<2006년 방송위원회 수탁과제 결과보고서>

방통융합시대 공 방송 지배구조와 규제체계 연구

2006년 10월

연구참여자 : 강만석(KBI 정책연구팀 책임연구원) 이 주(한국예술종합대학교 연구원)

한국방송 상산업진흥원

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목 차Ⅰ. 서론 ······································································································································· 1 1. 연구 배경 ···························································································································· 1 2. 연구 내용 및 방법 ············································································································ 2

Ⅱ. 공 방송의 윤리적 경 과 제도적 틀을 위한 이론적 논의 ····································· 4 1. 공공 서비스의 윤리적 경 과 지배구조와 규제 체제의 중요성 ···························· 4 2. 지배구조의 유형과 기능 ································································································ 9 3. 공 방송의 윤리적 경 을 위한 지배구조와 규제체제의 중요성 ························ 14 4. 한국 공 방송의 지배구조와 규제 체제의 변화 ······················································ 18 1) 한국 방송제도의 변화와 규제 이념 ········································································· 18 (1) 소유제한 ····················································································································· 21 (2) 편성규제 ····················································································································· 23 (3) 채널규제 ····················································································································· 23 (4) 내용규제 ····················································································································· 25 (5) 기타규제 ····················································································································· 27 2) 한국 방송규제체제(regulation regime)의 변화 ···················································· 27 3) 한국의 방송 규제체제의 문제점 ··············································································· 40

Ⅲ. 공 방송 지배구조와 규제체제의 외국 사례 검토 : ············································· 41 1. 국 공공서비스 방송체계의 이해 ·············································································· 41 1) PSBS의 목적 ················································································································· 44 2) PSBS의 특징 ················································································································· 44 3) 새로운 PSBS 모델 ······································································································· 44 2. PSBS 내부의 핵심 방송사로서의 BBC의 지배구조와 규제체제 ·························· 46 1) BBC 지배구조 논의 ····································································································· 46 2) 방송 규제 체제와 BBC의 규제 체제 논의 ····························································· 56

Ⅳ. 방송통신융합시대 한국 공 방송의 지배구조와 규제체제의 모색 ······················ 66 1. 방송통신융합시대 공공서비스방송체계 구축의 모색 ·············································· 66 2. 방송통신융합시대 공 방송의 지배구조와 규제체제의 변화 모색 ······················ 72

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1) 방송위원회의 구성 방식의 변화 ············································································· 74 2) 공 방송사의 경 과 감독의 분리 ··········································································· 77 3) 공 방송사의 사장 선임 ··························································································· 77 4) 규제기구의 이원화 ····································································································· 78

Ⅴ. 결론 ···································································································································· 83

<참고문헌> ··························································································································· 87

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표 목 차

<표 1> 공공서비스와 관련된 핵심적인 질문들 ······························································· 5<표 2> 방송법상 소유제한 규정 ······················································································· 22<표 3> 한국 방송법상 편성규제 현황 ············································································· 24<표 4> 한국 방송법상 채널규제 현황 ············································································· 26<표 5> 국내 방송․통신 관련 규제체계 ············································································ 27<표 6> 텔레비전 방송 소유 제도와 정치체제의 주요 변화 ······································· 37<표 7> 방송사(放送史)의 주요변화 ················································································ 38<표 8> 방송정책 관련 기구 및 법제 변천사 ································································· 39<표 9> BBC 지배구조 개편안 ··························································································· 55<표 10> Ofcom의 PSBS 보고서(Phase 3)의 주요 내용 ··········································· 59<표 11> KBS 매출액 구조 ······························································································ 68<표 12> 방송사업자별 매출액 추이 ················································································ 70<표 13> 5대 지역(서울, 대구, 부산, 대전, 광주) 시청점유율 변화추이 ··············· 70

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그 림 목 차

<그림 1> 방송규제 유형 ···································································································· 20

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Ⅰ. 서론1. 연구 배경

제3기 방송위원회의 구성에 따라 방송계의 후속 인사에 대한 논의들이 뒤따르고 있다. 이중에서도 KBS의 사장 선임과 이사회 구성 문제는 방송계 내부뿐만 아니라 정계와 학계, 시민사회 사이에서 뜨거운 논란거리가 되고 있다. 우리 사회가 KBS라는 방송사 하나를 두고 매 시기마다, 매 사건마다 반복적으로 벌이는 논쟁이나 첨예한 이해관계의 대립은 KBS가 정치적 판단과 이해관계의 희생물이 되고 있다는 것을 보여준다.

이에 반해, 외국에서는 미디어 융합과 전면적인 미디어 경쟁 환경의 확장이라는 새로운 미디어 생태 속에서 공 방송의 정체성과 위상, 작동원리와 역할 등에 대한 사회적 논의가 어느 정도 매듭지어진 상태이다. 또 이러한 사회적 논의에 따라 공 방송의 새로운 지배구조와 규제체제(regulation regime: 방송의 규제이념, 규제기구, 규제법, 규제절차와 윤리 등을 모두 포괄해 이 용어를 사용함)의 구체적인 모습이 정비되고 드러나고 있다. 국의 BBC나 일본의 NHK 등 세계적인 공 방송사들이 새로운 환경에 맞춰 지배구조와 경 구조를 개혁하고 있는 반면, 한국은 지난 2년간 ‘공 방송의 정치 중립 요구’, ‘경 구조의 방만함에 대한 비판’ ‘수신료 인상 요구’ 등에 관한 사회적 논쟁이 불거져왔음에도 불구하고 아직 이렇다 할 변화를 이루어내지 못하고 있다. 공 방송의 개혁이나 정치적 중립성, 효율성 등을 논의할 때 그 핵심대상은 지배구조와 규제체제이다. 특히 지난 몇 년간 공 방송사의 지배구조와 규제체제에 대한 논란은 지속되고 있는데, 이러한 주장들이 극히 정치적인 이해관계로부터 발생하고 있다는 것이 큰 문제이다.

그러나 공 방송의 지배구조나 규제체제의 논란이 정치적 이해관계로부터 발생하고 있다는 현실이 지금 그리고 향후 전개될 방송생태의 변화 속에서 요구되어지는 공 방송체계의 변화의 필요성을 부정하는 것은 아니다. 따라서 현재 공 방송체계의 변화를 주장하는 담론들의 정치적 이해관계를 포착하고 이를 비판적으로 다루면서도 보다 나은 공 방송체계의 형성을 위한 지배구조와 규제체제의 상이 무엇인지를 제시해야 한다.

여기서 지배구조란 법인의 기관을 어떻게, 누구로 구성하느냐와 관련되며 법인의 권력을 기관 간에 분배하고, 기관 상호간의 견제 수단을 마련하는 제도적 장치의 문제이다. 법인의 기관구성 문제는 필연적으로 지배구조와 관련을 가지게 되는 것이다. 또 법인의 지배구조는 해당 조직의 민주성, 참여성, 견제, 감독, 투명성, 효율성 등의 다양한 효과를 가져오는 것으로 지배구조의 형태에 따라 특정 조직의 전체적인 성격을 파악할 수 있으며 특정한 지배구조의 추구는 그 조직의 철학과 이념을 반 하는 것이기도 하다.

공 방송의 지배구조와 관련해서는 경 과 감독의 분리라는 문제가 가장 핵심적인 이슈이

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며, 국의 경우 ‘BBC 트러스트’를 설립해 감독과 경 의 철저한 분리를 표방하고 나섰다. 우리 또한 한국 공 방송의 지배구조와 관련해서 지배구조의 개념, 주식회사와 공기업의 지배구조의 차이, 공기업으로서 공 방송이 추구할 수 있는 지배구조의 형태, 지배구조의 철학이념을 제시할 필요가 있다.

현재 공 방송의 규제체제 이슈는 공 방송에 대한 별도의 규제기구를 설립하고 규제법을 차별화할 것인가 아니면 통합적인 규제기구와 법제 하에 두고 공 방송의 특수성을 감안해 규제조항만 차별적으로 부과할 것인가의 문제로 나타나고 있다.

이러한 상황에서, 이 연구는 새로운 미디어 생태 속에서 공 방송의 위상과 기능을 강화할 수 있는 공 방송의 지배구조와 규제체제를 연구하고자 한다. 특히 이 연구는 공 방송의 지배구조와 규제체제의 이념, 구성 원리, 구성 방식을 이념적인 차원에서 뿐만 아니라 실제 사례들을 비판적으로 검토하는 동시에 외국 사례의 맹목적인 추종이 아닌 연구자의 정치적, 문화적 철학과 이론적 논의를 바탕으로 할 것이다.

앞으로 공 방송에 개입할 수 있는 외부 요인(이 요인은 정치, 경제, 사회문화적인 측면에서 매우 복합적인 것으로 작동할 것임)이 더욱 많아지고 복잡해 질 것이다. 이 상황에서 공

방송의 미래적 가치를 폭넓게 조망하는 작업 없이 과도하게 단순화된 공 방송 개혁 논리를 경계할 필요가 있다. 전면적인 방송환경 더 나아가 미디어 환경의 변화 속에서 방송기술과 산업구조 뿐만 아니라 문화적인 측면에서 생태론적인 조망 없이는 공 방송의 미래 개혁의 논의가 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 또 공 방송의 개혁 문제를 정치적 이해관계에 따라 통제하려고 하는 집단들에 대한 비판적인 거리두기도 필요하다.

2006년부터 향후 몇 년 동안 공 방송 지배구조와 규제체계에 대한 논쟁이 다시 활성화될 것으로 보인다. 공 방송 KBS의 사장 인사를 비롯해 MBC와 EBS 등을 포함한 공 방송체계의 전체 경 과 규제 시스템에 대한 재검토가 이루어질 수밖에 없기 때문이다. 공 방송 지배구조와 규제체계에 대한 논란은 국을 포함한 방통융합 제도개선을 앞서 추진한 많은 국가들에서 구체적인 모습을 드러내고 있다. 따라서 미디어 융합시대 공 방송의 좌표에 대한 검토와 더불어 세계적인 공 방송사들의 구조개혁을 지배구조와 규제체계를 중심으로 살펴보고, 멀지 않아 현실화될 수도 있는 국내 정치체제의 변동을 감안하면서 공 방송 지배구조와 규제체계의 바람직한 방향성을 제시해야 할 것이다.

2. 연구 내용 및 방법 최근 국내에서 이루어진 공 방송 연구 동향의 특징을 살펴보면, 첫째, KBS를 중심으로 여러 분야(재원, 지배구조, 편성, 규제체계 등)의 이슈들을 총론적인 수준에서 급조하여 문제제기하는 경우가 많았으며 둘째, 디지털 융합이라는 미디어 생태 변동과의 연관성을 전제

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하기보다는 정치적인 목적에서 출발하는 경우가 많았고 셋째, 미디어 빅뱅 시대의 패러다임 전환기를 맞아 공 방송이 나아가야 할 사회적․철학적 좌표 혹은 이정표에 대한 기초원리가 부재한 상태에서 현상적인 갑론을박에 머무르는 경향이 많았다. 반면 해외에서 이루어지고 있는 최근의 공 방송 연구 동향의 특징은 첫째, 방송과 통신의 융합 환경에서 공 방송의 존재이유는 무엇이고, 어떤 사회적 임무를 부여받아야 하는가 등의 ‘공 방송 유무용론’에 대한 근본적인 성찰이 비중 있게 다루어지고 있고, 둘째, 공 방송 구조개혁의 방법론과 그에 따른 정책적 제도 보완(예를 들어 국 Ofcom의 규제기능 변화 등)에 대한 논의가 일정 수준에서 구체적인 결과를 내놓고 있으며, 셋째, 공 방송의 사회적 기능 변화에 따른 재원 활용 문제와 수용자 복지간의 연관성에 대한 논의가 집중적으로 제기되고 있다.

이러한 국내외 공 방송 연구동향을 볼 때, 현재 우리에게 더욱 요구되는 것은 한편으로 디지털 융합이라는 전환기적 환경에서 공 방송을 어떻게 자리매김할 것인가(예를 들어 경쟁적인 주류 미디어 모델과 시민 미디어 모델, 전문모델과 사회참여형 모델 사이의 지향점 선택)하는 좌표설정에 대한 논의와 더불어 각론적인 차원에서, 특히 공 방송의 지배구조와 규제체계라는 상위 차원에서의 방향성을 정책적으로 확정짓는 일이다. 지배구조와 규제체계의 변화는 자연스럽게 채널편성을 포함한 행위구조, 재원 조달과 같은 소유구조와 맞물려 전체적인 공 방송 체계의 변화를 이끌어내는 단초가 되기 때문이다. 따라서 이 연구에서는 공

방송의 지배구조와 규제체제를 전면적으로 다루고자 한다. 특히 그동안 외부의 정치적 향력으로부터 자유롭지 못한 채 형성되어 왔던 공 방송의 특성상 풍부한 논의가 배제되었던 공 방송의 지배구조와 규제체제의 중요성과 그 작동원리 등을 중심으로 살펴볼 것이다. 이 과정에서 현재 공 방송의 지배구조와 규제체제를 둘러싼 개혁 논쟁들을 살펴볼 것이며,

국의 공공서비스방송체계의 지배구조와 규제체제의 변화 동향에 관심을 기울이고자 한다. 이를 통해 향후 한국 공 방송체계의 지배구조와 규제체제의 개혁의 방향성과 그 방법을 다루고자 한다. 이를 위한 연구방법은 본 연구의 주제들과 관련된 문헌연구와 연구자들의 해석이 중심을 이룬다.

이 연구를 통해 공 방송 지배구조와 규제체계를 둘러싼 반복적인 정치적 공방의 폐해를 줄이고 공 방송의 보다 폭넓은 문화적 가치를 창조할 수 있는 기회의 마련에 기여할 수 있을 것이다. 또 디지털 융합 시대의 공 방송 경 구조와 감독구조를 어떠한 방향으로 변화시켜 나갈 것인가 하는 정책적 판단자료로 유용하게 활용될 수 있을 것이다.

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Ⅱ. 공 방송의 윤리적 경 과 제도적 틀을 위한 이론적 논의1. 공공 서비스의 윤리적 경 과 지배구조와 규제 체제의 중요성

공공서비스를 운 또는 경 하는 것은 매우 복잡한 활동이다. 공공서비스 운 자는 다른 역의 서비스 운 자와는 다른 관점(철학)과 운 능력 및 기술을 가져야 한다. 공공서비스

운 자에게 요구되는 철학과 능력은 의무와 책임감, 공익과 통합성, 청렴성과 시민에 대한 반응성에 기초한다.1) 이러한 차원에서 공공서비스의 운 이 반드시 윤리적이어야 한다고 규정할 수 있다. 공공서비스가 이러한 윤리적 규범이나 철학을 위반했을 경우 반드시 비판에 직면하게 되고 그 정당성이 위협받는다. 그래서 우리는 공공서비스의 운 자(집단) 또는 주체에게 이러한 윤리적 요청을 끊임없이 반복해서 상기시키는 것이다. 그러나 일상적인 공공서비스의 운 자들은 너무나 쉽게 이러한 윤리적 요청들을 위반하거나 무시한다. 방송을 놓고 본다면, 공 방송서비스의 제공자(운 자)들 또한 자신들의 행위와 조직, 경 의 과정, 프로그램과 문화적 재현들이 기초해야 하는 윤리적 토대에 대해 심각하게 고민해 본 경험이 없다. 또 공 방송서비스를 허가하거나 관리․감독하는 집단 역시 관습화된 감독의 방식을 반복 재생산하기 바쁘다. 공공 부문과 서비스는 많지만 공공 부문과 공공 서비스의 윤리적 경 에 대해 엄격하게 사고하거나 이를 제도화된 형태로 구현하려는 노력을 발견하기란 매우 어렵다. 그렇다 보니 공공서비스의 운 자들에 대한 비판이 끊이지 않는다. 정치인들은 공공서비스운 자들이 경제적 성장을 가로막는 완고한 관료주의를, 이용자들은 서비스의 질을, 전문적인 비평가들은 사적 부문에 비해 떨어지는 공공서비스운 자들의 서비스 수행력이나 비효율성을 비판한다. 이러한 비판과 함께 공공서비스가 처해 있는 중대한 조건의 변화가 있다(아래).

□ 시장과 유사 시장력의 수용□ 책임의 위임이나 분할, 양도□ 사업 부문(business units)의 형성□ 단기 계약의 수용□ 외주와 민 화□ 보다 기업적이고 융통적이며 (시장 또는 이용자) 반응적인 경 자 되기를 독려하기□ 제한된 자원의 압력1)Lawton, A.(1998), Ethical Management for the Public Services, Buckingham : Open

University Press, 서문 참고. 로튼은 정부나 공공부문을 중심으로 서술하고 있지만 이 글

에서는 ‘공공서비스’라는 보다 포괄적인 용어로 사용하고자 한다.

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□ 이용자 또는 소비자의 요구의 증가□ 평가 체계의 심화

이 같은 조건과 상황의 변화 속에서 공공서비스부문에 제기되고 있는 질문들은 다음과 같다.

□ 공공서비스가 반드시 수행해야 하는 중핵적인 활동이 있는가?□ 민간 부문이나 자율 조직에 의해 공공 서비스들이 제공될 수 있거나 제공되어야 하는가?□ 공공서비스의 구조와 과정이 서비스를 제공하는데 적절한가?□ 공공 서비스는 어떻게 소비자(시민)에게 반응해야 하는가 또는 어떻게 소비자에게 반응적일 수 있는가?□ 공공 서비스가 어떻게 보다 충분하면서도 효율적으로 제공될 수 있는가? □ 공무원(공공서비스 운 자나 관리자)은 공공 서비스의 효율적인 제공을 돕는가 아니면 방해하는가?

이상의 논의들을 질문 범주로 구분해보면 다음과 같다.

<표 1>공공서비스와 관련된 핵심적인 질문들질문 범주 질문 내용

공공서비스의 대상이나 내용정부, 공공부문, 공공서비스 제공자가 가장 최적으로

제공할 수 있는 공공 서비스 활동의 선택

공공서비스 제공 주체공공서비스의 제공자가 정부나 공공부문이어야 하는가

아니면 민간 부문이나 자율 조직도 가능한지의 여부

공공서비스 구조와 과정 공공서비스를 제공하는 조직 구조와 과정상의 적절성

공공서비스의 상호작용성공공서비스 수혜자나 이용자의 기대, 요구, 필요에 대한

반응성

공공서비스의 경제성 공공서비스의 풍부함과 효율성

공공서비스 담당자 또는

관리자공공서비스 담당자와 관리자의 적절성과 업무 수행성

로튼(Lawton)은 공공서비스의 경 자는 이상의 질문들에 대해 적절한 답을 가지고 있어야 하며 실제로 이러한 질문에 답을 제공할 수 있도록 다양한 종류의 기능을 담당해야 한다고 주장한다. 그는 공공서비스의 경 자의 다양한 역할과 기능에 대해 다음과 같은 사항들을 제시하고 있다. 첫째, 재정을 안정적으로 확보하고 서비스를 안정적으로 제공하며 외부의 기구나 정책 조언자들이 제시하는 서비스 규제를 수용해야 한다. 둘째, 공공서비스 경 자는 폭넓은 이해관계자들과 다양한 형식과 내용을 가지고 관계를 가져야 한다. 이 관계들 속에서

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공공서비스 경 자의 의무, 권리, 협약, 책무성과 책임성 등이 규정된다. 셋째, 공공서비스 경 자는 위계질서, 시장, 사회문화적 규범이나 관습, 직무나 행위 기준 등 보다 폭넓은 사회적 특성들을 잘 이해하고 관계를 유지할 수 있어야 한다. 이를 위해 공공서비스의 경 자에게 던져야 하는 질문으로는 첫째, 정치집단이나 권력과의 관계에서 자신의 책무성과 책임을 어떻게 위치시켜야 하는가 둘째, 공공서비스를 위해 일하는 집단이 사익이나 집단 이익이 아닌 공익을 위해 일할 수 있도록 만드는 방법은 무엇인가 셋째, 공공서비스 경 자가 자신들의 힘을 남용하지 않도록 하는 방법은 무엇인가 넷째, 개별 경 자에게 귀속시킬 수 없는 책임 문제는 어떻게 할 것인가가 포함된다.2) 공공서비스는 수많은 도전과 위협에 직면하기 마련이다. 최근 공공서비스가 직면해 있는 문제들로는 경제성이나 효율성, 공평성이나 책무성, 다양성과 표준, 통합과 분화, 권력의 개입, 경쟁 등이 있다. 이것들은 모두 공공서비스의 범위와 내용, 형식과 방법에 있어서 차이를 발생시킨다.3) 따라서 공공서비스 경 자들이 판단하고 선택해야 할 복잡한 문제들에 둘러싸여 있을 수밖에 없으며, 이러한 문제들에 대한 최선의 답을 찾아내는 노력이 다른 어떤 집단이나 역보다 중요하다. 이 과정에서 공공서비스 경 자들은 정치, 사회체계, 경제, 관념이나 사상 등의 변화가 자신의 조직과 사람, 일과 과정에 미치는 향력에 민감해야 한다. 바로 이러한 변화 속에서 공공서비스가 추구하는 공익과 자신의 역할, 평가의 기준들이 달라지기 때문이다. 또 공공서비스 경 자들은 바로 이러한 복합적인 환경속에서 공공서비스의 윤리와 질적 경 을 수행할 수 있는 방법을 찾을 수 밖에 없다. 여기에서 다음과 같은 주요 이슈들이 제기된다. ① 공공서비스의 자율성과 외적 통제 간의 균형을 어떻게 확보할 것인가② 공공서비스의 수행을 제한하는 외부의 요인들은 무엇인가③ 공공서비스 경 자들은 어떻게 윤리를 내재화할 것인가④ 보다 복잡해지고 모호해지는 환경속에서 공공서비스 경 자들은 어떻게 자신의 책임을 수행할 것인가⑤ 개인적 가치와 집단적 가치를 어떻게 조화시킬 것인가⑥ 공공서비스의 수용자나 이용자의 기대와 필요에 역행하지 않도록 하기 위해 공공 정책이 어떻게 실행되어야 하는가4)

이 같은 질문들과 고민의 대상들은 ‘공공서비스의 경 자가 윤리적이어야 한다’는 단순한 주장을 위해서가 아니라 복합적인 환경의 변화속에서 공공서비스의 경 자들이 자칫하면 잃2) Lawton, A., ibid, pp.6-7.

3) Gaster, L.(1995), Quality in Public Services : Manager's Choices, Buckingham :

Open University Press, p.12.

4) Lawton, A., ibid, p.10.

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어버리거나 포기하기 쉬운 문제들에 민감할 것을 요구한다. 그리고 이러한 문제들에 직면했을 때 공공서비스 경 자들에게는 가장 원칙적인 규범들이 되물어진다. 예를 들어, 놀란 위원회(Nolan Committee)5)는 사심의 배제(공익성의 절대적 추구), 청렴성(공무를 수행하는데 있어서 향력을 행사할 수 있는 외부 인사나 조직으로부터 어떠한 금전적인 지원도 받지 않는 것), 객관성과 책무성, 개방성과 정직함 그리고 리더십을 공공서비스 경 자들에게 요구하고 있다.6) 이러한 원칙들은 모든 공공부문의 종사자들에게 적용되며, 공공부문의 각 조직은 이 원칙들을 뒷받침할 수 있도록 행동강령을 제정하고 독립적인 감사나 감독자를 두어야 하며, 구성원들에 대한 교육을 실행해야 한다. 스튜어트(Stewart)와 랜슨(Ranson)은 공공 부문의 목적인 사적 부문의 그것과는 너무나 당연히 달라야 한다는 것을 강조한다. 특히 정부와 준 정부기구가 단순히 비즈니스로 간주되어서는 절대 안된다. 물론 최근 공공 부문의 효율성에 대한 경제학적인 요구들이 힘을 얻고 있지만, 그렇다고 해서 공공 부문의 원래 목적 자체를 부정해서는 안된다. 또 공공 부문의 효율성을 이야기할 경우 각기 다른 공공 부문과 조직의 특성을 감안해 각 조직과 목적에 부합하는 기술과 구조, 기능과 역할을 강구하는 것으로 이어져야 한다.7) 공공 서비스가 또 하나 인식해야 하는 것은 모든 사람이 이에 대해 만족할 수 없다는 점이다. 따라서 공공 서비스의 각기 다른 역할과 목적을 명확히 하는 것이 필요하며, 한 사회와 공동체의 구성원들의 매우 복합적인 필요와 관심, 욕구를 어떻게 균형적으로 반 할 것인가를 고민해야 한다. 또 고품질의 공공 서비스를 구현하기 위한 재원과 조직, 조직 운 의 법칙과 기술적인 능력, 개인들의 윤리와 책임성이 요구된다. 이 과정에서 공공 서비스의 범위, 목적, 역할, 재원 구조와 조직 방식 및 품질에 대한 사회적으로 협상되어지는 기준들 또는 기대치가 발생한다. 공공 서비스는 절대적이고 초역사적인 운 규칙이 존재하는 것은 아니다.8) 한 사회의 정치와 법률 체계, 경제, 사회문화적 요인들은 공공 서비스의 여러 측면들에

향을 미친다. 또 공공 서비스의 운 철학의 차이도 실제로 구현되는 공공 서비스의 형식의 차이를 가져온다. 여기에 공공 서비스 조직의 운 진이 가지고 있는 특성과 해당 공공 서비스를 감독, 관리하는 규제 체제의 특성도 공공 서비스의 실제적인 작동과 기능에 결정적인

향을 미친다. 따라서 공공 서비스의 윤리적 경 과 품질은 이러한 수많은 내외부적 요인들이 서로 결합해 작동하면서 이루어진다고 볼 수 있다.

5) 영국 수상의 요청에 따라 공무원이나 공공부문 종사자들이 지켜야 하는 원칙과 윤리를

작성한 위원회.

6) Summary of the Nolan Committee's First Report on Standards in Public Life,

www.achive.official-documents.co.uk.

7) Lawton, A., ibid, p.14에서 재인용.

8) Gaster, L., ibid, pp.30-31.

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특정한 공공 서비스 조직(집단)은 보다 폭넓은 사회의 다양한 가치들을 반 하거나 소유한다. 그리고 내재하고 있는 가치 체계에 대한 조직 내외부의 신뢰가 해당 조직의 윤리적이고 효율적인 경 의 토대가 된다. 후쿠야마(Fukuayma)가 모든 사회와 조직의 효과적인 운

에 있어서 신뢰(trust)가 핵심적인 것으로 강조하는 이유도 여기에 있다. 신뢰란 어떤 집단이나 조직의 공통된 목적을 위해 사람들이 서로 협력할 수 있는 능력으로 정의되며 구성원들의 가치 공유의 결과로 형성되는 것이다.9) 사회적 자본(social capital)으로서 신뢰를 집단적인 협력과 경제적인 번 이라는 상대적으로 보수적인 가치에 정향시켜 설명하는 경향을 드러낸다는 점에서 비판적인 해석이 필요하겠지만, 후쿠야먀의 사회적 신뢰에 대한 강조는 특히 공공 서비스 조직과 집단 및 이의 수용자들 모두에게 중요한 의미를 제공하는 것이다. 공공 서비스 조직의 내부 구성원들이 서로 공유하는 목적의식이나 가치가 없고, 공공 서비스의 수용자들 또한 이 조직을 신뢰하지 않는다면 해당 공공 서비스의 존재 자체가 부정될 수 있다는 점에서 더욱 그렇다. 공공 서비스는 정치적, 사회적, 경제적 환경의 직접적인 향력 하에 놓일 뿐만 아니라 공공 서비스의 이념과 규범적인 요구들인 공정성, 동등성, 정의, 의무나 책무성 등의 윤리적 틀을 반 해야 한다. 현대 자본주의 사회의 모든 공공 서비스가 이러한 윤리적 틀을 요구받는 것도 공공 서비스를 둘러싼 외적 요인들의 변화에도 불구하고 공공 서비스의 궁극적인 준거를 유지하기 위한 것이다. 그렇다고 해서 공공 서비스의 윤리적이고 규범적인 개념들은 역사나 국가의 차이에 따라 그 의미와 실천적 양태들이 달리 나타난다. 즉 공정성, 동등성, 정의나 의무 등의 공공 서비스의 준칙들은 정치적, 종교적, 경제적, 사회문화적 맥락에 따라 조금씩 달리 이해되고 구성된다는 것이다. 전 근대 사회에서의 공정성, 동등성, 정의와 의무 개념이 현대 사회의 그것들과 다른 것은 너무나 당연하다. 또 각 국가에 따라 이 개념은 각기 달리 해석되고 활용되어진다. 시대와 사회의 성격에 따라 공공 서비스의 규범적 개념과 이념들이 달리 해석되어질 수 있지만 동시에 공공 서비스의 제공자들은 자신들의 행위를 평가하는데 보편적인 물음 앞에 직면한다. 즉, 공공 서비스 조직이 운 되어 나가고 이를 평가할 때 반드시 물어야 할 질문이 있다는 것이다. 그것들은 첫째, 자신이 행하는 사회적 선(공익)은 무엇인가 둘째, 자신의 목적을 실현하고 이를 정당화하는데 있어서 자원을 어떻게 분배할 것인가 셋째, 사익과 공익을 어떻게 구분할 것인가 넷째, 스탭을 어떻게 다룰 것인가 마지막으로, 다양한 이해관계 당사자들의 관점과 의견들을 어떻게 조정할 것인가로 모아진다.10) 그런데 공공 서비스 조직의 모든 구성원들이 이러한 질문들에 답하는 것은 아니다. 공공 9) Fukuyama, F.(1995). Trust : The Social Virtues and the Creation of Prosperity,

London : Hamish Hamilton.

10) Lawton, A.(1998), Ethical Management for the Public Services, Buckingham :

Open University Press, p.97. 참고.

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서비스 조직의 운 자와 의사결정자들이 누구보다도 먼저 이 질문들에 응해야 하는 의무를 가지게 된다. 이에 따라 공공 서비스 조직은 보통 위계 관료적인 형식을 취하게 된다. 즉, 공공 서비스 조직의 목적과 이념, 역할과 기능, 행위 범위와 자원 배분 등을 책임지고 결정하는(또는 이를 수탁받는) 상층부 경 진과 이를 실행하는 구성원들 간의 위계적 관계가 형성될 수 밖에 없는 것이다. 고전적인 관료제가 명확한 임무와 책임의 분배, 중앙 집중적 계획과 실행 체계, 책무성과 경 통제 등을 확실하게 하기 위해 형성되어진 것은 이러한 맥락에서이다. 하지만 모든 공공 서비스 조직이 이러한 고전적인 관료제의 형식을 취할 필요는 없다. 공공 서비스의 목적과 기능이 각각 다르기 때문이다. 여기서 공공 서비스 조직의 구성과 관련된 두 가지 핵심적인 문제가 대두된다. 그것이 바로 공공 서비스 조직의 지배구조(governance)와 공공 서비스 조직에 대한 감독 및 규제 체제의 이슈이다. 지배구조가 해당 조직의 운 과 경 에 대한 제반 문제들을 결정하고 실행하도록 하는 책임 단위나 체계라고 한다면, 규제 체제는 이 조직에 대한 관리와 감독과 관련된 내/외부 기구나 관련 법 및 강령 등을 포괄적으로 지칭하는 것이다. 하지만 이 둘의 목적은 특정 공공 서비스 조직의 목적과 역할에 부합하는 서비스의 제공에 대한 책임과 관련되어 있다. 공공 서비스 조직의 지배구조와 규제 체제와 같은 조직 구조는 공공 서비스 조직의 각기 다른 기능과 목표를 반 한다. 더 나아가 구조가 목표를 반 해야 한다. 이 말은 공공 서비스 조직의 특정한 목표에 부합하는 지배구조와 규제 체제가 형성되어야 한다는 것을 의미한다. 지배구조와 규제 체제의 구성은 결국 공공 서비스 조직의 윤리적 경 과 공익적 산출물을 최대화하기 위한 필요조건이다.

2. 지배구조의 유형과 기능

지배구조는 견제와 균형이라는 메커니즘을 통해 경 자를 규율하고 감시하는 장치이다. 이러한 지배구조에는 크게 보아 내부조직에 의한 규율수단과 외부의 힘에 의존하는 규율수단으로 구분된다. 이중에서 내부통제수단으로는 이사회와 감사 제도가 대표적이다. 이사회는 경 진을 견제하고 조직 경 의 효율성을 추구해야 한다. 또 이사회는 조직의 성과물이 특정한 소수에게 집중되는 것을 견제한다. 따라서 내부규율수단으로서 이사회의 역할을 보장하기 위해서는 이사회의 독립성이 가장 중요하다. 선진국에서는 독립적인 사외 이사가 이사회의 대부분을 구성하도록 권고하는 경우가 대부분이다. 또 이사회의 독립성과 더불어 전문성이 확보될 때 경 에 대한 효과적인 견제와 감시 역할을 할 수 있다.11) 한편, 조직 내부에서 감독 기능은 여러 기관들이 중첩적으로 수행하고 있지만, 기업의 내

11) 최운열․이정진(2001). 『새로운 패러다임 하에서의 한국기업의 바람직한 지배구조』, 서울 : 집문당, pp.36-38.

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부에서 감독 기능만을 전담할 목적으로 설치된 기관이 감사이다. 감사는 조직(기업) 회계의 부정 유무를 확인하고 회계 장부의 기록이 공정하고 투명한지를 조사한다. 또 조직의 재무 상태 및 경 실적을 진실하게 기재하 는지를 감사하는 것 외에 조직의 업무 집행, 대표 행위의 적법성과 합목적성에 대한 업무 감사를 수행한다. 이에 대해 이사회는 업무 수행의 전문성을 유지하고 효율적으로 경 진을 통제하기 위해 이사회 내의 하부 위원회로서 감사 업무를 중점적으로 수행하는 감사위원회를 둘 수 있다. 감사위원회의 역할은 다양한데 대부분 경 자의 업무집행에 대한 감사, 재무활동의 건전성과 타당성 검토, 재무보고의 정확성 검토, 외부 감사인의 추천, 내부 통제 시스템의 평가 등의 기능을 수행한다. 이들은 이사 또는 이사회, 경 자의 기업경 에 대한 감시와 감독을 고유한 임무로 하기 때문에 이들이 본래의 기능을 제대로 수행해야 견제와 균형을 통한 효율적 지배구조의 감시체계 구축이라는 취지가 달성될 수 있다.12) 기업의 경우 지배구조가 중요한 문제로 부상하게 된 것은 1990년대부터이다. 기업의 지배구조가 기업과 국가의 경쟁력을 좌우하는 중요한 주제로 부각된 것이다. 미국, 국, 일본, 독일 등 선진 자본주의 국가들은 주식회사의 지배구조 개선에 많은 노력을 기울여왔다. 이 과정에서 각 기업은 사외이사제도와 감사위원회 제도의 개선을 중심으로 하여 이사회 제도를 개혁하고 이를 통해 효과적인 경 감독을 실현하려고 하 다. 특히 국에서는 1990년대 초 대규모 부실 경 이 사회 문제로 대두되면서 기업지배구조를 둘러싼 논쟁이 가속화되었다. 이에 따라 사외 이사와 감사위원회를 중심으로 이사회 제도를 개혁하고 기업지배구조에 관한 법(The Code of Best Practices)과 기업지배구조에 관한 최종 보고서(Report of the Committee on Corporate Governance)가 나왔고 이후 이 양자를 통합한 통합 보고서가 나와 국 기업들의 지배구조의 틀을 제시하고 있다.13) 일반 기업과 공공 서비스 조직의 지배구조는 동일하게 다루어질 수 없다. 하지만 최근에는 일반 기업의 지배구조와 운 모델이 공공 서비스 조직의 그것들과 서로 함께 논의되고 모색되어지고 있는 실정이다. 특히 그동안 공공 서비스 조직의 감독과 관리 체계에 대한 인식이 부족했던 상황에서 공공 서비스 조직의 방만하고 비윤리적인 경 이 문제시 됨에 따라 이를 규제하려는 노력의 일환으로 일반 기업의 내․외부 규제 메커니즘에 대한 관심을 기울이고 있다. 보통 일반 기업에서 지배구조의 핵심은 이사회와 각각의 내부 위원회이다. 주주들이 선출한 이사들로 구성된 이사회는 기업 내부의 지배구조에서 핵심적 역할을 담당하며, 일반적으로 기업의 경 에 참여하는 사내 이사와 사외 이사가 하나의 이사회를 구성하는 일원제의 구조를 가지고 있다.

12) 최운열․이정진, 위의 책, p.39. 저자들은 기업의 지배구조를 설명하고 있는데 이 연구서에서는 기업이라는 용어 대신 조직이라는 용어로 대체해 사용함.

13) 최운열․이정진, 위의 책, p.47.

