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臺北縣政府契約人力制度之研究

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目錄 第一章 緒論................................................................................................................1

第一節 研究背景與動機....................................................................................1 第二節 研究範圍及目的....................................................................................3 第三節 研究方法與研究流程............................................................................5

第二章 文獻探討........................................................................................................7 第一節 人力資源彈性管理................................................................................7 第二節 契約人力制度........................................................................................9 第三節 國外契約用人制度之現況..................................................................12 第三節 我國契約用人制度之現況..................................................................16

第三章 個案研究－臺北縣政府契約用人制度之分析..........................................18 第一節 組織及人力現況..................................................................................18 第二節 契約用人之種類及相關制度............................................................26 第三節 契約人力運用現況之分析及比較......................................................29

第四章 研究結論......................................................................................................33 參考書目......................................................................................................................35

III

表目次 表 3-2 本府各一級機關暨所屬二級機關員額一覽表 ...........................................22 表 3-3 臺北縣政府各一二級機關 98 年度契約用人人數 .....................................24 表 3-4 臺北縣政府非編制人員人數統計表 ...........................................................31 表 3-5 各國契約人力與臺北縣政府契約人力比較與發現一覽表 .......................31

IV

圖目次 圖 1-1 研究流程 .........................................................................................................6 圖 3-1 臺北縣政府契約人力運用問題示意圖 .......................................................29 圖 4-1 公務人力體系建構系統 ...............................................................................33

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第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹、研究背景

近來政治、經濟、社會及文化快速變遷，政府組織不得不隨著這股趨勢而迅

速調整。由於人民對於政府的服務品質及服務型態之要求日趨嚴格，使得傳統是

政府的組織運作及人力型態已不能符合如此複雜也龐大的需求，因此各種組織改

革的運動就日漸興起。

1980 年代，政府再造運動揭開了文官體系改革的序幕，並引領各國政府進

行文官改革之運動。其中一項改革的重點則是在於增進政府的回應性與提升政府

的效率及效能，而為達成上述的目標，人力的彈性運用及管理則成為重要的研究

議題，於是各種人力調整的學說及方案就如雨後春筍般的相繼出現。學者 Lepak

與 Snell 兩人，曾將當代政府可能的彈性人力運用策略，整合為「組織間結盟運

用」、「自行僱用培育發展」、「契約外包」及「市場購買」等四種模式，強調在不

同的系絡下，政府應當有不同的人力運用策略（Lepak & Snell，1999：37；陳

金貴，2007：1）。此外，已有相當多之學者對於公務部門的人力體系提出改革之

論述。

在人力運作過程當中，彈性用人制度則是人力資源管理中主要的策略項目，

就政府用人制度而言，能符合彈性用人理念者，不外乎契約用人制度，由於契約

用人制度是不受公務人員相關任用及考試制度所設計出來的機制，因此各機關在

進用人員上則較有彈性，也不易受到拘束，機關亦容易能因應業務的改變與消

長，迅速的調整人力結構，以符合實際所需。在一項 OECD 的調查報告中可以發

現，於 1996 年時各國政府屬於非傳統久任公務人員之比例，分別為澳洲 5％、

加拿大 4.96％、法國 8.7％、英國 11.3％，以及瑞典 22％（施能傑，1999：50；

陳金貴，2007：2），就以上數據而言，各國此類人員已大幅增加，因此契約人力

已成為政府部門人力結構的主要環節之一。

以我國為例，為推動政府改造，提升國家整體競爭能力，民國 90 年成立政

府改造委員會，並提出顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府作

為改造的五大理念，並於 91 年 9 月 15 日提出政府各階層人力運用彈性活化、多

元方式任用管道等等相關方案，且銓敘部已開始著手訂定「聘用人員人事條例」

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等相關法案。由此來看，契約用人制度已成為各國彈性用人的主要策略。

