无锡市新区“十三五”土地利用发展规划

无锡市人民政府新区管理委员会

二〇一五年十月

目 录

一、总 则 ................................................................................................... 1

1、指导思想和原则 ................................................................................... 1

2、规划编制依据 ....................................................................................... 2

3、规划范围与期限 ................................................................................... 3

二、土地利用现状与形势 ......................................................................... 4

1、区域概况 ............................................................................................... 4

2、土地利用现状 ....................................................................................... 5

3、“十二五”土地利用回顾 ................................................................... 7

三、土地利用战略与目标 ....................................................................... 10

1、土地利用战略 ..................................................................................... 10

2、“十三五”社会经济发展目标 ........................................................... 11

3、“十三五”土地利用目标 ................................................................... 11

四、土地利用布局优化与分区管制 ....................................................... 12

1、土地利用布局优化 ............................................................................. 12

2、用途分区与管制 ................................................................................. 14

五、耕地与基本农田保护 ....................................................................... 17

1、耕地及基本农田保护 ......................................................................... 17

2、基本农田保护 ..................................................................................... 17

六、土地综合整治 ................................................................................... 19

1、农用地整治 ......................................................................................... 19

I

2、农村居民点整治 ................................................................................. 19

3、土地复垦 ............................................................................................. 19

4、土地开发 ............................................................................................. 19

七、建设用地调控 ................................................................................... 21

1、建设用地统筹安排 ............................................................................. 21

2、建设用地空间管制 ............................................................................. 22

八、土地利用重大工程安排 ................................................................... 24

1、基础设施用地工程安排 ..................................................................... 24

2、生态环境建设工程安排 ..................................................................... 25

九、规划实施对策措施 ........................................................................... 26

1、强化规划实施的政策统筹 ................................................................. 26

2、形成节约集约用地的监管对策 ......................................................... 26

3、推出规划实施的经济调控措施 ......................................................... 27

4、提高规划管理的科技水平 ................................................................. 28

5、健全规划实施的监督体系 ................................................................. 28

