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UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
ESCUELA DE ECONOMA
DOCENTE:
RAL MORENO CARMONA
ASIGNATURA:
SEMINARIO II
TEMA:
ESTUDIO SOBRE LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR
(1990-2014)
INTEGRANTES:
BONILLA CHAVARRA, JHONNY XAVIER BC11004
CASTRO DAZ, DORIS IRENE CD10003
ROMERO CLAROS, IVANIA ILBEA RC11046
VASQUEZ CASTRO, MARIO ROBERTO C10001
CIUDAD UNIVERSITARIA, 27 DE ABRIL DE 2015
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Tabla de contenido INTRODUCCIN
................................................................................................................................
i
ESTUDIO SOBRE LA POLTICA TRIBUTARIA EN EL SALVADOR (1990-2014)
........................... 1
EL BANCO MUNDIAL Y LOS PRESTAMOS DE AJUSTE ESTRUCTURAL PARA EL
SALVADOR. ............ 3
ASPECTOS FUNDAMENTALES EN LA ESTRUCTURA DE INGRESOS PBLICOS EN
EL SALVADOR. .... 6
i. Comportamiento de los ingresos pblicos.
.........................................................................
6
ii. Composicin de los ingresos del sector pblico.
................................................................
8
iii. Los ingresos corrientes y el comportamiento de la
tributacin. ........................................ 9
iv. Carga tributaria y estructura de los ingresos tributarios
.................................................. 11
ANLISIS DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) 1992-2014.
.............................................. 14
ANLISIS DE EFICIENCIA DEL IVA
...............................................................................................
15
ANLISIS DEL IMPUESTO SOBRE LA
RENTA...................................................................................
18
CARACTERIZACIN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE EL SALVADOR.
...................................... 20
VALORACIONES
.............................................................................................................................
22
Apndice: ESTADO ACTUAL DE INGRESOS (SEPTIEMBRE DE 2010)
.............................................. 23
TRABAJOS
CITADOS........................................................................................................
26
ANEXOS
.........................................................................................................................................
27
Datos en bruto
..........................................................................................................................
27
Datos relativizados entre el PIB
................................................................................................
31
Datos relativizados entre Ingresos Tributarios
.........................................................................
33
-
pg. i
INTRODUCCIN
La huella de Williamson1 sigue latente en la en la vida de las
naciones latinoamericanas,
los lineamientos orientados hacia la modificacin de sectores
como el fiscal, monetaria y
externo fueron claves para la concrecin de medidas impulsadas
por el Banco Mundial en
aos posteriores.
A nivel fiscal, las reformas fueron determinantes y capaces para
intervenir en el devenir de
las naciones; El Salvador no fue ni ha sido la excepcin.
Se pretende en este documento describir la manera en que las
medidas orientadas a la
reforma tributaria han hecho evolucionar la estructura y poltica
de ingresos comprendidas
entre los aos 1990-2014 en El Salvador.
El anlisis se centrar en el comportamiento de los ingresos
tributarios a partir de las
reformas de ley impulsadas durante todo el perido de estudio,
centrndose en la evolucin
presentada por el Impuesto sobre la Renta y al Impuesto al Valor
Agregado por ser estos los
que cuentan con una mayor participacin dentro de la
estructura.
Este documento pretende vislumbrar de manera sobria y
comprensiva las principales
acciones que han conducido hasta el estado actual de los
ingresos pblicos.
1 John WIlliamson, autor de los diez lineamientos que le dan
vida al consenso de Washington.
-
pg. 1
Estudio sobre la poltica tributaria en El
Salvador (1990-2014)
La crisis de la deuda externa de los aos 80 que afect
principalmente a los pases
latinoamericanos presiona a los organismos internacionales a
establecer mecanismos que
ayuden a solucionar este grave problema. Tanto el Banco Mundial
como el FMI
desempean un papel sumamente importante, ya que son estos
organismos los que plantean
una serie de medidas que ayudaran a contrarrestar ese efecto. Es
as como surgen los
planes Baker y Brady, los cuales apuntaban a problemas de
liquidez ms que de solvencia,
y en general a mantener una balanza de pagos viable. Sin
embargo, el fracaso de dichos
planes que se refleja en el bajo crecimiento de los pases
latinos y en la acentuacin de la
deuda, da origen a un conjunto de polticas que estn recogidas en
el denominado Consenso
de Washington.
Este Consenso plantea diez lineamientos2 que pretendan influir
en los principales
problemas de Latinoamrica, suprimiendo las regulaciones de la
economa. Es importante
destacar el componente fiscal que tena como objetivo equilibrar
las cuentas fiscales por
medio de polticas orientadas al gasto, a la disciplina fiscal y
la reforma tributaria.
El consenso aboga por una reforma tributaria eficiente y
equitativa, eficiente a travs de la
simplificacin de los instrumentos recaudatorios y equitativos
ampliando la base tributaria,
imponiendo impuestos a los sectores informales, sector rural,
etc. Adems hay una
tendencia al aumento de la participacin de los tributos
indirectos y a la ampliacin de las
tasas marginales de cada uno de los impuestos, mecanismo que en
teora permite combatir
la evasin y la elusin fiscal. Este consenso junto con el fracaso
de la planificacin
econmica en algunos pases, se convirti de vital importancia para
todo el sistema poltico
neoliberal pues le dio base y soporte terico, a partir de ello
se privilegia la iniciativa
privada y se sataniza el Estado como asignador de recursos y
como estimulador de la
competencia.
En aos anteriores el Banco Mundial actuaba en los pases
endeudados a travs de
prstamos para proyectos, sin embargo, estos estaban destinados a
un sector especfico, por
lo que su cobertura era mnima en cuanto a la amplitud de
problemas que se pretendan
abordar.
En 1979 el Banco Mundial inicia un Programa de Prstamos de
Ajuste estructural
denominados prestamos SAL, estos fondos tenan como destino
fortalecer los aspectos
2 Los cuales son: Disciplina Fiscal, Focalizacin del gasto
pblico, Reforma tributaria eficiente y equitativa,
Tasa de inters altas y prudente supervisin, Tipos de cambios
competitivos, Liberalizacin de comercio, Liberalizacin de Inversin
Extranjera Directa, Privatizacin, Desregulacin de la economa,
Derechos de propiedad.
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pg. 2
institucionales, as como realizar polticas econmicas que
permitiesen que la economa se
acercara a su tasa de crecimiento potencial y manejo sin
tensiones la Balanza de Pagos.
Sin embargo, ese financiamiento no era gratuito, ya que los
prestamos SAL incluan una
condicionalidad de mediano plazo, la cual, junto con la
condicionalidad de corto plazo del
FMI generaban una condicionalidad cruzada que preocupaba a los
pases endeudados
porque reduca sus grados de autonoma en la formulacin de la
poltica econmica interna
(Rosales).
La situacin de los pases latinoamericanos -a pesar de las buenas
intenciones de las instituciones financieras internacionales- no
mejor en los trminos esperados, por lo cual,
dichas instituciones establecieron un mecanismo de
condicionalidad, que consista en que
las economas endeudadas deban someterse a un ajuste estructural,
que les permitiera
incrementar sus exportaciones y mejorar los niveles de
crecimiento. Es as como surge el
ajuste estructural que tiene a la base polticas de absorcin o
tambin conocida como
Polticas de Ajuste Recesivo.
Es totalmente difcil establecer un marco conceptual de las
polticas de ajuste estructural
segn el Banco Mundial, diversos autores tratan de establecer
algunos lineamientos que
permiten observar el rumbo por el cual se orientan dichas
polticas. En cuanto a reformas
tributarias los planteamientos de autores como Rosales, Balassa
y Stern son los que se
detallan a continuacin:
Tabla N 1
POLITICAS TRIBUTARIAS QUE IMPULSA EL BM DENTRO DE LOS PAE.
ROSALES BALASSA STERN
Reformas
impositivas inspiradas en el
ofertismo que lleven a
acciones del lado de la oferta
para movilizar los
ahorros internos domsticos y
facilitar la inversin
privada nacional y extranjera..
Proteccin excesiva a
las importaciones.
Polticas fiscales que
alienten el ahorro.
Fomentando los
procesos de
desregulacin y
privatizacin.
Eliminacin gradual de las
restricciones cuantitativas
a las importaciones
Reduccin de las dispersin
arancelaria
Igualacin de incentivos para la
produccin interna y de
exportacin:, impuesto al
consumo y a
las ventas
Simplificacin de la estructura
impositiva, principios de
neutralidad tributaria
Fuente: Debate sobre el ajuste estructural en Amrica Latina,
Osvaldo Rosales
ILPES/CEPAL.
