CAPTULO CUARTO

LAS RELACIONES DE LA UNIN EUROPEACON LOS ESTADOS UNIDOS Y RUSIA.SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS

LAS RELACIONES DE LA UNIN EUROPEA CON LOS ESTADOSUNIDOS Y RUSIA. SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS

POR JOS MORALES ALONSO

INTRODUCCIN

Hace unos meses Ana Palacio indicaba en una conferencia en el clubSiglo XXI que la libertad y la seguridad de los europeos se pueden repre-sentar mediante tres crculos concntricos: un primer ncleo interior quees el espacio comn de libertad, seguridad y justicia, un segundo crculoconstituido por la poltica de vecindad de la Unin y un tercero exterior enel que se incluyen las relaciones de la Unin con el resto de naciones. Enlos crculos intermedio y exterior brillan con luz propia dos de las relacio-nes exteriores de mayor importancia para la Unin, las establecidas conla Federacin Rusa y con los Estados Unidos (1). La importancia que tie-nen para la Unin Europea ambas naciones se refleja en la consideracinde socio estratgico de Europa que ambos merecen, en los cauces insti-tucionales especficos establecidos para tratar diversas materias decarcter poltico y estratgico, as como en la existencia de ciertos para-lelismos en los planteamientos de la Unin frente a ambos. En todo caso,existen tambin notables diferencias entre ambos socios estratgicos y espreciso resaltar que la relacin de los europeos con los Estados Unidos esla que tiene una historia ms larga y un mayor peso especfico. Tanto unacomo otra sern tratadas en el presente captulo.

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(1) Discurso de Ana Palacio en el Club Siglo XXI el 17 de noviembre de 2004.

LAS RELACIONES DE LA UNIN EUROPEA CON LOS ESTADOSUNIDOS

Las relaciones entre Europa y los Estados Unidos tienen una impor-tancia extraordinaria desde los puntos de vista cuantitativo y cualitativo yestn firmemente ancladas en una historia y una base cultural comn, unaslida comunidad de valores y una gran convergencia de intereses mlti-ples: estratgicos, econmicos, comerciales, de seguridad etc. Entreestos ltimos merece la pena resaltar por su volumen e intensidad los inte-reses econmicos as como los aspectos relativos a seguridad y defensa,materializados mediante el vnculo trasatlntico: el compromiso formal porel que la seguridad de Europa y Norteamrica se hayan ligadas perma-nentemente. (Conviene aclarar que cuando a lo largo de este captulo cite-mos el vnculo trasatlntico lo haremos en sentido amplio y no necesaria-mente nos referimos a las relaciones de seguridad y defensa).

En los epgrafes que siguen intentaremos analizar cules son las prin-cipales tensiones que enfrentan en la actualidad a los socios trasatlnti-cos, pues esta es una cuestin vital y de gran actualidad. No obstanteantes de llegar a ese punto, haremos dos recorridos con distinto propsi-to. El primero de ellos es un repaso sobre diferentes aspectos del vnculotrasatlntico, con algunos datos y consideraciones relativos a valores ycultura, economa, estrategia de seguridad aspectos institucionales etc.Su objetivo es apreciar en toda su dimensin la entidad real de los intere-ses comunes que compartimos con los norteamericanos. El segundo esuna perspectiva histrica de los dos aspectos que hemos mencionadoarriba: los econmicos y los de seguridad, con el nimo de recordar quelas actuales diferencias entre europeos y norteamericanos no son nimucho menos algo nuevo. El propsito comn de estos dos recorridos esno perder de vista que deberamos aplicar un principio de importanciarelativa a la valoracin de las tensiones trasatlnticas.

Cultura y valores: la masa sumergida del iceberg

Los lazos histricos entre Europa y los Estados Unidos estn en lamisma gnesis de estos ltimos como nacin. La emigracin europea alos Estados Unidos durante los ltimos 200 aos no solo ha contribuidoal rpido desarrollo de la poblacin norteamericana sino tambin a latraslacin de las ideas y cultura europeas. En 1820 unos 15.000 europe-os emigran anualmente a los Estados Unidos, hacia 1850 son unos

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260.000, la cifra alcanza los 520.000 hacia 1880 y a comienzos del sigloXX sobrepasa el milln de personas al ao (2). An hoy en da, el nme-ro de residentes en Norteamrica nacidos en el extranjero alcanza los 34millones, es decir el 12 por ciento de la poblacin total. El 53% de ellosson naturales de Latinoamrica y el 14% europeos, por lo que podemoshablar de un fenmeno relativamente reciente de hispanizacin de lainmigracin (3). Aunque las minoras hispanas han experimentado algu-nos problemas de integracin en la sociedad norteamericana y pese aque algunos analistas de origen sajn (Brzezinski, Huntington) conside-ran a la cultura latinoamericana como algo eminentemente distinto de lacultura europea, no se puede negar el origen e influencia netamente euro-pea de Sudamrica. Por otro lado, la riqueza de los hispanos en EstadosUnidos est creciendo a un ritmo de entre el 8 y el 10%, el ms alto juntocon el de los asiticos, y ya constituyen el grupo minoritario con mayorpoder adquisitivo (4). Con el aumento del poder econmico e influencialatina en la sociedad norteamericana se acrecienta tambin el carcterhispnico del vnculo trasatlntico, aunque sea de manera indirecta. Estehecho entraa consecuencias no son desdeables para Espaa y nues-tra poltica exterior.

Pese a que existe una innegable base cultural compartida entre lasociedad europea y norteamericana con frecuencia se tiende a resaltarms las diferencias que los aspectos comunes. En este sentido la per-cepcin que tenemos de nuestras discrepancias se puede asimilar lavisin que tenemos de un iceberg contemplado desde un barco. Lainmensa masa que sustenta el conjunto permanece bajo la superficie delagua y no podemos percibir ni su forma ni su tamao. En su lugar vemosuna montaa de hielo, muy grande ciertamente, pero que tan solo consti-tuye un 10% del total. De la misma manera, cuando europeos y nortea-mericanos nos centramos en nuestras diferencias de criterio a veces norecordamos que estas tienen une importancia relativa pequea compara-da con el acervo cultural que compartimos, no percibimos esa gran masasumergida de valores y caracteres comunes ni apreciamos su importan-cia. La actitud ante aspectos como la pena de muerte, el papel del esta-do y su responsabilidad ante el individuo; la intensidad y el alcance de

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(2) CHAUPRADE, AYMERIC. Gopolitique. Constantes et changements dans lhistoire. EditorialMarketing S.A. 2003.

(3) Datos de la oficina del censo norteamericano de 22 de febrero de 2005.http://usinfo.state.gov/usa/diversity/

(4) http://www.celent.com/PressReleases/20030128/Minority.htm

nuestras creencias religiosas en la esfera privada; la pobreza, el derechode injerencia, el respeto de las instituciones internacionales y un largo etcson esa montaa de hielo que asoma por encima de la superficie, de pro-porciones considerables, pero relativamente pequea. Por otro lado, ysegn valoraciones que se apoyan en estudios de varios aos, incluso enestos puntos se pueden descubrir entre las distintas naciones de Europaextremos de percepcin y valores ms alejados entre s que la distanciaque separa la media europea de la media norteamericana (5). Podramosdecir que con carcter general la sociedad norteamericana sostiene acti-tudes ms tradicionales frente a una Europa ms liberal.

En este sentido, y para tener una de las rentas per cpita ms altas delmundo, los Estados Unidos son una nacin un tanto atpica, ms religio-sa, con un menor desarrollo de valores seculares y postmaterialistas queotras naciones de renta similar y quiz en este fenmeno residan granparte de su auto confianza, su idealismo, su empuje moral y su convic-cin. En todo caso parece claro que no hay una gran separacin espiritualentre ambas orillas del Atlntico. La lnea de fractura est en otro lado,superpuesta con la falla de desarrollo econmico, la divisoria entre pasesricos y pases pobres. Y ello es lgico, pues los valores de las sociedadeseconmicamente prsperas han ido evolucionando en una direccin pare-cida y previsible mientras que las sociedades ms atrasadas se aferran asus valores y creencias tradicionales dando lugar en ocasiones a fenme-nos de reaccin contracultural. Con frecuencia la expansin cultural delprimer mundo, especialmente si se apoya como la norteamericana en uncontrol mayoritario del mercado audiovisual y de comunicaciones, se per-cibe como una agresin, un modelo que no da solucin a los problemasdel tercer mundo, una suerte de neocolonialismo cultural.

En el campo de las relaciones internacionales, el pensamiento nortea-mericano oscila entre el idealismo y el realismo encarnados respectiva-mente en los ideales de los presidentes Wilson y Roosevelt. Sin embargola mayor parte de los pensadores geopolticos norteamericanos del sigloXX (Kennan, Spykman, Kissinger, Brzezinski) se han decantado decidida-mente por el realismo, es decir han aportado una visin eminentementegeopoltica de los Estados Unidos. La poltica exterior norteamericanaest presidida por este realismo unido al conocido pragmatismo sajn, si

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(5) LAMO DE ESPINOSA, EMILIO. Una diferencia que marca la diferencia? Valores y cultura enEuropa y los Estados Unidos. Cuaderno de Trabajo 2005/8 del Real Instituto Elcano.

bien viene siempre acompaada por una buena dosis de idealismo, unconjunto de valores y principios democrticos derivados de en un con-vencimiento genuino y que han aportado un valor aadido real en la his-toria. La cuestin de los valores y la ideologa es de gran relevancia en elcampo de la seguridad y defensa, entre otras cosas porque la definicinde riesgo o amenaza est estrechamente vinculada con las percepcionesde las distintas sociedades. Hablaremos de ello ms adelante.

Las relaciones institucionales.

En el plano institucional, las relaciones entre los Estados Unidos y laEuropa Comn se iniciaron en 1990, con la Declaracin Trasatlntica. Enla misma se estableca un compromiso de informacin y consulta de laComunidad Europea (y sus estados miembros) con los Estados Unidos enmaterias de carcter poltico y econmico con la finalidad de acercar almximo sus posiciones. Merced a esta declaracin los socios trasatlnti-cos buscaran una estrecha coordinacin en las organizaciones interna-cionales apropiadas y ante los desafos de carcter transnacional: terro-rismo, narcotrfico y lavado de dinero, crimen internacional, proteccindel medio ambiente y proliferacin de misiles y armamento nuclear, bac-teriolgico y qumico. En diciembre de 1995, siendo presidente de turnode la Unin Europea Felipe Gonzlez, los Estados Unidos y Europa reno-varon este compromiso firmando la Nueva Agenda Trasatlntica (NTA)junto con un Plan de Accin Conjunta (Joint Action Plan, JAP) en laCumbre CE-EEUU celebrada en Madrid. Esta nueva agenda trasatlnticacompletaba la Declaracin Trasatlntica de 1990, creando un marco insti-tucional de relaciones de alto nivel con lo que entonces era la ComunidadEconmica Europea para gestionar las principales diferencias trasatlnti-cas. Desde entonces se celebran cumbres anuales entre los EstadosUnidos y la Unin Europea, que renen al Presidente de los EstadosUnidos, al Presidente de la Comisin Europea, al Jefe de Estado oGobierno que ostenta la presidencia y al Alto Representante del Consejode la Unin Europea para poltica exterior y de seguridad. El entramadoinstitucional de las relaciones trasatlnticas se completa con otros orga-nismos o autoridades subordinadas, como el SLG (Senior Level Group)o reuniones de Directores Polticos (Presidencia, Comisin y SecretaraGeneral del Consejo Europeo), encargado de establecer directrices polti-cas y hacer el seguimiento de las Cumbres, el Comit de RelacionesTrasatlnticas (COTRA), distintos grupos de trabajo sectoriales etc.