II

一、总 则

“十三五”时期（2016-2020 年）无锡市新区是全面深化改革、加快转变

经济发展方式的攻坚时期，也是加快转变国土资源利用方式和深化国土资

源改革的关键时期。科学编制无锡新区“十三五”土地利用发展规划，对

促进全区国土资源事业发展，保障土地资源的优化配置与综合利用，建设

更高水平的小康社会具有重大意义。通过规划的编制、实施，将更加有效

的保护耕地，合理的保障发展用地，优化区域土地利用结构和布局，提高

土地节约集约利用水平和综合产出效益，促进全区经济社会全面协调可持

续发展。

1、指导思想和原则

（1）指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，紧紧围绕“创新

型国际化科技新城”建设目标，坚持以问题为导向，聚焦耕地保护、节约

集约、国土空间用途管制、土地管理制度改革等重大问题，正确处理好政

府与市场、局部与全局、当前与长远、资源与环境、开发与保护的关系，

落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度，推进新型城镇化和城乡

一体化发展，提高土地利用统筹管控能力和加快法治国土建设。加强统筹

协调，与城镇发展规划、经济社会发展规划以及生态文明建设规划等相关

成果无缝衔接。

（2）规划原则

保护优先原则。坚持严格保护耕地，特别是基本农田，处理好新增建

设用地规模和基本农田保护面积的平衡关系，严格做到基本农田面积不减

少、质量不降低。

节约集约原则。严格控制建设用地增量，加强现有建设用地整合和挖

1

掘，治理低效用地和闲置用地，盘活存量建设用地，提高用地效率，转变

用地方式。

统筹兼顾原则。统筹安排生产、生活、生态用地，重点做好基本农田

和建设用地布局的优化调整工作，确保无锡市新区土地资源利用和保护工

作有序开展。

协调衔接原则。“十三五”土地利用发展规划应与土地利用总体规划修

编的要求相吻合，主要社会经济指标与“十三五”社会经济发展规划相衔

接，建设用地规模与布局与“十三五”城市总体规划相协调。

2、规划编制依据

（1）国家相关法律、法规和规范性文件

《中华人民共和国土地管理法》（1998 年）

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999 年）

《中华人民共和国城乡规划法》（2007 年）

《基本农田保护条例》（1998 年）

《江苏省土地管理条例》（2000 年）

《基本农田保护条例》（1998 年）

《土地分类》（国土资发[2001]245 号）

《关于加快推进市县级土地利用总体规划修编工作的通知》（苏国土资

发[2008]251 号）

《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）的通知》

（国发[2008]33 号）

（2）相关规划

《江苏省土地利用总体规划（2006-2020 年）》（2009 年）

《无锡市土地利用总体规划（2006-2020 年）》（2009 年）

《无锡市新区土地利用总体规划(2006-2020)》（2010 年）

2

《无锡市新区基本农田保护规划（2006-2020 年）》（2010 年）

《无锡市新区总体发展规划（2005-2020 年）》（2009 年）

《无锡新区土地整治专项规划（2006-2020）》2013 年

《江苏省无锡市新区耕地后备资源开发利用和高标准基本农田建设计

划》（2014 年）

3、规划范围与期限

规划范围为无锡市新区行政管辖区域，包括旺庄街道、江溪街道、硕

放街道、新安街道、梅村街道、鸿山街道，总面积 22000.61 公顷。

规划期限为 2016 年至 2020 年。

3

二、土地利用现状与形势

1、区域概况

无锡新区地处无锡市东南部，东邻苏州市鹅湖，南隔望虞河与苏州相

城区相望，西与无锡市滨湖区相接，北与无锡市锡山区相邻，区位条件优

越，内有沪宁铁路、沪宁高速、京沪高铁、沪宁城际、环太湖高速、312 国

道、京杭运河、望虞河等穿境而过。无锡市新区是在无锡高新技术产业开

发区和无锡新加坡工业园的基础上于 1995 年 3 月正式成立，新区拥有太湖

国际科技园、无锡空港产业园、中国（无锡）工业博览园、中国吴文化博

览园等特色园区，建立了电子信息产业、精密机械、机电一体化等支柱产

业，是国内重要的先进制造业基地之一。

图 2.1 无锡市新区区位图

2013 年，无锡市新区常住人口 55.61 万人，户籍人口 33.28 万人，城镇

化率 78%，全区地区生产总值为 1213.00 亿元，地均地区生产总值 551.36

万元/公顷，工业总产值 2965.50 亿元，规模以上工业总产值 2767.11 亿元，

财政收入 238.35 亿元，三产产业构成为 0.2:64.8:35.0。

4

2、土地利用现状

（1）土地利用现状结构

根据土地利用变更调查数据，2013 年全区土地总面积 22000.61 公顷，

其中农用地 6067.95 公顷，占土地总面积的 27.58%，包括：耕地 3943.93

公顷，占总面积的 17.93%（占农用地面积的 65.00%）；园地 1361.51 公顷，

占总面积的 6.19%（占农用地面积的 22.44%）；林地 18.05 公顷，占总面积

的 0.08%（占农用地面积的 0.30%）；其他农用地 744.46 公顷，占总面积的

3.38%（占农用地面积的 12.26%）。建设用地 14828.94 公顷，占总面积的

67.40%，包括：城乡建设用地 11846.31 公顷，占总面积的 53.85%（占建设

用地面积的 79.90%）；交通水利用地 2885.9 公顷，占总面积的 13.11%（占

建设用地面积的 19.45%）；其他建设用地 96.73 公顷，占总面积的 0.44%（占

建设用地面积的 0.65%）。其他用地 1103.72 公顷，占总面积的 5.02%。

图 2.2 2013 年无锡市新区土地利用结构

5

图 2.3 2013 年无锡市新区土地利用现状

（2）土地利用特征

土地利用失衡，耕地后备资源不足。2013 年，常住人口密度为 2528

人/平方公里，高于全市的平均水平，是江苏省平均水平（774 人/平方公里）

的 3 倍，新区人口密集。2013 年，无锡市新区人均耕地降为 0.1 亩/人，低

于江苏省的人均水平，根据 2014 年《江苏省无锡市新区耕地后备资源开发

利用和高标准基本农田建设计划》调查显示，全区耕地的后备资源为 166.73

公顷，耕地的后备资源匮乏，耕地保护形势严峻。

土地投入大，产出效益高。2013 年，无锡市新区地区生产总值达到 1213

亿元，单位土地地区生产总值为 551.35 万元/公顷。固定资产投资为 675.10

亿元，单位土地固定资产投资为 30685.51 万元/平方公里，远高于无锡市和

江苏省的平均水平 8387.84 万元/平方公里和 3507.07 万元/平方公里。

土地开发强度大，建设用地比重高。虽经过合理控制，精心的规划，

无锡市新区建设用地仍持续扩张，据 2013 年数据显示，新区建设用地达区

域总面积的 67.40%，其中城镇村及工矿用地的比重最大，占建设用地面积

的 80.54%，并且，随着经济社会的快速发展，各业用地需求不断增大。建

6

设用地指标与各行业提出的建设用地需求量差距较大，土地供需矛盾十分

突出，统筹土地利用的任务十分艰巨。

3、“十二五”土地利用回顾

（1）“十二五”土地利用变化

土地利用结构变化：无锡市新区 2013 年农用地面积 6067.95 公顷，占

土地面积的 27.6%，比 2010 年减少了 367.01 公顷，占地比例下降 1.8 个百

分点，其中耕地比例减少幅度最大。建设用地面积 14828.94 公顷，占土地

面积的 67.4%，比 2010 年增加了 528.35 公顷，占地比重上升 2.0 个百分点，

其中，城镇用地的面积增长最显著，在 2010-2013 年期间增加了 395.88 公

顷。其他用地面积相对稳定。

表 2-1 各类用地占地面积与比例 单位：公顷，%

土地类型 农用地 建设用地 其他用地

面积 比例 面积 比例 面积 比例

2010 年 6434.96 29.4 14300.59 65.4 1136.42 5.2 2013 年 6067.95 27.6 14828.94 67.4 1103.72 5.0 差值