貳、研究動機

基於上述的背景因素，本研究認為，雖然契約人力對於機關彈性用人有所幫

助，但對於公務人力體系應有所影響，故本研究之研究動機可分為以下兩點：

一、對於正式公務人力之影響

就我國目前的公務人力仍以國家考試及格之永業性公務人員為主體。此類人

員雖然受到公務人員任用法、公務人員陞遷法、公務人員保障法、公務員服務法

等諸多法令之限制，人力運用模式比較不具彈性，但對於機關結構之穩定，以及

人員處裡公務流程之熟稔度，仍較契約人力為佳。不可諱言，某些技術性、特殊

性、關鍵性、前瞻性之職務，或許於現階段考試用人之制度下，無法羅致適當之

人才，而必須突破現行之用人模式，另覓彈性合宜之用人管道，此也為世界各國

政府未來用人之趨勢，惟兩種制度間之衝擊如何調和，使其成為組織之助力而不

是阻力，則為本研究的研究動機之一。

二、對地方政府人力政策之影響

對地方政府而言，由於受到人力精簡政策之影響，故正式人力均無法因應現

階段快速且龐大的民眾需求，因此勢必進用相當數量的契約人力以符合業務需

要。然因長期人力不足情況下，政府必須持續僱用這些人力予以支應，故造成長

期僱用之情況。此外，這些人力對地方政府而言並非少數，有時甚至比正式公務

人員數為多，故亦造成地方財政之負擔，因此，如何降低地方政府用人成本，並

兼顧專業及彈性用人之理念，則是本研究另一個研究動機。

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第二節 研究範圍及目的

壹、研究範圍

本研究是針對政府機關之契約用人制度進行探討，所以必須先於釐清何是

「契約性人力」？根據學者 Mintam & Lovatt（2002，引自施能傑、蔡秀娟，2003：

16）之看法，所謂契約性人力是指「組織中非永業僱用的支薪員工，雇用期間由

雇主與受僱者事先約定一段期間為限，雇用契約的訂定則是以一般性的雇主和受

僱者關係為基礎」。國內學者林水波、陳志瑋（2000：249）認為契約人力乃根據

機關季節性或臨時性業務量多寡，彈性運用各種臨時人員、部分工時人員，以節

省正式公務員所需的各種福利等支出，以契約方式僱用之人員。另就國內部分研

究認為我國各級政府，以進用進用之公務人力之範圍，可分為最廣義、廣義極狹

義 3種，以下則分別說明（朱愛群，2005：208）：

一、最廣義：係指凡是以契約方式執行各機關公共事務之人員而言。其範圍有：

（一）各機關以委託契約方式委託私人或民間團裡行使公權力者。

（二）各級公立學校聘任之教師。

（三）各學術研究機構、科技、社會教育、文化及訓練等五類機關中以契約聘任

之研究及專業人員。

（四）隨機關首長同進退之機要人員。

（五）各機關雇員、司機、工友。

（六）依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。

（七）依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。

二、廣義：係指機關組織編制內或編制外，以法令規定以契約方式進用至各機關，

以機關法定預算支付其薪給，從事公務事務之人員。其範圍則排除上列（一）

以委託契約方式委託私人或民間團裡行使公權力者，其餘均屬之。

三、狹義：係指機關組織編制外，依法令規定以契約方式進用至各機關，以機關

法定預算支付其薪給，從事公共事務之人員。其範圍包括：

（一）依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。

（二）依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。

衡諸本研究之需要，本次研究對象範圍以上述狹義之聘用人員及約僱人員為

主。另行政院勞工委員會於民國 96 年 11 月 30 日公告，公部門各業非依公務人

員法制進用之臨時人員於 97 年 1 月 1 日起適用勞動基準法，而此類人員又佔各

級地方政府多數人力，故本研究另加入此類人力予以分析。

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貳、研究目的

基於以上的動機，本研究期望達成下列目的：

一、了解人力資源彈性管理及契約人力之概念及發展方向。

二、分析現行政府機關契約人力制度，包括：聘用人員、約僱人員及臨時人員，

俾對實務運作有充分之理解。

三、分析外國政府之契約性公務人力制度，以作為政府仿效及借鏡之對象。

四、以人力資源管理之功能領域，探討臺北縣政府契約用人制度，並輔以實證研

究，瞭解契約人力人事管理之實際運作情形。

五、根據實證研究發現，分別針對個案機關及契約人力政策主管機關提出可行性

建議。

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第三節 研究方法與研究流程

壹、研究方法

一、文獻分析

本研究之文獻探討與理論基礎，係蒐集政府出版品、國內外學者之相關著

作、專文、學位論文、期刊及網際網路之文章等，有關契約性人力、人力資源管

理及人力資源彈性管理等之文獻資料，進行整理歸類、演繹分析。

二、比較研究法

本研究除進行文獻探討外，亦運用比較研究法分析，對國外契約用人制度進

行比較研究，以瞭解契約性人力之各種優缺得失。

三、個案研究

本研究則以臺北縣政府為個案研究對象，因此則收集有關該組織之各項背

景、組織架構、正式人力及契約人力配置、數量資料等等，並與文獻分析所得資

料，進行比較分析評估，得出相關結論及未來方向。

貳、研究流程

本研究的研究流程，首先是將整個研究的背景與動機作清楚的說明，使外界

了解整個研究進行的主因，然後再針對整個研究所要探討的問題與所欲達成的目

的作明確的界定，以釐清整個研究進行的方向，接著開始進行相關文獻探討，並

結合國外政府之制度及個案機關之相關資料進行比較分析，得出本研究的結論及

建議。因此整個流程可用下圖 1-1 表示：

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圖 1-1 研究流程

資料來源：本研究彙整

研究背景與動機

研究問題與目的

文獻探討 ＊人力資源管理 ＊彈性人力資源管理 ＊契約性人力

研究方法

研究結論及建議

個案機關 ＊個案機關背景 ＊個案機關結構 ＊個案機關人員特性及數量

＊個案機關人力政策分析

國外政府契約用人制度

＊英國 ＊美國 ＊德國 ＊日本

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第二章 文獻探討

第一節 人力資源彈性管理

壹、彈性的定義

彈性（Flexibility）一詞源自拉丁文，原本意義是為「容易彎曲的」（able to bend easily）、「適應的」（adaption）、「容易被改變的」（able to be chenged）。「彈性」

可以說是組織在面臨內外環境壓力或改變時，能有效率且有效果的，朝向環境變

動部分作改變或反映的能力特質，而彈性在近年來，也逐漸成為人力資源管理領

域中常使用的名詞。

彈性的概念涵蓋多種面向，展現於勞力、技術、管理和土地，其議題包含工

作習慣的改變、勞力市場結構、人力重新配置、財務管理及組織控制等等（Chow，1988：494；Hughes，1994：258）。而實証上認為彈性研究的崛起，係因為隨著

國際貿易的成長，企業經營上除須面對先進國家與新興國家的強大衝擊競爭外，

同時需考慮跨國性企業的擴張、多邊貿易的進行、相關科技的應用速度、勞動市

場供給變化，以及政府法令解禁等等因素，這些由於擴張與競爭及內外環境所引

發的不確定性，正是企業需要增強反應力、適應力以因應市場波動與改變的最大

動力（曾文秀，2004：19）。而就人力資源管理而言，彈性的運用可以使人員的

調度、薪資的結構及工作的設計等等有不同的思維的規劃，並可藉此降低人事成

本及增加人力的使用狀況。

貳、人力資源彈性管理

人力資源彈性管理的概念源自於 Atkinson 於 1984 年所提的彈性公司模型

（Flexible firm model），其中最重要的概念就是公司組織可以依照生產活動的工

作特性，將員工區分為核心（core）團體與外緣（periphery）團體人力（Atkinson，1985：3，引自 FranHam & Horton，2000：8）。而所謂的核心團體係指公司組織

核心素質所需的人力，主導公司組織的關鍵活動，擁有較高的雇用安全、公司組

織並致於工作（職能）彈性的培養；外緣團體則是指非必須由公司組織內部培養

之臨時性、非全職或契約外包人力，公司組織並不冀望他們有高度的組織承諾，

只希望在運作外緣業務時，能彈性的安排，如此可以減少僱用的直接與訓練、福

利、退休等成本，增進各種彈性調配的能力，以及迴避許多勞動法令、工會或免

職等限制規定（曾文秀，2004：20）。基於上述，就政府部門的人力特性，所謂

的核心團體則應屬於具有公務人員任用資格的正式編制人員，而外緣團體則應屬

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於上述以外之契約人力，而就業務特性，正式人力則應處理組織內的核心業務，

而契約人力則是處理臨時性、短暫性的業務。

參、公務人力資源彈性管理

就公部門的人事管理理念已經從傳統的層級節制逐漸轉向師法私部門之人

力資源管理流程，以期藉此改變增進公部門行政管理之效率，而公部門的角色伴

隨著國家政治性、經濟性需求變化被重新界定，而在此一系絡下，公務人力資源

管理與彈性雇用之興起具備著四項特色（李亮宏，2005）：

一、認識職能試圖轉變為策略性而非傳統行政性。

二、管理形式改由績效驅動，更具備理性主義，擺脫溫和干涉主義。

三、僱用措施減少標準化，更具有彈性。

四、工業關係步入二元化，組織成員透過集體議價來決定其俸給與工作條件。

至於公部門運用人力資源彈性管理之理論基礎，一般來說可分為兩個層面，

分別為「費有所值」及「管理者主義」（李亮宏，2005）：

一、費有所值

政府重視預算花費的價值意味著使納稅人之稅金可獲得最大之價值（蘇彩

足，1998：21）。而所謂費有所值即是所謂的 3E’S 的概念，分別是經濟（economy）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）。 （一）經濟（economy）：強調撙節投入成本，公務人力資源彈性管理必須消除

政府公共經費支出的浪費。 （二）效率（efficiency）：以最少投入之成本，獲得最大產出利益，也就是公務

人力資源彈性管理必須發揮的最大效益。 （三）效能（effectiveness）：注重產出利益達成目標之程度，也就是公務人力資

源彈性管理必須提供人民有效之公共服務。

二、管理者主義

公務部門人力資源彈性管理與市場化、解除管制等趨勢，都是以效率極大化

為目標，這些改革策略的主要理論基礎即是「管理者主義」（林水波、陳志瑋，

1998：4）。管理者主義與新公共管理均興起於 1970 年代的組織管理變革，早期

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之公共行政追求專業技術化；新公共管理則是企圖轉換政府與社會之關係，其策

略是將私部門管理制度、技術、概念引進公部門。至於管理者主義的意識形態源

於新右派思想，略帶有社會權威主義而充分表達出個人主義。其理論基礎來自於

經濟學及管理學，主張追求經濟學中之效率取向及結果取向，而私部門管理思想

亦從科層體制轉向彈性化管理（Hughes，1994：20-21）。

綜上所述，公務人力彈性管理主要目的，藉由用人之彈性作法，視業務性質

及需要，尋找適合之人力，以發揮最大之功效。

第二節 契約人力制度

壹、契約人力之運用

基於公務人力資源彈性管理之理念，契約用人之理論逐漸於政府部門盛行。

契約人力基本上是一種「非典型僱用型態」所運用的人力，其興起原因可歸諸於

五點：（一）產業結構；（二）技術變革；（三）「勞動彈性化」（人力資源彈性管

理）策略運用；（四）市場供需因素的影響（成之約，1999b：11-14）；（五）政

府政策。 （成之約，2002：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/091/SS-R-091-028.htm，