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pg. 3
Dichos planteamientos convergen en que stas son un conjunto de
medidas que se
encaminan a realizar un cambio en la estructura productiva,
desde produccin interna o
nacional a la produccin transable Exportaciones y sustitutos de
importaciones-. Lo anterior justifica el enfoque ofertista que
caracteriza dichas polticas.
Estas polticas de ajuste estructural tienen como objetivo
realizar modificaciones en la
poltica econmica de los pases deudores de manera que se pueda
lograr la desregulacin
de la economa y permita de igual forma generar apertura
comercial a la Inversin sobre
todo a la inversin extranjera directa (IED). Desde luego estos
cambios no son a corto
plazo, se necesita un horizonte temporal ms amplio que permita
transformaciones de la
estructura productiva, es por ello que los PAE se establecen
para plazos de entre 5 y 7 aos.
El financiamiento de las instituciones financieras
internacionales incluye un conjunto de
condicionalidades que vulneran la autonoma de las polticas
pblicas internas y fortalece el
patrn de acumulacin neoliberal.
EL BANCO MUNDIAL Y LOS PRESTAMOS DE AJUSTE ESTRUCTURAL
PARA EL SALVADOR. A partir de la dcada de los 90s El Salvador
experimenta un cambio drstico en su modelo econmico; la exclusin
del modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones
(ISI) tiene como base la configuracin de una nueva manera de
hacer e imponer poltica
econmica.
La instauracin de un modelo econmico Neoliberal tuvo como base
la aplicacin de un
conjunto de medidas denominadas: Polticas de Ajuste Estructural
(PAE) y Polticas de Estabilizacin Econmica (PEE) propuestas por el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, respectivamente.
El objetivo de estos paquetes de polticas se centraba en el
saneamiento de los desequilibrios macroeconmicos, en ese
sentido, las polticas de los
PAE/PEE presentan una propuesta a la desregulacin econmica,
liberalizacin del
comercio exterior y privatizacin de servicios pblicos.
Es as que en los 90s se empieza a gestar un conjunto de acciones
que vendran a impulsar una nueva definicin de Estado dentro de la
economa.
Como se detall, los PAE/PEE nacen en el seno del Consenso de
Washington que plantea
un conjunto de medidas que tenan como propsito orientar a los
pases en desarrollo y a los organismos internacionales a la hora de
valorar los avances en materia econmica de los
primeros, al pedir ayuda a los segundos (Casilda, 2005).
El primer prstamo de Ajuste Estructural (SAL I) fue aprobado en
febrero de 1991 con un
monto total de $75 millones de dlares, este fue desembolsado en
tres tramos de $25
millones cada uno; tal prstamo presentaba una serie de
condicionantes que deban ser
realizadas previo al primer desembolso y expost a este.
EL segundo prstamo de Ajuste Estructural (SAL II) se aprob en
septiembre de 1993, con
un monto total de $50 millones, igual que el SAL I inclua
diversas condiciones orientadas
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pg. 4
a la administracin del gasto pblico, privatizacin de empresas
estatales, reformas
comerciales e industriales, modernizacin del sector pblico,
entre otras.
Es imprescindible recalcar las principales condicionantes
orientadas hacia la reforma del
sistema fiscal en materia impositiva, y aquellas que produjeron
una afectacin directa en
los ingresos pblicos.
TABLA N 2
SAL-I SAL-II
Condiciones propuestas a los tramos Condiciones Especiales
Tramo I ($25 millones) Reforma impositiva:
a) Ajuste anual a las tarifas de importacin
(10%-20%),
a) Aumento de la base del IVA.
b) Plan de accin para reformar el IRA y
vender sus activos.
b) Doble cuota de ingreso en el registro de
vehculos motorizados.
Tramo II ($25 millones) c) Tributacin sobre el excedente del
cultivo
de caf, bajo el ISR.
c) Ajuste de tarifas de importacin y
eliminacin de exenciones para
autnomas
d) Revocacin de exenciones de derechos de
importacin a autnomas.
d) Introduccin del Impuesto al Valor
Agregado (IVA). Privatizacin:
e) Venta por lo menos de dos bancos
comerciales
a) Venta de bienes productivos del BFA.
f) Venta de bienes del IRA, INAZUCAR,
INCAF.
b) Zona libre de San Bartolo.
Tramo III ($25 millones) c) Compaa de cemento Maya.
g) Haber fecho efectivo el IVA. d) Banco Salvadoreo y de
comercio.
h)Haber principiado plan de
restructuracin y privatizacin de
asociaciones de ahorro y prstamos.
e) CASA y Ahorromet.
Fuente: Elaboracin propia en base al apndice F
"Condicionamientos de los prstamos de ajuste estructural I
y II del Banco Mundial de ESTRATEGIAS Y PROYECTOS DEL BANCO
MUNDIAL Y DEL BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO EN EL SALVADOR (1998), Stephanie
Weinberg con John
Ruthrauff
Ante eso, la caracterizacin de la poltica tributaria en cuanto a
su estructura cambiara
rotundamente3. La estructura tributaria en la dcada de los
ochenta se caracterizaba por la
existencia de un gran nmero de impuestos, la ineficiencia de la
mayora de ellos, y su
orientacin hacia los impuestos sobre las actividades de comercio
internacional (Quinez,
2009).
3 Basado en los elementos de disciplina fiscal, focalizacin del
gasto pblico y reforma tributaria.
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pg. 5
Las reformas tributarias realizadas en la dcada de los 90s se
orientaron principalmente a la correccin de problemas de eficiencia
en la recaudacin y la simplificacin de la
estructura tributaria; el deseo de aplicar impuestos neutrales
fue motivo para la implementacin del IVA
4. Con la simplificacin del abanico de impuestos se introdujo
en
la estructura de los ingresos tributarios un efecto
redistributivo negativo, al suprimir
algunos impuestos directos y ponderar en mayor medida a los
impuestos indirectos
(Moreno, 1999).
La reforma tributaria en El Salvador represent la eliminacin de
impuestos de baja
recaudacin y los orientados hacia el comercio exterior, esto en
concordancia con los
planteamientos de liberalizacin del comercio internacional que
propiciaban las PAE/PEE.
A manera de sntesis pueden identificarse tres aspectos en los
cuales se orient la reforma
tributaria a principios de los 90s:
Reduccin o eliminacin de Derechos Arancelarios a la Importacin
(DAI).
Reduccin de tasas marginales de tributo.
Simplificacin y eliminacin tributaria.
En el siguiente cuadro se muestran las principales reformas
aplicadas por las
administraciones de los gobiernos de El Salvador y que han sido
orientadas dentro de la
poltica tributaria.
Tabla N 3
REFORMAS TRIBUTARIAS (1990-2014)
ALFREDO
CRISTIANI
1989-1994
ARMANDO
CALDERN
1994-1999
FRANCISCO
FLORES
1999-2004
ANTONIO
SACA
2004-2009
MAURICIO
FUNES
2009-2014
SALVADOR
SNCHEZ
2014-2019
Eliminacin de
los impuestos a
las
exportaciones
de caf y azcar.
Reduccin de
aranceles.
Eliminacin del
impuesto al
patrimonio.
Reduccin del
impuesto a la
transferencia de
propiedades.
Reduccin del
impuesto sobre
la renta
Aumento de la
tasa del IVA de
10% a 13%.
Reduccin de
aranceles.
Reduccin de
aranceles.
Eliminacin de la
exencin del IVA
a granos bsicos,
verduras,
frutas, leche y
medicinas.
Establecimiento
de nuevas
medidas de
control en el
Cdigo
Tributario, Ley
del ISR y Ley del
IVA.
Conversin a
dlares y aumento
de las tarifas de
los impuestos
selectivos al
consumo.
Liberacin del
secreto bancario
en los procesos de
fiscalizacin.
Reformas a la Ley
del ISR.
Reformas a la Ley
del IVA.
Reformas a
impuestos
selectivos al
consumo.
Reformas al cdigo
tributario.
Medidas
administrativas: -
Creacin de nuevas
unidades
organizativas, con
el objeto de hacer
una mejor
Reformas a la Ley
de Impuestos
Sobre la Renta.
Reformas al Cdigo
Tributario.
Aprobacin el
proyecto de Ley de
Creacin de
Impuestos sobre las
Operaciones
Financieras
4 Como sustituto del impuesto de timbres desde 1992.
-
pg. 6
11%
12%
13%
14%
15%
16%
17%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Grfico 1Ingreso pblico/PIB
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
empresarial: del
50%
sobre el
excedente de
75,000 colones
al 25%.
Eliminacin del
Impuesto de
Timbres
Fiscales y
creacin del
Impuesto al
Valor Agregado
(IVA) con una
tasa del 10%.