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El objetivo de las cumbres es impulsar la accin conjunta de europeos ynorteamericanos en las reas de economa, comercio y seguridad con cua-tro ejes de actuacin principales: promover la paz y la estabilidad, la demo-cracia y el desarrollo en todo el mundo; responder a los desafos globales;contribuir a la expansin del comercio mundial y a unas relaciones econmi-cas ms cercanas y tender puentes a ambos lados del Atlntico. A lo largode estos aos de existencia de la NTA se han tratado cuestiones muy diver-sas, como las relaciones comerciales, la cooperacin en asuntos de justiciafronteras y seguridad en los transportes, la lucha antiterrorista y contra la pro-liferacin de armas de destruccin masiva, el desarrollo de una identidadeuropea de seguridad y defensa, problemas medioambientales como elcalentamiento global, el suministro energtico mundial, la lucha contra elSIDA, la bsqueda de posiciones comunes en las rondas del GATT etc.

El compromiso norteamericano en la defensa de Europa

En lo relativo a seguridad y defensa no podemos olvidar que losEstados Unidos han apoyado y defendido la libertad de Europa en las dosguerras mundiales y que se comprometieron igualmente con la seguridady defensa del viejo continente durante la guerra fra, sosteniendo un com-promiso poltico y estratgico que implicaba un considerable esfuerzoeconmico y militar. Tras la segunda guerra mundial los temores europe-os por la percepcin de una creciente amenaza sovitica contribuyeron ala creacin de los cimientos de la defensa comn europea, dando lugar ala firma del tratado de Bruselas el 4 de marzo de 1948 por el que se cre-aba la Unin Europea Occidental (UEO) alianza defensiva puramente euro-pea. Sin embargo la voluntad comn europea y los medios entonces dis-ponibles para su defensa eran del todo punto insuficientes para hacerfrente a la fuerte presencia militar en el este de Europa. La situacin erade una enorme desventaja convencional, ya que la Unin Sovitica man-tena movilizado un cuantioso contingente de unos seis millones de hom-bres. Por ello los europeos acogieron con entusiasmo el apoyo norteame-ricano al proyecto de una alianza defensiva trasatlntica, incluso a costade poner a hibernar a la recin creada UEO, pues ello pona de su lado lasupremaca nuclear norteamericana y equilibraba la balanza (6).

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(6) La resolucin del presidente del Comit de Asuntos Exteriores del Senado: ArthurVandenberg (11 de Junio de 1948) propona organizar progresivamente de alianzas colec-tivas y regionales para la defensa individual y colectiva contra la URRSS, proporcionan-do armas y apoyo a dichas organizaciones.

Con la firma del tratado de Washington el 4 Abril de 1949 naca laOTAN, el mismo ao que los soviticos realizaban su primer ensayo at-mico. Desde sus inicios esta organizacin ha sido garanta indiscutible dela defensa del territorio europeo y algo ms que con frecuencia olvidamos:el Consejo Atlntico se ha convertido en un foro privilegiado de consultaspolticas y militares al ms alto nivel, no slo de los europeos con los nor-teamericanos, sino tambin entre las propias naciones europeas. Es pro-bable que la Organizacin Atlntica haya ayudado a cimentar la construc-cin europea desde su nacimiento, complementando a otros foros deconsulta y concertacin puramente europeos. An hoy da, cuando laamenaza se ha matizado y transformado, la OTAN contina jugando unpapel esencial en la defensa del continente europeo.

A primeros de los 90 y tras el largo parntesis de la guerra fra, ladefensa militar de Europa cedi paso a enfoques cooperativos de la segu-ridad, como el desarme y control de armamentos y las medidas de con-fianza, junto con operaciones de gestin de crisis y mantenimiento de lapaz. Estos nuevos cauces para la seguridad venan acompaados de ries-gos e incertidumbres que sustituan a la amenaza tradicional y para hacer-les frente los aliados comenzaron a adaptar su doctrina: el ConsejoAtlntico de Londres de 1990 aprob la elaboracin de un nuevoConcepto Estratgico de la OTAN, que supondra el refuerzo del carcterpoltico de la alianza y la transformacin del dispositivo defensivo enEuropa y que marcara el inicio de una actitud ms proactiva en materiade seguridad. (7)

Desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 hanirrumpido con fuerza en el panorama estratgico mundial las amenazasaisladas o combinadas del terrorismo mundial de origen fundamentalis-ta y la proliferacin de armas de destruccin masiva. La combinacinde estas dos amenazas, es decir la posibilidad de que grupos terroris-tas accedan a medios de destruccin masiva, es una preocupacin queha sido calificada por Javier Solana como una autntica pesadilla.Estas nuevas amenazas han cambiado las reglas del juego y han modi-ficado radicalmente, estn modificando an, los parmetros de las rela-ciones internacionales. Son los norteamericanos quienes han impulsa-do con ms energa y decisin un cambio de prioridades en la agendamundial para hacerles frente, pero Europa tambin ha reconocido su

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(7) Concepto Estratgico de la OTAN de 1991, posteriormente modificado por el CE de 1999.

importancia y gravedad y podemos afirmar que este reconocimiento esun claro elemento de consenso trasatlntico: la atencin prioritaria a lalucha contra estos peligros se ha recogido tanto en la EstrategiaNacional de Seguridad norteamericana como en la Estrategia Europeade Seguridad (8). Adems este consenso es ms fuerte que las diver-gencias en torno a la manera de hacer frente a estos problemas. As enla reciente cumbre bilateral de los Unidos y la Unin Europea se decla-ra oficialmente que la lucha contra el terrorismo y la proliferacin dearmas de destruccin masiva, unida al riesgo de que dichas armas pue-dan ser adquiridas por los terroristas es nuestro mayor desafo de segu-ridad (9).

La ONU tambin ha tomado conciencia de estos peligros y de suimportancia como motor de la imprescindible reforma de esta organiza-cin. As se reconoce en el informe encargado por el Secretario General algrupo de alto nivel para la reforma de Naciones Unidas en donde se haidentificado al terrorismo y las armas nucleares, radiolgicas, qumicas ybiolgicas como dos de las seis amenazas principales que deben preo-cupar al mundo durante los prximos decenios (10). Adems, con un plan-teamiento ms operativo, la resolucin 1540 de 2004 del Consejo deSeguridad de Naciones Unidas ha creado un comit que est trabajandopara dar recomendaciones en esta materia.

El aspecto econmico del vnculo trasatlntico.

Desde un punto de vista econmico Europa y los Estados Unidosconstituyen el bloque ms importante del mundo. Entre ambos cuentancon el 42% de la riqueza mundial a repartir entre algo ms del 10 % de lapoblacin del globo y son responsables de alrededor del 40% del comer-cio exterior. Tambin son la mayor fuente y destino de la InversinExtranjera Directa mundial, con un 54% del total mundial de inversin reci-

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(8) La estrategia norteamericana dedica los captulos 3 y 5 al terrorismo global y la prolife-racin The National Security Strategy of the United States of America de 17 de sep-tiembre de 2002. http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html. El documento de estrategiaeuropea las incluye en primer lugar de la lista de amenazas. Una Europa segura en unmundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad, 12 de diciembre de 2003.

(9) Cumbre Unin Europea Estados Unidos. Declaracin conjunta relativa a la cooperacinen la lucha contra el terrorismo y la proliferacin. 25 de junio de 2005.

(10) Informe del Grupo de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafos yel cambio.

bida y un 67% del total mundial de inversin efectuada en el exterior,excluyendo de todos estos datos los intercambios intraeuropeos (11).Ahora bien por elevada que sea la importancia econmica mundial delbloque euro atlntico el aspecto ms relevante de cara a nuestro anlisises el grado de integracin de ambas economas, o lo que es lo mismo, lainfluencia econmica mutua entre ambos socios: el intercambio de mer-cancas y servicios entre las dos orillas del Atlntico alcanza un valor deunos dos billones de Euros cada da.

Estados Unidos es el mayor inversor extranjero en Europa y recproca-mente Europa es el mayor inversor extranjero en USA. En el ao 2000 lasempresas norteamericanas radicadas en Europa eran responsables delsostenimiento de 4,1 millones de puestos de trabajo y las empresas euro-peas en Estados Unidos daban trabajo a 4,4 millones de norteamericanosetc. Merece la pena resaltar que este rpido crecimiento de las inversio-nes recprocas y por lo tanto de la integracin econmica entre Europa ylos Estados Unidos se ha disparado a partir de la dcada de los noventa,es decir, la interdependencia y exposicin entre ambas economas haaumentado ms en el periodo en el que se ha comenzado a cuestionar lasolidez del vnculo trasatlntico.

LAS DIFERENCIAS TRASATLNTICAS: UNA PERSPECTIVAHISTRICA.

Esta formidable historia de xito en las relaciones trasatlnticas, olvi-dada a veces de forma intencionada, no ha estado exenta de dificultadesy desencuentros y probablemente seguir siendo as en el futuro. Es ilu-sorio pensar que una buena base comn garantiza una relacin sin pro-blemas pues las naciones actan en un mundo crecientemente complejoy globalizado en funcin de intereses y condicionamientos a veces irre-conciliables. Esta afirmacin, que es vlida para las relaciones trasatlnti-cas, tambin lo es a la hora de explicar las dificultades para formular pol-ticas comunes en el interior de la Unin Europea. Trataremos de dar unaperspectiva histrica a esta afirmacin, repasando algunos de los proble-mas que ha experimentado el vnculo trasatlntico en los aspectos queconsideramos ms importantes, la estrategia de seguridad y defensa y lasrelaciones econmicas.

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(11) European Union Fact Sheet: http://europa.eu.int. Datos del ao 2002.

Estrategia de seguridad y defensa.