引自曾文秀，2004：24-25）。

一、產業結構

現階段就業機會的成長，以服務性職業為主，在服務經濟中，工作型態的發

展偏重二類：一為大量的低技術、低薪資的工作，另一類為少數的高技術、高所

得的工作，而員工則區分為核心與非核心人力，前者從事的是一些全時工作，工

資、福利與升遷機會受到保障，而後者則從事一些部分工時的工作，勞動條件與

福利未受到太多的保障。整個階層化的分佈，讓契約人力提供滿足企業彈性的需

求，讓企業能夠依據市場狀況調整人力的運用。

二、技術變革

資訊科技的發展與利用，在現代社會已無所不在，資訊科技的應用可以增進

企業的管理成效與降低營運成本，它的發展重新定義工作內容，更扮演工作機會

的創新者及毀滅者的角色，因此傳統的人力僱用型態，已無法滿足企業的技術需

求。

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三、「勞動彈性化」（人力資源彈性管理）策略運用

為適應市場環境的變遷，企業乃採取「勞動彈性化」（人力資源彈性管理）

策略因應，內容包含契約上的彈性；工作時間的彈性、報酬的彈性、工作生涯的

彈性、期限的彈性、工作的彈性及工作地點的彈性。其目的在於： （一）滿足生產高峰的需求； （二）降低勞動生產成本； （三）降低人事成本； （四）限制企業員工人數增加； （五）專注於企業專長與競爭優勢的發揚。 契約人力運用的興起，即因企業綜合運用「勞動彈性化」（人力資源彈性管

理）策略而蔚為風潮。

四、市場供需因素

契約人力的發展與市場供需因素關係密切，分析其相關因素，可從以下數方

向論述：

（一）大環境的變化 契約人力的發展與市場供需因素關係密切，使得雇主不願意、也無力提供全

時受薪的工作，以及年輕的一代不願意選擇固定朝九晚五的工作。

（二）價值觀改變 傳統將企業視為家的家族思想減弱，勞工與雇主之間不再將相互扶持與照顧

視為一種隱性規則（Implicit rules），而是將其視為交易模式或互惠模式，進而導

致契約人力的發展。

（三）人力成本的考量 契約人力的運用可節省企業成本，維持企業工作的正常推動與執行。

五、政府政策

政府政策的鼓勵，根據「就業服務法」第 23 條之涵義，「減時減薪」、「創造

臨時就業機會」也是政府鼓勵企業因應經濟不景氣可採取的方法；又根據「僱用

部分時間工作勞工實施要點」七（二）規定：「部分工時勞保被保險人之薪資報

酬未達基本工資者，其勞保投保薪資得依照勞工保險投保薪資分級表規定有關訓

練機構受訓者及童工適用之投保薪資等級申報。」這也就是對於契約人力有政策

鼓勵的意味。

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至於政府部門運用契約人力主要是希望能儘速回應人力不足之缺口，並擴大

顧客服務，滿足民眾需求，這也是基於彈性管理之理念而來的政策。

貳、契約人力的理論概念

對於契約人力的概念，主要是由策略性人力資源管理的概念而來的，而這樣

的規劃可以參照 Lepak & Snell 所提人力運用模式，如圖 2-1 所示。

圖 2-1 公務人力運用的四種參照模式

資料來源：參照 Lepak & Snell，1999：37，引自蔡良文，2008：70

就 Lepak & Snell 所提人力運用策略來看，除了人力資源價值性高，同時人

力資源獨特性高的職務，須由組織長期僱傭培育發展外，其他三個象限的職務均

可採其他彈性方法取得。這四種模式各有不同的僱傭關係，分別說明如下（參照

Lepak & Snell，1999：35-42；蔡良文，1999：69-70）：

一、第一象限

此一象限的僱傭模式稱為「發展性人力資本」，傳統的文官進用關係傾向於

（Ⅳ） 結盟性人力資本

僱傭模式：合資結盟運用 僱傭關係：互利夥伴關係

（Ⅰ） 發展性人力資本

僱傭模式：長期培育發展 僱傭關係：以組織與自我關係核心

個案機關

（Ⅲ） 契約性人力資本

僱傭模式：契約外包 僱傭關係：價值交易關係 人力管理：履約順服

（Ⅱ） 購買性人力資本

僱傭模式：民間購買 僱傭關係：互利象徵關係 人力管理：市場導向基礎

低 人力資源的價值 高

高

人力資源的獨特性 低

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第一象限，文官接受組織的規範，並以組織之需求為生涯發展方向，為公法上的

平權關係，此雙方締結類似「社會關係」的契約，長期的相互投資，成員是組織

競爭力的來源，組織提供成員生涯發展的機會，公務人力資源管理的重點在於培

養成員對於組織忠誠與承諾。

二、第二象限

此一象限的僱傭模式稱為「購買性人力資本」模式，與一般私部門的僱用模

式相近，雙方只是象徵性的關係，組織直接購買成員的能力，僱傭關係是維繫在

對方都有利的前提，成員效忠於自己專業與生涯的程度甚於組織，公務人力資源

管理的重點是以市場為基礎。

三、第三象限

此一象限的僱傭模式稱為「契約性人力資本」，公務人力採契約外包的模式，

雙方為交易關係，一方以勞務交換價值，透過議價的方式各取所須，公務人力資

源管理重點是取得契約人力之順服關係，在實務上是否建立在技術性低的勞務關

係，可值得參考。

四、第四象限

此一象限的僱傭模式稱為「結盟性人力資本」，採「結盟運用」方式，組織

間合資成立機構，以利用此一獨特人力，雙方是一種夥伴的關係，人員接受委託，

依其專業處理事務，各盡所能，創造價值，然後分享，公務人力資源管理的重點

在於促進彼此的合作關係，或進一步發展為公法上契約的關係。

綜觀上述模式可以得知，第三象限是本研究主要探討之重點，亦是契約人力

理論建立之主要論述，藉由契約人力，展現政府部門用人之彈性，使得政府效能

得以提升。

第三節 國外契約用人制度之現況 就現階段各國政府之情況，臨時人員在政府部門受雇的比例已逐年升高，其

原因在於技術、與企業結構的改變，再加上全球經濟不景氣，為節省人力成本，

適應環境變遷，並運用人力資源彈性管理策略產生的結果，而政府部門為因應這

樣趨勢，亦不得調整人力政策，提高契約人力之運用比例。茲舉美國、英國、日

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本及德國為代表，介紹國外政府運用契約人力的情況（曾文秀，2004：36-40）。

壹、美國

1978 年美國聯邦文官體系進入文官改革的「管理期」，「管理期」延續了「功

績期」的龐大文官體系，主要在加強「管理」的重視，亦即更正視行政效率及政

府外在環境的複雜化，以及政府人事行政環境與私部門人士環境的互動（彭錦

鵬，1996：48）。基此，美國政府在政府再造、組織與功能再造、公務人力精簡

的要求，以及受私部門逐漸大幅提昇契約人力運用的趨勢影響下文官體系已逐漸

由以常任性全職之人員為主體之固定式組織型態，轉變成針對不同工作需求而分

別由永任性全職人員及契約人員（含臨時性人員及部分工時人員）所組成的蜂巢

式（honey comb）的組織型態（R. E. Nelson, et. Al.,1997，引自曾介宏，1999：49），之後又陸續增加，2001 年 5 月美國人事管理局（OPM）發表報告指出，全

聯邦政府中常任性全職之職位比例約百分之八十五，其餘則均屬臨時性契約職位

與其他職位（U. S. OPM,2001：10，引自蔡秀娟、施能傑，2003：1-3-8）。

就制度面而言（施能傑，1999b：46-49），聯邦政府職務性質主要分為競爭

職與除外職二層次，但是不論競爭職或除外職均包括永久性與臨時性二類任用型

態職位，二種任用類型的工作時數型態皆包含全職、部分工時、季節性、待命性

或間歇性等類別。永久性任用職位是指其無任用期限之限制，並取得久任資格，

機關非因法定理由，與法定程序不得免職，臨時性任用職位是指任用時間有限

制，且不得自動轉變為永久性任用型態。

至於臨時性任用職位，依據 1998 年修正發布的美國聯邦人事法規進用之非

永久契約性職位主要可分為：短期職務代理（Taper Employment）、定期僱用（Term Employment）及限期僱用（Temporary Limited）等三類（曾介宏，1999：49）：

