1

I. IntroduçãoA PEFA é uma ferramenta utilizada a nível internacional 2 para determinar a qualidade da GFP num país. As notas dadas na avaliação permitem aos governos obter informação importante quanto às fraquezas na GFP e também identificar melhorias a fazer com o objectivo de fortalecer a eficiência e

1 Sessão pública de apresentação do Relatório final de avaliação da PEFA, 2 de Novembro de 2015

2 Veja o anexo 2 desta Nota, Comparação com alguns países da região.

transparência das actividades do Governo na área fiscal.

A PEFA tem 28 indicadores (PIs = PEFA indicators) referentes a áreas sob o domínio do Governo, agregados em três categorias,3 mais uma categoria com 3 indicadores sob o domínio dos doadores, somando um total de

3 Credibilidade do Orçamento; Abrangência e Transparência; Ciclo do Orçamento com 4 sub-categorias: Orçamentação com Base em Políticas; Previsibilidade e Controlo na Execução Orçamental; Contabilidade, Registo e Reporte; Escrutínio e Auditoria Externa).

GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS EM MOÇAMBIQUE:

O governo deve credibilizar o orçamento do Estado e impor um controlo rigoroso na despesa pública

Designação 2010 2011 2012 2013

Despesa Corrente 45.535,0 44.986.9 52.457.9 64.900.3

Despesa com Pessoal 10.204.9 12.674.1 13.456.0 17.680.7

Juros e encargos 1.854.3 1.253.6 1.567.1 2.096.4

Transaferênciaas cor-

rentes

2.045.0 1.679.3 2.097.6 1.987.5

Segurança Social 3.067.0 4.765.3 5.087.9 4.679.0

Órgãos comunitários 6.098.3 5.986.2 6.345.0 4.756.8

Outros sectores 0.00 0.00 0.00 0.0

Despesas de Capital 2.986.0 3.007..5 3.098.1 2..097.3

Um Olhar Sobre a Despesa Pública

Centro de Integridade Pública

Boa Governação - Transparência - Integridade ** Edição Nº 03/2016 - Janeiro - Distribuição Gratuita

Por: Jorge Matine e Celeste Filipe

No dia 2 de Novembro de 2015, a equipa da União Europeia (UE) apresentou o informe preliminar sobre uma nova avaliação da Gestão das Finanças Públicas (GFP) em Moçambique, dentro do marco da Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA = despesa pública e responsabilidade financeira)1. Esta actualização das notas da PEFA era esperada com muita expectativa pela comunidade doadora e outros actores importantes na área de finanças públicas no país, pois nunca se concretizaram os planos do Governo de organizar uma avaliação para 2013. A última tinha sido em 2010. O mapa preliminar apresentado pela UE faz comparação com a avaliação da PEFA em 2010 (Anexo 1). Esta Nota analisa os progressos e retrocessos na evolução da gestão das finanças públicas em Moçambique.

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Nº 03 - Janeiro de 2016

31 indicadores. Cada indicador recebe notas desde A (a melhor nota) até D (a pior), inclusive com símbolos “+” (mas não com símbolos “-”).

As últimas três avaliações PEFA para Moçambique, sem contar com as preparações para 2015, cobrem 2006, 2008 e 2010. Para os fins desta Nota, a comparação é feita entre 2010 e 2015, assim como dos 3 indicadores não comparáveis.4

II. ResultadosEntre 2010 e 2015, a avaliação da GFP em Moçambique sofreu uma ligeira descida: de 2.87 a 2.72.5 A média em si não é tão má, mas o que preocupa é o número de indicadores que figuram com D ou D+: são 7, dos quais 2 não são comparáveis com 2010. Dado que em 2010 só houve 4 notas de “D”, o Centro de Integridade Pública (CIP), com esta Nota, pretende enfatizar a tendência negativa que parece ter resultado da negligência do Governo em prestar atenção aos processos-chave para uma boa execução da GFP. Em detalhe:

4 Composição dos resultados das despesas comparados com o orçamento original aprovado; Resultado das receitas agregadas comparadas com o orçamento original aprovado; Concorrência, custo-benefício e controlos nas compras. A razão pela qual estes 3 indicadores não são comparáveis foi a revisão na metodologia.