La segunda guerra mundial modific la relacin de poder entre Europay los Estados Unidos tanto por el extraordinario crecimiento econmiconorteamericano durante el periodo de guerra como por la devastacin delas potencias europeas. En los primeros aos de la posguerra no se ponaen cuestin la superioridad militar y econmica norteamericana. El apoyonorteamericano y la disuasin nuclear permitan que Europa occidentalmantuviera un nivel razonable de gastos de defensa compatible con sudesarrollo econmico y los europeos admitan con ms o menos maticesla estrategia de contencin norteamericana, institucionalizada en el terri-torio europeo mediante la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte.Las naciones europeas haban visto reducida sensiblemente su importan-cia geopoltica en el nuevo orden surgido de la posguerra, como se pusode manifiesto en 1956, cuando la intervencin francobritnica en Suez,detenida por la mediacin de las dos superpotencias, marc los lmites ala autonoma estratgica de los europeos. En buena lgica una relacintrasatlntica desequilibrada debera evolucionar hacia un plano de mayorigualdad al comps de la recuperacin econmica de Europa y cuando losaspectos de seguridad empezaran a perder importancia relativa en lasrelaciones internacionales. Tarde o temprano debera producirse un rea-juste en las relaciones.

El ao 1953 los aliados acordaron pedir a Norteamrica armas nucle-ares de corto alcance para compensar la inferioridad militar convencional,que lleg a ser de 1 a 20 en los peores momentos. En aquella poca, eldespliegue de armamento nuclear en Europa tena una importancia relati-vamente pequea pues se produca en el marco de una aplastante supe-rioridad nuclear norteamericana. Con el paso del tiempo y a medida quese iba alcanzado el equilibrio nuclear entre ambos bloques las armasnucleares en suelo europeo habran de convertirse en un elemento de des-acuerdo entre aliados, dada la lgica resistencia europea a asumir la posi-bilidad de un enfrentamiento nuclear (denominado tctico) en su territo-rio. Hacia 1957 una serie de avances tecnolgicos en la Unin Sovitica,obtencin de la bomba H, lanzamiento del Sputnik, desarrollo de los misi-les intercontinentales soviticos, pusieron cerco a la inmunidad territorialde los EEUU. La Unin Sovitica demostraba que era capaz de alcanzarcon sus armas cualquier punto del planeta y con ello finalizaba la san-tuarizacin, es decir la inmunidad del territorio norteamericano. Esta evo-lucin de las capacidades nucleares soviticas vino acompaada de

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modificaciones en la doctrina nuclear aliada. De la estrategia de la repre-salia masiva de 1956 (basada en la supremaca nuclear norteamericana)se evolucionara hacia la estrategia de la respuesta flexible de 1967, enla que buscaba la disuasin mediante la incertidumbre sobre la respuestaque se dara a cualquier ataque. Con ello se asuma la posibilidad de unaintervencin nuclear en respuesta a una agresin convencional sovitica,intervencin que presumiblemente tendra lugar en territorio europeo. Sinembargo la equiparacin en cuanto a medios de lanzamiento y la prolife-racin en el nmero y potencial destructivo de cabezas nucleares llevaraa una situacin de facto conocida como la destruccin mutua asegura-da (MAD) disuasin basada en la certeza de la destruccin de amboscontendientes en caso de ataque nuclear. El acrnimo en ingls de estasituacin (loco) era bastante significativo y mostraba la irracionalidad deeste planteamiento, aunque como se trataba de un juego perdedor per-dedor, result eficaz para congelar la situacin. Esta coyuntura sembrdudas en algunos pases europeos, especialmente Francia, respecto alcompromiso norteamericano en defensa del suelo europeo y respecto a laidoneidad de estos planteamientos. Francia abandonara la estructuramilitar de la Alianza Atlntica en 1966, acuando una doctrina nuclear pro-pia distinta de la imperante en la OTAN, aunque tambin sobre la base deun juego perdedor perdedor. (12)

La creciente presin de los gobiernos y las opiniones pblicas de lospases europeos, cada vez ms inclinadas en favor de la concertacin conel bloque del este y de los procesos de desarme, condicionaron los deba-tes en torno a la seguridad de Europa y al empleo del armamento nuclearen su territorio y marcaron el inicio del cambio en las relaciones entre blo-ques. En este marco hay que entender la apertura hacia el este propicia-da por el canciller alemn socialdemcrata, Willy Brandt con laOstpolitik. Ms tarde, durante la poca del presidente Reagan, la inicia-tiva de defensa estratgica puso de manifiesto la desventaja en el planoestratgico y tecnolgico de la Unin Sovitica, preludio inmediato de suagotamiento, as como la diferencia creciente entre los planteamientosestratgicos norteamericanos y europeos.

Con el derrumbamiento de la Unin Sovitica desapareci repentina-mente la amenaza para los aliados, con consecuencias difciles de prede-cir. Europa perda gran parte del peso geopoltico que tena para los nor-

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(12) Disuasin mnima, es decir una capacidad nuclear limitada, pero acompaada de unarespuesta nuclear asegurada en caso de ataque a territorio francs.

teamericanos durante la guerra fra y ambos socios tendran que rees-tructurar sus relaciones estratgicas en ausencia de una amenaza masivay previsible. En este nuevo contexto de seguridad la descomposicin deYugoslavia puso a prueba la solidaridad entre aliados, dejando patente ladivisin de los europeos, su escasa capacidad para hacer frente a la cri-sis y las reticencias norteamericanas para implicarse en el conflicto: losEstados Unidos no se decidiran a intervenir hasta 1994, un ao despusdel cambio de administracin norteamericana. De paso, la guerra de losBalcanes tambin revel las limitaciones polticas y operativas de la ONUpara hacerse cargo de un dispositivo militar complejo en una operacin depacificacin. Cuando los Estados Unidos tomaron por fin la decisin deintervenir militarmente para poner trmino al conflicto lo haran en elmarco de la Alianza Atlntica como organizacin poltica y de seguridad.

Los esfuerzos de los norteamericanos en la guerra contra el terror hansido la ltima fuente de desavenencias entre aliados en materia de segu-ridad y han producido de paso una gran divisin entre los propios euro-peos. Ms adelante volveremos sobre este punto.

El orden econmico mundial:

It is economy, stupid (Bill Clinton, para resaltar la importancia de esteaspecto durante su primera campaa electoral a la presidencia)

Si nos centramos en el plano econmico, tras la segunda guerra mun-dial Norteamrica apostaba por una visin liberal de la economa interna-cional basada en la cooperacin entre naciones, con mercados abiertos,monedas convertibles, estabilidad en los tipos de cambio, facilidad para losmovimientos de capital, primaca de la iniciativa privada y alto nivel deempleo. Se trataba en definitiva de superar el aislacionismo y proteccionis-mo econmico generalizado de la poca de entreguerras. Para lograr estosobjetivos se estableci en la conferencia de Bretton Woods de 1944 un sis-tema internacional de cambios fijos por el que todas las monedas deberanmantener a travs del oro una paridad fija con el dlar. El Fondo MonetarioInternacional y el Bando mundial eran los organismos garantes de estemodelo. Este sistema de cambios monetarios fijos estaba vinculado con elpapel preponderante de los Estados Unidos en el orden econmico mun-dial, pues su estabilidad dependa de la balanza de pagos norteamericana:con dficit de la misma las reservas internacionales de dlares creceran,pero simultneamente se socavara la confianza econmica internacional

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debido a los desequilibrios comerciales de la primera potencia. Con supe-rvit sostenidos de la balanza de pagos norteamericana no habra un pro-blema de confianza, pero disminuiran peligrosamente las reservas de divi-sas en manos de terceros pases. Adems, la economa norteamericana nose vea obligada a ajustar sus desequilibrios, ya que poda financiarlos consu propia moneda que era la moneda de reserva. Estos problemas bsicosdel sistema llevaran a numerosas crisis cambiarias en los aos sesenta, conataques contra diversas monedas dlar, libra, franco y marco mediantecompras especulativas de oro al precio fijado internacionalmente, lo queacentu el problema de confianza en el sistema monetario internacional.Los norteamericanos se resintieron especialmente ante la postura francesaimpuesta por De Gaulle de convertir en oro todos los excedentes francesesde la balanza de pagos, obligndoles a sostener con su divisa la cotizacinacordada. Como consecuencia de estas crisis, entre 1958 y 1968 las reser-vas de oro norteamericanas se redujeron a la mitad.

En 1971 el gobierno de Nixon adopt una serie de medidas que rom-pan el nexo rgido entre el dlar y el oro y ello llevara a la desaparicin delsistema de cambios fijo en mayo de 1973, cuando los principales pasesdecidieron la flotacin generalizada de las monedas. A mediados de los80, y pese a los mecanismos de concertacin monetaria establecidos porlas principales naciones, se produjeron nuevas diferencias entre aliados,esta vez con ocasin de la poltica monetaria expansiva norteamericanaque produjo una excesiva depreciacin del dlar y por tanto problemas decompetitividad en los pases europeos y Japn. Por su parte la creacindel sistema monetario europeo y posteriormente la puesta en marcha dela Unin Econmica y Monetaria gener inquietudes del lado norteameri-cano, tanto por la incertidumbre respecto al resultado final del experimen-to como por considerar este proceso una manifestacin del proteccionis-mo europeo.

En los ltimos aos, europeos y norteamericanos han experimentadoabundantes diferencias en torno a cuestiones comerciales, posicin en lassucesivas rondas del GATT, medidas no arancelarias de proteccincomercial, subvenciones a distintos sectores y productos, poltica agraria,sanciones comerciales etc. Por parte europea se recibi con viva inquie-tud la legislacin sancionadora de carcter extraterritorial aprobada por elCongreso de EEUU: Ley de Sanciones contra Irn y Libia de 1996 (LeyDAmato) y Ley Helms-Burton contra Cuba, que amenazaban con penali-zar a cualquier empresa, sin distincin de nacionalidad, que tuviera nego-cios en estos pases.

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EL VNCULO TRASATLNTICO. LAS DIFICULTADES DEL PRESENTE

Como hemos podido constatar las actuales fricciones entre socios tra-satlnticos no son un fenmeno reciente. La crisis en las relaciones trasa-tlnticas con ocasin de la intervencin norteamericana en Irak ha agudi-zado el debate en torno a la solidez del vnculo trasatlntico, pero estedebate no es nuevo. Adems, las actuales diferencias entre Europa y losEEUU alcanzan a cuestiones de muy diversa ndole y no solo en materiade seguridad y defensa: entre ellas podemos citar aspectos de ndoleestratgica (como el posible levantamiento europeo del embargo dearmas a China o la manera de contrarrestar los planes de desarrollo nucle-ar de Irn y Corea del Norte), poltica (como el proceso de paz de OrienteMedio), jurdica (como el papel del tribunal penal internacional, la aplica-cin extraterritorial de las leyes nacionales o la detencin de prisionerosen el marco de la guerra contra el terror), moral (como la aplicacin de lapena de muerte), medioambiental (como el calentamiento global y el pro-tocolo de Kyoto), comercial (como los subsidios a la industria aeronuti-ca, los pltanos o el acero y las barreras comerciales no arancelarias) y deotros muchos tipos. En cuanto al grado de importancia relativa de estostemas podemos descubrir desde aspectos poco relevantes, como sim-ples desacuerdos de carcter tcnico o normativo, hasta serias cuestio-nes de fondo o divergencias de planteamiento estratgico como el multi-lateralismo y el derecho de intervencin en las relaciones internacionales,el deseo europeo de una mayor autonoma en los campos de seguridad ydefensa, la lucha contra el terrorismo, el proceso de construccin polticaeuropea o el desarrollo de una identidad europea de seguridad y defensa.Nosotros queremos aportar en las siguientes lneas algunas reflexiones entorno a estas divergencias de fondo, que son las que ms amenazan lacohesin entre aliados trasatlnticos y que probablemente no se podrnsuperar si los europeos y los norteamericanos no mantienen viva la con-ciencia de que, pese a todo, la Alianza Atlntica es su activo estratgicoms importante.

