El Estado Benefactor en Latinoamérica Entre la necesidad de la inclusión social y las políticas Neoliberales

Luis Fernando Agudelo Henao

“Miguel Urrutia (1991) argumentó que, al contrario de lo que ocurrió en el resto de la región,

el populismo macroeconómico nunca tuvo vigencia en Colombia. De acuerdo a la definición

convencional una de las características del populismo económico es la presencia de grandes

desequilibrios fiscales, que reflejan el uso del gasto público para propósitos redistributivos sin

un esfuerzo simultáneo para aumentar los ingresos tributarios. Esta característica de la

política fiscal colombiana es cosa del pasado. El déficit del gobierno central (GNC) ha estado

por encima de 5% del PIB durante los últimos 7 años y hay indicios de que la situación puede

agravarse en el fututo. Para el conjunto del sector público no financiero (SPNF), la situación -

aunque menos grave- muestra tendencias similares. Ante el deliberado propósito de

incrementar el tamaño del estado -los gastos agregados del sector público crecieron de 21.2%

del PIB en 1990 a 33.7% en 2003-, el esfuerzo en materia de ingresos ha sido insuficiente (los

ingresos totales crecieron 20.6% del PIB en 1990 a 29.7% en 2003). […] el informe de la

Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997) menciona que la

“creciente demanda por servicios gubernamentales (educación, salud, justicia, seguridad, etc.)

y la falta de conciencia por parte de la sociedad acerca de la restricción de recursos” son

algunas de las principales causas de la “difícil situación fiscal” caracterizada por el “margen

de maniobra limitado para la administración”.

(Cárdenas, 2005)

La crisis de los “estados benefactores” Latinoamericanos en la década de los 80, se debió a dos factores fundamentales. Por un lado, el deterioro fiscal estructural de los sistemas de seguridad social, atención de salud y asistencia social, más antiguos de la región, y por otro lado, las medidas de ajuste estructural implementadas a raíz de la “crisis de la deuda”. Entre el final de la década de los 80 y el final de la década de los 90, la mayoría de los Estados Latinoamericanos, pasaron de un rol predominante a uno subsidiario. Las reformas realizadas sobre la base de una visión neoliberal del papel del mercado como escenario fundamental de la producción y distribución de recursos, redefinieron de forma esencial el papel del Estado en la garantía y prestación de los servicios y prestaciones que se asocian al “Estado de Bienestar”. Estos procesos de ajuste estructural de la economía Latinoamericana, terminaron redefiniendo las relaciones sociales, y los mecanismos de distribución y redistribución de la producción social. Las supuestas ganancias en eficiencia de la producción, tuvieron importantes implicaciones en la profundización de la desigualdad. Los recortes del empleo público, la desregulación, la descentralización administrativa, la privatización de empresas públicas, la disminución del gasto público, el aumento de la capacidad extractiva, la promoción de las exportaciones (sobre todo las no tradicionales), la apertura al mercado internacional y al capital extranjero, fueron los elementos centrales de las reformas.

El presente trabajo pretende establecer, alrededor de la descripción de la estructura de los Estados Benefactores de Latinoamérica que desarrolla Carmelo Mesa Lago1, las bases sobre las que algunos autores neoliberales: [1] establecen las consecuencias económicas de los Estados Benefactores (Buchanan, 1988) y [2] califican a los gobiernos de la región que implementaron políticas económicas heterodoxas (Dornbush, 1992). Con respecto a este último factor, este trabajo hará especial énfasis en describir la línea argumentativa sobre la cual, algunos economistas neoliberales, señalan la imposibilidad estructural de las economías Latinoamericanas de tener tasas de crecimiento de los salarios por encima de las tasas de inflación. Esta atención especial al tema del crecimiento de los salarios, se debe a que este es el mecanismo más efectivo de redistribución de la renta nacional, en países que son estructuralmente desiguales. 1. La reforma de la seguridad social La seguridad social, entendida de forma amplia, comprende los seguros sociales (Vejez-invalidez-muerte, enfermedad-maternidad y desempleo), atención a la salud pública (incluyendo sistemas nacionales de salud) y asistencia social. Fue la seguridad social fue uno de los principales objetos de las reformas de los 80-90, en la medida que su tamaño en los presupuestos públicos era importante, y se consideraba que dicho gasto era ineficiente y estructuralmente deficitario. La solución neoliberal para los desequilibrios económicos de Latinoamérica se centro en la “privatización” del sistema pensional, y la “mercantilización” de las reglas del seguro de enfermedad. Con respecto al sistema de salud, una parte importante de los países de la región introdujeron cambios en las cotizaciones, el acceso, la prestación de los servicios y el control del sistema. En este sentido las reformas estuvieron centradas en redefinir el alcance de los sistemas públicos más universalistas. En el fondo, los presupuestos públicos posteriores a la reforma privilegiaron las estrategias de focalización, asociadas a la administración del riesgo, sobre los sistemas universalistas basados en la inclusión social. La redefinición de las lógicas tecnocráticas, la distribución de los servicios y los beneficiarios se hicieron, en su mayoría, con base en alcanzar equilibrios presupuestarios, y no acceso universal. Mesa- Lago realiza un estudio en torno al desarrollo de la reforma y la aplicación de políticas sociales en los países de Latinoamérica (Mesa-lago, 2000). Para ello

