativas empresariales. El texto documenta la evolución metodológica de esta serie de
esfuerzos de forma cronológica que tienen como fin tratar de contrarrestar de forma directa
6
o indirecta los retos de desempleo e informalidad y su vez, le apuestan a la construcción
del desarrollo empresarial del país. Dicha reseña permitirá una mejor comprensión de cómo
se ha entendido y definido esta situación en los últimos años, y cómo éstas de acuerdo a su
perspectiva plantean un modelo de intervención.
Entre las intervenciones a revisar se encuentran los Programas de Promoción Profesional
Urbana (PPPU) y Rural (PPPR) del SENA en los años setenta, las iniciativas del sector
cooperativo desde los ochentas, el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa
surgido en 1984, los programas de microfinanzas en los noventas, los Programas de
Emprendimiento a finales del siglo XX y el Fondo Emprender del SENA de más reciente
creación. Además, se analizan las diversas políticas y marcos normativos al respecto,
fundamentales para comprender los modelos de intervención.
El presente texto inicia con una descripción de la problemática económica y empresarial
en Colombia y sus retos de informalidad y desempleo desde los años setenta. En segunda
instancia, identifica unas categorías generales con el fin de tener un criterio analítico de las
intervenciones de desarrollo empresariales en el país. Posteriormente, se realiza una
revisión de algunas de las iniciativas, estrategias y programas para crear o acompañar
iniciativas de creación de empresa implementadas ante los retos de crecimiento económico
y empresarial y el panorama de informalidad y desempleo desde el sector público, privado
y social. Y finalmente, el texto da lugar a un capítulo de conclusiones y recomendaciones
respecto como estas iniciativas han generado una contribución frente al problema
planteado.
1. El PROBLEMA Y SUS CONCEPCIONES
1.1. Contexto económico y aparición del desempleo en Colombia
Desde mediados del siglo XX, Colombia se caracterizaba por tener una mayor proporción
de población rural en un contexto en el que la planeación económica de la época contenía
como elemento clave la expansión de la población urbana para facilitar los procesos de
industrialización que habían iniciado de forma incipiente desde mediados de los años veinte
y que, por años experimentaron un lento crecimiento para consolidar la participación de la
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industria en el PIB. A su vez, el desarrollo económico en el campo no contaba con los
incentivos necesarios para promover la productividad, por lo que era latente la necesidad
de reformas tributarias y agrarias que permitieran una distribución más equitativa del suelo
y su uso. Esta situación estuvo acompañada por las difíciles condiciones del sector
agropecuario y la evolución de conflictos que trajeron consigo un cambio en la fuerza
trabajo que resultaron en fenómenos de desplazamiento de la población del campo a la
ciudad y por consecuente, en un aumento de la urbanización.
Fue así como entre 1925-1973 el aporte del sector industrial al producto nacional pasó de
10,5% a 23%, que con el paso de los años descendió continuamente hasta alcanzar niveles
del 12% en el 2013 (Pineda, 2014). De esta forma, en los primeros años de la década de
los setenta se mantuvieron los esfuerzos de la industria; sin embargo, para 1979 comenzó
un desestimulo a su crecimiento que resultó en la desindustrialización de la economía. La
apertura e integración económica del país resultó en una disminución en la producción
nacional de materias primas, bienes de consumo y maquinaria y equipo, lo cual generó un
estancamiento estructural del aparato productivo, y en especial del sector agrícola (Pineda,
2014). Así, a finales de los setenta se presentaron altos índices de desempleo e informalidad
ante la incapacidad de las urbes de brindar nuevas oportunidades económicas, en un
ambiente en el que el modelo primario exportador facilita el surgimiento de economías
ilícitas y actividades económicas no formales.
El desempleo surge entonces como un problema socialmente relevante y como uno de los
principales objetos de intervención pública, que acentúo su visibilidad en las estadísticas
de formales de empleo que se implementaron desde la década de los setenta lleva el país1.
Por este motivo, el primer Plan Nacional de Desarrollo (1966 - 1970) del gobierno de
Carlos Lleras Restrepo, quien inauguró la puesta en marcha de los Programas de Promoción
1 Desde el año 2001, la ENH aplicada desde 1976 se sustituyó por la Encuesta Continua de Hogares (ECH), la nueva encuesta inició la aplicación del módulo de informalidad en los segundos trimestres de cada año en las 13 ciudades principales: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Pereira, Cúcuta, Ibagué, Montería, Cartagena y Villavicencio. La Encuesta Continua de Hogares (ECH) continuó aplicándose los segundos trimestres de cada año hasta el tercer trimestre del 2006, en donde la ECH fue reemplazada por un sistema integrado de encuestas de hogares a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares – GEIH. En principio, la GEIH se ejecutó ampliando su muestra a un total de 62.000 hogares, y con una cobertura para 24 ciudades a nivel nacional (11 ciudades más que en la ECH). En esta se mantiene el módulo de informalidad de forma continua y una cobertura a nivel nacional. La GEIH solicita información sobre las condiciones de empleo de las personas (si trabajan, en qué trabajan, cuánto ganan, si tienen seguridad social en salud o si están buscando empleo), además de las características generales de la población y fuentes de ingresos. (Ver DANE, Metodología de Encuesta Integrada de Hogares 2013).
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Profesional Popular del Servicio Nacional de Empleo (SENA) tanto urbanos como rurales,
con el fin de facilitar el marco público institucional de apoyo y mejora a las deficiencias de
calificación de la oferta de trabajo y la generación de empleo (DNP, 1969). En el siguiente
gobierno, el plan de desarrollo titulado Las Cuatro Estrategias del Presidente Misael
Pastrana Borrero (1970-1974), tuvo como objetivo fundamental el desarrollo de cuatro
sectores que se consideraban relevantes: vivienda urbana, exportaciones, producción
agrícola y distribución del ingreso (DNP, 1972), periodo en el que a la postre su
estimulación resultó en una aceleración del proceso de migración rural urbana.
Dadas las altas tasas de desempleo que alcanzaron el 25% en 1984 y la crisis financiera y
de deuda externa de la época, en 1986 se conformó la Misión Chenery titulada “El
problema laboral colombiano” que tenía como objetivo comprender la dinámica de
desempleo y la informalidad en el país2. Así pues, en los noventas se presenta una reducción
importante de la tasa de desempleo, que con la crisis económica de finales de la década
repuntó de nuevo alcanzando niveles del 20%.
El crecimiento económico en la última década y media basado en las exportaciones de
hidrocarburos, la minería y el intento de actividad de la industria ha presentado una
reducción lenta pero constante de la tasa de desempleo que a pesar de las disminuciones
alcanzadas a más de la mitad en los últimos periodos, aún reportó una cifra de 9,1% para
2014 (DANE, 2015).
1.2. El concepto de Informalidad
Los modelos de desarrollo implantados desde mediados de la década de los cincuenta
evidenciaban las permanentes inconsistencias en la economía explicadas por la teoría del
2 El diagnóstico de la Misión Chenery acerca de la situación del mercado laboral incorpora una clasificación más específica y elaborada que la realizada por la Misión de la OIT en 1970. En dicha clasificación, se destacan los diferentes tipos de mercados de trabajo definidos en términos de sus modalidades de funcionamiento frente al ciclo económico y los mecanismos de ajuste que los caracterizan. Al realizar esta clasificación de la fuerza laboral, la Misión Chenery encontró las siguientes relaciones entre empleo y ciclo económico: 1) Relación estrecha y directa entre el empleo urbano asalariado y el nivel de actividad económica, que explica los desequilibrios sobre la movilidad del campo a la ciudad y acerca del nivel educativo; 2) Relación inversa entre el empleo contingente (servicio doméstico y trabajadores familiares) y el ciclo económico; y, 3) Una relación muy tenue entre el empleo independiente (patronos y trabajadores por cuenta propia) y el ritmo de la actividad económica (Tejada Jiménez & Latorre Correa, 1998). Dada este marco, la Misión Chenery realizó un intento por clasificar el desempleo del país en dos grupos: 1) Desempleo asociado al ciclo económico y a los desajustes del mercado y, 2) La existencia de un desempleo estructural.
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dualismo, como la dicotomía entre el sector moderno y tradicional (Arboleda, 1997). De lo
anterior, lo moderno es entendido como la gran empresa organizada que hace uso de
tecnología, mientras que lo tradicional hace referencia a los pequeños negocios que cuentan
fuerza de trabajo poco calificada e incapaz de implementar tecnologías. Según esta teoría,
la apropiación de tecnologías en los procesos productivos determina fundamentalmente las
diferencias entre los sectores formal e informal y, además, traza una división entre países.
En 1971 surge el concepto de informalidad acuñado por Keith Hart, quien identifica la
informalidad en aquella población que trabaja por cuenta propia obteniendo ingresos
insuficientes, dadas las características y condiciones de sus ocupaciones. Esta distinción
surge como resultado de su investigación realizada en Ghana en la que estudia la población
de bajos ingresos y sus múltiples ocupaciones (Hart, 1971). Dicha definición se constituye
en el punto de partida central para entender la naturaleza del porcentaje de población en la
economía que intenta ser caracterizada al no encontrarse de forma legal en el aparato
económico, pero que desarrolla sus propias actividades para generar ingresos.
Hacia finales de la década de los setenta, varios países de América Latina iniciaron la
aplicación de encuestas a hogares buscando medir el sector informal. Fue así como el
Programa Regional de Empleo en América Latina (PREALC), un programa dependiente
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL), iniciaron un trabajo en conjunto con las oficinas nacionales de estadística
en los países de Latinoamérica para desarrollar una plataforma teórica para el estudio del
sector informal. El estudio se fundamentó en el entendimiento de las diferencias
estructurales de las economías latinoamericanas y explicó como causa principal del
fenómeno de la informalidad, la coexistencia de distintos sistemas de producción y empleo
generados por movimientos migratorios entre el campo y la ciudad y una débil expansión
de empleos productivos (Guataquí Roa, García-Suaza, & Rodríguez-Acosta, 2011). Estos
estudios económicos se basaron en un análisis de las características del mercado laboral, la
oferta laboral, los perfiles salariales y de ingreso y la permanencia de excesos en la oferta
que no es absorbida por el sistema moderno formal, como elementos relevantes para
explicar la informalidad (Pineda, 2008).
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Años más adelante, el DANE (2006) en Colombia define como trabajadores informales a
aquellas personas ocupadas en algunas de las siguientes modalidades: i) empleados
domésticos; ii) jornalero o peón; iii) trabajadores por cuenta propia excepto los
independientes profesionales; iv) patrones o empleadores en empresas de diez trabajadores
o menos y; v) trabajadores familiares sin remuneración. Para el año 2009, la OIT realizó
un cambio en la escala de personal ocupado de los establecimientos informales, pasando
de 10 a 5 trabajadores carentes de registro formal. Con base en lo anterior, el DANE realizó
la actualización de dichos parámetros con una revisión estadística correspondiente, que se
sustentó en la aplicación de la encuesta de micro-establecimientos, los resultados de esta
implementación evidenciaron que las empresas que ocupan entre 6 y 9 personas cuentan
con la capacidad de generan empleo formal (DANE, 2009). Esta nueva definición de
empleo informal integra las variables de posición ocupacional y tamaño de establecimiento
de trabajo y se enmarca en una visión estructuralista, que introduce el concepto de
población microempresarial caracterizada en una pequeña unidad económica con
determinado número de trabajadores (DANE, 2014).
Por su parte, Hernando de Soto plantea una definición diferente a la del PREALC. Según
este autor, el sector informal es una manifestación clave del espíritu empresarial restringido
por las excesivas regulaciones del Estado que existen en cada país, lo que obliga a producir
por fuera de los marcos legales. De Soto observa este sector como un centro de producción
y comercio eficiente (De Soto, 1986).
Cabe mencionar que desde el surgimiento de la definición de informalidad, son múltiples
los enfoques, estudios y autores que han tratado de redefinir, entender y medir nuevamente
la problemática presentada. Las definiciones expuestas surgen desde distintos ángulos y
escuelas de pensamiento que han intentado dar explicación a la presencia y posición de esta
población excluida bajo perspectivas estructuralistas, institucionalistas y de inserción
social (Pineda, 2008). De cualquier modo, la definición del sector informal establece unos
criterios de medición y presupone este como fuente de empleo de individuos en situación
de pobreza (Salas Páez, 2006). Asimismo, es preciso resaltar que el surgimiento de la
informalidad trajo consigo el desarrollo de unidades e iniciativas empresariales como una
11
vía de generación de ingresos y su reconocimiento como instrumento de erradicación de
pobreza y desarrollo de comunidades en algunos países (Villarreal Ramos, 2008 ).
La informalidad en Colombia y América Latina resulta como un mecanismo o fuente de
trabajo ante la problemática de desarrollo económico y empresarial y los retos de
desempleo persistentes en los últimos años y obedece a las formas pre-modernas de
producción desde la época colonial. A nivel nacional, este tema se ha consolidado como
una de las principales preocupaciones puesto que el país caracteriza que alrededor del 45%
y 75% del total de la población son ocupados informales, según como sea concebida su
definición. Es decir, un poco más de la mitad de la población laboral colombiana trabaja
en actividades que generan ingresos que apenas intentan cubrir la subsistencia.
El presente documento ubica como antecedente fundamental el surgimiento de este
concepto ya que constituye una primera aproximación sobre cómo se ha denominado y
entendido el segmento de la población que no logra ser absorbido por las diversas
actividades formales del sistema económico. En otras palabras, la existencia de un
segmento de la población que se dedica realizar actividades económicas o realizar
negocios como una alternativa de empleo dentro de un escenario no formal o legal pero
que logra generar un ingreso para su subsistencia.