5 Os relatórios PEFA não apresentam uma média das notas outorgadas. Não obstante, para fins de comparação em relação à evolução da qualidade da GFP em Moçambique, o CIP achou útil apresentar uma nota média. O cálculo foi feito atribuindo pontos a cada nota: A=4; B=3; C=2; D=1. Estes pontos sofreram aumento de 0,5 nos casos em que houve um símbolo “+”. A soma foi dividida por 31 (número total de indicadores).

Primeira categoria (Credibilidade do Orçamento)Dos 4 indicadores na primeira categoria (Credibilidade do Orçamento), dois são não comparáveis com a pontuação de 2010 (PI-2 e PI-3).6 O indicador PI-2 (Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado) teve uma pontuação “D+”, o que demonstra que o orçamento original aprovado não tem servido de base na execução da despesa pública. Este dado ilustra a falta de vínculo entre o Programa Quinquenal do Governo _ Cenários Fiscais de Médio Prazo _, os Planos Económicos e Sociais e o próprio Orçamento do Estado, descredibilizando o Orçamento aprovado como documento a ser usado para análise fiável da actividade financeira do Estado. Neste contexto, existe uma ampla discussão de que o e-sistafe não está a produzir de forma satisfatória os resultados esperados em defesa do interesse público, facto também observado pelo Gabinete Central de Combate à Corrupção (GCCC), devido à vulnerabilidade do sistema a situações de desvio de fundos públicos.7

O último indicador desta categoria, o PI-4 (Montante de monitoria do pagamento de despesas em atraso), mostra uma queda forte, de B+ a D+. Isto pode significar que o Governo está ignorando a necessidade de impor um controlo rigoroso nas despesas públicas, especialmente na conjuntura actual. Isto é uma tendência preocupante, dado que, como já explicado em outras notas recentes do CIP,8 temos uma crise

6 O indicador PI-3 tem uma pontuação de “A”, portanto, não precisa de maior explicação.

7 http://www.jornalnoticias.co.mz/index.php/main/47548-devido-ao-seu-uso-para-desvio-de-fundos-gccc-defende-revisao-do-e-sistafe.

8 Nota “Análise da Proposta do Orçamento 2016 dum Ponto de Vista Macroeconómico”, http://www.cip.org.mz/article.asp?lang=&sub=moc&docno=408 e nota “Consequências para Moçambique dum Empréstimo do FMI”, http://www.cip.org.mz/cipdoc/414_um_

3

Um Olhar Sobre a Despesa Pública

de liquidez cada vez mais aguda. O facto de se ter deteriorado tanto o controle da despesa referente a atrasos quer dizer que as cifras oficiais da execução do orçamento 2015 e, mais importante ainda, da execução do orçamento 2016 contém defeitos na contabilização correcta das despesas do Governo, isto é, há uma falha em apresentar devidamente os atrasos da despesa acumulada. A implicação imediata é que sem essa informação completa, o Governo não pode desenhar políticas adequadas para retomar o controlo da despesa pública.

Segunda categoria (Abrangência e Transparência)Dos 6 indicadores na segunda categoria (Abrangência e Transparência) há um indicador que mostra uma deterioração de duas notas (de A a C para o PI-6 “Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento”). Isto significa que o Governo proporciona menos informação do que antes na explicação do conteúdo do orçamento, uma tendência consistente com as conclusões apresentadas na Nota do CIP sobre a Proposta de Orçamento para 2016 e no Relatório sobre Inquérito de Orçamento Aberto (OBI).9 A título de exemplo, está a falta de incorporação da informação sobre as empresas públicas bem como sobre as receitas provenientes do sector extractivo.

Um outro indicador mostra melhoria de uma nota (de D+ a C+, o PI-9, vigilância do risco fiscal agregado de outras entidades do sector público). Isto significa que o Governo melhorou a supervisão das entidades que não fazem parte da Administração central.

olhar_despesa_0215.pdf.

9 Sobre os resultados do Inquérito do Orçamento Aberto (Open Budget Index _ OBI), http://www.cip.org.mz/cipdoc/392_OBS2015-CS-Mozambique-Portuguese.pdf.

Terceira categoria (Ciclo do Orçamento): Na primeira sub-categoria (Orçamentação com base em políticas) da terceira categoria não houve mudanças nas notas dos dois indicadores.