Creacin de
nuevas figuras
consideradas
como delito de
evasin fiscal, en
el mbito de
tributos internos y
aduanas
Establecimiento
de nuevas
infracciones y
sanciones
aduaneras.
planificacin de la
fiscalizacin;
creacin de la -
Unidad de control
de precios de
transferencia;
implementacin de
nuevas
herramientas
tecnolgicas en el
rea de
fiscalizacin;
implementacin de
aduanas mviles;
realizacin de
fiscalizaciones
integrales conjuntas
entre DGII y DGA
Fuente: Elaboracin Propia con base a documentos de ICEFI y
CEPAL
ASPECTOS FUNDAMENTALES EN LA ESTRUCTURA DE INGRESOS
PBLICOS EN EL SALVADOR.
i. Comportamiento de los ingresos pblicos.
El comportamiento en la captacin de ingresos por parte del
Estado ha sido muy variable;
la influencia de shocks externos, polticas de ajuste fiscal y de
modernizacin del Estado ha
afectado -de manera positiva y negativa- los flujos percibidos
como impuestos.
-
pg. 7
El nivel de los ingresos totales respecto al PIB fue para el
ltimo ao 15.77%, como se
representa en el grfico 1, tal resultado representa una cada del
1.11% respecto al ao
anterior. Si bien, el comportamiento de los ingresos tributarios
durante el periodo de
estudio muestra una tendencia al alza, es importante entrever
las causas que originaron las
distintas fluctuaciones a lo largo de la serie.
Durante los primeros aos de la dcada de los 90s los ingresos
totales van en alza hasta el ao de 1995 -en el cual los ingresos
totales son el 13% del producto interno bruto, dicho
repunte se corresponde con las importantes entradas en concepto
de ingreso de capital que
hubo en materia de privatizacin5 del Hotel Presidente en 1990,
la reprivatizacin de la
Banca, de las importaciones de petrleo, los ingenios azucareros
en 1994 Instituto Nacional
de la azcar, los beneficios y plantas de torrefaccin de caf en
1995, entre otros. Es
importante recalcar la implementacin de Impuesto del IVA desde
1992- tal que, a finales
de dicha dcada, en 1999 el crecimiento de los ingresos totales
ni siquiera rond el 1%,
representando el 11.34% respecto al PIB, el nivel ms bajo en los
ltimos 24 aos.
Es notable la ausencia que provoc la privatizacin de empresas
pblicas en el ramo de los
ingresos no tributarios, que ocasiona una disminucin en los
ingresos corrientes y los
ingresos totales del Estado (Ver grfico 2 y 3), adems, la
eliminacin del impuesto a las
exportaciones del caf y la eliminacin del impuesto sobre el
patrimonio en 1993. Es a
partir del ao 2000 en que el nivel de ingresos totales
percibidos muestra otra tendencia al
alza.
La situacin de El Salvador en materia de poltica econmica es
hasta ahora crtica; desde
la aplicacin de la Ley de Integracin Monetaria6 en 2001 qued
supeditada a las
decisiones y acciones en materia fiscal. Aunque el
comportamiento de los ingresos totales
se mantuvo estable, en el ao de 2009 cay 11% respecto al 2008 y
lleg a representar
13.83% respecto al producto interno bruto.
La alta dependencia de la economa salvadorea ante los vaivenes
de la economa mundial
principalmente los Estados Unidos- ocasiona que shocks externos
constrian el rubro de ingresos, tan importante para la consecucin
de polticas pblicas.
5 Cfr. Moreno, Ral. La Globalizacin Neoliberal en El Salvador:
Un anlisis de sus impactos e implicaciones.
6 Esta ley supuso la abolicin del Coln y estableci al Dlar como
moneda de circulacin legal irrestricta en
el pas; aunque dentro de su cuerpo jurdico no restringe la
circulacin de Coln, en el Artculo 5 establece: Los billetes de coln
y sus monedas fraccionarias emitidos antes de la vigencia de la
presente ley continuarn teniendo curso legal irrestricto en forma
permanente, pero las instituciones del sistema bancario debern
cambiarlos por dlares al serles presentados para cualquier
transaccin. Esta permuta ocasion la salida del coln como moneda de
curso oficial en la economa salvadorea y, por lo tanto, la
eliminacin de los instrumentos de poltica monetaria.
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pg. 8
0%
4%
8%
12%
16%
20%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
INGRESOS CORRIENTES/PIB
INGRESOS DE CAPITAL+DONACIONES/PIB
Grfico 2Ingresos Corrientes, de Capital y Donaciones
como porcentaje del PIB, 1990-2014
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
ii. Composicin de los ingresos del sector pblico.
La composicin de los ingresos totales del Estado salvadoreo se
basa principalmente en la
captacin de ingresos corrientes7; para el ao 2014 estos
representaban 14.64% en relacin
al producto interno bruto, mientras que los ingresos de capital
ms donaciones
representaron 0.13% del PIB, cuando el total de ingresos
representaba entonces el 15.77%.
Es importante sealar, a raz de lo anterior, que la evolucin de
los ingresos totales del pas
se encuentra casi en su totalidad determinada por la evolucin de
los ingresos corrientes
(Vase grfico 2).
La dinmica del comportamiento de los ingresos de capital fue de
importancia mayor en la
primer mitad de la dcada de los 90s, el proceso de privatizacin
de empresas pbicas signific entrada de dinero a las arcas del
estado en concepto de venta de activos, pero
luego, el peso de los ingresos de capital tiene una participacin
casi inexistente en relacin
al producto interno bruto desde el ao de 1996.
El comportamiento de los ingresos corrientes se mantiene estable
y al alza, salvo para el
ao de 1997 en el cul se registra una disminucin de los ingresos
tributarios y alcanza el
11.54% en relacin al PIB (Ver Grfico 3) y en 2009 como efecto de
la disminucin de la
produccin por la crisis econmica financiera.
De ah, es completamente vital conocer los elementos ms
importantes que conforman los
ingresos corrientes y su aportacin a las finanzas pblicas.
7 Compuesto por ingresos tributarios, ingresos no tributarios,
transferencias de empresas pblicas y
transferencias de empresas financieras pblicas.
-
pg. 9
iii. Los ingresos corrientes y el comportamiento de la
tributacin.
Es clara la predominancia de los ingresos corrientes en captacin
de ingresos. Los
ingresos corrientes se encuentran compuestos por los ingresos
tributarios, y no
tributarios8, para el ao 2014 los impuestos tributarios
representaron el 95% de la
recaudacin total; el volumen es completamente abismal en
comparacin con los
dems.
Tabla N 2
ING
RE
SO
S C
OR
RIE
NT
ES
TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS
Renta Renta de activos
Patrimonio Transferencias de Empresas Pblicas
Transferencia de propiedades Ventas de Artculos Estancados
Importaciones Tasas y desechos por servicios pblicos
Consumo de productos Multas y otros
uso de servicios
Timbres fiscales
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Otros
Contribuciones especiales (FOVIAL)
DO
NA
CIO
NE
S
Y C
AP
ITA
L CAPITAL DONACIONES
Venta de activos Sector privado
Resto del Mundo
Otros
Fuente: Elaboracin propia
De hecho, desde el ao de 1990 hasta 1995 el volumen de
donaciones respecto al ingreso
total fue superior que los dems a excepcin de los ingresos
tributarios-; los flujos de donaciones en el periodo de guerra y
post-guerra aliviaban en una parte considerable las
arcas de ingresos pblicos. Durante el primer lustro de la dcada
de los 90s las donaciones llegaron a representar el 19.60% de los
ingresos totales en 1990 y 6.24% en el ao de 1995,
ao en que fue superada por la contribucin de los ingresos no
tributarios.
8 Los primeros son aquellos que se extraen de manera coercitiva
gravando a diversas fuentes generadoras
de ingresos o transacciones, los segundos se refieren al cmulo
de ingresos que recibe el Estado en concepto de prestacin de
servicios, pago por el uso de bienes pblicos y multas, entre
otros.
-
pg. 10
0%
5%
10%
15%
20%72%
76%
80%
84%
88%
92%
96%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Ingresos de Capital Donaciones
No Tributarios Tributarios
Grfico 3Composicin de la estructura de ingresos
El Salvador (1990-2014)
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
Los ingresos de capital ms donaciones experimentaron su mejor
momento en el ao de
1996 que representaron del ingreso total un 17.31%, desde esa
fecha la tendencia ha sido a
la baja, para el ao de 2014 apenas representaron el 4.14%, se
puede inferir que en trminos
brutos el rendimiento en la renta de activos estatales y las
transferencias de las empresas
pblicas ha disminuido; sin embargo, es importante diferir de la
postura privatizadora y
desreguladora de las polticas de ajuste estructural que insta a
la venta de activos y
eliminacin de monopolios estatales; la eficiencia -ineficiencia-
de las empresas pblicas
no se determina por apreciaciones mercantiles, puesto que la
lgica de dichas empresas es
la de proveer servicios a la poblacin, aun cuando estas operan
con prdidas.