Las distintas percepciones. Geopoltica norteamericana versuspoltica europea comn

La importancia geopoltica de los Estados Unidos determina una con-cepcin estratgica y unas percepciones en materia de seguridad forzo-samente distintas de las de sus aliados europeos. Sus condiciones geo-

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grficas de relativo aislamiento le permitieron sostener desde principiosdel siglo XX un concepto geopoltico (teorizado por el almirante AlfredMahan) propio de una potencia aeronaval y basado en la idea de proyec-cin y control de los espacios martimos, as como en la actuacin a dis-tancia del territorio propio. A mediados de siglo la teora de la conten-cin de los Soviticos (containtment) que inspir George F. Kennan enun artculo sobre la URSS de julio de 1947 (13), implicaba igualmente laactuacin en teatros alejados de los Estados Unidos con la idea de evitara toda costa la confrontacin directa, ejerciendo acciones en teatrossecundarios o apoyando a las fuerzas locales en los mismos (Corea,Vietnam, Afganistn etc). La concepcin actual de seguridad desarrolladapor los Estados Unidos sobre esta base integra de manera natural ladefensa de sus intereses a distancia y la salvaguardia o santuarizacin desu territorio propio. Aunque esta ltima nocin se vio un tanto debilitadacon la posibilidad de ataque con misiles intercontinentales en suelo nor-teamericano, el concepto no ha perdido su vigencia, como lo demuestrael shock producido por el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001y la puesta en marcha de fuertes mecanismos de blindaje fronterizo paracontrarrestar las nuevas amenazas (no estatales, asimtricas y difciles decontrolar mediante medios militares clsicos). A todo ello hay que aadirla capacidad de innovacin de la sociedad norteamericana, su flexibilidad,su ausencia de dogmatismo y su gran fe en las posibilidades del progre-so cientfico y tecnolgico, lo que les ha llevado a la lucha por la domina-cin en otros campos, tecnolgico, aeroespacial etc.

La defensa a distancia del continente norteamericano no es una con-cepcin reactiva sino que implica la firme conviccin de que Norteamricadebe defender activamente sus intereses all donde stos se encuentren.Esto supone una proyeccin de poder e influencia a escala planetaria, unconcepto geopoltico global de los Estados Unidos, algo de lo que toda-va adolece Europa. Esta idea es la que inspira a Brzezinski cuando afirmaque Estados Unidos es la primera y nica potencia que ha conseguidoponer en pie un sistema de dominacin global y diferente de los imperios

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(13) En dicho artculo se predeca el final de la Unin Sovitica pues se afirmaba que LaSociedad Sovitica probablemente tiene defectos que eventualmente mermarn supotencial global. Esto, de por s, dara garantas suficientes a los Estados Unidos para ini-ciar con razonable confianza una poltica de contencin, diseada para hacer frente a losRusos con una inalterable fuerza de reaccin en todos aquellos puntos donde se detec-ten signos de que estn intentando introducirse en contra del inters de un mundo pac-fico y ms estable. Documentos Bsicos sobre historia de las relaciones internaciona-les. 1815-1991. Editorial Complutense.

histricos que han existido hasta el presente. Segn Brzezinski el sistemade dominacin estadounidense es global, porque por primera vez en lahistoria alcanza todo el mundo y porque se extiende a los cuatro mbitosde dominacin ms importantes, el militar, el econmico, el tecnolgico yel cultural. A su vez el imperio norteamericano es diferente de los que hanexistido en la historia porque por primera vez la dominacin no se basa enel control por parte de lites polticas aristocrticas, sino que se ejerce atravs de un sistema democrtico global cuyo diseo, netamente esta-dounidense, refleja el carcter pluralista de la sociedad norteamericana ysu sistema poltico (14). En este sistema mundial se incluyen las organiza-ciones polticas, econmicas y de seguridad establecidas desde la segun-da guerra mundial (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,Organizacin Mundial del Comercio, G-8, sistema de Naciones Unidas,OSCE, OTAN, tratado de seguridad USA-Japn, alianzas regionales etc)en las que la dominacin norteamericana es clara.

Si comparamos este concepto de dominacin global, con la estrategialimitada de la Unin Europea se pueden hacer algunas observaciones. Enprimer lugar, la idea de dominacin norteamericana sobre la base de susistema de valores y apoyada en una compleja organizacin internacionales buena en la medida que estos valores sean aceptados y en la medidaque el orden mundial establecido siga siendo eficaz para reconducir lasrelaciones internacionales sobre reglas de juego civilizadas, como hasucedido hasta el presente. (Se puede admitir que el orden establecidopor los norteamericanos tras la segunda guerra mundial ha servido paradomesticar las relaciones entre los pases ms poderosos, Alemania,Francia, Japn, antigua URSS, anteriormente enfrentados). Sin embargo,aunque este nuevo orden mundial o pax americana se teoriza sobre labase de corrientes idealistas, tiene sin duda un enorme componente geo-poltico y por lo tanto una dimensin realista que suscita rechazos y com-petencia en la escena internacional. En algunas naciones e incluso en losmismos Estados Unidos existen corrientes de pensamiento segn lascuales este idealismo norteamericano es tan solo un recurso publicitario,una tarjeta de presentacin para hacer ms atractiva la Realpolitik nor-teamericana. Un sntoma de este rechazo es la identificacin del fenme-no econmico de la globalizacin con el fenmeno geopoltico de ladominacin global norteamericana por parte de movimientos civilesalternativos, lo que lleva a la convocatoria de manifestaciones violentas

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(14) BRZEZINSKI, ZBIGNEW. El gran tablero mundial. La supremaca estadounidense y susimperativos geoestratgicos Ed. Paids. 1998.

cada vez que se celebran cumbres mundiales; y otro sntoma an msdoloroso y sangriento es el fenmeno terrorista de carcter islamista con-tra intereses occidentales. En el nivel de los estados es prcticamenteinevitable que se d una reaccin contraria al patronazgo norteamericanoen forma de competencia geopoltica, cuando determinadas naciones(China, India, Mjico, Brasil) alcancen un peso geopoltico suficiente.Algunas de estas naciones como Brasil, Alemania o Japn ya han mani-festado sus aspiraciones a un estatus de miembro permanente en elConsejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Dado que la primaca norteamericana se encuentra amenazada por elinmenso potencial demogrfico y econmico de las naciones del conti-nente asitico, China e India y desde el punto de vista de seguridad poramenazas que son relativamente ajenas a las preocupaciones europeas(Corea del Norte, armas de destruccin masiva), resulta inevitable que enel campo geopoltico las ideas y planes norteamericanos tengan un mayoralcance que las de los europeos. El concepto geopoltico y ambicioneseuropeas se deben definir de una forma cautelosa y progresiva, puesEuropa tiene que consolidar primero su espacio de libertad y seguridadcomn antes de poder extender, ampliar y profundizar la construccinpoltica europea y por supuesto antes de poder actuar como un autnticoconjunto geopoltico. De ah el diseo en crculos concntricos y la limita-cin de objetivos de la poltica de vecindad europea.

Parte de los desencuentros entre Europa y los Estados Unidos radicanen el temor norteamericano de que el proceso de construccin polticaeuropea transforme un agregado de naciones poco coordinado poltica-mente en una entidad geopoltica de peso y que Europa se convierta poresta va en un competidor global de los Estados Unidos. Incluso en lasituacin poltica actual de Europa el objetivo estratgico europeo de per-seguir un multilateralismo eficaz puede ser percibido como un intento deminar la dominacin norteamericana en el complejo entramado institucio-nal mundial.

En todo caso la sociedad norteamericana est relativamente lejana delas preocupaciones geopolticas de algunos de sus dirigentes y podraaceptar que los Estados Unidos compartieran el poder global con otros.La naturaleza democrtica de la primaca norteamericana y las fuerzasinternas de su sociedad pueden abrir una ventana de oportunidad a laconsecucin de un orden internacional no solo democrtico, sino tambincompartido. Por otro lado, y aunque los dirigentes norteamericanos segui-

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rn actuando en funcin de los intereses de su nacin, los Estados Unidospueden ver peligrar a medio plazo su capacidad de liderazgo y optar poruna responsabilidad internacional compartida con otros. Europa es uncandidato natural para compartir este tipo de responsabilidades en unfuturo a medio plazo y un elemento complementario al poder norteameri-cano que puede aportar un valor aadido indudable en el orden mundial.

El multilateralismo eficaz europeo un ataque al unilateralismopragmtico norteamericano?

La estrategia europea de seguridad considera el uso de la fuerza demanera indirecta y con una gran dosis de moderacin. La necesidad deconciliar los intereses y percepciones de las diferentes naciones europe-as junto con la dificultad de poner en prctica una poltica exterior y deseguridad comn deriva en una limitacin del nivel estratgico de ambi-cin, impuesta por el mnimo comn denominador de los intereses y posi-ciones de los distintos pases europeos. Ello se traduce en una concep-cin ms reactiva y menos planetaria de la seguridad que la que imperaen el lado norteamericano. Si bien el concepto estratgico europeo reco-noce que con las nuevas amenazas, la primera lnea de defensa estar amenudo en el extranjero, sus objetivos estratgicos inciden especial-mente en la cooperacin internacional, en la proyeccin de estabilidad yseguridad hacia los pases vecinos y en la creacin de un orden interna-cional basado en un multilateralismo eficaz (15). En el fondo de esta idealate el propsito de canalizar los asuntos de seguridad a travs de lasorganizaciones internacionales, especialmente la Organizacin de lasNaciones Unidas y la esperanza de que las relaciones entre estados seorienten a la cooperacin ms que a la confrontacin. La opinin msextendida entre los europeos es que el uso de la fuerza en las relacionesinternacionales debera regirse por los criterios de legalidad establecidospor las Naciones Unidas, recogidos en el ttulo VII de la Carta de NacionesUnidas sobre acciones en caso de amenazas a la paz quebrantamiento dela paz y agresin y en el artculo 51 del mismo ttulo que regula el derechoa la legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado. Esdecir que cuando haya que usar la fuerza en las relaciones internaciona-les se recurra a la autorizacin colectiva y a la legitimidad que otorga elConsejo de Seguridad de la ONU.