Nos 9 indicadores da segunda sub-categoria (Previsibilidade e Controlo na Execução Orçamental) houve 4 indicadores que desceram uma nota ou mais:

• PI-14: Eficácia de medidas de registo dos contribuintes e a avaliação tributária;

• PI-15: Eficácia na cobrança de impostos;

• PI-19: Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento (embora não seja comparável) e

• PI-20: Eficácia de controlos internos para despesas não salariais.

A queda nas notas destes indicadores significa uma diminuição apreciável da eficácia na gestão dos recursos públicos, tema comum em todos os indicadores. De um lado, verificam-se perdas na arrecadação de impostos e, de outro lado, verificam-se perdas relacionadas com o aprovisionamento (aplicação importante dos fundos do Governo), o que é preocupante na gestão de recursos.

Nota-se, porém, o aumento de uma nota do indicador PI-21 (Eficácia da auditoria interna). Isto é bom pois indica que o mecanismo de controlo interno melhorou, com seguimento na implementação das recomendações bem como nas actividades em curso, concluídas e não concluídas.

Nos 4 indicadores da terceira sub-categoria (Contabilidade, registo e reporte) registam-se duas melhorias de uma nota: melhoria no indicador PI-24 (Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano) e melhoria no PI-25 (Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas). Isto implica que as análises de

4

Nº 03 - Janeiro de 2016

execução do orçamento aumentaram em qualidade e, portanto, podem ajudar a corrigir fraquezas de execução no futuro.

Finalmente, as notas para os três indicadores da quarta sub-categoria (Escrutínio externo e Auditoria) não se alteraram comparando com o ano 2010, ou seja, continuam com uma pontuação “limitada”, confirmando os resultados divulgados pelo CIP no âmbito do Inquérito do Orçamento Aberto (OBI) no que tange ao controle orçamental.

No que se refere à categoria “baixo domínio dos doadores”, registaram-se dois indicadores (dos três) com uma deterioração na nota: trata-se do D-1 (Previsibilidade do apoio directo ao orçamento) e do D-3 (Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimento nacionais). Significa que os doadores ficaram mais duvidosos quanto às políticas fiscais do Governo e, como resultado da incerteza, comprometeram menos recursos livremente disponíveis para o orçamento e também insistiram em controlos mais rígidos de gestão dos recursos actualmente existentes nos sistemas nacionais de Moçambique.

III. RecomendaçõesEmbora a pontuação predominante seja B, o CIP insta o Governo a prestar mais atenção às notas apresentadas na actualização da PEFA para 2015. A tendência de aumento nas notas com valor “D” não deve ser aceite e precisa de explicação por parte do Governo sobre como é que foi possível esta deterioração. Especialmente, dada a crise de liquidez que, como referido nas Notas publicadas pelo CIP, está por se agudizar, é importante que o Governo demonstre abertura e seriedade em corrigir as situações de mau desempenho apresentadas nesta avaliação. O Executivo moçambicano poderia corrigi-las voluntariamente, mas, se o não fizer, pensamos que será obrigado a

adoptar medidas de correcção, uma vez que já iniciou o programa com o Fundo Monetário Internacional (FMI) a pedido do próprio Governo. Porém, corrigir-se por obrigação é uma situação que não ajudará a imagem do Governo.

Resumindo, são as seguintes as medidas imediatas de correcção que o CIP acha que o Governo deve adoptar:

• Respeitar a composição da despesa com-parada com o orçamento aprovado (PI-2)

• Evitar despesa em atraso (PI-4) [observa-da aqui uma forte deterioração]

• Haver eficácia na cobrança de impostos (PI-15) [observou-se deterioração]

• Haver eficácia no processo de aprovisio-namento (PI-19) [observada uma forte deterioração]

• Dar informação sobre os recursos recebi-dos por unidade de serviço (PI-23) [pro-blema crónico]

• Haver informação dos doadores para a orçamentação de projectos e programas (D-2) [problema crônico]

• Fortalecer os sistemas de Moçambique para gerir os fundos dos doadores (D-3) [observou-se deterioração].