2. CRITERIOS PARA EL ANÁLISIS DE LAS INTERVENCIONES
Para el análisis sistemático y comparativo de los modelos de intervención para generar
empleo e ingresos frente a la problemática de desarrollo económico y empresarial del país,
se definieron una serie categorías generales compuestas de criterios analíticos para una
mejor comprensión de dichas iniciativas. Estas categorías sintetizan las principales
características, diferencias y patrones en común de las intervenciones seleccionadas en la
presente reseña que han sido generadas desde la década de los setenta para estimular la
creación y fortalecimiento de las pequeñas unidades productivas como una estrategia de
generación de ingresos y empleo.
12
Según Hurtado de Barrera (2000), una categoría de análisis se define como la relación entre
objetos, o la relación entre los contenidos de las unidades informativas y un tema; lo que
implica la identificación de diferencias y semejanzas entre éstos y la agrupación de
conjuntos. Una categoría de análisis es entonces la abstracción en un concepto, término o
criterio, con el cual se examina un grupo de realidades, objetos o situaciones
(intervenciones) para realizar una clasificación y/o análisis comparativo. De manera que,
comprender en detalle las distintas características de los modelos de intervención se
constituye en un elemento fundamental frente a la problemática planteada.
A continuación se presentan las categorías de análisis con las cuales se examinan las
intervenciones seleccionadas como casos de estudio en este documento. Cada categoría se
compone de criterios que la definen, que pueden presentarse o no de forma simultánea en
cada una de las intervenciones.
2.1. Causas del problema
Las causas del problema se definen mediante aquellas premisas teóricas con la que se
concibe la intervención. En otras palabras, las causas del problema son los factores que
explican las razones del problema. Con los criterios expuestos en esta categoría se pretende
identificar cómo se ha concebido la problemática de desarrollo económico y empresarial y
los retos de desempleo e informalidad y, de acuerdo con su concepción, cómo se trata de
plantear una solución que contrarreste la problemática de forma directa o indirecta a través
del desarrollo de iniciativas empresariales. La identificación de las causas del problema
permitirá comprender el enfoque teórico bajo el que se aborda la intervención, siendo el
enfoque la concepción teórica, perspectivas y disciplinas para interpretar la problemática
planteada.
2.2. Estrategias de abordaje
Las estrategias de abordaje son el conjunto acciones y medios para alcanzar el
cumplimiento del objetivo. Las estrategias son definidas principalmente por el enfoque
concebido en el modelo de intervención, que establece de forma estrecha su relación con
la forma de intervención. En otras palabras, de acuerdo con la comprensión del problema
se dará despliegue a la estrategia que mejor se ajusta para plantear una solución.
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El modelo de intervención define la estructura que soporta el despliegue de la estrategia de
la intervención. Así pues, un modelo de intervención puede presentar una o varias
estrategias de abordaje que pueden traslaparse, complementarse o realizarse de forma
independiente en su implementación de acuerdo con el enfoque definido por la
intervención.
Para el presente análisis, se han identificado dos modelos de intervención: asistencia y
agencia. El modelo de asistencia interviene de forma directa sobre el fenómeno atendiendo
a la población involucrada a través de mecanismos mediante los que se puede contribuir a
una solución parcial del problema. Dicha intervención puede surgir desde el sector público,
privado o social donde los individuos participan como receptores de los beneficios y
estrategias que intentan solucionar el problema. Por su parte, el modelo de agencia plantea
una dinámica en la que el individuo por sí solo o a través de instrumentos crea sus propias
soluciones y medios en los que resulta como responsable de su desarrollo.
2.3 Mecanismos de intervención
Las estrategias de abordaje se concretan en mecanismos y tecnologías específicas.
Generalmente las intervenciones han utilizado tres tipos de instrumentos, dentro de las
cuales los contenidos y formas de concretar que dependen del enfoque bajo el que se
encuentre. De esta forma, los modelos de intervención cuentan con instrumentos y
tecnologías que según el momento histórico adoptan para enfrentar el problema.
1. Tecnología de financiación: acceso a recursos financieros y de capital para
impulsar la implementación y puesta en marcha de negocios como estrategia
abordado de diferente manera en las intervenciones. Los diversos instrumentos que
componen la oferta de financiación, se definen en ocasiones por la etapa en la que
se encuentre la iniciativa empresarial.
2. Capacitación: fortalecimiento de las capacidades empresariales, generalmente
centrado en el empresario como agente de cambio, ha sido una estrategia central de
intervención. No obstante, esta capacitación en el contexto de cada enfoque, realiza
14
distintos énfasis y modalidades e incluye el desarrollo e implementación de
metodologías y modelos nacionales o internacionales que los diferencia.
3. Asesoría y mentoría: acompañamiento y apoyo a las iniciativas o procesos de
fortalecimiento empresarial, este mecanismo es implementado en la mayoría de las
intervenciones. En general, la asesoría y mentoría se realiza a través de expertos en
temáticas del modelo de negocio, por empresas mentoras o por organizaciones
pares de base.
2.4 Características de la población
Las categorías de análisis expuestas hasta el momento, se refieren al modelo y forma de
intervención por parte de los distintos actores. En esta categoría se presentan las
características que definen al sujeto central de una intervención. Muchas intervenciones se
diseñan de acuerdo con el tipo y las características de la población a la cual va a ser dirigida.
Así, esta puede ser para sectores populares de bajo nivel educativo y escasos recursos
económicos y relacionales, o sectores de jóvenes con alto nivel educativo y algunos
recursos de capital. La intervención entonces se diferencia según como se entienda la
problemática específica de acuerdo con las características de cada segmento de la
población.
2.5 Resultados y pertinencia
Esta categoría de análisis tiene como fin dilucidar los resultados y el impacto alcanzado en
la implementación de cada uno de los modelos de intervención reseñados en el ánimo de
conocer su sostenibilidad en el tiempo y su contribución a la solución a la problemática
planteada. La categoría define los siguientes criterios:
1. Eficacia: hace referencia a los resultados obtenidos de acuerdo a los objetivos
propuestos.
2. Eficiencia: examina el alcance de los resultados obtenidos frente a los recursos
utilizados para ello.
3. Pertinencia: valora hasta donde los objetivos propuestos y alcanzados
resuelven los problemas enfrentados.
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3. INTERVENCIONES PARA APOYAR O CREAR INICIATIVAS
EMPRESARIALES
El presente capítulo revisa la evolución metodológica y conceptual de una serie de
iniciativas en Colombia para contrarrestar los retos de desempleo e informalidad y del
desarrollo económico y empresarial. A continuación se presenta como cada una de las
intervenciones ha entendido el problema y plantea una solución, y examina el enfoque
teórico y conceptual con la que se concibe su modelo. Las intervenciones identificadas se
presentan en una línea de tiempo desde mediados de la década de los setenta en donde
algunas se superponen y permanecen con algunas modificaciones a lo largo de los años
(Figura 1).
Es muy importante mencionar que dado el alcance del documento se encontrarán por fuera
del análisis un sin número de iniciativas, estrategias, programas del sector social, privado
y público, iniciativas de la academia y demás organizaciones que desde su marco de acción,
sin duda han intentado contribuir de diversas formas a generar un escenario de desarrollo
empresarial y económico en el país. Algunas de las iniciativas mencionadas en este
documento presentan una relación más estrecha con los problemas planteados que otras,
aun cuando la mayoría intentan solucionarlo bien sea de forma indirecta.
Dado el gran espectro de intervenciones en este campo, se presentan sólo algunas de las
intervenciones que se han considerado como muestra significativa en el presente ejercicio,
las cuales más que intervenciones específicas, representan modelos de intervención
definidas por enfoque que en su interior incorporan programas de fomento del desarrollo
empresarial y económico. Las intervenciones seleccionadas son las siguientes:
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Figura 1. Intervenciones seleccionadas para revisión
Fuente: Elaboración propia
3.3 Programas de Promoción Profesional Popular Rural (PPPR) y Promoción Profesional Popular Urbana (PPPU) del SENA– (1972)
El SENA3 nace en 1957 con el reto de responder a los vacíos de formación profesional del
país que para la época eran bastante significativos. Con base en una investigación de gran
magnitud realizada en 1958 sobre las necesidades de formación profesional en Colombia
que indicaba que más de 200.000 trabajadores activos estaban desactualizados
tecnológicamente y que el país necesitaba 25.000 trabajadores adicionales, se dieron los
primeros indicios al SENA para la implementación de programas de formación profesional
para la mano de obra que requería el proceso de industrialización de la época. Para esto, se
implementaron distintos sistemas de aprendizaje que dieran respuesta a los requerimientos
de formación (SENA, 2007).
Posteriormente, para el caso del sector informal, el SENA en 1967 establece las primeras
versiones de los Programas de Promoción Profesional Popular bajo el gobierno del
presidente Carlos Lleras Restrepo. En 1972, estos programas, denominados Promoción
Profesional Popular Rural (PPPR) y Promoción Profesional Popular Urbana (PPPU), se
implementan como un esfuerzo de capacitación para población marginada en campos y
ciudades con un alto componente participativo y comunitario (SENA, 2007). Realizada su
ejecución, se hizo evidente que la capacitación no era suficiente para resolver el problema
3 El Servicio Nacional de Aprendizaje se creó a mediados de 1957 mediante el Decreto Ley 118 de este mismo año. Se constituyó como un establecimiento público de orden nacional con administración autónoma adscrito al Ministerio de Trabajo. El SENA inició su labor años atrás con la creación del Instituto de Capacitación Obrera en 1954.
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pues el contexto económico y social exigía otras soluciones complementarias que
fortalecieran la capacidad productiva del país.
Entre 1974 y 1975, se realizaron estudios y evaluaciones a estos programas ya que no
evidenciaron resultados favorables. Las tasas de empleo de la época no lograron un
crecimiento consolidado y para 1974, no alcanzaron a aportar ni el 5% de personas
empleadas a través de la ejecución del programa (Arboleda, 1997). Las cifras indicaron la
necesidad de impartir otras estrategias en capacitación técnica y de crear unidades
productivas individuales y colectivas con el fin de facilitar la posibilidad de acceder a la
población desocupada o marginada a puestos de trabajo.
Los Programas de Promoción Profesional Popular Promoción (PPPP) evolucionan hacia
los Programas Móviles Urbanos y Rurales (PMUR). Dichos programas continúan con la
incorporación gradual de individuos al marco productivo de la economía, a través de
formación profesional e incorporan estímulos para crear formas asociativas empresariales
en pequeños proyectos que llegaran a ser rentables y eficaces tanto en el área rural como
urbana. Esta modalidad de formación se definió para asalariados, independientes, pequeños
empresarios y personas no vinculadas al trabajo que desempeñaban actividades informales
en sectores rurales y urbanos. Los programas tuvieron como objetivo principal mediante
sus modalidades flexibles de capacitación y áreas de formación organizativa, empresarial
y técnica elevar los niveles de empleo e ingresos, estatus socioeconómico y participación
social de los beneficiados. No obstante, años más adelante los programas PPPR y PPPU
revivieron en 1983, cuando se creó la Dirección General la Subdirección de Política Social
con sus Divisiones de PPPU, PPPR y Formación a Distancia (SENA, 2007).
La implementación de estos programas por parte del SENA, surge como respuesta al interés
del gobierno por revitalizar, tecnificar y aumentar la competitividad de producción del
sector informal. El inicio oficial de los mismos se basa en un ambicioso plan de
capacitación para desempleados y subempleados de las áreas urbanas, tomando como punto
de partida aquellos sitios donde existía un mayor grado de descontento popular. Además
de formación técnica en distintas actividades para la población independiente, una
18
estrategia central de estos programas fue la formación asociativa para lograr las economías
de escala y los mercados que requería la economía popular.
El enfoque de intervención planteado por el SENA desde mediados de la década de los
setenta, se implementó bajo la estimulación del desarrollo empresarial ante los grandes
retos de desempleo e informalidad en el país que podría mejorarse mediante las
modalidades de capacitación y formación, bien sea para cumplir con unos requerimientos
mínimos de empleabilidad o de conformación de empresas en el sector popular o informal.
De acuerdo con lo anterior, el modelo de intervención planteado por el SENA asoció el
desempleo con la ausencia de habilidades laborales lo que definió el despliegue de sus
estrategias (SENA, 2007).
Dadas las características de los grupos poblacionales atendidos por el SENA, se
implementaron dos sistemas diferenciados: Formación Aprendizaje y Complementación.
El primero exigía una dedicación de tiempo completo y se enfocaba en la preparación de
jóvenes en oficios calificados con habilidades y conocimientos técnicos que requerían de
un acercamiento real al trabajo. Hoy en día, el SENA ha implementado flexibilidad en sus
horarios y ha constituido un modelo de co-formación con el sector privado (empresa) para
validar la aplicabilidad de su formación profesional. Con el tiempo, la institución creó
distintos módulos de formación que hoy en día constituyen el modo Formación
Aprendizaje.
De otro lado, el sistema de Complementación, ejerció el establecimiento de una
actualización técnica que respondiera a las necesidades del sector industrial que se
encontraba en crecimiento dado el modelo de sustitución de importaciones colombiano.
Con el paso del tiempo, el SENA desarrolló múltiples formas por medio de las cuales
espera fortalecer el conocimiento de las poblaciones en situación de vulnerabilidad en
Colombia mediante distintos modos de formación: aprendizaje, complementación,
habilitación, promoción, especialización, nivelación previa, formación elaborada,
formación y divulgación, etc. Con el tiempo el SENA logró el desarrollo de metodologías
y tecnologías especializadas para cada tipo de población.
