대구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 전환 모색 · 대구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 전환 모색 71 Journal of Daegu Gyeongbuk

Journal of Daegu Gyeongbuk StudiesVol.17. No.1 2018. 4. pp. 67~87

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Journal of Daegu Gyeongbuk Studies

대구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 전환 모색*

1)김 영 철** ․ 이 승 봉*** ․ 구 병 수****

A Shift of Policy Paradigm in Response to Demographic Change in

Daegu Gyeongbuk

Kim, Young Chul ․ Lee, Seung Bong ․ Koo, Byung Soo

국문요약

인구문제는 인구 벽, 인구지진으로 표 될 만큼 심각한 상황에 처해 있다. 생산가능인구가 감소하고

고령인구가 증가하는 한국의 추세는 구경북에서도 유사하게 나타난다. 구경북의 인구구조 변화는

출산․고령화가 심화되는 가운데 한국의 수도권 집 상이 더해져 청년인구가 유출되고 지방소멸

의 험성이 증 하는 기 상황에 직면해 있다. 하지만 인구문제에 한 정책 응은 앙정부가 주도

하는 수도권 심의 안으로서 지역의 사회경제 특성과 불일치하여 결과 으로 실패하고 있다. 따라

서 인구문제를 해결하기 해서는 이것이 인구 상을 넘어선 지역사회 반의 문제인 것으로 인식하는

패러다임의 환이 필요하다. 한 앙정부 심의 정책결정 구조를 지역 거버 스 심의 랫폼으로

변경하고, 이를 효과 으로 작동시키려는 노력이 요구된다.

주제어 : 구경북, 인구구조 변화, 출산․고령화, 청년인구 유출, 지역 거버 스

Abstract

Population problems are so severe that they are represented by population cliffs and

population quakes. Daegu Gyeongbuk are no exception to the trend of Korea where the working

age population is decreasing and the elderly population is increasing. Changes in the

demographic structure of Daegu Gyeongbuk are characterized by low fertility-ageing society,

youth outflow, and increased risk of local extinction. However, the policy response to the

* 이 은 한국은행의 지원을 받아 한국은행 구경북본부와 공동으로 작성한 연구보고서를 폭 수정․보완한 것이다. ** 계명 학교 경제통상학부 교수, 주 자(Professor, Department of Economics and Trade, Keimyung University,

Primary author), E-mail : [email protected], Tel : 053-580-5598. *** 경북 학교 사회학과 박사수료, 공동 자(ABD, Department of Sociology, Kyungpook National University,

Co-author), E-mail : [email protected], Tel : 053-950-5218.**** 한국은행 구경북본부 조사역, 교신 자(Junior economist, Daegu Gyeongbuk Branch, Bank of Korea,

Corresponding author), E-mail : [email protected], Tel : 053-429-0219.

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대구경북연구 제17권 제1호

population problem is centered on the Seoul Gyeonggi area led by the central government. This

policy direction is in disagreement with the socio-economic characteristics of each region.

Therefore, in order to solve the population problem, it should be recognized that this is a

problem for the whole local community beyond the population phenomenon. It is also necessary

to shift the policy paradigm into a form driven by local governance and to operate it effectively.

KeyWords : Daegu Gyeongbuk, Demographic Change, Low Fertility-Ageing Society, Youth

Outflow, Local Governance

Ⅰ. 서 론

한국의 인구구조가 크게 요동치고 있다. 통계청의 장래인구추계에 따르면 한국의 인구는 2031년 52,958

천 명으로 정 을 은 후 지속 으로 감소하여 2049년에는 49,792천 명으로 어들 것으로 측된다.

생산가능인구(15～64세) 한 2018년 37,574천 명에서부터 계속 감소하여 2039년에는 29,804천 명을 기록

할 것으로 추정되는 반면, 고령인구는 2018년 7,381천 명에서 2025년에는 10,508천 명으로 증할 것으로

망된다. 이러한 인구구조 변화는 ‘인구 벽(demographic cliff)’(권성희 역, 2015), ‘인구지진

(age-quake)’(Wallace, 2001)으로 묘사될 정도로 심각한 사회경제 문제 을 야기할 것으로 우려된다.

이 듯 심각한 인구문제의 해결을 해 한국에서는 국가 차원에서 다각 인 노력을 기울이고 있지만,

이 문제의 해결은 국가 차원의 략만으로는 한계가 있다. 왜냐하면 인구구조 변화의 원인은 지역별로

서로 다른 사회경제 특성에서 비롯되고, 그 변화의 양상 한 지역별로 지 않게 상이하기 때문이다.

그럼에도 불구하고 인구문제 해결을 한 기존의 논의는 체로 국가 차원의 출산․고령화 문제에

집 되어 있다(계 오, 2015; 손종칠․이동렬․정선 , 2016; 이삼식, 2016). 최근 지방소멸에 한 이슈가

제기되면서, 지역 차원에서 인구문제를 분석하는 연구들이 행해지고 있으나(이상호, 2016; 허문구․송하

율, 2017), 여 히 ‘ 앙-지방’의 구도는 그 로 유지한 채, 연구 상이 지방으로 이 된 것에 지나지 않는

다. 게다가 다수의 연구들이 인구구조 변화에 따른 사회경제 문제 을 해결하기 한 방안 도출에

을 맞추고 있을 뿐(박승규․이제연, 2016; 조 모 외, 2016), 정책의 입안 실행방식에 한 문제의식은

찾아보기 어렵다. 인구문제 해결을 해 다양한 정책을 추진하고 규모의 산이 투입되고 있음에도 불

구하고 그 성과가 미진하다는 은 곧 정책결정 패러다임을 포함한 종합 인 차원에서 인구정책을 재검

토하는 것이 필요함을 의미한다.

이 에서는 이와 같은 기존의 제약을 극복하고자 메조 벨(meso-level)의 지역 거버 스에 주목한다.

구경북의 가장 심각한 인구문제인 출산․고령화, 청년인구(15～29세) 유출에 해 앙정부는 수도

권 심의 시각으로 단함으로써 문제의 본질을 오인하고 있다. 앙정부에서는 청년을 비롯한 다수의

인구가 수도권으로 계속 유입되는 양상을 주시하면서 지방의 인구감소 문제를 간과하고 그 해결을 한

한 시 을 놓치고 있다. 이것이 출산․고령화와 맞물려 지방소멸의 험성을 가 시킨 것이 지

구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 환 모색 69


의 인구상황이다. 한국사회가 직면한 인구문제의 본질은 앙정부가 수도권에서 경험하는 인구 상을 보

편화하고, 지역에서 일어나는 인구구조 변화를 외 인 것으로 인식함으로써 단편 이고 사후 인 응

방식으로 일 한 것에서 찾을 수 있다. 인구정책을 둘러싼 구조의 가장 핵심 인 문제 이 바로 이것으로

서 국가 차원의 기존 정책 기조에서 벗어나, 각 지역의 거버 스를 정책구상과 실행의 랫폼으로 하는

패러다임 환이 요청된다. 이를 통해 각 지역의 인구문제 해결이 가능할 뿐만 아니라, 개별 지역의 귀납

총합으로써 국가 차원의 응 략이 될 수 있다.

지역 거버 스를 정책입안과 실행의 틀로 활용하여 인구문제를 해결해야 한다는 근 방향은 인구문제

가 인구 는 경제문제를 넘어선 사회경제 반에 원인을 두고 있다는 에서 필요성이 부각된다. 지역별

로 상이한 인구 상과 원인은 국가 차원의 응 방식으로는 각 지역의 사회경제 특성에 부합하지

못하고, 이것이 지 까지의 인구정책이 실패한 원인이 되고 있는 것이다. 따라서 인구문제 해결을 해서

는 이것이 포 인 사회경제 문제라는 인식이 제되어야 하며, 바로 이 지 에서 지역 거버 스의

역할에 한 당 성을 얻을 수 있다. 인구문제에 한 패러다임 환은 이처럼 인구문제가 지역사회 반

의 문제라는 인식에 한 측면과 지역 거버 스를 랫폼으로 활용함으로써 해결하고자 하는 실행 방향

이라는 두 가지 측면으로 이루어진다.

