Evaluacion de proyectos sociales.pdf

8/10/2019 Evaluacion de proyectos sociales.pdf

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EVALUACIN DE PROYECTOS

SOCIALES

por

ERNESTO COHEN

yROLANDO FRANCO

sigloveintiunoeditores


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2*3siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.CERRO DEL AGUA 248. DELEGACIN COYQACN. 04310 MXICO. D.F.

siglo veintiuno de espaa editores, s.a.CALLE PLAZA 5, 28043 MADRID, ESPAA

siglo veintiuno argentina editores

siglo veintiuno editores de Colombia, s.a.CALLE 55 NM. 16-44, BOGOT, D.E., COLOMBIA

portada de maria luisa martnez passarge

primera edicin en espaol, 1992siglo xxi editores, s.a. de c.v.isbn 968-23-1768-1

derechos reservados conforme a la leyimpreso y hecho en mxicoprinted and made in mexco


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NDICE

PRLOGO, por ENRIQUE V. IGLESIAS 11

INTRODUCCIN 13

1. POLTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD

Y EVALUACIN 17

I. Los problemas de la poscrisis, 17; II. Aum entar la racionalidad, nico camino,17; III. Distincin entre poltica econmica y social, 17; IV. Las opciones de la racionalidad: equidad y eficiencia, 20; V. Defectos tradicionales de las polticassociales, 26; VI. Nuevas orientaciones para la poltica social, 27

2. CAPTACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS EN LA POLTICA

SOCIAL 37

I. Diferencias por pases en el gasto pblico social, 37; II. El gasto pblico socialen Amrica Latina, 40; III. Fuentes de recursos parala poltica social, 49; IV. Asignacin del gasto pblico, 53; V. La matriz del gasto social, 56

3. ACTORES SOCIALES Y RACIONALIDADES INVOLUCRADOS EN

LA POLTICA SOCIAL Y EN LA EVALUACIN 63

I. Diversidad de actores y de racionalidades, 63; II. La decisin poltica y su apoyo tcnico, 66; III. Conflictos de funciones en la evaluacin, 67; IV. Falta de adecuacin en los tiempos, 69; V. La necesidad de comprender y compatibilizar las funciones, 69

4. EVALUACIN: CONCEPTO Y ESPECIFICIDAD 72

I. La evaluacin en la vida cotidiana, 72; II. Planificacin y evaluacin, 73;

III. Concepto de evaluacin, 73; IV. Evaluacin y seguimiento, 77; V. Evaluacin e investigacin social, 78

5. EL LENGUAJE DE LOS PROYECTOS 85

I. El proyecto en la lgica de la planificacin, 85; II. Objetivos y metas, 88;III. Poblacin-objetivo y otros beneficiarios, 91; IV . Efectos e impacto, 92; V . In-sumos, procesos y resultados, 93; V I. Cobertura 95; VIL Utilizacin, 100;VIII. Productividad, 101; IX. Eficacia, 102; X. Eficiencia, 104; XI. Efectividad,

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8 NDICE

6. TIPOS DE EVALUA CIN , 109

I. En funcin del momento en que se realiza y los objetivos que persigue, 109;II. En funcin de quien realiza la evaluacin, 112; III. En funcin de la escala de los proyectos, 116; IV. En funcin de los destinatarios de la evaluacin, 118

7. MODELOS PARA LA EVALUACIN DE IMPACTOS 120

I. Causalidad y mtodos de la investigacin experimental, 121; II. Problemas dela medicin: validez y confiabilidad, 124; III. Modelo experimental clsico, 126;IV. Mod elos cuasiexperimenta les, 132; V . Modelos no experimentales, 134

8. METODOLOGA DE LA EVALUACIN 140

I. El universo del proyecto, 140; II. Las unidades de anlisis, 140; III. Las hiptesis, 141; IV. Diseo muestral, 142; V. El plan de anlisis, 144; VI. El contexto y las formas de recoger informacin, 144; VIL Los instrumentos de recoleccinde informacin, 146; VIII. Las formas y pasos del procesamiento, 146; IX. Las tcnicas del anlisis, 150

9. DE LOS OBJETIVOS A LOS INDICADORES DE LA EVALUACIN 155

I. Objetivos, metas e indicadores, 155; II. La transformacin de conceptos en variables, 156; III. Metodologas utilizadas en las ciencias sociales y en la evaluacin. Similitudes y diferencias, 157; IV. Un ejemplo de medicin: indicadores indirectos en la evaluacin ex post, 159

10. ANLISIS COSTO-BENEFICIO 171

I. El campo del anlisis, 171; II. Etapas en el ciclo de los proyectos, 172; III. El anlisis costo-beneficio, 180; IV. La evaluacin social de proyectos^J82;. Y, JPruebas con y sin el proyecto, 184; VI. Diferencias entre la evaluacin privada yla social, 184; VIL Los costos y beneficios secundarios, 186; VIII . El impacto distributivo del proyecto, 187; IX. Efectos intangibles, 189; X. El valor de la vida humana, 189; XI. La tasa del descuento, 191; XII . La comparacin entre los costosyTos Eeneficios, 193; X III . El problema de la cuantificacin de los beneficios enlos proyectos sociales, 196