19
Síntesis analítica
El modelo planteado por el SENA mediante los Programas Profesional Popular Rural
(PPPR) y Promoción Profesional Popular Urbana (PPPU) y los programas que resultaron
de modificaciones y evoluciones en el tiempo evidencian ser una intervención desde el
sector público que comprende que las causas de la problemática de desarrollo empresarial
y económico y los retos de informalidad y desempleo se definen fundamentalmente por la
carencia de formación profesional y técnica apta para ingresar al mercado laboral y el
retraso tecnológico del sector tradicional y el descontento popular económico y político
que se vivía en la época.
Las causas principales de la problemática planteada se explican por la falta de acceso a
tecnología, condiciones técnicas y de formación mínimas de empleabilidad de la población.
Además, es importante mencionar que la migración del campo a la ciudad de la época fue
un elemento crucial dada la incapacidad institucional del sistema económico y social del
país para controlar los fenómenos de urbanización y ocupación de mano de obra en el sector
agrícola e industrial.
Así, la intervención se realiza bajo un modelo de asistencia en el que mediante la
implementación de los programas se fortalecen las capacidades y habilidades en este
segmento de la población identificado para tener las condiciones de empleabilidad y de
desarrollo de unidades productivas.
El modelo de intervención planteado se considera incipiente en la generación de
empoderamiento el individuo para desarrollar sus iniciativas empresariales puesto que su
mayor concentración está en el acompañamiento para alcanzar condiciones de
empleabilidad. Sin embargo, esta iniciativa intenta esbozar algunos intentos por incorporar
mediante los Programas Móviles Urbanos y Rurales a los individuos en un marco
productivo mediante la estimulación de la puesta en marcha de unidades productivas y
acceso a modelos de creación empresarial.
Por último, en cuanto a resultados y pertinencia cabe reconocer que si bien, en un inicio la
acción de SENA y sus programas no tuvo una oferta diferenciada para resolver las
problemáticas según las necesidades del tipo de población tanto urbana como rural, con el
20
tiempo logró ajustar y desarrollar metodologías y tecnologías especializadas y a la medida
de cada uno de los retos identificados. Ahora bien, la eficacia de la intervención fue parcial
puesto que cumplió el objetivo de implementación de los programas de capacitación que
no fueron suficientes para dar solución al problema; y que, en términos de eficiencia su
alcance no logro obtener un crecimiento sostenido y consolidado de la tasa de empleo lo
que conllevó a la evolución de la estrategia en el tiempo (Ver Anexo 1).
3.4 Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa (1984)
Antecedentes: Programa Fundación Carvajal (1978)
Desde mediados de la década de los setenta, múltiples organizaciones desde el sector
público y privado desarrollaron programas de apoyo a la microempresa en el objetivo de
generar nuevas alternativas de empleo e ingreso en distintas ciudades a nivel nacional. Los
programas de esta época involucraban capacitación en temas de administración
empresarial, contabilidad y negocios (Pineda, 1998.).
Entre las organizaciones de apoyo a dichos programas se encontraban principalmente las
fundaciones empresariales4. Entre las primeras fundaciones de apoyo, se encontraba la
Fundación Carvajal, pionera en la búsqueda del mejoramiento del nivel de vida de los
habitantes de las zonas más vulnerables de la ciudad de Cali. Esta Fundación inició desde
1978 un modelo de intervención para el desarrollo de pequeños negocios informales
urbanos, el cual va a tener una réplica en otras fundaciones y un significativo impacto en
el Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa del gobierno de Belisario Betancur en
los 80.
La Fundación partía de que la falta de racionalidad empresarial y acceso al crédito
institucional eran las principales causas de fracaso entre los micro-empresarios. Con base
en ello, la estrategia de apoyo se centró en la formación empresarial, por lo que diseñó
cursos sobre administración de pequeñas empresas, para personas con uno o dos años de
escolaridad formal y con negocios informales. Estos cursos, posteriormente, fueron
4 Las fundaciones empresariales nacen como una organización sin ánimo de lucro fundada por una o un grupo de compañías, quienes proveen los recursos necesarios para el propósito social que se defina.
21
tomando diversas líneas de apoyo a la microempresa en Colombia, que luego se replicaron
en 90 ciudades del país y nueve países de América Latina.
La extensión del modelo de la Fundación Carvajal y sus programas de formación
empresarial para empresarios informales, se constituye en un actor central para la
intervención más relevante que realizará el Estado a partir de 1984, en un hito histórico que
colocará a Colombia como pionero en una intervención de largo alcance del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en América Latina.
Creación de Plan Nacional para el desarrollo de la Microempresa
En 1984 un grupo de organizaciones apoyadas por el BID fue constituido el Plan de
Desarrollo de la Microempresa (PNDM), una iniciativa del Gobierno Nacional para la
articulación de una política económica y social dirigida al sector informal urbano aprobada
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y bajo una
coordinación adscrita al Departamento Nacional de Planeación (DNP) (Pineda, 1998.).
El Plan tuvo como foco principal realizar una unificación de la oferta de servicios brindados
a la microempresa en el país, especialmente de fundaciones privadas con el fin de evitar su
duplicación y de ampliar su cobertura. A su vez, el Plan incorporó, como una de sus
estrategias, una línea de crédito a gran escala para la microempresa al ser esta una de las
limitaciones encontradas para su desarrollo. Con todo esto, la principal estrategia del plan
consistió en multiplicar el programa de capacitación empresarial ya validado por la
Fundación Carvajal. Además, el PNDM logró introducir un módulo específico sobre sector
informal en la Encuesta Nacional de Hogares -ENH- del DANE en el país con el objetivo
de monitorear el comportamiento del sector informal.
En su labor coordinadora, el PNDM agrupó a las fundaciones prestadoras de servicios y
apoyo al sector informal y específicamente a la microempresa, mediante créditos,
capacitación y asistencia técnica. Además de la Fundación Carvajal, se encontraban la
Fundación Santo Domingo, Fundación Social, Proantioquia, entre otras. Posteriormente al
plan ingresaron otras como la Fundación Corona con la creación del Fondo de Desarrollo
Empresarial (FDE) en 1986 bajo el propósito de ofrecer servicios de capacitación y asesoría
técnica a pequeños empresarios (Gutiérrez & Serrano Rodríguez, 2004).
22
Años más adelante, en cada período de gobierno el PNDM redefine su estrategia, lo que
jugó un papel central en los recursos de crédito que tramitó el Gobierno Nacional con el
BID. Para 1988, el crédito tuvo un valor de US$10 millones con el propósito de financiar
la estrategia de crédito del plan, involucrando componentes de comercialización y
desarrollo tecnológico (DNP, 1994). En 1991, se definió como prioridad el desarrollo
tecnológico y el mercadeo de bienes y servicios con una totalidad de recursos de crédito de
US$20 millones (DNP, 1991). Posteriormente, en 1993 se reestructuró la política crediticia,
orientando los recursos del BID hacia las microempresas más pobres y necesitadas, lo que
logró la separación de las actividades de capacitación y de crédito, y fortaleció el Fondo
Nacional de Garantías (DNP, 1993). De esta forma, hasta el año 1994 la dirección del
PNDM estuvo en cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y desde esta
fecha se trasladó al Ministerio de Desarrollo.
En la década de los noventa, según datos de la Oficina de América Latina de la OIT el
panorama laboral se encontraba compuesto por un 57,3% de microempresas, en donde la
fuerza de trabajo se distribuía en un 30,9% de trabajadores para microempresas y un 26,4%
de microempresarios autoempleados (Arango & Posada, 2001). Estas cifras evidencian el
desarrollo empresarial del país para estos años se constituía en gran parte por iniciativas
microempresariales.
Cabe mencionar, que a pesar del esfuerzo realizado desde mediados de la década de los
ochenta para implantar una política de apoyo para microempresas, existió de manera
persistente una baja cobertura de servicios especializados para la microempresa. Este
hecho, generó cuestionamientos puesto que las limitaciones de cobertura e integralidad del
Plan se concentró en atender las dinámicas de las fundaciones y organizaciones en la oferta
de servicios, más que las necesidades propias de la economía popular (Pineda, 1998).
Frente a la problemática planteadas y los retos de desempleo e informalidad, el PNDM y
cada una de sus modificaciones evidenciadas en los Documentos CONPES reflejan un
esfuerzo por consolidar y unificar las intervenciones de apoyo a la microempresa. No
obstante, sus efectos en esta problemática fueron poco visibles y las evaluaciones de
23
impacto realizadas reconocen que dichos efectos se limitan a un grupo reducido de
microempresas en el país (Cabal, 1990)
Ley 590 Mipyme del 10 de julio de 2000
A finales de la década de los noventa, el gobierno colombiano inició el establecimiento
leyes y políticas para promover la creación de entidades y programas de apoyo a los que
los ciudadanos pudieran acudir con su idea de negocio o iniciativa de empresa (Gómez,
Martínez, & Arzuza, 2006).
El Plan Nacional para la Microempresa (PNM), llamado así a partir del Conpes de 1994,
evolucionó en el año 2000 a la Ley Mipyme. Dicha ley surgió bajo las motivaciones de
establecer incentivos fiscales y parafiscales que impulsaran la creación de MiPymes,
autorizando a los entes territoriales a establecer regímenes impositivos especiales como
períodos de exclusión, tarifas inferiores, etc. Además, se establece en el mismo marco con
el que venía el PNM, en cuanto a definición de los conceptos de informalidad y
entendimiento de dicho fenómeno en el país.
El establecimiento de la Ley Mipyme desarrolló un ámbito institucional en donde entidades
financieras y ONG’s especializadas en crédito microempresarial lograron dirigir sus
recursos a este segmento. Estos esfuerzos resultaron en la creación del Fondo Fomipyme,
un importante instrumento de cofinanciación para el desarrollo de la micro, pequeña y
mediana empresa en el país y que a su vez, generó el establecimiento de la modalidad de
microcrédito a nivel nacional.
Síntesis analítica El Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa se constituye en una intervención
de gran esfuerzo por la articulación y coordinación de la oferta de servicios para la
microempresa por parte de diversos actores del sector social y privado. Además, es
importante precisar que el concepto de microempresa y microempresario se introduce y
formaliza mediante la ejecución del plan, y estos se constituyen en un grupo de especial
atención.
24
Como eje central, este modelo de intervención en una alianza público-privada plantea la
creación de un relevante fondo de crédito y logra el establecimiento a nivel nacional de la
modalidad de microcrédito impulsado principalmente por la adquisición de recursos por
parte del BID. Este modelo identifica como uno de los retos la falta de conocimientos de
administración en los microempresarios y sus limitaciones de acceso a recursos de crédito.
Asimismo, la intervención genera incentivos fiscales y económicos en la creación de
empresas del país con la implementación de la LeyMiPyme de 2000 que evidencia la
apuesta del gobierno nacional a la generación de estímulos de fomento microempresarial.
Fue así como de decenas de iniciativas empresariales recibieron de esta forma los
beneficios del modelo planteado por el plan.
Hecha una revisión del marco y las motivaciones de la Ley 590, es preciso destacar que la
implementación de la misma intenta levemente dejar el modelo de capacitación que se
venía trabajando desde años atrás en el objetivo de alcanzar la formalización empresarial
mediante programas de capacitación, ofreciendo un ambiente de incentivos fiscales y de
acceso a crédito en la creación de unidades productivas (Ver Anexo 2).
3.5 El modelo de cooperativo en Colombia (1988)
Definiciones y papel del cooperativismo En su definición general, el cooperativismo existe en el momento en el que varios
individuos cooperan para la realización de una actividad bien sea de tipo económico o de
cualquier otro tipo. Es decir, es la coordinación de actividades individuales en una misma
dirección no sólo por motivos propios de cada individuo sino por motivos externos que
persuaden a este grupo a un objetivo común (Cruz, 2003). La cooperación económica
puede definirse entonces como la actividad mancomunada de beneficio propio y de la
comunidad en general (Lobo, 2002)
Respecto al sector empresarial, la cooperación se define como un acuerdo o alternativa para
enfrentar retos de diversa naturaleza y la evolución del entorno en un contexto determinado.
Este acuerdo puede presentarse en dos o más empresas para el desarrollo común de una
actividad concreta en la que cada uno de sus integrantes aporta según su esfuerzo de forma
equitativa. De otra parte, el término de asociatividad empresarial definida ha surgido como
un mecanismo de cooperación entre empresas en el que cada una mantiene su
25
independencia jurídica y decide voluntariamente participar en un esfuerzo conjunto para
la búsqueda de un objetivo común (Rosales, 1997).
Al respecto, existe un rico portafolio de literatura a nivel nacional a internacional. Sin
embargo, Pérez (2000) define los siguientes principios del cooperativismo: i) la
solidaridad, cooperación y democracia como forma de vida y convivencia humana; ii) la
supremacía del trabajo sobre el capital; iii) trabajo asociado con base fundamental en la
empresa, producción y la economía; iv) propiedad social por medio de los trabajadores; v)
la autogestión como forma de participación de los trabajadores en la empresa; vi) la
supremacía del servicio, el bien social y la equidad sobre el beneficio de la acumulación
individual y el lucro. Por su parte, la Organización Internacional de trabajo (OIT) define
como cooperativa a aquella organización que mejora las condiciones de trabajo, aumenta
la productividad y promueve mejores niveles de vida en población urbana y rural. Así como
puede caracterizarse por resolver la prestación de servicios a la sociedad tales como
vivienda, salud, seguridad social, etc. (Valderrama, 1954).