-367.01 -1.8 528.35 2.0 -32.70 -0.2 （-减少量，+增加量）

土地利用布局变化：2010-2013 年，无锡市新区农用地中耕地用地显著

减少，其变化量占农用地变化量的 63%；建设用地中建制镇用地有明显扩

展，占建设用地变化量的 65.6%，主要集中在鸿山、梅村和硕放街道，其次

建设用地有较大变化的为公路用地，其变化占建设用地变化量的 24.5%，农

村居民点用地略有减少，主要分布在鸿山街道、新安街道和硕放街道。

（2）“十二五”土地利用实施情况

根据无锡市新区 2013 年土地利用变更调查数据和“十二五”土地利用

规划，2010-2013 年，新区农用地减少为 6067.95 公顷，实际完成量为规划

量的 97.88%，其中，耕地面积为 3943.93 公顷，完成规划量的 98.36%；园

地面积为 1361.51 公顷，完成规划量的 106.2%；新区建设用地增加为

7

14828.94 公顷，实际增加量为规划量的 102.27%，其中，城乡建设用地面积

为 11846.31 公顷，完成规划量的 102.73%；交通水利用地面积为 2885.90

公顷，完成规划量的 100.54%；新区其他用地为 1103.72 公顷，在规划量范

围内。

图 2.4 “十二五”土地利用规划指标落实情况

（3）土地利用实施评价

“十二五”实施以来，无锡市新区的土地利用结构、规模、布局发生

了明显变化，土地规划的实施对无锡市新区的经济社会发展起到了显著的

促进作用，无锡市新区的经济得以持续快速发展，经济结构渐趋合理；土

地利用率有较大提高，单位土地地区生产总值有所提升，土地集约利用呈

现良好趋势。

“十二五”期间，城市建成区用地集约程度明显提高，但还有挖潜空

间；建设用地利用内紧外松，远离中心城镇地域集约利用程度有待提高；

开发区土地利用效率较高，但部分工业园区仍存在建筑密度较低，零星的

闲置小空地较多的现象，产业结构有待提升；此外，小规模分散布局的农

村居民点用地还有待进一步的整治，提高用地效率。

由于无锡市新区经济社会的跨越式发展，建设用地扩展速度较快，耕

地和基本农田保护的压力日益加大新增建设用地占用耕地面积没有得到很

好地控制，耕地与上级下达的规划指标有一定差距。

“十二五”期间，城镇居住用地布局和文化、教育与医疗卫生体系的

8

空间布局得到优化，基本实现文化、教育与医疗卫生体系覆盖全区。但新

区建设目标是创新型国际化科技新城，部分区域建设用地布局仍不合理，

基础设施有待进一步完善。

9

三、土地利用战略与目标

1、土地利用战略

为保障“十三五”期间无锡市新区社会经济的转型发展、创新发展，

全区将在保证耕地资源的基础上以集约利用为核心，重点通过盘活存量、

优化布局，提高用地效率，构建形成一个资源节约、经济杜会环境和谐发

展的土地利用模式。土地利用的战略重点如下：

（1）综合整治盘活存量。着力开展城镇村低效用地再开发，提高土地

利用强度，完善各类用地标准，建立存量建设用地的退出机制。构建和规

范以三旧改造、城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿复垦、工业用地退出、

宅基地退出等为主要内容的土地综合整治平台，来提高城乡建设用地利用

效率，着力提升城镇土地对人口、产业的集聚吸纳能力，以此来提高城镇

化的发展质量。

（2）差别配置优化增量。差别化方式供给建设用地，提高建设用地配

置效益，提高单位建设用地利用效率。在充分考虑无锡市新区的功能定位、

资源环境容量、土地开发强度、经济发展阶段和产业结构的基础上，重点

支持民生项目、战略性新兴产业和现代服务业发展。

（3）推进农地资源整合。加强农业基础设施建设，按照因地制宜原则

进行合理规划和布局，做到宜粮则粮、宜果则果、宜渔则渔、宜菜则菜，

提高农业用地的价值和产出率。统筹农地，提高农业土地集中连片程度。

挖掘农业建设新内容，创建生产、生态、观光旅游集成的新型现代农业。

（4）加强生态环境保护。坚持环境建设与经济建设同步规划、同步实

施、同步发展的方针，建设结构合理、效益显著、环境优美的城镇生态系