La lgica de la privatizacin radica en esa idea: La ineficiencia
de las empresas pblicas
justifica su privatizacin.
No obstante, como afirma Ral Moreno9: Los ingresos provenientes
de las privatizaciones
compensarn por unos aos la reduccin de los ingresos generados
por las operaciones de
las empresas pblicas, pero por ser ingresos que se reciben una
sola vez en el tiempo su
efecto positivo sobre las finanzas pblicas es nico y
transitorio. En efecto, ante la disminucin de los ingresos no
tributarios para el ao de 1992, y en concordancia con la
aplicacin de las polticas de ajuste orientadas a la modernizacin
del sector pblico, se
privatizara el Instituto Regulador de Abastecimientos (IRA) en
1991, como lo estableca la
condicionalidad del primer prstamo de ajuste estructural en el
primer tramo; la venta de
por lo menos dos bancos del sistema de la banca comercial y el
traspaso de bienes de
INAZUCAR e INCAF en el segundo tramo; y de la garanta de estas
acciones en el tercer
tramo; se obtiene como resultado un incremento de los ingresos
de capital, sin embargo y
como era de esperar, el efecto que se obtuvo de estas medidas
fue efmero.
9 Economista, ccatedrtico de la Facultad de Ciencias Econmicas
de la Universidad de El Salvador.
-
pg. 11
9%
10%
11%
12%
13%
14%
15%
16%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
CARGA TRIBUTARIA, 1990-2014
Grfico 4
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
El comportamiento de los ingresos tributarios se ha mantenido
con un comportamiento
voltil, variaciones en sus componentes que se vern en los
apartados siguientes.
iv. Carga tributaria y estructura de los ingresos
tributarios
La carga tributaria10
durante el periodo de estudio sigue un patrn poco consistente,
las
reformas efectuadas en los primeros aos de los 90s contribuyeron
a que la recaudacin tributaria significara hasta el 11.18% en 1995,
el valor ms alto para la dcada; a partir de
ese ao la carga tributaria decay 0.07% y 0.03% para 1996 y 1997
respectivamente, lo que
indica claramente un retroceso en materia de recaudacin, incluso
tras la introduccin del
IVA al 10%.
Como se observa en el grfico 4, el comportamiento de la carga
tributaria al largo plazo es
siempre al alza, sin embargo, el crecimiento real que ha tenido
a lo largo de los 24 aos de
estudio es apenas 5.85%, lo que nos muestra la incapacidad de
las medidas efectuadas;
dichos niveles de baja productividad obedecen a los vacos
legales y a la debilidad
institucional del sector pblico, que permiten mantener niveles
bastantes significativos de
elusin y evasin fiscal (Quinez, 2009).
Para el ao 2009 la carga tributaria cay 6.29% respecto al ao
anterior, es de vital
importancia tener en cuenta que los efectos de la crisis
financiera internacional fueron
devastadores en el aparato productivo, sector externo y, por
supuesto, finanzas pblicas. A
10
La importancia del indicador de la carga tributaria radica en
que demuestra el nivel de contribucin fiscal de los agentes
econmicos contribuyentes.
-
pg. 12
este ltimo ao de 2014 la carga tributaria represent 14.98%, una
reduccin de 2.57%
respecto al ao anterior.
Queda claro que los ingresos tributarios constituyen la fuente
de ingresos ms importante
del sector pblico (Moreno, 1999). En la siguiente tabla se
resumen los impuestos de los
cuales se tiene registro en las estadsticas fiscales de El
Salvador:
Tabla N3
FUENTES DE INGRESO TRIBUTARIO
Impuesto Estado Naturaleza
Renta Activo Directo
Patrimonio Inactivo desde 1995 Directo
Transferencia de propiedades Activo Directo
Importaciones Activo Indirecto
Consumo de productos Activo Indirecto
Uso de servicios Inactivo desde 1996 Indirecto
Timbres Fiscales Inactivo desde 1991 Indirecto
Impuesto al Valor Agregado (IVA) Activo desde 1992 Indirecto
Otros Activo Indirecto
Contribuciones especiales (FOVIAL) Activo desde 2001
Indirecto
Fuente: Elaboracin propia.
Ntese que en la actualidad, la mayora de impuestos que se
encuentran vigentes son
indirectos, es decir, aquellos que gravan actividades
relacionadas al consumo de productos;
este es un primer indicio de que la estructura tributaria en El
Salvador es de tipo regresiva11
a travs de la aplicacin del lineamiento bsico de los PAEs de
propiciar acciones por el lado de la oferta para movilizar los
ahorros internos domsticos y facilitar la inversin
privada nacional y extranjera por medio de reformas impositivas
(Rosales).
La composicin de los ingresos (ver grfico 5) es clara, a pesar
del paso del tiempo, el
surgimiento y la abolicin de algunos impuestos, la predominancia
del IVA en los ingresos
tributarios se mantiene en la actualidad; para el ltimo ao el
IVA representa el 45.61% del
total de los ingresos tributarios.
El Impuesto sobre la renta que es el nico impuesto directo con
una incidencia real dentro
de la estructura de ingreso del sector pblico se encuentra en
todo el periodo con una
participacin menor, para el 2014 represent el 40%, su
comportamiento ha sido ms
estable-como se ver en apartados posteriores- respecto al
IVA.
11
Aquella que da mayor importancia a los impuestos indirectos como
instrumento para captar ingresos.
-
pg. 13
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Timbres Fiscales/ITR IVA/ITR
Renta/ITR Patrimonio/ITR
Uso de Servicios/ITR Contribuciones Especiales (FOVIAL)/ITR
Importaciones/ITR Consumo de Productos/ITR
Transferencia de Propiedades/ITR Otros/ITR
Grfico 5Composicin de los ingresos tributarios
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
Otros impuestos de los cuales se tiene respaldo de datos han
sido abolidos, tal es el caso
del timbre que fue sustituido por el IVA, el impuesto al uso de
servicios y al patrimonio.
Sin duda que la composicin de los ingresos tributarios muestra
un fuerte carcter de
regresividad, dicha regresividad implica por s misma una
inequidad en el pago de
impuestos, ya que la caracterizacin de los impuestos indirectos
es gravar en base a una
tasa homognea, sin tomar en consideracin la disparidad en las
rentas individuales.
-
pg. 14
40%
42%
44%
46%
48%
50%
52%
54%
56%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Participacin del IVA en los ingresos tributarios
Grfico 6
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
ANLISIS DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) 1992-2014. La
liberalizacin comercial exigi modificar las estructuras
tributarias, aumentando la
importancia relativa de las bases imponibles internas,
principalmente sobre el consumo, en
la forma de impuesto al valor agregado (CEPAL, 1998).
En 1992 surge como sucesor del impuesto de timbres12
el impuesto al valor agregado,
conocido generalmente como IVA. La necesidad de incrementar el
nivel de ingreso
tributario y de hacer ms eficiente el proceso de captacin
justific tal reforma.
Inicialmente la tasa impositiva fue del 10% sobre la
transferencia, importacin,
internacin, exportacin y al consumo de los bienes muebles
corporales; prestacin,
importacin, internacin, exportacin y el autoconsumo de servicios
importacin,
internacin, exportacin y el autoconsumo de servicios ((IVA),
1992).
Fue para el ao de 1995 en que el IVA presenta una modificacin,
la tasa incrementa del
10% al 13% a partir del 21 de junio de ese ao. Para aos
posteriores, en 1999 se somete la
eliminacin de las exenciones del IVA para productos de consumo
bsico y de
medicamentos y la retencin del 1% del IVA en 2005.
Los PAE y PEE, como anteriormente se ha establecido, se
impusieron en El Salvador bajo
ciertos condicionamientos, dentro del PAE I13
, el tercer tramo incluye en el literal b) la
eliminacin del impuesto sobre ventas y poner en efecto el
impuesto sobre el valor
12
el impuesto de timbres del 5% sobre facturas de venta de
mercaderas y prestacin de servicios, contenido en el Art. 5 N 1 de
la Ley de Papel Sellado y Timbres ((IVA), 1992) 13
El cual fue desembolsado en tres tramos iguales de $25
millones.
-
pg. 15
agregado, es as como nace el IVA. La evolucin que ha tenido
dicho impuesto como
porcentaje de los ingresos tributarios es fundamental para poder
determinar la
progresividad o regresividad de la estructura tributaria del
pas.