Ⅱ. 제2차 인구변천과 그 영향

역사 으로 인구는 지난 2천여 년에 걸쳐 꾸 히 증가하는 추세를 보이고 있다. 17세기 반, 서구에서

산업화가 시작되기 까지의 오랜 기간 동안 인구는 비교 안정세를 보이고 있었다. 출생률이 높았으나

사망률 역시 높아 인구증가가 낮은 수 에서 부침을 보여 온 것이다. 하지만 산업화가 시작되면서 커다란

인구변화를 가져오게 되는데, 출생률은 통 인 안정상태 수 을 유지하지만 사망률이 떨어지면서 인구

가 격하게 증가하기 시작한다. 이후 산업화의 진 으로 사망률이 계속 으로 감소하지만 출생률은 그

보다 더 빨리 떨어지면서 인구증가 속도가 지속 으로 하된다. 19세기 말에서 20세기 ․ 반까지 유

럽과 북미의 선진산업국가들에서 출생과 사망은 낮은 수 에서 균형을 이루었으며, 그 결과 인구는 다시

안정상태에 도달하게 된다. 이 듯 세계의 인구는 ① 높은 출산율과 높은 사망률이 결합된 체계(1단계)에

서, ② 높은 출산율과 낮은 사망률이 결합된 체계(2단계)와 ③ 차 낮아지는 출산율과 낮은 사망률이

결합된 체계(3단계)를 거쳐, ④ 낮은 출산율과 낮은 사망률이 결합된 체계(4단계)로 이행해 왔다(Dyson,

2010; Kirk, 1996). 이처럼 통 인 인구 안정에서 근 인 안정으로 인구상태가 환되는 과정을 제1차

인구변천이라고 부른다(계 오, 2015; 김두섭․권태환, 2002).

제1차 인구변천에 이어 최근의 인구구조 변화를 사회문화 요인으로 설명하는 제2차 인구변천(SDT:

Second Demographic Transition)에 한 논의가 차 활발해지고 있다(Lesthaeghe, 2014; Zaidi and

Morgan, 2017). 제2차 인구변천은 주로 혼인 출산에 한 가치 의 변화를 강조하면서, 출산․고령

화로 표되는 최근의 인구변화에 한 설명을 시도한다(van de Kaa, 2002). 제2차 인구변천 개념은

Lesthaeghe and van de Kaa(1986)에서 처음 제시된 것으로 이 변화에서 가장 요한 내용은 가족생활과

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자녀에 한 통 인 가치가 근본 으로 붕괴되는 사회문화 변화가 인구변화로 연결되었다는 이다.

아래의 <그림 1>에서 제1차 인구변천의 4단계를 넘어서 출생률이 사망률을 돌아 인구감소를 우려해야

되는 시기가 바로 제2차 인구변천이 시작되는 시 이다. 한국의 경우 인구감소에 한 우려가 시작되는

제2차 인구변천이 다른 국가들에 비해 훨씬 작스럽게 도래하 다.

　

자료 : van de Kaa(2002: 2)

<그림 1> 제2차 인구변천 시기

제2차 인구변천에 한 논의는 제1차 인구변천과의 비교를 통해 명확히 알 수 있다. 아래의 <표 1>은

제1차 인구변천과 제2차 인구변천의 특징을 자세히 보여주고 있다. 무엇보다도 결혼과 출산 그리고 가치

체계가 과거에 비해 달라진 모습이 확연히 드러난다. 제1차 인구변천 시기에는 통 인 가족에 한 이

미지가 그 로 투 되어 사회 으로 끈끈하게 결속된 공동체라는 배경에서 결혼과 출산은 선택이 아닌

의무로 받아들여졌다. 반면 제2차 인구변천 시기에는 개인 인 가치가 강화되고, 성 평등에 한 인식이

차 보편화되면서 결혼과 출산이 선택인 것으로 인식되기 시작했다. 한국에서 나타나는 최근의 인구구

조 변화는 제2차 인구변천에서 제시하는 양상과 유사할 뿐만 아니라 사회문화 원인 역시 체로 비슷하

다. 이것은 한국에서도 근 인 가치가 붕괴되고 새로운 가치체계가 은 층을 심으로 보편화되고 있

음을 뜻한다. 특히 출산의 경우 외형 으로는 경제문제에 기인한 것처럼 보이지만, 실질 으로는 경제

문제와 함께 자신의 삶의 행복이 가장 요하다는 가치 의 보편화와 불평등 심화와 같이 사회 공정성

이 확보되지 않는 상황에 한 반감이 동시에 작용함으로써 나타나는 것이다.

제1차 인구변천은 인구의 격한 성장에서 하향안정까지를 설명하는 이론인 반면, 제2차 인구변천은

인구감소에 직면한 최근의 변화를 설명하는 데 용이한 이다. 제1차 인구변천의 경우 근 화와 산업화

그리고 기술발 에 따른 사망률의 하 등에 근거하지만, 제2차 인구변천은 혼인에 한 인식 변화와 같

은 사회문화 변화에 주로 기반을 두고 있다. 최근 한국을 비롯한 여러 국가에서 나타나는 출산

고령화, 인구감소 등 인구구조의 변화 문제는 사회문화 변동이 원인이 된다는 에서 제2차 인구변천

논의가 하게 활용될 수 있다.



제2차 인구변천에 한 논의는 인구의 연령구조 변화와도 긴 하게 연 된다(Erlandsen and Nymoen,

2008; Wilson, 2016). 특히 Bloom and Williamson(1998)에서는 연령별 인구구조의 변화와 경제성장 간의

계를 동아시아의 사례를 통해 제시하고 있다. 여기에서는 동아시아의 인구가 피라미드형, 즉 은 인구

가 많은 상황에서 격하게 성장할 수 있었다고 설명한다. 한국의 연령별 인구구조 변화의 경험 한 경

제성장과 하게 련되어 있다. 한국에서는 최근 체 인구가 감소하는 가운데 고령인구가 증가하고

생산가능인구가 감소하는 격한 연령별 인구구조 변화를 겪고 있어 이에 한 논의는 더욱 요하다.

<표 1> 제1차 인구변천과 제2차 인구변천의 특성

구분 제1차 인구변천 제2차 인구변천

결혼

• 혼인비율 증가, 혼 연령 하

• 낮은 동거율 혹은 동거비율의 감소

• 낮은 이혼율

• 높은 재혼율

• 혼인비율 감소, 혼 연령 증가

• 동거율 증가

• 이혼율 증가, 조기 이혼

• 낮은 재혼율

출산력

• 혼인 출산력의 감소

• 불충분한 피임

• 제도 원인 이외의 출산 감소

• 무자녀 가정의 감소

• 추가 인 출산력 감소

• 효율 인 피임

• 혼외 출산의 증가

• 무자녀 가정의 증가

사회

배경

• 혼인 시 주요 고려사항: 소득, 직장, 주택, 건강,

교육, 안정성 등

• 정치 , 시민공동체 네트워크의 사회 결속력의 강화

• 국가와 교회 등에 의한 강력한 1차 세속화 물결

• 성역할 분리, 산계 화

• 신 한 결혼, 가족모델의 정착화

• 새로운 욕구의 등장: 개인 자율권, 자아실 ,

자기만족 등

• 공동체 네트워크로부터의 격리, 사회자본에서

감성 , 정서 형태로의 변화

• 국가의 역할 약화, 2차 세속화 물결, 성해방

• 성역할의 균형성 증 , 여성의 경제 자립도 증

• 다양한 라이 스타일, 열린 미래

자료 : Lesthaeghe and Neels(2005: 28) ; 정성호(2009: 143)에서 재인용

출산율과 사망률 하에 따른 속한 고령화와 청년인구가 감소( 유출)하는 인구의 연령구조 변화는

인구 상이기는 하지만 심각한 사회경제 변화와 갈등을 유발할 가능성이 높은 사회문제이다. 고령화의

심화는 소비양상 변화로 산업구조의 변동을 발하고, 부양비 부담을 증 시켜 조세제도와 사회안 망의

변화 역시 요구하게 된다. 한 고령화와 청년유출로 인한 생산가능인구의 감소는 생산성에 부정 인

향을 끼칠 우려가 매우 크다.1) 이처럼 인구의 연령구조 변화는 한정된 사회 산 안에서 고령인구와 은

세 의 요구가 상충함에 따라 세 간 갈등을 발생시킬 우려가 있고, 가족 내에서는 세 간 가치 과

생활양식 등 문화의 차이로 인한 갈등 소지가 상존한다.2) 인구이동이 활발한 청년층의 경우 ‘발로 하는

선거(vote by feet)’(Tiebout, 1956)를 통해 국가 내부의 지역 간 격차를 유발할 뿐만 아니라, 국외이동의

확 는 이민자 문제 등 지 까지 경험하지 못한 새로운 불안정을 래하기도 한다.

1) 한국의 생산가능인구 하락 추세를 고려한 실질 GDP 성장률을 망하면 2020년에는 2014년에 비하여 생산가능인구 비

율이 1.97%p 하락하게 되며, 이에 따라 경제성장률이 1.2～1.6%p 하락할 것으로 측된다(손종칠·이동렬·정선 , 2016).