En síntesis, una empresa asociativa puede definirse como un administrador de inversiones
económicas o sociales. Una asociación puede nacer con un fin social que con el tiempo
puede llegar a ser sostenible o puede surgir como un organismo de presión social, de
defensa de intereses comunes o de gremio de reunión comunitaria; rol muy distinto al de
una empresa como instrumento para administrar economías e inversiones (Giovenardi &
Morales, 1993). De todas formas, los objetivos más importantes de las entidades que
pertenecen al sector cooperativo se centran en: i) crédito, ahorro, estimulo de inversiones;
ii) seguros y activos institucionales y personales y iii) asistencia técnica relacionada con la
organización social a través de capacitación.
En Colombia, son múltiples las intervenciones que se han desarrollado para apoyar el
desarrollo de modelos cooperativos o asociativos como alternativa de trabajo frente a los
retos de desempleo e informalidad. De ahí que, en 1982 se formula el Plan Nacional de
Desarrollo Cooperativo por parte del Gobierno Nacional, en cabeza del entonces
Departamento Administrativo de Cooperativas (Dancoop). Posteriormente, en 1988 la
expedición de la Ley 79 de 1988, actualiza la primera ley cooperativa de 1931, y tiene
26
como propósito dotar al sector cooperativo de un marco propicio para su desarrollo al
considerarse parte fundamental de la economía nacional. Una década después, se expide la
Ley 454 de 1998 de Economía Solidaria, con la cual se establece una nueva
institucionalidad para el sector.
Antecedentes y contexto colombiano del cooperativismo
En 1931 el Congreso de la República aprobó la primera Ley Cooperativa 134 después del
trabajo de algunos precursores e ideas sobre el tema. La década de los treinta esbozó un
crecimiento de las primeras iniciativas de cooperativismo que poco a poco fueron
creciendo; en cifras en 1933 existían 4 cooperativas que significaban 1807 asociados, para
1962 se registraron 759 entidades con cerca de 450.000 asociados, lo que evidencia el
crecimiento del sector (Cruz, 2003).
Gonzalo Pérez (2000) denomina el periodo entre 1960-1980 como la audiencia cooperativa
que crece y la consolidación de la apuesta cooperativa dados los alcances del movimiento
cooperativo colombiano. Dicho movimiento, al comenzar la década de los sesenta estaba
compuesto por alrededor de 400 cooperativas y en 1980 alcanzó 2.000. Asimismo, su
proceso se consolidó con la integración de organismos de grado superior a través de
instituciones financieras sólidas a nivel nacional: la Unión Cooperativa Nacional de
Crédito (Uconal) en 1959 y la Asociación Colombiana de Cooperativas (Ascoop) en 1960.
Además de otras entidades que promovieron la constitución y desarrollo de instituciones
financieras como la Central de Cooperativas de Crédito y Desarrollo Social
(Coopdesarrollo) y el Instituto de Financiamiento y Desarrollo Cooperativo
(Financiacoop). Posterior a esto, en 1963 existe la necesidad de actualizar la Legislación
Cooperativa por lo que se expide el Decreto 1598 que define la especialización de
actividades por parte de las mismas y permite la captación de recursos en las cooperativas
de ahorro y crédito.
En 1988, se formaliza el cooperativismo con la sanción de la Ley 79 que nuevamente
actualizó la Legislación Cooperativa en el gobierno del Presidente Virgilio Barco dada la
realidad del país y el desarrollo del movimiento cooperativo internacional (Peréz, 2000).
Desde finales del década de los ochenta inicia un rápido ascenso del cooperativismo de
27
ahorro crédito que posteriormente se convirtió en cooperativismo financiero, y que tomó
liderazgo en el sector años más adelante. La Ley 79 se complementó con varios decretos
expedidos posteriormente y que años más adelante terminaron su consolidación con la
Constitución de 1991 en los artículos 58 y 333 al consagrar la promoción de formas
asociativas y solidarias de propiedad (Cruz, 2003).
De esta forma, entre 1980-1997 se vivió un gran auge del cooperativismo financiero y en
general en el país dado el modelo neoliberal y el aumento de la competencia del sector que
olvidó en parte los principios del cooperativismo. No obstante, en 1997 inició una gran
crisis económica que tuvo repercusiones sobre el sector y que obligó la liquidación de
Uconal y Bancoop. Esta situación llevó al país a alcanzar tasas de desempleo del 20% y
una vertiginosa caída de PIB como consecuencia de la implantación de medidas
neoliberales que incrementaron la demanda interna y desataron un boom financiero (Cruz,
2003). Fue así como la crisis económica nacional se hizo visible en el sector cooperativo
financiero no sólo por su debilidad e inexperiencia en dichos temas sino por perder su
identidad y principios de cooperación y solidaridad (Cruz, 2003).
Bajo este panorama, en 1998 el país legitimó la economía solidaria en el sistema jurídico
mediante la Ley 454 que formalizó su sistema y principios y caracterizó sus entidades e
impuso una mayor regulación. Esta misma Ley instituyó el concepto de cooperativas
financieras con vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria. De acuerdo
con la Confederación Latinoamericana de Cooperativas y Mutuales de Trabajadores5 la
economía solidaria se define como el sistema social y económico conformado por formas
asociativas y solidarias basadas en principios de cooperativismo y mutualismo. Además,
en este mismo año se vio la necesidad de transformar el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas (Dancoop) en el actual Departamento Administrativo Nacional
de la Economía Solidaria (Dansocial), para una mejor regulación y como organismos de
promoción y fomento de la actividad de las cooperativas colombianas.
5 Fue constituida en 1975 en Caracas, Venezuela, y registrada en Colombia como institución social de derecho privado sin fines de lucro, la cual asocia cooperativas, mutualidades y demás empresas asociativas solidarias de producción en 20 países de América Latina y el Caribe.
28
Dado que bajo esta Ley las cooperativas de ahorro y crédito pasan a ser vigiladas por la
Superintendencia Financiera que se centró en la regulación el carácter de cooperativo de
las diversas entidades. En 1998, existían alrededor de 1.500 cooperativas de ahorro y
crédito que para inicios del siglo XXI disminuyeron a 15 existentes con actividades
financieras, cifras que dan cuenta de la grave situación por la que a travesó el sector en
referencias al sector financiero (Arango M. , 2005).
Asimismo, una de las estrategias diseñadas para apoyar el desarrollo de empresas
asociativas fue atender sus necesidades mediante recursos financieros para apoyar su
desarrollo empresarial. Dicha estrategia permitió el despliegue productivo de las mismas.
Es acá donde se inician las primeras concepciones de capital semilla identificadas las
dificultades de acceso a crédito institucional generado principalmente por condiciones de
marginalidad o pobreza.
Si bien, bastantes iniciativas del cooperativismo se han concentrado en modalidades
financieras como el ahorro y el crédito, su actividad es bastante heterogénea y se
desempeñan en áreas de comercio, transporte, consumo, salud, educación, producción
agropecuaria, entre otras. Para inicios del siglo XXI el 41% del total de las distintas
cooperativas existentes se encontraban dedicadas a actividades de ahorro y crédito (Cruz,
2003). De cualquier modo, históricamente el cooperativismo en Colombia, se ha
consolidado como una importante estrategia alternativa para la generación de empleo e
ingresos de amplios grupos de personas.
Programa de Desarrollo Empresarial Participativo
Dentro de las experiencias de intervención significativas para el análisis se encuentra el
Programa de Desarrollo Empresarial Participativo (PDEP), creado por el Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social, Dancoop, el Sena y otras entidades públicas, con antecedentes
desde 1987 y que perduró hasta finales de los noventas. Este programa se centró en una
propuesta metodológica para el desarrollo empresarial participativo de empresas
asociativas rurales o urbanas.
29
En la década de los noventa muchos de los programas se concentraron en la
implementación de mecanismos participativos de los asociados y la planificación con base
a los niveles de la responsabilidad de los tipos de empresa asociativa. Estos instrumentos
incluyeron metodologías participativas y el involucramiento del grupo de individuos
asociados con un flujo permanente de información que tuvieron como fin generar
dinámicas de interacción entre estos de acuerdo a sus roles y la interrelación de
conocimientos. El Desarrollo Empresarial Participativo (DEP) estuvo encaminado
principalmente a generar eficiencias y fortalecer el desarrollo empresarial de las
organizaciones bajo esta modalidad, dada su necesidad de administrar y gestionar recursos
dentro de un contexto económico y social particular (Giovenardi & Morales, 1993).
La aplicación del DEP contó con manuales metodológicos de sus fundamentos y guías para
la participación activa de los asociados de la empresa, la definición de estamentos
empresariales y la definición de una estructura autónoma y autogestionaria empresarial en
su ejecución y toma de decisiones. Por último, el DEP realizó una diferenciación entre el
acompañamiento para fortalecer la alta gerencia y la gerencia participativa, todo esto en un
marco de comprensión de conocimientos específicos y fortalecimiento de habilidades y
destrezas en aspectos puntales del desarrollo empresarial en una dinámica de planeación,
verificación y ajuste para la superación de debilidades y validación de resultados.
En síntesis, si bien la cobertura y alcance de los PDED se encontraron a un segundo nivel
es muy importante conocer el desarrollo de este instrumento que le permitió a la empresa
asociativa abordar las primeras metodologías de estructuración y planificación de negocios.
El Programa apoyo a un número significativo de centrales cooperativas y organizaciones
asociativas rurales y urbanas en distintas regiones de Colombia.
Síntesis analítica
El modelo de cooperativismo en Colombia surge ante la necesidad de constituir nuevas
formas de organización entre los individuos para fines económicos y sociales y de
presentación de servicios públicos a la sociedad. En el ámbito económico, este modelo
aparece como una nueva forma de organización empresarial basado en metodologías de
30
participativas y cooperación en el que se beneficia más de un individuo y que tiene un
objeto común.
El enfoque de este modelo de intervención se basa en la aplicación de principios como la
cooperación, solidaridad y democracia que constituyen en un elemento fundamental para
su desarrollo. El modelo planteado presenta un componente parcial de asistencia puesto
que demanda de un acompañamiento especializado y requiere de la implementación de
metodologías participativas que surjan el efecto de cooperación y asociativismo. De esta
forma, su estrategia se complementa entre enfoques participativos y de desarrollo de
capacidades con el fin de sentar en las unidades productivas pequeñas el desarrollo de
nuevas formas de estructuración empresarial. Las iniciativas de cooperativismo en
Colombia, han provenido en gran parte de organizaciones sociales, sin embargo, dado el
auge del cooperativismo en el sector financiero, especialmente, de ahorro y crédito se han
sumado al modelo de intervención organizaciones como bancos e instituciones financieras
privadas y públicas.
Como se expuso anteriormente, el desarrollo del cooperativismo en la década de los
noventa se caracterizó por la oferta financiera, enfocada en ahorro y crédito, por lo que la
financiación fue una de sus apuestas fundamentales. Al mismo tiempo, algunas iniciativas
intentaron desarrollar programas de capacitación de forma escasa con el fin de
complementar sus estrategias y de legitimar los principios de cooperativismo. Aun así,
muchas de las organizaciones olvidaron sus principios y se centraron en la adopción de
apuestas neoliberales que resultaron en consecuencias negativas para el sector,
especialmente, para aquellas que se concentraron en el sector financiero. Hecho que alertó
una emergencia en el país y que obligó a instaurar un marco institucional formal y
regulatorio.
Ahora bien, cabe resaltar que el desarrollo de empresas bajo el modelo cooperativos y de
asociatividad generó el desarrollo y creación de unidades de negocio en poblaciones de
bajos ingresos y de alternativas de autogestión social y empresarial de organizaciones
comunitarias lo que consolidó una salida importante para muchos individuos que
enfrentaban retos de acceso al mercado laboral y de generación de ingresos en el país.
31
Si bien, la intervención a través de estrategias de cooperativismo en el país desató la
constitución de una serie cooperativas en diferentes sectores y de empresas con modelos
asociativos que hasta principios de década de los noventa tuvieron auge; la falta de
regulación y un marco de acción determinado llevaron al fracaso a muchas de estas
finalizando el siglo XX. Como consecuencia de esto, la sostenibilidad de este tipo de
intervenciones se vio afectada y por ende, el cumplimiento de sus objetivos y alcance, aun
cuando se debe reconocer que sus metodologías y esfuerzos en un inicio lograron tener un
impacto significativo (Ver Anexo 3).
3.4. Evolución de las microfinanzas
Aproximaciones del concepto de microfinanzas
El concepto de microfinanzas surge desde la década de los setenta con el padre del
microcrédito Muhammad Yunus6, fundador del reconocido Grameen Bank en Bangladesh
y ganador del Premio Nobel de Paz en 2006. La experiencia de microcrédito de este banco
comprobó que la generación de redes de confianza para préstamos resulta en una estrategia
de desarrollo humano que incrementa el autoempleo, la escolaridad, la independencia y lo
más importante, el aumento de sus ingresos y el nivel de ahorro (Villarreal, 2008).
Asimismo, varios académicos identificaron algunas primeras aproximaciones del concepto
al identificar que tantos los Estados como la banca comercial marginaba a personas en
condición de pobreza al acceso a recursos financieros como crédito, ahorro y seguros. Por
esta razón, varios autores tienen en cuenta el entorno social y económico para plantear la
definición basada en el acceso a este tipo de servicios (Puech, 2007).