1 Con el fin de hacer más sintético este trabajo, solo se hará el análisis de las reformas a las pensiones y a la

salud. No se hará una análisis del trabajo de Mesa-Lago correspondiente a las Redes Mínimas de Protección

Social, Seguro de Desempleo y Asistencia Social.

efectúa una clasificación de los países dependiendo del: nivel de desarrollo económico, la reforma de la seguridad social y el grado de liberalización político-económico (Ver Cuadro 1). Con respecto al primer factor de clasificación, nivel de desarrollo económico y social, utiliza como indicadores el Índice de Desarrollo Humano, el Producto Interno Bruto Per cápita (PIB p/h), así como el Poder de Compra Paritario (Purchasing Parity Power) en dólares. En este punto el autor trata de equilibrar la mirada entre países con rentas per-cápita relativamente altas (PIB p/h y PPP) y la capacidad que tienen sus estados de instrumentar políticas sociales que permitan redistribuir dicho ingreso nacional (IDH). El segundo factor de clasificación es la reforma a la seguridad social, en este sentido identifica a aquellos países que realizaron ó no 4 tipos de reformas, a saber: Pensiones, Salud, Desempleo y Asistencia Social. Este indicador lo complementa con el grado de privatización de los seguros sociales (Pensiones y Salud) clasificándolas entre Ninguno, No cambió, Muy Bajo, Medio, Alto, y Muy Alto (Ver cuadro 2). El último factor de clasificación es el de grado de liberalización político-económico, para el que emplea como indicador el grado de liberalización política y económica, estos dos factores los califica así: ninguno, muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto. Para este indicador se puede observar cierta relación entre el grado de democratización bajo (que parece ser vista como eventos electorales) y un grado de reforma alto. En este sentido parece confirmarse que aquellos países con regímenes menos democráticos, el alcance de las reformas neoliberales fue más profundo (Chile). Mientras que países con eventos electorales constantes, y con una clase política que en general defiende las políticas sociales tuvieron reformas de mercado menos drásticas (Costa Rica y Uruguay).

1.1 Los impactos económicos y sociales de la reforma La reforma neoliberal en la década de los 90, de los 10 países seleccionados por Mesa-lago, fue exitosa en dos aspectos fundamentales: el crecimiento del Producto Interno Bruto Per-cápita y el control de la inflación. Si se compara la década de los 80 con la década de los 90 (1991-1998), el crecimiento del PIB p/h pasó de una disminución del 1.0% a un crecimiento del 1.7%, mientras que la inflación en 1980 fue de56% en promedio para los países analizados, en 1998 fue del 10%.

Sin embargo, las tasas de desempleo, que en general subieron, así como los resagos del poder adquisitivo de los salarios, impidieron que la relación laboral se convirtiera en el escenario de construcción del bienestar y la inclusión como elementos esenciales de la superación de la crisis. Por el contrario, puede verse como las políticas económicas de ajuste tuvieron más importancia en el escenario de las agendas públicas, que la política social, dado que la distribución del ingreso empeoró en casi todos los países (Mesa-Lago, 2000). Algunas democracias de la región se resistieron a marginar la política social (Costa Rica y Uruguay principalmente) como escenario importante de la construcción de la ciudadanía y de la legitimación del papel del Estado, no fue desafortunadamente el caso Colombiano.

Por un lado la economía Colombiana de la década de los ochentas, pudo mantenerse al margen de la crisis generalizada de la región (debido al bajo endeudamiento externo, las políticas económicas moderadas y la economía sumergida) en la medida que pudo crecer (1.6% del PIB) y tener una inflación relativamente baja (32% en el año de mayor inflación). Sin embargo, este “blindaje” en a la crisis de la deuda, no tuvo correlato en una política social que permitiera mejorar la distribución del ingreso y alcanzar la inclusión social (Ver cuadro 3).

En la década de los noventas, cambió estructuralmente la economía Colombiana, por un lado se controlo la inflación, pero las tasas de desempleo y subempleo crecieron hasta alcanzar un 15% y 33%, al final de la década. En igual sentido el salario mínimo real perdió capacidad adquisitiva real (aunque Mesa-Lago afirma un crecimiento). Este escenario de desdeño por la política social, demuestra que aunque las reformas económicas no fueron tan profundas como en otros países de la región, no existió interés real por hacer una efectiva redistribución del ingreso, ni por la vía salarial, ni por la vía de la política social.

Se instaló además la lógica macroeconómica (que se explicará en la segunda y tercera parte de este trabajo) por la cual los salarios no pueden crecer por encima de la inflación proyectada. De hecho, los escenarios anuales de “negociación” de los incrementos del salario mínimo, carecían de interés, en la medida que, las mesas se centraron en mantener la premisa de aumento menor a la inflación.

La clave que Mesa-Lago deja en su trabajo, es que el crecimiento económico por si solo no es suficiente para mejorar el bienestar social, que es necesaria una política salarial audaz ó políticas sociales incluyentes, para lograr la redistribución de la renta nacional.