El Impuesto al Valor Agregado pas de representar el 41% de los
ingresos tributarios en el
ao de su entrada en vigencia a 46% en el ao de 2014, mostrando
un leve crecimiento.
Pero es a partir del ao 1995 cuando el IVA empieza a crecer ms
aceleradamente como
consecuencia del aumento de la tasa impositiva14
y as se mantiene hasta el ao 1998 en
donde su participacin alcanza el 54% y posteriormente cae en
1999 a 52%, porque a pesar
de que en ese ao se eliminan algunas exenciones al pago del IVA,
dicha eliminacin se da
en el mes de octubre por lo cual no contrarresta en gran medida
la tendencia a la baja que
haba mantenido durante todo el ao. A partir de ese ao sigue
aumentando hasta alcanzar
el 56% en el 2001, es decir ms de la mitad de los ingresos
tributarios, siendo esta la
proporcin ms alta alcanzada durante el periodo en estudio. A
partir de ese ao la
participacin del IVA en los ingresos tributarios empieza a
decaer, sin embargo, esto no
refleja que la estructura tributaria se est transformando en
progresiva. Para el periodo entre
2002 y 2007 se nota una tendencia creciente que ronda en
promedio al 52%, una de las
razones es el aumento que hubo entre esos aos en el nmero de
contribuyentes inscritos en
IVA.15
En el 2008 la participacin del IVA en los ingresos tributarios
decreci como
resultado de la crisis econmica y financiera de Estados Unidos
que golpe fuertemente la
economa salvadorea. Se nota un crecimiento en la participacin
del IVA para el ao
2010, sta llega a representar 49%, de los ingresos tributarios,
sin embargo, a partir de ese
ao la participacin del IVA ha decado hasta alcanzar en 2014 el
45%, esto puede
contrastarse con la tasa de participacin del Impuesto sobre la
renta en los ingresos
tributarios, el cual ha aumentado, sin embargo no puede
concluirse en la progresividad de la
estructura, pero si destacar la importancia del impuesto en
relacin a los dems.
ANLISIS DE EFICIENCIA DEL IVA
Tomando en consideracin la importancia de la tasa de
participacin que representa el IVA
en los ingresos tributarios totales, se procede a realizar un
anlisis que tome en cuenta la
recaudacin potencial del IVA en contraste con el IVA que
efectivamente es recaudado.
El IVA aplicado en el periodo de 1992 a mediados de 1995 fue del
10% hasta que se
implementa la primera reforma llevndolo a un 13% desde 1995 a la
actualidad.
El monto potencial estara constituido por el Valor Agregado
multiplicado por el porcentaje
establecido en concepto de IVA. No obstante, dicha cifra difiere
considerablemente del
IVA que efectivamente se ha concretizado desde el periodo en que
se implement hasta la
actualidad.
14
Aumento del 10% al 13% segn reforma a la Ley del Impuesto al
valor agregado en 1995. 15
Tomado de Anlisis de la poltica tributaria en El Salvador,
Rommel Rodrguez y Nelson Fuentes, Fundacin Nacional para el
Desarrollo, FUNDE.
-
pg. 16
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
IVA Recaudacin potencial
Grafico 7IVA Efectivo vs Recaudacon potencial,
1990-2014
Millon
es d
e do
lare
s
Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
El grfico 7 refleja la enorme brecha existente entre el IVA
potencial y el IVA observado,
dicha brecha consta principalmente de dos componentes; el
primero de ellos tiene que ver
con todos aquellos bienes y servicios que se encuentras exentos
al IVA y el segundo (en
definitiva ms polmico) es el relacionado a la evasin fiscal, que
representa uno de los
principales problemas de la administracin pblica.
La cuestin de la brecha entre lo potencial y lo recaudado es un
problema que alude a la
eficiencia en la recaudacin del IVA, para este fin se recurre al
uso del ndice de eficiencia
del IVA, el cual indica el porcentaje que representa la
recaudacin efectiva en trminos de
la potencial.
El ndice de eficiencia del IVA se expresa por16
:
Dnde:
Es el grado de eficiencia del IVA.
La recaudacin efectiva del IVA.
Es el porcentaje que se aplica en concepto de IVA.
16
Moreno, Ral. Reforma Fiscal en El Salvador: una exigencia
impostergable.
-
pg. 17
38%
40%
42%
44%
46%
48%
50%
52%
54%
56%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Grafico 8
INDICE DE EFICIENCIA DEL IVA,
1990-2014
Por
cent
aje
Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR
El complemento del indicador de eficiencia del IVA sera un
aproximado de lo que se
pierde como resultado de la elusin, evasin y la renuncia fiscal,
incluyendo adems
exenciones, incentivos, devoluciones y deducciones.
En concreto el ndice en El Salvador ilustra una tendencia que a
lo largo del periodo 1992-
2014 muestra una mejora de eficiencia en la recaudacin del IVA,
sin embargo el ndice
oscila entre el 40%-50% en los primeros 14 aos y no supera el
50% sino hasta el ao
2006 alcanzando en ese punto el 54%.
TABLA N 4
INDICES DE EFICIENCIA DEL IVA POR ADMINSITRACIN PRESIDENCIAL
ADMINISTRACIN Alfredo Cristiani
Caldern Sol
Francisco Flores
Antonio Saca
Mauricio Funes
Snchez Cern
ndice de Eficiencia
42.09% 42.11% 44.46% 51.19% 52.44% 52.59%
Brecha/PIB 5.78% 7.17% 7.21% 6.34% 6.18% 6.16%
IVA/PIB 7.22% 5.83% 5.79% 6.66% 6.82% 6.84%
Fuente: Elaboracin propia
-
pg. 18
En el contexto de la crisis financiera mundial del 2009 el ndice
cae y se ubica en un 47%
siendo el nico ao en que el ndice no supera el 50% desde el 2006
hasta la actualidad.
Posterior a este hecho la leve tendencia al alza se recupera y
se obtiene un mximo en
eficiencia en el ao 2013 en el cual el IVA efectivo representa
un 55% del IVA potencial.
ANLISIS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA La ley del impuesto sobre la
renta fue aprobada por decreto legislativo el 23 de junio de
1963 N 472. En El Salvador se han realizado una serie de
reformas en la Ley del Impuesto Sobre la Renta, las cuales se
enfocaron en la ampliacin de la base tributaria y medidas
administrativas para precisar mejor el ingreso imponible neto as
como para reducir la
evasin y elusin (Jorge Menkos).
En la dcada de los 90s periodo Cristiani- se redujo el impuesto
sobre la renta empresarial del 50% sobre el excedente de 75,000
colones al 25%. Entre 2004 y 2005 se
establecen normas ms estrictas para el control de deducciones y
se incorporan nuevas
disposiciones relativas a la documentacin legal para comprobar
costos y gastos contables.
Tambin se estipulan tratamientos fiscales diferenciados para las
operaciones realizadas en
parasos fiscales, y se dispone una tasa fija del impuesto para
gravar la ganancia de capital
en inmuebles. (Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
(ICEFI), 2014).
Con la llegada del presidente Funes se implementaron un conjunto
de medidas en el ao
2009, segn el ICEFI dicha reforma comprendi tres aspectos:
a) nuevos mecanismos de control dirigidos a cerrar espacios de
elusin fiscal
b) nuevas herramientas para combatir la evasin fiscal y el
contrabando
c) prcticas de planeacin fiscal internacional
Las medidas esenciales que conformaron la reforma para el 2009
fueron:
Reducir la tasa nominal y marginal, siendo la mayor la de
30%.
Las personas que son empleadas y ganan menos de $4,064.00 estn
exentas al pago y a la declaracin del ISR, lo cual cumple el
principio de simplificacin que busca
el Banco Mundial.
La exencin para los intereses percibidos por entidades
extranjeras, ahora el ISR solo es aplicable para aquellas
instituciones que financien a las micro y pequeas
empresas.
Eliminacin de la exoneracin para los rendimientos de ttulos
valores, los cuales se gravan a una tasa del 10%.
Eliminacin de la exencin a la distribucin de dividendos y se
grava a una tasa del 5%.
Tal como establecen los PAE/PEE en materia de poltica tributaria
se recomienda disminuir
las tasas marginales.
-
pg. 19
En 2011, el gobierno de El Salvador realiz una nueva reforma
fiscal, dicha reforma se
centr principalmente en la modificacin de la Ley de Impuesto
sobre la renta, los
principales acuerdos tomados fueron:
Aumento de tasas: para personas jurdicas se increment del 25% al
30% para aquellas que reportan ms de $150,000 y una retencin a no
residentes de parasos
fiscales de 25% a 30%.