La noción de microfinanzas hace referencia a la oferta de servicios como préstamos,
depósitos, seguros, transferencias, remesas, etc., dirigidos a personas con bajos ingresos y
con la necesidad de formalizar o construir un negocio que garantice su supervivencia.
6 Muhammad Yunus es un banquero y economista de la República Popular de Bangladés. Desarrollador del concepto de microcrédito (ideado por el pakistaní Dr. Akhter Hameed Khan). Los microcréditos son pequeños préstamos concedidos a personas humildes que no pueden solicitar un préstamo bancario tradicional.
32
Generalmente, estos servicios atienden a poblaciones que se encuentran marginadas de los
servicios financieros tradicionales, lo que permite una democracia en el acceso a la banca
y busca a su vez, un mayor bienestar de esta población vulnerable.
Una de las características relevantes del concepto de microfinanzas es el interés de apoyo
a la mujer en el desarrollo de unidades de negocio o formas de organización, a causa dse
la identificación de su participación en actividades económicas informales y de
subsistencia. Este interés se debe a la concepción de que el crédito tiene un mayor impacto
sobre la autoestima de la mujer debido a que adquiere un nuevo rol, muy distinto al
desempeñado en el hogar y genera un empoderamiento económico y mayor compromiso
con las responsabilidades adquiridas.
Antecedentes de las microfinanzas en Colombia
En Colombia no es sencillo determinar de forma exacta el nacimiento de microfinanzas.
Sin embargo, son múltiples las iniciativas que surgieron al final del siglo XX dado el
entorno económico y social y el porcentaje de población que no ha tenido acceso a recursos
financieros. La industria de las microfinanzas encuentre en el país un mercado potencial y
amplio para ofrecer sus servicios.
Las primeras iniciativas indirectas de microfinanzas se dieron en el país a través de la
implementación del Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa revisado
anteriormente. En estos primeros inicios se destacan entidades como la Fundación Mario
Santo Domingo (FMSD) y Finamérica (Compañía de Financiamiento Comercial) (Valero,
2008).
A estas primeras iniciativas nacionales se sumó la adopción de proyectos internacionales
exitosos en la prestación de servicios financieros a población marginada, como el Bank
Grameen y la organización Women´s World Banking (WWB) de presencia mundial y con
el objetivo de atender a mujeres cabeza de hogar. La adopción de ésta última se consolidó
como una experiencia nacional importante, fue así como en 1980 la Fundación WWB nace
en Cali, Valle del Cauca gracias al sueño de 69 mujeres visionarias que unieron sus
33
esfuerzos para apoyar el crecimiento de las empresarias de bajos ingresos. Posteriormente
esta entidad se extiende a Popayán, Medellín, Bucaramanga y Bogotá.
Luego de 30 años de constitución de la Fundación WWB Colombia, se crea el Banco
WWB, especializado en Microfinanzas y principal accionista de la fundación. En mayo de
2012, se independiza físicamente del Banco WWB y continúa su enfoque social con
proyectos que contribuyen al cumplimiento de su misión. En su independencia, crea el
Centro de Liderazgo para la Mujer, el Centro de Investigación para las Microfinanzas y
continua con los proyectos en beneficio de la comunidad en los que ha trabajado por más
de tres décadas en Colombia, especialmente, con la mujer líder, empresaria y cabeza de
hogar (Banco WWB, 2014).
Generalización de las microfinanzas en la década de los noventa En Colombia, se inicia una generalización de las instituciones microfinancieras hacia
finales de los años noventa explicada por una tendencia de aceleración de la rentabilidad
de los programas ejecutados y alcanzar una auto-sostenibilidad; motivos por los que
comienza un gran flujo de inversión hacia este sector, incluidos entre éste los esfuerzos de
la banca comercial que fue posible gracias al conocimiento del mercado objetivo y su
dinámica luego de aproximadamente dos décadas de trabajo atrás (Valero, 2008). Es
preciso resaltar que en el país las microfinanzas se reducen principalmente a temas
microcrédito y escasamente a sus demás componentes.
Como se ha expuesto, en principio las intervenciones de microfinanzas se desarrollaron
fundamentalmente por organizaciones no gubernamentales y experiencias internacionales
de diferentes niveles que suministraban subsidios. Luego de esto, se constituyeron
organizaciones, uniones temporales y cooperativas que se centraron incipientemente en
solicitud de créditos grupales que tuvieran un mayor respaldo.
Al cierre de esta década de los noventa se vio el fortalecimiento de entidades como la
banca, fondos de compensación familiar, cooperativas, organizaciones sociales y otro tipo
de establecimientos, que a excepción de los bancos no realizan captación de ahorro del
público al no ser instituciones financieras (CEPAL, 2009). De ahí que, éstas organizaciones
34
dieran paso a la implementación de nuevas tecnologías que permitieran un manejo eficiente
de las carteras y el desarrollo de políticas y procesos para el sector, una vez hecho presente
su potencial del negocio (Valero, 2008).
Desde la óptica del sector conformado por las cooperativas financieras y de ahorro y crédito
se inicia una presentación de la oferta de forma diferenciada, dejando a una lado el modelo
tradicional de capacitación y prestación de recursos para poblaciones con bajos ingresos, a
un modelo de servicios financieros para microempresarios establecidos por algunas
organizaciones del sector social como la WWB y algunos relacionados como el Banco Caja
Social (Fundación Social) y la compañía de financiamiento comercial Finamérica. Esta
última, por ejemplo, nació como una organización no gubernamental llamada Finasol que
se subsidiaba de la red Acción Social del Gobierno Nacional presentándose un fenómeno
de escalada hacia arriba. Por su parte, el Banco Caja Social es un caso tradicional en la
historia, que remonta su nacimiento en 1911 con la Caja Nacional de Ahorro del Círculos
de Obreros como una iniciativa social de una comunidad de padres jesuitas. Dicha
iniciativa nació como un fondo de ahorro de trabajadores obreros que con el tiempo y su
exitoso modelo se constituyó en 1991 en banco de acuerdo a nuevo marco regulatorio
(Valero, 2008).
De otra parte, se presentaron escaladas hacia abajo (base de la pirámide) principalmente en
la banca comercial tradicional que no contemplaba dentro de su portafolio esta modalidad
de crédito, por lo que nace el desarrollo de productos financieros para este segmento de
mercado; entre estos, el Banco de Bogotá y Bancolombia. En línea con lo anterior, la
CEPAL (2009) afirma que en la atracción de los bancos fue fundamental el Fondo Nacional
de Garantías, el cual brindó un programa de garantía parcial de las obligaciones financieras
adquiridas por los microempresarios. Este hecho le permitió a los bancos comerciales
incursionar en un mercado desconocido, sin experiencia y de altos riesgos.
Igualmente, el Gobierno Nacional no escatimó sus esfuerzos y se concentró en la prestación
de servicios financieros a largo plazo para el mercado objetivo. Razón por la que creó y
patrocinó el Banco Agrario de Colombia en el ánimo de brindar servicios del sector
financiero al sector rural del país y también, creo Bancoldex, como una entidad de
35
financiamiento de microempresas y pequeñas unidades de negocio en sectores diferentes
al agrícola.
Es importante mencionar que en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2006-2010) el tema
de microfinanzas recibió un apoyo especial con la creación del programa Banca de
Oportunidades (BO), orientado al aumento de la profundización bancaria en temas de
seguros, remesas, pagos, ahorros y acceso al crédito formal de los microempresarios del
país. El esfuerzo de este proyecto se evidenció en la promoción de los corresponsales no
bancarios con el propósito de ofrecer servicios financieros básicos en puntos de atención
al público. Adicionalmente el programa tuvo como objetivo crear la Red de Banca de
Oportunidades, compuesta por múltiples organizaciones, cooperativas, bancos,
instituciones financieras, cajas de compensación familiar, etc., con el fin de extender su
cobertura en la población.
El posicionamiento de esta nueva línea de financiamiento se da principalmente por
organizaciones del sector que buscan acompañar a las diversas formas de unidades
empresariales que permanecen en la época (Puech, 2007). En línea con lo anterior, los
programas de microfinanzas se constituyen en un instrumento de apoyo al fortalecimiento
de la microempresa y de pequeñas unidades productivas del país.
Finalmente, el enfoque de microfinanzas surge como un mecanismo de apalancamiento
con otros sectores de la economía, que permite invertir en el desarrollo de unidades
productivas y como una estrategia global para atender la generación de ingresos en
poblaciones históricamente marginadas y necesitadas. Para el caso colombiano, los
esfuerzos implementados tanto en el modelo de banca tradicional de acceso a crédito,
capacitación y apoyo a microempresarios, han sido importantes para el desarrollo de
iniciativas empresariales en el país. Asimismo, el ingreso de la banca privada, los
incentivos otorgados por parte del gobierno nacional y el apoyo de organizaciones
internacionales se ha constituido fundamental en este proceso.
Síntesis analítica La intervención desde el enfoque de microfinanzas se justifica principalmente en el no
acceso a la tecnología del mercado financiero y en la falta de inclusión financiera a
36
población marginada que por sus condiciones no puede acceder a este tipo de servicios. En
otras palabras, el acceso a medios que permitan la adquisición de recursos capital. Así pues,
el enfoque de microfinanzas expone como una de las causas del problema la incapacidad
institucional del país en legitimar los medios de acceso al sistema financiero para todos los
individuos de la sociedad (Ver Anexo 4).
Es muy importante resaltar que el enfoque de microfinanzas ha planteado desde sus inicios
modelos de intervención en el que se involucran estrategias grupales que permiten un
fortalecimiento de las redes de confianza y esbozan un marco de acción participativo.
Algunos de estos se mantienen, y otros se centran en el individuo como tal.
Adicionalmente, dicho modelo de intervención se centra principalmente en iniciativas
empresariales de tamaño micro y pequeño sin excluir ningún sector de la economía.
Asimismo, no realiza segmentación de los perfiles de los individuos, únicamente valora la
iniciativa empresarial.
Otro aspecto relevante identificado, se define en que si bien el enfoque de microfinanzas
cumple sus objetivos en la implementación de estrategias de inclusión financiera es
absolutamente fundamental elaborar instrumentos de evaluación de impacto que permiten
conocer un poco mejor el alcance de dicho modelo de intervención, así como sus resultados
en el sector financiero. Por otro lado, como se mencionó unas líneas atrás es importante el
desarrollo de intervenciones desde el enfoque de microfinanzas que no solo se centren en
la línea de microcrédito sino que abarquen otras estrategias de inclusión financiera en el
país.
Para finalizar, es importante observar como el enfoque de microfinanzas en los últimos
años se ha convertido en un mecanismo fundamental en el fortalecimiento de iniciativas
empresariales que a su vez es complementario con intervenciones que tienen fines distintos
a este, como capacitación o asesoría, para de esta forma brindar una estrategia integral en
el proceso de implementación del mismo.
3.5 Desarrollo de la oferta de Programas de Emprendimiento (2000)
37
Como se vio anteriormente, en el año 2000 se sanciona la Ley Mypime que estableció y
propició un mejor entorno para la creación de empresas y fomento del espíritu empresarial
consolidado ya desde hace un par de décadas atrás. El inicio de este nuevo siglo, trajo
consigo el desarrollo de múltiples iniciativas y marcos normativos e institucionales que
enriquecieron y propiciaron el desarrollo de una oferta de programas de emprendimiento
diferenciada.
Corrientes y visiones históricas sobre el emprendimiento
De acuerdo con Wennerkers & Thurik (1999), el término emprendedor ha tenido distintas
concepciones. Los autores clasifican las definiciones teóricas de emprendimiento en tres
grandes corrientes: 1) Tradición alemana: Von Thünen, Schumpeter y Baumol 2) Tradición
neoclásica: Marshall, Knight y Schultz y 3) Tradición austríaca: Menger, von Mises, y
Kirzner.
Las corrientes planteadas comparten una herencia común y hacen referencia a diferentes
aspectos de la función del emprendedor. Los economistas de tradición alemana o
schumpeterianos, en sus planteamientos definen al emprendedor como aquel agente que
innova en la economía, expuesto en la teoría del empresario innovador como aquel creador
de la inestabilidad o destrucción creativa. La tradición neoclásica destaca el papel del
emprendedor al liderar el equilibrio del mercado a través de su actividad empresarial.
Mientras tanto, los austríacos se enfocan en su corriente en la habilidad del emprendedor
para percibir ganancias e identificar oportunidades luego de algún eventual choque o crisis.
Son aquellos que cumplen con las necesidades insatisfechas y mejoran las ineficiencias del
mercado.
De cualquier forma, el concepto de emprendedor apareció por primera vez en los escritos
de Cantillon (1680-1734), donde reconoció tres clases de agentes económicos:
terratenientes, emprendedores y empleados. El emprendedor planteado por este autor, es
definido como aquel que ejerce negocios en un contexto de incertidumbre (Wennekers &
Thurik, 1999). Cantillon centró la función del emprendedor en la fijación de un arbitraje
entre la oferta y demanda, es decir, entre la compra a un precio de un bien para la venta a
38
un nuevo precio incierto, en un escenario de riesgo por las posibles fluctuaciones del
mercado (Herbert & Link, 1989).
Hébert y Link (1989) definen el emprendimiento como la capacidad y la voluntad
manifiesta de los individuos, por cuenta propia, en equipo, y dentro y fuera de
organizaciones existentes para percibir y crear nuevas oportunidades económicas (nuevos
productos, nuevos métodos de producción, nuevos esquemas de organización y nuevas
combinaciones de mercados y productos) e introducir sus ideas en el mercado, ante un
escenario de incertidumbre y obstáculos mediante la toma de decisiones y el uso de
recursos e instituciones.