1.2 La reforma de las pensiones Los organismos multilaterales de crédito y fomento calificaron a la seguridad social como una causa del déficit estructural de los presupuestos públicos, pero también una fuente de financiación de dicho desbalance. De hecho, “los niveles de liberalización más altos”2 (Chile) que se dieron en términos de organización de la estructura de las pensiones, estaban orientadas a individualizar los aportes y las prestaciones que se reciben del sistema. Las reformas al sistema de pensiones se pueden clasificar entre no estructurales y estracturales. Según Mesa-Lago, los países con reformas no estructurales son aquellos que mantienen los sistemas públicos tratando de: extender la cobertura, normalizar las condiciones de adquisición de los derechos, eliminar o reducir el déficit, mejorar la eficiencia ó proveer pensiones más adecuadas. Dentro de estos países se destacan los casos de Cuba y Costa Rica, este último implementó políticas sociales de una profundidad tal que han permitido mantener niveles de vidas equitativas e incluyentes, aún con niveles de ingreso medio. A continuación se presentan las características de las reformas estructurales de las pensiones: Tipo de Reforma

Estructural Características Países

Sustitutivo Cierra el sistema Público y crea uno privado plenamente individual.

Chile, Bolivia y México

Mixto Reforman el componente público, e integran un componente básico a uno complementario.

Argentina y Urugay

Paralelo No cierra el sistema público pero lo reforma y compite con uno privado de capitalización individual.

Colombia y Perú

En principio podría pensarse que en las reformas sustitutivas, el mercado sustituye al Estado como distribuidor de los recursos, lo que sucede en la práctica es que el Estado no pierde el poder de regulación, delimita las afiliaciones del sistema y como si fuera poco sigue siendo el principal financiador de los desequilibrios del sistema. En este sentido el papel del Estado permite la existencia de un intermediario que administra “mejor que antes”, los recursos de los individuos que recibirán prestaciones en términos de su capacidad de ahorro en la vida laboral. Es decir se crean mercados monopolísticos para unos pocos “jugadores”, y los mecanismos de compensación intergeneracional se reducen, quedando reducidos a las porciones de los ingresos tributarios que van a financiar los desequilibrios de los sistemas sustitutivos. El caso de Chile, que es paradigmático, muestra como el Estado Chileno (y en general los Estados en los modelos sustitutivos y paralelos), terminan financiando, lo que Mesa-Lago llamó el triple costo fiscal.

2 Con “Nieveles de liberalización altos”, se está tomando la calificación que realiza Mesa-Lago en su trabajo

con respecto a si las reformas se centraron en dar mayor protagonismo a la mercantilización

Costos Fiscales Definición Tiempo de inversión de los recursos

Déficit del régimen anterior

Corresponde a los recursos que son necesarios para liquidar el sistema antiguo, ya sea porque se elimina o porque quienes se quedan en el sistema son los más próximos a pensionarse, y con mayores prestaciones promedio. Este costo se asume en los 10 países relacionados

Es un costo que el Estado asume de Inmediato

El bono de reconocimiento

Para quienes se pasan al nuevo régimen, el estado asume este costo para estimular el cambio. El costo sube en función del mayor estímulo que se requiera para el paso al sistema nuevo.

Cuando se empiezan a pensionar, y el horizonte de pago es amplio, hasta que se acabe la transición.

Garantía de pago de pensión mínima

Es el costo en el que tiene que incurrir el Estado para aquellos pensionados que por sus recorridos laborales, no tuvieron unos aportes suficientes para alcanzar los beneficios de una pensión mínima. El costo de este mecanismo de compensación será mayor en aquellos países con regímenes laborales que por el monto de los ingresos de los trabajadores y la regulación, las historias laborales de los trabajadores se desarrollen en la informalidad.

Es paralelo al costo del bono de reconocimiento, sin embargo no se acaba su aplicación, y la disminución ó aumento del rubro, dependerá de el aumento o disminución de la informalidad, principalmente.

En Colombia, las características históricas del sistema asociadas a inequidad, regímenes de acceso específicos para cada gremio y baja cobertura, han hecho que, sobre todo el sistema público de prima media, tenga una estructura que requiere mayores recursos en el futuro, con porciones del gasto crecientes. Esta característica estructural, a partir de la reforma, pone en entredicho la capacidad de esta de generar sostenibilidad, máxime en un país con características demográficas proyectadas en las que el crecimiento de los beneficiarios del sistema de pensiones hará mayor presión sobre el gasto público, en el triple costo.

Valor de las pensiones del Instituto Colombiano de Seguros Sociales

Expresado en puntos porcentuales del PIB

0

2

4

6

8

10

2004 2006 2008 2010

Cotizaciones Pagos de pensiones Faltante

Fuente: Fedesarrollo

En términos de costos fiscales los sistemas Mixtos resultan ser los menos exigentes de recursos públicos en los periodos de transición, en comparación con los sustitutivos que son los más costosos y los sistemas paralelos quedan en medio de los dos anteriores. Este fenómeno se produce debido a que los

sistemas mixtos siguen recibiendo los recursos de los trabajadores y empleadores (si estos últimos se mantienen, ver el cuadro 4).