11 . EL ANLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (1) 199

I. La especificidad de su aplicacin, 199; II. La evaluacin ex ante, 200; III. Laevaluacin ex pos t, 218; IV. La consideracin del factor tiempo, 224; V. Algunas limitaciones del a c e , 224


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NDICE 9

12. EL ANLISIS CO STO-EFEC TIVO (2) 225

I. Los costos, 225; II. Matriz de costos,227; III. La estructura de la matriz decostos, 234; IV. El anlisis integrado costo-efectividad, 238

13. UN CASO DE APLICACIN DEL ANLISIS

COSTO - EFECTIVIDAD 251

I. Los costos, 251; II. Evaluacin ex ante, 254; III. Evaluacin ex post, 270

14. EVALUACIN DE LA EVALUACIN 282

A N E X O S 287

BIBLIOGRAFA 308

NDICE DE CUADROS 317

NDICE DE GRFICAS 318


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PRLOGO

En una poca marcada por el rpido avance del progreso cientficoy tecnolgico, especialmente visible en los procesos de industrializaciny en los cambios concomitantes en nuestras culturas y sociedades, laexperiencia nos ensea que el xito de cualquier intento de desarrollodepende de la bondad del conocimiento de los factores econmicos,

sociolgicos y culturales propios de cada pas o regin. Del entendimiento de esas condiciones objetivas y de los medios de accin disponibles resultan la coherencia, la relevancia y la eficacia de las estrategias de desarrollo adoptadas.

La evaluacin de beneficios y costos correspondientes a proyectosde inversin ha avanzado extraordinariamente en el transcurso de lasltimas tres dcadas, hasta llegar a convertirse en una disciplina deamplio uso por parte de los organismos de financiamiento, auijque'todava despierte controversias relacionadas no tanto con su contenido metodolgico bsico, sino principalmente con diferencias de nfa1sis respecto a los objetivos perseguidos, a los parmetros de polticaeconmica, a los instrumentos de accin y a la interpretacin de loselementos y relaciones de la estructura econmica de los pases.

No sucede lo mismo, empero, en el campo de los programas sociales. Las decisiones en esta rea suelen ser tomadas con las mejores

intenciones de atender las necesidades de una determinada poblacin,pero suelen carecer del correspondiente anlisis tcnico de las alternativas para seleccionar la ms eficaz para el logro de los objetivosbuscados y ms eficiente en la utilizacin de los recursos que se destinarn a dicho programa.

Este atraso en el desarrollo de metodologas adecuadas para seleccionar proyectos sociales preocupa a los organismos de financiamiento. Y ello no se debe, como muchas veces tiende a creerse, al predo

minio de criterios economicistas que, por lo dems, sera unaconducta muy explicable en el comportamiento de quienes tienen lafuncin de asignar recursos, sino porque muchos de los proyectosque se les presentan no aseguran siquiera la obtencin de los objetivos buscados, independientemente de sus costos.

La crisis que ha afectado a la regin latinoamericana en los aosochenta ha reducido los recursos disponibles en muchos casos, al mis

mo tiempo que agrav las necesidades de las grandes mayoras. Es

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12 PRLOGO

necesario, entonces, que las polticas sociales se transformen en unared de seguridad que impida el deterioro y, si es posible, ayude a la

recuperacin de los niveles de vida de la poblacin.Para ello es urgente que tambin en el campo social se procure lainstauracin de tcnicas de evaluacin de polticas, programas y proyectos. La evaluacin ex po stpermitir aprender de la experienciapasaday, a partir de ella, disear ms adecuadamente los nuevos proyectos. La evaluacin ex ante, a su vez, asegurar que se tengan en cuentadiversas vas para lograr los objetivos y, asimismo, que se ha elegido a aquella que representa la solucin ms eficiente en la utilizacin de

esos recursos.Creemos que los esfuerzos que se hagan para constituir a la eva

luacin de proyectos sociales en una disciplina que apoye el diseoy la ejecucin de las polticas, constituye un aporte fundamental parael mejoramiento de las condiciones de vida de nuestros pueblos.

En tal sentido, me complazco en prologar el trabajo que han preparado Ernesto Cohn y Rolando Franco, porque sistematiza creati

vamente este difcil campo y logra, sobre todo, el mrito de dar cuenta de las especificidades de los proyectos sociales, a los que no puedentrasladarse sin ms las metodologas de evaluacin que se aplican enel campo econmico.

Los autores del libro, a travs de su trabajo, han acumulado una gran experiencia y conocimiento de la realidad latinoamericana, laque se vuelca en su obra.

Creo que Evaluacin de proyectos sociales, de Cohn y Franco, tiene

el mrito de ser un trabajo fundacional sobre el cual se puede construir la disciplina profesional de la evaluacin de los programas y proyectos sociales, que rpidamente alcanzar la madurez que tiene actualmente su similar econmica.

Ello ser bienvenido por los latinoamericanos porque contribuira una mayor efectividad de las polticas sociales y a que ellas puedancumplir con su funcin de proteccin, aun en una coyuntura espe

cialmente restrictiva en materia de recursos.