A nivel nacional, luego del proceso de descentralización de la década de los noventa
formalizado en la Constitución de 1991, en donde los gobiernos locales y regionales se
convierten en agentes idóneos para implementar sus propios procesos de desarrollo, toman
relevancia el conocimiento, la tecnología y su difusión, la innovación, la calificación de los
recursos humanos y la capacidad emprendedora.
En este sentido, las estrategias de desarrollo regional en el país se han centrado
principalmente en la organización del territorio y la capacidad empresarial. Dichas
estrategias, fomentan a nivel local la creación de unidades empresariales y el surgimiento
de emprendedores y empresarios. De este modo, se ha desatado la creación de centros de
fortalecimiento empresarial y de innovación para potenciar los procesos locales e incidir
grupos de población como los desempleados, los jóvenes y las mujeres.
Bajo este nuevo discurso y la introducción del término emprendimiento en el país son
múltiples las iniciativas que se han implementado y desarrollado, a continuación se
señalarán algunas consideradas como significativas para revisión.
Antecedentes: Concurso Nacional de Emprendedores Ventures (2000)
El Concurso Ventures inició en el año 2000 como una iniciativa privada organizada por 4
organizaciones (Ashoka, Compartamos con Colombia, McKinsey & Company y Revista
Dinero) con el fin de implementar una competencia de planes de negocio anual; dado su
39
éxito y conocimiento del panorama en materia de emprendimiento en el país, decidió
constituirse como corporación nueve años después. Es así como la Corporación Ventures
nace en 2009 en un escenario en el que se implementa en el país la Política Nacional de
Emprendimiento, marco que formalizó la política de emprendimiento en el país. La
Corporación Ventures es apoyada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(MinCIT), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y otras organizaciones privadas
y públicas que han acompañado sus acciones.
La implementación de la competencia le permitió a la Corporación Ventures identificar
vacíos en las diversas etapas del emprendedor y con base en esto, enfocar su trabajo en
cinco frentes estratégicos: concurso, formación, aceleración, financiación y proyectos
Especiales. Cada uno de estos frentes, impulsa el objetivo de proporcionar herramientas
que permitan potenciar el impacto y los resultados de los emprendimientos basados en la
innovación y en la sostenibilidad. Así pues, el Concurso Nacional de Emprendedores
Ventures, nació hace 15 años como una competencia nacional con el fin de identificar ideas
con potencial y transformarlas en negocios exitosos por medio de capacitaciones y
asesorías estructuradas a sus gestores. El modelo implementado por el concurso ha
permitido apoyar a emprendedores innovadores que iniciaron con una idea de negocio y
que hoy en día son empresas fortalecidas y de alto impacto económico, social y ambiental
en el país (Corporación Ventures, 2009).
En sus catorce versiones, el Concurso ha evaluado cerca de 12,000 ideas de negocio,
asesorado y capacitado a 5,200 grupos de emprendedores y premiado 241 ideas de negocio,
que al convertirse en empresas han creado más de 1,200 empleos directos y 10,000
indirectos. Se estima que actualmente el 65% de los proyectos, organizaciones sociales y
empresas ganadoras del concurso están operando y generando alrededor de 41 mil millones
de pesos en ventas. La competencia ha incluido dentro de sus categorías de participación
tres escalas: nacional, regional e internacional. A lo largo de estos años la metodología de
Concurso se ha probado en Colombia y transferido a Venezuela (Fundación Idea) y Bolivia,
donde el Concurso Ventures sirvió como ejemplo para el desarrollo de programas
similares.
40
El Concurso Ventures evidencia ser una iniciativa privada muy importante y de reconocida
trayectoria en los programas de emprendimiento del último siglo que se enmarca bajo un
enfoque de acompañamiento y apoyo a la generación de ideas de negocio propias de la
persona. Si bien, es una herramienta que acompaña el proceso de creación de empresa, es
fundamental que los mismos individuos se encarguen de su desarrollo y ejecución para
obtener resultados.
Antecedentes: El Fondo Emprender (2002)
En el año 2002 mediante la Ley 789 de 2002 se definió la creación del Fondo Emprender
como un fondo público por el Gobierno Nacional y cuenta independiente. Es adscrito y
administrado por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) (Fondo Emprender, 2010).
De esta forma el Fondo Emprender se consolida como una iniciativa gubernamental que
tiene como fin ofrecer capital semilla a toda persona que tenga una iniciativa productiva
que sea sostenible. El monto del capital que se ofrece se relaciona directamente con el
número de empleos directos generados por la iniciativa empresarial.
Figura 2. Relación de capital semilla y creación de empleos directos.
Fuente: Elaboración propia con información del Fondo Emprender
www.fondoemprender.com
Al Fondo pueden presentarse las siguientes personas: aprendices SENA, técnicos,
tecnólogos, estudiantes de programas de pregrado, estudiantes de programas de postgrado,
egresados que no superen los 60 meses de haberse graduado y empresas que no superen un
año de constitución legal. Las personas que cumplan alguna de éstas condiciones son
privilegiadas de participar de los beneficios del fondo (Fondo Emprender, 2010). Además
de recibir recursos económicos y/o capital semilla, los beneficiados cuentan con un
programa de asesoría en el que pueden acercarse a alguna de las 127 Unidades de
Emprendimiento en cualquiera de los Centro de Formación de SENA en el país.
41
Para acceder al Fondo se debe haber finalizado un programa de formación, ser alumnos o
egresados de cursos del SENA en el programa jóvenes rurales y línea de formación de
líderes del desarrollo, estudiantes que se encuentren cursando los dos (2) últimos semestres
en un programa de educación superior reconocido por el Estado de conformidad con las
Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994, personas que hayan concluido materias dentro de los
últimos doce (12) meses, profesionales universitarios cuyo primer título haya sido obtenido
durante los últimos 24 meses, estudiantes o egresados que se encuentren cursando
especialización y/o maestría que hayan culminado y obtenido la certificación dentro de los
últimos 12 meses.
El Fondo Emprender es regido por derecho privado con un presupuesto conformado por el
80% de la monetización de la cuota de aprendizaje del artículo 34 de la ley 789 del 2002,
asimismo por aportes del presupuesto general de la nación, recursos financieros de
organismos de cooperación nacional e internacional y otras fuentes (Fondo Emprender,
2010). El Fondo Emprender tiene como fin apoyar proyectos productivos que integren los
conocimientos adquiridos por los emprendedores en sus procesos de formación con el
desarrollo de nuevas empresas. En 2014, el Fondo Emprender realizó más de 151
convocatorias, de ellas, 39 nacionales y 112 regionales, en las que ha asignado recursos por
alrededor de $201 mil millones para financiar 3.985 proyectos en 31 ciudades y 628
municipios. Con su modelo, ha alcanzado la creación de 14.266 nuevos empleos a nivel
nacional (SENA, 2014).
Ley 1014 de Fomento al Emprendimiento en 2006
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo7 en 2006 da la aprobación de la Ley 1014
de Fomento al Emprendimiento como un esfuerzo mancomunado hacia el emprendimiento
y un apalancamiento del gobierno nacional para promover la creación de nuevas empresas
que generen un desarrollo tecnológico y social en el país.
7 Entidad del Estado dedicada a apoyar la actividad empresarial, productora de bienes, servicios y tecnología con el objetivo de mejorar su competitividad, su sostenibilidad e incentivar la generación de mayor valor agregado para
consolidar su presencia en el mercado local y en los mercados internacionales.
42
La Ley espera el fortalecimiento de los procesos de trabajo asociativo en torno a proyectos
productivos sostenibles desde una perspectiva cultural, ambiental y regional; y espera
desarrollar un gusto por la innovación y estimular la investigación y aprendizaje constante
al respecto. Según esta ley, un emprendedor es aquel con capacidad de innovar; entendido
esto como la capacidad de generar bienes y servicios de una forma creativa, metódica, ética,
responsable y efectiva (Impact-a , 2013) .
En este mismo año de sanción de la ley, la Fundación Bavaria decidió crear la Red de
Emprendedores Bavaria8, una iniciativa que tiene como eje central el concurso Destapa
Futuro. Esta iniciativa de apoyo hace parte de los programas estratégicos en el área de
responsabilidad social diseñados por la fundación que tienen como fin apoyar el desarrollo
económico y fortalecimiento de la actividad empresarial en Colombia (Fundación Bavaria,
2006).
La creación del concurso Destapa Futuro busca proyectos empresariales con potencial de
crecimiento y oportunidades de mercado claramente identificadas. El apoyo que suministra
es en capital semilla, capacitación y acompañamiento a las personas con los mejores
perfiles emprendedores y los modelos de negocio más innovadores y de alto potencial de
crecimiento. Destapa Futuro es definido como la iniciativa privada más grande de apoyo
al emprendimiento en el país, creada y financiada por la Fundación Bavaria. En sus siete
versiones el concurso ha alcanzado alrededor de 67 mil inscritos en su programa y de éstos
ha apoyado a 3.800 que generan más de 6.000 empleos directos. En cada año la iniciativa
ha entregado anualmente más de 1.000 millones de pesos en capital semilla a sus
ganadores.
Política Nacional de Emprendimiento (2009) e Innpulsa Colombia (2012)
La Política Nacional de Emprendimiento surge en el marco de una visión del
8 La Red Emprendedores Bavaria se define como un espacio para la conectividad, gestión de información, posibilidad de negocios y creación de conocimiento entre miles de emprendedores en todo el territorio nacional, al presente año la red
alcanza a aglomerar alrededor de 40.000 emprendedores. Esta nace como un modelo de articulación horizontal y de conocimiento colectivo que pretende potenciar las posibilidades de negocio y fortalecer los espacios de contacto y de generación de ideas.
43
emprendimiento como motor de desarrollo económico del país. La política se centra en el
papel del Estado en el fomento del emprendimiento mediante tres vías: 1) la generación de
alianzas público-privadas; 2) la facilitación de condiciones para el emprendimiento y, 3) el
desarrollo de la dimensión local, regional, nacional e internacional del emprendimiento.
Además, la política esboza que a nivel nacional será administrada por la Red Nacional
para el emprendimiento y a nivel local será abordada por las Redes Regionales para el
Emprendimiento.
En esta línea, buscó fortalecer la iniciación formal de la actividad empresarial, promover
el acceso a financiación y la articulación interinstitucional y la promoción de
emprendimientos que incorporen ciencia, tecnología e innovación. Este marco de política
institucional continúo en el desarrollo del presente trabajo entender las intervenciones que
se han realizado bajo la definición de la política expuesta anteriormente.
Posterior a esta política, se creó Innpulsa Colombia en 2012, una institución del Gobierno
Nacional para apoyar y promover el crecimiento empresarial en el país de forma
extraordinaria para incentivar el desarrollo de iniciativas rentables, escalables y sostenidas.
En el marco de la Ley 1450 de 2011 (Artículo 46) del Plan de Desarrollo 2010–2014 se
firma un convenio para la creación de una Unidad de Desarrollo e Innovación del Gobierno
Nacional llamada Innpulsa Colombia, como una entidad adscrita al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo y Bancoldex (Innpulsa, 2013).
De acuerdo con reportes oficiales de la entidad (Innpulsa Colombia, 2014), en sus primeros
15 meses, invirtió alrededor de 120 mil millones de pesos en proyectos de innovación que
beneficiaron a un grupo de alrededor de 660 empresas. El objetivo principal de esta unidad,
es generar una estimulación de los sectores productivos del país para que innovadores y
empresarios desarrollen procesos de alto impacto con un contenido de innovación. Innpulsa
en su intervención espera contribuir y estimular alianzas entre sector público, sector
privado y la academia como un eje fundamental para el desarrollo de la innovación en el
marco de una estrategia nacional de innovación (Innpulsa Colombia, 2014).
44
Innpulsa tiene dentro de su filosofía el apoyo a emprendimientos de alto impacto, esta se
consolida como una característica fundamental en su modelo en el camino a generar
crecimiento empresarial en el país. Para esto, trabaja en tres frentes con los que jalonar el
crecimiento empresarial extraordinario en el país: i) mentalidad y cultura para romper las
barreras mentales y culturales de la creatividad para un mejor crecimiento empresarial
extraordinario; ii) crecimiento empresarial extraordinario al fortalecer las capacidades y
habilidades para un crecimiento rápido en las empresas; y iii) crecimiento regional al
fortalecer y generar competencias en organizaciones a nivel local para brindar un mejor
acompañamiento en temas de emprendimiento e innovación. De esta forma, Innpulsa
mediante sus líneas de trabajo trae distintas iniciativas con las que interviene para promover
el crecimiento empresarial; en cada una de éstas ofrece una serie de convocatorias y ofertas
para empresarios y organizaciones de apoyo empresarial que cumplen ciertas
características y requerimientos en la aplicación.
Finalmente, como se ha podido ver la primer década del siglo XXI se caracterizó por el
desarrollo de múltiples iniciativas en torno al tema de emprendimiento y la evolución de
un marco normativo e institucional en el camino a la construcción de un ecosistema de
emprendimiento en el país que facilite el desarrollo del sector empresarial.
Síntesis analítica del emprendimiento
El desarrollo de la oferta de programas de emprendimiento desde inicios del siglo XXI se
encontró influenciado en gran medida por el desarrollo del marco institucional y legal en
el país al respecto. Asimismo, el gobierno nacional asumió la concepción del
emprendimiento como un motor de desarrollo de la economía por lo que da despliegue a
diversas estrategias de fomento y promoción de modelos de negocio y emprendimientos
para jalonar el crecimiento economía mediante el fortalecimiento de la capacidad
empresarial y el acceso a recursos de capital para individuos que identifiquen
oportunidades de negocio que generen destrucciones creativas en el sector empresarial
como lo denomina Joseph Schumpeter.