El balance de la reforma social en Latinoamérica, en lo relacionado con los costos fiscales, puede hacerse comparando el valor total de la acumulación de aportes y reservas del sistema versus el gasto fiscal. En la reforma más exitosa de la región (la chilena), los costos fiscales superaron la acumulación del capital realizada por un sistema que alcanza un 40% de PIB. Este déficit, que para 1995 alcanzaba un 2.4%, es un indicador que el cambio de rol del estado no es una modificación inocua desde el punto de vista financiero. A la pérdida estructural de equidad en un sistema de Cuenta Individual (Sustitutivo), debe sumarse el esfuerzo fiscal adicional que deben realizar todos los ciudadanos para financiar este desbalance vía impuestos generales. Adicionalmente, la creación de los intermediarios financieros (Fondos de Pensiones) crea un escenario de rentas monopolísticas que restringen la posibilidad del Estado de desarrollar mecanismos de redistribución, sobre todo por aquellos recursos que quedan capturados a través de las comisiones de manejo, que son muy altas con respecto al monto de los recursos, y a los rendimiento que obtienen los fondos por el manejo financiero se semejante liquidez (Ver cuadro 5).

Cuadro 5: Características de los sistemas de pensiones.

1.3 La reforma de la salud Las reformas de la salud en Latinoamérica, no han estado orientadas a la privatización del sistema. De hecho, ningún país optó por reemplazar totalmente el sistema público, aunque las organizaciones privadas y las reglas de mercado para el acceso y compensación han sido elementos importantes en algunos de esos países. La atención en salud está en manos de tres sectores fundamentales: [1] El público, que es un sistema coordinado por los ministerios de salud con coberturas básicas “universales” y atención focalizada a poblaciones de bajos ingresos. [2] Los seguros de enfermedad y maternidad y [3] el privado que se ocupa esencialmente de servicios de prepago para poblaciones de ingresos medios y altos (Mesa-Lago, 2000). Los 4 países de los 10 analizados que han realizado reformas (Chile, Perú, Colombia y Argentina), reparten a los usuarios, ya no ciudadanos, entre los tres sectores mencionados. Este reparto se da vía sistema público para los usuarios de bajos ingresos y vía mercado a los de mayores ingresos. Estos últimos, pueden seleccionar paquetes de atención en función del ingreso disponible (Ver cuadro 6). Las reformas de estos cuatro países, se pueden clasificar entre selectivos duales (Chile y Perú) y selectivos múltiples (Colombia y Argentina). Los selectivos duales permiten seleccionar entre el sistema público-seguro social y el sistema privado. En el selectivo múltiple permite una mayor selección, dado que las reglas han

propiciado la separación de los administradores de los proveedores de servicios de salud directos. El caso Colombiano, que aumentó la posibilidad de elección de los beneficiarios que pueden escoger entre las diferentes administradoras, ha sido una reforma compleja que buscaba aumentar la cobertura (hasta hacerla Universal), incrementar los recursos invertidos y hacerlo de forma más eficiente. La complejidad de la separación de las administradoras de los prestadores, ha generado un modelo en el que los administradores retienen los recursos del régimen contributivo y subsidiado, aumentan los costos de transacción por la existencia de administraciones con lógicas diferentes, y la regulación permite (hasta hace poco) el ejercicio de prácticas monopolísticas de los administradores que se integran verticalmente con los prestadores. Además, los prestadores de la red público terminan rodeadas, por el incumplimiento de los pagos del Estado y por la preferencia de las administradoras de contratar con sus propios prestadores, lo que deja a los beneficiarios del régimen subsidiario que usan fundamentalmente la red pública, frente a la imposibilidad de recibir atención oportuna y de buena calidad. Los avances en términos de gasto (como proporción del PIB) y de cobertura son importantes, sin embargo, los indicadores de oportunidad y calidad, han sido relegados, por indicadores de rentabilidad financiera de los administradores.

Cuadro 6: Características de la reforma de la salud

1.4 Lecciones de las reformas de la seguridad social La seguridad social, entendida en sentido amplio, es el grupo de prestaciones que garantizan el reconocimiento efectivo de derechos en ejercicio de la ciudadanía social. En igual sentido el Estado de Bienestar, de forma simplificada, corresponde a la construcción de sistemas generales de prestaciones sociales, que aseguran la satisfacción de las necesidades básicas de las sociedades. En este sentido los “Estados de Bienestar” incompletos de Latinoamérica, vieron recortada la capacidad de lograr coberturas y calidades en las prestaciones comparables con los modelos más consolidados de los países desarrollados. Como se dijo, el déficit estructural, la reforma neoliberal y la consolidación de las reformas, han profundizado las inequidades en la mayoría de los países de la región (ya sea en las coberturas ó las calidades de los servicios). Mesa-Lago hace un balance de las acciones que el estado debe acometer para mejorar los resultados de las reformas. Por un lado menciona las medidas macroeconómicas básicas, orientadas a mejorar la cobertura, incrementar los ingresos, disminuir los incentivos para la evasión y la mora, aumentar las reservas, mejorar el rendimiento de las inversiones disminuir el costo del seguro de desempleo y contener los costos de la atención en salud sin desmejorar la calidad, todo ello en un marco de crecimiento sostenido como requisito macroeconómico esencial. De otro lado, menciona acciones “institucionales y organizativas”. Dentro de este grupo identifica a la unificación de múltiples programas que pudiesen permitir la