一、短期性職務代理：機關職務懸缺超過一年，人事管理局又無人力可資分發時，

得經由人事管理局的同意，自行遴用短期職務代理人。

二、定期僱用：機關因專案工作、或尖峰工作量、或定有期限的職務、或組織功

能以外的工作契約、或未來經費未確定之工作需求，可定期僱用人員。其進

用資格較短期職務代理嚴格，聘期在一年以上四年以內。

三、限期僱用：機關基於符合一年一內短期工作、或填補定有一年內廢除（中止）

期限的工作、或保留某些可能被其他部門佔用的常任職務的需求，可自行遴

用限期僱用之契約人員。

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貳、英國

1970 年代以後，英國公務部門的組織與管理產生極盡的改變，導因於新右

派主義者者掌握了傳統行政，它們認為市場重於政治，私人管理優於公共行政，

政府需要尋求更大的彈性來強化回應外在環境。因此，再微觀的策略層次，為了

確保緊縮控制成本，數量彈性成為運用的策略，公共管理者被鼓勵尋求更具彈性

的工作型態，諸如定期契約僱用或臨時僱用型態（Horton，2000：208-209）。而

1980 年代管理和人事局（Management and Personnel Office, MPO）所進行的一項

研究，更導致兼職工作、期限契約的擴增（Farham and Horton，1996：126，引

自葉錦義，2000：88）。

就中央政府而言，文官目前雖仍以永業全職契約為常態，不過固定期限與臨

時性的契約，逐漸被採行，契約人力的因應而起，主要是因為人力緊縮所致。依

據英國文官統計資料指出（蔡秀涓、施能傑，2003：1-3-12），2002 年 4 月時英

國 46 萬 3 千多名文職文官，只有 2.6％屬於一年期限的契約人力，但在久任職位

中有約 15.5％屬於部分工時人力。尤其是 1996 年實施高級文官制度（Senior

Civil Service, SCS），該制度包括中央政府近 3000 個常任文官最高階的職位，

這些 SCS 都藉由個人契約（personal contract of employment）的方式僱用，

亦即均改為有期限的契約性職位，期限屆滿若未通過績效評估，就不予續約。

至於在地方政府方面，英國地方政府的文官結構異於中央政府，根據學者研

究指出（Horton, S.，2000：223，225），在公共服務部門，特別是教育和社會

服務以外的工作，在 1994 年至 1996 年間，部分工時的人力從 15％，成長至 24

％。至於 1998 年 6 月，由於地方政府為因應業務需求，仍積極致力於運用彈性

工作，導致地方政府擁有 97 萬部分工時人力，佔全部人力 46％。此外，在地方

政府，也有高比例的短期契約人力，其成長趨勢，從 1992 年 11％成長至 1996

年 13％，以作為解決每年預算不確定的人力策略。而這一部分跟國內地方政府

的形態幾乎一致。

叁、日本

日本有著深厚的民族文化傳統－「家」的觀念，而這觀念深深影響著日本企

業與政府部門。他們認為組織成員就是家庭的一份，組織就是一個家，因此，日

本向來是終身僱用制度及公平對待永業制的倡導者。在 1985 年以前，日本政府

機關原則上是不再任用臨時人員，但是基於勞動成本及僱用彈性等因素的考量，

也就採用臨時人員制度。1982 年至 1992 年 10 年間，日本統計局統計列入員額

管制且須報經人事院核備的常勤與非常勤之臨時人員，由佔全部從業人口的 11

15

％，成長至 16％（曾介宏，1999：54）。

另就整體公務人力而言，依據學者統計，日本契約性公務人力佔總體公務人

力的比例，至 1996 年已逐漸增加為 30.8％。之後，因人事行政的決策階層並不

偏好運用契約性公務人力，所以日本政府對於契約性公務人力的運用，就沒有明

顯增加的趨勢，且對於傳統文官體制重視年資、功績、中立等價值特質也沒有改

變（蔡秀涓、施能傑，2003：1-3-12）。

日本政府的契約性公務人力，大致可區分為三類，第一類為任職期間不得超

過五年的專案研究者（蔡秀涓、施能傑，2003：1-3-12），第二類為根據日本人

事院 1996 年 3 月出版的國家公務員任用手冊所載之臨時任用人員。該臨時任用，

是指或因應緊急需求，或是臨時任用職務，或是人事院公務員候補者名簿進用不

足所需時，臨時任用的職員，即是國家公務員所規定的臨時人員，並且包括在政

府公務員之員額法所規定用人範圍內，此類人員任期以六個月為限，如經過人事

院成認可更改任期（曾介宏，1999：54）。第三類是任期期間更短暫的部分工時

或不定時的勤務者。

肆、德國

根據歐洲統計中心勞動調查（Eurostat Labour force Survey）德國國內非典型

僱用（Atypical employment）的人力，包含部分工時（part-time employment），臨

時人員（temporary employment）、定期契約人員（fixed-term contracts）等，自

1985 年至 1995 年，10 年間成長了 12.6％，且此種因應經濟活動及社會勞動結構

改變，所以運用彈性勞動僱用型態，佔全部勞動人口的比例也逐年增加，1983

年為 11％，1991 年則成長 15％（曾介宏，1999：55）。

另根據 Hans-Urich Derlen（1999，引自蔡秀涓、施能傑，2003：1-3-10）

的觀察，德國除了聯邦政府的高級文官與核心職位具有永業性文官的特徵外，在

邦與其他地方政府層及的公務人力，則多是契約性公務人力。以 1996 年為例，

530 萬全部公務人力中，永業文官僅有 190 萬人，其餘皆是適用私部門法律的契

約人力（Rober & Loffer，2000：118）。

總體而言，德國的契約性人力，包括部份工時、臨時性職位、定期職位、臨

時性高階職位等，其中臨時性職位和定期職位站最多數。

就上述國外政府之情況，可以得知，契約用人制度已逐漸在政府部門盛行。

為各國政府仍對契約用人之相關進用期程及資格仍有部分限制，以避免影響公務

部門永業制公務人力制度之衝擊，因而導致人事管理上之問題。

16

第三節 我國契約用人制度之現況

壹、制度之緣起與目的

我國契約用人制度起於 91 年 9 月 15 日政府改造委員會之提案，嗣候考試院

配合政府改造委員會「政府人力運用彈性化計畫方案」進行研究，針對政府各階

層人力運用彈性活化、多元方式任用管道、不完全強調終身雇用的的任用模式來

深入探討。考試院研究發展委員會乃設立專案研究小組，來了解「契約進用公務

人力之甄選、範圍、權利與義務」此一課題，討論其問題面、解決面與可行性等

各個面向（朱愛群，2005：207）。

依據「契約進用公務人力之甄選、範圍、權利與義務」之研究，其目的約有

兩項：

一、為提升國家競爭力，許多國家的政府部門都開始仿效企業界運用策略性觀

點，規劃更為彈性組合的人力運用策略。政府人力不再完全以終身雇用的永

業久任性職位設計為主，容許可以運用各種契約性人力的職位，從事自純粹

書記庶務性到專業技術性的諮詢顧問職位等，政府部門重視彈性運用人力已

逐漸成為趨勢。

二、目前政府一般行政服務領域運用契約性人力比例尚不及 5％，為因應我國民

主政治、政府體制轉變、政府經營方式更彈性化等環境的需要，允宜對契約

進行公務人力之範圍、甄選、權利及義務進行研究，俾政府人力運用制度可

以強化政策領導能力、遂行績效管理和建立人力彈性組合，進而提供政府推

動績效管理的良好環境。

貳、運用實務

我國政府機關人員基本架構上可分區為常任人員與非常任人員兩大類，其中

常任人員制度係以公務人員任用法為主要架構，人員之進用以考試用人為主，其

適合之對象，依該法施行細則第 2 條規定，係指各機關組織法規中，除政務人員

及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。至於非常任人員之進用，主要係

輔助機關任用體制之臨時用人，非應經常性且長期性政務推動所設，有其期限與

目的性，與常任人員之永業性有所區別。而現行非常任人員可區分為聘任、聘用、 派用、機要、約僱人員、職務代理人及臨時人員1等等，其屬性均為臨時性用人，

1自行政院勞工委員會於民國 96 年 11 月 30 日公告，公部門各業非依公務人員法制進用之臨時人員於 97 年 1 月 1日起適用勞動基準法，而此類人員又佔各級地方政府多數人力，故本研究另加