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그런데 한국의 경우 일반 기업이든 공기업이든 거의 대부분의 조직의 지배구조가 업무경과 감독의 기능을 동시에 포함하고 있는 문제점을 드러내고 있다. 업무집행기관이 스스로

해당 조직을 감독하는 기능을 가지고 있는 것은 이론적으로 모순이며 실제적으로도 그 기능을 제대로 발휘하지 못하게 되어 있는 것이다. 한국은 이사회가 업무집행을 결정하는 업무집행기관을 겸하고 경 자인 대표이사는 반드시 이사일 것을 요구하는 경우가 대부분이다. 집행과 감독이 분리되어 있지 않고 경 자와 감독기관인 이사회가 분리되어 있지 않은 이유 때문에 이사회의 경 감독 기능에 본질적인 제약이 있다.14) 이에 따라 이사회의 개선을 포함한 지배구조 개선이 향후 기업이나 기타 조직의 투명하고 윤리적인 경 을 위해 필수적인 조건이 된다고 볼 수 있다. 이러한 상황에서 주요 국가들의 기업을 중심으로 한 지배구조 개선의 동향을 보면 이사회의 기능을 ①상급집행위원의 선출, 정기적인 평가, 보수의 결정과 교체 ②사업이 적절하게 집행되고 있는지 평가하는 회사업무집행의 감독 ③회사의 재정적 목표와 중요한 회사계획과 그 이행에 대한 검토와 승인 ④중요한 변화, 다른 중요한 선택 문제에 대한 결정, 적절한 회계 감사 그리고 회계 원칙과 회사 재무 재표의 준비에 있어서의 검토와 승인 ⑤법에 의해 규정되거나 회사의 기준하에 이사회에 배정된 기타 기능들의 수행 등으로 규정하고 있다. 그리고 이사회가 회사의 경 자인 상급집행임원의 향을 받지 않고 독립하여 그 임원의 경 활동을 객관적으로 평가하고 감독하기 위한 대규모 공개주식회사에 있어서는 이사회 구성원의 과반수를 회사의 상급집행임원과 중요한 관계를 가지지 않는 이사로 하고 그 외의 공개회사의 경우에는 적어도 3명 이상은 이와 같은 이사로 선임할 것을 요구하고 있다.15) 한편, 지배구조의 개선에 있어서 각종 위원회 제도의 활성화 방안이 적극 제시되고 있다. 위원회는 보통 이사회의 정관에 따라 2인 이상의 이사로 구성된다. 이사회는 대표 이사의 선임 및 해임 등 일부 사항을 제외하고 그 권한을 위원회에 일임할 수 있다. 만약 정관에 위원회 설치에 대한 근거 규정이 없으면 이사회의 결의가 있다 하더라도 위원회를 둘 수 없다. 미국에서는 보통 지명위원회(nominating committee), 보수위원회(compensation committee), 감사위원회(audit committee)를 두고 있는데, 이 3개 위원회를 ‘overview committee'라고 부른다. 지명위원회는 이사의 자격을 정하고 신임 이사를 물색하여 추천하고 현 이사의 재신임 여부에 관한 의견을 제시하는 역할을 한다. 최근에는 이 지명위원회의 숫자가 늘어나고 있는 추세이다. 보수위원회는 CEO나 경 진에 속하는 이사들의 급여, 상여금 등을 결정하고 주식매수선택권, 직원 연금 계획 등 기타 직접 간접적인 이익을 심사하고 이를 이사회에 제안하는 역할을 한다. 보통 미국과 일본 등에서는 이 3개 위원회의 일들을

14) 김효신(2005). 기업지배구조의 변화에 따른 이사회 개선 방안, <상사판례연구> 제18집

3권, pp.4-6.

15) 김효신, 위의 논문, pp.6-7

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이사회가 중복적으로 하지 못하도록 규정하고 있어 그 권한과 책임이 매우 크다.16) 이외에 집행위원회(executive committee)를 두는 경우가 있는데, 이 위원회는 이사회가 열리지 않는 동안 이사회의 권한을 수행한다. 대기업 같은 경우 이사회의 수가 많고 정기적인 이사회의 개최가 물리적으로 어려운 경우가 많기 때문에 집행위원회를 두어 기업의 업무에 관한 결정을 주관한다. 보통 집행위원회의 결의는 이사회의 결의와 같은 효력이 있고 기업을 구속하기 때문에 실제로는 집행위원회가 회사를 지배하는 실체가 되기 마련이다.17) 그러나 기업의 경우와 달리 비 리 법인의 경우에는 효율적인 지배구조를 구축하는 것이 그리 쉽지 않다. 일반적으로 법인에 있어서 경 은 이사회가 담당하게 되는데, 특정한 주인이 없고 시장 압력이 없거나 크지 않다는 점에서 일반 기업과는 다른 특성을 가진다. 이에 따라 경 자가 무능하거나 권한을 남용하고 부정을 저지르는 경우 이를 규율할 수 있는 장치는 내부 기관인 이사회가 유일하다. 또 이사회가 경 과 감독의 모든 측면에 관여하기 때문에 실제적인 감독 기구의 역할을 수행하기가 매우 어렵다.18) 비 리조직은 실정법상으로는 ‘비 리법인’, ‘공익법인’, ‘공공법인’, ‘공익단체’, ‘사회단체’ 및 ‘민간단체’ 등으로 다양하게 표현되고 있고, 이들의 개념 범위가 정확하게 구분되어 사용되고 있지는 않지만 비 리의 개념이 ‘공익’의 개념과 유사하게 사용되고 있다. 하지만 ‘공익’의 개념 또한 추상적이기 때문에 법령상 명확하게 세분화할 수는 없다. 따라서 비 리법인의 설립 목적이 공익과 어느 정도 관계되는가에 따라서 개념상 비 리목적을 ①공익과 무관하지만 비 리적인 경우 즉, 공익을 해하지 않는 비 리 목적 ②직접 공익을 실현하는 경우 ③공익에 기여하는 경우로 나눌 수 있다. 첫 번째 경우는 민법상 비 리 법인이고 두 번째는 공익법인의 설립과 운 에 관한 법률에 의한 공익법인이며, 세 번째는 상속세 및 증여세법상의 공익 법인의 경우를 말한다. 실정법상 비 리 법인의 경 은 기관을 통하여 이루어지고 기관은 법인의 종류에 따라 의사결정기관, 업무집행기관, 감독기관의 3종류가 있다. 의사결정기관의 경우 전 사원으로 구성되는 사원총회나 법인의 최고의사결정기관을 따로 두는 식의 여러 방법이 있다. 다음으로 업무집행기관으로는 이사회가 대표적이며, 감독기관은 이사들의 직무수행에 대한 감독 기관으로 1인 또는 수인의 감사를 두는 경우가 대표적이다. 이때 감사는 필요 기관이 아니라 임의 기관이 된다.19) 이중에서 법인의 경 기관인 이사회는 매우 중요한 기능과 역할을 가진다. 이사회는 통상적인 경 활동의 회의체로 법인의 경 기관이 된다. 법인의 규모가 커지거나 경 이 복잡하게 됨에 따라 보다 많은 권한 또는 기능이 이사회에 맡겨지게 되고, 이사회는 그 권한 내지

16) 김효신, 위의 논문, pp.10-13 인용 및 참고.

17) 최운열․이정진, 앞의 책, p.56.18) 안성포(2000). 비영리법인의 지배구조, <법학논총> 제28집, p.278.

19) 안성포, 위의 논문, pp. 283-289 참고.

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기능의 많은 것을 다시 경 자에게 주어 일상적인 업무 집행은 경 자에 의하여 수행하게 한다. 이에 따라 이사회는 통상의 경 에 관한 비일상적인 사항의 결정과 경 자의 업무 집행에 대한 감시를 주된 기능으로 하게 된다. 법인의 형태 여하를 막론하고 근본적으로 이사회의 기능은 이사회 및 경 자 간에 이루어지는 권한 분배에 따라 얼마든지 조정될 수 있다. 또 전통적으로 이사회 제도 하에서 이사들은 정식으로 이사회로서 소집되어야만 경 기능을 수행할 수 있는 것이고, 이사회는 결정, 확인, 상담, 검토의 네 가지 방법에 의하여 경

의무를 이해하고 법인의 정책결정과 집행에 책임을 지게 된다.20) 한편 이사회는 그 역할에 따라 ‘법적 요건의 충족만을 위한 이사회(constitutional boards)', '자문기관으로서의 이사회(consultative boards)', '합의기관으로서의 이사회(collegial boards)', '사회적 기관으로서의 이사회(communal boards)'로 구분된다. 먼저 법적 요건의 충족만을 위한 이사회는 이사회의 역할을 실제로는 필요로 하지 않는 법인의 법률의 규정에 따라 형식적으로만 이사회를 설치하는 경우이다. 이것은 다시 소유자의 이사회와 장식적 이사회로 나누어진다. 다음으로 자문기관으로서의 이사회는 최고경 자의 자의적인 결정을 견제하거나 조언을 하는 역할을 띠게 된다. 또 기술의 진보와 경 의 전문화로 인해 개인이 전 업무에 대하여 정통하는 것이 어렵게 됨에 따라 다양한 자문 집단에 의한 협력체계를 구축하는 것이다. 또 합의기관으로서 이사회는 서로 평등한 권리와 책임을 지는 동료로 구성되며 구성원에 의한 토론, 논쟁과 의견 대립을 통해 합의에 이르는 과정이 중요시된다. 이 경우 이사회 본래의 역할은 의사결정이 되고 이사회가 개최되는 빈도가 높다. 마지막으로 사회적 기관으로서 이사회는 노동자평의회, 인민회의, 시민위원회 등과 동일한 것이다. 국의 국가 소유의 기업에 있어서 이사회와 독일의 공동결정법에 의한 감사회를 그 사례로 들 수 있다. 이 이사회의 구성원으로는 공식적으로 근로자와 사회적 주체의 대표가 된다. 이 이사회에서는 다양한 이해관계들의 합의를 도출해 내는 것이 경 의 관건이 된다.21) 또 법인의 경 및 감독 기능을 이사회로 일원화하는지, 아니면 경 기능과 감독 기능을 분리하여 이사회와 감사 또는 감사회로 이원화하는지에 따라 이사회는 ‘일원적 이사회 제도(one-tier board system)’과 ‘이원적 이사회 제도(two-tire board system)'으로 구분된다. 일원적 제도는 별도의 경 감독기관으로 감사나 감사회를 두지 않고 이사회가 경 과 감독을 동시에 수행하는 것이다. 이 제도는 미국의 국의 식민지 던 당시 주식합자회사에서 처음 시작하 다. 즉 회사의 경 을 감시하기 위하여 주요 주주들이 정기적으로 만나 환담을 나누었는데, 당시 테이블 대용으로 두 개의 톱집모탕(sawhorse)에 걸쳐 놓은 판대기(board) 둘레에 걸상을 놓고 둘러앉은 데서 착안하여 이 그룹을 ‘the board' 그리고 걸상보다 좀 높은 ’perch'라는 곳에 앉았던 이 그룹의 수장을 ‘chairman'이라고 불렀다. 반면, 이원적 제도는

20) 안성포, 위의 글, p.291.

21) 안성포, 위의 글, pp.292-294.

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경 기능을 담당하는 기관과 이에 대한 감독 기능을 담당하는 기관을 엄격하게 분리하는 것이다. 일반적으로 이사회(management board, Vorstand)와 감사회(supervisory board, Aufsichtsrat)라는 두 개의 이사회로 구성되고 이사회가 경 기능을 담당하고 이에 대한 감독을 감사회가 담당하는 구조이다. 이원적 이사회 제도는 1870년 독일에서 처음 성립하다. 마지막으로, 비 리법인의 이사회 제도의 특징을 보면 첫째, 규모의 측면에서 리법인은 대개 10-15명의 이사들로 구성되는 반면 비 리법인의 경우에는 20명 이상 50명에 이르는 경우도 있다. 둘째, 비 리법인의 이사는 대부분 비상임으로만 구성된다. 이는 비 리법인의 경우 상임임원 특히 사무총장이 전권을 가지고 있으므로 사무총장의 이사회 참여를 배제하는 것이 이사회의 작동을 위해서 필요하기 때문이다. 셋째, 비 리법인의 이사회는 리법인의 이사회에 비하여 논의가 활발하고 다양하다. 넷째, 비 리법인의 이사회는 조직의 실무적인 일에 개입하는 경향이 강하다. 그 이유는 비 리법인의 경우에 전문적인 상근직원의 수가 적고, 또한 공익 목적을 달성해야 하기 때문에 이사들의 참여를 극대화해야 하기 때문이다.22) 3. 공 방송의 윤리적 경 을 위한 지배구조와 규제체제의 중요성

공공 서비스 조직으로서 공 방송은 특정한 기본적 원칙들을 공유한다. 이 원칙들은 채널이 풍부해지고 세분화되기 오래 전 광범위한 관심을 반 하는 미디어 시대에 형성된 것들이다. 하지만 이 원칙들은 오늘날에도 계속 유지되고 있고 공 방송사들은 이를 지금의 상황에 맞게 재해석하고 변용시키는 노력을 하고 있다. 이 원칙들에는 ① 보편성 - 모든 시민들에게 제공되는 방송. 단순한 기술적 장치 뿐만 아니라 시민이 모든 프로그램을 시청하고 이해할 수 있도록 만드는 것을 포함 ② 다양성 - 프로그램 장르, 타겟 수용자층, 주제의 다양성 보장 ③ 독립성 - 상업적이고 정치적인 이해관계로부터 독립적이어야 함 ④차별성 - 다른 방송 서비스와 차별적인 프로그램의 제공이 중심부를 차지한다. 또 공 방송은 이러한 원칙의 실현을 위한 조건들로 다음의 세 가지 조건을 반드시 고려해야 한다.

① 공공 재원의 확보 : 정치집단이 간섭할 수 없고 자신의 책무를 다할 수 있도록 수신료나 국가 예산, 시청자나 후원 단체의 후원 등과 같은 공적인 재원 모델에 기초해야 한다.

② 자율적 조직 구조 : 일상적인 업무와 일반 정책 및 장기적인 결정 간에 분리가 이루어져야 한다. 보통 이사회가 일반 정책에 책임을 가지며, 집행부가 일상적인 업무 경 에 책임을 22) 안성포, 위의 글, pp.295-296.

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가진다. 일상적인 경 에 정치적인 간섭을 배제하기 위해 CEO는 이사회에 자신의 활동을 해명해야 하는 의무를 가진다. 또 이사회는 보통 정치적인 권위체(political authorities)에 일반 활동을 보고하고, 특정한 형식을 통해 이사회와 이사장은 CEO와 정부 사이의 완충 역할을 한다.

③ 책무성 - 이론적으로 공 방송사는 의회에 자신의 행위를 해명해야 하는 의무가 있다. 공적인 대표성을 갖는 집단이 공 방송사의 일반 활동과 공공 재원의 이용에 대해 평가하고 이를 보고해야 한다. 이와 함께 많은 나라에서 공 방송의 활동을 규제하고 감독하는 기구를 가지고 있는데, 이 규제기구는 공 방송사와 정부 사이의 완충 역할을 하거나 공 방송사의 면허를 허가하는 경우도 있다.23)

또 공 방송조직은 일반적으로 그 내외부에 방송평의회(Broadcasting Council), 행정 이사회(The Board of Administration), 사장(The Director General)이라는 대표적인 조직적 축을 갖추게 된다. 방송평의회는 프로그램 편성과 관련해 일반 시민의 이익을 대변하는 기구이다. 방송평의회는 보통 12명 정도의 위원으로 구성되며, 가능하면 시민사회의 다양한 집단의 대표자들로 구성한다. 방송평의회는 위원은 후보자에 대한 공청회를 거친 후 의회에서 지명하는 경우가 많고, 위원들의 지명 시기를 달리함으로써 일부 위원이 다음 임기에 남아 새로 지명된 위원들을 안내하는 역할을 한다. 평의회의 위원은 정부나 공 방송사, 의회에 소속되어 있지 않은 사람이어야 한다. 평의회는 자신들의 의장을 선출할 수 있고 자체 활동 규칙을 제정할 수 있다. 평의회의 의사결정은 보통 참석 인원의 다수결로 이루어지고 동수일 경우에는 의장이 결정권을 행사할 수 있다. 평의회는 최소 2개월에 한번 회의를 개최하고 위원 중 3인 이상의 요구가 있을 경우 언제든지 비정기 회의를 가질 수 있다. 사장과 행정 위원회 의장은 평의회가 특별한 사유에 입각해 고의적으로 배제하는 경우를 제외하고는 평의회 회의에 참석해야 한다. 또 이사들과 다른 경 진도 특별한 사유가 인정될 경우 참석할 수 있다. 평의회 위원들은 일반적으로 재정적인 보상을 받지 않는다. 방송평의회는 또한 위원 중 최소 8명 이상의 동의로 사장을 지명할 수 있고, 이사들의 임명과 사장에 의해 추천된 라디오와 텔레비전 편집국장의 임명을 승인할 수 있다. 이와 함께 위원중 최소 7명의 동의가 있다면 행정 이사회의 이사들을 지명할 수 있다. 사장과 행정 이사회와의 협의를 통해 공 방송사의 정관이나 시행 세칙을 채택할 수 있고 프로그램의 모니터링을 통해 사장에게 프로그램과 관련된 문제들을 조언할 수 있다. 다음으로 행정 이사회는 공 방송사의 일상 활동을 감독하는 기구이다. 행정 이사회는 공

23) Price, M. E. & Raboy, M.(eds.)(2003), Public Service Broadcasting in Transition

: A Documentary Reader, Netherland : Kluwer Law International, pp.2-23.

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방송사의 내부 또는 외부에 설치하게 되며, 프로그램 편성을 제외한 모든 문제들을 감독하게 된다. 보통 7인으로 구성되며 방송 행정과 재정의 전문가들로 구성된다. 이사들은 정부나 공 방송사, 의회 및 방송평의회에 소속되어 있지 않은 사람으로 구성된다. 보통 4년 임기로 두 번까지 재임이 가능하다. 이사회는 이사장을 선출하고 자체 규칙을 제정하며 사장과의 협의를 통해 재정 운 규칙을 제정한다. 이사회의 의결은 참석자의 다수결로 진행되며 동수일 경우 이사장이 결정권을 갖는다. 행정 이사회는 최소한 한 달에 한 번 회의를 가지며 이사 중 2명 이상이 요구할 경우 비정기적인 회의를 개최할 수 있다. 행정 이사회는 시장과의 관계에서 다른 기구들의 대표성을 가지며 서비스 계약을 체결한다. 또 프로그램 이외의 경 문제들에 대해 사장에게 조언을 하며 공 방송사의 예산과 연간 회계를 승인한다. 마지막으로 사장은 프로그램에 대한 최종적인 책임을 가지며 프로그램들이 프로그램 편성 원칙에 부합하는지 또는 법을 위반하지 않는지를 결정한다. 또 사장은 공 방송 조직들을 독립적으로 운 하고 이 조직들의 모든 활동과 운 에 대한 책임을 진다. 사장은 법정과 법정 밖에서 공 방송조직들을 대표하며, 의회에 소속되어 있어서는 안된다. 방송평의회의 위원 중 8인 이상이 동의하지 않는다면 사장을 해임할 수 없고 만약 해임이 이루어질 경우 다른 사람이 남은 임기를 채우게 된다. 사장은 이사들 중 한명을 자신의 임기동안 지명할 수 있다. 공 방송의 핵심적인 지배구조와 규제체제는 이렇듯 경 과 감독을 구분하되 감독의 기능이 독립적으로 이루어질 수 있도록 하는 특수한 체계를 인정받고 있다. 즉, 공 방송의 감독을 관할하는 기구가 전체 방송 규제 기구나 미디어 규제 기구와는 별도로 존재하는 경우가 많다는 것이다. 예를 들어, 독일의 경우 공 방송의 감독과 규제는 방송사 내부의 특수한 두 개 조직에 의해 이루어진다. 그 중 하나가 방송평의회(Rundfunkrat)이고 다른 하나가 행정협의회(Verwaltungsrat)이다. 방송협의회의 주요 임무는 공 방송 프로그램의 독립성과 다양성을 유지할 수 있도록 만드는 것이고, 행정협의회의 주요 임무는 행정과 재정 운 과 관련되어 있다. 이에 따라 외부의 공 방송 감독/규제기구는 없다. 또 공 방송은 정치적인 친화성 보다는 정치적인 중립성과 균형성을 추구하며 저널리즘에 있어서 고도의 독립성을 추구한다. 정치적 이해관계를 가지고 있는 사람들의 의견이 프로그램에 반 될 여지를 최대한으로 줄이는데, 여기에 방송평의회의 역할과 향력이 절대적이다. 또 공 방송사의 기자들은 자신들의 직업적이고 윤리적인 가치에 따라 최대한 정치적 정향성을 배제한다. 그렇다고 해서 외부의 모든 향력들이 차단되는 것은 아닌데 예를 들어 정부의 향력이 비공식적인 채널을 통해 작동하는 경우도 있다. 참고로 상업방송사의 면허 부여와 프로그램 등에 관련된 규제는 41명의 위원들로 구성된 방송위원회(the broadcasting commission)를 통해 이루어진다.24)

24) 이에 대해서는 Price, M. E. & Raboy, M.(eds.)(2003), Public Service Broadcasting

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국의 경우에는 국 텔레비전의 감독/규제에 있어서 세 개의 핵심적인 조직이 운 된다. 우선 정부 조직으로 내무부(National Heritage)와 문화미디어스포츠부(이하 문화부)를 들 수 있다. 정부 조직은 모든 규제 기구의 위원들을 임명하며 정책을 감독하고 의회에서의 입법과 토론을 주도한다. 둘째, BBC의 감독을 관할하는 12명으로 구성된 이사회가 있다. BBC의 의무는 왕실의 칙허장과 면허 계약서에 게재된다. 이사회는 BBC 사장을 임명하고 사장과 협의를 거쳐 경 이사회의 다른 이사들을 임명한다. 전통적으로 이사회가 BBC의 예산 승인을 포함한 일반 정책을 결정하고 경 이사회가 이를 실행한다. 마지막으로, 상업 텔레비전의 감독/규제인 독립텔레비전위원회(Independent Television Commission)이 있다.25) 이 기구는 2003년의 커뮤니케이션법에 따라 Ofcom으로 병합되었다. 따라서 국의 공 방송의 감독/규제의 두 축은 정부와 BBC 이사회로 볼 수 있고, BBC에 대한 외부 규제 기구의 통제력을 차단하고 있다. 최근 방송 이념의 차원에서 ‘공공서비스방송’과 제도적 차원의 ‘공 방송(public governance broadcasting)’의 구분에 대한 필요성이 제기되면서 동시에 공 방송의 지배구조에 대한 개혁론이 강하게 일고 있다. 공 방송의 제도적 조건인 ‘내부감독기구’와 ‘자율규제체제’의 정당성이 공격받고 있기 때문이다. BBC의 지배구조나 규제체제와 관련된 논쟁 또한 이의 맥락에 놓여 있다. 공 방송과 민 방송 모두를 포함할 수 있는 공공서비스방송체계에서 공 방송은 상대적으로 특권적인 위치에 있으면서 통합적인 방송규제기구의 감독으로부터 독립되어 있었다. 이에 따라 공공서비스방송체계 내부의 공 방송사는 경 과 감독 기능을 모두 포함하고 있는 내부감독기구를 중심으로 운 되었고, 외부의 규제 또한 최소한의 적용받았다. 특히 공 방송이 시장과 정부가 아닌 공공을 위해 헌신하는 지배구조를 가져야 한다는 합의는 긴 역사 속에서 침해당하지 않는 불문율 같은 것이었다. 공 방송은 공중의 다양한 이해와 관심을 대표함으로써 방송의 독립성을 보장할 뿐만 아니라 정부 권력의 개입없이 법적 규칙이 적절히 준수되는가를 감독하는 차별화된 감독과 규제 기구를 필요로 하는 것이었다.26) 최근 각 국가의 공 방송의 지배구조와 규제체제의 개혁 논의는 공 방송의 독립성과 자율성을 최대한 보장하면서도 관리감독을 어떻게 강화할 것인가의 고민 속에서 전개되고 있다. 공 방송의 그간의 성과와 실천들이 모두 만족스럽지는 않다는 평가가 전제된 것이다. 따라서 향후 공 방송의 지배구조와 규제 체제의 재구성은 공 방송의 전통적인 이념인 자율성과 독립성의 요구와 경 상의 책무성과 관리감독의 강화라는 두 가지 지향속에서 어느

in Transition : A Documentary Reader, Netherland : Kluwer Law International 참고.25) Price, M. E. & Raboy, M.(eds.)(2003), Public Service Broadcasting in Transition

: A Documentary Reader, Netherland : Kluwer Law International, pp.89-92 참고.26) 최세경(2006). 공영방송 규제시스템으로서의 지배구조와 책무성, 방송문화진흥회,

『BBC 규제시스템에 대한 탐구 : 지배구조와 책무성』, 서울 : 한울, pp.18-19.

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부분이 강조되느냐에 따라 그 형태와 방향이 달라질 것이다.

4. 한국 공 방송의 지배구조와 규제 체제의 변화

1) 한국 방송제도의 변화와 규제 이념

방송에 대한 이념적 지표이자 규제 근거는 공익이라고 할 수 있다. 하지만 공익의 개념은 매우 추상적이고 다원적이다. 지금까지 공익개념은 사익을 초월하여 공동체의 모든 행위를 인도하고 규제하는 최고의 기준이라는 규범론 시각, 개인이나 집단이 정치의 장에 참여하여 상호 대립․협력․타협의 과정에서 사익이 공익으로 전환된다는 과정론 시각, 모든 사회구성원이 인식하는 실제적 공동이익이라는 합리론 시각에서 접근되어 왔다. 따라서 공익은 공동체를 이끌고 규제하는 이상적 기준이자, 정당한 타협절차를 거친 합의이며, 모든 사회구성원이 공유하는 공동이익이라는 시각이 혼재된 개념이라고 할 수 있다. 한편 방송의 공익성은 공익 개념이 방송 역에 적용된 것으로, 방송은 사적 이익 추구의 수단이 될 수 없고, 공공의 이익 또는 사회 전체의 이익을 위해 봉사해야 한다는 것으로 집약될 수 있다.27). 다시 말해 방송의 공익성은 정치적 차원에서 방송의 독립성 보장, 경제적 측면에서 사회적 시장경제 체제, 사상적 차원에서 공동체주의 추구라고 할 수 있다. 방송의 정치적 독립성은 사상과 의견의 자유로운 유통을 통한 민주주의 발전을 도모하기 위해 정치적 압력이나 소유주의 향을 배제하는 것이며, 경제적 측면에서 사회적 시장경제 체제는 전파자원의 공공성, 주파수의 희소성, 커다란 사회적 향력, 공공서비스 논리 등에 입각하여 엄격한 규제를 부여하는 것이며, 공동체주의는 사익보다는 공익을 우선시하여 방송프로그램의 내용에서 사회구성원의 다양한 관심과 의견을 균형 있게 반 해야 한다는 것을 의미한다. 다음으로 방송의 공익 실현의 이념과 목적은 공적으로 소유되고 운 되는 특정한 방송제도로 구체화된다. 이에 따라 대부분의 국가에서 방송은 공 방송 또는 공공서비스방송 제도로 출발하 으며, 상업방송을 근간으로 하고 있는 미국의 경우에도 시장에서 제공되기 어려운 공공서비스의 실현이라는 차원에서 1967년 PBS(Public Broadcasting Service)를 출범시킨 바 있다. 방송의 사회적 향력과 방송의 상업적 이용에 부정적 인식을 갖고 있던 국은 1927년 칙허장과 협정서에 근거를 둔 BBC를 출범시킴으로써 공 방송 중심의 방송체제를 구축하 으며, 이후 상업방송의 도입은 공 방송의 보완이라는 형태로 이루어졌다. 나아가 방송의 디지털화, 방송․통신 융합에 따라 시장논리가 거세지고 있는 최근의 상황에서도 국은 BBC 중심의 공공서비스방송(Public Service Broadcasting)체계 강화에 심혈을 기울이고

27) 이우승(1998). 『방송환경 변화에 따른 공영방송 프로그램의 역할과 개선방안 : 재원조달방식에

따른 공영방송 비교분석을 중심으로』, KBI 연구보고 98-11.

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있다. 한국의 방송제도는 지난 40여 년간 지상파방송을 중심으로 볼 때 일국 ․다민 체제, 일공 ․다민 체제, 순수공 체제, 다공 ․일민 체제 등으로 변모되어 왔으며, 이는 사실상 정치권력의 의지에 따라 결정되어 왔다. 하지만 1987년 6월 항쟁을 계기로 정치적 민주화가 급속히 진행되면서 방송에 대한 개혁요구도 거세져 1987년 방송법 제정, 1990년 방송법 개정이 이루어졌다. 그러나 방송법 제정을 정부가 일방적으로 주도하면서 많은 논란이 불거지기도 했다. 특히, 공보처의 <선진방송 5개년 계획>을 토대로 개정된 1990년 방송법은 방송의 공익성과 경쟁력 제고를 방송목표로 설정하 으며 그 결과 1991년 민 방송 SBS이 출범하 다.28) 이후 한국에서는 방송이념과 제도에 대한 충분한 논의가 이루어지지 못한 채 방송의 공익성과 산업경쟁력 제고가 방송의 지향점이 되었으며, 방송의 공익성을 위해 KBS, EBS와 같은 공

방송 제도가 유지되고, 산업경쟁력 제고를 위해 1995년 종합유선방송이, 2002년 위성방송이 도입되면서 본격적인 시장경쟁체제를 맞이하게 되었다. 어떠한 형태의 방송 제도가 갖추어져 있든지 간에 모든 사회에서는 방송에 대한 규제틀이 형성되고 운 된다. 이러한 규제 이념은 자연독점 등으로 인한 시장실패, 정부의 사회책임론이 뒷받침하고 있다. 정부 규제의 유형은 그 기준에 따라 다양하게 분류될 수 있다. 정부 규제는 첫째, 경제규제와 사회규제로 구분된다. 경제 규제는 자본주의 시장경제 체제에서 시장실패가 발생할 경우 정부가 개입하여 시장 기능을 회복하는 것을 말하며, 사회 규제는 국민의 안전, 환경의 보전, 재해의 방지, 소비자 권익보호 등의 측면에서 기업의 책임을 강제하고 사회적 횡포를 방지하는 한편 바람직하다고 여겨지는 사회적 가치실현을 위해 수행된다.29) 둘째, 규제효력이 발생하는 시점에 따라 사전(ex ante)규제와 사후(ex post)규제로 구분된다. 사전규제는 피규제인이 특정행위를 하지 못하거나 특정행위를 하도록 사전에 강제하는 것을 말하며, 사후규제는 피규제인에 의해 특정 행위가 발생한 이후 시정을 명령하고, 행위의 피해에 따라 벌금, 과징금, 피해보상금 등의 벌을 가하는 것을 말한다. 셋째, 산업조직론의 측면에서 정부규제는 구조규제(structural regulation)와 행위규제(behavioral regulation)로 구분된다. 구조규제는 시장에서 사업자간 집중을 개선하기 위한 것으로, 폐해발생을 원천적으로 차단하기 위한 사전규제의 성격이 강한 반면 행위규제는 직접적인 구조변경보다는 사업자의 특정행위를 규제하는 것으로, 행위발생 여부 파악․폐해규모에 대한 판단․폐해의 근본적 차단 등이 어려우나 규제오류가 발생시 부작용이 적다. 넷째, 정부규제는 대칭규제(symmetric regulation)와 비대칭규제(asymetric regulation)로 구분될 수 있다. 대

28) 최영묵(1997). 『방송 공익성에 관한 연구 : 방송 공익성과 심의제도』, 서울 : 커뮤니케이션북

스.

29) 강부미(2003). 정보통신산업에 있어서 공정경쟁 촉진을 위한 정부 규제에 관한 연구, 충남대학교

대학원 박사학위논문.

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칭규제는 동일한 조건 하에 있는 피규제인을 동일한 규제내용과 강도를 적용하는 것을 말하며, 비대칭규제는 상이한 조건 하에 있는 피규제인에게 동일한 규제내용과 강도를 적용하거나, 동일한 조건 하에 있는 피규제인에게 상이한 규제내용과 강도를 적용하는 것을 말한다.30)

<그림 1> 방송규제 유형콘텐츠

사회규제

콘텐츠-사회규제

ex) 편성규제,

채널규제, 내용규제 등

콘텐츠-경제규제

ex) 독점규제, 불공정거래

규제 등

경제규제

네트워크-사회규제

ex) 보편적서비스,

주파수규제 등

네트워크-경제규제

ex) 진입규제, 소유규제,

가격규제, 접속규제 등

네트워크

방송규제 또한 방송자원의 배분, 교환, 소비와 관련된 주체들 사이의 관계에 정부가 개입하여 바람직한 사회적 성과를 이끌어 내려는 통제행위로 정의될 수 있다. 방송에 대한 정부규제는 전통적으로 수탁모델에 입각해 이루어져 왔는데, 방송시장이 전파의 희소성, 방송프로그램의 공공재적 특성, 사회적 향력 등으로 시장실패가 발생하고 이에 정부가 소수의 사업자에게 독점적 사업권을 부여하는 대신 해당 사업자에게 공익적 내용의 제공을 요구하는 것을 말한다. 수탁모델 하에서 방송규제는 경제적으로 사전규제 및 구조규제, 사회적으로 사전 및 사후규제, 행위규제 위주로 이루어져 왔다. 하지만 최근 방송․통신 융합의 확산은 수평적 규제구조 도입에 관한 논의를 촉발시키고 있다. 현재 한국 방송법상 방송규제 유형을 보면 다음과 같다.

(1) 소유제한

소유제한은 특정 개인이나 정치집단 또는 경제 집단에 소유가 집중되는 것을 방지함으로써, 방송이 사적 이익이 아니라 공익에 기여할 수 있다는 인식에서 비롯된 규제라고 할 수 30) 김희수․김형찬․이종화․이상규․김원식 외(2001). 『통신산업의 합리적 비대칭 규제 방안 연구』, KISDI 연구보고 01-52호.

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있다. 방송법 제8조는 누구든지 지상파방송사업자․종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 30을 초과할 수 없도록 제한하고 있다. 또 대규모 기업집단은 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸 하거나 그 주식 또는 지분을 소유할 수 없으며, 대기업 및 계열사의 경우 위성방송사업자 주식․지분의 33%이상 초과할 수 없다. 일간신문, 뉴스통신을 경 하는 법인은 종합유선방송사업자, 위성방송사업자 주식․지분의 33%이상을 초과하지 못하도록 제한되어 있다. 지상파방송사업자는 종합유선방송사업 진출이 금지되어 있으며, 위성방송사업의 경우 주식․지분의 33% 초과금지, 채널사용사업의 경우 100% 허용, 지상파이동멀티미디어방송에 대해서는 방송권역별 전체사업자수가 3-6개 미만일 경우 전체사업자 수의 1/3 초과경 이 금지되고, 방송권역별 전체사업자 수가 6이상일 경우 전체사업자수의 1/5 이상 경 이 금지되어 있다. 종합유선방송사업자의 경우 지상파방송사업에 대한 소유가 금지되어 있고, 종합유선방송사업의 경우 MSO 매출총액이 전체사업자 매출총액의 33%를 초과하지 못하며, 전체 사업구역의 1/5이상 경 하는 것도 금지되고 있다. 아울러 채널사용사업에서 전체사업자수의 1/5 및 주식․지분의 5% 초과가 금지되고 있다. 위성방송사업자의 경우 지상파방송사업으로 진출이 금지되어 있고 종합유선방송사업은 주식․지분의 33%를 초과하지 못하게 되어 있다. 채널사용사업에 대해서는 제한조항이 없으며, 이동멀티미디어사업에 대해서는 다른 위성방송사업자의 주식․지분의 33% 초과하거나 다른 위성방송사업자의 위성방송사업 2개 이상 경 하는 것이 금지되어 있다.