한편 구경북지역은 자동차부품, 기계, 섬유, 자산업 등 범용 기술진보에 의존하는 주력기간제조업 비 이 높아(임

규채, 2017), 지식기반제조업에 비해 노동력의 고령화가 더욱 부정 인 향을 끼칠 것으로 우려된다.

2) 1947년부터 1949년 사이에 출생한 세 를 일컫는 일본의 베이비붐 세 는 평생고용을 보장받고 연 역시 지 않은 수

으로 받고 있다. 하지만 1956년에서 1971년 사이에 출생한 세 인 에코붐 세 는 낮은 임 , 고실업과 높은 비정규직

비율, 감소한 연 등으로 기에 직면해 있으며, 이것이 사회 인 갈등으로 분출되고 있다(최기산, 2016).

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Ⅲ. 대구경북의 인구구조 변화 양상과 특징

한국의 총인구는 지속 으로 증가하고 있지만, 그 증가세는 매우 완만해지는 추세를 보인다. 통계청의

인구주택총조사에 따르면 1960년 24,989천 명이던 총인구가 2010년에는 48,580천 명, 2015년 51,069천 명

으로 증가하여 5천만 명을 돌 하 으나, 연평균 인구증가율은 1960년 3.0%이던 것이 2010년과 2015년에

는 0.5%로 낮아졌을 정도로 성장 추세의 감속이 확연하게 나타난다. 게다가 후 베이비붐 세 가 고령인

구에 진입할 시 이 도래했으며, 이들 연령 코호트(cohort)는 산업화 시기에는 생산가능인구로서 경제성

장을 주도해왔지만 앞으로는 고령인구로서 부양의 상이 될 처지에 직면해 있다. 한국의 인구는 제1차

인구변천의 4단계를 넘어서 제2차 인구변천 시기에 다다르고 있는 것이다.

총인구가 완만하게 증가하고 연평균증가율이 감소하고 있는 한국의 인구추이는 평균수명 연장이라는

인구증가 요인이 있음에도 불구하고 합계출산율이 그 이상으로 감소한 데 따른 것이다. 통계청의 인구동

향조사에 다르면 여성 1명이 평생 동안 낳을 수 있는 자녀 수인 합계출산율은 2005년에 1.08명으로 최

치를 기록한 이래 등락을 거듭하 으나 여 히 1명 반에 머물고 있다. 이것은 인구가 늘어나지도

어들지도 않는 정지인구 상태를 유지하기 한 2.1명의 출산율에 비해 턱없이 낮은 수 이다.3) 통계청의

장래인구추계에서는 한국의 인구가 2031년 52,985천 명으로 정 을 은 후 차 감소하여 2049년에는

49,792천 명으로 5천만 인구가 붕괴될 것으로 측하고 있다. 인구 상이 보편 으로 나타나는 것에 비해

지역별 편차는 상 으로 크다. 2015년에서 2016년 사이 한국의 인구증감률은 0.4%를 나타내는 가운데

인구증감지역이 다양하게 혼재되어 있고 증감률 한 서로 다르다. 특히 노령화지수4)의 경우에는 47.8%

를 기록한 세종에서부터 162.8%인 남에 이르기까지 큰 격차를 보이고 있다(<그림 2> 참조).

　

자료 : 통계청, 주민등록인구통계, 각 년도

<그림 2> 시·도별 인구증감률 및 노령화지수

3) 정지인구 상태를 유지하기 한 출산율인 2.1명을 통상 체출산율이라고 한다.

4) 유소년인구(0～14세) 100명에 한 고령인구(65세 이상)의 비를 말한다.



구경북의 인구구조 변화 양상은 한국 체 경향과 유사하게 나타난다. 구시와 경상북도는 각각 한

국의 역시와 도(道) 지역에서 가지고 있는 인구 특성과 비슷한 속성을 보인다. 하지만 구경북은

다른 역시와 도에 비해 하나의 권역으로 인식될 수 있는 여지가 많으며, 정책의 연계성이 상 으로

크고, 거버 스를 구성하는 사회조직들도 서로 긴 하게 연계되어 있다. 즉 구경북은 해당 지역의 인구

변화 특징을 보여주면서 동시에 수도권을 제외한 역시와 도의 인구문제를 변하기도 한다. 한 타

지역에 비해 정책 연계가 상 으로 용이하며, 정책 랫폼으로 거버 스를 활용하기 한 조건이 발달

되어 있다. 뿐만 아니라 장기간 동안 지역내총생산(GRDP)이 열악한 구와 청사 이 으로 새로운 환을

모색하고 있는 경북의 발 에 있어서 인구문제 해결 략을 찾는 것은 매우 한 과제이다.

구경북의 인구구조는 한국 체의 통계 양상과 유사한 변동을 보이고 있지만, 구체 인 원인과 사

회경제 충격에서는 커다란 차이를 보인다. 고령화 문제가 가져오는 생산성 하에 한 우려가 크고,

청년의 인구이동 문제가 매우 심각할 뿐만 아니라, 이것이 농 지역을 심으로 지방소멸을 실화하고

있다. 구경북의 출산․고령화 추세는 국과 유사하지만 부양비 부담이 큰 고령인구의 증가 속도가

국평균에 비해 훨씬 빠르며, 청년인구의 지속 인 역외 유출은 앙정부 차원의 인구구조 변화에서는

간 하지 못하는 지역의 독특한 특징으로 나타난다(김 , 2016). 아래에서는 구경북의 인구구조 변화

의 특징을 출산․고령화 심화, 청년인구 역외 유출, 그로 인한 지방소멸의 험성 증 측면에서 구체

으로 살펴보고자 한다.

1. 저출산․고령화 심화와 급속한 고령화

구경북지역 인구변화의 첫 번째 특징으로는 출산․고령화 심화와 속한 고령화를 들 수 있다.

구경북의 인구 수 추이를 살펴보면, 먼 구의 경우 2003년 주민등록인구 2,530천 명으로 정 을 기록한

이후 2006년 2,496천 명으로 인구 250만 도시가 붕괴되었다. 이후 소폭의 등락을 거듭하다 2010년 2,512천

명으로 250만을 회복하 으나, 이후 지속 으로 감소하여 2016년 2,485천 명까지 인구가 어들었다. 경

북 역시 상황은 크게 다르지 않다. 경북은 2001년 2,785천 명의 인구가 등록된 이후 2010년 2,690천 명에

이르기까지 지속 으로 감소하 으며, 2016년 소폭 증가하여 2,700천 명을 나타내고 있다. 이처럼 구와

경북 모두 반 인 인구감소의 국면에서 어든 모양새이다(<그림 3> 참조).

인구증가세가 완만해지고, 인구가 어드는 양상은 출산 기조가 공고해진 데 기인한 바 크다. 평균수

명의 증가에 따라 고령인구가 늘어남으로써 인구감소세를 상쇄하는 효과가 있지만, 그럼에도 불구하고

합계출산율의 감소세가 그보다 크기 때문에 인구가 감소하고 있는 것이다. <그림 4>에서 볼 수 있듯이

구의 합계출산율은 국에 비해 지속 으로 낮은 수 을 유지하고 있고 하향안정화된 모습을 보인다.

2001년 1.21명의 합계출산율을 기록한 이래, 2005년에는 1.00명으로 최 수 을 나타냈고, 소폭의 등락을

거듭하다 2016년에는 1.19명으로 약간 증가하여 국평균인 1.17명보다 조 높은 수치를 보 다. 경북의

경우에는 국평균보다는 다소 높은 수 이지만, 체출산율인 2.1명에 비해서는 여 히 조하다. 2001

년 경북의 합계출산율은 1.39명을 기록했고, 2005년 1.17명으로 가장 낮은 수 이었으며, 2012년에는 1.49

명으로 높아졌으나, 2016년 1.40명으로 다시 주춤하고 있다.

74 김 철 · 이 승 · 구 병 수


(단 : 천 명)

　

자료 : 통계청, 주민등록인구통계, 각 년도

<그림 3> 대구경북의 인구 수 추이

(단 : 명)

　

자료 : 통계청, 인구동향조사, 각 년도

<그림 4> 대구경북의 합계출산율 추이

이와 같은 인구감소는 체로 출산에 기인하며, 출산은 사회 요인과 경제 요인이 복합 으로

작용한 결과물이다. 국 추세와 비교하면 구의 합계출산율은 지속 으로 낮은 경향을 보 고, 경북

의 경우 합계출산율은 국평균보다 다소 높지만 개선되는 양상은 지지부진하다. 두 지역 모두 체출산

율에 비해서는 매우 조한 수치로 인구감소는 당연한 귀결이다. 구의 합계출산율이 국에 비해 조

한 이유는 열악한 지역경제환경, 특히 1인당 지역내총생산이 꾸 히 가장 낮은 수 이며, 이에 따라 임

역시 국에 비해 낮은 데 상당 부분 원인이 있는 것으로 보인다. 경북의 경우 도․농복합지역으로서 농

지역의 합계출산율이 도시보다 높고, 도시지역의 경우에도 상 으로 지역경제가 활성화된 산업단지



지역을 심으로 국평균에 비해 출산율이 높게 나타난다. 하지만 경북의 농 지역과 경제가 활성화된

시( ) 지역의 경우에도 조한 출산율 양상은 동일하다.