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(15) Estrategia Europea de Seguridad. Una Europa segura en un mundo mejor.

En esta materia, el parecer norteamericano difiere abiertamente deleuropeo. Si bien los norteamericanos consideran deseable que el uso dela fuerza sea sancionado por Naciones Unidas, no lo juzgan imprescindi-ble y consideran que hay otras soluciones posibles e incluso preferiblesen caso de parlisis de las instituciones internacionales o cuando se dangraves amenazas a la seguridad. Para los norteamericanos laOrganizacin de Naciones Unidas es un importante foro de adopcin dedecisiones y un instrumento clave para poner en marcha dichas decisio-nes, pero no es el nico que existe. Otras posibilidades igualmente vli-das para los problemas de seguridad son las organizaciones regionales,OTAN, OSCE, la creacin de grupos de contacto o similar para impulsarlas negociaciones polticas y en el campo operativo la constitucin decoaliciones ad hoc para poner en marcha operaciones militares de inter-vencin (16). En aplicacin de esta doctrina los norteamericanos llevarona cabo el ataque a Irak en 2003 sin presentar en el Consejo de Seguridaduna segunda resolucin que autorizara de manera expresa el uso de lafuerza. (La Resolucin 1441 del 8 de noviembre de 2002 adverta a Irak delas graves consecuencias en caso de incumplimiento del rgimen de lasinspecciones, pero no autorizaba un ataque armado). Pese a que el ata-que fue apoyado por una amplia coalicin, esta postura es tachada deunilateralismo y genera inquietudes en los pases menos poderosos. Lasdiscusiones previas a la guerra de Irak y las divisiones entre europeos conrespecto a la posicin norteamericana originaron muchas desavenenciasintraeuropeas y causaron un gran dao al vnculo trasatlntico. La guerrade Irak no es el nico ejemplo reciente de ejercicio de la fuerza sin autori-zacin de Naciones Unidas. En 1999, el ataque por parte de la OTAN a losserbios desplegados en la provincia de Kosovo, tampoco vino precedidode una resolucin de Naciones Unidas que lo autorizara expresamente (laresolucin 1199 de 23 de septiembre de 1998 no prevea el uso de la fuer-za) y ello levant entonces similares temores con respecto al comporta-miento futuro de la OTAN en materia de intervencin.

El deseo de que el uso de la fuerza est siempre respaldado por elConsejo de Seguridad de Naciones Unidas es una aspiracin relativa-mente reciente y que probablemente precise un periodo de maduracinhasta que se pueda consolidar como una opcin realista. En las primerasdcadas de existencia de las Naciones Unidas y en un ambiente de gue-rras de descolonizacin, conflictos internos e intervenciones militares de

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(16) Discurso de Condoleezza Rice en el Instituto de Ciencias Polticas de Pars, el 8 defebrero de 2005.

contencin, el Consejo de Seguridad se hallaba bloqueado por el vetode las dos superpotencias y no estaba por tanto en disposicin de erigir-se como organismo garante de la legitimidad en el empleo de la fuerza.Los principios que prevalecan no eran los que inspiraron el captulo VII dela carta de NNUU sino los consagrados en el declogo de Helsinki de1975, encaminados al mantenimiento del status quo de la guerra fra:inviolabilidad de las fronteras, integridad territorial de los estados y noinjerencia en los asuntos internos de otras naciones. El estado era el actorpreferente en las relaciones internacionales y la seguridad se interpretabaen trminos preferentemente militares. Fue a partir de la dcada de los 90,sobre todo al comps de la descomposicin de Yugoslavia y la prolifera-cin de conflictos internos, cuando la comunidad internacional se volvihacia la ONU para la intrusin colectiva en los asuntos internos de losestados que no respetan determinados valores o cuya actitud compro-mete la seguridad internacional. El Consejo de Seguridad autoriz en 1990el uso de la fuerza contra Irak para liberar Kuwait, se implic en el largoconflicto de los Balcanes y ayud a poner trmino a conflictos de variosdecenios en Centroamrica y frica.

Sin embargo, los crticos de la ONU subrayan que esta organizacin seha mostrado impotente para resolver conflictos enquistados como los deOriente Prximo y Cachemira, o para impedir genocidios como los deRuanda y Bosnia Herzegovina. Tambin sealan su excesiva burocratiza-cin, sus dificultades operativas sobre el terreno en operaciones de cier-ta envergadura, o los casos de ineficacia y corrupcin en su seno, comolos desvelados recientemente en el informe de Paul Volcker sobre el pro-grama Petrleo por alimentos en Irak. Por fin, se seala que la organi-zacin adolece de problemas de funcionamiento procedentes de un dise-o que data del final de la segunda guerra mundial y que no resulta ade-cuado para las condiciones actuales: fin de la Unin Sovitica, globaliza-cin, aparicin de estados fallidos incapaces de garantizar la seguridad,amenazas no estatales etc.

Como consecuencia de estas deficiencias estructurales, laOrganizacin est inmersa de alguna manera en la cultura del incumpli-miento, dictndose numerosas sanciones y resoluciones cuyo cumpli-miento no se vigila y en la prctica la mediacin en los conflictos interna-cionales se efecta con diferentes raseros de medir, en funcin de los inte-reses y circunstancias geopolticas de los actores implicados. (Un ejemploparadigmtico de esta situacin es Israel, en relacin con el conflicto deoriente prximo).

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Tras las divisiones producidas como consecuencia de la intervencinnorteamericana en Irak, la comunidad internacional ha llegado a la con-viccin de que resulta imprescindible una profunda reforma de laOrganizacin de NNUU y el Secretario General ha puesto en marcha unainiciativa en este sentido cuyo resultado ser clave en la consolidacin dela ONU como organismo garante de legitimidad en las relaciones interna-cionales. La Europa comn se juega mucho en este envite, pues la ideaeuropea de un multilateralismo eficaz est estrechamente unida a laexistencia de una ONU eficaz, pero es difcil que se obtengan resultadosespectaculares a corto plazo. Por un lado, muchos norteamericanos con-sideran que la ONU es un medio al que recurren otros actores en la esce-na internacional, entre ellos la UE y Rusia, para limitar las capacidades deactuacin y la autonoma estratgica norteamericana. Por otro lado, espreciso reconocer que en el seno de la UE no existe una posicin comnen relacin con la reforma de la ONU, pues es difcil que los estadosnucleares europeos con sede permanente en el Consejo de Seguridadestn a favor de una reforma que les arrebatara sus prerrogativas. Estpor ver cual ser el resultado de este proceso pero en el documento finalaprobado el 16 de septiembre de 2005 en la Cumbre Mundial de la ONU,no se ha aprobado una propuesta de reforma del Consejo de Seguridad,que en todo caso no contaba con suficiente apoyo en la escena interna-cional.

Guerra contra el terror versus lucha antiterrorista?

Con los atentados del 11 de septiembre de 2001 se ha puesto en relie-ve una nueva forma de amenaza que est socavando los cimientos del sis-tema de seguridad basado en una concepcin estatal. Con antelacin aestos atentados los Estados Unidos ya haban sufrido ataques terroristaspor parte de fundamentalistas islmicos de consecuencias muy graves (17).Sin embargo, es la amplitud y violencia del atentado en el World TradeCenter, que causa la muerte de ms de 3000 civiles, junto con la ruptura dela santuarizacin del territorio norteamericano lo que provoca un vuelco

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(17) Recordemos el ataque suicida con un vehculo bomba contra una base militar estadou-nidense en Dahran, Arabia Saudita, en 1996 (19 muertos y casi 400 heridos), la des-truccin con un coche bomba de la embajada de EE.UU. en Nairobi en agosto de 1998(213 muertos y 5.000 heridos), el ataque simultneo a la embajada estadounidense enTanzania, tambin con numerosas vctimas y el ataque al destructor USS Cole de laarmada de los EE.UU. anclado en Yemen, el ao 2000 por parte de una lancha suicidacargada de explosivos (17 tripulantes muertos y 39 heridos).

radical a la situacin mundial y lo que lleva al primer plano del panoramaestratgico la lucha antiterrorista y, asociada con ella, la lucha contra la pro-liferacin de armas de destruccin masiva. Esta modificacin en las priori-dades estratgicas de la primera potencia mundial se ha trasladado a lasdistintas naciones y organizaciones multinacionales a medida que los terro-ristas han ido mostrando de forma macabra la extensin del fenmeno, queno se reduce a las zonas de conflicto como Oriente Prximo o Irak; a pa-ses islmicos como Indonesia, Marruecos, Arabia Saudita, Turqua y Egipto;sino que se extiende a los Estados Unidos, Europa y Rusia (18).

La percepcin norteamericana de ste fenmeno como una forma deguerra viene de atrs, al menos en sus fundamentos tericos. Con antela-cin a los atentados del World Trade Center Samuel Huntington afirma-ba que occidente se halla inmerso en una cuasi-guerra con Islam unaespecie de guerra fra de sociedades, para lo que se apoyaba en las opi-niones y declaraciones de expertos y estudiosos en ambos bandos (19).Aunque quiz la tesis del choque de civilizaciones no responda con exac-titud al carcter asimtrico y a la marginalidad del fenmeno terrorista, niexplique todas las causas del mismo (como tampoco dan respuesta a porqu las naciones islmicas son tambin vctimas de esta misma lacra) nocabe duda de que esta tesis es indicativa de un cierto estado de espri-tu por ambas partes, de la existencia de un movimiento de exaltacinislamista antioccidental en muchos pases islmicos y de una percepcinde amenaza proveniente del Islam en el campo occidental.

La comunidad internacional ha alcanzado un cierto consenso sobrelas nuevas amenazas terrorismo y proliferacin, narcotrfico y crimenorganizado, estados fallidos y conflictos internos y sobre el hecho deque estas amenazas estn interrelacionadas y requieren por tanto unenfoque global y cooperativo (20). Sin embargo no se ha alcanzado un

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(18) Atentados de Bali en 2002 y 2005, Casablanca, Riad y Estambul en 2003, Taba en 2005,Nueva York en 2001, Madrid en 2003, Londres en 2005, Mosc en 2002 y Belsan en2004, entre otros muchos de menor importancia.

(19) HUNTINGTON, SAMUEL. The Clash of Civilizations. Remaking of World Order. CaptuloIV pag 212: Clashes of Civilizations, Islam and the west. Editorial Simon and Shuster.Nueva York. Curiosamente Huntington afirmaba que esta guerra no afectara nicamente a losEstados Unidos y de hecho podra servir para reforzar la identidad europea en unmomento clave de la construccin poltica del viejo continente. Por ello el conceptopodra encontrar apoyo en Europa o verse reflejado en la formulacin de polticas con-cretas en nuestro continente.

(20) Discurso de Condoleezza Rice el Instituto de Ciencias Polticas de Pars, el 8 de febre-ro de 2005.

acuerdo sobre las prioridades a aplicar y la forma de resolver estos pro-blemas. En este punto parece haber ms acuerdo sobre el QU, quesobre el CMO.