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<표 2> 방송법상 소유제한 규정

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사업역 사업자

지상파방송사업

종합유선방송사업

위성방송사업

채널사용사업

지상파이동멀티미디어방송사업

특수관계자 소유

주식․지분 포함한

모든 사람

-주식․지분의 30% 초과금지

-종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 채널사용사업자 주식․지분 30%초과금지

기업집단(3조 이상)

-겸 주식․지분 소유금지

-종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 채널사용사업 겸 , 주식․지분 소유금지

대기업(계열사)

-주식․지분의 33% 초과금지

일간신문뉴스통신

-주식․지분의 33%초과금지

-주식․지분의 33% 초과금지

지상파방송사업자 금지 -주식․지분의

33% 초과금지-100% 허용(제한조항 없음)

-방송권역별 전체사업자수가 3-6미만일 경우: 전체사업자 수의 1/3 초과 경 금지-방송권역별 전체사업자 수가 6이상일 경우: 전체사업자수의 1/5 이상 경

금지

종합유선방송사업자 금지

-MSO매출총액이 전체사업자 매출총액의 33% 초과금지-전체 사업구역의 1/5이상 경금지

-전체사업자수의 1/5 초과금지-주식․지분의 5% 초과금지

위성방송사업자

-주식․지분의 33% 초과금지

-다른 위성방송사업자의 주식․지분의 33% 초과금지-다른 위성방송사업자의 위성방송사업 2개 이상 경 금지

-100%허용(제한조항 없음)

채널사용사업자

-전체 사업구역의 1/5 초과경금지

-MPP 매출총액이 전체사업자 매출총액의 33%초과금지

전송망사업자

-전체 사업구역의 1/10 초과경

금지-100%(제한조항 없음)

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채널사용사업자의 경우 종합유선방송사업에서 전체 사업구역의 1/5 초과경 이 금지되어 있으며, 채널사용사업에 있어서는 MPP 매출총액이 전체 사업자 매출총액의 33%를 초과하지 못하도록 되어 있다. 전송망사업자의 경우 종합유선방송사업의 전체 사업구역 1/10 초과경 이 금지되며, 채널사용사업에 대해서는 소유제한을 두지 않고 있다. (2)편성규제

방송법 제4조(편성의 자유와 독립)는 방송편성의 자유와 독립보장, 법률에 의하지 않은 규제나 간섭 배제, 방송편성책임자 매일 1회 이상 공표 및 편성자율성 보장, 종합편성 및 보도에 관한 전문편성을 하는 사업자의 방송편성규약 제정 및 공표 등을 명시하고 있다. 방송법 제69조(방송프로그램 편성 등)는 방송사업자의 방송프로그램 편성에서 공정성․공공성․다양성․균형성․사실성 등에 적합해야 하고, 종합편성 방송사업자는 정치․경제․사회․문화 등 각 분야의 사항을 균형 있게 표현하고, 보도․교양․오락 프로그램을 대통령령의 기준에 따라 조화를 이루도록 편성하고, 전문편성 방송사업자는 주된 방송 분야가 대통령령의 기준에 따라 편성하도록 하고 있다. KBS, EBS, MBC를 제외한 지상파방송사는 다른 방송사업자의 제작물을 대통령령이 정한 비율 이상 편성해서는 안 되며, KBS는 시청자가 제작한 시청자 참여프로그램을 방송하도록 규정되어 있다. 아울러 방송사업자는 장애인 시청을 돕도록 노력해야 하고 필요한 경우 방송위원회의 기금에서 경비의 일부를 지원할 수 있다고 명시하고 있다.

(3)채널규제 방송법 제70조(채널의 구성과 운용)에서 이동멀티미디어방송을 행하는 지상파방송사업자․종합유선방송사업자․위성방송사업자는 다양성이 구현되도록 채널을 구성․운용해야 하고, 일정 범위를 초과해 방송채널을 직접 사용하거나, 특수관계자 또는 특정 방송채널사용사업자에게 채널을 임대해서는 안 된다고 명시하고 있다. 종합유선방송사업자․위성방송사업자(위성멀티미디어방송을 행하는 위성방송사업자 제외)는 공공채널 및 종교채널을 두어야 하고, 종합유선방송사업자는 지역채널을 운용해야 한다. 중계유선방송사업자의 경우 공지채널(보도, 논평, 광고사항 금지)을 운 할 수 있으며, 운용가능 채널은 대통령령으로 제한된다. 아울러 종합유선방송사업자․위성방송사업자는 시청자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경우 특별한 사유가 없는 한 지역채널 또는 공공채널을 통해 방송해야 한다.

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<표 3> 한국 방송법상 편성규제 현황구분 내 용규제목표

․편성의 자유와 독립 보장․법률에 의하지 않은 규제나 간섭 배제

국내제작 방송프로그램 편성

-지상파방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자 : 당해 채널의 매분기 전체 텔레비전방송 프로그램 또는 라디오방송프로그램 방송시간의 60/100 이상 80/100 이하-종합유선방송사업자 및 위성방송사업자 : 당해 채널의 매분기 전체 텔레비전방송프로그램 또는 라디오방송프로그램 방송시간의 40/100 이상 70/100 이하-지상파방송채널사용사업자를 제외한 방송채널사용사업자 : 당해 채널의 매분기 전체 텔레 비전방송프로그램 또는 라디오방송프로그램 방송시간의 20/100 이상 50/100 이하- 화: 당해 채널의 전체 화방송시간의 20/100 이상 40/100 이하-애니메이션: 당해 채널의 전체 애니메이션방송시간의 30/100 이상 50/100 이하-대중음악: 당해 채널의 전체 대중음악방송시간의 50/100 이상 80/100 이하-종교 또는 교육에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자 : 국내에서 제작된 화․애니메이

션을 당해 채널의 연간 전체 화방송시간 또는 애니메이션방송시간의 40/100이하의 범위에서 방송위원회가 고시하는 비율 이상 편성

-지상파방송사업자는 국내제작 애니메이션을 연간 전체 방송프로그램 중 15/1000 이하에서 방송위원회 고시비율 이상 신규 편성. KBS, MBC, 3개년 평균매출액 3천억원 이상인 지상파방송사업자는 당해 채널의 연간 프로그램 방송시간의 1/100 이상 신규 편성

1개 외국국가 수입프로그램 편성

-외국에서 수입한 화․애니메이션 및 대중음악 중 1개 국가에서 제작된 화․애니메이션 및 대중음악을 분야별로 당해 채널의 매분기 전체 화․애니메이션 및 대중음악 방송시간의 60/100 이내에서 방송위원회가 고시하는 비율을 초과하지 아니하도록 편성

외주제작편성

-지상파방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자: 외주제작 방송프로그램( 화 제외)을 당해 채널의 매분기 전체 텔레비전방송시간의 40/100 이내에서 방송위원회가 고시하는 비율 이상 편성

-종합편성방송사업자는 외주제작방송프로그램을 당해 채널의 매분기 주시청시간대 텔레비전방송시간의 100분의 15이내에서 방송위원회가 고시하는 비율이상 편성

-외주제작 방송프로그램을 편성에서 지상파방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자는 전체 외주제작 방송프로그램의 30/100 범위 안에서 방송위원회가 고시하는 비율을 초과하여 방송사업자의 특수관계자가 제작한 방송프로그램 편성 금지

타방송사업자 제작프로그램 편성규제

-지상파텔레비전방송사업자의 다른 한 지상파텔레비전방송사업자의 제작물 편성가능 비율: 채널별로 매월 전체 방송시간의 50/100 내지 85/100-지상파라디오방송사업자의 다른 한 지상파라디오방송사업자의 제작물 편성가능 비율: 채널별로 매월 전체 방송시간의 40/100 내지 80/100-지상파이동멀티미디어방송사업자의 다른 한 지상파방송사업자의 제작물 편성가능 비율: 채널별로 매월 전체 방송시간의 50/100 이상․KBS의 시청자 참여프로그램 편성: 매월 100분 이상

종합편성

․정치․경제․사회․문화 등 각 분야의 사항을 균형있게 표현․보도․교양․오락 프로그램 편성의 조화-텔레비전 및 라디오프로그램: 오락프로그램을 매월 전체 방송시간의 50/100 이하로 편성-데이터프로그램: 오락프로그램을 매월 방송시간 60/100 이하로 편성․주시청시간대(평일19시-23시 토․일․공휴일18시-23시)-주시청시간대에는 특정분야 방송프로그램에 치우치지 않도록 편성

전문편성

-지상파방송사업자: 당해 채널의 매월 전체 텔레비전방송프로그램 또는 라디오방송프로그램 방송시간의 60/100 이상-종합유선방송사업자 및 위성방송사업자: 당해 채널의 매월 전체 텔레비전방송프로그램 또는 라디오 방송프로그램 방송시간의 70/100 이상-방송채널사용사업자: 당해 채널의 매월 전체 텔레비전방송프로그램 또는 라디오방송프로그램 방송시간의 80/100 이상-데이터방송채널: 당해 채널의 매월 전체 데이터방송프로그램 방송내용물의 60/100 이상

이와 함께 방송법 제78조(재송신) 재송신에서는 종합유선방송사업자․위성방송사업자(이동

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멀티미디어방송을 행하는 위성방송사업자 제외)․중계유선방송사업자에 대해 KBS, EBS의 지상파방송(라디오방송 제외) 동시재송신 의무를 부여하고 있다. 지상파방송사업자가 수개의 지상파방송 채널을 운용하는 경우 동시재송신해야 하는 지상파방송 채널은 방송위원회가 지정․고시하는 1개 채널로 제한되며, 종합유선방송사업자․중계유선방송사업자가 당해 방송구역 외의 지상파방송 채널을 동시재송신하거나, 위성방송사업자가 동시재송신해야 하는 지상파방송 외의 지상파방송을 재송신 하고자 할 때는 방송위원회의 승인을 받도록 되어 있다. 이밖에 종합유선방송사업자․위성방송사업자가 외국 방송사업자의 방송을 수신하여 재송신할 경우 방송위원회의 승인을 얻도록 규정하고 있다. (4)내용규제

방송법 제5조(방송의 공적책임)는 방송의 공적 책임으로 인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서 존중, 국민의 화합, 국가발전, 민주적 여론형성, 지역간․세대간․계층간․성별간 갈등조장 금지․타인의 명예나 권리침해 금지, 범죄․부도덕한 행위․사행심 조장금지, 음란․퇴폐․폭력조장 금지 등을 밝히고 있다. 방송법 제6조(방송의 공정성과 공익성)는 방송보도의 공정성과 객관성, 성별․연령․직업․종교․신념․계층․지역․인종 등을 이유로 방송편성에서 차별 금지, 국민의 윤리적․정서적 감정존중, 국민의 기본권 및 국제친선 존중, 알권리와 표현의 자유 보호신장, 소수집단이나 소외계층 이익반 , 지역사회․민족문화 창달, 사회교육․생활정보확산․문화생활발전에 기여, 표준말보급․언어순화, 특정 집단이나 정부정책 공표 시 다른 집단에 균등기회 제공 및 편성에서 정치적 이해당사자 사이의 균형성 유지 등을 명시하고 있다. 방송법 제31조는 방송위원회가 방송평가위원회를 구성하여 방송사업자의 방송프로그램 내용, 편성, 운 등을 종합적으로 평가할 수 있다고 규정하고 있으며, 방송법 제32조, 제33조, 제34조는 방송위원회가 방송의 공정성 및 공공성, 공적책임 수행여부에 대한 심의를 할 수 있고, 이를 위해 방송심의에 관한 규정을 제정 및 공표하고 심의위원회(보도교양, 연예오락, 상품판매)를 설치할 수 있다고 규정하고 있다.

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<표 4> 한국 방송법상 채널규제 현황구 분 내 용

다양성 구현

지상파이동멀티미디어방송사업자

-텔레비전방송채널․라디오방송채널․데이터방송채널 중 2개 이상의 방송채널을 포함하여 운용-외국방송 재송신 채널 금지

종합유선방송사업자/일반위성방송사업

자

-전체운용 텔레비전방송 채널 수 70개 이상-종합편성 및 보도 전문편성 방송채널사용사업자 채널 포함-방송위원회가 고시하는 공공채널 포함-외국방송 재송신 채널 수는 운용하는 텔레비전방송채널․라디오방송채널 및 데이터방송채널별로 각각 20/100 이내

위성이동멀티미디어방송사업자

-텔레비전방송채널․라디오방송채널․데이터방송채널 포함-전체 운용채널 수 15개 이상-전체 운용 텔레비전방송채널 수를 4개 이상으로 하되, 전체 운용채널수의 1/2 초과금지-종합편성 또는 보도 전문편성 방송채널사용사업자의 방송채널 1개 이상 포함-방송위원회가 고시하는 공공채널 포함-외국방송 재송신 채널의 수는 운용하는 텔레비전방송채널․라디오방송채널 및 데이터방송채널별로 각각 그 채널 수의 10/100 이내

방송채널 직접사용 또는임대제한

지상파이동멀티미디어방송사업자

-직접사용 채널과 특수관계자 임대채널의 합이 2개 채널(데이터방송채널이 포함 되는 경우 3개 채널)을 초과하는 경우-특정 방송채널사용사업자에게 임대하는 채널 수가 1개 채널(데이터방송채널이 포함되는 경우 2개 채널)을 초과하는 경우

종합유선방송사업자/일반위성방송사업

자

-종합유선방송사업자의 직접사용 채널 수가 3개 채널(지역채널 제외)을 초과하는 경우(단 전체 운용채널수 100개 초과시 위성방송사업자 규정을 적용)-위성방송사업자의 직접사용 채널 수가 운용하는 텔레비전방송채널 또는 라디오방송채널별로 각각 그 채널 수의 100분의 10(텔레비전방송채널이 20개 이하인 경우 20/100, 텔레비전 또는 라디오채널이 10개 미만인 경우 1개 채널)을 초과하거나, 운용하는 데이터방송채널의 30/100(3개 이하인 경우에는 1개)을 초과하는 경우-특수관계자 임대채널 수가 운용하는 텔레비전방송채널수의 20/100(5개 미만인 경우 1개 채널)을 초과하거나, 운용하는 라디오방송채널수의 50/100(위성이동멀티미디어방송사업자의 경우 20/100)을 초과(운용하는 라디오방송채널이 30개 이하인 종합유선방송사업자 및 일반위성방송사업자의 경우 제외)하거나, 운용하는 데이터방송채널수의 30/100을 초과(3개 이하인 경우 제외)하는 경우-특정 방송채널사용사업자에게 임대하는 채널의 수가 운용하는 텔레비전방송 채널수의 20/100(5개 미만인 경우 1개 채널)을 초과하거나, 운용하는 라디오방송채널 수의 50/100을 초과(위성이동멀티미디어방송사업자로 제한)하거나, 운용하는 데이터방송채널수의 100분의 30을 초과(3개 이하인 경우 제외)하는 경우

공공채널 종교채널

종합유선방송사업자/일반위성방송사업

자

-공공채널과 종교채널을 텔레비전방송 채널로 각각 3개 이상 운용-공공채널과 종교채널의 방송내용 변경송신 금지

지역채널 종합유선방송사업자

-1개 텔레비전채널을 지역채널로 운용-지역채널 운용시 지역채널운용계획서를 방송위원회와 특별시장․광역시장 또는 도지사에게 각각 제출하고, 지역채널운용계획서에 따라 운용-지역채널을 통해 송신할 수 있는 방송프로그램 범위(시청자가 자체제작 하여 방송요청하는 방송프로그램, 방송구역안의 지역생활정보, 지방자치단체 시책홍보, 방송프로그램 안내, 기타 방송위원회 또는 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 방송프로그램)

중계 중계유선방송사업자

-방송을 위해 운용 가능한 채널 수는 31개 초과 금지(녹음․녹화채널은 전체 운용채널의 5분의 1을 초과 금지)-지상파방송, KBS 및 EBS가 행하는 위성방송, 공공채널 방송, 국가기관․공익법인 또는 비영리법인이 교육, 정보제공 등 공익목적으로 행하는 방송을 중계 송신하는 것으로 제한

재송신

종합유선방송사업자․위성방송사업(위성이동멀티미디어방송사업자제외)․중계유선방송사업

자

-KBS, EBS가 행하는 지상파방송(라디오방송 제외) 동시재송신-지상파방송사업자가 수 개의 채널을 운용하는 경우 방송위원회가 지정․고시하는 1개 채널만 동시재송신-종합유선방송사업자․중계유선방송사업자가 당해 방송구역 외에서 행하는 지상파방송을 동시재송신하거나, 위성방송사업자가 KBS, EBS 외의 지상파방송을 동시재송신할 경우 방송위원회 승인 획득-종합유선방송사업자․위성방송사업자가 외국방송을 재송신하고자 할 경우 방송위원회 승인 획득

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(5)기타규제 방송사업자는 방송발전기금을 납부의무를 지고 있다. 지상파방송사업자의 방송광고 판매는 한국방송광고공사가 독점 대행하고 있으며, 한국방송광고공사는 지상파방송사업자에게 매월 지급하는 방송광고료에서 방송발전기금을 공제하고 있다. 이밖에 전파이용, 방송국 시설 등과 같은 기술적 차원에서도 다양한 규제가 이루어지고 있다. 한편 이러한 규제를 담당하는 방송관련 규제기구로는 방송위원회, 문화관광부, 정보통신부, 공정거래위원회 등을 들 수 있다. 방송위원회는 방송 역의 지원과 규제기능을 담당하고 있으며, 사업자 인․허가에 관련하여 정보통신부와 기능을 분업하고 있다. 문화관광부는 상산업, 광고, 저작권 등에 관한 업무를 수행하면서 방송 상산업 진흥에 관한 업무를 담당하고 있고, 정보통신부는 방송사업자 인․허가 관련 업무, 방송기술 표준설정, 방송설비 및 시설관련 규제업무 등을 수행하고 있다. 공정거래위원회는 방송시장에서의 공정거래 및 독과점 규제 기능을 맡고 있다.

<표 5> 국내 방송․통신 관련 규제체계

구분 정책기능 허가기능 규제기능 관계법경제규제 내용규제

방송방송위원회문화관광부정보통신부

방송위원회정보통신부

방송위원회정보통신부*

(공정거래위원회)방송위원회 방송법

전파법

통신 정보통신부 정보통신부정보통신부통신위원회

(공정거래위원회)정보통신

윤리위원회전파법

전기통신기본법전기통신사업법

정보화촉진기본법 등

* 기술 표준설정 및 적격 판정, 설비․시설관련 규제

2)한국 방송규제체제(regulation regime)의 변화

이상에서 설명하고 있는 방송규제 이념과 원칙, 규제법과 규제 기구 등을 포괄해 규제체제라는 용어를 사용한다. 어떤 한 사회의 방송 규제의 요소들이 방송 역을 규제, 통제, 조정하는 총체적인 체제처럼 작동함을 강조하기 위해서 이 용어를 사용한다.

한국의 방송규제체제의 변화를 살펴보기 위해서는 80년대부터 출발할 필요가 있다. 80년 신군부는 합동수사본부, 국가보위비상대책위원회 등의 억압기구를 통해 국가권력을 창출했다. 중앙정보부, 검찰, 경찰, 군 등을 포함하여 발족된 합수부는 안보사를 중심으로 모든 억

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압기구를 재편하고 대중의 저항에 폭력으로 대응했다. 또 신군부 세력은 국보위를 중심으로 정치권력을 재편하고 유신체제와 형식상 단절된 신군부 중심의 정치권력을 구성하 다. 이때 국보위체제는 정치권력의 정통성과 도덕성의 취약성을 보완하기 위해 언론대책반, 언론통폐합, 언론기본법, 홍보조정실 및 보도 지침 등을 통해서 언론기관의 동태를 파악하 고 언론인의 보도 내용에 관여해 정치적 사건을 축소하는 등 언론을 국가권력의 통제 하에 두었다.31)

이 당시 언론은 75년 동아, 조선 양사의 언론인 강제 해직과 80년의 언론통폐합 및 언론인 대량해직사태로 상징되는 언론에 대한 탄압의 연장선상에서 군사독재정권에 의한 완전한 언론장악으로 귀결되었다. 그 결과 제도권 언론은 정권의 통치이념에 대한 이데올로기적 국가기구의 구실을 담당하면서 사업적 이윤의 보장 체계 속에 안주해왔다. 하지만 신군부의 언론통제는 새롭게 정권의 정당성을 역설해야 한다는 필요성을 갖고 있었다는 점에서 이전의 언론통제와는 큰 차이를 갖게 되었다. 즉, 신군부는 언론이 단지 침묵하는 것으로는 만족할 수 없었으며, 언론이 보다 적극적인 자제로 여론조작에 임해줄 것을 기대하 다. 이로 인해 신군부는 기존의 언론통제의 전면개편을 통해 신군부의 의지를 전달하는 동시에 그 개편에서 살아남은 언론에게 신군부의 기대를 충족시킬 수 있는 언론체제로 전환시켰다.

신군부의 언론공작은 오도된 민주화 여론을 언론계를 통해 안정세로 전환시키고 언론계 중진들에 대한 회유 공작 실시 등 언론계 호응 유도를 그 목표로 삼았다. 회유 대상 언론인으로는 중앙의 일간지, 방송사, 통신사의 사장, 주필, 논설위원, 편집/보도국장, 정치/사회부장 등 94명을 구체적으로 거명했다. 또 학자, 평론가, 문인 등 지식인의 신문 투고를 조종하는 한편 일반 독자 투고란을 활용하고 보도 검열을 통해 언론을 통제하려고 했다. 1981년 1월에는 문공부에 홍보조정실이 신설되고 조정실장, 기획관, 보도담당관(8명), 심의관(3명) 등을 두고 홍보활동에 관한 조사연구, 언론기관의 보도 협조지원에 관한 종합 계획수립, 신문 방송 통신 등의 보도활동에 관한 협조지원을 표방하 으나, 사실 이 기구는 80년대 언론기관의 동태 파악과 언론인 개별접촉을 통해 보도내용에 관여하고 정치적 사건을 축소하거나 집권당에 유리하도록 조정하는 등 언론 통제를 담당하는 주무 부서 다.

청와대는 특히 텔레비전 뉴스에 깊은 관심을 기울 다. 이와 동시에 일부 언론의 경우엔 압력을 받기 전에 스스로 전두환 정권을 예찬하고 나섬으로써 기업으로서의 보다 유리한 입지를 차지하는데 성공하 다. 이는 전두환 정권의 물리적인 언론통제와 언론인들의 자기 검열의 결합을 의미한다. 이 당시 방송 역의 가장 큰 변화는 ‘언론통합 통폐합’ 조치를 통하여 ‘방송의 공 화’와 ‘통신사의 통합과 단일화 작업’을 시행한 것이다. 전국의 방송가 29개 가운데 6개가 KBS에 흡수되었으며, MBC 계열사 21개의 주식 51%를 서울 MBC가 인수해 계

31) 김영선(1994). 『정치권력의 변동과 언론 정책 : 1980년대부터 1993년을 중심으로』, 성균관대 대학원 정치

외교학과 박사학위 논문, 12-30쪽,

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열화 하고, 7개 통신사 가운데 ‘동양통신’과 ‘합동통신’을 해체하여 ‘연합통신’을 신설하 다. 5공화국 시대의 규제체제에서 가장 핵심적인 것은 <언론기본법>이다. 80년 11월 26일

국가보위입법회의 언론기본법을 제정하 다. 이 법은 그 이전에 시행됐던 <신문 통신 등의 등록에 관한 법률>(63년 12월 12일)과 <방송법>(63년 12월 16일)을 통합한 것이다. 언론기본법과는 달리 한국방송광고공사법이 따로 제정되어 한국광고공사가 되었다. 언론기본법은 언론과 권력의 관계를 긴장관계에서 착관계로 바꾸었고, 등록취소 조항, 주의의무조항, 책임편집제 조항, 겸 금지조항, 외국자금 사용금지 조항 등을 포함하고 있다. 이 법의 제정, 공포로 종전의 언론윤리위원회법도 폐지되었다. ‘언론기본법’은 ①언론이 인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중하여야 하고 ②공익사안에 관하여 민주적 여론형성에 기여함으로써 그 공적 임무를 수행하여야 하며 ③언론은 타인의 명예나 권리 또는 공공도덕이나 사회윤리를 침해해서는 안된다고 규정하고 있다. 이법은 언론의 여러 가지 의무를 제도화하는 한편, 언론이 그 기능을 수행하는데 필요한 권리로서 정보청구권 등의 특권을 도입하고 있다. 이 법은 특히 정기간행물이 등록된 발행목적이나 언론의 공적 책임을 반복해 현저하게 위배한 때 등의 사유가 발생한 때에, 정부에 의한 등록취소와 발행정지의 권한을 부여하고 있다.

언론통제의 주요 기구를 보면, 우선 문화공보부 홍보조정실은 신군부정권 출범 후 81년 1월 6일 설치되어 청와대와 안기부에서 정해져 내려오는 보도지침을 하루도 빠짐없이 각 언론사에 시달했다. 홍보조정실에 의한 언론통제는 박정희정권 시절의 언론통제보다 여론조작에 있어서 훨씬 더 적극적인 것이었다. 이러한 보도지침은 각 신문과 방송의 보도 내용이 비슷비슷하고 논설까지 그 특성을 찾아볼 수 없을 정도로 효력을 발생시켰다. 정치권력의 행위는 미화되고 민주화를 요구하는 대중들의 목소리는 기사나 방송보도에서 제외되거나 왜곡되었다.

한편, 언론대책반에서는 방송광고의 공 화 문제를 검토했다. 이는 언론계의 구조개편인 통폐합작업이 진행되는 과정에서 언론계를 지원하고 언론들의 후생 복지를 돕기 위한 것이었다. 이에 따라 80년 12월에 공사법을 만들고 81년 1월에 공사가 발족되었다. 3월 7일부터는 KBS도 방송광고를 시작하 다. 또 81년 3월 30일에는 언론중재위원회가 발족했지만 이는 언론에 대한 사후검열기구의 성격을 가졌다.32)

언론과 방송 규제체제의 또 다른 변화는 1987년을 전후해 이루어졌다. 1987년은 군부정치의 쇠락기로서 사회내 다양한 민주화 운동이 효력을 발생시키던 시기 다. 정치적 격동기

던 이 시기에 정부는 언론자유의 확대 요구를 수용할 수 밖에 없었다. 언론은 정치적 통제에서 시민의 사회적 통제와 언론인 스스로의 자율적 통제로 이행을 위한 기초를 마련한 셈이다.

1985년 2월에 실시된 11대 국회의원 총선거에서 야당의 세력이 커진 후 언론계에서도 언

32) 김영선, ibid, 30-54쪽.

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론민주화에 대한 논의가 등장하기 시작했다. 또 1986년 2월부터는 한국기독교교회협의회가 중심이 되어 KBS-TV 수신료 납부 거부운동이 전국적으로 확산되었고 야당인 신민당도 KBS가 진실을 외면하고 편향보도를 일삼아 왔다는 이유로 이 운동을 당론으로 확정했다. 이 운동은 재야단체의 조직적인 지원과 시청자의 호응에 따라 KBS의 재정상황을 악화시켰으며 크게는 전두환 정권에 대한 저항운동으로 이어져 1987년 민주화운동의 전조가 되었다고 볼 수 있다 동시에 언론기본법 개폐에 대한 논의도 새롭게 제기되고 시작했다. 편집인협회가 85년 8월 21일 언론관계법연구위원회를 열어 언론기본법에 대한 종합보고서를 제출했고, 신민당에서도 소속위원 102명 전원의 이름으로 언론기본법 폐지 법률안을 제출했다. 또 대한변호사협회는 12월 11일 세계인권기념일 기념행사의 하나로 언론기본법 토론회를 열고 이 법은 개정 또는 폐기되어야 한다는 결론을 내렸다. 관훈클럽에서도 1987년 4월 10일 언론계와 학계, 법조계 그리고 정치인들을 초청하여 언론기본법에 관한 심포지움을 개최했다. 신문협회, 방송협회, 편집인협회, 기자협회 등 4단체는 87년 4월 24일 언론활성화협의회를 구성하여 언론기본법의 전면 폐지와 지방주재기자제도의 부활 등을 결의했다. 이러한 결과 1987년 11월 언론기본법이 폐지되었고, 10월 기독교방송(CBS)이 뉴스방송을 재개하 다.33) 방송 역에서 두드러진 점은 1986년 12월 기존에 있던 관련법을 폐지하고 새로운 유선방송법이 제정되었다는 것이다. 그 주요내용은 ①유선방송사업을 하고자 하는 자는 문화공보부장관의 허가를 받도록 하고 ②유선방송사업자는 문화공보부장관의 승인을 얻은 경우를 제외하고는 외국인이나 외국의 법인 등으로부터 재산상의 출연을 받지 못하도록 되어있고 ③문화공보부장관이 유선방송사업의 일시허가∙허가∙재허가∙변경허가∙허가취소∙사업정지 등을 한 경우에는 지체없이 체신부장관에게 그 내용을 통보하도록 하 다.

1987년 6.29선언 이후 정치풍토가 변화되고 경제성장과 서울올림픽 개회 등을 통해 언론은 여러 가지 통제에서 벗어나 과거에는 금기시되었던 역을 보도할 수 있게 되었다. 이러한 사회분위기속에서 11월 11일 국회는 ‘정간법’과 ‘방송법’을 새로이 제정하고 아울러 ‘한국방송공사법’도 개정하 다. 6공화국으로 들어서면서 방송은 공 방송제가 출범한 이래 최대의 변혁을 겪었다. 정부는 방송제도연구위원회를 구성하고 1989년 5월부터 10개월 동안에 걸쳐 방송구조개편에 관한 사업에 착수하여 1990년 방송구조개편개혁을 발표하 다. 주요내용은 ①TV와 라디오의 새로운 민간방송을 허용하고, ②방송위원회의 방송물 심의 제재권을 강화하며, ③방송국의 장은 방송의 편성과 인사에 있어서 누구의 간섭을 받지 않도록 하고, ④KBS로부터 제3TV, 제2라디오, 교육 FM을 분리해 문교부가 운 하는 교육방송으로 독립시키며 ⑤MBC는 현행체제로 유지하되 위상의 재정립은 별도로 검토하고 ⑤특수방송은 현행체제로 존속시키되 목적내용과 관련한 프로그램의 편성을 강화하도록 하며 ⑥방송광고공사와 공익자금제는 존속시키되 공익자금 관리를 방송위원회에서 방송광고공사 안의 공익자금

33) 김영선, ibid, 37-61쪽.

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관리위원회로 이관시키겠다는 내용이었다. 한편, 대표적 규제기구인 방송위원회는 1981년 3월 7일에 발족하여 ①방송의 운용과 편성

에 관한 기본사항을 심의하고 ②방송 종류에 따른 광고방송의 허용여부를 결정하며, ③광고방송의 수익으로 수행할 공익사업의 기본방향에 관한 사항을 심의하고, ④각 방송국 및 방송 종류 상호간의 관계, 공동사업 및 협조에 관한 사항을 결정하고, ⑤방송에 관한 조사연구 및 발전에 관한 사항 ⑥방송심의 위원회의 운 에 관한 심의 등을 그 직무로 하 다. 이후 1987년 11월 제정된 방송법은 방송위원회의 권한을 강하하고 방송에 관한 실질적 정책 입안 및 규제감독기관으로서의 지위를 부여하 다. 방송의 공적책임과 공정성을 유지하기 위하여 심의의결권까지 부여받게 되었으며, 이 결과 방송위원회는 정부과료기구로부터 독립된 합의체위원회로서 방송정책의 입안, 시행, 규제감독에 관한 실질적인 권한을 행사하게 되었다.34)

노태우 정권은 6․29 선언 이후 대통령 직접선거에 의해 출범하고 이 선언에는 언론부문과 관련된 내용을 포함하고 있었다. 이 시기에는 언론 매체가 양적으로 증가하고 자본의 언론소유가 급증했다. 즉, 6공화국의 시기에 언론은 급속히 재구조화의 과정을 겪게 된다. 정기간행물 규제지침의 완화로 인한 매체의 폭발적인 증가와 재벌 기업의 신문과 방송의 인수가 있었다. 하지만 노태우 정권은 언론자유화의 조치를 취하는 듯 했지만 실제로는 정권에 순응하는 협조적인 언론의 육성 및 지원에 역점을 두었다.

노태우 정권의 언론과 방송정책의 차별성은 시장통제라는 개념에서 찾아볼 수 있다. 노태우 정권은 신문 발행의 자유를 대폭 허용하고 보도의 범위와 자유를 확대시키면서 언론이 경쟁체제로 돌입하게 했다. 이 과정에서 언론은 권력에 대한 비판보다는 권력과의 더욱 긴한 유착관계를 형성해 보다 유리한 시장경쟁을 주도하고자 했다. 노태우 정권하에서는 방송계의 변화가 두드러졌는데 방송의 특성으로 인해 신문계처럼 즉각적인 변화양상은 나타나지 않았지만, 방송민주화에 대한 요구와 정치 및 사회 문제를 다루는 시청자의 참여 프로그램이 등장했다. 또 KBS 채널의 특성화로 국가기간 공 방송으로서의 기능 강화, 민 방송 허용으로 방송전파의 독과점해소와 채널간의 다양성 보장, 경쟁을 통한 방송발전의 도모, 교육방송의 분리 독립, 방송수익의 사회공익 환원, 방송의 자율성과 공정성 보장의 방송정책을 제시했다. 특히 공민 방송체제의 확립을 위해 민 방송을 허용과 시장 자유화를 강조했다. 민방송의 허용에 대해 정부는 첫째, 산업화사회에서 분출하는 국민의 다양한 욕구충족을 위해 방송채널을 늘리고 폭넓은 채널선택권을 부여해야 한다는 점 둘째, 일본위성방송 출범에 따른 대항과 새로운 민 채널을 허용함으로써 국민에게 우리 방송의 접촉기회를 상대적으로 넓혀줄 필요가 있다는 점 셋째, KBS, MBC 양방송사의 방송전파 독과점상태에서는 진정한 방송발전이 어렵다는 점 넷째, 기존의 3개 TV 채널로서는 막대한 광고적체 현상을 해소하기

34) 법제처, 『제6공화국의 언론법제』, 출판연도 미상.

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어렵다는 점 다섯째, 방송의 민 화가 선진국의 일반적 추세라는 점을 내세웠다.35)그러나 정부의 이러한 지침에도 불구하고 방송법의 개정 과정에서 방송계와 학계 및 시민

사회의 반대여론이 비등해졌다. 이때 상업텔레비전방송의 도입자체에 대한 반대, 공 방송의 재정립, 방송구조의 개편이 정권에 의한 방송장악 음모라는 의견들이 제시되었다. 이러한 여론에도 불구하고 정부는 새 상업방송의 지배주주로 (주)태 을 선정했고, 이로 인해 새로운 상업방송인 서울방송(SBS)이 등장하게 되었다. 이후 80년대 후반부터 90년대 중반까지 기존의 KBS, MBC, CBS를 비롯해 SBS, 극동방송(FEBC), 아시아방송, 평화방송(PBC), 불교방송(BBS), 교통방송(TBS), 교육방송(EBS) 등 채널이 증가하게 되었다. 이외에도 종합유선방송(CATV)의 도입으로 뉴미디어 시대를 열었다.

노태우 정권에서는 언론과 방송에 대해 형식적으로는 자율화의 길을 제공했지만 현실적으로는 언론이 정권의 뜻을 따를 수 밖에 없었고 권력에 협조적인 언론이 될 수 밖에 없었다. 노태우 정권하에서의 언론과 권력의 관계는 새로운 언론관계 법률, 언론민주화운동, 언론기업의 성장 등 3가지 점에서 특성을 발견할 수 있다. 우선 이 시기에는 <정기간행물의 등록 등에 관한 법률>, <방송법> 및 <한국방송공사법> 등이 있다. 1987년 8월 당시의 여당이었던 민정당은 언론관련 법규개정을 다루기 위해 언론대책반이 구성되었다. 민정당은 언론기본법의 폐지와 대체 입법, 신문잡지 출판의 신규등록 및 변경의 개방, 방송의 공 화 강화, 문화공보부의 홍보정책실 폐지 등이 결정되었다.

이중에서 방송법은 언론기본법의 방송관계조항을 개정을 독립시킨 법률이다. 이 방송법은 우선 방송의 고정성과 공공성을 강조하며 방송이 특정한 정당을 지원 또는 지지하지 못하도록 하고 둘째, 방송위원회의 독립성을 보장하고 실질적인 권한을 강화하여 공 방송체제를 정착시키며 셋째, 방송순서의 편성, 제작 및 방송국의 운 에 관하여 불필요한 규제나 간섭을 제거하며 넷째, KBS가 소유한 MBC의 주식 70%를 연내에 처분하도록 한 것이 주요 골자 다. 새 방송법은 공 방송체계를 유지하는 기본골격을 채택하고 있고 언론기본법의 경우보다 방송의 자율성을 높이고, 공공의 참여 기회를 넓히려는 노력을 한 것으로 평가된다. 하지만 제도적인 보장에 대한 기대에는 크게 미치지 못하 다.