统。坚持环境质量第一和预防为主，工业发展以高新技术产业为主体，实

施清洁生产，促进自然资源的合理利用，经济发展与生态环境的协调发展。

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2、“十三五”社会经济发展目标

根据无锡市新区发展现状以及各类相关规划，预测 2020 年无锡市新区

社会经济发展达到如下目标：

规划至 2020 年，全区地区生产总值达到 1659.21 亿元，无锡市新区常

住人口达 57.43 万人，城镇化率达 93%。

其中，预测“十三五”规划期内，无锡市新区地区生产总值达年平均

增长率为 4%，常住人口年平均增长率为 0.4%，城镇化率平均每年增长 0.5

个百分点。

3、“十三五”土地利用目标

“十三五”期间，无锡市新区将加快盘活存量低效土地、多措并举强

化闲置土地处置以及严格用地批后监管，并提出新区“十三五”土地利用

目标。

规划期末，农用地面积 5524.26 公顷，其中基本农田保护面积 1013.40

公顷，耕地保有量不低于 3453.93 公顷，园地 1341.51 公顷，林地 18.05 公

顷，其他农用地 710.77 公顷。

建设用地总规模控制在 15388.94 公顷，其中城乡建设用地控制在

12196.31 公顷，交通水利用地 3095.90 公顷，其他建设用地 96.73 公顷。

其他用地 1087.41 公顷。

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四、土地利用布局优化与分区管制

1、土地利用布局优化

（1）多功能生态农业区

规划期内，无锡市新区在飞凤路以东及伯渎港以北区域着重建设现代

化生态农业，统筹城乡经济社会发展，提高无锡市新区农业整体素质和竞

争力，推进现代农业发展。加快农业生产转型，发展综合农业体验区。打

造具有吴文化特质的高科技农业体验区。切实保护耕地和基本农田，积极

推进生态农业、观光农业的现代都市农业经营新模式。

（2）高新产业发展区

本着“生产与生活相协调匹配”的用地布局原则，进一步优化工业布

局，明确各个园区功能定位，协调各产业用地，形成工业园区专业化发展

的新格局。规划期内，无锡市新区将在泰山路和新风路以南，京沪高速公

路两侧、新安街道，旺庄街道和梅村街道区域。以无锡（太湖）国际科技

园和生命科技园等产业园区为依托。建设以高新技术产业主导、以现代化

居住为支撑、以研发创意为促进，以休闲旅游为配套的生态化、现代化、

创新型高新产业区。

（3）商务商贸区

无锡市新区将借助沪宁高速锡东道口、太湖大道等干道的交通和区位

优势，积极发展现代化商务和大型专业市场。以长江北路为主轴，金城路、

旺庄路为局段，发展商贸商务，形成新区中央商务区。同时，加强综合配

套功能，注重市场经营效能，建设集购物、消费、娱乐、会展为一体的新

型专业市场，实现专业市场的特色发展和错位发展，迅速扩展一批具有功

能特色和区域影响力的专业市场，形成具有区域性商贸流通中心作用的大

型专业市场集群。

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（4）空港产业区

无锡市新区将依托自身庞大的产业规模和硕放机场，充分发挥“四轨

二港”的交通硬件和区位优势，发展服务于经济国际化和科技产业化的现

代物流业，打造苏南地区国际物流枢纽，把服务半径扩大到无锡全市乃至

苏南地区，立足苏锡常城市圈，辐射全国，把无锡市新区建设成为长江三

角洲区域性物流中心的重要节点。

（5）生活居住区

无锡市新区规划居住用地主要是鸿山街道和梅村街道，兼顾旺庄、长

江、江溪和硕放居住生活区。东边临近多功能生态农业区和吴文化保护旅

游区。规划期内，无锡市新区将适度扩大居住区规模，吸纳农村城市化人

口，优先保障该部分的用地需求。创建新型社区自治模式，增强社区管理

能力，完善社区服务功能，建成管理有序、环境优美、服务完善、文明祥

和、人居和谐的新型社区。

（6）吴文化保护和旅游区

无锡市新区历史文化旅游的发展主要位于鸿山街道。围绕“三泰一址”