Los norteamericanos han reaccionado al fenmeno terrorista con unincremento espectacular en las medidas de seguridad interior y una reor-ganizacin de todo el aparato de seguridad e inteligencia nacionales inclu-yendo la creacin de un jefe supremo de inteligencia, pero tambin se hanembarcado en una autntica guerra contra el terrorismo en la que emple-an en una proporcin importante el instrumento militar. El hecho de quelos grupos terroristas se refugien en estados dbiles para organizar susbases de entrenamiento y operaciones ha llevado a acuar el concepto deestados fallidos y a incluir a stos en la lista de amenazas para la seguri-dad internacional. La falta de voluntad o la incapacidad de estos estadospara cumplir con sus responsabilidades bsicas con respecto a sus ciu-dadanos y sobre todo la connivencia o la dejacin en materia de seguri-dad pueden convertirlos en una amenaza y justificar una intervencin enfuerza. Esta idea se explicita en la Estrategia Nacional de Seguridad nor-teamericana:

Los Estados Unidos de Amrica estn luchando una guerra contra elterror de alcance global. El enemigo no es un solo rgimen poltico o indi-viduo, una persona, religin o ideologa. El enemigo es el terrorismo, pre-meditado, la violencia contra inocentes por motivaciones polticas (21).

Los europeos conocen desde hace tiempo el fenmeno terrorista tantoislamista como de otro tipo pero tienen otras recetas diferentes para com-batir esta amenaza, una visin mucho ms limitada en cuanto a su natu-raleza y, sobre todo, los medios para combatirla. Su respuesta se ha cen-trado fundamentalmente en los aspectos de cooperacin en los mbitosde justicia y seguridad interior y el desarrollo del espacio comn europeo:perfeccionamiento de los mecanismos y tratados de extradicin, ordeneuropea de arresto, asignacin de funciones antiterroristas para Europol,creacin de un embrin de agencia europea de justicia, Eurojust, etc. Laparticipacin en operaciones militares para luchar contra el terrorismo seha hecho a remolque de los norteamericanos y en muchas ocasiones sinreconocerlo de forma muy explcita ante la opinin pblica propia. Estavisin europea ms limitada se refleja bien en la intervencin de AnaPalacio con la que abramos este captulo:

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(21) Estrategia Nacional de Seguridad, captulo 3.

Nuestros aliados perciben la amenaza existencial global del terroris-mo; los europeos abordan mayoritariamente la cuestin del terrorismodesde la perspectiva de una lacra que hay que combatir. Ellos estn enguerra, nosotros luchamos. Son, pues, dos aproximaciones a las circuns-tancias que configuran nuestra realidad radicalmente distinta...//... En unaimagen simplificadora, los europeos pretendemos luchar contra el terro-rismo con el Cdigo Penal en una mano y la Ley de Procedimiento en laotra. Mientras, nuestros aliados parecen inclinarse por una visin sin cuar-tel de la guerra que han emprendido.

Inmediatamente despus del ataque terrorista en suelo norteamerica-no, la OTAN invoc el artculo 5 del Tratado del Atlntico Norte por prime-ra vez en su historia y declar una serie de medidas en apoyo al aliadonorteamericano. Sin embargo estas medidas tuvieron una importanciamarginal en el contexto de la guerra norteamericana contra el terror y losEstados Unidos se han decantado por una gestin de la respuesta globalcontra el terrorismo fuera del marco de la Alianza Atlntica. Segn el cap-tulo VIII de la estrategia de seguridad nacional norteamericana:

Amrica implementar sus estrategias organizando coaliciones tanamplias como sea posible de estados capaces y deseosos de promoverun equilibrio de poderes que favorezca la libertad.

La operacin libertad duradera que hizo caer el rgimen de losTalibanes en Afganistn se gest siguiendo este esquema, con una grancoalicin liderada por los norteamericanos en la que se cont con elapoyo sin fisuras de los europeos adems de otras muchas naciones. Sinembargo cuando ms tarde se iniciaron las discusiones en torno a la ame-naza que planteaba Irak, al que se acusaba de poseer armas de destruc-cin masiva, falt el consenso entre aliados para aplicar la misma recetaque en Afganistn. El ataque norteamericano a Irak en 2003 marc elmomento lgido de un conflicto trasatlntico derivado del desacuerdosobre como llevar a cabo la lucha global contra el terrorismo de la mane-ra ms eficaz.

Para muchos europeos esta actitud norteamericana supuso un ataquea la lnea de flotacin de la OTAN, pues demuestra que los Estados Unidosestn dispuestos a poner en marcha coaliciones para la realizacin deoperaciones antiterroristas con o sin el consenso trasatlntico y obviandoel trmite de consultas polticas en el seno del Consejo Atlntico. Hay quetener presente que el Consejo Atlntico es un foro de coordinacin estra-tgica muy apreciado por las naciones europeas, pues todava les otorga

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un papel importante en sus relaciones con los norteamericanos, pero nolo es tanto para los norteamericanos cuando se utiliza para tratar de con-trarrestar su autonoma estratgica. La cuestin que plantean algunoseuropeos es que si los norteamericanos comienzan a obviar de manerasistemtica a la OTAN en materia de decisiones relativas a la amenazacomn ms importante cul es la utilidad remanente de la OTAN frente ala nueva amenaza? Por otro lado, si se puentea al Consejo Atlntico sepierde una ventaja aadida que proporciona la alianza frente a las coali-ciones adhoc: el plus de legitimidad poltica que proporciona en caso deintervenciones internacionales en fuerza, incluso si no media una resolu-cin de la ONU que autorice el empleo de la fuerza, como ocurri en laguerra de Kosovo.

En el fondo de las diferencias de percepciones en materia de luchaantiterrorista subyacen las distintas circunstancias geoestratgicas aambos lados del atlntico, el mantenimiento por parte norteamericana deuna concepcin estatal de la seguridad que permita mantener la idea desantuarizacin y sobre todo la demostracin de la autonoma estratgicanorteamericana.

Mientras Europa duerme. Es la construccin poltica europea unproblema norteamericano?

La dinmica de la construccin poltica de Europa es uno de los fac-tores clave de las dificultades en las relaciones entre europeos y nortea-mericanos. En 1992, con la firma del tratado de Maastrich, Europa dio ungiro sustancial en el proceso de integracin, pasando de una larga fasede integracin econmica a un proceso de integracin poltica, laComunidad Econmica Europea pasaba a ser la Unin Europea. En losprimeros momentos de esta evolucin, con una estructura poltica comnen estado embrionario, la Unin tropez con serios retos de carcter pol-tico-estratgico a los que no pudo hacer frente como un todo cohesio-nado: el mismo ao que se firmaba el tratado de Maastrich se fragmen-taba Yugoslavia dando inicio a un largo periodo de degradacin de lasituacin de seguridad en los Balcanes, el patio trasero de Europa. Desdeel principio los norteamericanos percibieron con claridad la falta de ali-neacin entre las ambiciones polticas europeas y las posibilidades rea-les de la Unin. En 1996 durante una reunin anual del foro econmicode Davos Richard Holbrooke enviado especial del Presidente Clinton alos Balcanes y responsable de las negociaciones de Dayton manifestaba

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su descontento por la divisin y los problemas institucionales de laEuropa Comn. El diplomtico norteamericano no se refera en aquellaocasin a la falta de capacidad europea para hacer frente a la descom-posicin de Yugoslavia, sino a su pasividad en el enfrentamiento grecoturco por la soberana del islote de Imia / Kardak. Holbrooke achacabaesta pasividad (mientras Europa duerme) no a naciones o individuosconcretos, sino a una estructura institucional que hace difcil que Europause plenamente su autoridad moral, poltica y diplomtica de forma cohe-rente y consistente (22).

Las instituciones europeas se han ido construyendo sobre la base desucesivos tratados en los que se ha aumentado de manera notable elnivel de ambicin poltica. Desde la Europa de los seis a la Europa de los25 se ha ido aadiendo complejidad al conjunto poltico europeo a medi-da que se iban incorporando naciones y se aadan nuevas polticascomunes al conjunto de la Unin. Esta complejidad materializada en unaautntica maraa legislativa es ajena en muchos casos a las preocupa-ciones ciudadanas y tambin es percibida de forma diferente en funcinde la ptica nacional de cada uno de los estados miembros (cultura, con-diciones econmicas y geopolticas, intereses y aspiraciones nacionalesetc). Los europeos deben decidir que polticas quieren poner en comn ydeben ponerse de acuerdo sobre cmo hacerlo, pero el proceso resultatremendamente difcil pues los estados nacin, que son juez y parte eneste asunto, deben efectuar un vaciado progresivo de poderes y compe-tencias que les son propios para ir construyendo la entidad comn euro-pea. En este proceso la clase poltica y las sociedades de las distintasnaciones deben vencer sus propios miedos y reticencias y esto no siem-pre resulta fcil. En este sentido, el reciente revs sobre el referndumconstitucional en Francia y Holanda ha supuesto un toque de atencin dela ciudadana sobre un proceso de ingeniera poltica que resulta lejano ydifcil de asumir o que, cuando menos, no ha estado suficientemente bienpublicitado. Por otro lado hay que resaltar el carcter subsidiario dealgunas polticas europeas con respecto a las polticas nacionales ascomo el muy escaso presupuesto comn dedicado a cuestiones vitalescomo la poltica exterior y la poltica de seguridad y defensa. Muchos delos avances esenciales realizados hasta el presente en cuestiones rele-vantes como la puesta en marcha del euro, posiciones y acciones comu-nes en poltica exterior, desarrollo de una iniciativa europea de defensa,

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(22) HOLBROOKE, RICHARD. To end a war Captulo 19. Editorial Modern Library Nueva York,1999.

establecimiento de objetivos de Helsinki etc, se han conseguido por la vade las cooperaciones reforzadas. Esto afecta inevitablemente a la impor-tancia de la UE como bloque poltico y a su relacin con los EstadosUnidos.

El debate sobre los lmites de la unin tiene lugar tanto en los espaciosfsicos como en la propia naturaleza poltica de Europa. El aspecto geo-grfico de los lmites de Europa plantea cuestiones sensibles, como elespinoso tema de la integracin de Turqua o la relacin de Europa con lasantiguas repblicas soviticas. La integracin de Turqua en Europa esapoyada por los norteamericanos, sobre la base de consideraciones fun-damentalmente geopolticas y de seguridad. Turqua ocupa un espaciogeopoltico clave, en el medio oriente y a caballo entre Europa y Asia, hasido un aliado importantsimo de la OTAN durante la guerra fra y sigueteniendo una importancia estratgica clave en el nuevo marco de seguri-dad. Adems esta nacin es un ejemplo nico de estado democrticolaico con poblacin mayoritariamente musulmana y que tiene adems unavocacin decididamente europea. Sin embargo la integracin de Turquaen Europa tropieza con notables resistencias internas en algunas socie-dades europeas, temerosas de perder su identidad de inspiracin cristia-na. En cuanto a las relaciones con las antiguas repblicas soviticas, lareciente ampliacin de Europa ha supuesto una aproximacin a la esferade influencia rusa y ha despertado recelos en esta nacin, que es precisotener en cuenta. Ms adelante en este captulo profundizaremos algo msen esta cuestin cuando se traten las relaciones de la Unin con Rusia.