한편 1970～2015년까지 한국의 고령인구 비율은 무려 4.3배나 증가하 다. 이는 표 인 고령국가인

일본의 3.9배를 넘어선 것으로 고령인구 증가 속도의 측면에서 OECD 국가 최고 수 을 기록하고 있다

(허문구․송하율, 2017). 고령화사회에서 고령사회로의 환에 소요된 기간을 살펴보면, 랑스가 115년,

미국이 72년, 일본은 24년이 소요되었다. 반면 한국의 경우에는 18년 만에 고령사회에 도달할 것으로 추산

된다. 고령사회의 경우 랑스가 39년, 미국이 14년, 일본이 11년 소요될 것으로 보이며, 한국의 경우

단 9년 만에 고령사회에 진입할 것으로 측된다(조 모 외, 2016). 한국의 빠른 고령인구 증가속도보다

구경북의 노령화지수 증가 추이는 더욱 속한 형국이다. <그림 5>에서 확인할 수 있듯이 구의 경우

국평균에 비해 다소 낮은 노령화지수를 나타내고 있었지만, 고령화 속도가 더욱 가속화됨에 따라 최근

국평균치를 추월하 다. 경북은 지속 으로 국평균보다 높은 노령화지수를 보이고 있으며, 빠른 고령

화로 인해 근래에 그 격차가 더욱 커지고 있다. 이 듯 2001년 국의 노령화지수가 36.2%에서 2016년

98.6%로 증가하는 동안 구는 30.1%에서 99.8%로 경북은 60.7%에서 143.1%로 증하는 추세를 보 다.

(단 : %)

자료 : 통계청, e-나라지표, 각 년도

<그림 5> 대구경북의 노령화지수 추이

앞에서 살펴본 것처럼 생산가능인구가 어드는 상황에서 노령화지수가 속히 증가하면 고령인구에

한 부양 부담이 증가한다. 통계청의 장래인구추계에 따르면 국 으로 2018년 총부양비(유소년 고

령인구/생산가능인구) 36.4%에서 2045년에는 84.2%로 증할 것으로 보이며, 이는 노년부양비(고령인구/

생산가능인구)가 같은 기간 19.6%에서 65.6%로 증가하는 데 상당 부분 기인한다. 노령화지수 한 2018

년 110.5%에서 2045년 352.7%까지 치솟을 망이다. 구와 경북의 상황은 더욱 심각하다. 2018년 구의

총부양비, 노년부양비, 노령화지수는 각각 36.8%, 19.7%, 114.9%에서 2045년에는 86.8%, 68.6%, 376.8%까

지 상승할 것으로 측된다. 경북의 경우 2018년 총부양비가 45.1%, 노년부양비 27.7%, 노령화지수

159.7%로 추계되던 것이 2045년에 이르면 각각 108.3%, 90.4%, 506.3%까지 등하여 유소년부양비(유소

76 김 철 · 이 승 · 구 병 수


년인구/생산가능인구)의 완만한 증가와 확연히 구분되는 노년부양비의 등세를 확인할 수 있다. 이 듯

구경북은 출산․고령화의 심화와 함께 고령화의 속도가 매우 빨라지고 있어 부양비 부담이 차 커

질 수밖에 없는 상황이다.

출산․고령화는 뒷부분에서 살펴볼 청년인구 유출과도 연결되어 있지만 인구의 연령구조 변화를

래한다. 인구의 연령구조는 과거 산업화 시기 피라미드형에서 시작하여 원통형이나 럭비공, 여객선과 비

슷한 형태를 보이는 것으로 바 어간다. 유소년인구의 경우 그 수치가 지속 으로 낮아지고, 고령인구는

가 른 증가 추세로 변하는 것이다. 구경북의 인구구조 역시 이와 유사한 추세이다. 구의 경우 1992년

부터 2017년까지 유소년인구는 24.6%에서 12.8%로 감소하 고, 생산가능인구는 동소이한 가운데 고령

인구는 3.5%에서 14.0%까지 증가하 다. 경북 역시 유사한 경향으로 같은 기간 유소년인구는 22.3%에서

12.1%로 감소하고, 생산가능인구는 유사하며, 고령인구는 6.9%에서 19.0%로 큰 폭의 증가세를 보 다.

이 듯 구경북 인구의 연령구조는 체 인구의 완만한 증가세 가운데 유소년인구가 감소하고, 고령인

구가 격히 증가하는 양상으로 나타난다(<표 2> 참조).

<표 2> 대구경북의 연령별 인구구조 추이(단 : 천 명, %)

구분1992년 1997년 2002년 2007년 2012년 2017년

인구 수 비율 인구 수 비율 인구 수 비율 인구 수 비율 인구 수 비율 인구 수 비율

구

체인구 2,284 100.0 2,488 100.0 2,526 100.0 2,493 100.0 2,506 100.0 2,475 100.0

유소년인구 562 24.6 543 21.8 511 20.2 441 17.7 365 14.6 314 12.7

생산가능인구 1,628 71.3 1,819 73.1 1,849 73.2 1,831 73.4 1,866 74.5 1,814 73.3

고령인구 81 3.5 119 4.8 166 6.6 221 8.9 274 10.9 347 14.0

경북

체인구 2,872 100.0 2,799 100.0 2,757 100.0 2,681 100.0 2,698 100.0 2,692 100.0

유소년인구 640 22.3 559 20.0 517 18.8 439 16.4 371 13.8 326 12.1

생산가능인구 1,999 69.6 1,974 70.5 1,916 69.5 1,851 69.0 1,890 70.0 1,853 68.9

고령인구 198 6.9 251 9.0 324 11.7 391 14.6 438 16.2 513 19.0

자료: 통계청, 주민등록인구통계, 각 년도

2. 청년인구 유출

인구증감과 인구구조 변화뿐만 아니라 인구이동 역시 인구문제에서 요하게 살펴보아야 할 요소이다.

왜냐하면 지역 차원에서 특정 연령 의 인구가 지속 는 폭 으로 이동하면 연령별 인구구조에 큰

변화를 가져오기 때문이다. 구경북지역 인구구조 변화의 두 번째 특징으로 청년인구 유출을 제시하는

이유는 지역에서 인구이동이 가장 크고 지속 으로 나타나는 연령범주가 청년층이기 때문이다. 청년인구

유출 문제는 특히 수도권을 심으로 인식하는 국가 인구정책에서는 고려하지 못하는 매우 지역 인

특성이라는 을 주목해야 한다. 통계청의 국내인구이동통계에 따르면 2016년 국 으로 인구 순이동자

가 음(-)으로 나타나는 지역은 서울, 부산, 구, 주, , 울산, 북, 남, 경북의 9개 지역이다. 순이

동률은 구는 -0.4%, 경북은 -0.1%를 나타냈으며, 구경북은 모두 입자보다 출자가 많아 출산과

함께 인구이동까지 인구감소를 진하고 있다.



아래의 <그림 6>에서는 구경북의 청년인구 순이동자 추이를 보여 다. 구의 경우 2001년 -8,608명

에서 2016년 -5,827명으로 변화한 가운데, 특히 2005년과 2006년에 각각 -10,957명, -13,773명으로 청년인

구 유출 폭이 크게 나타났다. 최근에는 2014년 -8,336명에서 2015년 -7,220명, 2016년 -5,827명으로 인구

유출 폭이 어드는 경향을 보이고 있다. 하지만 이는 체 순이동자가 감소한 효과로 보이며,5) 진학이동

이 어들었을 가능성, 수도권 취업을 포기하고 지역에서 비경제활동인구로 빠졌을 가능성 등을 두루 고

려하면 청년정책이 성공한 것으로 단하는 것은 아직 시기상조이다. 구경북의 지역별 순이동자 비

청년인구 순이동자의 비율을 보면, 두 지역 모두 반 이상의 순이동자가 청년인구인 것으로 나타난다.

특히 경북은 2012년 이후 지역 체의 순이동자보다 청년인구의 순이동자가 훨씬 크다.