정부는 이러한 법률개정 외에도 방송위원회를 중심으로 방송, 신문 등 각계 인사 41명을 중심으로 1989년 5월부터 1년 한시위원회로 <방송제도연구위원회>를 구성하여 방송구조의 개편을 모색하기 시작했다. 이 위원회는 방송이념, 방송제도와 법, 재원 및 광고, KBS 위상과 독립제작사 문제, CATV와 뉴미디어의 5개 분과로 나뉘어 활동하다 90년 4월 <20000년대를 향한 한국방송의 좌표>라는 보고서를 제출했다. 정부는 이러한 보고서를 기초로 방송구조를 이원체제로 하는 새로운 방송법을 마련하고 1990년 7월 여당 단독으로 통과시켰다. 노태우 정권하에서는 새로운 권력-언론 유착관계가 형성되었다. 특히 3당 합당을 계기로

35) 김영선, ibid, 1994.

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하여 탄생한 민자당은 내부 기구로 <언론대책반>을 구성해 언론인 포섭에 나섰으며, 합당 선언 직후 당시 김 삼 총재는 언론계 인사 대거 입을 공약으로 내세우기 까지 했다. 이는 권력과 언론의 관계가 새로운 월관계로 접어드는 것을 예고했다. 공보처의 사이비 기자 척결 추진, 프레스카드제 부활 등을 명분으로 지역언론이나 비판언론을 약화시키고 대신 중앙일간신문을 비롯한 대자본의 언론을 통한 정보통제의 용이성을 강화함으로써 정부, 집권여당, 언론사주, 언론사 간부간의 비가시적 연합 체제를 형성했다. 이와 동시에 정부의 언론감찰도 강화되었는데, 언론사에 출입하는 기관원 가운데 안기부, 보안사, 치안본부 및 시, 도경찰국, 관할 경찰서 등이 대거 포함되어 있었다.36)

다음으로 1993년 출범한 김 삼 정권 시기의 방송 역의 변화의 특성을 살펴보기 위해서는 김 삼 정부의 개혁정책에 우선적인 의미를 두어야 한다. 많은 정치학자들과 사회학자들은 김 삼 정권을 제한적인 민주주의 정권으로 이해한다. 김 삼 정권은 민간권위주의와 노동배제적 성격을 내포하면서 동시에 성립 초기 광범위한 대중적 지지에 기초하여 과감한 변화와 개혁을 시도함으로써 정치사회와 시민사회에 역에 걸쳐 구체제를 재편하고 새로운 정치적 지배의 재생산구조를 수립하려는 포괄적인 지향을 보여주었다.37). 하지만 김 삼 정권은 집권 중반기 이후부터 냉전반공주의의 강화, 국제화나 세계화 이데올로기의 강화 과정속에서 오히려 친자본적이고 권위적인 신자유주의 권력을 재정립하기 시작했다. 이에 따라 1995년 6월 지방자치단체선거과정을 거치면서 신자유주의적 정책기조에 대한 시민사회의 반발과 저항에 직면하게 되었다. 1995년을 전후로 김 삼 정권의 집권 이념이라고 할 수 있었던 ‘세계화’ 이데올로기는 구체적인 정책과정을 통해서 발현되었다. 김 삼 정권은 국제화나 개방화 이데올로기를 유포하면서 친재벌 정책의 강화 및 시민사회에 대한 공격적 조치들을 통해 경제적인 성장을 유도하면서 민주적인 과정을 축소하는 결과를 낳았다. 경제적 성장의 기조위에 확장되었던 세계화 원리에 의한 시장원리의 전사회적인 확대 과정은 한국사회를 대자본에 의한 파괴적 경쟁 상황을 형성했다. 이 시기의 신자유주의적 축적전략은 사회적 관계를 시장경제적 관계로 개편하거나 종속시킴으로써 탈규제화, 자유화, 민 화, 개방화 등을 추진하면서 유연적 생산체제를 수립하 는데, 이것을 추진하기 위해 김 삼 정부는 파시즘적인 노동통제와 이데올로기적 차원의 통제를 병행하 다.38)

김 삼 정권 시기 방송제도와 규제체제를 연구하고 있는 정용준(1995)은 90년대의 방송제도와 구조의 분석을 통해 90년대를 1980년대의 공공서비스 방송제도로부터 다미디어 경쟁시대로의 과도기적 이행기라고 규정하고 있다. 1980년대의 한국방송제도는 외형적으로는 공공서비스 방송제도 지만 실질적으로는 권위주의적 정치통제를 받는 국 방송제도의 틀을

36) 김영선, ibid, 1994.

37) 고성원(2001).『지배구조의 성격변화와 사회운동에 관한 연구 : 1987, 1992, 1997 대선과정 비교연구』, 연

세대학교 대학원 사회학과 석사학위논문, 156쪽.

38) 고성원, ibid, 2001.

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유지했다. 1990년대에 시작된 한국방송의 규제완화 정책이 설득력을 얻었던 것도 이러한 90년대까지의 공공서비스 방송제도가 국가의 정치적 통제에 취약했기 때문이다. 규제완화 정책을 지지했던 집단들은 공공서비스 방송제도가 곧 정치통제라는 논리에 입각해 국가규제를 최소화하고 기업적 자율성과 시장원리의 도입을 주장하 다.39)

다미디어 경쟁시대로의 과도기적 이행기로서 1990년대에는 방송법과 관련 정관들의 개정이 있었는데, 국가는 과거 권위주의 정부에서 이루어졌던 방송에 대한 정치적 통제를 더 이상 지속하지 않는다는 것을 강조했다. 또 법적으로 방송위원회가 일상적인 방송심의를 맡고 있어서 공보처가 외화와 외주방송비율을 고시하는 것 외에는 국가의 방송프로그램에 대한 합법적 개입여지도 없어진 것처럼 보인다. 하지만 국가의 방송개입은 주로 프로그램에 대해 비공식적 개입을 통해 이루어져왔다. 국가의 방송 프로그램에 대한 비공식적 개입은 ‘협조요청’, ‘정보기관의 사찰’, ‘청와대의 주문’ 등의 여러 가지 형식을 통해서 은 히 이루어졌지만 공식적인 확인이 불가능한 측면이 있다. 또 방송사에 대한 국가의 인사권의 통제는 80년대에 비해 별로 달라지지 않았다.40)

90년대 규제체제의 가장 핵심적인 변화는 시장개입양식에서 발견된다. 1980년대의 공공서비스 방송제도에서 방송사와 관련단체들은 공익자금을 제외하고는 국가의 개입을 강하게 받지 않았던 반면, 90년에 시장원리가 도입되기 시작하면서 수신료, 광고시간과 요금 등에서 국가의 개입을 받기 시작했다. 재정을 통한 국가의 개입양식은 공익자금과 프레스센터의 기금을 통한 방송관련단체에 대한 개입과 수신료, 광고료와 같은 방송사에 대한 개입으로 나누어진다. 특히 광고시간과 광고요금에 대한 국가의 개입은 80년대에는 방송사들이 독과점 체제에서 높은 수익을 누리고 있어서 정치적 의미를 띠지 못하다가 시장경쟁이 치열해지면서 방송사의 생존을 결정하는 핵심권한으로 부각되고 있다. 국가가 방송법 시행령을 개정하여 1994년 10월부터 프로그램 광고비율을 전체방송시간의 8%에서 10%로 조정하고, 토막광고의 허용회수를 매시간 2회 이내, 1회당 3건 이내인 것을 매시간 2회, 1회당 4건 이내로 조정하여 20초 광고를 허용한 것은 국가가 광고시간을 조정하여 개입의 수단으로 사용할 수 있다는 것을 말해준다. 또 80년대 공공서비스 방송제도에서 국가는 공 방송의 형태를 유지하고 있는 KBS와 MBC에 대해 방송면허를 취소할 수 있는 현실적인 명분이 거의 없었지만, 90년대에 시장경쟁원리가 도입되면서 시행되고 있는 상업방송의 면허는 국가의 주요한 방송통제양식이 되기 시작했다. 특히 국가의 상업방송면허에 대한 인허가권은 국가의 향력을 발휘할 수 있는 수단이 되며, 방송면허를 획득하고 재면허를 받기 위해 상업방송사들은 국가권력에 대해 체제순응적인 역할을 수행할 가능성이 높다고 할 수 있다.41)

39) 정용준(1995). 『1990년대 한국방송구조의 공익성에 관한 연구 : 국가, 시장, 시민사회의 관계를 중심으

로』, 서울대학교 대학원 신문학과 박사학위논문, 46-48쪽.

40) 정용준, ibid, 1995, 50-52쪽.

41) 정용준, ibid, 1995, 53-57쪽.

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한편, 1990년대의 미디어정책결정과정을 연구한 유선 (2004)의 최근 연구에 따르면, 90년대 중반까지의 방송정책 추진과정에서 드러난 문제점은 1)비공식 참여자의 역할이 매우 적다는 점이다. 일반시민의 참여나 여론의 향력이 극히 적다는 것인데 일례로 여론 형성기능을 수행하는 언론도 정책의제 설정 과정에 미치는 향력이나 역할이 선진국에 비해 미미했다. 그 외 전문가, 정당의 역할도 미미하다. 대신 유관 정부부처가 완전 장악하는 구도로 되어 있다. 2)정책입법 과정에 의회의 힘이 약한 대신 정부의 힘이 크다는 특징이 있다. 정부 내에서는 대통령의 힘, 위계구조상으로는 상층부에 힘이 몰려 있다. 3)정책과정이 비공개적으로 이뤄지고 결정사항이 기 로 처리되는 경우가 많다. 4)정책결정이 비공개적, 비 주의에 입각해서 이뤄지며 공개적인 과정은 사정에 정리된 결론을 추인, 결재하는 형식적 절차에 가깝다.42) 이에 대해 유선 은 한국의 미디어정책결정 과정에는 합리적 정채결정을 위한 제도적 틀이나 장치가 없고, 정부가 일방적으로 정책이슈를 관철시키는 형태를 취하고 있다고 비판한다. 또 방송제도나 이념에 대한 일관된 신념이 없는 언론학자나 연구자들이 이미 결정된 정책을 지지하기 위해 동원되고 있으며 정책추진과정이 공개되지 않고 여론수렴은 극히 형식적인 차원에 머물고 있다고 주장한다. 90년대 중반까지의 방송(미디어) 정책은 유관 부처(공보처, 문화공보부)가 이미 결정한 내용을 언론학자 위주로 구성된 ‘위원회’ 형태의 제도를 통해 지지하거나 확정하는 절차를 밟아 의회에서 법안 통과시키는 방식으로 이루어져왔다.43)

정인숙, 유선 의 이러한 비판들은 강대인(2003)의 주장과 동일한 것으로 이에 따르면, 김대중 정부가 들어서기 전까지 한국의 방송정책에 대한 권한은 형식적으로는 공보처를 중심으로 방송위원회와 정통부 등에 분산되어 있었다. 방송의 내용과 관련한 여러 가지 원칙과 심의규정의 제정 등은 방송위원회의 권한이고, 전파 관리 및 전기통신에 관한 사무 특히 방송국의 허가, 변경, 승인, 취소 등은 정통부의 권한이다. 하지만 실질적으로 방송정책의 주도권은 공보처나 문화관광부와 같은 방송관련 부처와 그 상층구조에 있어 왔다.44)

마지막으로, 김대중 정권 시기 규제체제의 주요 변화들을 살펴보면 다음과 같다. 1997년 12월 한국 정치사에서 처음으로 여야간 정권교체를 통해 출범한 김대중 정권은 당시 사회적 위기 상황속에서 평가할 수 있다. 외환위기를 중심으로 한 경제와 사회적 위기라는 상황에서 김대중 정권의 언론정책의 큰 틀은 다른 사회분야와 마찬가지로 정상화라는 이념으로 요약된다. 김대중 정권이 추진한 정상화 방식은 언론불개입을 통한 자율개혁으로 언론이 권력으로부터 자유로워야 한다는 사실을 강조한 것이다. 김대중 정권은 언론 특히 신문과 관련한 정책의 제시나 발언을 자제함과 동시에 방송의 자유화와 뉴미디어 방송산업화라는 큰 틀을 갖추게 된다. 하지만 집권 3년차를 맞이하면서 신문에 대해서는 개입과 규제의 방식으로 전42) 유선영(2004). 『미디어 정책과 미디어 위원회』, 한국언론재단연구서, 2004-02.

43) 유선영, ibid, 2004, 34쪽.

44) 강대인(2003). 『한국 방송의 정체성 연구』, 서울 : 커뮤니케이션북스, 50-51쪽.

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환하게 되는데, 이러한 측면에서 집권 초기와 후기의 언론정책에 있어서 큰 변화를 경험하게 된다.

우선 집권초기에는 공보처 폐지와 국정홍보처의 신설이 있었다. 공보처를 폐지한 것은 언론자유를 규제할 여지가 잇는 정부기구는 필요없다는 공약을 실천한 것이었다. 이에 따라 언론 관련 업무는 크게 청와대의 공보수석실과 총리실 산하 공보실 그리고 과거 공보처를 폐지하고 신문과와 방송진흥과의 업무를 관장했던 문화관광부산업국에서 관할하 다. 하지만 1999년 3월 총리실과 문화관광부 등에 흩어져 있던 국정홍보기능과 언론정책기능을 총괄하는 국정홍보처를 신설하면서 시민사회로부터 언론을 장악하려 든다는 비판을 받았다. 특히 국정홍보처의 신설과 관련하여 비판을 받은 것은 안기부의 언론정보 수집업무의 유지 다. 당시 안기부는 언론노조 분석 및 언론 대응방안 작성 등을 담당하는 언론정보 분석관을 두고 지속적인 언론 사찰 활동을 벌이고 있었다.

둘째, 김대중 정권은 과거 정권들과는 달리 청와대의 취재를 제한하기 시작했다. 청와대내 기자실에 있던 중앙과 지방 언론사들의 청와대 일부 미서관실을 제외한 대부분의 비서관실에 대한 자유로운 취재가 불가능하도록 한 것이다. 이에 따라 청와대 출입기자들은 청와대의 일방적인 발표와 브리핑에만 의존할 수 밖에 없었다.

셋째, 편성개입의 사례로서 KBS 거실대담, MBC 21세기 위원회, SBS의 한선교․정은아의 <좋은 아침> 등 김대통령이 출연한 일부 프로그램에서 청와대측이 망송사측과 사전 상의하거나 녹화테이프를 방송되기 전에 미리 보는 등의 행위로 비판을 받기도 했다. 또 1999년 3월과 4월에는 청와대 공보수석실이 정부부처의 대통령 국정보고 생중계와 공보수석 특별대담 방송을 요청했으며, 6월에는 MBC의 제2 건국위 홍보프로그램 제의와 프로그램 삽입 시도 사태가 벌어지기도 했다.

넷째, 인사개입과 언론사 세무조사를 통한 통제로 신문사 주요 요직에 대한 낙하산식 인사, YTN 인사 개입, KBS와 MBC 사장과 YTN 사장, KBS 부사장, SBS 보도본부장 등의 인사에 개입했다. 또 국세청은 2001년 중앙종합일간지와 경제 신문사에 대해 세무조사를 벌여 정치계, 언론계, 시민사회계의 대립과 갈등을 낳기도 했다.45)

김대중 정권은 통합방송법을 제정해 1998년 하반기에 위성방송을 허가하고 1999년 초부터 위성방송 서비스를 시작하는 방안을 검토하기 시작했다. 또 텔레비전 방송을 아날로그 방송에서 디지털방식으로 전환하기 위한 기술개발을 1998년에 완료하고 2000년 시험방송을 거쳐 2001년부터 본격적으로 시작할 수 있도록 관련사업을 추진하기로 계획했다. 또 공보처를 폐지하면서 방송통신위원회가 구성될 때까지 공보처가 행사해오던 방송인허가권을 정보통신부가 맡고 실질적인 인허가권은 방송통신위원회에 넘긴다고 발표했다. 이에 대해 시민사

45) 한정혜(2003). 『한국 정부의 언론통제정책에 관한 비교연구 : 전두환 정권과 김대중 정권을 중심으로』, 원

광대학교 교육대학원 박사학위논문.

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회와 언론단체에서는 방송행정기능을 정부부처에 넘기는 것은 방송의 문화적 측면을 도외시한채 기술적, 상업적 요인만을 고려한 것이라고 비판했다. 특히 김 삼 정권 시절 공보처가 방송산업론에 입각해 지역민방과 케이블 텔레비전 사업자를 남발하는 과정에서 각종 특혜 및 의혹을 받고 있는 상황에서 공보처 직원 상당수가 포진하게 되는 문화부가 다시 방송인허가권을 행사하려는 계획은 큰 반대에 부딪힐 수밖에 없었다.

<표 6> 텔레비전 방송 소유 제도와 정치체제의 주요 변화연대 방송제도 정치체제 시기 주요 변화내용

1960

KBS 1 국영시대

제3공화국

61. 12.

31.KBS-TV 개국

KBS-DTV

TBC

1국영 2민영시대

64. 12.

7.DTV 개국

68. 4.

10.

KBS 부산중계소 개소로

방송망 완성

69. 8. 8. MBC-TV 개국

1970

KBS

MBC-TBC

1공영 2민영 시대

유신체제

70. 1.

24.MBC-TV 부산국 개국

72. 10.

5.MBC-TV 마산국 개국

73. 3. 3. KBS, 방송공사로 전환

1980KBS-MBC 2공영

시대제5공화국

80. 11. 30 TBC 방송 종료

80. 12.

1.

언론기본법 공표

컬러 TV 방송 실시

87. 11. 10언론기본법 폐지, 방송법

개정

1990KBS-MBC, SBS

2공영, 1민영 시대

제6공화국 90. 9. 1. 새 방송법 공포

문민정부

91. 12.

9.

95. 3. 3.

95. 5.

14.

96. 7. 1.

96. 11.

6.

SBS 개국

케이블TV 출범

부산 등 1차 지역민방 선정

KBS 위성시험방송

인천 등 2차 지역민방 선정

국민의 정부98. 12.

8.방송개혁위원회 발족

출처: 윤호진(2003).『지상파 텔레비전 소유 구조 : 현황과 전망』, 서울 : 커뮤니케이션북스, 14쪽.

이외에도 김대중 정부는 외국 미디어 자본의 국내 위성방송 사업 참여 허용, 미디어 기업 소유 지분 한도의 확대, 국내 대기업과 언론사의 방송시장 진입 제한의 대폭 완화 등의 뉴미디어 방송산업 정책을 핵심정책으로 추진해나갔다. 이에 따라 케이블 방송업계의 삼분할 체계(SO-NO-PP)가 SO-NO/PP의 이분할 체계로 바뀌고 MSO, MPP도 확대되었다. 또 프로

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그램 사전심의제 폐지, PP 허가자에서 등록제로의 전환, 방송법인 주식 소유 상한선의 원칙적 폐지, 지상파방송 지분소유자의 보도 PP 참여 허용 등의 산업화 정책과 경쟁 정책을 주도했다.46)

<표 7> 방송사(放送史)의 주요변화연도 변화 의미

1954 기독교방송개국 한국 최초의 민영방송

1956 HLKZ-TV 개국 한국 최초의 텔레비전

1959 부산 MBC 개국 한국 최초의 민영상업방송

1963 방송법의 제정 한국 최초의 방송주무법

1965 서울 FM 개국 한국 최초의 FM 방송

1969 MBC-TV 개국 텔레비전 3사 시대의 개막, 경쟁심화

1970 일일연속극 <아씨>의 성공 텔레비전 대중화의 계기

1971 MBC 지역방송망의 완성 지역방송사의 성격이 굳어지게 된 계기

1975 동아, 조선 언론자유수호투쟁 방송인의 민주화 운동

1986 수신료 거부운동 시청자 주권의 가시적 등장

1987 방송노조의 태동과 발전방송의 민주화, 방송 내부의 결정 인자

의 다양화

1990 방송법의 개정 후기 공민영 혼합제의 실시

출처 : 조항제(2003). 『한국방송의 역사와 전망』, 서울 : 한울, 161쪽.

한국 방송의 역사를 보면, 지난 40여년 간 방송사의 소유구조는 일국 ․다민 체제, 일공 ․다민 체제, 순수공 체제, 다공 ․일민 체제 등 거의 10년 주기로 변화를 취해왔지만 대부분 정치적인 의도하에 어붙이기식으로 이루어졌다. 이에 따라 방송의 개선과 발전의 측면보다는 타율적 규제와 특혜 시비로 논란이 되어 왔다. 또 1990년대의 규제체제상의 변화의 특성은 1990년대 들어 정치적 자유화가 이루어지면서 국가 권력과 독점 자본의 힘은 약화되기 시작하는 맥락을 반 한다. 자본이 국가권력으로부터 완전히 자유롭게 되었다는 것을 의미하지는 않지만, 한국 사회에서 미디어의 변화는 이러한 맥락들과 연관된다. 미디어의 변화 중 가장 주목할 것은 한국의 빠른 산업화와 경제적 성장으로 인해 거대 자본이 힘을 확장시키면서 미디어에 대한 향력을 행사할 수 있게 되었다는 점이다. 몇몇 거대 기업은 언론사를 소유하고 운 할 뿐만 아니라 광고주의 자격으로 미디어에 권력을 행사하기도 한다. 1994년 이후 신문사들은 뉴미디어 사업으로 진출하기 시작했고, 방송 산업에서는 급격한 변화가 시작되었다. 오랫동안 2개의 공 채널만 허용했던 정부는 민 텔레비전 방송사를 허가해 주었고(SBS의 출범), 1995년과 1997년에 각각 전국 8개 지역에 지역 민 텔레46) 강성길(2000). 『정책의 정당성 변화와 정책의 비일관성에 관한 연구 : 통합방송법을 중심으로』, 고려대학

교 대학원 행정학과 석사학위논문.

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비전이 허가되었다. 이것은 방송 미디어를 단지 권력을 유지하기 위한 도구로서만 간주해왔던 정부가 방송을 산업적인 측면에서 인식하기 시작했음을 말해 준다.47)

<표 8> 방송정책 관련 기구 및 법제 변천사

연도 주요 사항1963 방송법 제정, 방송윤리위원회 설립

1972 한국방송공사법 제정, 방송윤리위원회 법적 기구로 위상 변

화1980 방송법, 언론기본법에 흡수1987 언론기본법 폐기, 방송법 제정, 방송위원회 구성1989 문공부 의뢰, 방송위원회 주관하에 방송제도연구위원회 설치1990 공보처의 방송구조 개편안 확정, 공민영 구조로 전환1998 방송개혁위원회 구성, 통합방송법 마련2000 통합방송법 최종 확정

출처: 윤호진(2003).『지상파 텔레비전 소유 구조: 현황과 전망』, 서울:커뮤니케이션북스, 13쪽.

이러한 상황 속에서 1999년 12월 28일 국회를 통과한 통합방송법이 방송의 정치적 독립성과 함께 방송의 공익성과 산업성을 이념으로 내세우면서 등장하게 되었다. 새 방송법은 종전의 개별적인 방송법, 종합유선방송법, 유선방송관리법, 한국방송공사법을 합쳐서 하나의 법으로 제정해 ‘통합방송법’으로 불린다. 구 법체계 아래서는 지상파방송은 방송법이, 케이블방송은 종합유선방송법이, 중계유선방송은 유선방송관리법이, 전광판방송은 옥외광고물 등 관리법이 각각 관할을 달리해 규제하고 있었지만 통합방송법의 제정과 함께 방송위원회가 모두 통일적으로 관리하게 된 것이다.48) 통합방송법의 핵심 내용 중 하나는 방송위원회 조항으로서 이는 김대중 정부가 방송개혁위원회의 권고를 받아들인 것으로 정부가 방송정책권을 장악해 방송에 대해 직접, 간접으로 향을 미쳐온 부정적인 역사를 청산하겠다는 의지를 반 한 것이다. 하지만 통합방송법은 ‘방송의 공적 책임, 공정성, 공익성을 실현하고 방송내용의 질적 향상 및 방송사업에서 공정한 경쟁을 도모하기 위해 방송위원회를 둔다’고만 규정했을 뿐, 방송위원회의 소속과 위상, 구체적인 행위 범위를 설정하지 않아 가장 중요한 직무가 방송내용의 심의와 제재에 머물게 하는 한계를 드러냈다. 방송위원회가 갖는 방송정책권은 정부 부처와 분점되어 있어 긴 한 공조체제 없이는 독자적으로 수행하기 힘들고 위원의 구성 또한 대통령, 국회의장, 국회 문광위 추천 등으로 이루어져 정부나 정당의 향력으로부터 자유롭게 못하게 되어 있다. 3) 한국의 방송 규제체제의 문제점47) 박명진․김창남․손병우(2000). 근대화, 세계화, 강력한 국가 : 한국의 미디어, Curran, J. & 박명진 편저(2002). 『세계화와 미디어 연구』, 서울 : 커뮤니케이션북스, 217-224쪽.

48) 김정기(2003). 『전환기의 방송정책 : 미국 FCC 정책과의 비교분석』, 서울 : 한울아카데미, 26쪽.

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한국의 방송 규제체제의 문제점들은 그동안 여러 차례 지적되어 왔지만 여전히 그 문제시되는 상황을 크게 벗어나지 못하고 있다. 우선 KBS, MBC 등은 공 방송임에도 불구하고 재원의 상당부분을 광고수익에 의존하고 있다. 이 때문에 공 방송임에도 시청률 경쟁에 뛰어들 수밖에 없으며, 이로 인해 상업방송의 방송프로그램과 질적 차별화가 이루어지지 못하고 있는 실정이며, 공 방송과 상업방송 간의 규제틀의 차이를 두기 어렵게 하고 있다. 모든 지상파 방송사들에게 공적 책임을 준수하고 공정성과 공익성을 제고할 임무를 부여하면서 이들 간에 어떠한 차이도 두지 않고 있다.49) 둘째, 공 방송의 정치적, 경제적 독립 보장이 절대적으로 미흡하다는 점이다. KBS, EBS, MBC 등 공 방송 이사회 구성에는 방송위원회의 이사추천이 요구되며, 방송위원회는 대통령, 국회의장, 국회 문화관광위원회에서 추천하는 9명으로 구성되기 때문에 정치적 향력에 취약할 수밖에 없다. 셋째, 내용규제의 문제점으로 편성규제 측면에서, 공 방송과 상업방송에 대한 방송프로그램의 질적 차별화가 이루어지지 못하고 있다. 물론 방송사업자에게 국내 제작 프로그램 및 외국프로그램 편성쿼터제, 종합편성사업자의 보도․교양․오락장르 균형 편성, 주시청시간대 편성규제, 외주제작프로그램 편성규제, 전문편성사업자의 주된 방송 분야 편성비율 규제 등이 명시되어 있으나, 이는 주로 형식적 차원의 규제에 관한 것이며, 구체적으로 공 방송이 어떤 공적 가치에 중점을 두어야 하는가에 대한 규제는 미흡하다. 공익실현을 위한 다채널 방송매체 채널규제는 시장 역에서 활동하는 다채널 방송사업자의 편성자유 침해의 소지가 있다. 이 때문에 공익실현을 위한 채널규제의 최적 수준을 발견하기 위해 현 규제수준에 대해 지속적으로 평가하고, 그 결과를 규제정책에 반 하는 시스템의 도입이 필요하다. 또 방송프로그램 내용규제 관련 조항의 추상성으로 심의과정에서 자의성이 개입될 여지가 크며, 공방송은 상업방송과 차별되는 방송프로그램 제작을 위한 정책적 규제방안이 마련될 필요가 있다. 마지막으로, 공 방송과 상업방송을 규제하는 국가 기관이 차별화되어 있지 않고 공 방송의 지배구조나 감독체계 및 상업방송의 지배구조와 감독체계가 면 하게 검토되고 정립되었던 역사가 없다. 공 과 상업방송 모두 방송위원회의 관할 하에 있는 일원적 규제 시스템을 갖추고 있는데, 이는 다른 선진 국가의 방송 규제 기구 체계를 보더라도 설득력이 떨어진다. 방송 통제를 효율적으로 수행할 수 있는 구체제(old regime)의 전통이 유지되고 있는 것이다. Ⅲ. 공 방송 지배구조와 규제체제 개혁: BBC의 사례 49) 윤호진(2004). 『디지털 다매체 시대의 공영방송 : 규제 시스템의 이원화 및 세분화 방

안』, 서울 : 커뮤니케이션북스, 38쪽.

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1. 국 공공서비스 방송체계의 이해

공공서비스방송(Public Service Broadcasting)은 국의 방송역사를 관통하는 핵심개념이라고 할 수 있다. 국은 방송을 시장에서 거래되는 상품이 아니라 공익에 기초한 사회적 의사소통 행위로 간주하 다. 이에 따라 방송은 공공서비스로서 공중이 원하는 것보다는 공중에게 필요하다고 생각되는 내용을 전달하도록 요구받아 왔다. 1954년 ITV 출범으로 공 독점시대가 막을 내리고, 1980년대 이후 방송기술 발전과 시장논리 대두로 공 방송 위기론이 확산되었음에도 불구하고, 국은 BBC, Channel 4, S4C와 같은 공사(public corporation), 그리고 ITV, Five, Teletext와 같은 상업방송으로 이루어진 공공서비스방송체계를 구축하고, 이들 방송사업자를 중심으로 시청자에게 질 높은 서비스를 제공하고자 노력하고 있다. 공공서비스방송사들 중에서 BBC는 공사의 형태로 텔레비전 수신료로 대부분의 재정을 충당하고 있으며, CH4는 공사의 형태지만 광고수입으로 재원을 조달하고 있다. 또 S4C는 웨일즈 지역의 4번째 채널로 공사의 형태를 띠며 정부의 보조금과 광고 수입으로 운 되며, CH3(ITV), CH5(FIVE), Teletext는 상업텔레비전기업들로서 광고수입으로 운 되고 있다. 공공서비스방송사들의 규제체제와 지배구조를 보면 우선 BBC의 경우, BBC 이사회가 칙허장과 면허협정서의 틀 안에서 BBC의 의무조항들에 대한 책임을 지는 대신, Ofcom에게 일정한 규제 기능들을 부여하고 있다. 하지만 Ofcom은 BBC의 보도나 논평에 대해서는 개입할 수 없으며, 이사회가 거의 전적인 책임을 가진다. 다음으로 S4C의 경우, S4C 공사(Authority)가 규제를 책임지지만, S4C 공사는 ‘커뮤니케이션법 2003’에 의해 부여된 Ofcom의 규제권에 종속된다. 웨일즈어 프로그램을 포함한 S4C에 대한 요구들은 ‘방송법 1990’과 ‘방송법 1996’ 그리고 ‘커뮤니케이션법’에 명시되어 있다. 또 CH3, CH4, CH5의 경우에는Ofcom이 면허를 부여하며 평가 및 감독 기관이 된다. Ofcom은 특히 CH4의 면허 부여시 서비스에 포함되어야 할 프로그램 유형들을 명시하고 있다. 이외에 Ofcom은 ITV, CH5에게도 상업방송사업자이지만 특정 유형의 프로그램 서비스를 요구할 수 있다. 이 같은 공공서비스방송체계는 재원구조를 달리하는 지상파 방송사들에게 각기 다른 사회적 요구사항들을 부과함으로써 혼합적 방송생태(mixed broadcasting ecology)를 발전시키고자 하는 국 사회의 의지를 반 하고 있다. PSBS의 방송사들은 지역과 관심사에 따라 대중 수용자와 세분화된 수용자를 상대로 광범위한 프로그램을 제공하고 있다. ‘커뮤니케이션법 2003’은 면허를 받은 각각의 공공서비스채널들에게 공공 서비스를 부과하고 있는데, BBC, CH3(ITV1)과 FIVE는 고질의 다양한 프로그램의 제공 의무를, CH4는 문화적 다양성과 교육적 기능을 제고할 수 있는 혁신적이고 실험적이며 차별적인 프로그램 제공 의무를 요구받고 있다. 하지만 가입료나 광고 수입에 의존하면서 틈새 수용자들을 대상으로 시장활

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동을 하고 있는 다른 채널들에 부과되는 공공서비스 의무는 그리 엄격하지 않다. 이러한 지상파 공공서비스채널들은 사회의 모든 역과 계층의 다양한 취향에 부합하는 폭넓은 프로그램의 제공에 기여하고 있다. 이중에서도 BBC 1과 ITV1은 가장 광범위한 프로그램으로 대부분의 수용자에게 도달하는 것을 지향하며, BBC 2와 CH4는 보다 혁신적이고 실험적인 프로그램에 주력하고 있다. 또 FIVE는 다른 네 개의 채널들을 보완하는 성격을 가지며, BBC의 디지털 채널들은 보다 세분화되고 타겟화된 수용자를 지향하고 있다.50) 현재 Ofcom은 세 차례에 걸친 PSB 리뷰와 광범위한 수용자 조사 등을 통해 PSB의 미래에 대한 여러 제안들을 내놓고 있다. Ofcom은 PSB와 관련된 여러 보고서에서 디지털 시대의 PSBS의 새로운 모델의 필요성과 BBC의 변화를 강조하고 있다. 그렇다고 해서 Ofcom이 PSBS의 전통을 부정하는 것은 아니다. Ofcom 역시 PSBS의 사회적 기능과 역할에 신뢰를 보내고 있다. 다만 방송 기술과 산업, 시장 환경의 변화 속에서 기존의 PSBS가 직면해 있는 문제들을 진단해 내고 이를 어떤 식으로 해결할 것인가를 고민하고 있는 것이다. Ofcom의 강조점을 크게 나누어 보자면 첫째, PSBS에 대한 강력한 공적 지원이 필요하고 둘째, PSBS 내부에 다수의 서비스 제공자를 포함시키는 현재의 전통을 지지하되 셋째, 급변하는 시장 환경에서 PSBS 내부의 상업 방송사들이 처해 있는 도전들을 해결할 수 있는 새로운 PSBS 모델을 구성하고 넷째, PSBS의 핵심 동력인 BBC의 지위와 역할을 인정하되 ‘강력하고 효율적이며 정부로부터 독립적인’ BBC를 위한 변화의 계획과 규제의 틀을 마련하는 것이다.51) 따라서 PSBS에 대한 Ofcom의 단기 핵심 과제는 디지털 시대의 미디어 환경에 맞는 새로운 PSBS 구조의 구성과 BBC의 변화 추구라고 할 수 있다. Ofcom이 이렇듯 PSBS와 BBC의 재구조화에 대한 제안들을 제출하고 있는 이유는 방송 기술과 산업, 시장과 수용자의 급격한 변화 상황을 대비해야 하기 때문이다. Ofcom은 지금의 미디어 생태의 변화를 PSB에게 좋은 기회이자 위기라고 보고 있다. 특히 PSBS 내부의 상업 방송사들의 경우에는 더욱 그렇다.

“PSBS를 유지하기 위해서는 공공서비스방송을 제공할 수 있는 서비스 제공자를 발굴하거나 기존의 PSBS가 더욱 공고한 재정적 토대를 갖출 수 있는 방안들을 모색해야 한다. 현재 국의 많은 가정들이 디지털 텔레비전을 시청하고 있고 텔레비전 시장의 경쟁은 더욱 첨예화되고 있다. 시청자들의 선택 폭이 넓어지고 시청자들의 힘이 더욱 향력을 발휘하고 있다. 또 브로드밴드나 다른 새로운 전송 플랫폼을 통해 전송되는 콘텐츠를 수용하는 사람들이 급속하게 증가하고 있다. PSBS가 이 상황을 어떻게 대응해 가는가에 따라 미래의 생존 여부가

50) Ofcom, The current system of public service broadcasting, www.ofcom.org.uk/consult/condocs/psb/volume2.

51) Ofcom, Review of the BBC's Royal Charter : Ofcom response to the Green

Paper, 2005. 6, pp.8-10.