Aumento de base: Impuesto a los dividendos de los accionistas en
empresas del 5%, impuesto mnimo a la renta de 1% y y reduccin de la
base del ISR para
personas naturales al aumentar el tramo exento de US$ 5,714.29 a
US$ 9,100.
Medidas Administratvas: se increment del 1.5% al 1.7% el pago a
cuenta.
La evolucin del ISR en el periodo 1990-2014 ha seguido una
tendencia creciente pasando
de 22% al 40% como porcentaje de los ingresos tributarios. Esto
refleja que durante el
periodo en estudio el Impuesto Sobre la Renta ha venido ganando
relevancia, adems
influye de manera positiva en la estructura tributaria porque al
basarse en impuestos
directos, representa mayor progresividad y verticalidad, que
permite intuir una mayor
equidad en la recaudacin.
Es para el ao 2014 cuando se manifiesta la mayor participacin
del Impuesto en los
ingresos tributarios, esto producto de las reformas que se haban
gestado durante los
ltimos aos.
Para los primeros aos, la participacin de la renta respecto el
PIB era poca, sin embargo,
en el ao 2000 la participacin llega a alcanzar 32%, luego cae en
los aos siguientes y a
partir del 2004 empieza a recuperar relevancia dentro de los
ingresos tributarios.
20%
24%
28%
32%
36%
40%
44%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
Participacin del Impuesto sobre la rentaen los ingresos
tributarios
Grfico 9
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas del BCR.
-
pg. 20
La tendencia creciente del impuesto sobre la renta se ve frenada
por los golpes de la crisis,
los efectos se dan en el ao 2009 en el cul decay en 5%, sin
embargo, las medidas de
reforma surten efecto, el crecimiento hasta la fecha ha sido
sostenible. La implementacin
de las reformas de 2011 y 2014 han aunado a dicho
comportamiento. Para el 2014 se
aprueba en la reforma fiscal un impuesto de 1% a los peridicos
impresos sobre las
ganancias, en materia de ISR.
CARACTERIZACIN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE EL
SALVADOR. El debate de la estructura tributaria gira alrededor
de, si esta es progresiva o regresiva. La
progresividad se refiere a una participacin mayor de los
impuestos directos en la estructura
tributaria, los impuestos directos se consideran progresivos
porque gravan a las personas de
ingresos altos con un tributo mayor y a las personas con
ingresos bajos con un tributo
menor, es decir tienen en cuenta las desigualdades en los
niveles de renta.
La regresividad se refleja en una participacin mayor de los
impuestos indirectos en la
estructura tributaria, los impuestos indirectos se consideran
regresivos porque gravan el
consumo en un porcentaje igual a todas las personas.
La estructura tributaria que se debera mantener en cualquier pas
es la progresiva, para
corregir las distorsiones en la distribucin de la riqueza que
surgen como consecuencia de
un sistema econmico ineficiente. (Quinez, 2009)
Para establecer qu tipo de estructura tributaria posee El
Salvador se proceder a analizar el
comportamiento de los dos tributos ms importantes dentro de la
recaudacin fiscal, los
cuales son IVA y Renta. El IVA es un impuesto regresivo porque
grava el 13% del
consumo sin tener en cuenta la distribucin de la riqueza, es
decir tanto una persona de
altos como de bajos ingresos pagara el mismo porcentaje. Por el
contrario la Renta se
considera un impuesto progresivo porque grava la renta imponible
de acuerdo a ciertas
estratificaciones en el nivel de salarios.
-
pg. 21
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10 12 14
IVA/ITR Renta/ITR
Grfico 10Tasas de participacin del IVA y el impuestos sobre la
Renta
en los Ingresos Tributarios, 1990-2014
Porc
enta
je
Elaboracin propia en base a estadstica del BCR
En el grfico 10 se observa la evolucin del impuesto de IVA y
Renta para el periodo 1992-
2014, en la primera dcada del periodo se observa que la brecha
es ms amplia, sin
embargo, durante todo el periodo la tasa de participacin del IVA
en los ingresos tributarios
es mayor que la de la renta.
Considerando los bajos niveles de eficiencia del impuesto IVA,
se puede afirmar que la
participacin representada puede ser incluso mayor, y que la
brecha se acentuara ms.
Durante la ltima dcada la participacin del IVA en los ingresos
tributarios ha tendido a
disminuir, aun as contina siendo mayor que la de la renta,
aunque no en la misma
proporcin que en aos anteriores. En la medida que la
participacin de los ingresos
indirectos -en este caso IVA- es mayor que la participacin de
los impuestos directos, la
estructura tributaria se caracteriza como regresiva, por lo
tanto, se puede concluir que la
estructura tributaria de El Salvador es regresiva.
Esto acenta la distribucin inequitativa de la riqueza, aunque
debe realzarse la reduccin
de la regresividad en los ltimos dos aos, producto de las
reformas antes mencionadas.
-
pg. 22
VALORACIONES
El carcter de eficiencia y equidad de la reforma tributaria que
propone el Consenso de
Washington se orienta a la supresin de impuestos directos y a
preponderar la aplicacin de
impuestos indirectos. La eficiencia centrada en la simplificacin
de los instrumentos
recaudatorios y la equidad en la ampliacin de la base tributaria
por medio de la aplicacin
de impuestos a los sectores informales, van en contra de todo
intento de progresividad; esto
es, debido a que en trminos de renta disponible, es ms grande la
proporcin de sus
ingresos pagada por una persona de renta baja en relacin a una
de renta media o alta, sin
embargo, la equidad desde el Banco Mundial no se orienta a esa
va, sino a la ampliacin
de la base tributaria, que a la vez, elimine restricciones
impositivas a la inversin extranjera
y nacional.
La materializacin de los lineamientos del consenso de Washington
se dan en la
formulacin de los programas de ajuste estructural que propugna
el Banco Mundial, sin
embargo, no existe un marco conceptual claro de las polticas de
ajuste estructural. Autores
como Bla Balassa, Nicholas Stern y Osvaldo Rosales proponen
poltica tributarias
orientadas en la misma va del saneamiento en materia fiscal,
pero a travs de diferentes
estrategias, por ejemplo: Polticas fiscales que alienten al
ahorro (Balassa), simplificacin y
neutralidad tributaria (Stern) y reformas tributarias que se
inspiren en un enfoque de oferta
para fomentar el ahorro interno y la facilitacin de
inversiones.
Los prestamos SAL en Amrica Latina que tenan en teora- el
objetivo del
fortalecimiento institucional y la potencializacin del
crecimiento econmico; presentaban,
adems, un conjunto de condicionalidades que deban llevarse a
cabo antes o durante el
desembolso del dinero. En El Salvador las condicionalidades de
los dos prstamos SAL
coadyuvaron a la modificacin de la estructura tributaria,
catapultando la preponderancia de
impuestos indirectos al consumo (en el caso del IVA) y
reduciendo o eliminando
importantes impuestos al patrimonio, a la renta empresarial;
aduciendo la deficiencia de las
empresas del estado como justificante de su privatizacin, con el
objeto financiero- de
favorecer las finanzas pblicas por medio de la entrada inmediata
y transitoria de flujos en
concepto de venta de activos.
La estructura de ingresos en El Salvador se compone
principalmente de ingresos
tributarios; es importante hacer hincapi en la descomposicin de
los ingresos no tributarios
y el capital. Es claro que los ingresos tributarios se
comportaran a la baja luego de haberse
desmontado de importantes empresas que abonaban (o hubiesen
abonado) en la generacin
de ingresos a travs del supervit de sus operaciones.
Es importante tener en cuenta que a pesar de todas las reformas
tributarias efectuadas hasta
la fecha, la contribucin fiscal de las empresas y los dems
contribuyentes (Carga
-
pg. 23
tributaria) ha aumentado poco hasta 2014, lo que exhibe la
ineficiencia en la captacin de
los ingresos, reflejados en los altos ndices de ineficiencia por
el lado del IVA y los
ineficientes mecanismos de control utilizados por el fisco para
garantizar la declaracin
efectiva de la renta de las personas naturales y jurdicas.
Y aunque en los ltimos aos se han hecho reformas que abonan a la
progresividad de la
estructura tributaria, los intentos son mnimos y no sopesa la
distribucin desigual de la
estructura tributaria.
Apndice: ESTADO ACTUAL DE INGRESOS (SEPTIEMBRE DE 2010)
Este apndice se retoma del informe de la comisin de poltica
fiscal integral, publicada en
septiembre de 2010.
La parte del informe que se presenta es la concerniente a la
recaudacin del ingreso sobre la
renta de personas asalariadas, renta de personas naturales y
renta de personas jurdicas. En
los siguientes cuadros se presenta la cantidad y porcentaje de
contribuyentes por tramo o
rango imputado, y la tasa efectiva. La delimitacin temporal es
para el ao 2008, sin
embargo, se considera que dichos datos pueden considerarse como
una aproximacin al
estado actual del impuesto sobre la renta en cuanto a captacin
de ingresos por tipo de
agente.