ENRIQUE V. IGLESIAS

PresidenteBanco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.


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INTRODUCCIN

La actual situacin del desarrollo social latinoamericano dista de serhalagea. La crisis econmica que sufri la regin a comienzos delos ochenta ha afectado las condiciones de vida de importantes segmentos de la poblacin.

Ante esta situacin, los tcnicos tienen la responsabilidad de facili

tar las decisiones polticas planteando alternativas que vayan ms allde lo meramente declarativo y de los diagnsticos pesimistas, esbozando soluciones fundamentadas tericamente y que se apoyen en elanlisis de los xitos y fracasos del pasado.

Hay que elevar el grado de racionalidad de las polticas.En esta lnea resulta especialmente importante centrarse en elabo

rar metodologas adecuadas para la formulacin y evaluacin de proyectos sociales ya que, en una situacin donde hay escasez de recur

sos y se han incrementado las necesidades, ser todava ms apremiantela tarea de comparar, elegir y descartar proyectos alternativos, buscando aumentar la racionalidad de las opciones adoptadas.

La evaluacin de proyectos sociales tiene un papel central en eseproceso de racionalizacin y es un elemento bsico de la planificacin.No es posible que stas sean eficaces y eficientes, si no se evalan losresultados de su aplicacin. Por ello, disponer de evaluaciones expost de proyectos en curso o ya realizados resulta fundamental para mejorar el diseo de los mismos. Asimismo, la evaluacin ex antele permite elegir la mejor opcin de los programas y proyectos en los que seconcretan las acciones polticas. Sin embargo, en Amrica Latina, laevaluacin de los programas sociales es infrecuente, por no decir excepcional y, en general los actores sociales involucrados suelen ser reacios a evaluar lo que realizaron.

Este libro pretende contribuir a mejorar los resultados de la polti

ca social, proporcionando orientacin metodolgica en un rea importante como es la evaluacin. No es posible asignar recursos racionalmente ni obtener los resultados que se persiguen con la poltica social(salvo aleatoriamente, en casos raros), si no se utilizan instrumentosy no se siguen procedimientos que intenten medir los logros alcanzados, comparndolos con los obtenidos por vas alternativas en circunstancias semejantes, y contrastndolos con los objetivos buscados. Aesto se suele objetar que muchas de las dimensiones de lo social son

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de ndole cualitativa, por lo que resultara imposible mensurarlas. Talargumento tiende a ampliar las ambigedades y con ellas los gradosde arbitrariedad y de mala asignacin de los recursos. El supuesto deesta crtica (cualitativista) es que la medicin est relacionada con lacantidad y que ella puede medirse con escalas intervalar y de razn,que se consideran slo adecuadas para las disciplinas duras . Deberecordarse, sin embargo, que las ciencias sociales manejan desde hace mucho tiempo, procedimientos basados en esas u otras escalas (nominal y ordinal), que permiten establecer la viabilidad de la evaluacin, aun cuando los objetivos de los programas y proyectos sociales

y las formas de alcanzarlos no sean traducibles a aquellas otras escalis. La evaluacin, sin duda, incluye explcitamente la cualidad y laposibilidad de medirla.

Por ello, es necesario y factible evaluar las polticas sociales en elsentido de medir los resultados de las acciones realizadas. Aun los msabstractos enunciados de poltica slo pueden llevarse a la prctica mediante su operacionalizacin en programas y proyectos que se plasman en acciones concretas, siendo siempre posible (y necesario) evaluar si alcanzaron los objetivos que queran obtener.

La experiencia existente en el campo de la evaluacin de proyectos sociales tiene grandes vacos. Por un lado, existe la tradicin de la evaluacin social vinculada a la etapa ex ante de aquellos proyectos quecumplen con todos los estados del ciclo convencional: preinversin,inversin y operacin, lo que supone qu los proyectos sociales implican el diseo y ejecucin de una obra fsica (inversin) para que pue

dan operar. Pero existen diversos tipos de proyectos sociales que no requieren obra fsica alguna, o donde sta tiene una magnitud marginal, por lo cual esos proyectos quedaran sin posibilidad de ser evaluados.

Por otro lado, es indudable que el anlisis costo-beneficio puedey, muchas veces es, una til herramienta para la evaluacin de losproyectos sociales. Es tambin igualmente innegables que existen fuertes restricciones derivadas de la metodologa empleada para analizar

proyectos cuyos productos no son traducibles a beneficios expresadosen unidades monetarias.

El anlisis costo-efectividad ha tenido un considerable desarrolloen los ltimos aos. Su utilizacin permite superar las limitacionesdel anlisis costo-beneficio, fundamentalmente porque no impone como prerrequisito que los productos del proyecto deban ser traducidosa moneda. Sin embargo, la lgica de su utilizacin siempre ha queda

do circunscrita a la consideracin de la eficiencia operacional con que


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los proyectos generan los productos o servicios que han justificado suelaboracin, dejando totalmente de lado el impacto que producen sobre la poblacin, objetivo del mismo. Debe considerarse la posibilidad de proyectos eficientes en la generacin de sus productos, peroineficaces, porque no producen los cambios perseguidos en el grupometa.