等旅游资源的保护开发与利用，着力构建“一带、一园、一片”文化旅游

区。其中，“一带”，是指沿泰伯渎（又称“伯渎港”）构建历史人文景观与

绿色生态景观相和谐的吴文化风光带；“一园”，是指吴越文化遗址公园；“一

片”，是指依托“三泰一址”，建设鸿山街道东部的观光农业示范片区。

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图 4.1 无锡市新区“十三五”土地利用布局

2、用途分区与管制

（1）基本农田保护区

基本农田保护区主要分布在新安街道东南部和鸿山街道环鸿东路以东

区域，面积 1361.47 公顷。基本农田保护区管制规则如下：

①基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田

服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。

②基本农田保护区内现状是零星的非农建设用地和其他零星农用地应

当优先整理、复垦或调整为耕地。规划期内确实不能复垦或调整的，可保

保留现状用途，不得扩大面积。

③基本农田保护区内，原则上不得安排新增城乡建设用地。确需安排

城乡建设用地的，应先按规定修改规划。规划修改方案经批准后，方可报

批用地。

④规划期内已列入项目清单的独立选址建设项目、交通及水利等基础

设施建设项目，占用耕地面积若不突破基本农田保护区内多划的基本农田

14

规模，按占用一般耕地报批，占用的基本农田不再补划。

⑤不得破坏、污染基本农田保护区内土地，不得在区内建坟、挖沙、

取土、采矿、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

⑥基本农田保护区内的一般耕地在未被建设占用之前，应遵循基本农

田管制政策进行管护。

（2）一般农地区

一般农地区主要分布在硕放街道长江南路以南、梅村街道东部以及鸿

山街道北部等区域，包括基本农田保护区外的耕地、园地、畜禽水产养殖

地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业

设施用地，面积 3393.12 公顷。一般农地区用途管制规则如下：

①严格保护一般农地区中的农用地，尤其是耕地。

②一般农地区内确需新增建设用地的，需依法办理审批手续。同时，

必须补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，或承担耕地占一补一义务，

缴纳耕地补充费用。

（3）城镇村建设用地区

城镇村建设用地区主要包括旺庄街道、江溪街道、新安街道、硕放街

道、梅村街道新纺路以南、鸿山街道环鸿东路以西区域，面积 11140.00 公

顷。城乡建设用地区用途管制规则如下：

①各项建设应当充分利用现有建设用地和闲置土地，盘活存量土地。

确需扩大的，应当优先利用非耕地或劣质耕地，并严格按照国家规定的行

业用地定额标准，安排建设用地。

②建设用地区内的土地，在批准改变用途以前，应该按原用途使用。

区内耕地批准转变为建设用地以前，应加强保护、有效利用、严禁抛荒。

③积极开展区内城乡建设用地增减挂钩，促进分散的农村居民点向城

镇集中。

15

④保护和改善生态环境，紧抓城市绿地建设，不得建设占用永久性绿

地、重要生态用地。

（4）生态环境保护用地区

生态环境保护用地区主要包括太湖、望虞河、京杭大运河等重要生态

用地，泰伯墓、吴文化遗址保护区等风景旅游区域和鸿山街道北部和沪宁

铁路、沪宁高速公路等交通干道两侧以及望虞河、伯渎港和京杭大运河沿

岸的绿化用地，面积 520.58 公顷。生态环境保护用地区用途管制规则如下：

①区内土地以生态环境保护为主导用途。

②区内土地使用应符合经批准的相关规划。

③区内影响生态环境安全的土地用途，应在规划期内调整为适宜用途。

④区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各

种生产、开发活动应逐步退出。

⑤严禁擅自采伐树木，原则上禁止在本区域内建设与林地保护无关的

建筑物。确需在本区建设的，需按照规定办理用地审批。

⑥区内现有的、与自然和人文景观保护无关的建筑物应尽量搬迁出本

区。无法搬出的，应保持用地现状，不得以改建、扩建为由扩大用地范围。

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五、耕地与基本农田保护

1、耕地及基本农田保护

在严格控制新增非农建设占用耕地和严格执行新增建设用地占用耕地

补偿制度基础上，综合考虑粮食安全、生态安全、新增建设用地占用耕地

需求以及耕地补充潜力，确定 2020 年无锡市新区耕地保有量为 3453.93 公

顷。

严格执行新增建设用地占用耕地补偿制度，新增建设用地占用耕地的，

必须在“先补后占”的原则下补充数量、质量相当的耕地，确保不因新增

建设占用减少耕地。

依据《无锡新区土地整治专项规划（2006-2020）》、2013 年《江苏省无

锡市新区耕地后备资源开发利用和高标准基本农田建设计划》以及“十二

五”期间新区土地整治情况，“十三五”期间，新区新增建设用地占用耕地

面积 677.53 公顷，通过土地开发、整理和复垦补充耕地 187.53 公顷，其中

通过农用地整理补充耕地 30.64 公顷，通过农村居民点整理补充耕地 138.56

公顷，通过土地复垦补充耕地 2.02 公顷，通过土地开发补充耕地 16.31 公

顷。规划期内，净减少耕地 490.00 公顷。

2、基本农田保护

规划期内，突出耕地保护数量和质量红线，将土地综合整治形成的优

质耕地及时划入基本农田，归并整合零散基本农田，有效发挥基本农田粮

食生产和生态维护功能，加大中低产田改造力度，有针对性地采取培肥地

力、保护性耕作等措施，稳步提高耕地产能，促进耕地布局优化，改善农

业生产条件，夯实农业现代化发展基础，努力建设布局合理、生产高效、

生态稳定的基本农田保护格局。新区位于无锡市重点发展区域，全区发展

17

不再以农业为主，“十三五”规划将保留基本农田 1013.40 公顷。

从布局上看，新区基本农田主要分布在新安街道和鸿山街道，鸿山街

道基本农田保护区主要分布在环鸿东路以东的吴文化博览园等地区，面积

980.04 公顷，占街道土地总面积的 16.8%；新安街道基本农田保护区主要分