(단 : 명, %)

주 : 비율은 체 순이동자 비 청년인구 비율로 산출

자료: 통계청, 국내인구이동통계, 각 년도

<그림 6> 대구경북의 청년인구 순이동자 추이

구경북의 청년인구 유출과 함께 장래 청년인구 추계를 살펴보면 우려는 더욱 가 된다. 구경북 모

두 지역 체 인구의 완만한 감소세와 달리 청년인구는 격하게 어들 것으로 추계된다. 통계청의 장래

인구추계에 따르면 구의 경우 2018년 478,597명에서 2045년 260,149명으로 청년인구가 감할 것으로

보이며, 2033년경부터는 경북보다 청년인구가 더 어질 것으로 측된다. 경북의 경우에도 2018년

458,221명에서 2045년 261,834명으로 200천 명가량의 청년인구가 어들 것으로 보인다. 2010년 이후의

합계출산율이 1명 반에 머무르고 있어 이들이 청년세 가 되는 2030년 이후의 청년인구 감소는 정

된 수순이다. 하지만 청년인구의 감소세가 지역 체의 인구감소세보다 더욱 클 것으로 추정되는 이유는

출산율 하에 따른 청년인구 자체의 감소와 더불어 향후에도 구경북의 청년인구가 계속 지역을 떠날

가능성이 지 않다는 에 근거한다.

구경북의 주된 인구유출 계층이 20 청년층이고, 특히 구의 경우 최근 10년간 순유출자의 50%

5) 2014년부터 2016년까지 구의 순이동자는 각각 -15,526명, -12,940명, -9,260명으로 감소하 다.

78 김 철 · 이 승 · 구 병 수


이상이 청년층이라는 에서 청년인구 유출은 지역 인구구조 변화의 주된 요인 하나이다. 청년들은

교육과 직업의 기회를 찾아 주로 수도권으로 이동하는 것으로 분석되며, 이러한 청년인구의 역외 이동은

장기 으로 인구구조의 왜곡을 래할 뿐만 아니라 지역 경쟁력에 큰 문제 을 가져올 것으로 우려된다.

지역의 청년들이 타 지역, 특히 수도권 학으로 진학하는 것과 지역 학의 진학자 상당수가 졸업 후

수도권에서 취업하는 것의 배경에는 지역 학 졸업생의 낮은 노동시장 성과, 즉 임 , 낮은 취업률, 좋

은 일자리로 취업의 어려움 등이 있고, 이것이 수도권 도시로 지역 청년인구 유출이 가속화되는 요

인 하나이다(양지윤․고희원, 2017). 지역의 청년들이 타 지역, 특히 수도권과 도시로 유출되는 두

가지 계기인 학진학과 취업 가운데 취업으로 인한 인구유출 규모가 상 으로 더 크다는 은 지역

학의 기를 의미하기도 한다(김 , 2016). 따라서 청년인구 유출은 좋은 일자리의 제공과 함께 지역사

회 반의 구조를 개 하고, 지역 학의 기를 극복하는 등 복합 인 사회 해법이 요구되는 문제이다.

3. 지방소멸 위험성 증가

2014년 재의 인구감소 추세가 유지된다면 일본의 896개 지방자치단체가 소멸할 것이라고 측한 ‘마

스다 보고서’가 일본을 충격에 빠뜨렸다. 그에 따르면 일본은 출산․고령화로 인해 도쿄 한 곳으로만

인구가 집 되는 ‘극 사회’에 직면해 있다. 도쿄의 일자리는 제한되어 있지만 청년인구가 지속 으로 유

입되어 실업률은 높아지고, 이로 인해 결혼과 출산을 포기하여 고령화가 심화되는 악순환이 반복되고 있

다는 것이다(김정환 역, 2015).6) 한국 역시 인구 벽 시 에 어들고 있는 것으로 보이며, 구경북의

경우에도 출산․고령화, 청년인구 유출 등의 문제로 인해 지방소멸 문제가 의미 있게 다가오는 상황이다.

이상호(2016)는 2016년 국의 65세 이상 고령인구와 20∼39세 여성인구의 비율이 역 된다는 에 착

안하여 국 지자체 소멸을 걱정해야 하는 지역들이 이미 79개에 달한다고 분석한 바 있다. 구의

서구와 남구 지역은 역시 소재의 기 자치단체임에도 불구하고 인구감소와 고령화 심화가 크게 나타나

고 있어 지방소멸이 우려된다. 경북의 경우에도 낙후된 시 지역과 농 인 군(郡) 지역의 경우에는 인구감

소 폭이 매우 크고 은 연령 의 거주자가 어 지방소멸 험성이 증 되고 있다. 다수의 정책이 인구

에 비례하여 수립되는 만큼 지방소멸은 해당 지역의 재정, 투자 등을 감소시키고, 이로 인해 소멸우려지역

의 인구가 다른 지역으로 떠나는 악순환에 빠질 수 있다는 에서 책이 시 한 사안이다.

박승규․이제연(2016)은 은 여성인구 비율과 고령인구의 상 비라는 지표를 넘어서 인구증감률, 고

령인구 비율, 생산가능인구 비율, 은 여성인구 비율을 인구부문으로 하고 소득과 재정을 소득부문으로

설정하는 등 다양한 지표를 반 한 모형을 통해 인구감소지역을 추정하 다. 이에 따르면 체 226개 시

군구(제주시 서귀포시 제외) 79개(우려지역 20개, 험지역 59개) 지역이 인구감소 우려 험지

역으로 나타났다. 구와 경북의 경우 아래의 <표 3>과 같이 구의 서구, 남구가 우려지역으로 나타났

고, 경북의 울릉군이 우려지역으로 나타났다. 인구감소 험지역은 경북의 안동시, 주시, 상주시, 문경

시, 군 군, 의성군, 청송군, 양군, 덕군, 청도군, 성주군, 천군, 화군으로 다수의 군 지역이 포함되

6) 일본은 최근 청년인구는 감소하지만 일자리 수는 어느 정도 유지되어, 취업률이 차 안정되어 가는 추세를 보이고 있

다. 이는 도쿄에서의 구직활동이 용이해지는 측면이 있어, 청년들이 지역을 버리고 도쿄로의 이동을 유도함으로써 지방

소멸 양상을 오히려 가 시킬 수도 있다.



어 있다. 특히 경북은 23개 시군 가운데 1개 시군이 인구감소 우려지역이고, 무려 13개 시군이 인구감소

험지역에 해당되어 특단의 조치가 필요하다.

<표 3> 대구경북의 인구감소지역

구분 우려지역 위험지역

구 서구, 남구

경북 울릉군

안동시, 주시, 상주시, 문경시, 군 군, 의성군,

청송군, 양군, 덕군, 청도군, 성주군, 천군,

화군

자료 : 박승규․이제연(2016: 90)

지방소멸에 한 우려는 인구문제를 넘어서 지역 차원에서 분배, 재분배, 규제, 구성 정책 등의 공공서

비스를 재설계할 것을 요구한다. 지방소멸에 응하기 한 공공서비스의 재설계는 단순히 정책 차원의

문제로만 해결되지는 않는다. 먼 정치 역에서 ‘자치와 분권’이라는 가치를 바탕으로 지방정치를 재구

성하고, 경제 역에서 지역순환경제를 구축하는 것이 필요하다. 즉 지역 거버 스라는 도구를 통해 변화

된 인구구조에 응하는 공공서비스의 확충이 요구되는 것이다.

Ⅳ. 대구경북의 인구정책 추진방향

1. 기존 인구정책의 추진현황과 문제점

앙정부에서는 출산․고령화에 한 응으로 2006년부터 제1차 출산․고령사회 기본계획을 시

행한 이래, 2011년과 2016년부터 각각 제2차, 제3차 출산․고령사회 기본계획을 수립하여 시행하고 있

다. 지난 두 차례의 계획을 평가하면, 출산 책에서 출산의 원인을 사회 상이나 개인․가족의 문제

로 한정하지 않고, 국가․사회의 기로 인식했다는 에서 어느 정도 성과를 거두었다. 하지만 만혼과

비혼이 심화되는 원인인 고용불안정, 높은 주거비용을 근본 으로 개선하지 못하고 인식개선사업 등으로

소극 인 응을 하는 데 머무른 한계를 보이기도 했다. 고령사회 책의 경우 노인인구의 양 증가에

한 책으로서 노후소득 보장, 건강한 노후보장 등의 제도를 추진하여 성과를 보 으나, 노인인구의

질 구조 변화와 련한 균형 인 응은 미흡했다(이삼식, 2016).