Este libro pretende constituir un aporte para superar las restricciones antedichas. Su objetivo es desarrollar metodologas que permitantanto la evaluacin ex antecomo la ex po stde proyectos sociales tantosi requieren obra fsica como si ella no es necesaria para su posterior

operacin. Al mismo tiempo, busca hacer que el anlisis de la eficiencia sea el reverso de la medalla de estudio de la eficacia (o impacto),que es la justificacin ltima de su elaboracin.

El texto que sigue se compone de catorce captulos, anexos y bibliografa. El primero de ellos plantea la situacin actual de las polticas sociales y sugiere la importancia que tendra aumentar la racionalidad en el diseo y ejecucin de los proyectos, a travs de evaluacionesadecuadas. El segundo analiza las fuentes de los recursos que se destinan a lo social y la forma en que los mismos se erogan, proponiendo criterios de asignacin y un procedimiento para analizar la maneraen que el Estado distribuye sus recursos. El tercero se centra en losactores sociales involucrados en la evaluacin y en la existencia de diferentes racionalidades, que si bien son todas necesarias para el xito de cualquier poltica, muchas veces suelen entrar en colisin.

El cuarto captulo define el concepto de evaluacin y muestra su

insercin en el proceso de planificacin. El quinto precisa diversos conceptos relacionados con la actividad evaluativa, para clarificar los desarrollos posteriores. El sexto presenta diferentes tipos de evaluacin.

El sptimo captulo se centra en los aspectos metodolgicos de laevaluacin de impactos, analizando elementos de causalidad y aspectos relacionados con la medicin, y presenta la familia de modelos derivados del diseo experimental clsico. El octavo plantea los elementos de metodologa de la investigacin utilizados en la evaluacin de

procesos e impactos. El noveno muestra el pasaje desde los objetivosa los indicadores de la evaluacin y analiza, adems, las similitudes existentes entre las lgicas de la evaluacin y de la investigacin social, mostrando finalmente un ejemplo de evaluacin de proyectos sociales.

Luego se entra a la medicin de la eficiencia y eficacia. El dcimocaptulo est dedicado al anlisis costo-beneficio; el undcimo al an

lisis costo-efectividad, que pntina siendo tratado en el duodcimo,


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CAPTULO 1

POLTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIN

I. LOS PROBLEMAS DE LA POSCRISIS

En Amrica Latina hay un notorio inters de los gobiernos en poneren prctica programas sociales. Ello deriva del deterioro de las condiciones de vida de la poblacin a consecuencia de la crisis de losochenta y del riesgo de explosiones de violencia social que puedenconducir a situaciones de inestabilidad poltica. Asimismo, muchosorganismos internacionales que impulsan el ajuste econmico, tambin han comprendido que dicha poltica slo podr llevarse a cabo

si va acompaada de un reforzamiento de las acciones de apoyo a losgrupos ms afectados.

II . AUMENTAR LA RACIONALIDAD, NICO CAMINO

Hay pocas maneras de solucionar una situacin donde aumentan lasnecesidades sociales y las demandas organizadas. Una es lograr el

aumento de los recursos, destinados a lo social. Si bien debe reconocerse el xito alcanzado en tal sentido por algunos pases, con la obtencin de fondos extrapresupuestarios, hay dificultades que hacen necesario explorar otros caminos, incluso porque las institucionesaportantes de recursos exigen que se usen eficientemente.

El aumento de la racionalidad puede ayudar entonces a que lleguen ms recursos, y adems multiplica el rendimiento de los que estn disponibles. Ello slo ser posible midiendo la eficiencia en su utilizacin y comprobando la eficacia con que se alcanzan los objetivosy, consecuentemente, la equidad.

III. DISTINCIN ENTRE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL

Antes de seguir adelante resulta conveniente explorar los verdaderos

lmites usualmente confusos que separan la poltica econmica

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18 POLTICAS SOCIALES, RACIONALIDAD Y EVALUACIN

y la poltica social. La ambigedad que existe habitualmente en estetema lleva a desconocer el legtimo campo de accin de cada una de

ellas.Primeramente, conviene recordar las interrelaciones entre dichoscampos. Para poder establecer una distincin adecuada entre el concepto y el campo de actividad que legtimamente pueden reclamar laspolticas econmica y social conviene hacer referencia a algunos determinantes fundamentales que operan sobre ambas.

i) Tal como ha destacado Ahumada (1965), resulta imposible realizar programacin econmica global si previamente no se ha estable

cido por la autoridad poltica un criterio respecto a la distribucin personal del ingreso. Aqulla requiere, como insumo bsico, la decisinexgena que determina cmo se va a distribuir la riqueza socialmentegenerada entre los agentes econmicos. En consecuencia, la distribucin del ingreso no es manejada por la poltica econmica, sino queconstituye uno de sus parmetros, derivado de una decisin polticay, por tanto, funcin de la estructura de poder vigente en esa sociedad.

Adems, la distribucin del ingreso es tambin un medio para con- #seguir otros fines, tales como adecuar la estructura de la oferta interna a la demanda que la distribucin del ingreso implica. Esto llevaa reconocer que ella puede ser manipulada y modificada para incentivar y desestimular ciertas actividades para adecuarla a los objetivosde la poltica econmica.