布在东南部的沙墩港村，面积 33.36 公顷，占街道土地总面积的 1.5%，这

是由于鸿山街道农田配套设施较好的区域，而新安街道位于无锡市新区“太

湖国际科技园”发展板块，基本农田保护压力较大，且基本农田布局位于

太湖沿线，随着太湖水环境治理工程的进一步实施，太湖沿线的耕地禁止

施用化肥，农作物产量将进一步受到影响，因此不适合基本农田建设。

a现状基本农田分布

b规划基本农田分布

图 5.1 “十三五”基本农田保护区分布

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六、土地综合整治

1、农用地整治

“十三五”规划期内，加大农用地整理力度，增加有效耕地面积，提

高耕地质量，农用地整理项目主要集中在硕放街道安桥村、新安街道李东

村、梅村街道新宅村、南石园村、鸿山街道鸿西村、鸿新村、七房桥村、

梁鸿村、大坊桥村、荡东村、东塘街村。规划期末，通过农用地整理可补

充耕地 30.64 公顷。

2、农村居民点整治

“十三五”规划期内，积极推进农村环境整治，加快城乡一体化进程。

全面稳妥推进城乡建设用地增减挂钩规划，加快破除城乡二元结构，尽快

改变农村环境面貌落后的状况。规划期末，通过农村建设用地整理补充耕

地 138.56 公顷，分别通过农村建设用地整理项目和土地综合整治项目实现。

3、土地复垦

“十三五”规划期内，以合理利用土地和生态环境改善为目标，加快

土地复垦步伐。加大工矿废弃地的土地复垦力度，完善土地复垦质量控制

标准；加强生产建设活动损毁土地的复垦监管，不断提高生态环境。土地

复垦的主要对象是鸿山街道、硕放街道等区域零散的独立工矿用地，通过

土地复垦，恢复土地的耕作层，建成耕地。规划期末，通过土地复垦可补

充耕地 2.02 公顷。

4、土地开发

“十三五”规划期内，在保护和改善生态环境的前提下，依据土地利

用条件，有计划、有步骤地推进后备土地资源开发利用。对适宜开发利用

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的地块，采取先进工程技术和生物措施，通过土地平整与改造、配套完善

农田水利设施、修建田间道路、营造防护林等措施，增加有效耕地面积，

逐步改善土壤环境，提高耕地质量。全区可开发宜耕后备土地类型主要为

河流水面。规划期末，可开发宜耕后备土地资源补充耕地 16.31 公顷。

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七、建设用地调控

1、建设用地统筹安排

（1）存量建设用地盘活

鼓励城镇现有建设用地的深度利用，加强对城镇内低效用地和零星分

散土地的盘活，按规划调整用途，增加容积率，提高土地利用效率。新建

城镇建设用地应优先使用空闲地、废弃地和未利用地。制定年度土地供应

计划，按“先存量、后增量”的原则，将闲置土地空闲土地、批而未供地

首先纳入计划安排，优先供应。

（2）推进农村居民点整理

积极推进社会主义新农村建设，实施进城农民宅基地与城镇安居房置

换政策，鼓励进城农民进城居住。科学规划、稳妥地推进农村建设用地整

理，与城镇用地、交通枢纽用地、农业用地和生态用地布局相结合，差别

化改造利用农村居民点用地，合理布局规划，扎实推进农村闲置宅基地整

理工作，促进城乡和谐发展。

（3）重点工业园区统筹用地

根据经济社会发展战略及产业政策，走经济国际化与科技创新双轮驱

动之路，落实重大交通、水利、能源等基础设施用地，建立和改善区内的

重点园区，重点保障高新区、空港产业园等重点区块的发展用地，支撑高

新技术产业、现代制造业、现代物流业等产业的发展。

（4）合理安排基础设施用地

按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，加强基础设施用地的资

源整合、设施共享、综合利用。优先安排硕放机场、京沪高铁等国家大型

建设项目用地，重点保障天然气、电力等能源基础设施用地。

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2、建设用地空间管制

为强化城乡建设用地空间管制，防止城乡建设用地无序无边蔓延，将

城镇村、工矿用地等城乡建设用地划定允许建设区、有条件建设区、限制

建设区和禁止建设区。合理划定城乡建设用地扩展边界，使土地利用总体

规划空间管制分区能与城市规划发展边界更好地衔接。有条件建设区可用

于城镇规划建设用地布局的调整，以应对城乡建设发展的不确定性，增加

规划的弹性。建设用地空间管制分区分为：允许建设区、有条件建设区、

限制建设区和禁止建设区。

（1）允许建设区。为城乡建设用地规模边界所包含的范围，面积

11951.32 公顷。允许建设区是规划期内新增城乡建设用地规划选址的区域，

也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。规划期间，

无锡市新区的允许建设区重点保障无锡高新区、太湖国际科技园、空港产

业园、鸿山新市镇等区片的发展。规划实施过程中，在允许建设区面积不

改变的前提下，其空间布局形态可调整，但不得突破建设用地扩展边界。

（2）有条件建设区。城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范

围，面积 2217.42 公顷。与城市总体规划等相关规划相协调，规划期内可用

于安排城乡建设用地增减挂钩。在不突破规划建设用地规模指标的前提下，

区内土地可用于规划建设用地区布局调整。规划实施期间，若允许建设区

内土地已经用完，通过城乡建设用地增减挂钩等方式获得的新增建设用地

指标，可在有条件建设区中落实。

（3）限制建设区。无锡市新区范围内除允许建设区、有条件建设区、

禁止建设区外的其他区域，面积 7572.78 公顷。区内土地主导用途为农业生

产用地，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域。区内禁止

城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。

（4）禁止建设区。禁止建设区主要是生态功能保护区核心区，以林地、

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湿地和水源保护区等生态用地为主体，主要包括太湖、望虞河和京杭大运