제3차 출산․고령사회 기본계획에서는 이와 같은 한계 을 극복하기 해 다른 방식의 근을 꾀하

고 있다. 제3차 기본계획은 인구 기 극복을 해 그동안의 미시 이고 상 인 근방식에서 벗어나,

종합 이고 구조 인 근을 시도한다. 종합 으로 보면 출산 고령사회 문제에 한 해결책으로 기

존의 편 인 지원정책에서 보다 근본 인 문제인식과 구조 개선 방향으로 환되고 있는 것으로 보

인다. 이를 실 하기 해 5년간 총 1,975,012억 원의 산을 투입할 것을 계획하고 있으며, 출산 책에

1,084,143억 원, 고령사회 책에 890,867억 원의 산투입이 각각 정되어 있다.

청년인구 유출에 해서는 앙정부 차원에서 별도의 정책을 마련하고 있지는 않다. 이것이 앙정부

80 김 철 · 이 승 · 구 병 수


의 인구정책이 수도권 심으로 국한되어 있다는 핵심 인 증거이다. 범 한 청년문제에 해 앙정

부에서는 일자리 문제를 심으로 근하고 있으며, 일자리 원회나 별도의 컨트롤타워를 통해 청년 일

자리에 응하려 하고 있다.7) 지방소멸에 응하기 한 앙정부의 략으로는 범정부차원의 ‘인구감소

지역 신발 방안’ 추진이 계획되고, 련 특별법을 제정하려는 움직임이 일고 있다. 2017년 행정안 부에

서 인구감소 문제에 응하기 해 ‘인구 감 지역 통합지원 시범사업’을 지자체 공모로 시행하여 9개

시군을 선정하기도 하 다. 하지만 청년인구 유출과 마찬가지로 지방소멸에 한 앙정부의 응은 지

극히 수도권 심의 인식 틀 안에서 재정지원을 하는 형태에 그치고 있다.

지역에서도 출산․고령화에 응하기 해 다각 인 차원에서 정책을 펼치고 있다. 구의 경우

2016년에 이를 해 112개 과제를 선정하여 1,907억 원의 재원을 편성하 다. 구체 으로 살펴보면 출

산 책으로 49개 과제, 1,047억 원, 고령화 책이 60개 과제, 860억 원, 응기반 강화에 3개 과제를 편성

하 다. 경북은 총 370개 과제를 선정하여 4,448억 원을 편성하고, 출산 책에 234개 과제, 3,926억 원,

고령화 책 92개 과제, 513억 원, 응기반 강화 44개 과제를 계획하 다. 정책의 내용은 체로 앙정

부 정책과 유사하게 출산 육아에 한 재정지원과 고령인구의 복지강화에 이 맞춰져 있다.

구시의 청년정책을 살펴보면 2015년 국 최 로 청년 원회를 구성했으며, 같은 해 12월 청년 기본

조례를 제정했고, 2016년에는 행정부시장을 단장으로 하는 청년정책 TF 을 구성하여 흩어져 있던 청년

시책을 종합․ 리하고 지역 청년과 시정의 연결고리 역할을 해오고 있다. 2017년 1월에는 청년정책 민간

업 기지로서 청년정책과를 신설하여 취업지원, 창업지원, 교육․주거․복지, 참여와 소통, 문화

술 부문별로 세부 인 정책과제를 마련하 다. 경상북도는 2017년 국 최 로 청년취업과를 확 개편

하여 청년정책 을 신설하 다. 청년 일자리 책인 일취월장 로젝트를 기반으로 청년 일자리․청년복

지․청년문화 등을 포함한 청년정책 계획 수립, 청년 실태조사 연구, 청년정착 시책개발 추진, 청년

의 생활안정 청년문화 활동 공간 구축 등을 시행하고 있다. 구와 경북의 청년정책에는 다소 간의

격차가 존재한다. 구의 경우 지역 청년들과 소통하고 문화 술 분야를 지원하는 정책에 상 으로 심

을 기울이고 있고, 경북은 일자리 창출과 취업지원을 청년정책의 핵심 방향으로 한다. 이와 같은 양상은

구시에는 과(課) 단 로 청년정책 담당부서를 편성하여 종합 인 청년정책을 수립․시행하기에는 한계

가 있을 가능성이 높지만, 경북은 청년정책 으로 총 인 정책 조정이 가능한 구조이기 때문인 것으로

단된다. 구에서 청년 일자리 업무는 고용노동과와 경제정책과가 주무를 담당하고 있어 부서 간의 칸

막이 향으로 인해 청년정책 주무부서에서 일자리 정책은 소외되기 쉬운 구조이다.

지방소멸 문제에 해 구와 경북에서 아직까지 별도의 정책을 실행하고 있지는 않다. 내용 으로 보

면 출산․고령화, 청년유출에 한 정책이 곧 지방소멸에 한 응의 수단이기는 될 수 있다. 하지만

지방소멸 문제는 이것을 넘어서는 종합 마스터 랜을 요구한다. 최근 지역의 싱크탱크를 심으로 지

방소멸 논의가 활발해지고 있고, 경상북도에서는 청년유출을 막고 지방소멸에 비하고자 국 최 로

청년정책연구센터를 설치하기도 하는 등 지역 차원의 안 마련에 박차를 가하고 있는 상황이다.

인구문제에 한 정부의 응은 앙정부와 지방정부 모두 출산․고령화에 한 재정 지원이 핵심

7) 2018년 1월 25일 개최된 통령 주재 청년일자리 검회의 이후 3월 15일 정부에서는 소기업에 취업하는 청년들의 실

질소득을 높여주는 청년 일자리 책을 발표하 다.



인 방향이다(이삼식, 2016). 청년문제의 경우 국가 차원에서 청년 일자리 문제해결에 집 할 뿐 개별

지역의 청년인구 유출은 정책 상에서 소외되어 있다. 최근 앙정부의 출산․고령화에 한 책이

구조 인 문제 을 해결하는 방향으로 변해가고 있고, 지방정부 역시 출산․고령화와 청년인구 유출

등 인구문제를 해결하고자 다양한 정책을 펼치고 있지만 근본 인 차원에서의 변화가 필요하다. 왜냐하

면 출산․고령화의 경우 2006년부터 12년간 약 225조 원에 이르는 재정을 투입했음에도 불구하고, 앞에

서 보았듯이 출산율이나 노령화지수는 요지부동이다. 이것은 앙정부의 인구정책 반은 수도권의 인구

상을 보편 인 것으로 설정하고 이에 응하는 방식으로 이루어져 인구문제에서 지역별 편차가 존재할

뿐만 아니라 궁극 으로 지역별 인구문제의 원인이 상이하다는 을 간과한 것에서 비롯된다.

인구문제는 인구 근 는 경제 근만으로는 해결될 수 없는 사회경제 반의 응을 필요로

하는 문제이다. 이것은 정부 심의 하향식(top-down)의 정책, 즉 국가주의 정책결정 패러다임이 실패

할 수밖에 없는 원인이며, 지역의 련 주체가 통합 으로 응하는 랫폼으로서 지역 거버 스를 효과

으로 작동시키는 것이 필요하다는 을 뜻하는 것이다. 이는 개별 인 정책 내용을 넘어서 시스템 인

차원의 패러다임 환을 의미하며, 인구문제는 정책 자체보다 정책결정 구조를 개편하여 지역을 통합

인 유기체로 설정하는 작업이 요하다는 을 시사한다.

2. 대구경북의 인구문제 해결을 위한 정책방향

경제학 틀에서 제기된 문제가 경제학 틀 내에서 해결될 수 없듯이 지역 단 에서 경험하는 인구문제는

인구문제에서 제기되었지만 인구 만으로는 해결될 수 없다. 특히 격한 지역 간 격차가 존재하는

가운데 청년층의 지역 선택(발로 하는 선거)이 일어나는 양상에서 인구 의 근방식은 국가 차원에서

는 유효할 수 있으나 지역 차원에서는 성립되지 않는다. 이처럼 한국의 인구문제는 국가 차원의 거시

에서 해결하는 것은 재로서는 불가능하다. 혹여 국가 차원에서 문제해결이 가능하다고 하더라도

지역 간 격차 문제를 해결하지 않으면 장기지속성을 보장할 수 없다. 왜냐하면 한국의 인구문제는 그동안

한국사회를 지배한 수도권 집 이라는 일극 심주의 발 방식에 한 반작용일 가능성이 높기 때문이

다. 지역 차원의 인구문제 해결은 인구문제라기보다는 사회경제 인 총체 근을 뜻하는 것으로써,

달리 말해 지역에서의 삶의 방식을 지역 스스로 설계하고 통제할 수 있는 권한을 확보하는 것이다. 이와

같은 맥락에서 구경북의 인구문제 해결을 한 정책 패러다임 환은 아래의 세 가지 략을 기 로

확립될 수 있을 것이다.