duplicación, la homogeneización de las condiciones de adquisición de derechos, así como la eliminación de privilegios. La simplificación de la legislación, asociada a evitar al máximo normas que creen escenarios de transición, acompañados de un mejor control y gestión de todas las partes de los sistemas de la seguridad social. El llamamiento no es a desmontar la capacidad regulatoria del Estado, a favor de la “eficiencia” del mercado, sino fortalecerla, porque está esbozado en este trabajo que el gobierno pondrá tantos ó más recursos que antes de las reformas, pero de forma más programada y con menores sobresaltos. En este mismo sentido, separa a las reformas de las pensiones y de la salud. Con respecto a la primera, establece que el estudio juicioso del tipo de mercado de trabajo, las características demográficas, la profundidad del mercado de capitales, el nivel de déficit del sistema y las realidades culturales, deben tenerse en cuenta para buscar el respaldo político de los trabajadores, los empleadores y los representantes políticos. La construcción de consenso, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios son activos tan importantes de la reforma como la mirada de los expertos, no se deben descuidar porque serán los que sustenten en el largo plazo los cambios instrumentados. Con respecto a las reformas de la salud, se identifican los siguientes elementos esenciales: la mayor coordinación posible del seguro social y del ministerio de salud, en servicios de salud de cobertura universal. Los recursos deben estar centrados en mejorar las condiciones del saneamiento básico, realizar acciones de discriminación positiva a aquellas poblaciones más vulnerables, hacer lo más eficiente posible el nivel básico de atención y la prevención de enfermedades de alto impacto y mayor frecuencia (de acuerdo a los perfiles epidemiológicos de cada región), y el mejoramiento y mantenimiento permanente de las infraestructuras. Es esencial la coordinación y la regulación, sobre todo en aquellos países que optaron por reformas en las que las reglas de la prestación se “mercantilizaron” con el fin de evitar la maximización de capturas de rentas por fuera de los estándares que aseguren la calidad, oportunidad y cobertura de los servicios de salud. Por último, se identifican los factores claves asociados al financiamiento. La disminución de la evasión de la mora a través de sistemas sólidos de gestión de los beneficiarios, aportes y prestaciones; el pago oportuno de las obligaciones del Estado en los niveles nacional y subnacional, evitar la eliminación del aporte del empleador, establecer reglas de manejo e inversión de los recursos que le den transparencia al sistema, la disminución proporcional de los costos de administración de los recursos, y el consenso político de la necesidad de subvencionar con recursos de los impuestos generales con el fin de darle estabilidad y equidad al sistema. 2. Las políticas heterodoxas y su papel en la crisis del Estado de Bienestar, desde la perspectiva neoliberal.

La aplicación de políticas neoliberales en Latinoamérica, orientadas a la estabilización económica, la disminución del déficit público y por su puesto el pago de la deuda externa, se dio en torno a la aplicación de políticas y presupuestos teóricos que se implementaron a nivel nacional a través de mecanismos multilaterales. El FMI, el BM, el BID y la embajada de Estados Unidos en cada país fueron la punta de lanza de la aplicación del consenso de Washington, que fue vendido como decálogo virtuoso para salir de la crisis, aumentar el bienestar y entrar a la senda del crecimiento sostenido y el desarrollo. La aplicación de estas políticas trajo tras de sí, todo un arsenal tecnocrático, presuntamente libre de consideraciones ideológicas. El trabajo de Dornbush y Edwards claramente corresponde a este tipo de trabajos. De hecho, el mencionado trabajo afirma que “analiza los elementos históricos de […] Chile y Perú”, sin embargo, afirma de forma un poco cínica que “no tenemos duda que la intervención externa juega un importante papel en la desestabilización de una economía, pero haremos énfasis en las razones por las cuales dicha desestabilización es posible en un escenario de políticas insustentables”. Más adelante afirman que “Salvador allende no murió debido a su condición de socialista sino debido a que era un incompetente”. El diagnóstico liberal de las economías de Latinoamérica, especialmente de aquellos países que aplicaron políticas heterodoxas más agresivas3, fue un diagnóstico de claros errores técnicos económicos, que se usaron como puntos de partida. Establecen entre otros las siguientes bases erróneas: [1] la existencia de una excesiva capacidad productiva no utilizada, [2] existencia de relación entre la baja capacidad utilizada, el consumo y la distribución de los ingresos, [3] existencia de un sector manufacturero dual4, [4] el incremento de los salarios no tiene consecuencias inflacionarias, debido a que la baja capacidad utilizada y el círculo virtuoso de mayor salario-mayor consumo-mayor eficiencia por economías de escala no permitirá el aumento de los precios, [5] el déficit fiscal es una herramienta que ayuda a mejorar el consumo en el mercado interno. Califica las políticas de corto plazo que parten de los anteriores supuestos, de populistas, y las condena a la insostenibilidad. Establece que estos errores se han cometido de forma sucesiva por aquellos gobiernos que privilegian la ´redistribución sobre el crecimiento, el equilibrio fiscal y la estabilidad macroeconómica. La calificación de populistas que dan a los gobiernos, está asociada a elementos tales como: movilización política popular, utilización de símbolos y retórica recurrente orientada a inspirar el pueblo y el sentido nacional. Por otra parte la búsqueda de alianzas entre la clase trabajadora y los sectores más progresistas