17

然後整個契約用人法制並不健全（蔡良文，2008：80-81）。

契約之進用，以因應機關短期性、臨時性、季節性及專業性或研究工作，非

機關現有人員所能擔任者為限，惟除人員所具身分均為臨時性及不必具有考試任

用資格即得進用外，其餘如設置目的、進用依據、資格條件、敘薪標準、進用期

限、考核獎懲、退離撫卹、給假及權益保障等事項均不盡相同。另現行臨時人員

所適用之相關法令，均有進用期限之規定，惟實施多年來，臨時人員已成方便首

長用人之門徑，除機要人員須隨機關長官同進退外，各機關多未能確依計畫執

行，至形成長期存在之情形，已背離非常任制度之建制精神，加上進用管道之寬

鬆，導致人數不斷增加，反形成政府財政上沉重負擔（蔡良文，2008：80-81）。

另契約進用人員在薪級部分，雖能與常任人員俸級相對應，但就俸級結構範

圍而言卻不盡相同，不僅不符人事管理之公平原則，對於以考試進用之常任人

員，更打擊其工作動機與士氣。此外，除聘任人員、派用人員、機要人員係準用

或適用教育人員、公務人員有關法律之規定，加以管理考核外，現行聘用、約僱

人員適用法令，均缺明確管理考核之制度。因未有監督考核其服務成效之機制，

無法確保用人素質，亦無法發揮獎優汰劣之功能，也較不符人事管理之精神（蔡

良文，2008：80-81）。

由前述論點看來，我國契約用人制度仍未建立一套完整用人機制，對於相關

人員之各種進用、權利、考核及福利等等項目，仍分散於各種人事法規裡面，有

時在其適用上則會發生不妥適之情形，未來如何將契約用人制度予以法制化，將

是重要之課題。

入此類人力予以分析。

18

第三章 個案研究－臺北縣政府契約用

人制度之分析

第一節 組織及人力現況

壹、組織

臺北縣政府自從地方制度法於 96 年 5 月 23 日修正第 4 條及第 7 條後，組織

編制已可準用直轄市之規定，故於 97 年 10 月 1 日正式改制後，將原來為府內一

級單位之局處室，改制為一級機關，並增加部分二級機關，其相關機關名稱及職

掌如下表：

表 3-1 臺北縣政府組織編制

一級機關名稱 業務職掌 二級機關部分

民政局 設地方行政、地方自治、宗教禮俗、生命禮儀、戶政、

兵役勤管、兵役徵集等科，掌理地方行政、地方自治、

宗教、禮俗、殯葬、公共造產、戶政、兵役等事項。

計有 29 個戶政

事務所及殯儀

館

財政局 設財稅管理科、庫款支付科、菸酒金融科、公有財產

科，掌理縣庫管理、財務管理、歲入、債券及債務管

理、稅務行政、掌理庫款集中支付、掌理菸酒查緝、

抽檢、查核、宣導及基層金融輔導、掌理縣有財產產

籍管理利用、處分等事項及鄉鎮市公所財產核辦等事

項。

稅捐稽徵處

經濟發展局 設工商企劃科、招商科、工商登記科、工業輔導科、

商業輔導科及公用事業科等六科，掌理產業策略與計

畫之擬定、產業園區之開發規劃、國內外廠商投資輔

導與協助、企業輔導及獎勵資源之提供利用、工業、

商業登記、工廠管理輔導、礦區業務、商品標示、商

業查察、零售市場輔導管理及公用事業管理等事項。

無

觀光旅遊局 設觀光企劃科、觀光技術科、觀光管理科（暫不設立）、

旅遊行銷科及風景區管理科等五科，掌理觀光事業發

展計畫規劃、觀光資源開發、觀光工程執行、觀光事

業促進民間參與計畫執行、觀光產業管理、重大觀光

活動籌辦、觀光資源行銷、風景特定區內環境綠美化、

景觀維護、旅遊服務等事項。

無

教育局 設中等教育、國小教育、幼兒教育、社會教育、特殊 體育處及家庭

19

教育、學生事務、課程教學研究、永續環境教育、新

住民文教輔導、教育研究發展計 10 科，並設督學、秘

書(暫不設立)、會計、人事、政風計 5室；另設體育

處、家庭教育中心計 2 個二級機關。掌理本縣縣立高

中、職及公私立國中、小、幼稚園等各級學校教育事

務。

教育中心

工務局 設建照科、施工科、土石方管理科、使用管理科、公

寓大廈管理科、規劃設計科、工務科、工程配合科、

道路養護工程一科、道路養護工程二科、採購稽核科、

管挖及共同管溝中心等十二科及採購處、違章建築拆

除大隊，辦理本縣道路、橋樑新建及養護工程、建築

工程之建照及使照核發、施工損鄰、建物公安及公寓

大廈之管理與檢查、採購稽核及違建拆除等業務。

採購處、違章拆

除大隊

水利局 設水資源科、水利行政科、抽水站管理科、污水下水

道工程科、汙水設施科、河川工程科、雨水下水道工

程科、污水下水道計畫科、河川巡防科、河川計畫科，

辦理本縣河川工程、雨水下水道工程、污水下水道工

程、汙水設施管理、 防洪設施、抽水站管理、水資源

管理、河川巡防、水利行政等工作。

高灘地工程管

理處

農業局 設農牧、林務、漁業、農漁會輔導、山坡地保育、農

業工程等六科，掌理農、林、漁、牧、農漁會輔導 、

水土保持、漁港及岸上公共設施興建與維護、農路管

理維護等事項。

動物疾病防治

所

城鄉發展局 掌理綜合規劃、國土計畫、區域計畫、整體開發策略

研析，都市計畫擬定、變更及通盤檢討，都市設計網

要計畫、審議準則、都市計畫樁之測定、建築線指定、

現有巷道認定，土地使用分區管制執行、容積移轉審

查、城鎮地貌改造工程、景觀工程規劃、國宅轉售、

貸款，都市更新地區劃定、更新事業開發、辦理重建、

整建、維護，都市計畫審議、區域計畫審議等事項

無

社會局 設人民團體、社會救助、身心障礙福利、老人福利、

兒童少年福利、社區發展與婦女福利、社會工作等七

科及秘書、人事、會計、政風等四室，掌理人民團體、

社會救助、身心障礙福利、老人福利、兒童少年福利、

社區發展與婦女福利及社會行政等事項。

仁愛之家、八里

愛心教養院、家

庭暴力暨性侵

害防治中心

地政局 設地籍、地價、地政資料、徵收、重劃、區段徵收、

地籍測量、編定管制等八科，掌理地籍、地價、地政

資料、徵收、 土地重劃、一般土地行政、區段徵收及

9 個地政事務所

20

非都市土地編定等事項。另設有秘書室、會計室、人

事室、政風室等四室綜理文書、會計、人事、政風等

各項業務。

勞工局 設勞資關係科、勞安條件科、勞工組織科、勞工育樂

科(暫不設立)、外勞服務科、身障就業輔導科等六科；

秘書室、會計室、人事室、政風室等四室；掌理勞資

關係、勞動條件、勞工安全衛生、勞工組織、勞工育

樂、外勞管理服務、身障就業輔導等業務。

就業服務中心

交通局 設運輸規劃、運輸管理、交通管制工程、停車管理、

停車營運、軌道工程六科，掌理交通政策擬定與推動、

市區汽車業務管理、交通管制工程設施管理維護、停

車改善方案擬訂與執行、督導軌道運輸路廊規劃及運

具介面整合等事項。

無

法制局 設法規審議科、法規諮詢科、行政救濟一科、行政救

濟二科、採購申訴審議科及消費者保護官室，掌理法

制、訴願、國家賠償、採購異議申訴、履約爭議調解、

法律服務及消費者保護等事項。

無