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달려 있다. PSBS가 지금의 기술적 혁신과 시장 상황을 새로운 기회로 받아들이면서 PSB 콘텐츠를 창조하고 전송할 수 있는 새로운 방식들을 찾아나가도록 하는 것이 필요하다. 예를 들어, 주문형 콘텐츠나 PSB 프로그램 아카이브, 상호작용적인 뉴스와 교육 프로그램, 휴대 가능한 매체에서 시청가능한 프로그램 등에 주목할 필요가 있다. 만약 PSBS가 이러한 변화를 주도한다면 PSB 콘텐츠의 특별한 역할을 강화할 수 있을 것이다. PSBS가 시청자들에게 보다 더 많은 선택, 편리함, 통제력, 상호작용성과 유동성을 부여할 수 있다면 지금의 미디어 환경의 변화가 오히려 기회로 작용할 수 있게 될 것이다.”52)

그러나 다양한 상황의 변화는 공공서비스방송체계의 변화를 유도하고 있는데 특히 Ofcom은 이 변화의 흐름을 부정하기는 힘들 것으로 보고 있다. 이에 따라 정부나 Ofcom, BBC와 PSPS 방송사들 간의 다양한 변화의 제안들이 오가고 있는 실정이며, 향후 1-2년 동안에 걸쳐 변화의 밑그림이 어느 정도 완성될 것으로 보인다. 현실은 분명 PSBS에게 위협적인 것이 사실이다. 특히 디지털 텔레비전의 확장은 두 가지 이슈를 제기하고 있다. 첫째, 수용자 파편화가 더욱 가속화되면서 아날로그 주파수를 활용하는 텔레비전 채널의 값어치가 떨어지고 있다. 아날로그 광고 수입이 줄어들면서 PSBS의 상업 방송사들에게 매우 심각한 타격을 안겨주고 있다. 둘째, 수용자들이 선택할 수 있는 방송 매체와 채널이 아주 많다는 것이다. 아날로그 지상파뿐만 아니라 디지털지상파텔레비전(DTT), 디지털 위성과 케이블 플랫폼 등이 대표적이다. 게다가 기술적인 발전이 계속되면서 콘텐츠 제공자들은 수용자들에게 도달하기 위해 더 이상 텔레비전 플랫폼에만 의존하지 않아도 된다. 이 같은 주요 내용들은 Ofcom이 2004년 4월부터 2005년 2월까지 3단계에 걸쳐 공공서비스방송에 대한 검토를 수행한 보고서에 제시되어 있다. Ofcom의 이번 공공서비스방송 검토목적은 크게 두 가지로 집약될 수 있다. 그 중 하나는 공공서비스방송사업자들이 2003년 커뮤니케이션법에서 제시된 목적을 충실히 이행하고 있는지를 평가하는 것이고, 다른 하나는 융합시대를 맞아 공공서비스방송체계를 미래에도 어떻게 유지․강화시킬 수 있을 것인가와 관련된다. Ofcom이 공공서비스방송 검토과정에서 내린 단계별 결론을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 1단계에서 Ofcom은 PSBS의 성과를 평가하기 위해 방송프로그램에 대한 세부적인 연구와 분석을 수행하 다. 그 결과 PSBS가 전반적으로 바람직한 성과를 내고 있는 것으로 판단되었다고 밝히고 있다. 즉, 뉴스는 불편부당하고 독립적이었으며, 자국 내에서 높은 질의 다양한 프로그램을 제공하고 있는 것으로 파악되었다. 그럼에도 불구하고 PSBS에는 너무나 많은

52) Ofcom, Review of the BBC's Royal Charter : Ofcom response to the Green

Paper, 2005. 6, p.9.

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모방이 존재하며, 기존 프로그램과 포맷이 유사한 경우가 많았다는 평가를 포함시켰다. 공중들은 보다 창조적이고 혁신적인 것을 원하고 있었으나, 실험적인 콘텐츠는 편성표 주변으로

려나고 있다는 진단도 덧붙 다. 이 때문에 디지털 시대 PSBS의 존속을 위한 근거를 마련하고 장르나 제도보다는 목적과 특성에 초점을 맞춘 새로운 PSB에 대한 정의를 제안한 것이다. Ofcom은 디지털 시대의 PSBS에 대해 다음과 같이 제안하고 있다.

1) PSBS의 목적 ① 뉴스, 정보, 시사, 아이디어 분석을 통해 세계에 대한 우리의 이해를 증진 ② 접근 가능한 예술, 과학, 역사 그리고 다른 주제들에 대한 관심과 지식을 자극하고, 비

공식적 학습을 촉진 ③ 국내 제작 프로그램을 통해 문화적 정체성을 강화하고 전국과 지역 수준에서, 그리고

때로는 수용자를 공유된 경험세계로 유도 ④ 다른 사람 또는 다른 공동체에 거주하는 사람들의 생활을 반 함으로써 서로 다른 문

화와 대안적 시각을 인식시킴

2) PSBS의 특징

① 높은 품질(High Quality) - 충분히 재정지원이 이루어지고 잘 제작됨 ② 원작성(Original) - 반복이나 구입한 것이 아니라 국에서 새로 만든 창작물 ③ 혁신성(Innovative) - 낡은 것을 복사하기보다는 새로운 아이디어 또는 신나는 접근을

시도 ④ 도전(Challenging) - 시청자로 하여금 생각하도록 만듦 ⑤ 매력성(Engaging) - 시청자가 즐기게 함 ⑥ 보편적 접근성(Widely available) - 만약 콘텐츠가 공적자금 지원을 받는다면, 더 많은

시청자들이 그것을 볼 수 있도록 해야 함

3) 새로운 PSBS 모델

새로운 PSBS 모델의 특징은 광범위한 제공자로부터 PSBS 콘텐츠 공급을 지속적으로 보장하고, 서로 다른 창구와 서로 다른 재원 및 서로 다른 도구를 통해 수용자가 접근할 수 있도록 것이다. 이를 세부적으로 살펴보면, 수신료로 운 되는 BBC는 PSBS의 핵심으로 남아

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있으며, 공공서비스의 목적과 특징에 부합되는 차별적 콘텐츠 제작에 재정을 투입해야 하는 특별한 의무를 담당한다. ITV1은 뉴스와 국 내의 고품질 원작을 생산하는데 초점을 맞추고, Channel 4는 상업적 재원으로 운 되나 이윤을 남기지 않는 방식으로 존재하고 혁신성을 추구해야 한다. Five는 주로 시장에 의해 추동되지만, 자국 콘텐츠 제작에 초점을 맞춰야 한다. 또 이러한 PSBS의 브로드밴드 플랫폼(PSP : Public Service Publisher)를 설립해 공적인 자금의 지원을 받아 뉴미디어를 이용해 차별되고 고품질의 콘텐츠를 시민과 소비자에게 제공하는데 책임을 지도록 할 계획이다. 이와 함께 다른 상업 디지털 채널들은 더 많은 투자가 이루어지도록 독려되어야 하며, 이들도 역시 PSB와 조화를 이루어 높은 품질의 국 콘텐츠가 제작되는데 기여해야 한다. 이러한 채널에 대해서는 PSB의 지위가 부여될 수 있으며, 향후 그러한 지위를 부여하는 기준과 방법, 혜택을 주는 방안을 검토할 계획을 가지고 있다. 2단계 보고서는 세부적인 모델링 작업을 통해 과거의 PSBS 모델이 디지털 전환 이후 더 이상 유지되기 어렵다는 점을 지적하 다. 특히 시사, 팩추얼 프로그램(factual program), 드라마, 비판적인 코미디 등은 위기를 맞을 것으로 전망하고 있다. 따라서 디지털시대를 맞아 PSB를 대체할 새로운 제도가 도입될 필요가 있으며, 이와 더불어 국은 PSB의 재정을 현재의 수준으로 유지하기 위한 공적 지원이 이루어져야 한다는 점을 제시하 다. 3단계 보고서에서 Ofcom은 PSBS의 미래를 위한 세부적 제안과 실천방안을 제시하 다. Ofcom은 향후 몇 년에 걸쳐 전개될 디지털 전환과정에서 PSBS의 품질을 유지 및 강화하기 위한 노력이 지속되어야 함을 강조하 다. 여기서는 PSBS의 장기적인 재구조화 방안이 제시되었는데, 국은 디지털 전환에 따라 전국, 지역, 지방 텔레비전이 시청자에 필요에 부응할 수 있는 기회가 확대되고 있다는 판단 하에 PSBs가 다음과 같은 점에서 장점을 갖고 있다고 제시했다. 첫째, BBC가 뉴스를 비롯한 다양한 프로그램을 전국 및 잉글랜드 지역에 제공하는 역할이 중요해지고 있다. 둘째, ITV1의 역할은 지역 뉴스 그리고 메인 네트워크와 전국 및 지역을 위한 고 품질의 오리지널 콘텐츠 제작에 초점을 맞추고 있다. 셋째, 런던 외부에서의 프로그램 제작을 증가시키고 있으며, 이는 ITV와 BBC도 동일하게 적용된다. 넷째, 디지털 텔레비전과 광대역화는 로컬 텔레비전 뉴스, 정보, 그리고 오락의 새로운 형태와 범주를 창출시킨다. 다섯째, 전용서비스를 통한 원어서비스 제공을 확대한다. 여섯째, 지방, 지역 그리고 전국적 차원으로 콘텐츠를 제공하는데 있어서 PSP가 지닌 잠재력이 증가할 것이다. 새로운 방송기술이 도입되면서 수용자의 시청각 콘텐츠 소비방식도 변화되고 있으며, 새로운 유형의 콘텐츠도 개발되고 있는 상황에서 전통적인 선형적 방식의 채널은 수용자에게 도달하는데 점점 비효과적이 되고 있다는 판단 하에 PSP 모델을 제시하 다. PSP는 명시적으로 새로운 분배 기술의 장점을 활용한 서비스와 콘텐츠 개발에 대한 책임을 담당할 것으로 전망된다. PSP는 국 방송과 PSB에 새로운 긍정적이고 본질적 향을

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미칠 것으로 전망되고 있고, 가장 큰 장점은 수용자의 접근성에 있다. 즉, PSP의 콘텐츠는 디지털 TV를 포함해 플랫폼의 형태에 관계없이 다양한 방식으로 배포될 수 있다. 현재로서는 BBC만이 콘텐츠를 광범위하게 제공할 수 있는 여력이 있으나, 향후 PSP가 도입되면 광대역 양방향 콘텐츠에서 질적 차원의 경쟁을 수행하면서, PSB가 담당하던 전통적 역할을 이어갈 수 있을 것으로 전망된다. PSP의 송출방식은 크게 두 가지 방식으로 이루어질 전망이다. 하나는 광대역의 장점을 최대한 살릴 수 있는 고품질, 상상력 그리고 혁신적 드라마, 코미디, 팩추얼 콘텐츠, 무료 프리미어 콘텐츠 서비스 등을 전국적으로 제공하는 것이다. 이는 자국에서 제작된 콘텐츠, 그리고 혁신적 콘텐츠에 대한 공중의 수요를 충족시킬 것으로 기대된다. 다른 하나는 지방 및 커뮤니티 서비스이다. 공중은 자신의 지역에 관련된 로컬 뉴스, 정보 그리고 기타 콘텐츠를 PSP를 통해 획득함으로써 지역정보에 대한 수요를 보다 효과적으로 충족시킬 수 있을 것으로 기대된다.

2. PSBS 내부의 핵심 방송사로서 BBC의 지배구조와 규제체제

1) BBC 지배구조 논의

BBC의 조직 구성과 지배구조의 핵심적인 목적은 BBC가 독립적인 공공서비스의 제공자가 되도록 하는 것과 함께 효율성을 가질 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해 BBC는 지난 80년 동안 칙허장과 독립적인 이사회에 기초해 정치적인 개입을 차단하고 상업적인 이해관계로부터 독립성을 유지하면서 프로그램의 공정성과 높은 품질을 위한 조직 내부의 에너지를 모을 수 있었다. 하지만 BBC의 구성과 운 이 항상 순탄하지만은 않았다. BBC를 어렵게 만드는 사회적이 변화와 함께 주요 공적 기관들이 직면하는 보이지 않는 문제들 앞에서 어려운 결정을 내려야 하는 경우가 많았다. BBC는 다양하고 숙의적인 프로그램과 책무성에 대한 공중의 기대가 과거보다 현재 더 크게 표출되고 있으며, 이에 부응할 수 있는 지배구조와 공적 책임의 역들을 재확립하는 실천이 필요하다고 본다. BBC의 구성과 지배구조의 형식은 BBC의 운 자, 시민, 국회, 정부 사이에 이루어지는 대화와 결정에 달려 있지만, 그 근본적인 원리는 독립적이고 투명한 지배구조이다. 또 정치적인 개입과 상업적인 집단으로부터 독립성을 유지하되 현재의 그리고 미래의 BBC 서비스에 대한 효율적이고 객관적인 감독 체계를 구성해 수신료 납부자들이 BBC의 씀씀이에 대해 믿음을 보낼 수 있도록 해야 한다.53) BBC의 지배구조나 조직 구성은 외부 환경에 따라 여러 번 변화를 거듭했다. 예를 들어, 53) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004. 6.

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1972년에 이사회는 경 과 무관하게 운 되어 왔고, 1997년에 이르러서야 이사회의 정확한 기능과 의무가 칙허장에 서술되었다. 지금은 미디어 기술의 진화, 수용자 기대와 상업 시장의 변화, 전체 커뮤니케이션 산업의 새로운 규제기구인 Ofcom의 신설 등의 변화가 BBC의 구조적 변화를 요구하고 있다. BBC는 내외부적 변화의 요구와 필요성에 입각해 새로운 지배구조 모델을 구상하면서 현재 체계의 강점과 약점을 평가하는 작업을 수행했다. 이 평가들을 통해 BBC는 BBC의 독립적이고 수신료 납부자들의 이익을 위해 의무를 수행하는 현재의 독립적인 이사회 체계가 여전히 필요하다고 강조하고 있다. BBC 이사회는 국가의 방송이 아닌 공중의 방송이라는 것을 명확히 하는 것이다. BBC는 지금까지의 체계가 세 가지 기능적 측면에서 강점을 가지고 있다고 평가한다. 효과적인 지배구조, 공중에 대한 책무성, 공정한 규제와 순응이 그것이다.

① 효과적인 지배구조

효과적인 지배구조는 BBC가 공공서비스를 적절히 수행하도록 하는 데 있어서 가장 핵심적인 조건 중 하나이다. 좋은 프로그램을 제공하고 있는가? 프로그램들이 공적 가치를 충분히 담고 있는가? BBC가 공정하게 행위하고 있는가? 이러한 문제들에 있어서 BBC는 정치적이고 상업적인 이해관계로부터 독립적일 수 있는 조건을 갖추어야 한다. 현재 BBC 이사회가 바로 이러한 책무성을 구현하는 역할을 맡고 있다. 이사회는 다양한 분야의 지식과 전문성을 갖춘 12명의 독립적인 인사들로 구성된다. BBC의 운 진은 자신들이 전략적인 방향이나 전략의 성공적인 실행 등의 모든 부분에 대해 이사회에 보고하고 승인을 얻어야 한다. 또 이사회는 운 진을 지원하거나 이들에 대한 감독을 할 경우 필요하다면 외부의 전문가들을 요청할 수도 있다. 이사회는 조직적인 차원에서 보면 BBC의 한 부분이지만 경 과는 독립적인 위치를 차지한다. 개별 이사들은 공무원 임명 원칙들을 제시하고 있는 놀란(Nolan) 원칙에 따라 문화미디어스포츠부 장관에 의해 추천을 받고 여왕에 의해 임명된다. 2000년 BBC 이사회는 BBC 2, Radio 1, bbc.co.uk, 국제 뉴스, 예술, 종교, 정치 프로그램 등의 8개 분야의 서비스와 장르의 장기 전략을 승인했다. 또 이사들은 BBC의 새로운 서비스를 승인받거나 자신들의 행위에 대한 질문을 받기 위해 국회의 문화미디어스포츠 소위에 출석할 의무를 가지고 있고, BBC 칙허장에 대한 정기적인 리뷰를 수행해야 한다. 더 나아가 2003년의 <커뮤니케이션법>에 따라 감사원의 감사에 응해야 한다. 감사는 주로 BBC의 효율성과 경제성을 주로 평가한다. 감사 결과는 BBC 이사회에 먼저 제시되고 이후 국회에 제출된다.

② 공중에 대한 책무성

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BBC는 수신료를 납부하는 공중의 이익에 복무해야 한다. 이를 위해 BBC는 시청자와 지속적인 토론과 대화를 가져야 한다. 현재 BBC는 세계의 모든 방송사중 가장 폭넓게 시청자와 접촉하는 경우에 속한다. 국 전역에서 500명 이상의 사람들이 정기적으로 모여 BBC의 서비스와 프로그램에 대한 자신들의 의견을 제시한다. 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 방송 평의회와 잉글랜드의 지역 자문위원회가 이 역할을 담당하고 있다. 현재 BBC는 공중에 대한 책무성 구현을 위한 폭넓은 네트워크를 지원하고 있다. 우선 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드에는 방송 평의회가 있다. 12명으로 구성되고 해당지역의 BBC 이사가 의장을 맡게 되며 매달 정기적인 모임을 갖는다. 칙허장에서 제시된 방송 평의회의 원칙적인 역할은 해당 지역의 시청자들이 BBC 프로그램과 서비스에 대해 가지고 있는 생각이나 요구들을 전달하는 것이다. 평의회는 시청자들의 의견을 수렴하기 위해 정기적으로 공적인 모임을 개최한다. 다음으로 각 지역 자문위원회(The Regional Advisory Councils ; 이하 RACs)54)를 들 수 있다. RACs는 잉글랜드의 각 지역 텔레비전 역을 대표한다. 각각의 RAC는 12명 정도의 위원으로 구성되며 해당 지역 시청자들의 의견과 요구를 대변한다. 이들은 국 포럼(English National Forum ; 이하 ENF)을 통해 BBC의 프로그램과 서비스에 대한 조언을 제공한다. 특히 이들은 BBC 이사회로부터 국의 지역적․문화적 다양성이 BBC의 프로그램에 얼마나 반 되고 있는지를 평가해 주도록 요청받고 있다. 또 ENF는 각 RAC의 위원장으로 구성되며 잉글랜드 지역의 BBC 이사가 의장을 맡는다. 한편 지방 자문 위원회(The Local Advisory Councils ; 이하 LACs)는 앵글랜드 지역의 BBC 지방 라디오 방송국이 운 되는 역에서 구성된다. 각 방송국의 시청자 중에서 위원이 선출되고 RAC에 참석해 의견을 제시할 수 있다. LACs는 해당 지역의 프로그램과 서비스의 질과 범위에 대해 조언하거나 해당 지역 라디오 방송국장과 만나 직접 대화를 나누기도 한다. 마지막으로, 중앙종교자문위원회(The Central Religious Advisory Committee ; 이하 CRAC)가 있다. CRAC는 국의 각기 다른 종교 공동체를 대표하는 16명의 위원으로 구성된다. 이들은 BBC 이사회와 Ofcom에 BBC 서비스와 프로그램의 종교적인 이슈들에 대한 의견을 제공한다. BBC는 자신의 종교 프로그램에 대한 CRAC의 의견을 청취하기 위해 정기적으로 이들과 만나야 한다. 전국, 지역, 지방 단위의 이러한 협의회와 위원회들은 BBC의 공적인 목적이 적절히 구현되는지를 평가하고 이에 대한 의견과 조언을 제공하는데 있어서 매우 큰 향력을 미치고 다양한 도움을 주고 있다. 여기에 소속된 위원들은 일년에 펴균 4,000시간 이상을 BBC의 공적 가치를 실현하는데 기여하고 있는 것이다.55)

54) Region은 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드를 말한다.

55) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004. 6,

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③ 공정한 규제와 순응(Fair regulation and compliance)

BBC 이사회는 경쟁법, 제작 쿼터 등의 방송 관련 법과 규칙을 준수하도록 감독해야 한다. 하지만 이 문제는 이사회와 같은 지배구조 상의 문제가 아닌 목적 달성을 위한 자원의 효율적 분배와 관련된 매우 복잡한 문제이다. 따라서 이 문제들은 BBC 외부의 규제 기구에 의해 다루어지는 경우가 많다. 예를 들어, BBC의 모든 활동은 국의 경쟁국(competition authority)이나 유럽위원회(European Commission)의 경쟁법에 의해 규제를 받는다. 또 Ofcom은 BBC 프로그램의 취향과 품위, 프라이버시와 공정성 및 기타 프로그램 기준과 관련된 이슈들을 규제한다. Ofcom은 BBC 프로그램에 대한 불만들을 수렴하고 매년 프로그램 쿼터의 준수 여부를 감독해야 한다. 이 프로그램 쿼터에는 독립 제작 프로그램, 오리지널 프로그램 비율, 뉴스와 시사 프로그램 비율 등이 포함된다. BBC 이사회도 우선적으로 프로그램의 정확성과 공정성을 감독해야 한다. 칙허장은 BBC 이사회가 가지는 감독과 규제 권한을 명시하고 있는데 공정 거래와 같은 시장 행위에 대해서도 BBC 경 을 평가․감독해야 한다. BBC 이사회는 자신이 규제책임을 지는 부문에 있어서 외부의 조언들을 받아야 한다. 예를 들어, 프로그램 불만 처리 위원회(Programme Complaints Committee)는 수용자들의 불만을 이사회에 전달하거나 시청자 개인의 불만이나 전체적인 전략 이슈에 대해 외부 전문가에게 자문을 구할 수 있다. 또 감사 위원회(Audit Committee)는 국무부 장관에 의해 임명된 독립적인 외부 감사의 지원을 받는다. 이러한 체계의 원활한 작동으로 인해 BBC는 지난 10년간 불공정 거래 행위에 대한 어떠한 문제도 일으키지 않았다.56) 그러나 지금까지의 체계가 효과적으로 운 돼 왔다고 해도 현재의 체계가 그래도 유지되어야 한다는 의미는 아니다. BBC는 현재 몇 가지 핵심적인 제도적 개혁을 추진하고 있다. 그리고 이 제도적 개혁은 최근의 세 가지의 환경 변화와 연관되어 있다. 우선, 지난 10여년 간의 상업 미디어 서비스의 팽창을 들 수 있다. 상업 미디어 서비스의 팽창은 앞으로 더욱가속화 될 것이다. 이 결과 BBC는 공적인 가치에 대한 보다 명확한 입장을 취해야 한다. 둘째, 시청자들은 BBC의 공공 서비스에 대해 더 높은 공공성과 책임성을 기대하고 있다. 마지막으로, 명확한 업무 원칙, 효과적이고 공적인 감독, 명확한 역할의 설정에 기초한 최적의 지배구조를 구성해야 한다.57) 2000년대에 들어서 BBC는 계속해서 새로운 공적 가치를 규정하고 이를 실현하는 방법들

p.125.

56) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004. 6,

pp.125-126.

57) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004, 6,

p.127.

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에 대해 내외부적인 검토를 진행하고 있다. 이 과정에서 새로운 보고서들이 등장하고 관련 집단들의 토론을 유발하고 있다. 특히 2007년부터 새롭게 발행되는 칙허장과 협정서 발효를 앞두고 최근 2-3년 동안 진행된 BBC 개혁 논의들이 국내외 방송 연구에 많은 시사점을 주고 있다. 이때 BBC 스스로가 제시했던 BBC 지배구조상의 변화의 필요성과 그 방향에 대한 논의에는 다음의 내용들이 포함되어 있다. 우선, 이사회와 경 과의 보다 명확한 분리를 추진하겠다는 의지이다. 이사회와 경 의 분리는 경 에 대한 이사회의 지나친 종속성에 대한 그동안의 비판이 타당하다는 것을 인정하기 때문이다. 둘째, BBC 이사회가 효과적인 조사의 방법과 준거를 가지고 BBC의 과거와 현재의 수행성과 미래의 전략을 평가하도록 하고 이를 외부 사람들이 더 잘 이해할 수 있도록 만드는 노력이 필요하다는 것이다. 이를 위해 확실히 드러나 보이지 않는 BBC의 공익적 역할이나 매년 발행하는 연차보고서를 보다 심층적이고 명확하게 구성하는 일이 필요하다. 셋째, BBC에 대한 불만 수렴과 이를 개선하려는 조치들을 강화할 필요가 있다. 어떤 조직이 외부 불만을 경청하고 이를 개선하려는 노력을 보이는 일은 그 조직의 개방성과 반응성을 엿볼 수 있는 통로인데 BBC가 개방성과 반응성은 곧바로 시청자에 대한 책임 수행과 연결된다는 점에서 매우 중요한 실천 사항이다. 하지만 시청자들은 BBC에 불만을 전달하는 것에 여전히 어려움을 느끼고 있고 이에 따라 BBC가 외부의 불만에 대해 적절하게 반응하고 있지 않다고 느끼는 부분이 크다. 넷째, 공익의 수탁자로서 이사회는 수용자의 요구에 더욱 적극적으로 개입하려는 노력을 해야 한다. 특히 이사회는 인터넷과 디지털 텔레비전에 발생시키고 있는 거대한 기회를 잘 활용해 BBC의 미래를 보다 공익적으로 형성시키려는 노력을 해야 한다. 마지막으로, 이사회의 역할과 기능이 보다 명확하게 설명되고 토론되어야 한다는 것이다.58) 이상의 원칙하에 2004년 BBC는 지배구조와 책무성의 현재 시스템을 근본적으로 강화시킬 수 있는 세 가지 제안을 했다. 이 세 가지 제안이란 어떠한 논쟁적 여지도 남기지 않는 경 으로부터 완전히 독립된 이사회의 구성, 공적 가치에 토대한 엄 하고 투명한 감독 체계, 국 사람들에 대한 보다 강화된 책무성과 반응성의 구현을 말한다. 이를 차례로 살펴보면 다음과 같다.

① 경 으로부터 독립된 BBC 이사회

미래의 이사회는 경 과 분리되고 독립되어야 한다. 앞으로 이사회는 경 으로부터 독립된 감독 기구(Governance Unit)에 의해 지원받게 될 것이다. 이사회가 지명하는 감독 기구

58) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004, 6,

p.127.

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의 수장은 이사회에 믿을만하고 독립적인 지원을 제공할 수 있는 능력과 식견을 갖춘 가장 비중있고 권위있는 사람이 될 것이다. 감독 기구는 방송 산업에 대한 지식이나 저널리즘의 방향, 경제와 법적인 조언들을 해줄 수 있는 다양한 방면의 전문성과 경험을 가지고 있는 스탭들을 구성한다. 이를 통해 감독 기구는 이사회가 의무를 수행하는데 도움을 줄 것이며 경

부문을 평가하게 될 것이다. 감독 기구의 스탭은 자신들의 독립성을 견지하기 위해 오직 이사장에게만 보고하도록 한다. 즉, 지금처럼 이사회가 사장과 이사장 모두에게 보고해야 하는 체계를 변화시키는 것이다. 감독 기구의 급여, 근무 조건과 승진 등에 관련된 모든 내용들은 이사회가 결정한다. 이사회는 BBC의 수행성과에 대한 평가나 새로운 서비스나 사업의 시작에 앞서 외부에 조사연구나 조언 및 평가를 외주 위탁하도록 해야 한다. 이사회는 외부의 독립적인 조언자들을 보다 폭넓고 체계적으로 이용하고, 이들이 BBC 내부의 자료와 정보에 자유롭게 접근할 수 있도록 보장해야 한다. 이사회는 BBC 내부의 경 진에서 제공되는 정보를 보충하고 평가하기 위해 외부의 조언과 분석을 정기적으로 이용해야 한다. 예를 들어, 정부가 BBC의 공정거래체계나 공정거래 서비스 분야 등에 대한 분석을 외부 교수에게 의뢰하고, DCMS는 BBC의 온라인 서비스에 대한 평가를 외부 전문가에게 의뢰했던 것처럼 BBC 이사회는 외부 전문가의 활용에 인색하지 않아야 한다. 또 이러한 노력은 이사회의 감사위원회, 공정거래위원회, 자산위원회 등의 효과적인 운 에 기여하게 될 것이다. 이와 함께 이사회와 감독 기구 모두 경 과는 분리되어 독립적으로 운 되어야 한다. 즉, 이사회 또한 경 으로부터 보다 독립적이어야 하며 동시에 이사회의 기능을 적절히 수행할 수 있는 역량을 갖추어야 한다는 것이다. 특히 이사회는 BBC가 직면해 있는 복합적인 위협과 기회들에 맞서 BBC가 공익을 옹호하고 구현할 수 있도록 하는데 최대한 개입해야 한다.

② 정 하고 투명한 평가의 새로운 틀

BBC 이사회는 BBC의 모든 채널과 서비스에 대한 면허를 발행하고 예산과 의무 사항들을 제시할 것이다. 서비스 면허는 공적 가치 측정 틀(public value measurement framework)에 기초해 측정 가능한 요인과 이사회의 판단이 필요한 요인들을 서로 결합해 발행된다. 또 프로그램 정책에서 각 서비스가 매년 수행해야 할 내용들이 제시된다. 만약 어떤 서비스가 이러한 기준들을 벗어날 경우 이사회로부터 사전에 승인을 받아야 한다. 이사회는 BBC의 서비스와 다른 활동들의 성과에 대해 투명하고 독립적인 평가를 주도해야 한다. BBC의 모든 서비스는 공적가치 평가 틀을 이용해 포괄적으로 분석된다. 또 각각의 평가들에는 수용자 심층 조사와 외부 컨설팅, 공적 가치와 시장 향을 고려한 항목들이 포함된다. 여기에 수용자들이 제기한 이슈를 대상으로 한 부가적인 조사와 평가 과정이 포함된

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다. 이사회는 특히 수용자의 평가에 적극적으로 반응해야 하는데, 만약 그렇지 못할 경우 그 이유를 명시해야 한다. 이 과정에서 외부의 책임자가 지명되고 감독 기구로부터 지원을 받게 된다. 연차 보고서는 평가 주기, 주요 분석 결과, 과거의 평가에 따라 이루어진 조치와 이 결과들에 대한 내용을 담고 있어야 한다. 이사회는 BBC의 모든 새로운 서비스에 대해 ‘공적 가치 테스트(public value test)'를 적용해야 한다. 이사회는 모든 신규 서비스에 대해 PAT를 통과할 수 있는 근거를 설명할 것을 요구하고, 새로운 서비스의 시장 향력 등에 대한 평가를 외부 기관에 위탁할 수 있다. PAT를 통과하지 못한 서비스는 시작할 수 없으며, PAT의 결과도 공개되어야 한다.

③ 확장된 책무성과 반응성

BBC는 앞으로 이사회와 수용자 사이의 보다 긴 한 관계를 구축해야 한다. 이를 위해 이사회는 3년에서 5년 정도의 주기로 1만 명 정도의 대규모 서베이를 포함한 정기적이고 독립적인 ‘BBC의 공적 가치 평가(Public Values Review of the BBC)’를 외부에 위탁해야 한다. 이사회는 이 정기 평가를 위해 조사 분석의 구조, 평가 방법 등에 대한 전문가들의 조언을 얻어야 한다. 또 BBC는 BBC와 관련된 다양한 문제들에 대해 수용자들이 직접 이사회에 자신들의 의견을 전달할 수 있도록 인터넷이나 디지털 기술을 활용할 수 있도록 지원해야 한다. 일부 수용자들은 개별 프로그램이나 서비스에 대한 피드백을 위해 직접 참여할 수 있는 기회를 가지게 된다. BBC는 사람들이 이사회를 접촉할 수 있는 기회를 확장하고 이 방법을 보다 쉽게 만들어야 한다. BBC의 모든 방송 협의회와 지역 포럼, 각 지역 자문위원회 등에 각 지역 이사들이 참여하면서 상호 긴 한 관계를 유지해야 한다. 공중과 이들 간에 보다 폭넓은 만남이 확장되고 이사회는 이러한 만남의 결과들을 연차보고서에 포함시키려는 노력을 기울여야 한다. 특히 지역에 있는 방송 협의회나 자문 위원회들은 해당 지역의 산출물 뿐만 아니라 국 전역에 걸쳐 제공되는 BBC 프로그램과 서비스에 대한 모니터를 수행하고 이에 대해 의견들을 제시할 필요가 있다. 이를 위해 앞으로 각 지역의 방송협의회, 포럼, 자문위원회 등의 조직적 지위를 보장하는 방안들이 검토되어야 한다. 이와 함께 BBC는 수신료 납부자들의 불만을 다루는 새로운 체계를 구성하고 객관성과 공정성, 투명성을 증진시키도록 할 것이다. 불만처리부의 수장은 이사회에 직접 보고해야 하고 프로그램과 서비스의 불만 접수를 보다 쉽게 만들 것이다. 또 텔레비전, 라디오, 온라인 서비스 모두에 불만 처리 과정을 확대할 것이다. 불만 접수 이후에는 이 내용들과 처리 사항을 모두 웹사이트에 공개할 것이다.

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④ 이사회의 대안

많은 사람들이 현재의 이사회가 BBC에 더 이상 적합하지 않아 새로운 모델로 대체되어야 한다고 생각한다. 이에 대해 그동안 두 가지의 대안들이 제시되었는데, 그 중 하나는 BBC의 지배구조와 규제가 Ofcom에 의해 이루어지도록 하는 방안이고 다른 하나는 BBC 외부에 새로운 규제기구를 설립하는 방안이다. BBC는 외부의 이러한 제안들에 대해 지배구조와 규제 모델이 어떤 방식을 따를 것인가는 다음의 네 가지 조건들을 검토하는 것을 통해 결정되어야 한다고 본다.

○ 상업적이고 정치적인 이해관계로부터 독립을 보장할 것○ 공적 가치를 최대한 실현할 수 있도록 공적 재원의 지원을 보장할 것○ BBC의 서비스와 다른 변화를 위한 제안들은 국 시민들을 위해 적절한 조사와 평가를 거칠 것○ 방송 규제 환경 내부에서 충분한 다양성과 폭넓은 의견들을 보장할 것

BBC는 현재 위의 네 가지 조건들에 부합하고자 할 때 첫 번째 대안으로 제시되고 있는 Ofcom에 의해 통제되는 모델에 반대하고 있다. 이 모델이 극히 표피적인 이점들에만 주목하고 있다는 것이다. 이 모델이 실현될 경우 국의 커뮤니케이션 산업 전체를 Ofcom이라는 단일 규제기구의 통제 하에 놓이게 되면서 규제의 복합성과 이중성을 줄이면서 효율성을 증대시킬 수는 있다. 하지만 BBC는 Ofcom을 통한 단일 규제 모델이 BBC의 특수한 사회적 목적을 위협할 수 있다는 점에서 부정적인 입장을 취하고 있다. 그 이유는 첫째, Ofcom이 경제(주의)적 규제기구이기 때문에 문화적이고 민주적인 목적을 가지고 운 되는 공공 서비스 조직에 부합하지 않으며, 이 목적에 맞게 구성되고 운 되는 BBC 이사회의 역할을 대체하는 것은 어렵다는 것이고 둘째, Ofcom이 BBC의 서비스나 변화의 제안들에 대해 세 하고 조사하고 평가할 수 있다고 하더라도 상업 부문에도 신경을 써야 하는 등 서로 충돌할 수 밖에 없는 규제 의무들을 가지고 있는 Ofcom이 국 시민들에 대해 가지는 책무성에 있어서 불투명하기 때문이다. 또 셋째, 국 방송 체계의 다원성을 상실할 수 있기 때문이다. Ofcom 단일 규제 모델에 따를 경우, 모든 콘텐츠와 서비스의 규제가 하나의 규제 기구에 종속되게 된다. 이러한 막강한 권력은 역사적으로도 선례가 없었던 것이다. 국 시민들의 필요와 가치, 취향에 대한 Ofcom의 유일한 시각이 절대적으로 작용하게 된다. 방송 규제의 다원성은 방송 콘텐츠의 다원성만큼 중요한 것으로 이를 역행할 수는 없다는 것이 BBC의 입장이다.59)

59) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004, 6,

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BBC는 BBC 외부에 독립된 규제기구를 설립하는 방안이나 PSB의 독립 규제기구를 설립하는 방안에 대해서도 첫 번째 모델처럼 아주 강력하지는 않지만 쉽게 동의할 수 없는 부정적인 입장을 보 다. 우선 BBC의 독립성과 관련해서 이 모델도 위험성을 가지고 있다는 판단이 존재하기 때문이다. 국에서 외부 규제자란 대부분 정부 기구이며, 정부 기구들 간의 위계 관계의 한 부분에 포함되는 것이다. 따라서 BBC 외부의 규제기구는 BBC 이사회로부터 완전히 독립되어 있다고 볼 수 없다. 더 나아가 외부의 규제기구는 현재의 BBC 이사회와 달리 예산 통제권을 가지지 않게 되는데, 이 경우 공공 재원의 수탁자로서 행위하는 것이 불가능해진다. 동시에 새로운 규제기구가 물리적으로나 제도적으로 BBC와 완전히 분리됨으로써 보다 나은 BBC의 서비스와 조직을 발전시키는데 어려움을 가지게 된다. 규제자(기구)가 특정 조직의 미래의 발전을 위한 세부적인 계획들을 입안하고 실행하는 역할에는 제한이 있기 때문이다. BBC의 입장에서 가장 선호되는 지배구조와 규제 모델은 현재의 이사회 모델을 유지하면서 이를 보다 효율적이고 투명하게 운 하는 것이다. BBC의 이사회 모델은 BBC의 독립성을 보장하는데 가장 최적의 성과를 가져왔기 때문이다. 또 공공 재원의 수탁자로서 이를 공적 가치의 실현을 위해 가장 효율적으로 사용하는 과정에 있어서 가장 긴 하게 연결되어 있기 때문이다. 또 BBC 이사들 각각이 국 시민들을 위해 BBC 서비스에 대한 독립적인 조사와 평가 및 감독을 계속 수행할 수 있는 조건과 능력을 갖추었다는 점도 강조되고 있다. 마지막으로, BBC의 독립적인 감독 기구는 국 방송의 규제에 있어서 다원성을 보존한다는 점에서 더욱 중요한 문제로 인식되고 있다.60) BBC 지배구조의 논쟁은 오랜 시간 동안 전개되고 있다. 국 정부는 Ofcom의 설립 당시 BBC 지배구조에 대한 전면적인 개혁을 원했다. 하지만 이에 대해 BBC가 ‘내부 규제의 강화’를 주장하면서 맞섰다. BBC가 새로운 규제 시스템으로부터 독립되어 어떠한 규제로부터도 자유롭게 행위하려는 발상은 아니었지만 BBC에 대한 외부의 향력을 최대한 차단하겠다는 의지는 계속 유지되고 있다. 칙허장 갱신을 위한 의견수렴 과정에서 BBC 지배구조 개편에 관한 다양한 방안이 제시되었다(아래 표 참고).

pp.132-133.