En la bsqueda de los lmites polticos de Europa podemos encontrarposturas extremas entre la Europa potencia construida a imagen deNorteamrica, es decir un conjunto geopoltico de peso e influencia aescala mundial y otros conceptos de unin menos comprometedorescomo la Europa de los Estados, la Europa espacio o la Europa de losciudadanos. Estas ideas menos ambiciosas de la Unin implican aspi-raciones estratgicas limitadas, o en el mejor de los casos que Europaejerza su influencia de manera indirecta, a travs de actitudes polticas decontrapeso o mediante el soft power, definido como el poder de hacerque los dems desean lo que t deseas, la capacidad de atraccin y con-vencimiento basados en los valores, el poder de conciliacin. Ambosextremos plantean problemas en la relacin con los norteamericanos: laEuropa potencia porque implica una redefinicin del vnculo trasatlnti-co, una relacin de igual a igual y una responsabilidad compartida quehabr que ir definiendo y matizando conjuntamente con (y no contra) los

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norteamericanos. La Europa espacio porque supone un desajuste per-manente entre las aspiraciones polticas y la realidad de las nacioneseuropeas.

En el plano institucional es preciso resaltar que si bien en las cumbresUE-USA no se excluye a priori ningn tema a tratar, el dilogo derivado dela Nueva Agenda Trasatlntica (NTA) no ha conseguido una autnticacoordinacin en cuestiones de alta poltica, sino que se ha centrado sobretodo en la resolucin de problemas de carcter tcnico (justicia, fronteras,seguridad en los transportes, barreras arancelarias etc) o en las discusio-nes en torno a las frecuentes desavenencias econmicas y comercialesentre ambos lados del Atlntico. Parte del problema consiste en que en laNTA es la Unin Europea la que representa los intereses de las naciones,ya sea en las cumbres de alto nivel o en los niveles subordinados, reunio-nes de Directores Polticos, Comit Trasatlntico u otros foros. Dado elsistema europeo de representacin rotatoria, las naciones se encuentranperidicamente al margen de estos grupos o no se sienten adecuada-mente representadas, por lo que resulta muy complicado articular un di-logo poltico con los norteamericanos por esta va.

La Unin Europea parece consciente de estas limitaciones y cuandoest a punto de cumplirse el dcimo aniversario de la firma de la NAT, laComisin ha encargado un estudio independiente sobre esta cuestin quese dio a conocer a las naciones el pasado mes de mayo (23). En el mismose constata que las relaciones de la UE con los Estados Unidos ocupanun lugar cada vez ms importante en un sistema institucional trasatlnti-co en el que la competencia es fuerte, (OTAN, OSCE, G-8).

Sin embargo, y pese a la existencia de algunos xitos en los temas tra-tados, tambin se resalta que existe una amplia insatisfaccin a amboslados del Atlntico con la Nueva Agenda Trasatlntica por motivos diver-sos, entre los que se encuentran cuestiones orgnicas y de procedimien-to: el exceso de burocracia, el nfasis en los procedimientos, la sobrecar-ga de asuntos y la inadecuada asignacin de prioridades; junto con otrasde ms calado como la escasa implicacin de los sectores parlamenta-rios, la falta de trasparencia, el bajo perfil de las relaciones y la falta decompromiso poltico. Posiblemente hay mucho margen para reorganizar y

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(23) Segn entrevista sostenida con Ana Mara Menndez, diplomtica de la Secretara deEstado de la Unin Europea, del Ministerio de Asuntos Exteriores el 27 de septiembrede 2005. El informe se denomina Review of the framework for relations between theEuropean Union and the United States.

desarrollar las instituciones encargadas del dilogo trasatlntico de mane-ra que se pueda conseguir un funcionamiento ms eficaz del mismo ymuchos de los actuales problemas de funcionamiento se podran atacarmediante cuestiones de procedimiento interno en las estructuras de laUnin. Algunas de las propuestas del informe en este sentido son la clari-ficacin de la divisin de trabajo entre las instituciones de la NAT, el nom-bramiento de personal dedicado en exclusiva a la preparacin de las cum-bres, la designacin de un miembro por cada parte del Senior LevelGroup para coordinacin general y evaluacin de las relaciones trasa-tlnticas, que se efecte una adecuada distincin entre las reuniones dedilogo poltico y las reuniones tcnicas o de expertos etc. Sin embargo,el problema de fondo parece ser la poca capacidad de la NAT para cons-tituirse en un autntico foro de coordinacin poltica y estratgica y asparece haberse reconocido en este informe pues entre sus recomenda-ciones se propone que se impulsen las relaciones trasatlnticas actuandosobre cuatro grandes ejes:

Relanzar la Nueva Agenda Trasatlntica, sobre la base de las insti-tuciones y acuerdos existentes en la actualidad, si acaso rebauti-zando a la criatura.

Elevar el perfil poltico de las relaciones y dotar a las mismas de uncomponente estratgico que se corresponda con la importancia realde ambos bloques y emprender un proceso de reflexin conjunta alrespecto.

Mantener el contenido econmico de la NAT (TransatlanticEconomic Partnership, TEP) como elemento sustantivo esencialdel vnculo trasatlntico.

Establecimiento de un dilogo legislativo efectivo. Las acciones arriba descritas pueden ser complicadas de llevar a la

prctica, en especial para dotar a las relaciones trasatlnticas de un com-ponente estratgico. Respecto a este punto Ana Mara Menndez sealaque la dimensin estratgica de las relaciones resulta difcil de definir yque la consecucin de objetivos estratgicos requiere una gran voluntadpoltica por ambas partes, por lo que esta tarea va ms all de las simplesmejoras de procedimiento o de una buena preparacin y seguimiento dela Agenda (24).

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(24) Ibidem 23.

Finalmente, y mientras no se profundice en la construccin polticaeuropea, las relaciones de la Unin con los norteamericanos seguirnsometidas a una cohabitacin forzosa y permanente con las relacionesbilaterales que cada pas sostiene con los norteamericanos, con objetivosa veces divergentes. Para conseguir una autntica relacin estratgicacon los norteamericanos, Europa tendra que habilitar procedimientos deconcertacin poltica y desarrollar instituciones que le permitieran conci-liar los intereses nacionales y articular una autntica estrategia comn, afin de que las naciones europeas aceptasen la mutualizacin en la defen-sa de sus intereses exteriores.

La defensa de Europa dificulta la Europa de la Defensa?

Inicialmente los Estados Unidos contemplaron los esfuerzos europe-os por desarrollar una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD)a travs del prisma de la OTAN. La posicin de la administracin Clintonante la IESD era que sta no debera duplicar activos y capacidadesOTAN, que no debera discriminar a los aliados de la OTAN que no per-tenecieran a la UE y sobre todo, que no debera suponer una divisinentre los Estados Unidos y Europa. Esto implicaba una visin antagonis-ta de la incipiente autonoma estratgica europea, o por lo menos unintento de constreir en el marco de la Alianza Atlntica el desarrollo dela iniciativa europea, lo que llevara a tensiones en el seno de la OTAN.Los debates fueron especialmente vivos cuando en la Unin Europea sediscuta el Objetivo Global de Helsinki de desarrollo de capacidades dedefensa (25).

Esta actitud norteamericana respecto a la IESD adoleca de una ciertafalta de coherencia por varios motivos. Por un lado durante los ltimosaos los norteamericanos haban sealado con frecuencia el gran diferen-cial en cuanto a capacidades y gastos de defensa que separaba a Europade los Estados Unidos y la necesidad de que Europa reforzara sus capa-cidades militares. (De manera coloquial se aluda a la incongruencia deuna situacin en la que 250 millones de norteamericanos defenda a 300millones de europeos de la amenaza del este). Por otro lado, el intento delimitar el desarrollo de las estructuras de seguridad y defensa de la Unin

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(25) HAGMAN, HANS-CHRISTIAN. European Crisis Management and Defence: The Search forCapabilities... Adelphi paper 353. The International Institute for Strategic Studies.Captulo 3.

Europea en el marco de la Alianza Atlntica tropezaba con los deseos deconstruccin poltica europea y con la naturaleza fundamentalmente dife-rente de ambas organizaciones. Finalmente, los norteamericanos no ten-an una opinin unnime en esta cuestin y no faltaban las voces enEstados Unidos en favor de una progresiva autonoma estratgica euro-pea sobre la que construir una nueva asociacin trasatlntica.

Por parte europea tambin haba -y quiz sigue habiendo- un doble len-guaje respecto a esta cuestin: aunque los europeos insisten en la necesi-dad y conveniencia de progresar hacia una Europa de la Defensa, casi siem-pre ha faltado voluntad poltica para ello y los recursos presupuestarios dedi-cados a defensa continan en niveles bajos. La Poltica Comn de Seguridadse puede considerar como un hecho de presencia creciente en la realidadcomunitaria, materializado en operaciones de gestin de crisis en el exterior,pero hay que subrayar que se trata ms de una cooperacin reforzada quede una autntica poltica comn europea. En cuanto a la defensa comneuropea no es por el momento ms que una idea incipiente.

Con la nueva administracin norteamericana y sobre todo desde el 11de septiembre de 2001, evolucion la posicin respecto a la Europa de ladefensa. La Estrategia Nacional de Seguridad de 2002 apoyaba oficial-mente los esfuerzos europeos para crear una Poltica Comn deSeguridad y Defensa, si bien indicaban su deseo de que este desarrollo sehiciera en estrecha coordinacin con la OTAN (26). Con ello los nortea-mericanos reconocan implcitamente un cierto grado de autonoma euro-pea en materia de defensa y daban va libre para que en diciembre de2002 se firmara el acuerdo que permite a la Unin Europea utilizar mediosy recursos de la OTAN para realizar operaciones de gestin de crisis.

Con todo, el cambio ms significativo en la actitud norteamericanapodra estar llevndose a cabo durante este ao 2005, pues los dirigentesde los Estados Unidos parecen haber llegado al convencimiento de quesus intereses se encuentran en una Europa unida y fuerte en cuestionesde seguridad y de que se debe fomentar y elevar el nivel de la relacin tra-satlntica (27). En este sentido es muy significativo el viaje a Europa delpresidente Bush en febrero de 2005, que sirvi para escenificar el deshie-lo en las relaciones con algunos pases europeos. Esta visita, cuidadosa-

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(26) Captulo VIII de la Estrategia Nacional de Seguridad norteamericana.(27) Segn conversaciones con personal de la Representacin Permanente espaola ante la

UE en agosto de 2005, existen indicios de este cambio de actitud por parte norteame-ricana.

mente preparada, constituy la primera ocasin en que un presidente nor-teamericano visitaba la Comisin Europea. El viaje fue asimismo el prelu-dio de una cumbre bilateral -la de junio de 2005- con un mayor contenidoestratgico que las anteriores y en la cual se analizaron las amenazas quecomparten ambos aliados, que difcilmente se pueden combatir pormedios convencionales, proponindose una serie de medidas y actuacio-nes comunes para hacer frente a las mismas.