3 En el caso de este trabajo se diagnostican los casos de Chile con Allende, y de Perú en el primer gobierno

de Alán García. 4 El sector industrial que produce bienes suntuarios en escalas inadecuadas, que desperdician recursos que

deberían aplicarse en la producción de bienes básicos de consumo popular.

de la clase media, como base de legitimación de las políticas. Estas políticas aumentan el activismo del Estado en la regulación, la producción y prestación de servicios, tratando de incorporar la mayor cantidad de trabajadores al circuito económico formal (Drake, 1982). Algunos autores como Coniff (1982), establecen que los programas populistas coinciden con una postura política y económica socialista. Otros autores como Seers (1964), establecen la discusión del populismo, en el escenario de la tensión entre “monetaristas” y “estructuralistas”. Esta tensión desarrolla dos visiones completamente diferentes de: desarrollo económico, el cambio social y los sistemas de valores a cerca del propósito de la actividad económica y las finalidades de la economía política, Desde el punto de vista Dornbush & Edwards, la visión estructuralista de la macroeconomía “populista” está asociada a una reacción en contra de los postulados monetaristas de la economía liberal, y sus supuestos de: límites de la expansión monetaria, aumentos de los salarios iguales o menores a la tasa de inflación, necesidad de equilibrio de las cuentas del Estado, entre otras. 2.1 Las fases de las políticas macroeconómicas populistas Dornbush & Edwards, realizan una descripción de las condiciones previas a la aplicación de las políticas económicas populistas, y las fases por las cuales pasan dichas economías antes de la debacle. Con respecto a las condiciones preliminares, desarrollan un esquema de condiciones típicas (aunque no iguales en todos los casos). En primera instancia, se presenta un escenario macroeconómico de crecimiento moderado ó bajo del PIB, un trasfondo social de profunda inequidad en la distribución del ingreso, salarios reales estancados o en declive y altos niveles de necesidades básicas insatisfechas. Este escenario, según Dornbush & Edwards, puede darse o no en un esquema de ajuste tipo FMI (stop & go). Con respecto a la presencia de un programa de ajuste estilo FMI, esta consideración se vuelve importante, en la medida que estos programas de estabilización ortodoxos (y de base monetarista), se basan en la búsqueda de superávits fiscales (o al menos equilibrios) que permitan el pago de deudas vencidas (o garanticen el pago de las contraídas), superávit en la balanza de pagos, una restricción del gasto y una aumento de los ingresos fiscales (lo que conlleva normalmente a un escenario de recesión inicial). En segunda instancia, existen elementos previos a la aplicación de las políticas populistas, que están orientadas a instalar el discurso heterodoxo. Las dos premisas básicas que se identifican son: el mantenimiento de niveles altos de reservas, y la identificación de la expansión del PIB y los salarios como no inflacionarias.

El tercer elemento es el diseño de una política macroeconómica basada en la reactivación económica con el uso de la capacidad ociosa del sistema productivo, el necesario combate del desempleo y los bajos niveles de salarios, el estricto control de precios de los bienes de consumo popular, la reestructuración del ingreso nacional y el control de la inflación y la devaluación. Las fases a través de las cuales se instrumenta esta política son:

Fase Descripción

1 1. Utilización de recursos público o regulación de inversiones privadas, orientadas a la utilización de

capacidad ociosa5,

2. Aumento de los empleos disponibles, y reajuste al alza de los salarios reales. 3. Control de Precios, sobre todo de insumos y producción de consumo popular, vía planeación de

inversiones, distribución de cupos e importaciones como última medida. 4. Aplicación de subsidios a la producción en áreas estratégicas.

2 1. Protección de las inversiones externas, aumento de aranceles y mayores controles financieros. 2. Aumento del déficit fiscal. 3. Control de la devaluación, a los cambios con moneda extranjera.

3 1. Se van los capitales extranjeros. 2. El déficit fiscal llega a un punto insostenible 3. Disminuye abruptamente el recaudo de impuestos. 4. Los costos de los subsidios a la producción, y los mecanismos de compensación por aumento de

precios suben.

4 1. El programa de estabilización ortodoxo se lleva bajo un nuevo gobierno. 2. La recesión es larga debido a la diminución abrupta del stock de capital. 3. Se disminuye la inversión neta en la economía y aumenta el desempleo, debido a que los

capitales se pueden mover pero la mano de obra no. 4. Los últimos momentos del régimen populista son acompañados por cambios abruptos y

profundos, así como el derrocamiento violento, estos acontecimientos son sancionados por la clase media que es muy afectada.