原民族行政局 設教育文化科、經濟產業科、社會福利科等三科及秘

書室；掌理原住民族教育文化、社會福利、生活輔導、

住宅輔導、就業服務及經濟產業等事項。

無

研究發展考核委員

會

掌理研究發展、綜合規劃、計劃管制、施政考核、為

民服務及資訊業務等事項。

資訊中心

新聞處 設新聞行政科、新聞聯繫科、綜合行銷科、秘書室，

掌理新聞行政、綜合行銷、新聞聯繫及公共關係等業

務。

無

秘書處 設文書、檔案、事務、公共關係、機要、行政園區等

六科，掌理文書處理、檔案徵集、事務財產、公共關

係、機要業務、行政管理管理維護等事項。

無

主計處 設一、二、三、四、五科，掌理歲計、會計、及統計

等事項。

無

人事處 設一、二、三、四科，掌理人事管理等事項。 無

政風處 設一、二、三、四科，掌理政風業務等事項。 無

客家事務局 設綜合規劃、園區管理、文教發展等科，掌理客家政

策規劃、客家文化團體輔導、客家文化教育推展、客

家語言推廣、客家文化園區教育研習、館藏研究及展

示、園區營運管理等業務事項。

無

環境保護局 設環評及規劃、空氣品質維護、水質保護、環境衛生

管理、事業廢棄物管理、環境檢驗、廢棄物處理規劃、

無

21

環保稽查等八科暨低碳社區發展中心、新店、樹林、

八里垃圾焚化廠及八里垃圾掩埋場，辦理環境影響評

估、環境教育宣導、空氣及噪音污染防制、水污染防

治、環境衛生維護、資源回收、事業廢棄物管理、各

項環境污染檢驗、廢棄物處理場廠規劃督導、各項環

保案件稽查、低碳社區發展業務及區域性垃圾處理業

務等。

文化局 設文化資產、藝文推廣、藝術展演、文化發展四科，

處理文化資產保存、藝術展演活動規劃推動及本縣有

關文化發展事項。

鶯歌陶瓷博物

館、十三行博物

館、淡水古蹟博

物館、黃金博物

館、縣立圖書館

衛生局 設健康管理、疾病管制、醫事管理、藥物食品管理、

衛生企劃、心理衛生及長期照顧、檢驗、衛生稽查等

8 科，處理衛生教育、傳染病防治、醫療品質管制、

食品衛生管理、公共衛生檢驗、衛生企劃、心理衛生、

毒品危害防制、長期照顧、衛生稽查、縣立醫院管理

等事項。

29 個衛生所、縣

立醫院

警察局 設行政、保安民防、訓練、戶口、外事、後勤六科及

秘書、督察、保防、法制、公關、資訊、人事、會計、

政風九室；並設勤務指揮中心、民防管制中心、刑事

鑑識中心、保安警察大隊、交通警察大隊、刑事警察

大隊、少年警察隊及婦幼警察隊，掌管轄內警政事宜。

16 個分局、保安

警察大隊、交通

警察大隊、刑事

警察大隊、少年

警察隊、婦幼警

察隊

消防局 設火災預防科、災害管理科、災害搶救科、緊急救護

科、教育訓練科、火災調查科、危險物品管理科、民

力運用科(暫不設立)（8科）、救災救護指揮中心、車

輛保養中心（2中心）、督察室、秘書室、會計室、人

事室、政風室（5室）、9大隊（現設 6大隊）及 1 特

搜大隊，專責處理災害防救事宜，強化消防安全防護。

無

資料來源：臺北縣政府網站，本研究整理

貳、人力運用分析

一、正式編制仍有不足之情形

臺北縣政府雖然於 96 年 10 月 1 日改制，編制員額已從 4053 人擴增為 8732人（調整情形如表 3-2，以上統計均不含警、消、縣立醫院及學校教職員人力），

22

但因相關財源並未能完全比較直轄市之規定，故員額之調整並非一次補足，而是

係採分階段逐年增加之方式編列。因此，各機關之人力仍有不足之情況，再加上

升格後民眾的需求提升，其業務量亦重於以往，故業務繁重的情形仍未見改善。

表 3-2 本府各一級機關暨所屬二級機關員額一覽表

編號 一級機關 改制前預算

員額

改制後編

制員額 編號 所屬二級機關

改制前預算

員額

改制後編制

員額

1 殯儀館 11 42

1 民政局 70 176 2

各戶政事務所

(29 所) 727 808

2 財政局 42 152 3 *稅捐稽徵處 432 846

3 經濟發展局 45 234 無

4 觀光旅遊局 31 120 無

4

體育處(由原

三個體育場裁

併；新設機關)

14 59 5 教育局 74 278

5 家庭教育中心 2 8

6 採購處 17 162

6 工務局 126 801 7

*違章建築拆

除大隊 36 120

7 水利局 57 345 8 高灘地管理處 15 80

8 農業局 96 156 9 動物疾病防治

所 19 34

9 城鄉發展局 70 270 無

10 仁愛之家 18 21

11 八里愛心教養

院 25 62

10 社會局 71 214

12

*家庭暴力暨

性侵害防治中

心

53 70

11 地政局 108 230 13 各地政事務所

(9 所) 479 838

12 勞工局 31 205 14 就業服務中心 7 115

13 交通局 67 243 無

14 法制局 23 65 無

15 原住民族行政局 15 35 無

23

16 研究發展考核委

員會 23 88 15 資訊中心 15 80

17 新聞處 15 62 無

18 秘書處 75 170 無

19 主計處 35 93 無

20 人事處 32 75 無

21 政風處 16 50 無

22 客家事務局 14 36 無

23 *環境保護局 197 369 無

16 鶯歌陶瓷博物

館 38 38

17 十三行博物館 17 22

18 黃金博物館 13 26

19 淡水古蹟博物

館 10 40

24 文化局 54 80

20 縣立圖書館 7 14

25 衛生局 107 255 21 各衛生所 393 445

小計 1,494 4,802 小計 2,348 3,930

22 縣立醫院 342 342

23 警察局各分局 5,225 6,464

24 警察局刑事警

察大隊 972 1,635

25 警察局保安警

察大隊 309 539

26 警察局交通警

察大隊 786 1,372

27 警察局少年警

察隊 31 54

28 警察局婦幼警

察隊 36 63

26 警察局 395 646

臺北縣政府警

察局民防管制

中心

12 (裁撤)

27 消防局 1,657 3,500 無

小計 2,052 4,146 小計 7,371 10,127

合計 3,546 8,948 合計 9,719 14,057

資料來源：本研究整理

24

二、契約人力過多

臺北縣政府契約人力過剩及主要原因在於以往正式人力嚴重不足，而業務量

過超過人員負荷，再加上組織擴編不易，故各機關均會進用契約人力，以補正式

人力不足之情況。就以現今臺北縣政府所屬各級機關學校契約用人數，經統計為

6058 人，其中一二級機關（不含縣立醫院及學校）則已進用了 3852 人（如表 3-3），這些人數均接近縣府編制員額之人力，占縣府整體人力 40％以上（不含警消及