É importante notar que a análise anterior das fraquezas identificadas foi feita para dar im-pulso a mais uma ferramenta à sociedade civil e assim encorajar o Governo nos seus objec-tivos de aumentar a eficiência e eficácia das suas políticas fiscais. A GFP incide de forma importante na utilização de recursos financei-ros que, especialmente na situação actual de Moçambique, num contexto de deterioração económica, se torna num aspecto fundamental para o bem-estar dos cidadãos. É por isso que o CIP tem muito interesse nas notas do relatório da PEFA 2015. Aliás, este relatório, comparado

5

Nº 03 - Janeiro de 2016

com o de 2010, eleva as chamadas de atenção ao cidadão _ e ao Governo _ para fazer valer melhor os recursos financeiros cada vez mais escassos.

O CIP é de opinião que uma melhor colaboração entre a sociedade civil e o Governo beneficia a todos. Permite ainda ao Executivo demonstrar à sociedade moçambicana um maior comprometimento e responsabilidade fiscais ao ajustar o seu comportamento às notas obtidas na PEFA. O CIP deseja genuinamente que este processo de discutir as melhorias das notas da PEFA continue cada vez com mais participação da sociedade civil. O CIP espera que este diálogo possa ser levado a cabo conjuntamente com o processo de implementação do programa do FMI10 que, como foi indicado acima, já iniciou. Isto permitiria ao Governo cumprir as suas obrigações, com a ajuda da sociedade civil, num ambiente de cooperação frutuosa de todos os sectores do Estado moçambicano.

10 Veja o conjunto de recomendações do FMI onde constam reformas importantes: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2015/pr15580.htm

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Um Olhar Sobre a Despesa Pública

ANEXO 1: Sumário da Avaliação PEFA 2015

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Um Olhar Sobre a Despesa Pública

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Nº 03 - Janeiro de 2016

ANEXO 2: Comparação com alguns países da regiãoO Mapa 1 mostra os últimos indicadores PEFA disponíveis para 8 países na região.

De forma geral, em relação aos países seleccionados Moçambique posiciona-se bastante bem. Outra observação geral é que os indicadores referentes aos doadores (D-1, D-2, e D-3) receberam notas fracas em todos os países seleccionados.

Enfocando-nos nas notas mais fracas recebidas por Moçambique, destaca-se que:

Para o indicador 2 (Composição dos resultados das despesas comparados com o orçamento original aprovado), Moçambique (com nota de D+) figura entre os 3 países pior classificados;

Para o indicador 4 (Levantamento e monitoramento do atraso no pagamento de despesas), Moçambique (nota de D+) é o pior país classificado;

Para o indicador 23 (Disponibilidade de informações sobre recursos recebidos por unidades de prestação de serviços), Moçambique (nota de D) está “em família”: 7 dos 9 países receberam a mesma nota D.

Para os indicadores D-2 (Informações financeiras fornecidas por doadores para a formulação de orçamentos e de relatórios do projecto e ajuda ao programa) e D-3 (Proporção de ajuda que é gerida pelo uso de procedimentos nacionais) Moçambique (nota de D+ e D, respectivamente) tem uma ligeira vantagem.

Uma conclusão preliminar e tentativa é a de que os países da região precisam de aumentar os seus esforços para melhorar a sua posição referente aos indicadores PEFA. Espera-se que dentro dos programas macroeconómicos a ser implementados durante o ano de 2016 e seguintes o Governo mostre a devida responsabilidade para melhorar a posição de Moçambique em futuras avaliações.

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Principe

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Tanzânia

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Informações financeiras

fornecidas por dadores para a form

ulação de orçamentos e de

relatórios do projecto e ajuda ao program

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DN

RC

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Proporção de ajuda que é gerida pelo uso de procedim

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DD

DD

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DN

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Ficha Técnica

Director: Adriano NuvungaEquipa Técnica do CIP: Anastácio Bibiane, Baltazar Fael, Borges Nhamire, Celeste Filipe, Edson Cortez, Egídio Rego, Fátima Mimbire, Jorge Matine, Lázaro Mabunda, Stélio Bila;Assistente de Programas: Nélia NhacumePropriedade: Centro de Integridade PúblicaDesign e Layout: Nelton Gemo

Contacto:Centro de Integridade Pública (CIP)Bairro da Coop, Rua B, Número 79Maputo - MoçambiqueTel.: +258 21 41 66 25Cel.: +258 82 301 6391Fax: +258 21 41 66 16 E-mail: cip@cip.org.mz Website: www.cip.org.mz

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