2.2 El Estado de bienestar Latinoamericano y la emergencia populista La principal conclusión liberal al analizar los llamados experimentos populistas, es que este paquete de políticas económicas terminan indefectiblemente afectando a los beneficiarios originales de las reformas heterodoxas (Dornbush, 1992). Además estas medidas serían exitosas si: se evitaran controles a los cambios, solo se realizaran acciones de aumento de la producción en el corto plazo, y se llevara adelante una estricta política fiscal y una rigurosa administración de impuestos. Es indudable que los autores liberales, consideran a la redistribución del ingreso, como un eje válido de la política económica, pero con condiciones, presupuestarias, regulatorias y de fomento como las descritas en el párrafo anterior.

5 En el caso chileno se identificó que la estructura productiva, tenía una deficiencia estructural. El problema consistía,

según los economistas del gobierno de Allende, en que la inversión que se hacía en la producción de bienes suntuarios en

escalas inadecuadas para el pequeño mercado interno, distraía recursos necesarios para la inversión en productos de

consumo masivo. Es decir, que si se redistribuían los capitales hacía la producción de bienes de consumo popular, se

necesitaría una baja inversión para iniciar el circulo virtuoso de mayor producción empleo, mayores salarios, mayor

consumo y por tanto mayor bienestar general.

La mirada ortodoxa de lo que es posible hacerse en términos macroeconómicos, está lejos de permitir el mejoramiento de las condiciones de vida vía un Estado de Bienestar en Latinoamérica. Esta afirmación se basa en que: el intento de los “populismos” por asociar el ejercicio de la ciudadanía social a la existencia de empleos suficientes y bien remunerados, es estructuralmente incompatible con la política ortodoxa, en la medida que se aboga por la disminución constante de la inflación asociada a una aumento de los salarios por igual o por debajo de dicha tasa. Es decir, los salarios reales quedan contenidos por la inflación, sin posibilidades de superarla para lograr niveles adquisitivos superiores tras cada incremento. La posibilidad de crear un sistema económico, que brinde salarios dignos que aseguren la inclusión social, es una posibilidad remota, máxime cuando los incrementos reales de los salarios son vistos como factores que afectan la competitividad. Por otro lado, la posibilidad de tender redes de asistencia y servicios sociales que complementen la capacidad adquisitiva de los salarios, con bienes públicos suficientes y de calidad que aseguren el ejercicio de la ciudadanía social, terminan restringidos a los sobrantes presupuestarios resultantes después de atender los servicios de la deuda, los aparatos estatales no sociales y el fomento a la producción para la exportación. La posibilidad que queda, es realizar políticas económicas serías en términos de niveles de endeudamiento, de tal manera que se liberen recursos presupuestarios para la construcción de redes y prestaciones sociales que aseguren el ejercicio de la ciudadanía (Caso de Costa Rica y Uruguay). La perdida de centralidad política de la política social, en beneficio de la políticas de estabilidad financiera, aunque son correctas para la ortodoxia económica (Buchanan, 1988), representan la barbarie del capitalismo en contra la sociedad (Borón, 2003). 3. La insostenibilidad del Estado Benefactor La instalación de las instituciones necesarias para la existencia de Estados de Bienestar en Latinoamérica, es una tarea sistemáticamente rechazada por la ortodoxia económica liberal. Razones estructurales del mismo modelo de Estado de Bienestar, la debilidad institucional y la inmadurez política y social de las poblaciones entre otras. También existen razones coyunturales, como políticas heterodoxas, momentos de auge que no se aprovechan para el mejoramiento tecnológico, hiperinflaciones, políticas fiscales y de gasto inadecuadas. El arsenal técnico utilizado ha sido extenso. De hecho, la imposición de recetas tecnocráticas disfrazadas de neutralidad ideológica, realizada por los organismos de crédito multilaterales a través de las élites nacionales, son moneda corriente en la mayoría de los países de Latinoamérica.