河等区域，面积 259.99 公顷。区内土地的主导用途为生态与环境保护，严

格禁止与主导功能不相符的各项建设。规划期内禁止建设区边界原则上不

得调整。

图 7.1 无锡市新区“十三五”建设用地管制分区

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八、土地利用重大工程安排

1、基础设施用地工程安排

（1）建设用地综合整治重点工程安排

城乡建设用地增减挂钩工程。本着“因地制宜、统筹安排、零拆整建、

先易后难”的原则，在充分尊重农民意愿、切实维护农民权益的前提下，

统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局。结

合新区实际情况，积极响应无锡市的城镇低效用地再开发任务。为了节约

集约利用城乡建设用地，在规划期内，无锡市新区将积极开展“城中村”

改造，加大存量建设用地内涵挖潜，充分利用老城区闲置土地和低效建设

用地，提高城镇用地集约利用水平，并且积极促进工业用地整合集聚。

（2）交通工程安排

统筹安排空港、铁路、水运、公路等现有交通设施的建设用地。无锡

市新区将全力打造内外畅通、快速便捷的现代化交通网络，形成立体化、

全方位、多层次的对外交通系统，提升新区的对外交通能力。铁路方面主

要有城际铁路、京沪高速铁路；公路方面主要有环太湖一级公路高速化改

建、硕放交通枢纽建设、薛典路、高浪路、经一路和珠江路改建或扩建、

东干线、经一路的规划建设等项目；航空方面对硕放机场进行改建，将其

打造成为国际货运机场。地铁方面，地铁三号线预计 2016 年启动先行站点

的建设，地铁四号线预计 2019 年前建成通车。

（3）水利设施工程安排

规划期内，无锡市新区重点水利工程项目有：望虞河西岸控制工程、

伯渎港综合整治工程、伯渎港防洪泵站和利民桥水利枢纽等。

（4）能源工程安排

规划期内新区的重点供电设施有：新安输变电工程、澄桥输变电工程、

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张公桥输变电工程、中华输变电工程、后宅输变电工程、金马输变电工程、