El portafolio de iniciativas y programas se consolida en un mancomunado esfuerzo de
organizaciones de distinta naturaleza por ofrecer a la sociedad una intervención que
45
promueva el espíritu empresarial a través de capacitación, financiación y asesorías y
mentorías. Además, este modelo ha logrado tipificar y diferenciar su estrategia según el
tipo de empresa, sector, tamaño y fase en la que se encuentre participando el beneficiario
de la misma. Algunas de estas, han logrado también diferenciar el tipo de población con la
que trabajan de acuerdo a sus características y en ocasiones, de acuerdo con esto se define
el tipo de iniciativa empresarial a trabajar en la intervención.
El desarrollo de la oferta diferenciada de programas de emprendimiento ha logrado la
consolidación de un ecosistema de emprendimiento a nivel nacional que intenta contribuir
de forma directa e indirecta al crecimiento empresarial y a la generación de empleos
directos e indirectos. Sin embargo, es importante que se genere una articulación de dichas
iniciativas con el fin de no duplicar esfuerzos y alcanzar un mejor desempeño en cobertura
y calidad.
Finalmente, las múltiples iniciativas que componen el modelo de intervención de
emprendimiento han generado un impacto en términos de mentalidad y cultura sobre el
desarrollo empresarial del país. Sin embargo, no es fácil medir la contribución real a la
economía y el crecimiento empresarial de cada uno de estos esfuerzos puesto que existen
grandes retos para materializar su impacto en términos concretos de generación de empleo,
constitución formal y crecimiento empresarial en términos de rentabilidad y sostenibilidad
en el tiempo (Ver Anexo 5).
4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para el año 1970 la economía colombiana presentaba fuertes retos de desempleo
mayoritariamente en zonas urbanas, en un contexto nacional en el que los conflictos y las
tensiones sociales iban en aumento progresivo como resultado de la actuación y violencia
generada por los grupos armados al margen de la ley. Sumado a esto, el país atravesaba por
una transición y migración de la población del campo a la ciudad para facilitar procesos de
industrialización que a su vez desestimularon la productividad del sector agrícola y que por
consecuente, resultaron en un aumento de la urbanización.
Para hacer frente a estas condiciones, los Gobiernos de la época redefinieron sus agendas
y ajustaron los componentes de sus Planes de Desarrollo para abordar dicha situación,
46
centrándose en preponderantemente en el desempleo, en el desarrollo de estructuras
agrarias el campo, la implementación de medidas que estimularan el desarrollo del mercado
laboral en la industria y el crecimiento empresarial.
Desde entonces el país ha tenido que enfrentar diversos retos económicos y de desarrollo
empresarial como el desempleo y la informalidad laboral y empresarial en las últimas
décadas. Esta situación ha evidenciado que existen causas estructurales que se consolidan
como barreras complejas de derrumbar, y que dependen del adecuado manejo de variables
macroeconómicas y de regulación laboral por parte del Estado. Con todo esto, y de forma
simultánea en el país se han implementado múltiples modelos de intervención que tienen
como fin contribuir al desarrollo empresarial y tratar de superar la dichas problemáticas
económicas y sociales.
Bajo esta consideración, el presente documento reseña y examina algunos de los distintos
programas, estrategias y planes que han intentado aliviar el problema planteado desde el
sector privado y público, identificando sus enfoques y analizando cómo desde su
perspectiva se propone una contribución bien sea de forma directa o indirecta.
Como conclusiones de este análisis vale la pena resaltar en primera instancia que el
desempleo en Colombia permanece y se agudiza en el tiempo, en 1981 se ubicó 8,1 y a
finales de 1989 aumentó a 9,57%, alcanzando una cifra record del 13.8% por ciento en
1985. En la primera década del siglo XXI, la tasa de desempleados aumentó cuando en
2001 superó 20%. Desde este año, si bien su comportamiento ha presentado disminuciones,
en los últimos cinco años su tasa se han encontrado entre el 13 y 10% y en 2014 9,1%; lo
que representa un problema del funcionamiento del sistema económico que contiene
fuertes repercusiones en el entramado social del país y que obedece a causas estructurales
y profundas de la economía y la regulación del mercado laboral.
Así pues, siendo el desempleo uno de los elementos principales planteados en la
problemática identificada en este trabajo, es importante realizar la siguiente salvedad, aun
cuando muchas de las intervenciones reseñadas en este documento intentan diseñar e
implementar formas y alternativas de empleo no necesariamente formal, éstas no se
constituyen en una solución directa de tal envergadura. Dicho esto, se consideró para este
texto valioso resaltar y rescatar las acciones que han tratado con su puesta en marcha en el
47
aporte al desarrollo económico y empresarial colombiano.
De otro lado, la difícil situación laboral del país resultó en el surgimiento nuevas
actividades económicas y formas de empleo desempeñadas en el sector informal, lo que en
1980 se evidenció cuando este absorbió buena parte de los nuevos trabajadores que no
lograba acoger el sector formal de la economía. Respecto los retos de informalidad, es muy
importante mencionar que esta concepción es presentada simultáneamente para diversos
universos, tal y como lo asegura Salas (2006) en sus investigaciones puesto que el concepto
es utilizado tanto para individuos como para unidades empresariales simultáneamente.
Con base en lo anterior, cabe destacar que realizada la revisión de las intervenciones
abordadas, no se presenta una diferenciación de forma radical entre individuos y
establecimientos o iniciativas de empresas respecto a la informalidad, sino que la mayoría
de los modelos de intervención se dirigen a los dos universos a la misma vez. En este
sentido, los retos de informalidad no se diferencian entre individuos y unidades productivas
sino que son atendidos de forma conjunta y en muchos casos en condiciones de igualdad.
Esta apreciación es importante, dado que en la medida en que se logre un mejor
entendimiento del problema respecto al universo que lo comprende se podrá desarrollar de
mejor forma la implementación de intervenciones y estrategias dedicadas a solucionar un
nicho especifico.
Teniendo claro lo anterior, el análisis de las intervenciones seleccionadas a lo largo del
presente documento, se encontraron varios elementos importantes. Para empezar, el
modelo de intervención propuesto por el SENA evidencia la concepción de la problemática
al partir de la necesidad de formación para el trabajo y de mano de obra con niveles de
capacitación técnica y profesional para ser empleada en la que a través del ofrecimiento de
programas profesionales y la formación para el trabajo espera cerrar la brecha de vacíos
educativos y habilidades técnicas.
Adicionalmente, es necesario reconocer la dispersión del SENA en la implementación
adecuada de los programas según las características de población identificada y los ajustes
y modificaciones que debieron realizarse a lo largo de puesta en marcha. De todos modos,
es importante reconocer que a nivel nacional este modelo representa un gran esfuerzo por
superar los retos estructurales de la economía al definir una estrategia de instauración de
48
capacidades para fortalecer el aparato empresarial, que aun con sus cambios a lo largo del
tiempo y la difícil medición de su impacto, consolidó un nuevo modelo institucional para
contrarrestar los desafíos económicos, sociales y empresariales.
En segundo lugar, el Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa logra la legitimar el
concepto de microempresa y microempresario en el escenario empresarial colombiano. Es
este, un valioso aporte en la que medida en la que logra el reconocimiento de la
microempresa y su instauración como una alternativa de empleo, que en algunas ocasiones
nace en condiciones precarias, y en otras resulta como una estructura empresarial legal
formal. Así pues, el rol de la microempresa en Colombia se constituye en un elemento de
inclusión social y superación de pobreza, que al mismo tiempo ha generado debates y
posturas críticas respecto a su impacto real y su alcance como estímulo al desarrollo
económico y empresarial.
De cualquier modo, el PNDM fue un valioso esfuerzo en el país por armonizar la oferta de
servicios de apoyo a unidades empresariales pequeñas y fue también, el primer mecanismo
que dio apertura a una fuente de financiación a través de la puesta en marcha de su línea de
crédito para apoyo empresarial.
Por su parte, el modelo de cooperativismo o de asociatividad en la historia de su
implementación trae consigo aprendizajes sobre nuevas formas de organización
empresarial en comunidades y personas en su mayoría en condiciones vulnerables. Sobre
el cooperativismo es importante destacar el desarrollo de nuevas metodologías
participativas y de fortalecimiento de habilidades empresariales como un mecanismo para
alcanzar la creación de entidades con conocimientos técnicos y organizacionales
apropiados que resultaran en un mayor dinamismo y competitividad. Igualmente, es
importante mencionar que las iniciativas enmarcadas bajo modelos asociativos se han
constituido como fundamentales en la evolución de modelos empresariales en el país, y
han determinado un medio de subsistencia.
Mientras tanto, el enfoque microfinanzas que nace principalmente para apoyar la creación
de empresas y el financiamiento de negocios que a la postre resulte en la generación de
ingresos y alternativas de empleo, a su vez plantea un mecanismo de inclusión financiera
a población sin acceso al mercado financiero. Si bien, las microfinanzas han alcanzado un
49
avance importante en el país que se ha enfocado principalmente al tema de microcrédito,
es indispensable que la noción de microfinanzas sea concebida de forma integral y logre el
desarrollo de servicios complementarios a las líneas de crédito como lo son los seguros, el
ahorro, entre otros.
Adicionalmente, existe un reto muy importante en que la oferta integral de las
microfinanzas más allá del microcrédito se conozca y que las personas beneficiadas
comprendan cuál es su uso y aprovechamiento para su iniciativa empresarial. Por último,
en el país aún es incipiente la oferta de servicios financieros para empresas en etapa
temprana de modo que la comprensión de las necesidades de este nicho por parte del sector
financiero permitirá la implementación de instrumentos adecuados que fortalezcan la
consolidación del negocio de las iniciativas empresariales.
De otro lado, las corrientes de pensamiento bajo el enfoque de emprendimiento, como
impulso del crecimiento y motor de desarrollo, ha predominado en la economía del país en
los últimos años y ha permitido la creación de un ecosistema de emprendimiento
compuesto por diversas organizaciones e instituciones que intentan diferenciar su oferta de
servicios pero que en muchos casos su componente diferencial es difuso y hasta confuso.
Ahora bien, el actual enfoque de emprendimiento desarrollado a lo largo de las últimas
décadas en Colombia, no logra definir una taxonomía explícita que permita brindar las
herramientas necesarias y acompañamiento necesario según su etapa, necesidad y
capacidad. Aun cuando las múltiples intervenciones implementadas son de gran relevancia,
es esencial realizar una segmentación completa de la oferta de iniciativas de
emprendimiento en términos de sector, tamaño y fase de implementación de la iniciativa
empresarial con el fin de presentar estrategias mejor definidas según las características de
cada una de las iniciativas empresariales.
Respecto al enfoque de emprendimiento, es preciso recalcar que el surgimiento de
iniciativas empresariales de subsistencia, se presenta de forma acentuada en poblaciones
con niveles de educación inferiores y con limitantes mayores a la hora de ingresar al
mercado laboral de la economía colombiana. Mientras que en su mayoría, aquellas que
iniciativas que provienes de personas con niveles técnicos y profesionales pueden
desarrollar modelos que incluyen diversas innovaciones.
50
De cualquier modo, el desarrollo de las múltiples intervenciones citadas y el sin número
que se encontró por fuera del análisis constituyen sin duda un esfuerzo importantes desde
diferentes sectores por solucionar el problema del sector empresarial y mercado laboral
colombiano. Sin embargo, es necesario un seguimiento riguroso al impacto de las mismas,
dado que es incipiente el desarrollo de evaluaciones de impacto que permitan materializar
de mejor forma los alcances de los esfuerzos planteados.
Asimismo, es necesario generar una articulación de dichos esfuerzos que resulten en un
mayor impacto sobre la problemática en términos de cobertura y calidad. Además de la
inclusión de éstos a cadenas de valor y sectores fuertes de la industria que permitan su
desarrollo consolidado y alcancen una curva de aprendizaje rápida para mejorar su
desempeño.
En general, los modelos de intervención planteados una líneas atrás desde cada uno de sus
enfoques proponen mediante su implementación distintas estrategias que se traslapan en el
tiempo, no sólo cuando utilizan los mismos mecanismos de intervención, sino que en
muchas ocasiones se atiende la problemática identificada desde diversos enfoques y
modelos de intervención. Este factor, puede ser muy importante a la hora de implementar
una intervención puesto que permitirá realizar un mejor despliegue de la misma en la
medida en que se conozcan los esfuerzos desde otras concepciones teóricas.
Es importante resaltar que respecto a las estrategias y mecanismos de intervención,
específicamente sobre el incentivo de recursos de capital, las intervenciones reseñadas con
excepción del SENA en sus inicios, han introducido cambios en la oferta de financiación
empresarial, en la que las intervenciones han explorado diversos modelos y han planteado
nuevas formas de financiación a través de concursos y convocatorias abiertas al público.
En este caso, el conocimiento y la evolución de un mecanismo a través del tiempo puede
resultar bastante enriquecedor a la hora de desarrollar una nueva metodología de
intervención ante una problemática.