縣立醫院人力）。此部分人力常造成縣府人力管理及人事成本之負擔，故臺北縣

議會曾要求縣府要逐年精簡 2％此類人員人數，以減輕財政之負擔。

表 3-3 臺北縣政府各一二級機關 98 年度契約用人人數

機關名稱 契約用人人數

秘書處 108

民政局(含戶所及殯儀館) 154

財政局(含稅捐處) 286

經濟發展局 72

觀光旅遊局 21

教育局(含體育處及家教中心) 99

工務局(含採購處、拆出大隊) 295

水利局(含高灘地管理處) 189

農業局(含動防所) 71

城鄉發展局 56

社會局(含仁愛之家、八里愛心教養院及家庭暴力防治中心) 377

地政局(含各地所) 428

勞工局(含就服中心) 165

交通局 493

法制局 15

原民局 23

研考會(含資訊中心) 44

新聞處 20

客家局 2

主計處 22

人事處 15

政風處 6

環保局 308

25

文化局(含各館) 86

衛生局(含各衛生所) 245

警察局 252

合計 3852

資料來源：本研究整理

26

第二節 契約用人之種類及相關制度 臺北縣府契約用人之類別主要可分為三大類，以下就以這三大類分別說明：

壹、聘用人員（約聘人員）

所謂聘用人員之聘用依據，係依公務人員任用法第 36 條：「臨時機關與因臨

時任務派用之人員，及各機關以契約定期聘用之人員；其派用及聘用均另以法律

定之。」之規定，訂定「聘用人員聘用條例」及其施行細則。

其目的依「聘用人員聘用條例施行細則」第 2 條，係「應業務需要，以發展

科學技術，或執行專門性之業務，或專司技術性研究設計工作」，其基本考量在

於延攬「專門技術」人員，特別是吸納無公務員任用資格之高科技的人才，為國

家服務。因此，其聘用資格依「行政院暨所屬各級機關聘用人員注意事項」第 5項，係以「職責程度」、「所具專門知能條件」為考量基礎，原則上以學、經歷區

分，且依「聘用人員聘用條例施行細則」第 8 條，各機關現職人員不得為聘用人

員。

至於聘用人員的進用方式及期限，依「聘用人員聘用條例」第 3 條，本條例

所稱聘用人員，指各機關以契約定期聘用之專業或技術人員，其職稱、員額、期

限及報酬應詳列預算並列冊送銓敘部登記備查，解聘時亦同。聘用期限則依「聘

用人員聘用條例施行細則」第 4 條，約聘期間得以業務預定完成期限為準，續聘

者應經主管機關核准，並通知銓敘部。

貳、約僱人員

約僱人員的僱用依據，係依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」（以下

簡稱約僱辦法）。就該辦法第 2 條規定，約僱人員之僱用以所任工作係相當分類

職位公務人員第 5 職等以下之臨時性工作，而本機關卻無適當人員可資擔任者為

限，其範圍如下：

一、訂有期限之臨時性機關所需人員。

二、因辦理臨時新增業務，在新增員額未核定前所需人員。

三、因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。

27

四、因辦理季節性或定期性簡易工作所需人員。

是以，約僱人員是應機關臨時性需要所僱用之人員，具有補充現有員額不足

的功能，其進用資格依辦法第 8 條，乃以「職責程度」、「所具知能條件」為考量

基礎，原則上以學經歷區分。

至於進用方式及進用期限，依約僱辦法第 6 條；第 7 條規定，約僱人員以契

約進用，各機關約僱人員之僱用，採以公開甄審為原則，必要時得委託就業輔導

機構代為甄審，約僱辦法第 5 條，約僱人員之僱用期間，以一年為限，但業務完

成之期限在一年一內者，應按實際所需時間僱用之。其完成期限需要超過一年時

得依原業務計畫預定完成之時間，繼續每年約僱一次，至計畫完成時為止；其約

僱期限超過 5 年時，應定期檢討該計畫之存廢。約僱人員僱用期滿，或屆滿 65歲，應即無條件解僱。

叁、臨時人員

有關臨時人員，原是政府為因應某項業務短期間之需要，所進用之負責臨時

性業務之人員，惟對於各級地方政府而言，由於正式人力長期不足，而約聘僱人

力又有比例上之限制（不得超過預算員額 5％），故經常會進用臨時人力以因應

業務所需，而此部分人力長期支援之結果，其比例已逐漸超越約聘僱人力，成為

各地方政府人事管理上主要項目之一。

至於臨時人員適用之法規，原並無明確之規範，而相較於政府部門其他類之

人員，均有相關之法規予以保障，故常造成其內心之不平，而形成管理上之問題。

基此，行政院勞工委員會於 96 年 11 月 30 日公告，公部門各業非依公務人員法

制進用之臨時人員適用勞動基準法，並自 97 年 1 月 1 日生效，而上開公部門各

業，包括公務機構、公立教育訓練服務業、公立社會福利機構、公立學術研究服

務業及公立藝文業等五業。不包括依聘用人員聘用條例、行政院暨所各機關約僱

人員僱用辦法進用之人員，及業經該會公告指定適用勞動基準法之技工、駕駛、

工友、清潔隊員、國會助理。而行政院人事行政局為因應此一政策，亦訂定了行

政院所屬機關臨時人員進用及運用要點，以限制及規範此類人員之進用。

依據該要點第 2 點第 1 款之規定，臨時人員係指機關非依公務人員法規，以

人事費以外經費自行進用之人員。但不包括下列人員：

一、依聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法、國軍聘用及雇

用人員管理作業要點進用之人員。

28

二、技工、駕駛、工友、清潔隊員。

而該要點第 3 點亦規定，臨時人員得辦理之業務，以非屬行使公權力之下列

業務為限：

一、臨時性、短期性、季節性及特定性等定期契約性質之工作。

二、因機關組織特性、特殊業務需要，於本要點生效前經本院核定進用臨時人員

辦理之工作。

由此看來，中央機關對於臨時人員之在政府機關之角色及定位，以逐漸重

視。而就臺北縣政府而言，在臨時人員未適用勞動基準法之前則已針對此類人

員，訂定「臺北縣政府非編制內員工管理要點」及相關法規予以規範，另為配合

臨時人員適用勞動基準法，亦於 97 年 1 月 1 日修正訂定「臺北縣政府所屬機關

非編制人員管理要點」，以作為各機關管理上之準據。該要點第 2 點對於臨時人

員之定義如下：

一、雇工：依預算僱用，按月計資，並擔任駕駛之人員。

二、臨時雇工：依預算僱用，按月計資之人員。

三、暫僱人員：以工程管理費、接受委託或補助之研究計畫經費或本府特種基金

僱用之人員。

此外，對於該類人員之福利及服務績效，亦訂定了請假規定及相關考評機

制，以保障其權利及福利。

29

第三節 契約人力運用現況之分析及比較 臺北縣政府契約人力過多，主要原因在於腹地廣大、業務量繁重及正式人力

不足所導致，由於無法滿足縣民之需求，故進用大量契約人力來舒緩業務壓力，

惟大量進用之結果，使得契約人力比例過多，不僅管理上產生問題，亦使縣府財

政吃緊，而財政吃緊結果，又必須精簡員額，連帶又產生人力不足及人員流動量

之問題，而這些問題可以下圖表示。

圖 3-1 臺北縣政府契約人力運用問題示意圖 資料來源：引自邱珮瑜，2007：110

至於臺北縣正府契約人力之現況分析可以分成助益面向及缺失面向予以探

討（節自邱珮瑜，2007：111-112）：

壹、助益面向

業務量過大 正式員額太少

進用契約人力

契約人力過多

刪減預算 限制契約人力比

契約人力無法晉階

預算不足無法僱用人力

人力不足 個人業務量加重 人員流動率大

對策

問題

30

一、提供政府機關運用人力的另一管道

機關進用正式人力，必須經由考試或者甄審程序，並接受一定時間的訓練或

摸索，才可讓機關有效運用，而這段時間大多長達一年以上，惟業務之推動持續

也多變的，且部分業務亦有其時間上之限制，無法等待人員訓練完畢後才予以執

行，再加上現今講求效率及效能之時代，如何快速因應民眾需求是現代政府首重

之事，故進用契約人力則成為機關快速反應人力不足之主要措施。藉由契約人力

之運用，可以免去機關等待人力之時間成本，使其在短時間內業務繁重之壓力得

以舒緩，且機關進用契約人力之管道多元，可以依照其業務需求，快速找尋所需

人才，可以增用人員進用效率，提昇公務效率品質。

二、舒緩地方政府人力不足的困境

由於地方政府之正式員額有法令上之限制，因此契約人力恰可以補足正式人

力不足之缺口，根據 97 年 10 月最新統計，臺北縣人口已達 380 多萬人，足足比

臺北市 260 多萬人之 1.46 倍，如此龐大的人口數，相對有極大的業務急待推動。

但以 97 年度臺北縣政府公務人力 4353 人，比臺北市 12000 多人相比，還差了

7000 多名人力，在正式人力不足之情況下，契約人力以成為臺北縣政府不可獲

缺之部份。

三、機關得以快速專業人才

臺北縣政府進用契約人力，除了紓解人力不足的問題外，亦可依據專業能

力，進用所需之人才。進用之方式是依公開甄選為原則，並針對業務推動所需之

條件進行篩選，透過與相關單位之主管共同面試後，以決定進用之人選。而這樣

的過程，亦被機關認為比進用國家考試及格之人員，並等待其分發及訓練完畢，

更有快速且有效率。

貳、缺失面

一、契約人力過多