锦鸿输变电工程、浪溪输变电工程、联心输变电工程、陆皮输变电工程、

马桥输变电工程、王陵输变电工程、旺庄输变电工程和澄桥输变电工程。

2、生态环境建设工程安排

围绕无锡市新区建设成为创新型国际化科技新城的总目标，大力提高

新区绿化水平，提升新城的环境品味，加强土地利用与生态环境的协调，

有效保障区域社会经济发展的必要生态用地，在规划期间，积极开展如下

生态环境保护项目：

（1）环太湖湿地恢复整治项目

针对环太湖水质恶化与生态退化的问题，开展环湖沿岸湖面污染底泥

疏峻、生态重建工作，使环湖水质得到改善，生态系统基本得到重建。实

施沿湖绿化工程，以生态和自然绿化为主，全面整治环湖沿岸，建成环湖

绿化带。

（2）综合性绿化景观工程

综合地块改造环境建设、道路工程等建设，完善城市绿地系统，提高

城市绿地率。在泰伯广场、前进花园、金城桥等区域建设城市公共绿地；

硕放、鸿山、梅村、江溪等街道建设公共绿地广场。在交通干线、城市道

路两侧建设绿化带，抓好长江路、新华路、高典路、锡梅路、泰伯大道等

交通干线的绿化工程，坚持抓好城乡协调统筹发展。

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九、规划实施对策措施

1、强化规划实施的政策统筹

深化土地利用计划管理改革。进一步完善土地利用计划分配指标体系，

严格控制高开发强度地区的新增建设用地，提高增量、流量计划指标配置

使用效率。建立年度存量建设用地盘活任务与新增建设用地计划下达相挂

钩机制。进一步完善省级以上重大产业支持政策，按照“调高、调轻、调优、

调强”的要求，重点保障先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业，支持

新的经济增长点，促进现代产业体系加快构建和产业结构调整。认真做好

保障性住房用地计划指标单列下达和土地供应工作。继续推进用地指标市

场化配置。

强化土地利用统筹。研究经济新常态和新型城镇化对新区城乡建设和

空间布局的影响与要求，优化新区产业布局，划定和引导“十三五”期间

的重点建设区域。统筹考虑城乡发展、产业布局、公共资源配置、基础设

施建设、基本农田保护、生态环境建设、乡村风貌保护等因素，制定分期

实施计划，推进空间优化和综合环境整治。

协调“多规”形成统一规划体系。与城镇、交通、水利、能源、旅游、

生态建设等规划相衔接，其他规划必须符合保护耕地和节约集约用地要求，

必须符合土地利用规划确定的用地规模和总体布局安排。加强部门间政策

制定和实施的协调配合，推动人口、土地、住房、生态环境等方面政策和

改革举措形成合力、落到实处。

2、形成节约集约用地的监管对策

加强对标准执行的监测监管。在国有建设用地划拨决定书和出让合同

中，及时增补土地使用标准的相关内容。在核发划拨决定书、签订出让合

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同时，要明确规定或约定建设项目用地总面积、各功能分区面积及土地用

途、容积率控制要求、违规违约责任等，划拨决定书和出让合同内容要及

时进入土地市场动态监测监管系统。

建立健全建设用地项目准入机制。提高供地门槛，进一步提高土地集

约利用水平。制定各规划用途用地定额控制标准与规范，严格按照控制标

准审核用地项目。建设项目用地预审、供地过程中，按照项目用地规模、

投资强度、容积率及开发进度指标进行控制。限制“投资少、占地大、产

出低”的项目进入，鼓励投资者自觉提高土地投入产出强度。

加强土地利用动态巡查制度为核心的批后监管。依托土地市场动态监

测与监管系统通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管

理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，实现对全区建设用

地批后开发利用的全程监管。此外，国土资源局内相关科室、国土资源所

和局外相关部门的关系，将土地利用动态巡查制度嵌入建设用地管理的全

环节，形成动态巡查责任体系。

推行节约集约用地考核制度。建立节约集约用地考核机制，加强对各

职能部门的考核，完善考核体系，奖励超额完成节约集约用地目标的用地

行为。采用年度弹性制度控制各街道年度用地指标，实行土地利用年度计

划指标下达与节约集约利用水平相挂钩。

3、推出规划实施的经济调控措施

实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的激励制度。建立

进城农民宅基地与城市安居房置换政策，鼓励进城农民进城居住，并提供

给予一定购房补贴等优惠政策，同时要求退出原农村宅基地，用做土地开

发复垦与整理。

鼓励社会力量参与土地开发复垦整理。加大对农村宅基地整理的投入

力度，鼓励企业参与土地开发复垦整理，力争土地开发复垦整理资金投入

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多元化、项目市场化。

建立和完善盘活存量土地的激励机制。通过信息引导、税费减免、供

地优先等手段，鼓励各街道（镇、乡）、各行业增容改造和深度开发存量建

设用地，同时，研究出台盘活存量土地的其它经济调控手段。

加大基本农田保护资金筹措力度。制定和完善对耕地特别是基本农田

保护的经济补偿机制，实行保护责任与财政补贴相挂钩。

4、提高规划管理的科技水平

加强土地调查统计和监测评价。按照国家统一的土地分类标准，开展

土地利用现状调查，确保土地利用基础数据的准确性和现势性。加强土地

利用和土地市场动态监测，形成覆盖全区的土地资源监管体系。

加强土地利用规划管理信息系统建设。建设土地利用规划管理信息系

统，辅助规划编制和规划实施管理；拓展新技术在规划实施中的应用，加

强规划理论研究和实践总结。建立涵盖土地利用规划以及土地利用现状、

土地产权、土地市场、土地整理复垦开发等基础数据统一的管理数据库。

加快信息资源开发利用，逐步实现土地规划管理基础数据的信息共享，提

高基础性和公益性信息的社会服务水平。

5、健全规划实施的监督体系

建立规划公众参与制度，打造“阳光规划”。建立土地利用总体规划专

家库，专家参与编制规划并对规划实施情况进行评估，并就土地利用规划

的理论和实践问题进行专题研究，增强规划编制的科学性和客观性。加强

规划编制和建设项目批前公示、批后公布，尊重并充分听取群众的意见，

完善规划公示公众意见的反馈和采信机制，积极采纳合理建议，及时化解

矛盾，保障利害关系人的合法权益。

落实“大监察”管理体制。认真规范和严格执行土地出让会审制度，细

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化完善土地整治等工程项目招投标操作规程，在建设用地审查报批阶段确

保其没有违反土地利用总体规划，凡不符合产业政策和供地政策的建设项

目用地，不得安排计划指标，严把建设项目用地预审关，用地预审要充分

考虑计划保障的可能性，对用地规模较大的交通等基础设施项目，在预审

意见中明确分期建设要求。严格计划执行考核，适时开展抽查监督，加强

计划执行的监测监管,定期对计划执行情况进行通报。

建立规划实施的评估制度。建立符合无锡市新区实际的规划实施效果

评价体系，定期对规划实施效果进行评估，及时提出加强规划实施管理、

合理引导土地利用的措施和建议，确保土地资源利用的科学合理性和区域

经济社会发展的持续力。

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