60) BBC, Building Public Value : Renewing the BBC for a digital world, 2004, 6,

p,133.

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<표 9> BBC 지배구조 개편안구분 경영감독 관리 외부규제

BBCBoard of Governors,

Governance UnitExecutive Committee

녹서 BBC Trust Executive Board

상원 BBC BoardManagement

CommitteeOfcom

Ofcom Trust Ofbeeb

번스패널(정부) unitary BBC Board PSBC

전문가그룹(보수당) Ofcom 주도 PBA

출처 : 정군기(2006). BBC 정책결정에 대한 연구. 한국방송학보 통권 제20-1호. p. 435.

국 문화미디어스포츠부는 2005년 녹서를 통해 BBC경 위원회를 폐지하고 BBC 트러스트(The BBC Trust)를 만드는 방안을 제시했다. 상당수의 비상임위원으로 구성되는 BBC 트러스트는 칙허장에 따라 BBC 활동목표와 틀을 수립하고, 서비스 면허를 발급하며, 장기적인 전략과 예산 수립, BBC 프로그램 기준과 쿼터 규제 등을 수행한다. 또한 시청자 불만처리 업무, 비상임위원 지명 등을 담당하며, 더 나아가 BBC 트러스트는 BBC의 상업적 활동에 관해 Ofcom과 협의를 수행한다. 결국 BBC 트러스트는 BBC 경 에 강력한 권한과 책임을 지고 수신료 납부자에게 강한 책무를 진다는 개념으로 이해할 수 있다. 오랜 시간동안 다양한 논쟁을 거치며 도출된 BBC의 지배구조는 결국 지금까지의 이사회를 대체해 12명의 위원으로 구성되는 ‘BBC 트러스트’와 BBC의 경 을 책임질 11명으로 구성된 경 위원회(Executive Board)로 구성되어 2007년부터 시작되는 새로운 칙허장 기간부터 운 하는 것으로 결정되었다. 사장은 경 위원회에 참여하게 되며, 트러스트의 위원은 정부의 관련 장관들의 조언을 받아 여왕이 임명하기로 했다. 현재 문화미디어스포츠부는 트러스트의 이사장인 마이클 그레이드(Michael Grade)와 이미 지명된 세 명의 멤버인 글리슨(Dermot Gleeson), 피트(Jeremy Peat), 테이트(Richard Tait)61)를 제외한 나머지 위원과 운 진 공모에 들어갔다. 트러스트는 위원장과 부위원장을 포함해 총 12명의 위원과 각 지역을 대표하는 4명의 멤버로 구성된다. 트러스트는 앞으로 수신료 납부자의 목소리와 이해관계의 대변, 프로그램 책무성 활동, 서비스 면허 발행, 공적 가치 평가, 컨설팅과 리뷰 수행, 경 위원회의 업무를 평가할 수 있는 적절한 기준의 제공, 정확성과 공정성의 원칙 실행 감시, BBC의 독립성 감시, 프로그램 기준과 편성 비율 규제, 전략과 매년 계획의 승인, 경 위원회가 제안한 새로운 서비스에 대61) 이들은 현재 BBC의 이사들인데 기존의 이사회와 새로 설립되는 트러스트 간에 과도기

적 매개 고리 역할을 하기 위해 지명됨.

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한 승인, BBC에 대한 불만 처리를 위한 적절한 틀의 제공, 재정 효율성과 예산 집행의 적절성 등의 평가, 공정거래와 같은 법적인 계약 의무 준수 여부 감독, 경 위원회의 의장의 지명과 경 위원들의 보수 정책을 담당하게 된다. 또 각 위원들은 공공서비스방송이 직면해 있는 문제들을 폭넓게 인식하고 이에 대한 입장들을 가지고 있어야 하며, 공중과 BBC 및 정부와 의회 사이에서 신뢰할 수 있는 매개자로서의 능력을 갖추어야 한다. 또 시청자들의 관점을 이해하고 대변할 수 있는 능력이 있어야 하며, 방송 이슈와 BBC의 독립성 등과 관련해 공익을 이해할 수 있어야 한다. 시청자와 청취자와의 회합에 참여할 수 있어야 하며, 이해관계 당사자들을 상대로 트러스트를 대표할 수 있는 뛰어난 커뮤니케이션 기술을 소유하고 있어야 한다. 이외에도 각 후보 위원들은 방송과 커뮤니케이션 산업, 경쟁, 거대 조직의 운과 관련된 재정, 법, 규제 부문 등에 관련해 풍부한 지식과 전문성을 갖추어야 한다. 이들은 문화미디어스포츠부의 추천을 받아 수상이 제청하고 여왕이 임명하게 된다. 임명 과정은 공무원 임용 기준과 절차인 놀란 원칙(Nolan Principles)을 따르고 공무원 임명위원회(the Office of the Commissioner for Public Appointments)에 규제를 받게 된다. 이 과정에서 전국 단위언론과 문화미디어스포츠부와 정부 홈페이지 등에 공모 광고가 나가고, 다수의 후보자에 대한 검증 과정을 걸쳐 소수로 좁혀진 후보자에 대해 인터뷰를 실행한다. 임용 과정에는 독립적인 평가자가 계속 동참하게 된다. 임명된 위원들은 일주일에 2일 정도의 기여를 해야 하며, 부위원장은 2.5일 정도의 기여를 해야 한다. 트러스트 회의는 매월 런던에서 개최되는 것을 원칙으로 한다. 또 매월 정기회의 외에 위원들을 각종 위원회의 회의나 설명회 자리 등에 참여해야 한다. 보수는 부위원장의 경우 년 75,000 파운드, 잉글랜드와 웨이즐, 북아일랜드를 대표하는 위원은 연 40,000 파운드, 나머지 위원들은 35,000 파운드 정도가 될 것으로 보이며, 임기는 5년이 될 것으로 보인다.62)

2) 방송 규제 체제와 BBC의 규제 체제 논의

국은 1990년대 들어 방송사업자와 통신사업자의 인수․합병, 겸 , 융합서비스 제공 등이 급격히 확산되자, 기존 규제체계로 변화된 현실에 대응하기 어렵다는 인식 하에 규제구조 개편논의를 시작했다. 국 통상산업부(Department of Trade and Industry)와 문화미디어스포츠부(Department of Culture, Media, Sports)는 1998년 7월 ‘커뮤니케이션 규제 : 정보화시대 융합에 대한 접근(Regulating communications: approaching convergence in the information age)’이라는 녹서를 발표하고, 규제체계 개편을 위한 사전조사 차원에서 EU가 제기했던 광범위한 문제들에 대해 의견을 수렴했다.63) 이후 국정부는 수평적 규제구조를

62) DCMS, BBC Trust Members : Role Specification.63) DCMS & DTI(1998). Regulating Communications : approaching convergence in the information age.

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도입하기로 결정하고, 관련 법제 정비와 규제기구 통합을 위한 논의에 나서 2003년 커뮤니케이션법과 통합규제기구 Ofcom을 출범시켰다. 2003년 커뮤니케이션법은 EU에서 제시되었던 전자적 커뮤니케이션 개념을 수용하 다. 전송되는 정보유형에 관계없이 모든 전송설비(네트워크, 스위치, 라우터 등)를 의미하는 전자적 커뮤니케이션 네트워크와 관련설비, 그리고 사업을 목적으로 전자통신망을 이용하여 전기적 신호를 전달하는 서비스를 의미하는 전자적 커뮤니케이션 서비스(전송되는 콘텐츠의 편집 또는 편집서비스를 제공하는 경우는 제외)로 구분되는 전자적 커뮤니케이션은 단일한 규제프레임워크를 적용받도록 했다. 그러나 전자적 커뮤니케이션 네트워크를 통해 전송되는 신호를 이용한 자료(material) 또는 이들 자료에 대한 편집서비스를 제공하는 콘텐츠 서비스(content service)는 전자적 커뮤니케이션 네트워크 및 전자적 커뮤니케이션 네트워크 서비스와 구별되는 개념으로 정리하고, 특히 콘텐츠 서비스 가운데 방송서비스는 별도의 항목으로 세부사항을 규정하고 있다.64) 국에서 방송은 국 내 불특정 다수를 위한 텔레비전 및 라디오 프로그램 송신서비스로 규정되며, 방송서비스 유형은 공 방송서비스, 독립TV서비스, 라디오서비스로 세분하고 있다. 이 중에서 독립TV서비스는 1그룹 5종(Television Broadcasting Service65), Additional Television Service66), Restricted Television Service67), Television Licensable Content Services68), Digital Television Programme Service69)), 2그룹 2종(Television Multiplex Services70), Digital Additional Television Service71))으로 구분된다. Ofcom은 BBC나 웨일즈위원회(Welsh Authority)가 제공하는 1그룹 서비스, BBC가 제공하는 경우를 제외한 2그64) 임동민(2004). 영국 Communication Act 2003의 통신방송 융합서비스 관련 법령 분석, 『정보통신정책』

16권 3호, 1-34쪽.

65) 위성만을 이용한 경우를 제외하고, 영국 내에서 공공에게 제공할 것을 목적으로 하는 텔레비전 프로그램 서

비스를 의미한다. 단 Restricted Television Service, Television Multiplex Service, Television Licensable

Content Service, Digital Television Program Service 등 4가지 유형은 제외된다.

66) 영국 내에서 제공되는 서비스로, 특별한 목적에 의해 설립되거나, 특별한 이벤트 또는 특정 지역에만 한정하

여 제공되는 텔레비전 프로그램을 의미한다.

67) 영국 내에서 제공되는 서비스로, Television Broadcasting Service의 여유 용량을 이용하여 신호를 전송하

는 무선통신(telegraphy)을 의미한다.

68) 영국의 관할권 내에 있는 자에 의해 제공되는 서비스로, 전자적 커뮤니케이션 네트워크(케이블, 위성, 멀티플

렉싱)를 이용하여 텔레비전 프로그램이나 EPG서비스의 제공을 목적으로 하는 서비스를 의미한다. 이 서비스

는 방송 또는 통신으로 분류하기 곤란한 서비스로 2003년 커뮤니케이션법 Explanatory Notes는 이에 관해

자세히 설명하고 있는데 그 이유는 방송 영역에 해당될 경우 허가의무를 유지하되 통신의 영역에 해당될 경

우 Ofcom 규제에서 제외시키기 위한 것이다.

69) 1996년 통신법에 명시된 Digital Program Service 가운데 디지털 형식으로 공중에게 제공되는 텔레비전 프

로그램 서비스를 의미한다.

70) 영국에서 제공되는 서비스로, Digital Additional Service를 디지털 형식으로 방송하는 것과 더불어, 관련정

보를 수집하여 Digital Program Service 등 둘 또는 그 이상을 일반적인 방식으로 수신이 가능하도록 제공하

는 서비스를 의미한다.

71) 공중에게 디지털 형태로, 텔레비전 또는 일반적인 멀티플렉스 서비스에 의해 방송되는 서비스를 의미한다.

단 Channel 2, Channel 3, Channel 5, Welch Authority에 의해 제공되는 공공서비스, Digital Public

Teletext Service, Digital Television Program Service, Digital Sound Program Service, An Ancillary

Service 또는 Technical Service는 포함되지 않는다

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룹 서비스에 대해 규제를 담당하고 있다.72) 칙허장과 협정서에 입각해 운 되는 BBC를 실질적으로 규제하는 기구는 BBC 이사회(BBC Board of Governors)이다. 행정부와 국회에서 선출된 12명의 전문가로 구성된 BBC 이사회는 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 등 네 개 지역의 이해관계를 적절히 대변하도록 자리가 안배되어 있다. BBC 이사회는 BBC의 사업목표를 수립하고 이를 토대로 업무성과를 평가하며, 사장과 운 위원회 위원을 선임하고, 문화미디어스포츠부나 의회에 연차보고서나 평가보고서를 제출하여 이에 대한 감사를 받는 역할을 수행하는 최고 의사결정기관이다. 사장은 17인으로 구성된 운 위원회의 위원장이자 일상적 의사결정을 수행한다. 또한 백서는 BBC가 서비스범위 조정, 기술과 문화, 수용자 행태변화 등에 적응하기 위해 공적가치평가(public value test)를 받도록 요구하고 있다. 트러스트 주관 하에 BBC의 공적 가치에 대한 평가를 담당하며, 새로운 서비스를 도입할 경우 그것이 시장에 미치는 향에 대해서는 트러스트가 Ofcom과 함께 평가방법에 대한 합의를 통해 수행하도록 규제하려는 것이다. ‘커뮤니케이션법 2003’은 Ofcom으로 하여금 커뮤니케이션법에 명시된 공공서비스방송사들의 핵심적인 목적들이 제대로 실현되고 있는지에 대한 평가와 감독을 최소한 5년에 한 번씩 수행하도록 하고 있다. 또 Ofcom은 디지털 전환 과정과 그 이후에 공공서비스방송사들의 질을 제고할 수 있는 방안들을 제시해야 하며, 이때는 각 방송사의 재원구조나 비용을 고려해야 한다. 지금까지 Ofcom은 2003년 10월에서 2004년 봄까지 공공서비스방송사들의 현재 상황을 진단․평가한 1단계(Phase 1) 보고서를 제출했고, 2004년 봄에서 2004년 가을까지 공공서비스방송사들의 미래를 조망한 2단계 보고서(Phase 2), 2004년 가을에서 2005년 봄까지 갖가지 제안들을 담고 있는 3단계 보고서(Phase 3)를 제출하 다. 이 3차례에 걸친 보고서가 커뮤니케이션법 제정 이후 Ofcom이 처음 실시한 평가보고서인데, 이 보고서는 BBC 칙허장과 면허 협정서 갱신을 위한 정부의 평가 작업에도 반 되고 있다.73) 이중에서도 마지막 세 번째 보고서는 1, 2차 보고서의 내용을 요약․포함하면서 향후 공공서비스방송사들에 대한 다양한 제안들을 담고 있어 가장 중요한 보고서로 평가되는데, 주요 내용들은 다음의 표와 같다.

72) 임동민, ibid, 2004 ; 이상우․김원식․강재원․한은영․신호철(2005). 융합환경의 네트워크와 콘텐츠 규제 : 유럽연합 사례의 포괄적 이해, 『KISDI 이슈리포트』05-02호.

73) Public Service Broadcasting Review 3 : FAQs, www.ofcom.org.uk/media/mofaq/bbc/psb3.

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<표 10> Ofcom의 PSBS 보고서(Phase 3)의 주요 내용

주제 내용

PSB에 대한 새로운 규정○목적과 특성들을 중심으로 PSB에 대한 새로운 역할

및 수행 범위 규정

PSB에 대한 도전 요소 분석○현재의 아날로그 PSB 모델이 직면하고 있는 압력과

도전들을 분석

디지털 시대의 PSB 모델 제안

○PSP(Public Service Publisher)의 설립을 포함한 디

지털 미디어 생태에 걸맞는 PSB 모델 제안

○새 모델에 입각한 전환 작업에 대한 설명

공공서비스방송사들에 대한 개별 제안들 ○BBC, CH4, ITV, FIVE에 대한 개별 제안

PSBS의 지배구조 및 규제체제

○PSBS에 대한 새로운 지배구조 및 규제체제의 제안

○각 방송사별, 전체 PSBS에 대한 지배구조 및 규제체

제의 제안

○내부 지배구조 모델 제안

○외부 감독기관 모델 제안

○전체산업규제(cross-industry regulation)방안

세 번에 걸친 보고서에서 Ofcom은 지난 50년 동안의 공공서비스방송체계에 대해 긍정적인 평가를 내리고 있다. 특히 서로 다른 성격의 방송사와 재원구조 및 규제가 공공서비스방송체계 속에서 서로 유기적으로 혼합되어 작동한 것에 대해서 매우 호의적인 입장이다. 하지만 Ofcom은 이러한 역사적 긍정성을 더 이상 지속시키기에는 매우 심각한 도전들이 도래하고 있음을 지적하고 있다. 공공서비스방송체계 내부의 상업방송사들은 광고수입 경쟁의 격화로 인해 PSB 생산물의 산출 능력이 저하되고 있다. 또 PSB의 의무조항들을 요구할 수 있는 조건이었던 아날로그 전파의 희소성이 사라지고 있는 상황이 PSBS 정책변화를 요구하고 있다. 특히 PSBS 내부의 상업방송사들이 아날로그 면허를 획득하면서 공공서비스의무조항들을 실행할 필요가 없다는 대안적 시각들이 등장하고 있다. Ofcom 또한 디지털 전환이 완료될 경우, 상업 공공서비스방송사들에게 지역 프로그램 등의 폭넓은 프로그램 의무 수행을 더 이상 강요할 수 없을 것이라고 판단하고 있다.74) 공사 형태의 공공서비스방송사들도 상황이 그리 호의적이지만은 않다. 예를 들어, CH4는 PSB 콘텐츠의 생산과 전송 능력이 점차 축소되고 있고, BBC는 일부 정당과 시청자들의 수신료 납부에 대한 저항에 직면해 있다. 이미 다양한 상업방송서비스를 유료로 시청하고 있는 시청자들이 BBC의 공공서비스를 지원하지 않을 태세이다. 이에 따라 Ofcom은 PSBS의 미래 모델을 서둘러 입안하고 실행해야 할 필요성을 제시하고 나섰다. 새로운 모델은 기존의 수신료나 공적 재원뿐만 아니라 새로운 재원의 창출 그리고 현존하는 공공서비스방송네트워크 74) Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 : Competition for quality, p.6, www.ofcom.uk.org.

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외에도 새로운 서비스 제공자를 포함하는 문제를 고려하는 선에서 모색되고 있다. 또 PSBS의 효율성을 높일 수 있는 새로운 기술과 서비스의 개발을 제안하는 것과 함께 PSBS가 공중들로부터 지속적인 지지를 받을 수 있는 방안에 대한 고민을 담고 있다. Ofcom은 PSBS의 새로운 모델을 제안하면서 첫째, BBC는 PSBS의 우선하는 서비스 제공자로 공적서비스의 목적에 부합하는 차별적인 콘텐츠에 집중하는 특별한 책임을 가지며 둘째, ITV1은 뉴스 프로그램의 강화와 국 콘텐츠 생산에 대한 책임을 가질 것을 요구하고 있다. 또 셋째, CH4는 상업적으로 재원을 마련하기는 하지만 비 리 방송사로 혁신적인 프로그램의 실험의 장소가 되고 넷째, FIVE는 시장을 정향하되 국 프로그램의 생산에 초점을 맞출 것을 제안하고 있다. 이외에도 다른 상업디지털채널들이 고질의 국 콘텐츠에 더 많이 투자하고 방송할 것을 요구하고 있으며, 이 채널들은 PSB의 형태에 부합하는 지위를 부여할 수도 있다고 밝혔다. 이 같은 Ofcom의 제안은 지금까지 PSBS 체계 내의 각 방송사에게 부여하거나 요구했던 내용들과 크게 다르지 않다. 오히려 가장 새로운 제안은 PSP(Public Service Publisher)의 설립과 관련되어 있다. PSP는 공적 재원을 가지고 뉴미디어를 통해 차별적이고 질높은 콘텐츠를 시청자에게 제공하는 역할을 맡게 될 것으로 보인다. Ofcom이 PSP 모델을 구상하고 있는 배경에는 시청각 콘텐츠의 전송․분배 기술과 새로운 유형의 콘텐츠의 발전 상황이 자리잡고 있다. 이 상황에서 지금과 같은 선형적인 채널 전송이 효과적이지 않을 것이며, 주문형 뉴스나 음악, 스포츠, 상호작용적인 교육과 학습 등 새로운 콘텐츠 유형의 전송 방식의 혁신이 요구되고 있다. Ofcom은 이러한 혁신의 방향을 브로드밴드 콘텐츠로 설정하고 있다. PSP의 콘텐츠를 다양한 디지털 플랫폼과 주문형 플랫폼을 중심으로 전송하는 것이다. 브로드밴드를 통해 전송되는 콘텐츠에는 드라마, 코미디, 뉴스 등의 무료 콘텐츠와 인터랙티브와 주문형 콘텐츠, 외주제작 콘텐츠, 지역 콘텐츠 등이 포함된다. 또 PSP는 모든 디지털 플랫폼을 통해 전송되는 콘텐츠를 식별할 수 있게 해주는 네비게이터(navigator) 서비스나 박물관, 갤러리, 교육기관 등과 협력해 방송 외 공공 콘텐츠를 대중들이 접할 수 있도록 할 계획이다. PSP가 설립된다면 BBC나 CH4와 같은 기존의 공공서비스방송사들과의 역할 조정이나 관계 설정이 필요할 것인데, 이 부분에 대해서는 여러 가지 가능성을 놓고 검토 중에 있다. 한편, Ofcom은 PSBS의 전체적인 변화 과정에서 발생하는 규제, 책무성, 지배구조에 대한 입장들을 제시하고 있다. 이에 따르면, BBC의 지배구조와 규제의 분리가 필요하다는 것은 주요 정책집단들이 모두 동의하고 있기 때문에 구체적인 실행방안과 절차만 남은 듯이 보인다. 동시에 Ofcom은 PSBS에 대한 전체적인 규제를 위한 공공서비스방송위원회(Public Service Broadcasting Commission)의 설립에 의지를 보이고 있다. Ofcom은 성공적인 지배구조와 규제 모델이 첫째, 특정 시장의 모든 행위자에게 적용되는 외재적이고, 전체 산업에 적용되며(external-cross sector regulation) 둘째, PSBS에 투여되는 공적 재원에 대한 효율

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적인 감독과 감시(Accountability) 셋째, 조직 내부의 협력적이고 체계적인 지배구조(internal, or corporate governance)에 기초해야 한다고 주장한다.75) 한편, BBC와 Ofcom의 관계를 살펴보기 위해서는 두 가지 필수적인 문서 분석이 필요한데, 그중 하나는 Ofcom이 ‘커뮤니케이션법 2003’에 의거해 수행하기로 되어 있는 공공서비스방송체계(PSBS)에 대한 정기 보고서와 다른 하나는 2005년 정부의 녹서(Green Paper)가 발표된 후 Ofcom이 발표한 <Ofcom response to the Green Paper on Review of the BBC's Royal Charter)>이다. PSBS에 대한 정기 보고서는 세 차례(Phase 1, Phase 2, Phase 3)에 걸쳐 제출되었고, 녹서에 대한 Ofcom의 입장은 2005년 6월에 제출되었다. 보다 최근의 논의부터 살펴보자면, Ofcom은 녹서에 대해 다음과 같은 입장을 정리하고 있다.

① Ofcom은 강력하고 공공서비스를 목적으로 하며 효율적이고 정치적으로 독립적인 BBC라는 원칙을 지지한다. ② Ofcom은 다음 칙허장 기간 동안 BBC가 수신료에 의해 완전히 독립된 재정을 확보할 수 있도록 한다는 원칙에 동의한다. ③ Ofcom은 녹서에 제시된 공공서비스방송의 목적과 특성에 대한 정의(definition)가 Ofcom의 PSB 리뷰에서 제시된 내용과 합치한다는 점에서 매우 환 한다. ④ Ofcom은 BBC가 다른 상업 방송사들과 직접적으로 경쟁하는 것이 아닌 상업 방송 채널에서 제공하는 콘텐츠에 대한 상호 보족적인 가치를 지닌다는 진술을 지지한다.⑤ Ofcom은 BBC가 특권적인 재정 구조에 기초해 디지털 전환 과정에서 주도적인 역할을 수행하고 독립 제작 부문을 지원하며 ‘Nations(잉글랜드, 아일랜드, 웨일즈, 스코클랜드)’와 각 지역(Regions)에서 보다 더 큰 역할을 해야 한다는 것에 동의한다. ⑥ BBC가 제안한 새로운 서비스를 위해 Ofcom이 시장 평가를 수행해야 한다는 제안과 PSB 리뷰에서 제안된 것처럼 PSP(Public Service Publisher) 구성을 위한 보다 폭넓은 작업을 수행해야 한다는 제안을 환 한다.76)

그러나 녹서에 대한 Ofcom의 불만도 제시되고 있다. 우선 Ofcom은 녹서가 BBC를 넘어서 전체 공공서비스방송에 대한 이슈를 충분히 담아내지 못하고 있다고 주장한다. 특히 디지털 전환이 완전히 이루어지고 난 후 공공서비스방송의 미래를 위해 필요한 조치들이 무엇인지를 제시하지 못하고 있다고 지적하면서, PSB의 미래가 BBC의 미래와 동일한 것이 아님을 강조하고 있다. Ofcom은 그동안 ITV와 FIVE와 같은 공공서비스방송체계에 속해 있는 상업

75) Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 : Competition for quality, p.17, www.ofcom.uk.org.

76) Ofcom, Ofcom Response to the Green Paper on Review of the BBC's Royal

Charter, 2005. 6., p.1.

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방송사들이 PSB의 의무를 완전히 수행하기 힘들어지는 상황에서 BBC를 중심으로 CH 4의 강화, PSP의 설립, 지역 방송과 브로드밴드 서비스의 강화와 같은 새로운 모델이 필수적이라고 밝혀왔는데, 녹서가 이러한 내용들을 충분히 담아내지 못하고 있다고 비판했다. Ofcom은 현재 상황에서 정부가 취할 수 있는 선택을 두 가지로 보고 있다. 그중 하나는 디지털 전환이 완료된 이후에 BBC가 단독으로 공공서비스방송을 책임지는 것과 다른 하나는 BBC, CH4, 지역 텔레비전 서비스, PSP 등 공공서비스방송체계 내부의 경쟁을 촉진시키는 것이다. 하지만 첫 번째 선택은 매우 큰 위험성을 안고 있다. 일단 수용자들의 취향이 공공서비스방송 채널보다는 상업 채널들이 제공하는 프로그램을 더 선호하고 있고 BBC가 단독으로 공공서비스 책무를 떠맡게 될 경우 공공서비스방송체계가 더욱 축소되고 약화될 수밖에 없기 때문이다. 따라서 두 번째 선택에 이를 수밖에 없다. 공공서비스방송사 간의 경쟁을 촉진하고 다양한 성격의 채널들이 혼합됨으로써 보다 역동적이고 혁신적인 성과를 발생시켜 방송 역과 시청자의 태도에 향을 미칠 수 있기 때문이다. 이 같은 전망 하에 Ofcom은 BBC의 재정 구조가 더욱 안정되어야 하며 동시에 서비스의 질과 독립성이 더욱 강화되어야 한다고 주장한다. 이와 함께 Ofcom은 고질의 폭넓은 콘텐츠를 보다 다양한 제공자들이 제공할 수 있도록 하는 새로운 방법을 마련해야 한다고 주장한다. 이를 위해 Ofcom은 우선 BBC 외의 공공서비스방송사들이 계속해서 PSBS에 포함되도록 해야 한다고 보고 있다. Ofcom은 기존의 PSBS를 유지하기 위해서는 다른 공공서비스방송사에게 수신료를 분할하는 방안이나 새로운 재원 모델을 검토할 것을 요구하고 있다. 또 Ofcom은 BBC에 대한 강력한 지원 체계를 유지하되 BBC가 전체 방송 시장에 미치는 향에 대한 경계를 설정해야 한다고 보고 있다. 즉 보다 명확하고 일관된 경쟁의 틀을 만들고 BBC의 시장 행위(공정 경쟁 행위)와 BBC 서비스의 시장 향력에 대한 외부의 독립적인 감독을 강화시킬 필요성을 제기하고 있는 것이다. Ofcom이 강조하고 있는 또 다른 핵심 이슈는 콘텐츠 규제와 BBC의 지배구조와 규제체제와 관련된 것이다. 우선 Ofcom은 방송 역의 전체에 걸쳐 동일하게 적용될 수 있는 콘텐츠 규제의 틀을 요구하고 있다. Ofcom은 2007년부터 적용되는 협정서의 중간 시점 정도에 현재의 콘텐츠 이원 규제(two-tier regulation)가 아닌 단일한 규제 틀을 정립할 것을 제안하고 있다. 또 Ofcom은 BBC의 지배구조와 책무성, 규제에 있어서 보다 명확한 체계의 구성을 주장하고 있다. 보다 명확한 지배구조와 책무성, 규제체제란 경 위원회(Executive Board)를 통한 효율적인 내부 지배구조, 일반 공중에 대한 의무를 감독하는 분리된 기구, 모든 방송 역을 관할하는 단일한 규제 기구 등 세 축으로 이루어진다. Ofcom의 이러한 입장은 규제 기구의 단일성과 통합성을 염두에 두고 있는 것이며, BBC를 전체 방송 역으로부터 독립된 특별한 지위에 귀속시키지 않겠다는 의지의 표현이라고 볼 수 있다.77)

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Ofcom은 현재 BBC의 지배구조와 규제체제가 많은 문제점을 안고 있다고 비판하고 있다. 경 과 감독의 분리가 필수적이며, 지상파방송사업자들에게 동일하게 적용되는 프로그램의 정확성이나 불편부당성과 관련된 의무조항들이 BBC에게는 적용되지 않는 등 BBC가 전체 산업 역에 동일하게 적용되는 규제(cross-industry regulation)로부터 이탈해 있는 상황을 변화시켜야 한다고 주장하고 있다. 그렇다고 해서, Ofcom이 BBC의 지배구조와 감독권의 획득을 요구하는 것은 아니다. Ofcom은 첫째, 매우 복잡한 PSBS에 대한 보다 효율적이고 일관성있는 규제체제를 도모하고78) 둘째, BBC의 내부 지배구조와 공공 재원의 이용에 대한 효율적인 감독기능과의 분리 셋째, 모든 공공서비스미디어에 대한 종합적인 감독과 규제를 담당하는 공공서비스방송위원회의 지향을 제시하고 있다. Ofcom의 구상에 따를 경우, BBC는 시장경쟁 이슈에 있어서 다른 상업방송사들과 동일한 규칙을 적용받아야 하며, BBC의 시장 경쟁 저해 행위에 대해서 Ofcom이 즉각적으로 개입할 수 있다. 또 BBC가 새로운 서비스를 시작하기 전에는 BBC 이사회가 선임한 사람 대신 Ofcom이 시장 향 평가(the Impact Assessments)를 수행해야 한다. 또 BBC 이사회의 결정에 의존하고 있는 프로그램 쿼터 또한 Ofcom의 결정에 종속되도록 해야 한다.79) 많은 제언들의 목적과 의도의 차이는 있지만 Ofcom은 결국 공공서비스방송위원회의 설립을 통한 PSBS에 대한 규제와 감독권의 통합 및 강화를 추구하려는 의지를 보이고 있다. 이중에서도 BBC에 대한 규제권의 강화 의도가 여실히 드러나고 있다. 동시에 Ofcom은 문화미디어스포츠부(DCMS)가 가지고 있는 PSBS의 새로운 서비스 허가와 평가 기능을 흡수하고자 하고 있다. Ofcom은 공공 재원의 이용과 PSBS의 목적에 부합하는 서비스의 수행 여부에 대한 일관되고 통합적인 감독권의 필요성을 주장하고 있는 것이고, 이에 대한 지지 세력들도 점차 증가하고 있다. 하지만 공공서비스방송위원회의 신설이 생각만큼 쉽지 않다는 문77) Ofcom, Ofcom Response to the Green Paper on Review of the BBC's Royal

Charter, 2005. 6., pp.2-3.78) 콘텐츠와 경쟁 이슈에 있어서 PSBS에 대한 Ofcom의 규제 권한은 다음과 같다.

Ofcom의 규제

BBC ITV CH4 Five

Tier1:프로그램의 유해성, 폭력성, 프라이버시, 정확성, 불편

부당성 등과 관련된 프로그램 기준

부분 해당

(일부 영역

에서만 권한

을 가짐)

규제권 가짐 규제권 가짐 규제권 가짐

Tier 2 : 독립제작, 자체 제작, 지역 제작 등 프로그램 쿼터

기준부분 해당 규제권 가짐 규제권 가짐 규제권 가짐

Tier 3 : 주요 지상파 공공서비스채널의 프로그램의 질과

다양성, 프로그램 정책 해당없음 규제권 가짐 규제권 가짐 규제권 가짐

Tier 4 : 경쟁 규제(사전 규제, 사후 규제 모두 포함)사후규제권

만 가짐규제권 가짐 규제권 가짐 규제권 가짐

출처 : Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 : Competition for quality, p.84, www.ofcom.org.uk.

79) Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 : Competition

for quality, www,ofcom.org.uk.

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제와 PSBS의 외부 감독 기관과 방송사 간에 발생할 수 있는 비협력적인 갈등 문제에 대한 우려도 크다. 즉, 감독 과정이 보다 형식적이고 절차적인 차원에서 이루어질 수 있다는 점이다. 어찌 되었든 Ofcom의 제안은 PSBS의 지배구조와 규제체제에 있어서 중대한 변화들을 포함하고 있는 것이고, 이에 대한 저항 또한 크다는 점에서 계속 관심을 가지고 살펴볼 필요가 있다. Ofcom과 이를 지지하는 보수 정당 등은 특히 BBC에 대한 규제권을 강화하려는 노력을 계속할 것으로 보인다. BBC 이외의 상업방송들이 Ofcom의 규제를 받고 있는 상황에서 규제체제를 다원화하는 것에 대한 비판이 제기되고 있는 상황도 Ofcom의 주장에 힘을 실어주고 있다. 그렇다고 해서 Ofcom이 BBC에 대해 아주 무력한 지위를 유지하는 것만도 아니다. Ofcom은 BBC 칙허장 갱신에 직접적인 향력을 행사할 수는 없지만 각종 보고서를 통해 BBC 문제에 간접적으로 개입할 수 있는 가능성을 가지고 있다. 또 BBC의 구조적 비효율성과 방만한 운 등을 둘러싸고 이를 개선할 수 있는 의견들을 수시로 표명할 수 있다.80) Ofcom은 BBC에 대해 공공서비스의 가치를 확장할 것과 구조적인 개혁을 주문하고 있으며, 이로 인해 BBC와 갈등 상황을 자주 연출한다. 또 2003년의 커뮤니케이션법에 따라 Ofcom이 BBC에 실질적인 압력이나 제한적인 범위 내에서 처벌을 할 수 있게 되어 BBC로서도 Ofcom과의 협력적인 관계 유지에 신경쓸 수 밖에 없다. 현재 BBC에 대한 Ofcom의 규제 역은 주로 프로그램/콘텐츠 역과 시장 경쟁 행위와 관련되어 있다. 예를 들어, BBC는 공정성과 프로그램에 나오는 사람들의 프라이버시를 다루는 Ofcom의 방송 코드를 준수해야 하며, 18세 이하 연령대의 보호, 범죄나 무질서를 장려하거나 촉발하는 콘텐츠의 배제, 종교 콘텐츠에 대한 책임성의 구현, 폭력적이고 해로운 콘텐츠로부터 수용자를 충분하게 보호할 수 있는 기준의 적용과 관련된 프로그램 기준을 다루고 있는 Ofcom의 방송 코드를 준수해야 한다. 이와 함께 BBC는 자체 제작 비율 기준이나 외주 제작 프로그램 비율도 준수해야 한다. 또 Ofcom의 사후 경쟁 기능(ex post competition functions)은 다른 방송업자들에게 적용되는 것과 동일하게 BBC에게도 적용되는데, Ofcom은 2002년의 기업법에 따라 BBC의 상업적인 행위들에 대해 시장 조사를 할 수 있는 권한을 가지고 있다. 이 같은 상황에서 향후 바람직한 BBC의 규제 모델로 BBC 이사회와 공공서비스방송위원회(PSB Commission)의 결합 모델이 제시되기도 했다. 이 결합 모델은 BBC의 효율적인 운

과 고질의 차별적이고 혁신적인 편성 추구, 콘텐츠와 편성의 선택과 스케줄링에 있어서 정부로부터의 독립 유지, BBC와 관련된 Ofcom의 규제적 역할을 명확히 설정하며 공개적이고 투명한 방식으로 재정적인 의사결정이나 책임성을 감독해 수신료 납부자에 대한 책임을 제

80) 강만석․이영주(2005). 『방송통신융합시대 공영방송의 좌표와 개혁』, 서울 : 커뮤니케이션북스, pp.78-79.