También, es preciso mencionar que la evolución de los esfuerzos para atender el problema
proviene en conjunto desde los sectores público, privado y social, en otras palabras, con el
tiempo se han comprendido que existe una necesidad latente y que debe prestarse atención
desde todos los ámbitos. En lo que respecta a las intervenciones de carácter privado, en las
51
últimas décadas las fundaciones de las grandes empresas del país han desarrollado
programas de apoyo a la generación y fortalecimiento de empresas que permitan generar
ingresos en poblaciones informales y en estado de vulnerabilidad y el apoyo a este tema se
ha constituido en una línea de trabajo fundamental.
Por su parte, vale la pena reconocer los esfuerzos por parte del Gobierno Nacional en los
últimos años a través de la creación de instituciones encargadas en la implementación de
estrategias acordes a la problemática, el desarrollo de un marco legal para su adecuada
realización y la facilitación de un escenario con las condiciones necesarias y estímulos para
el mismo.
Finalmente, el problema de desempleo e informalidad sigue permaneciendo en el tiempo y
si bien las intervenciones mencionadas logran atender partes del problema, esto se da de
forma desarticulada y por ello no se genera una solución que comprenda las causas
estructurales para ser atendidas de forma eficaz.
Por último, el presente documento tiene como objetivo principal reseñar cinco modelos de
intervención según sus enfoques con el fin de conocer su evolución metodológica y
conceptual y aprender sus lecciones más importantes en su implementación. Bajo este
marco, se espera que el desarrollo y ejecución de nuevos modelos frente a la problemática
identificada no desconozca los esfuerzos de iniciativas pasadas, sus fortalezas y
debilidades, y que cuente con una secuencia y evolución que le permita realizar una mejor
puesta en marcha de posibles intervenciones y soluciones a los retos del país.
52
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ANEXOS
Anexo 1. Análisis categorías Intervención Programas SENA
Categorías Criterios Intervención
Causas del problema
No acceso a tecnología
Reconoce la falta de capacidades y formación en la población marginada para ser empleada en el sector moderno y la falta de tecnificación de la mano de obra
No acceso a economías de escala
No lo evidencia
Incapacidad institucional
Surge como respuesta del gobierno ante los retos de desempleo e informalidad de la época a causa del rezago de los sectores tradicionales de la economía y la migración del campo a la ciudad
No acceso a recursos de capital No es parte de la causa del problema
Estrategias de abordaje
Enfoques participativos No se evidencia
Enfoque de capacidades
Desarrollo de habilidades en este segmento de la población para tener las condiciones de empleabilidad. De acuerdo con Amartya Sen (Cejudo, 2007), las capacidades se definen como las oportunidades para llevar una u otra clase de vida, y mediante ellas se obtiene la noción de bienestar.
Enfoque diferencial (Empresa y actividad)
No se evidencia
Centralización en organizaciones sociales
No se evidencia
Incentivos de recursos de capital No se evidencia
Articulación a mercados Inclusión de personal capacitado al mercado laboral
Mecanismos de intervención
Financiación No se evidencia
Capacitación Implementación a través de módulos de formación profesional y capacidad empresarial
Asesoría y mentoría Se evidencia de forma incipiente
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Características de la población
Personales No se evidencian rasgos, habilidades y cualidades
Culturales Carencia de formación de capital humano, ambientes de innovación y creación de empresas
Institucionales No desarrolla de un ecosistema de fortalecimiento empresarial, ni de incentivos de creación de empresas
Resultados y pertinencia
Eficiencia Parcial, implementación de los programas con la necesidad de una oferta integral al no ser suficiente para dar solución al problema
Eficacia No logró un crecimiento de la tasa de empleo consolidado en el tiempo
Pertinencia Se ajustó a las necesidades identificadas de forma particular. Fue pertinente en puesto que logró desarrollar iniciativas a la medida de cada problemática
Anexo 2. Análisis categorías Intervención PNDM
Categorías Criterios Intervención
Causas del problema
No acceso a tecnología Reconoce la falta de conocimientos gerenciales
No acceso a economías de escala
No lo evidencia
Incapacidad institucional
Surge como respuesta al problema con la actuación fundaciones empresariales y organizaciones sociales y a la generación de incentivos económicos y fiscales que resultan con la ley Mipyme
No acceso a recursos de capital Reconoce la falta de acceso al crédito
Estrategias de abordaje
Enfoques participativos
El PNDM nace como un esfuerzo de articulación y coordinación de esfuerzos de distintas organizaciones en el país por apoyar la microempresa
Enfoques de capacidades
Fortalecimiento de conocimientos administrativos y gerenciales
Enfoque diferencial (Empresa y actividad)
Atiende microempresas de cualquier sector de la economía
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Centralización en organizaciones sociales
La intervención en parte se compone de la oferta de unificada de servicios de apoyo a la microempresa por parte de organizaciones sociales.
Incentivos de recursos de capital
Es fundamental la creación del fondo crédito para la colocación de recursos. Se consolida con este y el establecimiento del microcrédito a nivel nacional.
Articulación a mercados
Genera una articulación y armonización dela oferta de servicios para la microempresa
Mecanismos de intervención
Financiación Se centra en el acceso a recursos financieros y desarrolla una línea de crédito
Capacitación En un inicio el plan unificó la oferta de servicios de conocimientos de las organizaciones
Asesoría y mentoría No lo evidencia de forma clara
Características de la población
Personales Demuestra rasgos y habilidades. Incluye el término microempresario y no es excluyente en el nivel de educación
Culturales Se desarrolla en un contexto de cultura empresarial y de microempresa. Intenta fortalecer la formación de capital humano.
Institucionales Con la Ley MiPyme genera un escenario de incentivos y apoyos desde el gobierno para la creación de empresas. Desarrollo a nivel nacional un ámbito de instrumentos financieros y marcos normativos empresariales.
Resultados y pertinencia
Eficiencia La implementación del PNDM a lo largo de los años finalizó en la constitución de un marco normativo para la microempresa del país con la sanción de la Ley Mipyme del 2000.
Eficacia Cumplimiento de objetivos propuestos en el plan, institucionalización del término microempresa y desarrollo de líneas de crédito.
Pertinencia
Mediante el desarrollo de sus estrategias y mecanismos el PNDM logra plantear una solución ajustada a las problemáticas identificadas para el desarrollo empresarial, y específicamente, la capacitación, crédito y formalización de microempresas.
Anexo 3. Análisis categorías Intervención Modelo de Cooperativismo
Categorías Criterios Intervención
Causas del problema
No acceso a tecnología
Identifica la necesidad de desarrollar nuevas formas de organización empresarial
59
No acceso a economías de escala
Se presenta de forma indirecta
Incapacidad institucional
Surge como respuesta del gobierno para generar incentivos de empleo mediante el apoyo a iniciativas empresariales
No acceso a recursos de capital
Se centra en la financiación como uno de sus instrumentos principales
Estrategias de abordaje
Enfoques participativos
Su esencia y principios se centran en la participación, la democracia y la solidaridad. Desarrolla metodologías de participación para fortalecer las organizaciones
Enfoques de capacidades
Puede tener cierto alcance pero no lo evidencia de forma directa
Enfoque diferencial (Empresa y actividad)
Abierto a cualquier sector de la economía, se centra en el tipo de organización de la empresas
Centralización en organizaciones sociales
Gran parte son organizaciones sociales. Sin embargo, involucra al sector financiero y público
Incentivos de recursos de capital
Se consolida como uno de sus ejes centrales la desarrollar líneas de crédito y ahorro
Articulación a mercados No lo evidencia de forma directa
Mecanismos de intervención
Financiación Se consolida en uno de sus ejes centrales
Capacitación Trabaja parcialmente, se centra en nuevas formas de organización
Asesoría y mentoría Puede enfocarse en asesoría
Características de la población
Personales Caracteriza a los asociados por promover el beneficio no sólo individual sino común. Promueve el liderazgo.
Culturales No realiza diferenciación en cuanto a nivel de educación, ni formación de capital humano.
Institucionales Propicia el acceso a incentivos de creación de empresas
Resultados y pertinencia Eficiencia Si bien se generó un auge del cooperativismo, la
iniciativas fueron insostenibles
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Eficacia No fue el esperado, se presentó una crisis que desató el cierre de bastantes modelos de cooperativismo en el país
Pertinencia
Sus esfuerzos se ajustaron a las necesidades de la población a través de sus metodologías de participación para el desarrollo empresarial y la consolidación de una nueva forma de crédito. Sin embargo, los esfuerzos fueron insostenibles y poco claros en su alcance en el tiempo.
Anexo 4. Análisis categorías Intervención Microfinanzas
Categorías Criterios Intervención
Causas del problema
No acceso a tecnología
Identifica la necesidad de acceder al sector financiero a través de un mecanismo como estímulo al desarrollo empresarial
No acceso a economías de escala
No se presenta de forma directa
Incapacidad institucional
Expone como problema la falta de acceso a oportunidades del sistema financiero. Identifica la necesidad de desarrollar esfuerzos desde el gobierno nacional.
No acceso a recursos de capital
Su enfoque se sustenta en que la marginación financiera impide el desarrollo de iniciativas empresariales
Estrategias de abordaje
Enfoques participativos
En un inicio desarrolló modelos grupales de acceso a microfinanzas para construir redes de confianza, algunos de estos se mantienen aún.
Enfoques de capacidades
Puede tener cierto alcance pero no lo evidencia de forma directa
Enfoque diferencial (Empresa y actividad)
Abierto a cualquier sector de la economía, segmenta el tamaño de la iniciativa empresarial, se centra en micro y pequeñas empresas
Centralización en organizaciones sociales
Gran parte son organizaciones sociales. Sin embargo, involucra al sector financiero y público
Incentivos de recursos de capital
Se consolida como uno de sus ejes centrales la desarrollar líneas de crédito principalmente, y de estrategias de inclusión financiera
Articulación a mercados No lo evidencia de forma directa
Financiación Es su eje central
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Mecanismos de intervención
Capacitación Trabaja muy poco se centra en estrategias de inclusión financiera
Asesoría y mentoría Puede enfocarse en asesoría de forma escasa
Características de la población
Personales No realiza una segmentación directa en el individuo. Se centra en el tamaño de la iniciativa empresarial.
Culturales No realiza diferenciación en cuanto a nivel de educación, ni formación de capital humano.
Institucionales Propicia el acceso a incentivos de creación de empresas
Resultados y pertinencia
Eficiencia No es fácil definir el impacto de dichos esfuerzos. No es fácil el acceso a cifras e indicadores.
Eficacia Cumple favorablemente, su objetivo de desarrollo de mecanismos de inclusión financiera. No obstante, la falta de regulación nacional generó la finalización de muchas de estas.
Pertinencia
El modelo de intervención desde el enfoque de microfinanzas plantea un mecanismo concreto para dar solución al problema de acceso a financiación de personas en condiciones vulnerables y sus pequeños negocios. No obstante, no es fácil determinar su impacto y alcance en el tiempo.
Anexo 5. Análisis categorías Intervención Oferta de programas de emprendimiento
Categorías Criterios Intervención
Causas del problema
No acceso a tecnología
Identifica la necesidad de fortalecer la capacidad empresarial
No acceso a economías de escala
No lo evidencia de forma directa
Incapacidad institucional
No de forma directa, plantea un escenario de desempleo y retos de desarrollo empresarial en el que el individuo de la sociedad identifica oportunidades de negocio que generen un beneficio
No acceso a recursos de capital
Plantea la necesidad de recursos financieros y económicos para la puesta en marcha de iniciativas empresariales que den solución a la problemática
Estrategias de abordaje
Enfoques participativos Relación interactiva con el individuo
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Enfoques de capacidades
Fortalecimiento de las capacidades del individuo para propiciar su propio desarrollo y generar la creación de oportunidades u opciones de estilo de vida.
Enfoque diferencial (Empresa y actividad)
Realiza una diferenciación de tipos de iniciativas empresariales, tamaño, sectores y plantea fases de desarrollo de cada una de las mismas: ideación, desarrollo y aceleración.
Centralización en organizaciones sociales
Si bien, muchas organizaciones sociales ejecutan los programas, su ejecución también proviene de esfuerzos públicos y privados.
Incentivos de recursos de capital
Entrega incentivos económicos para fortalecer las iniciativas empresariales. Diferencia los tipos de capital.
Articulación a mercados
Se define como escenario de acceso a contactos y conexiones, sin embargo, no es sólida la articulación de las iniciativas a mercados.
Instrumentos de intervención
Financiación Entrega diferentes tipos de capital
Capacitación Implementa capacitaciones en frentes estratégicos del negocio de forma virtual y presencial
Asesoría y mentoría
Desarrolla una red de mentores y asesores expertos en creación de empresas y habilidades empresariales (finanzas, mercadeo, etc)
Características de la población
Personales Intenta definir rasgos y habilidades. Y caracterizar el concepto de emprendedor. Sin embargo, tiene en cuenta la experiencia del equipo emprendedor, sus roles, aportes y funciones.
Culturales En algunos casos se diferencia la estrategia de acuerdo al nivel educativo.
Institucionales Acceso al ecosistema del emprendimiento. Es el resultado del impulso e incentivos en el país para el apoyo a la creación de iniciativas empresariales
Resultados y pertinencia
Eficiencia Oferta diferenciada de programas de emprendimiento, consolidación de un ecosistema de emprendimiento que impacta e n indicadores económicos.
Eficacia Cumple los objetivos propuestos en cada uno de sus niveles y esferas. No obstante, muchos de los esfuerzos son poco medibles
Pertinencia
Las múltiples iniciativas que componen el modelo de intervención de emprendimiento han generado un impacto en términos de mentalidad y cultura sobre el desarrollo empresarial en el país. Sin embargo, no es fácil medir su contribución real a la economía y el crecimiento empresarial desde cada uno de sus esfuerzos.