Sea o no sea cierto este cambio de actitud norteamericana con res-pecto a Europa, se pueden sealar razones de fondo que lo justificaranjunto con otras de carcter ms inmediato. En cuanto a las primeras,Brzezinski seala que el mundo avanza con una tendencia a medio y largoplazo en la que el poder hegemnico de Norteamrica se ir diluyendopoco a poco, a medida que la globalizacin difunda con cada vez mayorrapidez los conocimientos y tecnologas, al comps de la evolucin demo-grfica, (estancamiento y envejecimiento de las sociedades occidentalesfrente al vigoroso crecimiento de las naciones emergentes) y en paralelocon la reduccin de la importancia econmica relativa norteamericana.As, la participacin norteamericana en el PIB mundial podra verse redu-cida del treinta por ciento de la dcada de los 90 a entre un quince y unveinte por ciento a finales de 2020. Las previsiones de Brzezinski parecenconfirmarse con datos de otras fuentes. As por ejemplo, la OCDE hasealado en septiembre de 2005 que China, cuyo crecimiento econmicoha rondado el 9,5% anual los ltimos 20 aos, puede convertirse en el pri-mer exportador del mundo para 2010 y copar el 10% del comercio mun-dial de bienes y servicios, frente al 6% actual. El aumento en la importan-cia relativa de otras naciones en el orden mundial someter a una presincreciente al sistema global de diseo e influencia norteamericana, por loque a medio plazo cada vez cobrar ms sentido una alianza estratgicade los norteamericanos con los europeos.

En cuanto a los motivos ms inmediatos podramos sealar el estanca-miento en los teatros de operaciones de Irak y Afganistn como motor deun posible cambio de posicin norteamericana respecto a Europa, puesalgunos observadores consideran que la situacin en Afganistn se encuen-tra estancada y la situacin en Irak est empeorando claramente (28). Dadoque estas operaciones antiterroristas requieren un notable esfuerzo de pro-

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(28) Segn el informe nmero 26 de 1 de octubre de 2005 de Crisis Watch Org Irak seencamina hacia una situacin de particin de facto y de guerra civil a gran escala yAfganistn es uno de los conflictos que se mantiene estancado en la actualidad.

yeccin y medios militares y sobre todo debido a que la situacin sobre elterreno no evoluciona favorablemente, resulta muy improbable que losEstados Unidos se decidan a extender esta frmula de lucha antiterrorista aun tercer teatro de operaciones, pues ello resultara caro y difcilmente sos-tenible, provocara tensiones crecientes sobre los recursos militares nortea-mericanos y encontrara resistencias internas cada vez ms difciles desuperar. La estrategia ms evidente para superar este dilema es la bsque-da de una responsabilidad compartida como medio de aliviar la cargasoportada por los norteamericanos, (ya sea carga poltica y diplomtica oesfuerzo militar). Una posible lnea de actuacin en este sentido sera elincremento en de cooperacin con los aliados, ya fuera en el marco de laOTAN o por la va de la cooperacin bilateral con la UE.

En los ltimos aos, la UE y la OTAN han efectuado una clara alinea-cin en los niveles polticoestratgico, operativo y tctico. En este pro-ceso se pueden resaltar los siguientes hitos:

La ampliacin de la Unin a 25 ha venido acompaada por laampliacin de la OTAN decidida en la Cumbre de Praga, lo que dealguna manera identifica la expansin europea con la del espacio deseguridad euro atlntico.

La creacin de nuevas estructuras en la UE (Comit Poltico y deSeguridad, Comit Militar y Estado Mayor Militar de la UE, clula dePlaneamiento de la Unin Europea en el Cuartel General deOperaciones de la OTAN) est claramente inspirada en las estructu-ras de la OTAN (Consejo del Atlntico Norte, Comit Militar, EstadoMayor Militar Internacional, clula de enlace de OTAN en el la UE etc).

El objetivo europeo de mejora de las capacidades militares (ObjetivoGlobal de Helsinki) discurre en paralelo con la iniciativa de capaci-dades de defensa de la OTAN (Compromiso de Capacidades dePraga).

La evolucin de la OTAN hacia una estructura de Fuerzas ms redu-cida y ms adecuada a las amenazas actuales, con unidades msgiles y proyectables es perfectamente compatible con la idea deuna Unin que no pretende tener una estructura de fuerzas fija conunidades asignadas.

La creacin de una capacidad de respuesta rpida de la UE con losBattle Group tiene su paralelo en la Fuerza de Respuesta rpidade la OTAN.

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Este proceso de alineamiento estratgico e institucional de la OTAN y laUE, junto con el reposicionamiento estratgico norteamericano respecto a laimportancia de la alianza euroatlntica podran ser el preludio de la creacinde un Caucus Europeo dentro de la OTAN, una frmula de decisin 1 + 1que slo sera viable con una profunda reestructuracin de la UE, que lleva-ra su estructura poltica a un nivel cercano a la paridad con la estructura pol-tica norteamericana. Lo lgico sera que la Unin Europea siguiera este cami-no y continuara avanzando en materia de Seguridad y Defensa mediantenuevas formas de cooperacin estructurada. Hasta llegar a esa eventual fr-mula de codecisin con los norteamericanos queda mucho camino por reco-rrer y la correspondiente hoja de ruta podra tener muchos diseos dife-rentes. Sin nimo de hacer un anlisis profundo de esta cuestin, que des-borda ampliamente los propsitos de este trabajo, podramos citar algunospasos posibles en dicha hoja de ruta: la adopcin de decisiones en materiade defensa por mayora cualificada, la ampliacin de las misiones de la UE,el desarrollo de nuevas capacidades de defensa comunes no asignadas a lasnaciones, la creacin de un presupuesto europeo de defensa, el estableci-miento de un Cuartel General europeo comn de planeamiento operativo, lacreacin de un sper ministerio de defensa europeo etc.

LAS RELACIONES DE LA UNIN EUROPEA CON RUSIA

La Federacin Rusa como heredera de la URSS

Las relaciones de Unin Europea con la Federacin Rusa estn inevi-tablemente influidas por la historia reciente, marcada por la pertenencia -casi podramos hablar de la identificacin- de este pas con la UninSovitica durante casi todo el siglo XX, lo que signific un formidableparntesis histrico, poltico, econmico e ideolgico en la historia deRusia. Tanto por su protagonismo en las relaciones internacionales duran-te las ltimas dcadas, como por la entidad y naturaleza actuales de laFederacin Rusa, esta nacin evoluciona muy lentamente para despren-derse de la lgica sovitica de antao.

Este rol de heredero de la URSS asumido por Rusia entraa con-secuencias importantes, entre las que se cuenta el rechazo expreso de laFederacin Rusa a integrarse en la Unin Europea manifestado por elPresidente Putin en enero de 2001 (29). El rechazo ruso viene forzado por

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(29) DOV LYNCH Russia faces Europe Chaillot paper nmero 60. Mayo de 2003. Pg 18.

las circunstancias, pues posiblemente Rusia no podra asumir el impactode imagen tanto exterior como interior que supondra una solicitud deingreso en la UE, ni la Unin Europea podra aceptar la candidatura de unanacin tan problemtica y con un peso geopoltico tan grande comoRusia, pues su equilibrio se vera amenazado. De todo ello se deriva lanecesidad para la UE de establecer una relacin especfica y especial coneste pas, especfica para que se distinga de la poltica de vecindad conlas naciones del entorno europeo y especial en atencin a la sensibilidadrusa por la influencia occidental en su zona de inters y para dotarla conun estatus similar al que se concede a la relacin trasatlntica.

Perspectiva histrica y geopoltica

Si analizamos la base de las relaciones de la Unin Europea con Rusiase observan paralelismos y coincidencias con los vnculos subyacentesque unen a la UE y los Estados Unidos. Entre estos elementos comunespodemos encontrar determinados planteamientos estratgicos por partede ambos socios, el desarrollo institucional de las relaciones, una historiaeuropea compartida, parmetros culturales y de valores, intereses econ-micos y geoestratgicos (suministro de energa ruso a la UE) etc. Sinembargo, cuando tratamos de dar una perspectiva histrica a las relacio-nes de Europa con Rusia (como hicimos con los Estados Unidos) y sobretodo si nos centramos en la poca de la guerra fra la caracterstica mssobresaliente en las relaciones son las fuertes diferencias ideolgicas y deplanteamientos, un gran desconocimiento y recelo ante el bloque occi-dental en los terrenos poltico, estratgico y de seguridad y un aislamien-to total en el campo econmico (economa de planificacin centralizada,planes quinquenales de desarrollo, no integracin del mundo sovitico enlos sistemas mundiales de financiacin, imposibilidad de cambio de divi-sas entre bloques etc).

El colapso de la Unin Sovitica como consecuencia del fracaso de susistema socioeconmico dej a la Federacin Rusa en una situacin degran desconcierto poltico y estratgico y cre un vaco geopolticoinmenso, provocado tanto por la degradacin del poder y cohesin inter-na en la Federacin, como por el retroceso de la frontera sovitica hastala demarcacin rusa. As se configur un nuevo espacio conocido comoel espacio postsovitico, caracterizado por la existencia de graves pro-blemas polticos y econmicos y por la presencia de focos de crisis(enclave de Nagorno Karabaj, Osetia del Sur, Abjacia, Tansnistria). Desde

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entonces, Rusia ha tenido que hacer frente a innumerables desafos altiempo que trataba de definir su papel en el nuevo orden mundial: apertu-ra de su sistema poltico, introduccin de una economa de mercado,reconversin de su papel en la escena internacional, retroceso de suespacio fsico de influencia, aparicin de tensiones internas que amena-zan la integridad territorial de la Federacin (Chechenia), terrorismo isla-mista en su territorio, crecimiento exponencial del fenmeno de la delin-cuencia, mafias y narcotrfico, etc.

La reciente ampliacin de la Unin Europea ha acercado a Europa a loslmites de este conflictivo espacio postsovitico en un movimiento deavance que ha fagocitado a naciones de la antigua rbita sovitica yconvertido en nuevos vecinos europeos a antiguas Repblicas Soviticas.Este hecho provoca tensiones de carcter fronterizo entre Rusia y la UE a25 (como por ejemplo los que se han puesto de manifiesto por las dificul-tades en la negociacin de Acuerdos de Fronteras con los estadosBlticos, Estonia y Letonia), y ha modificado las relaciones en los espaciosde vecindad, al ofrecer alternativas de poltica exterior a las naciones deComunida