Por tanto, la distribucin del ingreso es un parmetro de la poltica econmica (y social) por cuanto establece a lo menos ciertos lmites

mnimo y mximo que no podrn superarse. Pero, por otra parte, esun medio para alcanzar otros objetivos, lo que hace factible que laprctica econmica modifique parcialmente esa distribucin dentrode los lmites polticamente prefijados.

ti) El empleo es otra dimensin importante de la poltica econmica. Lange (1970) plantea que el dilema bsico de las economas sub-desarrolladas es la diferencia que existe entre la fuerza de trabajo total disponible (Ld)y la fuerza de trabajo total empleada (L e),problemaque se expresa en las tasas de desempleo y subempleo. El objetivo debera ser reducir dicha brecha. El autor citado sostiene que el empleoes funcin del stockde bienes de capital disponibles (k), del grado medio de intensidad del capital en la produccin (a) y de la tasa mediade salarios (w ). A partir de ello, establece la siguiente ecuacin:

k

L f = w.a


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Segn el cual la magnitud de la fuerza de trabajo total empleada(Le) puede elevarse sea disminuyendo a o w , sea aumentando k.

La reduccin del grado medio de intensidad del capital implicara

la adopcin de tcnicas de produccin primitivas, con la secuela deuna cada de la productividad y del producto y, por tanto, de la riqueza disponible por la sociedad.

A su vez, la disminucin de la tasa media de salarios producira,en el corto plazo, un aumento del empleo, pero en el mediano plazo, reducir el mercado interno, generando un incremento de la desocupacin y la subocupacin.

Lange considera que el incremento del stockde los bienes de capitales la nica alternativa razonable, aun cuando sean bien conocidas lasdificultades que ello conlleva.

Dicho modelo es una muestra de la importancia de la variable empleo en la poltica econmica y permite reflexionar respecto a la hiptesis que quiere centrar la poltica social en el empleo. De ser as, lapoltica social tendra que ver con los procesos de produccin y distribucin, como la economa, y no habra manera de deslindarla de la

poltica econmica. En consecuencia, la poltica social no'tiene quever con el manejo de la variable empleo. Esto no significa que carezcade relaciones con este tema. Ellas existen tanto a travs de los programas de inversin en capital humano, que preparan a la mano de obrapara que se incorpore al mercado de trabajo, como por los programas(asistenciales y promocionales) orientados a la creacin de empleos.

Si se vincula a la poltica social con la distribucin de la riqueza

y del ingreso se la torna inservible, porque los instrumentos a los que puede recurrir no son suficientes para actuar sobre tales dimensiones.Sin duda, reclamar que la distribucin de la riqueza forme parte dela poltica social resulta una pretensin excesiva que le quita ademstoda especificidad.

Ello lleva a algunos a afirmar que si no se modifica radicalmenteel sistema social vigente no es posible mejorar las condiciones de vidade la poblacin. Pero, realmente, no se puede hacer nada? La res

puesta estdf condicionada ideolgicamente. Algunos pensarn que slocaben programas marginales y, por tanto, despreciables. Sin embargo, siempre es viable llevar a cabo acciones eficaces cuando se tieneclaramente identificado el objetivo que se pretende alcanzar.

Hay que aceptar que la poltica social tiene un contenido propio,independiente de las decisiones econmicas en cuanto a la variableempleo. Ese contenido tiene que ver tanto con la redistribucin delingreso y la riqueza, como con el manejo de los sectores sociales. La


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tarea de la poltica social, entonces, no es preocuparse de las fuentesde la desigualdad, que se encuentran en la base del sistema y, por tanto,ms all de su campo de accin.

Este esfuerzo de delimitacin de las reas legtimas de actuacinno implica negar la conveniencia de que la poltica econmica sea manejada segn objetivos de naturaleza social. Pero, cuando as sucede,no quiere decir que la poltica social abarque a la econmica. Estasigue disponiendo de los instrumentos que le permiten orientar el funcionamiento del sistema productivo. Lo que sucede es, al aplicarlos,busca contribuir a alcanzar fines que pueden ser llamados sociales .

Tal orientacin, por supuesto, responder tambin a decisiones de naturaleza poltica.Como derivacin de la confusin limtrofe y de los campos de

accin de ambas polticas suelen plantearse alternativas como la queafirma la conveniencia de ensear a pescar en lugar de entregar pescado a quienes tienen hambre. La propuesta ejerce la fascinacinque siempre produce la antigua sabidura oriental. Pero, cules sonsus implicaciones concretas? Se ha repetido muchas veces que la l

gica de funcionamiento de las economas latinoamericanas tiende acerrar el acceso de sectores de la poblacin en el mercado formal detrabajo. Cuando se habla de ensear a pescar , se busca revertiresa tendencia desde la poltica social? Si es as, se trata de una pretensin insostenible. La poltica social cumple el objetivo de invertiren recursos humanos (que puede interpretarse como ensear a pescar) pero necesita que el sistema productivo (lo econmico) esten condiciones de demandar ese personal. Se requiere, siguiendo conla metfora, que haya un ro que tenga peces, donde pueda desarrollarse esa habilidad adquirida. Adems, no debe descuidarse el entregar pescado , esto es, el subsidio a los sectores carenciados,que es otra gran vertiente de la poltica social. De no ser as es probable que no puedan llegar al momento en que estn en condiciones de pescar.