契約人力在臺北縣政府已達 6058 人以上（如下表），而約聘僱人力亦超過百

分之五之法令限制，甚至某些機關更有超過達 30％以上者，而契約人力佔總體

人力比例亦高達 40％以上，已比大多數國外政府契約人力之比例為高，如此反

映出臺北縣政府正式人力嚴重不足、業務量過大、正式人力流動過高的負面現

象，對於公務機關的隱定性將是一項隱憂。

31

表 3-4 臺北縣政府非編制人員人數統計表

一般行政機關部分 各級學校部分 縣立醫院部分

名稱 公務預算 特種基金

接受委

託或補

助經費

學校非編制人

員（含值勤警

衛、組織再造人

員、特教助理員

等等）

縣立醫院約用

人員

總計

人數 2617 741 494＊ 1785 421 6058

資料來源：本研究整理

表 3-5 各國契約人力與臺北縣政府契約人力比較與發現一覽表

契約人力所占百分比

美國 15％

英國 文職文官 2.6％，地方政府 12％

日本 1965 年 25.4％，1996 年 30.8％

德國 聯邦占 19.7％，全國占 46%

我國 1.聘僱人員占公務人員之比例 9.98％

2.比照國外契約人力算法 20.1％

3.如軍職人員不計入，契約人力占 24.4％

臺北縣政府 契約人力比例 40％（6058/6058+4353+4678【96 年底教職員人

數】） 資料來源：朱愛群，2004：92-95，本研究整理

二、淪為酬庸工具

地方政府民選首長，為了勝選的考量，往往必須也不得不背負地方政治結構

性的包袱，這是法律賦於地方首長的權力，也是首長回饋地方的另一種途徑。但

當首長更替，新任首長在面對地方勢力，勢必也有其不同的包袱，在原先勢力不

能得罪，新興勢力成形的情勢下，將會有另一批人員以「契約人力」型態進入地

方政府，造成其契約人力高居不下的因素之一。

三、契約人力久任化

雖然臺北縣政府利用相關服務評量考核做為契約人力適任與否的評估機

制，但是仍然受限於業務量龐大，人力不足負荷的因素引響而有所顧忌，故契約

人力若無重大過失，並不會受到離退之處分；另一方面，中國人重視人情的傳統

仍深深引響臺灣的組織文化，在此文化之下，使得退離比例有限，再加上地方議

32

員所給予之壓力，更使得契約人力不易接受退離，基此，契約人力久任化在臺北

縣政府各機關已是普遍之現象。

33

第四章 研究結論 由於臺北縣政府契約人力之比例過多，因此在臺北縣升格後，相關人員編制

之擴張，勢必會影響契約人力之進用情形，亦會產生人力之檢討與契約人力精簡

之問題發生。因此，如何將業務予以分工，並有效畫分兩者業務執行之型態，並

配於適合之人力及數量，將是臺北縣政府現今將面對的問題禁。針對這樣的議

題，本研究認為可以依據下圖之方式將人力運用之方式做合理之分配及規劃：

圖 4-1 公務人力體系建構系統

資料來源：參考蔡文良，2008：71，並予以修正

由上圖看來，契約人力應著重要行政管理層次及技術執行層次，若以臺北縣

政府契約人力之類別，所謂的策略層次應屬於約聘人員，行政管理層次應屬於約

僱及暫僱等類之人員，而技術執行層次則應屬於雇工及臨時雇工之人員。

政務層次

高級文官群

策略層次

行政管理層次

技術執行層次

契約

人力

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在瞭解契約人力之屬性後，則對於人力配置規劃則可朝以下兩方向進行：

壹、以約聘僱及暫僱人力解決現階段正式人力不足之情形

臺北縣政府改制後，雖然編制員額已予以擴增，惟正式人力係採逐年進用之

方式，故各機關之專業人力在短期間內並未能一次補足，因此為有效推動業務，

僱用相當比例之約聘僱及暫僱人力仍有其必要性，惟此類人力應於正式人力逐進

補足後，而逐漸精簡，控制僱用年限，當年限一到時應予以檢討此人力進用計畫

是否進續存在之必要，藉此以控管人力，以避免組織人力過度龐大之情況。至於

專業性業務係由雇工及臨時雇工所辦理者，應予以調整，以避免權責不符之情況。

貳、對於技術執行層次人力應朝委外或合作之方式辦理

各機關雖逐年進用正式人力，惟技術執行層次人力係辦理事務性或庶務性工

作，此類工作因非屬政府核心之業務，故亦不應由正式人力辦理，是以，為避免

各機關雇用過多此類人力，造成人事管理及成本之負擔，此部分應可朝委外辦理

之方式進行，藉此減少人力成本，並使更多正式人力資源投入於核心業務，機關

之績效更亦展現。

總之，政府為追求「高效能」、「負責任」的「小而能」政府，對於契約人力

之運用，已是不可避免之趨勢，惟如何予以有效運用，配合正式人力，並引進績

效策略人力資源管理與企業精神，以發揮政府最大效能，則需各方之配合才可達

成。

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參考書目 壹、中文部分

一、期刊

施能傑，蔡秀娟（2003），〈契約性人力運用之理論與現實〉，《人事月刊》，第 81

期，頁 15-26。

林水波、陳志瑋（2000），〈彈性化政府的設計與評估〉，《人文及社會科學期刊》，

第 4卷，第 2期，頁 237-280。

朱愛群（2005），〈契約進用公務人力之研究〉，《國家菁英》，第 1卷，第 1期，

頁 205-228。

成之約（1999a），〈淺論「非典型聘僱關係」工作型態的發展與影響〉，《勞工行

政》，第 139 期，頁 10-17。

______（1999b），〈因應政府組織再造與人力精簡政策：派遣勞動之探討〉，《公

務人員月刊》，第 33 期，頁 38-48。

______（2000），〈「派遣勞動」及其對勞資關係與人力資源管理之意涵與對應〉，

《空大行政學報》，第 10 期，頁 1-26。

蔡良文（2008），〈政府契約用人制度變革之研析〉，《考銓季刊》，第 53 期，頁

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______（2001），〈彈性化職位設計與政府人力運用〉，《人事月刊》，第 32 卷，第

5期，頁 33-45。

曾介宏（1999），〈行政機關臨時人力資源管理體制再造之釐探〉，《人事行政》，

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二、專業書籍

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彭錦鵬（1996），〈文官體制的彈性管理理念－美國經驗及其啟示〉，收錄於彭錦

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36

三、學位論文

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例》，碩士論文，國立臺北大學公共行政暨政策學系研究所。 李亮宏（2005），《公務人力資源管理彈性化與契約性人力之研究》，國立台灣大

學，政治研究所碩士論文。 邱珮瑜（2006），《公部門契約性人力研究--以台北縣政府為例》，碩士論文，國

立臺北大學公共行政暨政策學系研究所。

四、研究報告

陳金貴（2006），《政府契約性用人制度之研究》，研究報告，行政院人事行政局

貳、英文部分

一、期刊論文

Chow, Irene Hau Sin, （1998） “International Journal of Human Resource Management”, 9（3）, pp.494-505.

二、專業書籍

Hughes, Owen E. （1994）, Public Managemant and Administration, New York: St.

Martin’s Press. Farnham, D. and Horton, S. （2000）, Human Resource Flexiblties in the public

service, London: Macmillan Press LTD. Hughes, Owen E.（1994）, Public Management and Administration, New York: St.

Martin’s Press. Horton, S.（2000）,〝Human Resources Flexibilities in UK Public Services〞In Farnham,

D. and Horton, S.（2000）, Human Resource Flexibilities in the public service, London：Macmillan Press LTD.pp.208-236.

Rober, M. and Loffler, E.（2000），〝Germany: the Limitations of Flexibility Reforms〞In Farnham, D. and Horton, S.（2000）, Human Resource Flexibilities in the public service, London：Macmillan Press LTD.pp.115-134.