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고하겠다는 것이다. 이 결합 모델에 따르면 칙허장을 통해 정부와 의회는 공공서비스방송위원회의 제안에 입각해 PSB의 전체적인 목적과 역할을 결정하고, 수신료 및 기타 공적 자금 수준을 결정할 것이 제안되었다. 또 Ofcom은 PSB에 대한 정기적인 리뷰를 통해 이러한 결정을 공지할 것을 제안하 다. 또 새롭게 설립되는 PSBC는 정부로부터 독립적이어야 하며 정부에 적정한 수신료의 수준을 제언하도록 했다. 정부는 텔레비전, 라디오, 자회사, 상업 서비스의 사전 승인이나 서비스에 대한 사후 조사 위탁 권한을 PSBC에 양도해야 하고, 정부는 의회와 함께 PSBC가 유지될 수 있도록 책임을 가진다. 이에 반해 Ofcom은 경쟁, 경제, 주파수, 범 방송산업 이슈에 대한 규제를 가지도록 제안되었다.81) 그러나 이 같은 제안과 BBC에 대한 규제를 강화하되 Ofcom과는 별도의 규제 기구를 통해 이루어져야 한다는 유사한 제안들에 대해 정부는 PSBC와 같은 독립 규제 기구가 아닌 다소 축소된 형태의 ‘BBC 트러스트’를 제안했다. BBC의 행위 역과 감독 역을 명확히 구분하자는 것이다. Ofcom이 BBC에 대한 전면적인 규제권을 가지거나 PSBC와 같은 긴 논의를 필요로 하는 규제 기구가 아닌 당장 실행가능한 규제 모델로서 ‘BBC 트러스트’를 제안한 것이다.

81) DCMS, Agreement Amendment, www.bbc.co.uk/info/policies/charter/pdf/agreeme

nt.

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Ⅳ. 한국 공 방송의 지배구조와 규제체제 방안1. 방송통신융합시대 공공서비스방송체계 구축의 모색

세계적으로 방송구조의 개편과정에서 공 방송의 전통이 강했던 국가에서는 공 방송 규제체계의 변화가 핵심 이유로 부각되었다. 특히 국의 경우 디지털시대를 맞아 방송의 공공서비스 기능을 유지 및 강화하기 위한 방안을 다각적으로 모색하고 있다는 것을 알 수 있다. BBC의 경우 칙허장 갱신과정에서 문화미디어스포츠부는 BBC의 정치적, 경제적 독립성을 강화하는 대신 수신료를 납부하는 시민들에 대한 책임성과 경 의 투명성 강화를 위하여 새로운 지배기구로 BBC 트러스트와 집행위원회를 설치하고, BBC의 개별 서비스에 대한 면허제와 공적가치 평가제를 도입하기로 결정하 다.

반면 한국은 제도적, 사회적으로 공 방송에 포함되는 KBS, EBS, MBC를 통해 가장 핵심적인 방송의 공적 역할을 부여할 뿐만 아니라 상업방송인 SBS나 여타 유료 방송에도 이에 준하는 공익성의 구현을 요구하고 있다. 그러나 현실적으로 이들 공 방송은 많은 문제점을 안고 있다. 즉 정치적 독립성이 취약하고, 광고수익에 과도하게 의존하는 등 재원구조가 부실하며, 경 의 투명성과 사회적 책임에 민감하지 못하다. 특히 공 방송사의 사장이나 이사회의 구성이 정치적 이해관계나 향력에 매우 민감하게 종속되어 있으며, 나아가 공 방송의 이념과 역할에 대한 사회적 합의와 제도적 뒷받침에 대한 논의도 활발하게 이루어지고 있지 못한 실정이다.

공 방송은 공적 주체가 소유하고 수신료를 재원으로 운 되는 방송으로 정의되어 왔다. 하지만 역사적으로 공 방송에 관한 논의는 이보다 좀 더 다양한 차원에서 이루어져 왔다. 공 방송은 정치적 독립성(정부 혹은 정치적 이해집단으로부터의 향력 배제), 경제적 독립성(소유주, 광고주 등 자본으로부터의 향이나 시청률 경쟁을 배제), 문화적 정체성 보호(자국의 문화적 정체성 확립 및 지역사회 발전에 기여), 방송프로그램의 다양성(소외계층이나 소수집단의 의견 및 취향 반 ), 차별성(상업방송과 차별되는 질 높은 방송서비스 제공), 보편성(공공서비스로서 보편적 접근성 보장, 방송내용의 보편성 담보) 등의 가치를 담보해야 하는 것으로 인식되어 왔다.82) 또 이보다 포괄적인 개념으로 공공서비스방송이라는 개념도 사용되고 있다.

공공서비스방송은 방송을 국민의 일상생활 위에 필수적인 공공서비스라는 차원에서 접근하는 개념이다. 공공서비스는 시장에서 제공되는 것이 불가능하거나, 시장을 통해 제공된다 하더라도 충분히 공급되지 못하거나, 교육의 보급이나 질적 향상과 같이 특정한 목적을

82) 강형철(2004). 『공영방송론』, 서울 : 나남.

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달성하기 위해 공공부문이 제공하는 서비스를 지칭한다. 따라서 공공서비스방송은 방송을 경제적 차원이 아니라 사회적 차원에서 바라보는 개념이라고 할 수 있다. 서구국가에서는 공방송 개념을 대체로 공공서비스의 차원에서 접근해 왔던 반면, 한국의 경우에는 공 방송의 이념과 제도를 중심으로 접근해 왔다.

공 방송을 공공서비스방송 개념으로 확장할 경우, 공 방송은 물론 상업방송도 공공서비스방송의 주체가 될 수 있다. 예컨대 국은 시청자들이 납부하는 수신료를 재원으로 하는 공 방송 BBC 외에 ITV, Channel 4, Five, Teletext 등 광고수입으로 운 되는 지상파방송을 공공서비스방송(Public Service Broadcasting)으로 규정하고, 이들 방송사업자로 하여금 공익에 기여하도록 규제하고 있다는 것을 살펴보았다. 따라서 한국도 공 방송 KBS1, KBS2, EBS, MBC, SBS 등을 아우르는 공공서비스방송체계를 구축함으로써 방송의 공익성을 강화하는 방안을 고려할 수 있다. 다만 이것이 모든 지상파방송을 공 방송화하는 것으로 오해해서는 안 된다.

공공서비스방송체계의 구축은 첫째, 불안정한 공 방송의 위상을 강화할 수 있게 될 것이다. 공 방송은 권력과 자본으로부터 독립을 발판으로, 시청자들에게 공정하고 유익한 방송프로그램을 제공해야 하는 위치에 있다. 특히 공 방송은 공적 소유와 재원구조를 바탕으로, 방송의 상업화가 만연하는 현실에서 공익성 높은 교양프로그램, 사회적 가치를 지닌 시사정보 프로그램을 제공함으로써 공동체 유지와 발전에 기여해야 하는 임무를 갖고 있다. 그러나 한국에서 공적 소유와 공적 재원구조라는 조건을 모두 갖춘 공 방송은 사실상 찾아보기 어렵다. 실제로 공 방송 KBS의 경우도, 전체 매출액 가운데 50% 이상을 광고수익에 의존하고 있는 실정이다. 따라서 공적 소유와 재원구조에 초점을 맞춘 공 방송 논의는 기존 공방송의 불완전한 위상 비판이 반복될 수밖에 없다.

반면 공공서비스방송은 광고수익에 재원을 의존하는 방송사업자라고 하더라도 방송에 요구되는 공적 기능을 수행해야 한다는 차원에서 이해될 수 있다. 따라서 공공서비스방송은 한국 공 방송이 처해 있는 현실에 좀 더 부합되는 개념으로, 공 방송 구조개편과 관련하여 진지하게 검토될 필요가 있는 모델이며 나아가 공 방송의 위상강화에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

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<표 11> KBS 매출액 구조 (단위: 백만원)

구분수신료수익

광고수익 협찬수익전파료수익

방송프로그램판매수익

부대사업 수익

기타사업 수익

계

2004년513,391

(42.3)

628,231

(51.7)

37,360

(3.1)

3,653

(0.3)

18,489

(1.5)-13,855

(1.1)

1,214,979

(100.0)

2003년499,692

(40.5)

678,154

(54.9)

31,188

(2.5)-13,547

(1.1)-11,630

(0.9)

1,234,211

(100.0)

2002년481,969

(37.3)

735,163

(56.8)

46,202

(3.6)-13,501

(1.0)-16,421

(1.3)

1,293,256

(100.0)

2001년468,752

(42.9)

584,974

(53.5)

26,983

(2.5)-

7,397

(0.7)-

5,540

(0.5)

1,093,644

(100.0)

2000년447,206

(38.6)

672,315

(58.1)

27,422

(2.4)-

2,117

(0.2)

6,737

(0.6)

2,199

(0.2)

1,157,996

(100.0)

1999년432,995

(45.6)

487,257

(51.3)

24,025

(2.5)-

4,082

(0.4)-

1,904

(0.2)

950,263

(100.0)

1998년414,669

(53.6)

335,882

(43.4)

15,798

(2.1)-

6,341

(0.8)-

1,427

(0.2)

774,117

(100.0)

주1) 1998년~2001년 수신료 수익 항목에는 비 리수익 포함. 주2) 단위의 일치를 위해 백만 원 이하는 반올림. ※ 출처 : 방송위원회(2002, 2003, 2004, 2005), 『방송산업 실태조사 보고서』. 재구성.

둘째, 공 방송 체제의 외연을 확대할 필요가 있다는 점에서 더욱 효과가 있을 수 있다. 시장경쟁 하에서 방송사업자는 많은 사람들이 시청할 수 있는 방송프로그램을 제작하는데 집착하게 된다. 하지만 시청률이 높은 방송프로그램이 모두 공익성을 담보하고 있다고 볼 수는 없다. 다수 시청자를 지향하는 방송프로그램은 불가피하게 대중성을 추구하게 되고 이는 다양성이라는 가치를 훼손시킬 우려가 존재한다. 따라서 시장경쟁에 관계없이 질 높은 방송프로그램을 제작하고 방송의 공익성 이념을 실현하기 위해서는 공 방송 제도가 필수적이다. 그러나 한국 공 방송은 매출액의 상당 부분을 광고수익에 의존하고 있으며, 그로 인해 시청률 경쟁에서 자유롭지 못한 실정이다. 때문에 공 방송을 공적소유와 공적재원으로 운 되는 방송이라는 차원으로 파악할 경우 공 방송의 존재 역이 극히 제한될 수밖에 없다. 따라서 광고수익에 의존하는 공 방송까지 아우르는 공공서비스방송체계의 도입은 상업방송과 차별된 방송프로그램을 제공함으로써 방송의 공익성을 강화하고 공 방송의 외연을 확대시킬 수 있는 계기가 될 수 있다.

셋째, 차별적 규제 체계에 대한 고민을 현실화하는 방안을 찾을 수 있다. 한국의 경우, 방송의 공익성을 기본이념으로 설정하고 있음에도 불구하고 공 방송의 개념과 법적 근거가 명확하지 않으며, 이로 인해 공 방송과 상업방송이 하나의 규제체계 속에서 운 되고 있다. 더욱이 경제적 측면에서 공 방송은 상업방송과 구별되는 뚜렷한 선을 긋지 못하고 있는 실정이다. KBS의 경우, 공적 소유이고 수신료로 운 되지만, KBS 2TV로 조달하는 광고비를

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통해 부족한 재원을 충당하고 있는 실정이다. MBC의 경우 방송문화진흥회와 정수장학회 소유이며 광고비를 재원으로 하고 있다. 또 KBS, MBC 등 공 방송 프로그램이 시청률 경쟁에 뛰어들면서 상업방송과 질적으로 차별되지 못하고 있다는 지적은 오랫동안 반복적으로 지적되어 왔다.

정치적 측면에서도 공 방송의 독립성 확보를 위한 제도적 보완이 필요하다. 현재 공 방송 KBS, MBC 방송문화진흥회, EBS 이사회 구성은 방송위원회에서 선임하도록 되어 있다. 그런데 방송위원회 구성방식은 정치적 고려에 의해 대통령 3명, 국회의장 3명, 국회 문화관광위원회 3명이 추천하는 방식으로 이루어지고 있다. 때문에 방송위원회의 추천으로 구성되는 이들 공 방송 이사회 구성에서도 정치적 이해관계가 작용할 가능성을 배제할 수 없으며, 결과적으로 공 방송이 정치적 향력에 취약한 구조를 갖고 있다고 할 수 있다.

방송의 궁극적 존재가치는 문화적 다양성과 민주주의적 공론장에 있다. 특히 공 방송은 사람들이 원하는 그리고 공동체 유지 및 발전에 필요하다고 생각되는 다양한 방송프로그램을 제공하는 것이라고 할 수 있다. 그러나 한국의 경우 공 방송과 상업방송에 대한 명확한 구분 없이 혼합적 규제체계를 유지함으로써, 상업방송에 대한 공 방송의 규제 차별화가 명확히 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 따라서 공적 주체가 소유하고 공공 재원으로 운 되는 공 방송의 경우, 정치적 독립과 경제적 독립에 필요한 별도의 제도적 장치가 마련되어야 한다. 예컨대, 국 BBC의 경우 칙허장과 협정서를 통해 정치적 독립성을, 수신료를 통해 경제적 독립성을 보장받고 있는데, 이는 공 방송이 공적 가치를 실현하기 위한 전제조건이라고 할 수 있다. 나아가 공공서비스방송의 권한과 의무도 상업방송과 차별될 필요가 있다. 공공서비스방송이 재원을 시장에서 조달하더라도 방송프로그램 편성에서 방송의 공익성 가치를 최대한 담보하기 위해서는 상업방송과 차별된 규제체계가 요청되는 것이다.

마지막으로, 디지털시대 수용자 복지 증진의 필요성에 부합할 수 있을 것이다. 방송시장에서의 경쟁심화에 따라 수탁제 모델에 입각해 독과점 지위를 보장받는 대신 공익에 기여할 것을 요구받았던 지상파방송에 변화가 불가피해지고 있다. 1995년 이후 방송시장의 매출액 추이를 살펴보면, 방송시장 규모가 1995년 2조 3천억 원 수준에서 2004년 6조 3천억 원 수준으로 약 2배 증가했으나 지상파방송의 시장점유율은 1995년 88.2%에서 2004년 55.9% 수준으로 급격한 하락추세를 보이고 있다. 반면 유료시장에서 중계유선의 경우 종합유선방송 전환정책에 따라 2001년 이후 매출액이 급격히 감소한 반면 종합유선방송과 채널사용사업자는 상대적으로 급격한 증가추세를 이어가고 있다. 2002년 출범한 위성방송도 매출액을 조금씩 늘려가는 양상을 보이고 있다.

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<표 12> 방송사업자별 매출액 추이 (단위: 억원, %)구분 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

지상파

방송

20,537

(88.2)

24,022

(82.6)

24,732

(79.8)

18,147

(72.9)

23,632

(77.1)

30,985

(76.8)

29,723

(68.5)

36,366

(68.7)

35,482

(61.5)

35,448

(55.9)

종합유선

방송-

857

(2.9)

1,596

(5.1)

2,000

(8.0)

2,360

(7.7)

3,642

(9.0)

5,479

(12.6)

7,887

(14.9)

10,750

(18.6)

13,479

(21.3)

중계유선2,757

(11.8)

2,385

(8.2)

2,838

(7.7)

2,654

(10.7)

2,646

(8.6)

2,659

(6.6)

1,853

(4.3)

1,077

(2.0)

615

(1.1)

366

(0.6)

위성방송 - - - - - - -635

(1.2)

1,496

(2.6)

2,550

(4.0)

채널사용

사업자-1,819

(6.3)

2,298

(7.4)

2,091

(8.4)

2,014

(6.6)

3,059

(7.6)

6,355

(14.6)

6,954

(13.1)

9,344

(16.2)

11,573

(18.2)

합계

23,294

(100.0

)

29,083

(100.0

)

31,009

(100.0

)

24,892

(100.0

)

30,652

(100.0

)

40,345

(100.0

)

43,410

(100.0

)

52,919

(100.0

)

57,687

(100.0

)

63,416

(100.0

)

※ 출처 : 최용준(2005). “지상파방송과 뉴미디어 방송 간의 대체 및 경쟁관계 실증분석,” 『방송과 커뮤니케이션』, 2005년 6-2호. 21쪽; 노기 ․안효민(2005).『방송시장의 경쟁상태 조사연구』. 서울: 방송위원회.

한편 다채널 방송매체의 증가는 시청자의 관심을 분산시켜, 지상파방송의 시청점유율을 끌어내리는 요인이 되고 있다. 지상파방송의 경우 시청자의 감소는 광고매출액 감소로 이어지며, 이에 따라 지상파방송이 광고시장에서 차지하는 독과점 지위가 급속히 약화될 것으로 전망된다. 나아가 방송의 디지털화와 광대역화는 방송망을 이용한 통신서비스, 통신망을 통한 방송서비스 제공이 가능케 하면서 방송은 보다 다양한 서비스를 제공할 수 있게 될 것으로 보인다. 특히 미래의 방송은 방송사업자가 방송서비스를 일방적으로 제공하는 차원에서 벗어나 수용자가 원하는 시간과 공간에서 방송콘텐츠를 선택하고 통제하는 형태로 변화될 것으로 예측되고 있다.

<표 13> 5대 지역(서울, 대구, 부산, 대전, 광주) 시청점유율 변화추이 (단위: %)구분 2000년 2001년 2002년 2003년 2004년

전체시청률 39.0 39.3 40.9 42.7 44.0

지상파 4대 채널 시청률 29.8 29.0 29.1 28.6 28.8

기타 채널시청률 9.2 10.3 11.8 14.1 15.2

지상파 점유율 76.4 73.8 71.1 67.0 65.5

기타 채널 점유율 23.6 26.2 28.9 33.0 34.5

* 기타채널은 지상파 4대 채널을 제외한 종합유선방송, 중계유선방송, 위성방송 포함. ※ 출처 : 방송위원회(2005). 『중장기방송발전연구위원회 종합보고서』. 147쪽.

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이처럼 방송환경이 급격히 경쟁체제로 변화되는 상황에서 방송사업자의 수익확보를 위한 경쟁은 불가피하다. 그러나 방송에서 시장논리의 과도한 강조로 수용자 복지에 대한 고려가 약화되어서는 안 된다. 최근 유료방송 매체의 증가로 경제적 지불능력이 낮은 저소득층, 농어촌 거주민, 노년층, 장애인 등이 점차 방송서비스를 포함한 융합서비스 접근가능성에서 배제될 우려가 커지고 있다. 나아가 이들 서비스에 대한 접근제한은 디지털 디바이드로 이어지게 된다. 따라서 이들 소외계층에 대한 배려는 물론 사회에 요구되는 공적가치 실현에 방송이 기여하기 위해서는 공공서비스방송체계 구축이 더욱 절실히 요청된다.

앞으로 방송통신융합에 따라 시장경쟁이 점차 강화되는 현실에서 공 방송의 입지는 더욱 위축될 수밖에 없는 현실이다. 이러한 점을 고려할 때, 공 방송의 위상과 기능을 회복하기 위한 현실적인 대안은 공공서비스방송체제를 보다 명확하고 강력하게 구축하는 것이라고 판단된다. 즉, 수신료와 공적 재원으로 운 되는 공 방송의 재정적 토대를 강력하게 보장하면서 이들이 정치적인 독립성과 자율성을 확보하고 보다 사회적으로 책임 있는 방송사로 운될 수 있도록 공공서비스방송체계를 명확히 확립하는 것이 필요하다. 이들은 공적 재원으로 운 되는 만큼 상업방송에서 제공하지 못하는 차별화된 방송프로그램을 제공토록 함으로써 공공서비스방송체계의 핵심적 역할을 담당케 할 수 있을 것이다.

그러나 이 문제는 단순히 이념적인 지향성만을 가지고 실현될 수 없다. 특히 제한된 수신료 환경에서 KBS 1, KBS 2, MBC, EBS 등 다수의 공 방송을 향후 유지하고 이를 발전시키기 위해서는 더 풍부한 경제적 토대가 마련되어야 하는데 이 부담은 결국 시청자에게 귀속되기 때문이다. 계속해서 유료 상업 미디어에 대한 의존도가 높아지고 있는 상황에서 공방송을 위한 수신료의 더 높은 부담을 요구하는 것도 현실적으로 어려운 일이다. 따라서 우리의 고민은 국이 가지고 있는 공공서비스방송체계로부터 시사점을 일부 발견해 내고 여기서부터 향후 한국적 공공서비스방송체계를 어떻게 구성할 수 있는지를 고민해보는 대안이 존재할 수 있다. 즉, 국처럼 방송의 공적인 가치와 역할을 핵심적으로 실현 또는 수행하는 다수의 공공서비스방송사를 운 하되 소유 구조와 재원 구조에 있어서는 각각 차이를 두는 방식이다. 한마디로 공공서비스를 중심으로 사고하는 것이다. 이럴 경우 수신료와 공적 재원으로 운 되는 공 방송사와 광고 수입이나 상업 활동으로부터 재원을 확보하는 상업방송사가 공공서비스방송체계에 소속되어 각기 차별성 있는 공공 서비스를 제공하도록 하는 것이다. 이 경우 우리는 KBS 1, KBS 2, EBS, 아리랑 TV를 공 방송계열로 재정립시켜 내고 MBC와 SBS는 상업적 공공서비스방송으로 재정립시킬 수 있을 것이다. 또 이들 간에 차별적인 의무 부여를 부여하고 규제 담당 기구와 규제 범위의 구분을 설정해 각 방송사 간의 차별성을 유도할 수 있을 것이다. 이와 함께 방송매체의 증가, 방송통신융합에 따라 방송시장에서 경쟁이 심화될 경우, 광고수익으로 운 되는 공공서비스방송의 수익구조는 급격히 악

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화될 가능성이 높은데 공공서비스방송을 현재의 수준으로 유지하기 위해서는 향후 추가적인 재원조달 방안을 검토해야 할 필요가 있다.

공공서비스방송 이념을 공유하는 하나의 체계로서 공공서비스방송체계는 소유 구조와 재원 구조 및 부여되는 의무 조항의 차별성에도 불구하고 시장에서 제공되기 어려운 공익적 방송프로그램을 제공하는데 1차적인 목표를 두어야 할 필요가 있다. 특히 KBS 1TV, KBS 2, EBS, 아리랑 TV와 같은 공 방송 계열은 시청률에 구애받지 않고 실험적이고 창의적인 방송프로그램이나 특수 목적을 위해 운 되도록 해야 한다. 또 광고수익으로 운 되는 상업방송계열의 공공서비스방송사들의 경우도 극도로 심화되는 상업방송과 차별된 방송프로그램을 제공하거나 다수의 공익 서비스(장애인 시청각 서비스, 재난방송, 고품질의 프로그램 및 프로그램 편성 쿼터 등)를 제공해야 한다.

이를 위해 먼저 한국 공공서비스방송이 추구해야 할 방향에 대해 사회적 합의를 도출하는 과정이 필요하다. 예를 들어, 공 방송 KBS 1TV는 종합편성 채널로서, 뉴스나 시사보도 장르의 방송프로그램은 사실성, 객관성, 공정성, 불편부당성 등 저널리즘 원칙이 준수되어야 하고, 그 외의 장르에서는 다양성, 지역성, 창의성, 도전성 등의 가치를 반 할 수 있는 교양 및 오락 프로그램을 반 해야 한다거나, KBS 2TV의 경우 지역성 구현을 위해 지역뉴스 및 지역 네트워크 프로그램 또는 문화예술 프로그램을 일정시간 이상 편성케 하는 등 채널의 방향성을 모색할 필요가 있다.

이와 함께 공공서비스방송체계의 지배구조와 규제체제의 변화를 모색해야 할 것이다. 특히 공 방송사들의 경우 정치적, 경제적 독립을 보장하기 위한 방법이나 이사회 구성 방식, 이사회 외 각종 위원회의 구성과 운 방식, 사장 선임 등의 지배구조 문제와 규제 기구 및 규제법 등과 관련된 규제체제의 점진적인 재구조화에 대한 작업을 해야 할 것이다. 이 과정에서 모든 미디어 서비스를 관할하는 단일 미디어 규제기구가 올바른 것인지, 미디어 서비스별 특성과 성격에 따른 다원화된 미디어 규제기구가 좋은지를 결정해야 할 것이다.

2. 방송통신융합시대 공 방송의 지배구조와 규제체제의 변화 모색

KBS의 경우 본사의 조직은 이사회, 사장과 2인의 부사장, 감사, 5개의 센터(정책기획센터, 인적자원센터, 시청자센터, 글로벌센터, 디지털미디어센터), 6개의 본부(편성본부, 보도본부, TV제작본부, 라디오제작본부, 기술본부, 경 본부)로 구성되어 있다. 즉 이사회와 사장과 부사장, 감사와 5개 센터장 및 6개의 본부장이 KBS의 전략과 계획, 주요한 의사결정 및 경을 책임지고 있다고 볼 수 있다. 여기서 최고의결기관인 이사회는 총 11인으로 이사로 구성되어 3년의 임기를 보장받는다. 이사회는 KBS의 기본운 계획, 예산 및 결산, 경 평가, 사장 및 감사의 임명 제청, 부사장 임명 동의, 지역 방송국 설치 및 폐지, 다른 기업체에 대한

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출자나 정관의 변경 등 KBS의 주요 정책을 총괄한다. 반면에 집행기관(Executive Body)은 KBS의 일상적인 경 책임 기관으로 사장 1인, 2인 이내의 부사장, 8인 이내의 본부장 및 감사 1인으로 구성된다. 사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임명하며, 부사장은 이사회의 동의를 얻어 사장이 임명한다. 감사는 이사회의 제청으로 방송위원회에서 임명하며 본부장은 사장이 임명한다. 집행기관의 각 위원의 임기는 3년이며 연임할 수 있다.

그러나 한국 공 방송의 지배구조의 구성과 관련 인사들의 임명은 정치적 독립성, 자율성, 투명성과 전문성의 부재라는 악순환을 반복하고 있다. 정권이 교체될 때마다 공 방송의 지배구조와 인사 문제가 정치권이나 방송계를 달구고 정치 집단들은 자기들에게 유리한 인사를 공 방송의 주요 요직에 임명하려는 정치공학에 몰두한다. 이에 따라 방송계나 학계 인사들은 정치적인 간택을 기다리는 경우가 많고 방송계의 자율성이 상실되고 만다.

2006년에 계속 진행되었던 제3기 방송위원회의 구성과 KBS와 EBS 사장 선임 및 각 이사회 구성 등을 둘러싸고 여전히 정치적인 대립과 사회적인 갈등이 확대되고 있다. 여당과 야당이 추천하여 구성되는 방송위원은 매우 비 리에 합리적인 절차가 무시된 채 진행되고 국회 내 비교섭단체에게는 이를 알리지도 않고 있다. 이에 따라 언론단체나 시민단체에서는 방송위원 후보자에 대한 검증 과정과 청문회 실시하든지 방송위원 선임 방식을 바꿀 것을 주장하고 있다. 이뿐만 아니라 공 방송 이사회의 구성도 철저한 정파적 이해관계의 산물이 되고 만다. 이에 따라 방송위원회나 공 방송의 사장 및 이사회는 공익보다는 소수 정치적 집단의 이익을 우선하며 방송을 또 다른 정치의 장으로 전락시켜 버린다. 방송 정책에 관여하고자 하는 학자들이나 방송계 인사들은 이러한 구도 속에서 정치권과 유착되면서 자율적이고 객관적인 입장을 드러내는데 실패하고 있다. 방송규제기구와 공 방송의 독립성과 자율성, 투명성과 전문성이 부재한 상태에서 방송의 공익성을 이야기하는 것은 거의 불가능하다.

방송위원회와 공 방송 모두 정부의 통제와 향력 하에 있을 뿐만 아니라 거대 양당의 정치적 향력으로부터 자유롭지 못하다. 대통령과 여당은 방송위원회의 향방을 가늠할 수 있는 수의 방송위원을 선임할 수 있고 KBS 사장과 이사는 대통령이 임명하게 되어 있다. 또 MBC의 지배주주인 방송문화진흥회의 이사 또한 방송위원회가 임명하고,83) EBS의 사장도 방송위원회가 임명한다. 이러한 구조는 방송규제기구와 공 방송사의 지배구조를 정부와 정치 집단의 향력 하에 놓는 것이다. 김창룡은 이에 대해 “각 정당이나 정부에서 마치 공천권을 행사하듯이 전문성과 정치적 중립성을 무시하고 당에 대한 기여도나 충성도를 따져 방송위원을 추천하는 방식이 가장 큰 문제”라고 지적하고 있다.84)

이 상황에서 방송위원과 공 방송사 사장 및 이사회 구성은 예측 가능한 후보들의 각축과 이들에 대한 찬반 대립적인 갈등 상황을 계속 재생하고 있다. KBS의 서동구 사장과 정연주

83) 강형철(2006). 공영방송사 사장 선임 이렇게 하자, 『신문과 방송』4월호, p.67.

84) “공영방송사 사장의 문제투성이 선임방식”, 미디어오늘, 2006년 9월 18일.

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사장의 선임 과정을 분석하고 있는 이진로의 연구를 따르면, 이들의 선출과 취임에 이르는 일련의 과정에서 정부, 시민단체, 노조, 각 언론사들 간의 대립적 입장이 점철되면서 온갖 악의적인 공격들이 횡행하는 것이 반복되고 있다.85) 현재와 같은 방송위원과 공 방송 지배구조의 구성의 방식으로는 어떠한 당이나 정치세력이 집권해도 이와 동일한 문제가 발생할 수밖에 없다.

공 방송의 자율성과 독립성은 제도적으로 경제적인 독립성과 인사권, 소유권, 규제권의 정치권력 혹은 정부로부터 독립을 의미하는 것이다. 또 공 방송은 민간기업의 참여와 진입 및 시장의 향력으로부터 독립적이어야 한다. 즉 공 방송은 국 방송도 민 방송도 아닌 그야말로 시민의 역, 공공의 역이라는 것이며, 시민사회가 소유권, 인사권, 규제권을 가진다는 것을 말한다. 이에 따라 일반적으로 각국의 공 방송은 각계 각층의 대표성을 띤 위원들로 구성된 이사회나 경 위원회를 설립하여 운 상의 감독권을 부여하거나 사장 선출의 기능을 부여하고 있다.86) 따라서 한국 공 방송의 지배구조의 구성은 철저하게 정부와 정치집단으로부터 독립적일 수 있는 방법들을 찾는 것에서 다시 출발해야 할 필요가 있다.

1) 방송위원회 구성 방식의 변화

방송위원의 선임에 있어서 사회의 각 계층별로 일정한 비율을 할당하는 독일식 직능대표제나 각 정당의 득표율에 따라 의석을 배분하는 방식을 고려할 수 있다. 만약 직능대표제가 지금 당장 현실적으로 어려운 측면이 있다면 정당별 득표율에 따른 의석 배분제를 기초로 하되 소수 의석을 교육, 문화, 여성, 이주자, 환경 등 사회단체에 할당하는 방식을 검토할 수 있다. 또 다른 방식으로는 의석 배분제를 기초로 방송위원회를 구성하되 방송위원회가 사회 각계의 의견을 반 할 수 있는 방송평의회를 구성해 자신들의 주요 결정에 대해 자문을 구하거나 대립 사안에 대한 투표권을 행사할 수 있는 방안도 검토할 수 있을 것이다. 이외에 의석 배분제를 기초로 하되 각 지역 대표를 방송위원에 포함시키는 방안도 가능하다. 이 방안은 방송위원회가 지역성을 반 하지 못한다는 점에서 고려해볼 만한 방안이다. 어떤 경우든 방송위원의 수는 현재보다 늘어날 수밖에 없고, 방송위원회의 개방성이 높아질 수밖에 없다. 대통령은 추천된 방송위원에 대해 거부권을 행사할 수 없고 임명권 만을 행사할 수 있으며, 방송위원회가 가지는 기존 권한들의 변화 없이 구성 방식만 변화시키는 방안이다. 방송위원회의 권한은 정부, 국회, 방송위원회가 함께 논의해 조정하면 될 것이다.

방송위원회의 개혁 문제가 중요한 것은 정부와 정당-방송사-시민사회간의 공적 숙의를 85) 이진로(2004). 한국 공영방송의 사회적 성격에 관한 연구, 『언론과학연구』제4권 2호,

pp.177-208 참고.

86) 정윤식(2006). 공영방송의 위상과 기능 강화를 위한 법, 제도적 측면의 고찰, <방송통

신융합시대 공영방송이 나아갈 길>, 한국언론정보학회 세미나, 2006년 9월 21일.

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제도적으로 보장받을 수 있는 공적 기구이며, 방송위원회의 정당성 또한 시민사회의 지지로부터 발생할 수밖에 없는 속성 때문이다. 공적 기구로서 방송위원회는 공중들의 의견과 주장들을 반 해야 하며, 공중들은 자신들의 의견과 주장이 실제적인 강제력으로 작동할 수 있도록 하는 공적 기구에의 참여가 필요하다. 또 국가는 방송 역의 문제를 해결하거나 정책결정의 정당성을 확보하기 위해서는 이러한 공중들의 참여를 필요로 하며, 제도적 구조는 공중들로부터 다양한 참여를 집합화해야 한다.

방송위원회의 개혁 문제는 현대 국가의 통치 방법과 수단의 변화 및 통치의 정당화의 과정과 연결되어 사고할 수 있다. 하데니우스(Hadenius)는 역사적으로 변천해왔던 국가의 성격을 구분하고 있다. 그에 따르면 가장 오랫동안 유지되어온 국가는 사회로부터 자율성을 가진 리바이던적 국가(Leviathan state) 다. 리바이던적 국가는 위로부터의 통제를 통해 사람들의 사회생활에 침투하고 통제해왔다. 사회는 이러한 리바이던적 국가의 일부로서 자율성이나 독립적인 조정 능력을 가지지 못했다. 사회는 국가에 의해 지배되고 방향지어졌다. 또 대중적인 참여는 단지 통제적이고 조작적인 형태로 이루어졌다. 리바이던적 국가는 자신의 통제 목적을 위해 사회적 자원에 대한 강도 높은 차출을 수행했다. 프러시아나 소련 사회가 대표적인 리바이던적 국가이지만 현대의 개발주의 국가나 레닌주의적 국가가 이에 포함된다. 리바이던적 국가는 사회로부터 자율적인 상태에서 사회에 침투하면서 억압적이고 행정적인 역량을 발전시킨다. 통치는 대부분 강압과 시민들의 활동에 대한 광범위한 통제를 통해 이루어진다. 이러한 국가 체제하에서 종교나 교육, 언론과 문화는 시민들의 종속을 이끌어내고 국가의 지배이데올로기를 선전하는 형태를 띠게 된다.

두 번째 국가의 형태는 억압과 강압보다는 인센티브(incentive)에 의존하는 ‘약탈적 국가(predatory state)’이다. 이 국가 체제는 사회의 여러 집단들의 경쟁을 인정하지만 선택과 배제, 특권을 통치의 수단으로 활용한다. 국가로부터 특권을 부여받고 국가와 유착한 집단을 통치의 동맹자로 끌어들인다. 이에 따라 공적 역과 사적 역의 경계가 무뎌지고 이 두 역의 자율성이 동시에 축소된다. 시민사회의 조직들은 국가에 의존하게 되고 자원을 국가로부터 획득한다. 그리고 이 자원과 지원, 연대의 세력을 형성한 집단은 국가의 엘리트 구조를 형성한다. 이 결과 시민사회는 취약해지고 사회적인 위계와 지배 구조가 형성된다. 현대 국가의 대부분은 이 유형에 속한다.

세 번째 국가의 형태는 ‘변두리적 국가(marginal state)'이다. 사회의 엘리트 구조와 특권 구조가 확장되면 국가의 지위는 축소되고 극히 협소한 범위의 통치 능력만 남게 된다. 국가에 비해 사회는 자율성을 더 크게 가지게 되며, 정부는 상징적이고 의례적인 성격을 띠게 된다. 여기에는 일본의 황제 국가나 자치 정부를 가지고 있는 국가가 포함된다.