IV. LAS OPC IONES DE LA RACIO NAL IDAD: EQ UIDA D Y EFICIENCIA

Otro punto de inters es la supuesta opcin entre equidad y eficiencia. Ella debe ser apreciada en diferentes planos. Ante todo desde unaperspectiva general, luego en los fines de las polticas sociales y, porltimo, cual es su nivel ms concreto, en el logro de los objetivos dela poltica social.


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\ E qu ida d y eficiencia en un plan o abstracto

Se afirma por algunos que el dilema clsico entre eficiencia y equidadno existira en el plano ms abstracto porque mientras la equidad sebasa en valores, la eficiencia sera el instrumento para alcanzar losfines que la sociedad se ha fijado.

Sin embargo, se ha cuestionado esa supuesta neutralidad valorati-va de la eficiencia aduciendo que tambin ella implica la aceptacinde valores, sustentndose en la filosofa utilitarista de Bentham y enel principio hedonista de maximizar el placer y minimizar el do

lor. Tal razonamiento asume que es posible establecer cierta ordenacin en cada uno de ellos. Esto, que podra aceptarse en el plano individual, resulta difcil de concebir en el conjunto social.

En esa lnea argumental, el anlisis econmico moderno acepta laeficiencia como un principio rector, que se sustenta en el principiode que los individuos escogen en funcin de su propia felicidad y quesiempre prefieren elevar su capacidad de eleccin, por lo que buscanelevar su productividad y aumentar as los bienes y servicios disponibles.

Actualmente, los valores de la eficiencia paretiana parecen ser universalmente asumidos. Son, en definitiva, los que caracterizan a lasociedad individualista y liberal (Thurow 1975, 24-25). Sin embargo,resulta difcil sostener el postulado de los deseos innatos, iguales entodos los seres humanos independientemente de su medio y de otrascaractersticas. Las ciencias sociales han mostrado diferencias entre

diversas sociedades, as como la capacidad de stas para conseguir quesus miembros internalicen y sientan los deseos u orientaciones propios de esa cultura como si fueran naturales (ibidem).

La sociologa tambin acepta la importancia de la eficiencia comocriterio fundamental para el adecuado funcionamiento de la sociedad.Davis y Moore (1945) han enfatizado que es socialmente necesarioque las posiciones importantes sean desempeadas por los mejores.Ello justificara tanto la organizacin jerrquica de la sociedad y la

existencia de algn sistema de estratificacin social, como la distribucin desigual de las recompensas para motivar a los ms capaces aocupar esas posiciones.

Esa desigualdad afecta a valores muy arraigados respecto a la igualdad natural de los seres humanos. Justamente, la equidad sera la vaa travs de la cual puede plasmarse la justicia distributiva.

Respecto a la equidad, corresponde resolver dos cuestiones: la

que se relaciona con la retribucin, esto es, qu cantidad hay que


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dar o quitar a una persona; y la que se vincula a la distribucin, vale decir, cunto debe tener cada uno al final del proceso econmico-social.

Hay dos alternativas, la igualdad de oportunidades pretende colocar a todos los individuos en la misma situacin inicial, buscando quelas recompensas se entreguen de acuerdo a los mritos . Esta solucin conduce a la meritocracia y a la desigualdad de las recompensas,dadas las diferencias de capacidad, de dedicacin (y de suerte) quecaracterizan a los individuos.

La igualdad de resultados pretende alcanzar una distribucin final

igualitaria, independientemente del desempeo de los individuos y desu contribucin a la sociedad. La norma a cada cual segn sus necesidades va en esta lnea, pero presupone una sociedad de abundancia y, adems, implica sostener que no es necesario establecer una ligazn entre esfuerzo y recompensa ya que supone que todos losindividuos harn lo mximo en pos del bien comn. Se ha sostenidoque El intento de reforzar la igualdad de ingresos llevara a un sacrificio todava mayor. Al perseguir esa meta, la sociedad desecharatoda oportunidad de utilizar la recompensa material como incentivode la produccin; ello llevara a ineficiencias que perjudicaran el bienestar de la mayora. La insistencia en cortar el pastel en porciones iguales reducira su tamao. Esto plantea la disyuntiva entre igualdad y eficiencia econmicas (Okun, 1982: 72).

Como destaca Okun, si bien la igualdad de resultados puede consagrar la igualdad absoluta, puede tambin disminuir notoriamente

el nivel de vida del conjunto de la poblacin e, incluso, de cada uno de sus miembros, al provocar una reduccin de los bienes y serviciosdisponibles. Estos argumentos han hecho que tal principio no hayaregido jams en sociedad alguna.