Uno de los argumentos para la no realización de reformas orientadas a implementar Estados de Bienestar completos en Latinoamérica, son los argumentos asociados a la ineficiencia estructural del Estado Benefactor como modelo de organización de las políticas sociales, y al fracaso del gobierno (de los estados benefactores) en alcanzar el hipotético ideal de la eficiencia económica (Buchanan, 1988). Es así como los Estados Benefactores de occidente, se identifican como escenarios que han perdido la capacidad de fomentar el crecimiento y bienestar económico. La insostenibilidad en los países centrales, de los programas de transferencias a la seguridad social, es cada vez más visible. Los costos de los programas, asociados a los bajos crecimientos económicos, los riesgos de inflación y una estructura política democrática clientelista que privilegia los intereses de los grupos de presión, son elementos que agravan el escenario. En este sentido, el señalamiento a la viabilidad de los Estados de Bienestar en contexto de democracia, se convierte en un señalamiento a la misma forma como se construye poder en esos Estados. La búsqueda de rentas y la captura efectiva de estas, por grupos de presión que se organizan de forma racional para lograr intercambios (favores y compensaciones de apoyo político) con altas rentabilidades que luego son absorbidas por los contribuyentes en general. La estructura misma del Estado Democrático permite la organización racional económica de los grupos que obtienen tratamientos especiales y rentabilidad asociada a dicha organización. Por otro lado, la Estructura de un Estado de Bienestar, permite la captura de las transferencias sociales crecientes para grupos que no necesariamente actúan de forma racional para aportar a la sostenibilidad del sistema. En el largo plazo, consideran los liberales más ortodoxos, que atacan al Estado de Bienestar, que este es insostenible, porque no tiene límites a las prestaciones sociales generales ni a los beneficios que de ellos se desprenden (Buchanan, 1988). Adicionalmente, la bancarrota moral de la burocracia que opera y controla las rentas del Estado, es un escenario propicio para la corrupción, las prebendas el intercambio de favores, y por tanto en la ineficiencia de las elecciones socieles y económicas del Estado, dado que los políticos y burócratas como individuos y de forma organizada trataran de maximizar su beneficio utilizando la posición que tienen. Las posibilidades de sobrevivencia del Estado benefactor están puestas en la capacidad de este de ponerse un límite. El no escalar de forma indefinida el redistribucionismo como eje de las políticas sociales, es otra condicione necesaria, dado que los ingresos tributarios no darán abasto para cubrir las necesidades. Estas ineficiencias en últimas solo terminarán afectando a los que más necesitan el apoyo estatal, que no suelen tener capacidad de usar los mecanismos de la burocracia y la política para alcanzarlos.

4. Conclusiones

En un contexto de argumentación liberal en el que se considera como cierta la insostenibilidad del Estado Benefactor como un escenario válido de construcción del óptimo económico, en el que las políticas de inclusión social atadas a la institución del trabajo de tiempo completo con una remuneración digna que crezca en términos reales (por encima de la inflación) sean calificadas de populistas, es difícil pensar en la implementación de políticas sociales que vayan orientadas a la inclusión universal y no a la administración focalizada de los riesgos sociales.

Es indudable que en Latinoamérica aún existen problemas de asociados a la imposibilidad, en términos de recursos, de realizar políticas sociales con coberturas plenas y altas calidades, como afirma Cárdenas. Sin embargo, casos como el Costarricense y el Uruguayo, muestran que es posible soportar los embates externos, lograr estabilidad macroeconómica, sin perder de vista que el centro de la acción del Estado es el bienestar de sus habitantes, a través de la política social.

El llamado de las élites no puede ser orientado a desmovilizar la exigencia política de la sociedad civil centrada en mejores servicios sociales, como se ve en la afirmación hecha en el informe de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas de 1997. En este informe se afirma que “la “creciente demanda por servicios gubernamentales (educación, salud, justicia, seguridad, etc.) y la falta de conciencia por parte de la sociedad acerca de la restricción de recursos son algunas de las principales causas de la difícil situación fiscal” (Cárdenas, 2005).

El llamado, desde el punto de vista de la política social, tiene que estar orientado a tener mejores (más eficientes y universales) servicios sociales que mejoren la distribución del ingreso y el bienestar social, como elemento central de la construcción del Estado social de derecho y el ejercicio pleno de la ciudadanía social. Y el logro de estos propósitos, debe ir más allá de la consideración ideológica liberal, y estar guiado por el propósito de generar bienestar social, que debe tener la acción del Estado.

Es evidente el origen transnacional del arsenal ideológico liberal y su capacidad de intervención en la implementación de políticas económicas nacionales. Partiendo de esa base, la lucha política latinoamericana, está centrada en interpretar de forma inteligente la lucha que existe entre la necesidad de tener sociedades más incluyentes y la aplicación de las políticas neoliberales, que mejoran los indicadores de crecimiento pero condenan a la mayoría de la población a niveles indignos de sobrevivencia.

El eje de la tensión, es esencialmente ético. Entre la satisfacción de los intereses que influyen en las cúpulas del estado para capturar los recursos, y la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de la mayoría de la población. La política social eje de la gestión pública, y el mejoramiento de la seguridad social como instrumento, son las claves de la discusión del Estado Benefactor en Latinoamérica.

Referencias Bibliográficas BUCHANAN, James. (1988) Consecuencias Económicas del Estado Benefactor. Buenos Aires: ESADE. CÁRDENAS, Mauricio. (2005) Sobre la ausencia de populismo fiscal en Colombia. Cartagena: Instituto Colombiano de Derecho Tributario. DORNBUSH, Roudiger y EDWARS, Sebastian. (1992) La Macroeconomía del Populismo en América Latina. México: Fondo de Cultura Económica. GALINDO, Carolina. (2007) Neopopulismo en Colombia: el caso del gobierno de Álvaro Uribe. Revista Iconos, No. 27, enero de 2007. Quito: Facultad Latinoaméricana de Ciencias Sociales – Sede Ecuador. MESA-LAGO, Carmelo. (2000) Desarrollo Social, reforma del Estado y de la seguridad social al umbral del siglo XXI. Caracas: CLAD. BORON, Atilio. (2003) Estado, capitalismo y democracia en América Latina. Colección Secretaria Ejecutiva, Clacso, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Agosto 2003. p. 320. 950-9231-88-6.