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pg. 24
-
pg. 25
-
pg. 26
Trabajos citados
(IVA), L. D. (1992). LEY DE IMPUESTO A LA TRANSFERENCIA DE
BIENES MUEBLES Y A LA
PRESTACIN DE SERVICIOS.
Casilda, R. (2005). Amrica latina: Del Consenso de Wahington a
la Agenda del Desarrollo de
Barcelona. Madrid.
CEPAL. (1998). El Pacto Fiscal: Fortaleza, debilidades y
desafos.
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI). (2014).
Diagnstico de la situacin fiscal de
El Salvador, periodo 2004-2013.
Jorge Menkos, I. (s.f.). Reformas Fiscales en America Latina
Caso de El Salvador.
Moreno, R. (1999). La Reforma Fiscal en El Salvador: Una
exigencia imporstergable.
Quinez, A. (2009). Iniciativa por el conocimiento econmico.
Recuperado el 17 de Abril de 2015,
de http://iniciativaporelconocimientoeconomico.blogspot.com/
Rosales, O. (s.f.). Debate sobre ajuste estructural en Amrica
Latina.
-
pg. 27
ANEXOS
Datos en bruto
Ao PIB Ingresos Totales
Gasto pblico
Impuestos Directos
Impuestos Indirectos
Ingresos Corrientes
1990 4800.9 583.9 644.9 121.3 317 469.3
1991 4972.6 612.51646 732.26708 143.251327 330.78885
513.176814
1992 5347.7 690.970222 840.408024 148.0009 367.577478
587.782701
1993 5741.8 758.235393 824.028576 153.848461 437.545353
634.676624
1994 6089.2 802.720674 840.676506 178.85933 456.072465
702.710067
1995 6478.7 846.755622 871.918933 214.467781 510.562885
792.064633
1996 6589.2 849.943243 982.870635 201.594835 488.784435
837.487288
1997 6869 809.126461 902.833619 207.525268 490.682515
793.148742
1998 7126.5 831.614907 978.199423 217.028168 500.464462
822.950397
1999 7372.3 836.552915 998.847966 240.248723 513.796322
824.250666
2000 7531 908.655766 1087.55436 252.694262 518.060507
853.724724
2001 7659.7 915.213454 1192.81637 245.661391 557.812175
886.488262
2002 7839 982.648871 1227.35222 257.141249 616.908868
956.677221
2003 8019.3 1056.9144 1276.17443 275.327506 650.052185
1020.88625
2004 8167.7 1083.5775 1186.66703 283.832267 657.105302
1058.76156
2005 8458.7 1141.84384 1234.77484 338.767625 716.083303
1117.74512
2006 8789.6 1271.76685 1317.11095 381.942275 796.71993
1254.61475
2007 9127.1 1349.57363 1374.4514 433.181902 803.62461
1324.33268
2008 9243.4 1398.73763 1458.77595 440.755469 803.875177
1376.18013
2009 8953.8 1238.26014 1574.85645 417.15928 713.625791
1202.07398
2010 9076 1362.31318 1609.06268 428.961906 792.623971
1301.71696
2011 9277.2 1426.32089 1639.13638 458.307071 821.913652
1340.52112
2012 9451.7 1491.68224 1651.55495 503.948311 858.978447
1424.12927
2013 9626.3 1565.3327 1733.61872 593.05304 887.919232
1542.76016
2014 9814.2 1547.88831 1701.43689 602.961933 868.015575
1535.01784
-
pg. 28
Ao Tributarios (netos)
No Tributarios
Ingresos de Capital
Donaciones
1990 438.3 31 0.2 114.4
1991 474.040177 39.1366372 0 99.339646
1992 515.578378 72.2043226 0 103.187521
1993 591.393814 43.2000519 7.69656097 115.862208
1994 635.007104 67.7029633 15.4383843 84.5722222
1995 724.962473 67.0339677 1.77302458 52.9179643
1996 690.443147 147.108018 0.6387669 11.8171877
1997 698.207783 94.9409593 2.34422122 13.6334971
1998 717.433284 105.517113 2.01776257 6.64674728
1999 753.926754 70.3239123 0.35487256 11.9473762
2000 770.697429 83.0272954 0.7454108 54.1856313
2001 803.473566 83.0146959 0.22181615 28.5033759
2002 874.050116 82.6271048 1.26022773 24.6566294
2003 925.379691 95.5065602 0.21318429 35.8149601
2004 940.937569 117.823996 0.67209826 24.1955375
2005 1054.85093 62.9436778 0.04948402 23.9997514
2006 1178.61482 75.9525452 0 17.1521032
2007 1236.80651 87.5261692 0 25.2409492
2008 1244.67378 131.506353 0.04313098 22.5143708
2009 1130.82841 71.2455699 0.04333672 36.1861623
2010 1221.58588 80.1310842 0.08474996 60.5538441
2011 1280.30091 60.22021 0.0801867 85.7596733
2012 1362.88707 61.2422024 0.07938069 67.4735865
2013 1480.97227 61.7878883 0 22.5725427
2014 1470.93851 64.0793309 0 12.8314668
-
pg. 29
Ao Renta Patrimonio Transferencia de Propiedades
Importaciones Consumo de Productos
1990 95.4 16.4 9.5 61.2 65.4
1991 112.166726 19.7555752 11.3290265 74.9026549 65.9143363
1992 113.964285 18.0510807 15.9855341 90.8840479 62.86446
1993 130.676019 14.6482935 8.52414817 113.296688 54.3724791
1994 153.931988 16.116167 8.81117542 128.778718 41.7966014
1995 205.602658 0 8.86512289 135.704573 40.8477585
1996 195.143289 0 6.45154573 104.182882 36.4735902
1997 199.258804 0 8.2664643 90.0057568 34.0528977
1998 208.48235 0 8.54581793 86.5264065 28.129984
1999 232.1458 0 8.10292346 87.5943769 30.4598947
2000 246.042904 0 6.65135792 80.6190451 27.9242354
2001 239.228723 0 6.43266849 80.9628965 27.283387
2002 250.511355 0 6.62989369 84.7640127 36.437019
2003 268.025944 0 7.3015618 94.7071192 32.8836762
2004 275.922187 0 7.91007957 91.5604635 38.3613009
2005 330.701729 0 8.06589582 89.5165984 47.2077584
2006 373.129316 0 8.81295908 94.6208564 46.1495814
2007 423.64845 0 9.53345204 92.5198822 44.3986481
2008 433.078155 0 7.67731417 77.1181895 41.3194774
2009 411.352159 0 5.80712066 59.8046755 43.2067112
2010 422.139535 0 6.82237152 63.7743425 50.7228492
2011 451.771855 0 6.53521587 67.0761727 56.2910618
2012 496.049932 0 7.89837866 71.2838596 57.9875941
2013 584.869999 0 8.18304087 78.7469441 57.3603493
2014 593.445587 0 9.51634617 70.7095721 58.2681196
-
pg. 30
Ao Uso de Servicios
Timbres Fiscales
Impuesto al Valor Agregado (IVA) (neto)
Otros Contribuciones Especiales (FOVIAL)
1990 6.8 132.5 0 51.1 0
1991 7.39663717 152.801416 0 29.7738053 0
1992 6.46605874 0 209.87749 -2.5145784 0
1993 4.55172961 0 252.579614 12.7448429 0
1994 6.77782725 0 267.799486 10.9198328 0
1995 6.54655229 0 320.440096 7.02390506 0
1996 0 0 345.572895 2.55506762 0
1997 0 0 366.00696 0.61690032 0
1998 0 0 385.570688 0.23738383 0