인구문제 해결을 한 정책방향은 우선 으로 지역 거버 스의 구축과 그 활용이 제되어야 한다. 여

기에서 말하는 지역 거버 스는 랫폼 성격을 가지는 것으로서 지역의 다양한 주체들이 합의를 통해

의사결정과 실행에 이르는 ‘방식’을 뜻한다. 이 방식은 한국사회의 정책이 국가주도 이고, 성장 심 이

라는 데 한 반향이라는 차원에서도 의미심장하다. 지역 거버 스는 국가 차원의 매크로(macro) 소규

모의 마이크로(micro) 거버 스와 상호개방성을 유지하는 메조 벨의 거버 스라는 특징을 가진다. 메

조 벨의 지역 거버 스는 문제해결의 당사자로서 다양한 형태의 사회 의제에 해 지역 수 에서

한 조정을 할 수 있고, 역 단 의 조까지 가능한 유형이다.

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1) 사회 합의주의에 기 한 신지역사회 약 체결

사회경제 반의 문제인 인구문제 해결을 해서는 앙정부나 지방정부를 월한 메조 벨, 즉 권력

엘리트를 심으로 한 정부 정책이 아니라 지역의 다양한 주체들을 심으로 정책을 구성하는 근방식

의 환이 먼 요구된다. 이러한 맥락에서 국가주의 정책결정 패러다임과 다원주의 정책결정 패러

다임의 한계를 극복하는 안 방식으로서 사회 합의주의가 필요하다. 국가주의 정책결정 패러다임

은 자신의 이해 계에 의거하여 행동하는 정당, 의회, 시민단체 심의 정책결정을 비효율 인 것으로

보고 앙정부의 소수의 료 권력 엘리트가 체 인 정책결정을 책임지고 계 ․수직 방식으로

정책을 집행하는 것을 의미한다. 다원주의 정책결정 패러다임은 다양한 이해 계자가 복잡다기한 경로

를 거치면서 분산 으로 정책결정에 참가하는 방식을 뜻한다. 이에 반해 사회 합의주의는 력과 호혜

성의 원리에 기반을 두고 이해당사자의 이익과 가치를 동시조정하는 방식으로 합의해 내는 것을 지향한

다. 이것은 국가주의와 다원주의를 부분 으로 체하고 한 보완하면서, 다양한 이해당사자가 공개 인

정책 조정 과정을 통해 사회 약을 이끌어 내는 방식이다(박용찬, 2005; 정상호, 2007).8)

지역 차원의 인구문제에 한 응은 개별 정책의 실행을 넘어 지역 내의 모든 역량을 결집하여 사회

합의주의를 확산해 나감으로써 문제를 해결하는 방식이 요하다. 왜냐하면 출산에 한 재정지원과

고령화에 한 복지정책은 앙정부와 지방정부의 책이 체로 유사하고, 이에 해 지역 특색을 반

하는 것은 그다지 실효성이 없을 것이기 때문이다. 오히려 지 까지는 거의 고려되지 않은 지역의 행

주체들을 어떻게 포 하여 의사결정과 정책 추진을 함께 해나갈 것인가에 한 고민이 필요한 것이다.

정책 실 의 차원을 넘어서 지역사회가 함께 고민하고, 논의하며, 시행하는 체계를 구축하는 것이 지방정

부를 월한 지역 체의 과제이다. 이를 기반으로 과거 성장 심의 가치를 지향한 지역 정책 역시 성장,

효율성, 경쟁력, 분배, 형평성, 사회 연 , 공공성, 삶의 질 등 다양한 가치를 상호보완 인 선순환 계

로 구축하는, 이른바 신지역사회 약을 이루어내야 한다.

지역에서의 메조 벨의 사회 합의가 가능하기 해서는 재와 같은 앙 집 의 국가운 방식을

환하는 것이 요구된다. 국가 차원, 즉 매크로 벨에서의 분권과 자치에 한 제도 정비 없이 메조

벨의 사회 합의는 작동하기 힘들기 때문이다(선학태, 2011; 최 호, 2014). 최근 지역의 시민운동 차원

에서 제기하여 문재인 정부가 극 으로 수용할 것을 검토하고 있는 지방분권 개헌 움직임은 수도권

집 상 해소와 국가균형발 을 지향하고 있다. 이것이 한국사회가 직면하고 있는 인구문제에 한 근

원 인 응 방식이라고 의미를 부여하는 것은 단순한 과장이 아닐 것이다.

2) 사회 경제 활성화를 통한 공동체 회복

출산 고령화, 청년인구 유출, 지방소멸에 한 우려와 같은 인구문제를 해결하기 한 안 의

하나로 사회 경제가 두된다. 사회 경제는 자본보다 사람을 우 에 두는 경제 개념으로서 이윤창출이

최고의 목표인 자본주의 경제의 안 개념을 의미한다. 이는 사회 가치 실 을 우선 인 과제로 하여,

8) 네덜란드는 1996년 유연안정성 약(Flexicurity Accord)을 맺어 성장, 물가, 재정, 고용 등에서 좋은 결과를 얻는 데 성공

한 표 인 사례이다. 네덜란드의 사회 약은 노사의 타 과 노노의 타 을 동시에 이루어낸 것으로 평가되고 있다.



공동체의 보편 이익 실 , 민주 의사결정, 노동 심의 수익배분, 사회 생태계의 지속가능성 등과

같은 가치를 추구한다. 복지․기부와 달리 시혜 성격이 아니라 자주 ․자립 경제행 를 통해 사회

가치를 실 하고자 하는 것이 사회 경제의 특징이다. 이를 해서는 경제에 참여하는 주체들의 동

과 연 ․신뢰가 필수 이며, 지속가능한 사회 경제 생태계의 확립을 해서는 시민사회 체의 참여가

제된다(이철선, 2014).

인구문제에 응하기 한 략으로서 사회 경제의 활성화가 제시되는 이유는 사회 경제가 사회

가치를 실 하고, 지역단 의 주민참여와 신뢰를 통해서만 성공할 수 있다는 에서 비롯된다. 즉 사회

경제 조직 자체가 신뢰에 바탕을 둔 지역 거버 스와 동일시될 수 있는 것이다. 이러한 바탕 에서 사회

가치를 확충함으로써 재의 열악한 사회서비스 품질을 제고하고, 사회서비스 일자리의 처우를 개선

할 수 있다. 이것은 청년 일자리 창출과 고령인구의 노동시장 진입 가능성을 높이는 것을 의미하기도 하

면서, 출산․고령화에 응하는 사회정책이기도 하다. 사회 경제의 활성화는 근본 으로 성장 심의

정책 지향에서 해체된 공동체의 가치를 회복할 수 있는 방안이 된다.

사회 경제의 활성화는 일정한 공간 범 안에서 인 경제순환 구조를 가지고 경제 성과가

지역 내부에 착근되는 지역순환경제를 확립함으로써 지방소멸의 기에도 응할 수 있다. 사회 경제는

외부와는 구별되는 내 동질성과 결집력을 가진 지역의 테두리 안에서 발 이 지속되는 순환경제구조이

자 경제성과가 지역사회에 그 로 남는 지역순환경제이기도 하다(김학실, 2014). 이처럼 지속가능한 지역

발 을 가능하게 하는 사회 경제 구조의 확립은 노동시장에서 이탈되고 부양의 상일 뿐인 것으로 폄

하되는 고령인구를 노동시장에 재진입하게 함으로써 이들이 스스로를 경제활동의 주체로 인식하게 한다.

인구문제에 한 국가지출에 한계가 있는 상황에서 사회 경제는 지역 공동체를 통해 이 문제에 응하

는 첩경일 것이다.

사회 경제 역을 극 으로 활용하는 것은 구체 으로 다음과 같은 두 가지 방향에서 출산․고령

화 등의 인구문제를 해결하는 데 도움이 될 것으로 보인다. 우선 호혜 계에 입각한 경제 원리의 도입

은 기존의 시장경제가 제공하지 못하는 다양한 형식의 사회 거래를 성립시킨다. 특히 사회 경제에서

는 돌 역에서 새로운 형태의 사회서비스를 공 함으로써 출산과 고령화에 해 지역사회 체 인

차원의 응을 가능하게 한다. 노인들에게는 그들이 사회서비스의 수혜자로서가 아니라 사회서비스의 공

자로서 노-노 어 시스템에 극 으로 참여하게 만들어 앙 지방정부의 재정 부담을 경감시키는

효과를 가져올 수 있다. 무엇보다도 고령인구가 그들 스스로 떳떳한 사회 주체로서 활동할 수 있게 함

으로써 정신 고독의 문제도 상당 부분 해소될 수 있을 것으로 기 된다. 사회 경제가 출산 고령

화 문제에 기여하는 다른 방식은 보다 구조 인 경로를 통하는 것이다. 사회 경제의 확산은 신자유주

의가 지향하는 사회경제 문제해결 방식을 호혜와 력에 기반을 둔 문제해결 방식으로 면 으로

환시키는 이른바 문명화(civilization) 효과를 통해 공동체 문제해결에 사회구성원들의 참여를 진시킨다.