Predomina, en cambio, el que propone dar a cada cual segn sucontribucin a la produccin . La discusin se centra, ms bien, enel monto de las diferencias entre las cuotas de ingreso y riqueza asignadas a cada individuo y el tipo de incentivos que deben utilizarse

para aumentar la productividad de las personas y su dedicacin al trabajo. Unos, han optado por los de tipo material; otros, en cambio,prefieren los morales, como ya se mencion. El cuadro 1.1 sistematiza los tipos de incentivos y las unidades de recompensa.

En ocasiones, como un corolario implcito de la concepcin que sostiene la igualdad natural de los hombres, se postula que debera existir una igualdad aproximada de condiciones o, por lo menos, la satis

faccin generalizada de las necesidades fundamentales. El fracaso en


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conseguir tal objetivo reflejara una deficiencia en los dispositivos sociales y econmicos existentes (Kristol).

La posicin predominante acepta el principio de la igualdad en el

punto de partida, otorgando oportunidades similares a todos, al mismo tiempo que pretende que la distribucin final, que ser desigual,se mantenga dentro de ciertos mrgenes considerados aceptables encada contexto social.

Rawls (1971) critica a los utilitaristas, por cuanto sostiene que labsqueda de la mayor felicidad puede llevar a que algunos hombres se beneficien a expensas de los otros. Ello sera consecuencia del predominio de una moral impersonal, para la cual resulta vlido considerar a los individuos como un medio para el logro de los propios ob

jetivos, y no como fines en s mismos. Buscando evitarlo, plantea unprincipio de compensacin segn el cual para proporcionar unaautntica igualdad de oportunidades, la sociedad debe atender msa los nacidos con menos dotes y a los nacidos en sectores socialmentemenos favorecidos .

CUADRO 1.1TIPOS DE INCENTIVOS

Externo

Interno Material Moral

Servir al puebloDesarrollo Reconocimiento

Colectivo Hacer una comunitario social del grupo

Unidad contribucin social de trabajorecompensada Satisfaccin Ganancia Reconocimientopersonal personal social del

Individual

Autoexpresin

AutodesarrolloSalario

individuo

FUENTE: R. Buche y H. Cohen (1979).

La discusin anterior muestra que equidad y eficiencia son los criterios bsicos que vertebran los sistemas globales, provocando desigualdades en la distribucin de la riqueza socialmente generada. En esteplano ambos principios tienen que ver con la lgica esncial de funcionamiento de la sociedad.


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b\ E qu ida d y eficiencia como fin es de la po ltica social

Para analizar cmo se traducen los principios de equidad y eficiencia

en los fines de las polticas sociales resulta conveniente distinguir trestipos de polticas sociales segn que sus objetivos sean asistenciales, deinversin en recursos humanos, o promocionales.

i ) Las que buscan elevar el nivel de consumo de una parte de lapoblacin (que algunos llamarn asistencialesy paliativas) se rigen entodo momento por el principio de equidad. Cabe destacar, empero,que es muy corriente que el consumo de los grupos pobres lleve en

s un fuerte componente de inversin en capital humano, puesto quede no generarse ese consumo se producirn daos en las personas deesos grupos que constituiran, inevitablemente, una desinversin (Jo-fr, 1985: 233).

ii) La inversin en recursos humanos, obviamente, tiene un horizontede mediano y largo plazos y responde tanto a las necesidades de laclientela, que requiere capital humano para satisfacer por s mismasus necesidades, como a demandas de la sociedad, que exige una po

blacin en condiciones de asegurar su continuidad y desarrollo. El principio de equidad rige estas acciones, en lo que respecta al corto plazoy a la clientela, mientras que el principio de eficiencia predomina enel mediano y largo plazos y en relacin a los intereses societales.

iii)Las actividadespromocionalessuelen tener objetivos sociales y deotra naturaleza, lo que lleva a que la eficiencia aparezca en ellascomo fin, incluso en el corto plazo. Considrese el caso de programas

orientados al desarrollo de las microempresas. Desde una perspectivaeconmica global, optar por este sector implica proceder de acuerdoal criterio de equidad, ya que podra ser ms eficiente asignar los recursos disponibles al sector formal de la economa. Pero, una vez aceptado que se los destinar a microempresas, corresponde decidir a culesde ellas concretamente se va a apoyar. Aqu se abren dos alternativas: elegir las econmicamente viables o seleccionar aquellasdonde se encuentran los actores sociales ms carenciados, aunque ta

les empresas no tengan posibilidades de crecer o, incluso, tiendan adesaparecer. La primera opcin privilegia la eficiencia; la segunda seinclina por la equidad.

Estas alternativas tienen costos y beneficios diferentes. Si se optasepor asignar los recursos segn los niveles de carencia de los microem-presarios, tal vez se estara contribuyendo a que satisfagan, en el corto plazo, sus necesidades ms apremiantes. Se tratara, en realidad,de una poltica asistencial, abandonndose la promocin empresarial.


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Dado el doble objetivo de esta poltica debera seleccionarse como poblacin meta a los econmicamente viables.

Privilegiar la eficiencia, en este caso, pueden tener si no hay pro

gramas asistencialistas el costo social de no satisfacer las necesidades de los ms carentes, pero puede viabilizar, en el mediano plazo,un proceso dinmico autosostenido.