마지막 국가의 형태는 ‘상호작용적 국가(interactive state)'이다. 약탈적 국가처럼 이 체제도 국가와 사회 간의 협력을 기초로 한다. 하지만 상호작용적 국가는 국가와 사회간의 협력

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과 계약이 제도와 규제, 법 등을 둘러싸고 발생한다. 공적 역과 사적 역이 명확히 구분되고 상호자율성이 확립된다. 국가는 특정한 이해관계로부터 자유로워지면서 합리적인 행정을 유지할 수 있는 조건이 형성된다. 이 조건은 국가의 통치 능력을 확장할 수 있도록 한다. 이 점에서 상호작용적 국가는 리바이던적 국가의 성격과 유사하다. 사회는 보다 광범위한 사회적, 경제적 행위들을 수행하며 시민들이 이를 주도한다. 이로 인해 시민사회의 역동적인 네트워크가 형성된다. 국가와 사회는 각기 상대의 자율성을 인정하며 존중한 상태에서 서로간의 협력과 결합을 만들어내기도 한다. 또 서로간의 향력을 배제하지 않고 오히려 이 상호적인 향력을 수용하고자 한다. 이로 인해 국가는 통치의 정당성을 확보하고 사회는 국가의 행정과 공적 제도의 운 에 참여할 수 있게 된다.87)

하데니우스의 국가 형태의 구분 이론은 국가와 사회의 협력적, 상호작용적 기구로서 방송위원회의 중요성을 인식하게 해준다. 상호작용적 국가의 구체적인 모습은 국가와 사회를 매개하는 공적 기구(public institution)들로 나타나기 때문이다. 국가와 사회 간의 협력과 매개를 확장하는 공적 기구의 증가와 이 공적 기구를 통한 숙의와 결정 과정의 제도화는 상호작용적 국가 형태를 가장 실제적으로 구현하는 것이다.

이러한 관점에서 방송위원회의 개혁은 형식적이지 않은 실질적인 공적 기구 또는 사회적 기구화로부터 시작한다. 지금까지의 방송위원회는 정부와 정당으로부터 선택받은 제한된 대표성을 띤 위원들로 구성되었으며, 이 구성 또한 정치적인 역관계나 이해관계에 따라 이루어졌다. 따라서 극히 소수 집단의 배타적인 공적 기구의 성격을 가질 수밖에 없었다. 물론 방송정책 과정상 국가기관만이 아니라 사회, 문화, 경제, 미디어, 시청자 등 여러 사회세력들이 참여하고 동의해야 하더라도 방송관련 정책결정과 집행 과정상에서는 국가기구의 정책행위자로서의 위치는 중심적임을 부정할 수 없다. 그것은 현대의 사회책임 국가는 시민들의 방송접근권 보장, 정보자유를 행사할 수 있는 제반 조건을 충족시키고 그 조건에 해당하는 방송인프라 질서를 챙기며, 시민의 언론자유를 침해하는 세력과 조건들을 제어해주는 것을 국가의 의무로 여기는 사실 때문이다. 이 국가적 의무는 헌법적으로 부여되어 있으며, 국가의 방송정책은 정당화될 뿐 아니라 합법적이다. 방송이 민주주의와 다원적 문화에 있어서 불가결의 기본적인 제도이기 때문에 그것을 정책적으로 통제해야 할 국가의 의무는 사회책임 국가성을 강조하는 요인이 되고 있다.

동시에 국가는 방송의 독립성과 자율성을 침해하는 방송정책적 권한을 제약당하고 또 스스로 이를 제한해야 한다. 자율적이고 독립적인 방송생태계를 위해 국가 방송정책 질서의 조정자 위치에 놓여야 한다. 따라서 국가가 공공정책으로서 방송정책의 중심적 행위자라 할지라도 정책의 부분 이익 분배 강제성과 정책결정의 보편적 구속성 때문에 정책과정과 정책결

87) Hedenius, A.(2001). Institutions and Democratic Citizenship, London : Oxford

University Press.

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정에의 동의와 수긍을 전제하는 사회집단들의 정책참여는 필수적이다. 이런 관점에서 민주주 국가의 방송정책 행위자로서 행정부, 사법부, 의회와 직접적 관련 당사자이자 정책 행위자인 방송사와 시민들, 간접적 관련 당사자로서의 행위자인 노조, 정당, 경제단체, 학계 등의 제 세력들이 방송위원회라는 공적 기구에 참여할 수 있는 동등한 권리가 부여되어야 한다.88)

2) 공 방송사의 경 과 감독의 분리

공 방송 지배구조상의 핵심적인 변화는 경 과 감독을 분리시키는 것이다. 물론 현재에도 이사회와 경 부문이 분리되어 있기는 하지만 형식적인 분리이며 실제적으로는 이사회가 경 과 감독 모두에 관여하는 형식이다. 원래 이사회 제도를 도입할 때는 다수의 이사로 구성된 이사회로 하여금 업무 집행과 관련된 의사결정을 신속히 하고 그 집행을 감독하게 함으로써 조직 운 의 투명성과 효율성을 동시에 높이고자 하는 목적을 가지고 있었다. 그런데 이사회가 업무집행기관이나 경 자의 독단적인 결정이나 집행을 견제하지 못하거나 경 상의 이해관계에 매몰되어 감독 기능을 소홀히 하거나 공익의 구현에 실패한다면 이사회 기능은 실패할 수밖에 없다. 또 공공 서비스 조직의 이사회는 다른 주식회사와 달리 대부분의 이사가 사외이사로 구성되어 있는데, 이 이사회 집단과 경 집단이 서로를 견제하지 못하거나 분리된 책임 역을 가지지 못한다면 이사회의 존재 자체가 문제시될 수밖에 없다. 따라서 독립성과 전문성을 갖추고 경 부문을 감독하고 공적 가치의 실행 여부를 평가하는 감독 기구로서의 이사회와 조직의 경 과 일상 업무를 책임지는 집행 기구가 분리되어야 한다. 이때 감독기구로서 이사회의 명칭을 이사회가 아닌 다른 명칭으로 바꾸고 이 기구를 공 방송 내부에 둘 것인지 아니면 외부에 둘 것인지도 논의할 필요가 있다. 또 이 이사들은 공직자 임명 절차에 따라 공개적인 검증과 청문 과정을 거친 후 방송위원회의 다수결에 의해 임명되도록 하거나 방송위원회의 제청에 의해 대통령이 임명하도록 하는 방안이 검토될 수 있다. 이렇게 이사회의 변화가 이루어질 경우 현재의 감사 제도는 불필요한 것이 된다. 그동안 감사 제도는 미식의 일원제 이사회 제도에 독일식을 혼합시키는 절충적 방식이었는데, 감독 기구의 분리가 이루어진다면 감사 제도를 유지할 필요가 없다. 다음으로 독립된 감독 기구에는 여러 개의 소위원회를 설치할 필요가 있다. 감독 기구의 심의와 평가 기능을 보좌하고 이를 전문화, 조직화하는데 소위원회가 기여할 수 있을 것이다.

3) 공 방송사의 사장 선임

88) 이영주(2004). 방송 공공성의 구조변동 연구 : 방송생태의 구조역학 분석과 디지털시대

방송철학을 중심으로, 성균관대 신문방송학과 박사학위 논문.

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공 방송사의 사장은 보다 오랜 시간동안 다양한 절차를 통해 선출될 수 있도록 제도적 과정들이 마련되어야 한다. 국의 BBC 사장 선출 과정을 예로 들 수 있을 것이다. BBC의 사장 선임은 이사회가 거의 모든 전권을 행사한다. 물론 집권당 정부의 의견이 완전히 배제되는 것은 아니지만 이사회의 후보자들에 대한 검증 과정은 매우 철저하다. 또 사장 후보들의 공모 과정에서부터 언론의 다양한 검증 작업이 시작되고 사회적으로 공론화된다. 사장을 선출하는 시기가 기존 사장의 임기가 끝나기 훨씬 전부터 시작되는 것도 주목할 필요가 있다. BBC의 사장 선임 과정은 BBC가 차기 사장을 공채한다는 광고를 이사회 명의로 내걸면서부터 시작된다. BBC는 사장 공모 광고 후 외부 헤드헌터사에 후보자 인선을 의뢰한다. 이 회사는 1차로 선정된 후보자들을 대상으로 개별 인터뷰를 실시한 다음 최종적으로 13명의 명단과 평가서를 BBC 이사회에 제출한다. 이사회가 적당한 사장 후보자를 발굴하기 위해 노력하는 것이다. 이후 BBC 이사회는 사장 선임을 위한 4인의 소위원회를 구성해 13명의 후보자에 대한 인선을 시작한다. 이력서와 경 구상 등을 담은 문건을 후보자들로부터 제출받아 이를 근거로 인터뷰를 진행하며, 이후 후보자를 다시 5명으로 압축하여 12명이 참석하는 이사회 전체 회의에서 다시 검증작업을 거친다. 여기에는 BBC의 내부 인사 3명과 외부 인사 2명이 함께 참석한다.89)

국 또한 BBC 사장 선출을 둘러싸고 잡음이 아예 없지는 않다. 하지만 이러한 갈등을 최소화하고 보다 합의된 사장의 선임을 위해 BBC의 이사회가 먼저 보다 투명하고 합리적인 선출 과정을 이끌어나가는 것을 알 수 있다. 이에 반해 한국의 경우 공 방송사의 사장은 정치적 이해관계로부터 자유롭지 못한 방송위원회가 임명하는 공 방송사 이사들이 추천하여 대통령이 임명하도록 되어 있다. 이 구조 속에서 공 방송사의 사장은 이중의 정치적인 예속성을 보일 수 있다. 공 방송사의 이사들이 방송위원회로부터 독립적이지 못한 사람들이기 때문에 이사회와 방송위원회의 이층적인 구조에 종속당하는 것이다.

따라서 앞으로 공 방송사의 사장은 공 방송사의 독립 감독 기구(기존의 이사회)가 공모와 검증 과정을 진행하고 최종 후보를 결정해 대통령의 동의를 받는 방법으로 변화할 필요가 있다. 이 과정에서 공 방송사는 공모와 검증 과정을 외부 기구에 위탁해 진행해 투명성을 확보하도록 하거나 사장 선출을 위한 특별위원회를 구성․운 하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 대통령은 이 과정을 거쳐 선출된 사장에 대해 거부권을 행사할 수 없도록 해야 한다.

4) 규제기구의 이원화

현재 한국은 방송 소유 구조와 운 상 목적의 차별 없이 방송위원회가 일원적으로 규제를 담당하고 있다. 대부분의 선진국들이 공 방송과 상업방송의 규제를 별도의 규제기구로 하여

89) PD연합회보, 1999년 7월 15일.

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금 담당하도록 하는 것과는 극명하게 대조된다. 이러한 형태는 오랜 동안 정부의 통제력을 모든 방송 매체에 적용하려는 의도의 반 물이기도 하다. 그만큼 방송의 자율성과 독립성에 대한 인식이 아직까지도 부족하며, 전통적인 규제 모델에 기초하고 있다는 것이다.

그러나 앞으로는 공 방송과 상업방송에 대한 규제 기구가 달라져야 할 것이다. 특히 공방송을 보다 강력하면서도 독립적이고 자율적으로 운 하기 위해서는 모든 방송 역을 총괄하고 있는 규제기구의 통제력으로부터 자유롭게 해야 한다. 즉 모든 상업 미디어의 규제를 담당하는 규제 기구와 공 방송의 가치를 유지하고 확장하는데 기여하는 공 방송 규제기구가 이원화되어야 한다.

윤호진은 규제 기구의 이원화에 대해 단기적 ․점진적 변화와 장기적 ․급진적 변화의 축으로 설명하고 있다. 그에 따르면 단기적/점진적 변화란 단일 규제기관으로서 방송위원회를 계속 유지하되 소유구조에 따라 규제 방식을 달리하는 것을 말하며, 장기적/급진적 변화는 공 방송의 독립성을 최대한 보장하는 가운데 새롭게 출범하는 방송통신위원회가 공 방송을 제외한 상업방송과 통신업무 그리고 기타 다양한 방송통신융합 서비스에 대한 정책 수립과 규제 임무를 관할하는 것을 뜻한다. 특히 공 방송의 경우 사회적 대표성과 전문성을 갖춘 인물들로 내부 경 위원회를 구성하고 이를 통해 프로그램 제작과 편성, 경 등에 대해 책임을 지는 자체적인 규제 시스템을 필요로 한다.90)

이러한 논의들 속에서 우리는 두 가지 방안을 검토할 수 있다. 그중 하나는 공 방송의 감독 기능과 책무성 기능을 강화하는 자체적인 규제 기구를 설치하는 것이고, 다른 하나는 공

방송을 포함한 공공서비스방송체계의 운 과 감독을 책임지는 ‘(가칭)공 방송위원회’를 별도의 규제기구로 설립하는 것이다.

이러한 고민은 사회문화적 자본으로서 공공서비스를 보다 체계적이고 강력하게 유지하고 문화적 다양성과 수용자의 선택성을 확대할 수 있도록 미디어 서비스 제공자간의 자유로운 경쟁을 유도할 수 있는 미디어 혼합체계 모델의 유효성에 기반하고 있다. 즉 상이한 재원구조에 따라 그 사회적 기능을 달리하는 혼합적 방송생태(mixed broadcasting ecology)를 구조적으로 조성하는 것이 필요하다는 것이다. 미디어 혼합 경제의 한 축은 공공서비스방송체계가 담당하고 다른 한 축은 다양한 상업방송 채널들이 담당하는 구조를 검토하면서 동시에 이에 조응하는 이원화된 규제 체제를 모색해야 하는 것이다.

국의 공공서비스방송체계 개혁이 던지는 교훈 중 하나는 공 방송 개혁 이슈이다. 방송통신융합을 위한 규제기구 개편과 법령 정비를 실행함에 있어서 공 방송 이슈는 그 무엇보다 우선적으로 기본적인 방향이 결정되어야 할 핵심적인 정책 변수이다. 즉 공 방송 KBS의 규제 체제와 지배구조 상의 변화를 요구하는 목소리가 높아지는 상황에서 공공서비스 방송

90) 윤호진(2004). 『디지털 다매체 시대의 공영방송 : 규제 시스템의 이원화 및 세분화 방

안』, 서울 : 커뮤니케이션북스, p.60.

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체계의 리모델링 작업이 새로운 돌파구를 찾게 해줄 수 있다. 공공서비스방송의 구조 개편의 관점에서 한국형 방송정책 모델을 정리하자면 3가지 방안

으로 압축할 수 있다. 제1안은 가장 혁신적인 안으로 공공재적 성격을 반 해 공 방송은 물론 모든 지상파채널들을 ‘공공서비스방송체계’로 구성하고 이를 통합적으로 관할하는 ‘공공서비스방송위원회’를 구성하는 한편, 케이블, 위성, IPTV, DMB 등 유료상업채널을 관할하는 통합규제기구를 분리 설립하는 방안이다. 이 안은 공공서비스의 범위를 최대한 확보할 수 있는 장점을 가진 반면 민 보다 공 부문이 비대해질 수 있다는 문제를 안고 있다.

제2안은 가장 보수적인 안으로 현재와 같은 상태 그대로 동일한 방송법과 규제 기구틀 내부에서 공․민 방송을 통괄 규제하되 공 과 비공 간에 차별적인 의무와 권리 조항을 보다 세부적으로 마련하는 것이다. 이 안이 갖는 장점은 지금의 상태에서 가장 손쉽게 개선할 수 있는 방안이라는 점이고, 단점은 공․민 방송 간의 정체성이 여전히 모호한 상태로 남을 수 있다는 것이다.

제3안은 절충적인 방안으로 수신료, 국고, 기금으로 재정 지원을 받는 채널들을 좁은 의미의 공 방송 체계로 구성하고 공 방송과 민 방송을 법률과 규제기구 차원 모두에서 분리시키는 방안이다. 이 안의 장점은 공공서비스의 핵심인 공 방송 부문의 경계를 명확히 하여 구조적인 정체성 차별화를 확보할 수 있다는 점이며, 단점은 제1안에 비해 상대적으로 공공서비스의 범위를 협소하게 만들 수 있다는 점이다.91)

이러한 다양한 개혁안 중에서 현실적으로 추진 가능한 것은 제3안 이라고 할 수 있다. 즉 수신료, 국고, 기금 등으로 지원되는 KBS, EBS, 아리랑 TV를 공 방송체계로 보다 강력하게 확립시키고 MBC, SBS, 지역민방 등을 민 방송체계로 분리시켜 내는 것이다. 이 경우 통합방송법에서 획일적으로 수행되고 있는 공 방송과 민 방송의 규제체계와 내용을 바꿔 공 방송은 ‘(가칭)공 방송발전법’에 따라 차별적으로 규제하는 정책으로 전환할 필요가 있다. 또 방송통신융합기구의 설치와 더불어 공 방송만을 별도로 규제하는 ‘(가칭)공 방송위원회’를 신설하여 공 방송의 경 감독, 수신료, 조직 운용 등에 대한 책임과 권한을 부여할 수 있다. 공 방송위원회는 공 방송의 정치적 독립을 보장하고 공 방송의 경 실태를 감독하며 방송 프로그램을 심의하고 수신료의 조성과 배분 및 공 방송의 중장기 계획 수립 등을 담당할 수 있을 것이다.

이렇게 규제체제상의 변화를 가져올 경우 규제체제에 있어서 규제 목표와 차원을 명확히 설정하는 효과를 가져올 수 있다. 라임(Reim, 1992)은 규제 대상과 기술에 있어서 미디어에 대한 구체적인 기준과 요구들을 부과하는 ‘명령적 규제(imperative regulation)'와 소유 패턴이나 공적 서비스 가치를 보장하는 시장 행위와 ‘구조적 규제(structural regulation)’를 구분한다. 하지만 최근에는 구조 규제, 행위 규제, 콘텐츠 규제라는 3분화된 규제 모델과 기술이

91) 강만석(2006). 방통융합시대의 공공서비스방송 정책 방안, KBI 포커스, 9월호.

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보다 큰 설득력을 얻고 있다. 여기서 콘텐츠 규제는 방송되어야 하거나 될 수 없는 내용과 관련되며, 구조적 규제는 시장 내에서의 소유의 범위나 한계와 관련된다. 또 행위 규제는 실제적이거나 잠재적인 경쟁자에 향을 미치는 자산의 이용 정도를 제한하는 것과 관련된다.92)

구조 규제는 거의 모든 국가에서 공통적인 정책의 대상이다. 구조 규제는 기업 구조에 초점을 맞추는데, 하나 또는 소수의 지배 사업자에 의해 미디어 시장이 지배됨으로써 발생하는 반경쟁적 결과를 제어하고자 하는 목적으로 추구된다. 소유 구조나 시장 점유율의 제한의 목표는 미디어 접근성과 콘텐츠의 다양성을 위한 조건의 제공에 있다. 하지만 현재 이 구조 규제 또한 미디어기업의 요구 속에서 축소되고 있고 행위나 콘텐츠 규제는 다른 관련법이나 자율 규제의 형식 속에서 존재한다. 또 정부 부처나 규제 기구들은 독점이나 시장지배력 남용자의 방지, 공적 서비스 가치의 보호, 프로그램, 정치적 관점과 문화적 다양성, 가부장적인 검열의 문제 등에 있어서 각기 다른 입장과 목표를 가지면서 상호충돌하고 있다. 이러한 혼란과 상호충돌 속에서 소비자의 선택을 궁극적인 미디어 시장 형성의 결정인자로 제시하거나 새로운 미디어 기술의 채택도 소비자의 선택의 결과물이라는 주장이 우세한 위치를 차지하고 있다. 이에 따라 미디어사업자나 기술기업들의 경제적인 전쟁이 확장되고 이들의 이해관계가 정부의 정책결정 과정에 개입하면서 비 스러운 정책결정이 확장되고 있다.

콘텐츠 규제는 공 방송(공공서비스방송)의 핵심적인 기준으로서 보다 긍정적인 프로그램의 방송을 요구하는 것에 초점이 맞추어진다. 또 이 기준은 방송사업자의 면허 허가시 반된다. 방송사들은 방송 프로그램의 정치적 불편부당성과 균형성을 요구받거나 고품질의 프로그램과 어린이 프로그램, 종교 프로그램 등을 제공할 것을 이 규제기준에 의해 요구받고 있다. 콘텐츠 규제는 정치적 균형성과 보다 광범위한 취향과 관심을 반 해야 한다는 기준 속에서 이루어지고 있다. 그러나 콘텐츠 규제는 그 기준의 모호성만큼이나 논란의 대상이 되고 있다. 예를 들어, 고품질의 프로그램의 조항은 대부분의 방송법에서 단 한 두 문단의 서술 속에서 그치고 만다.93)

반면, 디지털시대 가장 관심을 끄는 규제 역은 시장 구조와 전송 메커니즘의 행위 측면이다. 디지털미디어 환경에서는 기술적인 진입자가 증가하면서 방송 시장과 행위자들의 확장으로 이어지고 있다. 따라서 규제 체제는 새롭게 형성되는 시장과 그 시장행위자들의 특성을 파악해야 하며, 전통적인 방식과 기준과는 다른 개입과 규제의 정당성을 확보해야 한다. 현재 대부분의 규제 체제들은 이 시장행위자들을 부정하는 것이 아니라 혁신된 규제 의제의 추구 속에서 이들에게 향을 줄 수 있는 방법을 찾고 있다. 이 과정에서 규제 체제들은 새로운 디지털미디어 시장이 규제나 정책적 향력 없이는 생존하기 힘들다는 사실에 직면해 92) Feintuck, M.(1999). Media Regulation, Public Interest and the Law, Edinburgh : Edinburgh University Press, p.51.

93) Feintuck, M., ibid, 1999, pp.51-54.

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있다. 시장행위의 규제는 시장의 필수적인 파트너인데, 시장의 실패로 인한 독과점의 형성은 결국 대부분의 시장참여자의 실패로 귀결되기 때문이다.

디지털시대에 각각의 규제 모델과 기준들은 재정의의 요구에 직면해 있다. 문제는 구조, 콘텐츠, 행위 규제가 그 자체로 비합리적인 것은 아니라는 사실이며, 다만 명확히 설정된 규제의 원리와 기준이 없이는 혼란과 불확실성을 낳고 규제 체계의 방향성 상실로 이어진다는데 있다. 따라서 구조, 콘텐츠, 시장행위 규제의 범위와 원리에 대한 명확한 설정은 시장의 실패를 예방하면서 방송미디어간의 공존과 보다 다양한 사회적 이익을 발생시키는데 기여할 것이다. 앞으로 한국의 규제체제는 행위 측면의 규제를 통합화하되 공 방송체계와 민 방송체계의 콘텐츠 규제나 구조 규제가 차별화되어야 한다는 점에서 이러한 논의를 주목할 필요가 있다.

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Ⅴ. 결론

디지털 미디어 환경에서 공공 서비스 방송 혹은 공 방송은 주요 비판의 대상이 되고 있다. 공 방송은 새로운 기술 환경과 경쟁적인 미디어 사업자뿐만 아니라 공공 부문을 민 화하려는 정부 정책에 의해서도 위협받고 있다. 이코노미스트지(Economist)는 이에 대해 “공공 서비스 방송사들은 수백 개에 달하는 새로운 텔레비전 채널과 경쟁해야 한다. 그들이 수용자를 뺏기기 시작하면서 그들의 정당성 또한 필연적으로 위협받을 수밖에 없다. 이 세계는 지금까지 꽃을 피웠던 공공 서비스 방송을 사라지게 할 것이다. 공공 서비스 방송은 살아남을 수 있을까?”라고 의문을 던지고 있다.94)

공공 서비스 방송사들이 직면해 있는 유사한 도전들은 다음과 같다. 첫째, 과거에 누렸던 보호주의적인 환경이 쇠퇴하고 다른 새로운 채널들과 전례 없는 경쟁 국면에 들어서고 있다. 시청자들이 이용할 수 있는 수많은 채널들이 제공되고 있는 상황에서 PSB가 필요한지에 대해서 더 이상 자신 있게 말할 수 있는 사람이 그리 많지 않다. 둘째, 방송이 점차 경제의 핵심적인 한 부문이 되고 있다. 이에 따라 공공 서비스 방송에 과거와 같이 경제성이 떨어지는 투자를 계속 할 수 있는가 하는 의문이 들고 있다. 셋째, 텔레비전 수용자들이 점점 세분화되고 분할되고 있다. 공공 서비스 방송사들의 시청자 점유율도 계속해서 하락하고 있고, 많은 경우 매우 소수의 위치로 전락하고 있다. 이에 따라 공공 서비스 방송사들의 상업적인 프로그램 생산 경향이 우세해지면서 상업 채널들과 더욱 유사해지고 있다. 넷째, 공공 서비스 방송에 지원되는 공적 재원이 시장 질서를 교란시킨다는 주장이 우세해지고 있다.

그러나 상황을 분석하고 이에 대한 해석을 가하는 것은 보는 이의 입장과 시각에 따라 얼마든지 달라질 수 있다. 수용자의 분할과 공 방송 채널 수용자 층의 감소가 한 사회의 대중문화를 상업채널들이 채워내야 한다는 논리로 비약되는 것은 아니다. 공공 정책은 사람들이 좋아하고 즐기는 것과 사회문화적으로 필요한 것을 구분할 수 있어야 하며, 공 방송 정책은 후자의 입장에 놓여있다는 점에서 기술과 수용자, 시장 환경의 변화를 곧바로 공 방송의 정당성에 대한 비판과 연결해서는 안 된다.

실제로 최근에 이루어지는 많은 조사들의 결과 수용자의 1/3은 상업채널들이 끊임없이 제공하는 오락의 세계와는 다른 보다 도전적인 프로그램들을 시청하고 싶어 한다는 사실을 발견할 수 있다.95) 공 방송의 기초적인 원리나 규범들은 다채널 시대와 채널 세분화 시기 이전의 전체 사회를 포괄하는 일반 이익 미디어 시기에 형성된 것이다. 공 방송의 고민은 바로 여기에 있을 수 있다. 방송환경이 총체적으로 그리고 급격하게 변화하고 있는데 공 방송

94) Price, M. E. & Raboy, M.(2003), ibid, p.67.

95) Price, M. E. & Raboy, M.(2003), ibid, pp.68-69 참고.

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의 구체제(old regime)에 대한 사회적 요구가 여전히 유지되고 있다는 것이다. 공 방송사들은 여전히 구체제적 원리와 규범들에 가치를 부여해야 하면서도 달라지는 환경 속에서 이 원리들을 어떻게 다시 해석하고 실행할 것인가의 고민에 빠져 있다.

그러나 어떤 사회에서나 공 방송은 민주주의적 정치 과정에 기여해야 하며, 예술과 문화를 촉진해야 하고 한 사회의 창조적인 작업들을 뒷받침해야 한다. 동시에 공 방송은 보다 많은 사람들이 즐길 수 있는 오락 프로그램도 제공해야 한다. 하지만 이 오락프로그램은 상업 미디어와 차별성을 가져야 한다. 이 차별성은 결국 실험이며, 공 방송의 흔적을 한 사회에 남기는 노력이다. 그것은 전적으로 공 방송 제작자들의 머리와 가슴, 손에 달려 있다.

이와 함께 공 방송의 정치, 사회, 문화적 가치의 생산과 확장을 지원할 수 있는 조건과 환경을 만드는 것에 방송정책의 한 축이 구성되어야 한다. 이 조건과 환경이란 튼튼하고 안정적인 재원 구조, 정치적 ․ 상업적 이해관계로부터 독립성과 자율성의 유지, 민주적이고 공개적이며 동시에 윤리적인 지배구조, 경 과 감독의 명확한 분리, 이와 연관된 규제 체제의 명확한 구분이 포함된다.

이 연구는 앞으로 한국의 공 방송이 보다 안정된 재원 구조에 기초해 정치적이고 상업적인 이해집단으로부터 독립적으로 존재하고 조직적인 자율성을 확보해야 한다는 극히 원칙적인 입장을 다시 한번 강조하는 것을 통해 공 방송의 존재적 정당성을 옹호하고 있다. 또 공

방송이 보다 독립적이고 자율적으로 존재하면서도 동시에 민주적이고 투명하며 책임 있게 운 될 수 있는 방안이 무엇인지를 고민하 다.

이러한 문제의식에서 이 연구는 우선 향후 한국에서 공공 서비스 방송체계의 구축이 필요하다는 점을 제시하고 있다. 즉 불안정한 공 방송의 위상을 강화할 수 있는 방안으로 공적 소유와 공적 재원 구조를 제대로 확보하는 것을 한 축으로 하고, 광고 수익에 재원을 의존하는 방송 사업자로 하여금 공공 서비스를 제공하도록 하는 확장된 공 방송 개념이라고 할 수 있다. 이 경우 광고 수익에 의존하는 공 방송까지 아우르는 공공 서비스방송 체계의 도입은 상업방송과 차별화된 방송프로그램을 제공함으로써 방송의 공익성을 강화하고 공 방송의 외연을 확대시킬 수 있는 계기가 될 수 있다.

공공 서비스 방송 체계의 구축은 자연스럽게 차별적 규제 체계의 모색으로 이어질 수밖에 없다. 현재 공 방송과 상업방송은 하나의 규제체계 속에서 운 되고 있고, 경제적 측면에서 공 방송은 상업방송과 구별되는 뚜렷한 선을 긋지 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 상업방송에 대한 공 방송의 규제 차별화가 명확히 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 따라서 공공 서비스 방송의 권한과 의무를 상업방송과 차별화하면서 공공 서비스 방송이 재원을 시장에서 조달하더라도 방송 프로그램 편성에서 방송의 공익성 가치를 최대한 담보할 수 있도록 상업방송과 차별된 규제체계를 구성할 필요가 있다.

한국의 공공 서비스 방송 체계에 대한 고민은 국이 가지고 있는 공공 서비스 방송체계

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로부터 시사점을 일부 발견해 내는 것에서 출발했다. 국처럼 방송의 공적인 가치와 역할을 핵심적으로 실현 또는 수행하는 다수의 공공 서비스 방송사를 운 하되 소유 구조와 재원 구조에 있어서는 각각 차이를 두는 방식을 적극적으로 검토한 것이다. 이 경우 우리는 KBS 1, KBS2, EBS, 아리랑 TV를 공 방송계열로 재정립시켜 내고 MBC와 SBS는 상업적 공공서비스방송으로 재정립시킬 수 있을 것이다. 또 이들 간에 차별적인 의무 부여를 부여하고 규제 담당 기구와 규제 범위의 구분을 설정해 각 방송사 간의 차별성을 유도할 수 있을 것이다.

공 방송의 지배구조와 사장 선임 방식의 문제점을 지적하고 이를 개선할 수 있는 방안을 검토하 다. 한국 공 방송의 지배구조의 구성과 관련 인사들의 임명은 정치적 독립성, 자율성, 투명성과 전문성의 부재라는 악순환을 반복하고 있다. 방송위원회나 공 방송의 사장 및 이사회는 공익보다는 소수 정치적 집단의 이익을 우선하며 방송을 또 다른 정치의 장으로 전락시킬 수 있다는 점에서 이의 시급한 개선이 필요함을 지적하고 있다. 이를 위해 우선 방송위원회의 구성에 있어서는 사회의 각 계층별로 일정한 비율을 할당하는 독일식 직능대표제나 각 정당의 득표율에 따라 의석을 배분하는 방식을 고려할 수 있다. 또 직능대표제가 지금 당장 현실적으로 어려운 측면이 있다면 정당별 득표율에 따른 의석 배분제를 기초로 하되 소수 의석을 교육, 문화, 여성, 이주자, 환경 등 사회단체에 할당하는 방식이나 의석 배분제를 기초로 방송위원회를 구성하되 방송위원회가 사회 각계의 의견을 반 할 수 있는 방송평의회를 구성해 자신들의 주요 결정에 대해 자문을 구하거나 대립 사안에 대한 투표권을 행사할 수 있는 방안 등을 검토할 수 있다는 입장을 제시했다.

경 과 감독을 명확히 구분하는 공 방송 지배구조의 새로운 구성을 제시했다. 독립성과 전문성을 갖추고 경 부문을 감독하고 공적 가치의 실행 여부를 평가하는 감독 기구로서의 이사회와 조직의 경 과 일상 업무를 책임지는 집행 기구의 분리를 주장하는 것이다. 이때 감독기구로서 이사회의 명칭을 이사회가 아닌 다른 명칭으로 바꾸고 이 기구를 공 방송 내부에 둘 것인지 아니면 외부에 둘 것인지도 논의할 필요가 있다. 또 이 이사들은 공직자 임명 절차에 따라 공개적인 검증과 청문 과정을 거친 후 방송위원회의 다수결에 의해 임명되도록 하거나 방송위원회의 제청에 의해 대통령이 임명하도록 하는 방안이 검토될 수 있다. 이렇게 이사회의 변화가 이루어질 경우 현재의 감사 제도는 불필요한 것이 된다.

공 방송사의 사장 선임 방식과 과정을 개선할 것을 주장하 다. 사장 후보들의 공모 과정에서부터 언론의 다양한 검증 작업이 시작되고 사회적으로 공론화될 필요가 있다는 점, 사장을 선출하는 시기가 기존 사장의 임기가 끝나기 훨씬 전부터 시작되는 점에 주목할 필요가 있다. 또 사장 공모 광고 후 외부 헤드헌터사에 후보자 인선을 의뢰하거나 사장 선임을 위한 소위원회나 별도의 기구 구성을 통해 전문성과 도덕성, 공 방송 내부 구성원과 시민사회가 동의할 수 있는 사장을 선출하자는 것이다. 공 방송사의 사장은 공 방송사의 독립 감독 기

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구(기존의 이사회)가 공모와 검증 과정을 진행하고 최종 후보를 결정해 대통령의 동의를 받는 방법으로 변화할 필요가 있으며, 이 과정에서 공 방송사는 공모와 검증 과정을 외부 기구에 위탁 진행해 투명성을 확보하도록 하거나 사장 선출을 위한 특별위원회를 구성․운 하는 방안도 검토해 볼 수 있음을 지적하 다.

마지막으로, 규제기구의 이원화를 제시하 다. 현재 한국은 방송 소유 구조와 운 상 목적의 차별 없이 방송위원회가 일원적으로 규제를 담당하고 있는데, 이러한 형태는 오랜 동안 정부의 통제력을 모든 방송 매체에 적용하려는 의도의 반 물일 수 있다. 따라서 앞으로 공

방송과 상업방송에 대한 규제 기구가 달라져야 할 필요가 있고, 특히 공 방송을 보다 강력하면서도 독립적이고 자율적으로 운 하기 위해서는 모든 방송 역을 총괄하고 있는 규제기구의 통제력으로부터 자유롭게 해야 한다는 점을 강조하 다. 이를 위한 구체적인 방안 중 하나는 공 방송의 감독 기능과 책무성 기능을 강화하는 자체적인 규제 기구를 설치하는 것이고, 다른 하나는 공 방송을 포함한 공공서비스방송체계의 운 과 감독을 책임지는 ‘(가칭)공 방송위원회’를 별도의 규제기구로 설립하는 것이다. 규제체제상의 변화를 가져올 경우 규제체제에 있어서 규제 목표와 차원을 명확히 설정하는 효과를 가져 올 수 있다.

공 방송 모델은 상업방송이 지배적인 시청각 미디어 상황에서도 계속해서 생존하고 있고 그 가치를 인정받고 있다. 그러나 최근 급변하는 방송 환경은 공 방송을 시청각 미디어 생태의 중심부에서 주변부적인 위치로 재구조화하는 과정을 낳고 있다. 상업 방송의 다채널화와 수용자의 분산은 방송의 일반 이익 모델 자체를 위태롭게 하고 있다. 이 과정에서 공 방송은 다른 상업방송과 경쟁하면서 특수한 서비스를 만들어낼 것인가 아니면 기존의 일반 이익 모델을 견지할 것인가의 갈림길에 서 있다. 더 나아가 공 방송은 상업방송의 프로그램 전략을 추종하고 다양한 비즈니스 전략 수립에 집중하고 있기도 하다. 이러한 모든 문제들은 사실 한 가지 질문으로 수렴된다. 그것은 바로 ‘디지털 시대 공 방송의 자리는 어디/무엇인가’이다. 디지털 환경은 공 방송 뿐만 아니라 방송 그 자체를 새롭게 사고하게 만들고 있다. 방송에 가해졌던 기술적인 한계들이 거의 사라지고 방송에 대한 정부의 개입 또한 정당화의 어려움을 겪고 있다. 이에 따라 기존의 방송 규제 체제에 대한 중대한 도전이 발생하고 있다. 상업방송사들에게 공적인 역할을 부여하는 것이 더 이상 불가능할 정도가 되었고 방송과 통신, 인터넷의 융합이 이러한 상황을 더욱 가속화하고 있다. 커뮤니케이션 역의 디지털화․ 융합과 함께 뒤따르고 있는 규제체제의 재구조화나 탈규제화의 추세는 어떤 식으로든 공방송의 위상과 역할의 재정립뿐만 아니라 이를 뒷받침하는 지배구조와 규제체제의 변화를 모색하도록 하고 있다.

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