1999 0 0 395.682905 0.05914543 0
2000 0 0 409.459887 0.05733929 0
2001 0 0 448.623173 0.05545404 0.88726462
2002 0 0 458.613307 1.53419027 35.5603389
2003 0 0 485.740396 0.90603322 35.8149601
2004 0 0 492.079329 0.41359893 34.6906104
2005 0 0 546.056199 0.44535621 32.8573916
2006 0 0 619.607881 3.64837553 32.6932353
2007 0 0 630.751346 4.04036777 31.9143657
2008 0 0 630.014203 26.9999925 28.4233148
2009 0 0 542.229058 38.8730391 29.5123072
2010 0 0 607.063941 41.8241037 29.2387351
2011 0 0 631.109405 39.8126954 27.6243174
2012 0 0 665.567396 35.8800719 28.2595256
2013 0 0 684.173374 39.1362824 28.5022825
2014 0 0 670.941406 39.3914329 28.7050442
-
pg. 31
Datos relativizados entre el PIB
Ao Ingresos Totales/PIB
Gasto publico/PIB
Ingresos Corrientes/PIB
Ingresos de capital + donaciones
CARGA TRIBUTARIA
1990 12.1623% 13.4329% 9.7753% 2.3871% 9.1295%
1991 12.3178% 14.7260% 10.3201% 1.9977% 9.5330%
1992 12.9209% 15.7153% 10.9913% 1.9296% 9.6411%
1993 13.2055% 14.3514% 11.0536% 2.1519% 10.2998%
1994 13.1827% 13.8060% 11.5403% 1.6424% 10.4284%
1995 13.0698% 13.4582% 12.2257% 0.8442% 11.1899%
1996 12.8990% 14.9164% 12.7100% 0.1890% 10.4784%
1997 11.7794% 13.1436% 11.5468% 0.2326% 10.1646%
1998 11.6693% 13.7262% 11.5477% 0.1216% 10.0671%
1999 11.3472% 13.5487% 11.1804% 0.1669% 10.2265%
2000 12.0655% 14.4410% 11.3361% 0.7294% 10.2337%
2001 11.9484% 15.5726% 11.5734% 0.3750% 10.4896%
2002 12.5354% 15.6570% 12.2041% 0.3306% 11.1500%
2003 13.1796% 15.9138% 12.7304% 0.4493% 11.5394%
2004 13.2666% 14.5288% 12.9628% 0.3045% 11.5202%
2005 13.4990% 14.5977% 13.2141% 0.2843% 12.4706%
2006 14.4690% 14.9849% 14.2739% 0.1951% 13.4092%
2007 14.7864% 15.0590% 14.5099% 0.2765% 13.5509%
2008 15.1323% 15.7818% 14.8882% 0.2440% 13.4655%
2009 13.8294% 17.5887% 13.4253% 0.4046% 12.6296%
2010 15.0101% 17.7288% 14.3424% 0.6681% 13.4595%
2011 15.3745% 17.6684% 14.4496% 0.9253% 13.8005%
2012 15.7822% 17.4736% 15.0674% 0.7147% 14.4195%
2013 16.2610% 18.0092% 16.0265% 0.2345% 15.3846%
2014 15.7719% 17.3365% 15.6408% 0.1307% 14.9879%
-
pg. 32
Datos relativizados entre Ingresos Totales
Ao Tributarios/IT No Tributarios/IT
Ingresos de Capital/IT
Donaciones/IT
1990 75.0642% 5.3091% 0.0343% 19.5924%
1991 77.3922% 6.3895% 0.0000% 16.2183%
1992 74.6166% 10.4497% 0.0000% 14.9337%
1993 77.9961% 5.6974% 1.0151% 15.2805%
1994 79.1069% 8.4342% 1.9233% 10.5357%
1995 85.6165% 7.9166% 0.2094% 6.2495%
1996 81.2340% 17.3080% 0.0752% 1.3904%
1997 86.2916% 11.7338% 0.2897% 1.6850%
1998 86.2699% 12.6882% 0.2426% 0.7993%
1999 90.1230% 8.4064% 0.0424% 1.4282%
2000 84.8173% 9.1374% 0.0820% 5.9633%
2001 87.7908% 9.0705% 0.0242% 3.1144%
2002 88.9484% 8.4086% 0.1282% 2.5092%
2003 87.5548% 9.0364% 0.0202% 3.3886%
2004 86.8362% 10.8736% 0.0620% 2.2329%
2005 92.3814% 5.5125% 0.0043% 2.1018%
2006 92.6754% 5.9722% 0.0000% 1.3487%
2007 91.6442% 6.4855% 0.0000% 1.8703%
2008 88.9855% 9.4018% 0.0031% 1.6096%
2009 91.3240% 5.7537% 0.0035% 2.9223%
2010 89.6700% 5.8820% 0.0062% 4.4449%
2011 89.7625% 4.2221% 0.0056% 6.0126%
2012 91.3658% 4.1056% 0.0053% 4.5233%
2013 94.6107% 3.9473% 0.0000% 1.4420%
2014 95.0287% 4.1398% 0.0000% 0.8290%
-
pg. 33
Datos relativizados entre Ingresos Tributarios
Ao Renta/ITR
Patrimonio/ITR
Transferencia de Propiedades/ITR
Importaciones/ITR
Consumo de Productos/ITR
1990 21.7659% 3.7417% 2.1675% 13.9630% 14.9213%
1991 23.6619% 4.1675% 2.3899% 15.8009% 13.9048%
1992 22.1042% 3.5011% 3.1005% 17.6276% 12.1930%
1993 22.0963% 2.4769% 1.4414% 19.1576% 9.1940%
1994 24.2410% 2.5380% 1.3876% 20.2799% 6.5821%
1995 28.3605% 0.0000% 1.2228% 18.7188% 5.6345%
1996 28.2635% 0.0000% 0.9344% 15.0893% 5.2826%
1997 28.5386% 0.0000% 1.1840% 12.8910% 4.8772%
1998 29.0595% 0.0000% 1.1912% 12.0606% 3.9209%
1999 30.7916% 0.0000% 1.0748% 11.6184% 4.0402%
2000 31.9247% 0.0000% 0.8630% 10.4605% 3.6232%
2001 29.7743% 0.0000% 0.8006% 10.0766% 3.3957%
2002 28.6610% 0.0000% 0.7585% 9.6978% 4.1688%
2003 28.9639% 0.0000% 0.7890% 10.2344% 3.5535%
2004 29.3242% 0.0000% 0.8407% 9.7308% 4.0769%
2005 31.3506% 0.0000% 0.7646% 8.4862% 4.4753%
2006 31.6583% 0.0000% 0.7477% 8.0281% 3.9156%
2007 34.2534% 0.0000% 0.7708% 7.4805% 3.5898%
2008 34.7945% 0.0000% 0.6168% 6.1959% 3.3197%
2009 36.3762% 0.0000% 0.5135% 5.2886% 3.8208%
2010 34.5567% 0.0000% 0.5585% 5.2206% 4.1522%
2011 35.2864% 0.0000% 0.5104% 5.2391% 4.3967%
2012 36.3970% 0.0000% 0.5795% 5.2304% 4.2548%
2013 39.4923% 0.0000% 0.5525% 5.3172% 3.8732%
2014 40.3447% 0.0000% 0.6470% 4.8071% 3.9613%
-
pg. 34
Ao Uso de Servicios/ITR
Timbres Fiscales/ITR
IVA/ITR Otros/ITR Contribuciones Especiales (FOVIAL)/ITR
1990 1.5514% 30.2304% 0.0000% 11.6587% 0.0000%
1991 1.5603% 32.2339% 0.0000% 6.2809% 0.0000%
1992 1.2541% 0.0000% 40.7072% -0.4877% 0.0000%
1993 0.7697% 0.0000% 42.7092% 2.1551% 0.0000%
1994 1.0674% 0.0000% 42.1727% 1.7196% 0.0000%
1995 0.9030% 0.0000% 44.2009% 0.9689% 0.0000%
1996 0.0000% 0.0000% 50.0509% 0.3701% 0.0000%
1997 0.0000% 0.0000% 52.4209% 0.0884% 0.0000%
1998 0.0000% 0.0000% 53.7431% 0.0331% 0.0000%
1999 0.0000% 0.0000% 52.4829% 0.0078% 0.0000%
2000 0.0000% 0.0000% 53.1285% 0.0074% 0.0000%
2001 0.0000% 0.0000% 55.8355% 0.0069% 0.1104%
2002 0.0000% 0.0000% 52.4699% 0.1755% 4.0685%
2003 0.0000% 0.0000% 52.4909% 0.0979% 3.8703%
2004 0.0000% 0.0000% 52.2967% 0.0440% 3.6868%
2005 0.0000% 0.0000% 51.7662% 0.0422% 3.1149%
2006 0.0000% 0.0000% 52.5709% 0.3095% 2.7739%
2007 0.0000% 0.0000% 50.9984% 0.3267% 2.5804%
2008 0.0000% 0.0000% 50.6168% 2.1692% 2.2836%
2009 0.0000% 0.0000% 47.9497% 3.4376% 2.6098%
2010 0.0000% 0.0000% 49.6947% 3.4238% 2.3935%
2011 0.0000% 0.0000% 49.2938% 3.1096% 2.1576%
2012 0.0000% 0.0000% 48.8351% 2.6327% 2.0735%
2013 0.0000% 0.0000% 46.1976% 2.6426% 1.9246%
2014 0.0000% 0.0000% 45.6132% 2.6780% 1.9515%