출산 고령화 문제는 개인이 시장에서 단기 이익 극 화(maximization) 략을 추구하는 기존의

방식으로는 해결하기 힘들고 공동체라는 문제의식을 통한 장기 에서 해결될 수 있는 속성을 가진

다. 사회 경제 역은 공동체 원리에 기반을 두고 있어 이와 같은 문명화 효과를 기 할 수 있는 것이다.

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3) 시민권․도시권 차원의 청년 기본권 보장

청년들이 구경북을 떠나는 것을 막기 해 해야 할 일은 그들에게 항의(voice)할 수 있는 목소리를

내게 하는 것이다(강명구 역, 2016). 구경북에 청년들을 붙들어두기 해서는 그들이 이탈(exit) 신에

항의와 충성(royalty)의 선택을 하도록 해야 한다. 그러나 청년들의 선택 가운데 충성은 이미 그들보다

앞선 세 에 선 당해 버렸을 뿐만 아니라 지역에 한 충성은 지 추구행 (rent-seeking activity)를

한 사 포석 정도로 인식되고 있다. 따라서 구경북에 청년들을 붙들어두기 한 방안은 청년들이

항의의 선택을 하게끔 하는 것으로 요약된다. 하지만 재 지역의 청년정책은 항의의 선택을 한 것으로

는 부족해 보인다. 청년정책에서 청년들을 주체로 내세우기는 하지만 이것이 청년들의 실제 목소리를 담

을 수 있을 것인지는 여 히 의문이 남는다. 큰 목소리가 아니라 다수의 잠재된 목소리를 들을 수 있는

기반을 마련하는 것이 요한데, 재 시스템이 그러한지 재 검이 필요하다.

최근 청년들의 기본권을 보장하기 한 청년기본법 제정 움직임은 청년들의 사회 기반을 확충할 수

있는 정책방향으로 주목된다. 청년기본법의 제정은 청년들에 한 단순한 지원 정책을 넘어 청년의 시민

권(citizenship)을 보장하는 정책으로서 의미를 가진다. 시민권은 권리와 의무를 동반하는 개념으로서 ‘공

동체의 완 한 성원에게 주어지는 지 ’(이병천․이종두․이세형 역, 2009)를 말한다. 구와 경북에서는

각각 청년들의 사회참여와 권리증진 등을 해 청년 기본조례를 마련하 으나, 이는 청년정책의 근거가

될 뿐 청년들의 시민권을 보장하기 한 장치로서는 여 히 미흡하다. 왜냐하면 청년 기본조례는 청년들

을 온 한 사회의 구성원으로 인식하기보다는 약자로서 인식하면서 청년들을 단지 지원의 상인 것으로

보고 있기 때문이다.

한편 청년 기본권과 련하여 도시권(right to the city) 개념 역시 주목할 만하다. 도시권은 지역사회에

서 그리고 거리에서 형성된 개념으로서 불평등 구조를 타개하기 한 도시민의 권리주장을 뜻한다. 도시

권의 배경에는 도시공간은 공공공간일 뿐 아니라 시민 모두가 그에 한 권리를 주장하고 향유할 수 있는

공유재라는 인식이 자리 잡고 있다(한상연 역, 2014). 이와 같은 바탕에서 민주 통제를 통해 사회 재

분배가 가능하다. 즉 지역 거버 스라는 랫폼을 통해 도시민으로서 청년들의 권리와 의무를 보장할 수

있음을 뜻하는 것이다.

Ⅴ. 결 론

구경북이 재 직면해 있는 인구문제는 출산․고령화 심화와 속한 고령화, 청년들의 지속 인

역외 유출, 그로 인해 지방소멸 험성이 증 하는 것으로 요약할 수 있다. 구경북에서 나타나고 있는

이와 같은 인구문제는 단순히 인구라는 상으로 분석될 수 있는 것이 아니라 다양한 사회경제 인 문제

가 결합되어 최종 으로 나타난 결과라는 을 이해하는 것이 매우 요하다. 이는 인구문제가 여러 가지

사회경제 인 요인들의 층 결정방식을 통해 나타난 상이기 때문에 그 해결을 한 책이 결코 인구

만을 목표로 삼아 마련될 수 없다는 을 의미한다. 한 구경북에서 나타나고 있는 인구문제는 앙정



부 차원의 해법이 유효하지 않다는 방증으로서 지역사회에 착된 보다 구조 의 근을 시도하지

않으면 안 된다는 사실을 명백히 보여주고 있다.

이 에서 구경북의 인구문제 해결을 해 제안하고자 하는 것은 정책 패러다임의 근본 인 환이

다. 이러한 패러다임의 환은 앞서 말한 바와 같이 인구문제를 인구 는 경제 문제를 넘어선 사회경

제 반의 복합 인 결과물로 인식하는 것이 제되어야 하며, 그 바탕 에서 지역의 인구 상을 잔여

인 것으로 인식하는 수도권 심의 앙정부 정책을 지역의 것으로 바꿔 놓는 것이다. 기존의 정책 수립

시행 방식이 국가주의 정책결정이었던 한계를 극복하고, 지역 거버 스를 정책 논의와 시행의 랫

폼으로 탈바꿈하는 것이 이 패러다임 환의 방향이며, 이를 한 구체 인 과제는 다음의 세 가지로 요

약할 수 있다.

첫째, 앙정부 심의 정책 기조를 넘어서 지역 차원, 즉 메조 벨의 신지역사회 약을 체결해야 한

다. 지역의 인구문제는 수도권 집 상에서 비롯되어 이것이 앙정부의 정책문제로 치환됨으로써 발생

하는 측면이 크다. 따라서 지역 내부에서 메조 벨의 신지역사회 약을 통해 다양한 주체가 공동으로

참여하는 시스템을 구축해야 한다. 지방분권과 지역균형발 정책을 통해 지역이 앙정부 정책의 실행

자가 아니라, 기획자인 동시에 실행자가 되고, 나아가 지방정부를 넘어서 지역 구성원 체가 문제인식과

해결에 함께 노력하는 것이 필요하다.

둘째, 사회 경제 활성화를 통해 공동체를 회복해야 한다. 출산․고령화 문제가 심화되고 있는 것은

반 으로 경쟁 심의 사회와 상품경제의 면 도입과 하게 련된다. 달리 말하자면 신자유주

의에 바탕을 둔 시장경제의 면 인 도입은 청년들로 하여 출산이라는 사회 선택을 하는 주된

요인으로 작동하며, 이것이 국가 차원의 결과로 나타난다. 이러한 측면에서 사회 경제 역의 극 인

활용은 호혜 계에 입각한 경제 원리를 도입하고, 돌 역에서 새로운 형태의 사회서비스를 제공하

며, 이를 통해 공동체를 회복할 수 있는 안 방향이 된다.

셋째, 지역 청년의 역외 유출 문제를 해결하기 해 지역사회에서 청년의 항의를 내부로 수렴하는 제도

장치를 확보해야 한다. 구경북에서 청년의 역외 유출 문제는 이미 구조화되어 단기 인 방식으로

그 해결책을 모색하기는 어렵다. 구경북에서 청년들이 역외로 유출되는 것은 발로 하는 선거를 통해

지역을 선호하지 않는 그들의 인식을 행동으로 확연히 나타내는 행 이다. 구경북에서 청년인구 유출

을 막기 해서는 청년들로 하여 지역에서 그들이 원하는 방식으로 삶을 살아갈 수 있도록 그들의 항의

를 경청하고, 그 요구를 극 으로 수용할 수 있는 제도 장치를 확보하는 것이 필요하다. 이것은 실

이 차원에서 청년들의 기본권을 보장하여 사회 기반을 확충하는 것을 의미한다.

구경북이 직면한 인구구조 변화에 따른 문제는 인구 차원을 넘어 사회경제 반의 문제가 원인이

되는 것으로 그 해결은 단순한 인구정책 는 경제정책만으로는 불가능하다. 인구문제의 해결은 근본

으로 수도권으로 집 된 권한을 지방으로 이 하는 분권과 자치의 원리가 실 되는 패러다임의 환이

필수 이다. 최근 논의되는 지방분권개헌 움직임은 이와 같은 해결책이 서서히 가능해지고 있음을 보여

주는 상일 것이다.

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대구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 전환 모색 · 대구경북의 인구구조 변화와 정책 패러다임 전환 모색 71 Journal of Daegu Gyeongbuk