En definitiva, entonces, cabe afirmar que la poltica social tiene como principio orientador, inalienable, la bsqueda de la equidad. Pero se requiere ir ms all para definir adecuadamente la manera deaplicar dicho principio.

La equidad implica la satisfaccin de las necesidades bsicas dela poblacin, priorizndolas segn sus grados de urgencia relativa.El criterio a tener en cuenta no puede ser la dramaticidad sino lageneralidad del problema. Eri este sentido, en muchos pases latinoamericanos, el cncer constituye todava una causa de muertesecundaria frente a las enfermedades gastrointestinales que afectana la poblacin infantil. Y ello debe ser considerado en el momentode asignar recursos, privilegiando la solucin del problema de la

mayora.Pero tampoco es razonable que la totalidad de los recursos sociales

disponibles se orienten a la erradicacin de los problemas ms comunes y generales. Aun cuando pudiera establecerse cierta jerarqua denecesidades, comenzando por la nutricin, habra que destinar recursosa educacin y a otros sectores esenciales para asegurar la continuidaddel desarrollo societal, con lo cual se da entrada a la eficiencia.

Hay un lmite polticamente definido: la decisin sobre las reaso sectores a los cuales se destinarn los recursos. Dicha decisin puede estar inspirada o no en la equidad, pero siempre deber orientarsea asegurar la continuidad de la sociedad.

c] La eficiencia en la implementacin de la poltica social

Cualesquiera que sean los fines ltimos de la poltica social, la evaluacin permite incrementar la eficiencia en el logro del criterio aceptado como fin.

En el plano de la elaboracin de polticas sociales prima justamente el principio de equidad. En un segundo plano, las polticas socialesrespetan ambos principios, la equidad y la eficiencia. En un tercerplano, el de la implementacin, no se puede evitar buscar la eficiencia si se quiere alcanzar la equidad.


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c] Regresividad

Si bien, varias investigaciones sobre el impacto redistributivo de la

poltica social han demostrado que, en general, ella contribuye a reducir las desigualdades en la distribucin del ingreso, puede afirmarse que no sucede as en todos los casos o que el impacto redistributivo podra ser todava mayor. Por ejemplo, es comn que los recursos destinados a las polticas de vivienda suelen terminar beneficiando a sectores medios y medio-altos y no a los ms necesitados. Lo mismo hasucedido en otras reas.

d\ Tradicionalismo, inercia o discontinuidad

Las polticas sociales han mostrado una inercia que dificulta su reorientacin. Resulta casi imposible descontinuar programas, aun cuandosea evidente que no estn alcanzando sus objetivos. Tanto la burocracia que vive de ellos, como la clientela que los aprovecha, resisten

el cambio.Tambin es posible encontrar el defecto inverso: la discontinuidad.

Las inversiones sociales carecen del tiempo necesario para madurar y para que sus resultados puedan evaluarse.

e] Surgimiento aluvional de nuevos temas e instituciones

En lo social tambin existen modas, que ponen de relieve ciertas preocupaciones, a las que se dedican recursos que, por lo mismo, no vana financiar actividades ms eficaces socialmente.

Ligado con lo anterior se da una continua creacin de instituciones dedicadas a enfrentar esos nuevos temas, lo que conduce a la competencia interinstitucional. Se disputan recursos y mbitos de acciny se acta sin coordinacin, con lo cual el rendimiento del sistema

global tiende a alejarse cada vez ms de su ptimo.

VI. NUE VAS OR IENTA CIO NES PARA LA POLTICA SOCIAL

La situacin descripta obliga a buscar alternativas para que la poltica social contribuya realmente a elevar los niveles de vida de la poblacin latinoamericana. No es fcil, empero, encontrar soluciones en


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un contexto en que aumentan tanto las necesidades sociales como lasdemandas organizadas.

Por un lado, parecera necesario otorgar prioridad al financiamiento

de los programas sociales. Sin embargo, no sucede as en la prctica.Existen compromisos e intereses, as como percepciones alternativasde solucin, que llevan a preferir otras reas.

Incluso, se argumenta que el esfuerzo debe centrarse en la reactivacin econmica porque slo a travs de ella ser posible la creacinde puestos de trabajo que absorban a desempleados y subocupados.

Donde s es posible obtener consensos es en torno a algunos princi

pios que podran contribuir a la reorientacin de las polticas socialesbuscando la equidad (Franco, 1987: 1989). Ellos se enumeran a continuacin.

a] Practicar una polt ica compensatoria

Se trata de retomar el principio desarrollado por Rawls, ya cita

do: hay que atender primero a los ms necesitados. En la pugnaentre universalismo y selectividad se opta por la segunda, por cuantoaqul conduce a tratar de la misma manera casos diferentes. La equidad aconseja no aplicar la misma solucin a situaciones distintas.En definitiva, hay que dar ms a los que tienen menos . Hay queaplicar una discriminacin positiva, ya sea mediante una selectividad de base territorial (Edwards y Batley, 1978; Franco, 1983), ya

mediante selectividad pura y simple. Los avances en informtica facilitan la tarea de seleccionar a los destinatarios de las prestacionessociales.

La aplicacin de criterios selectivistas se fundamenta en la necesidad de concentrar las acciones en quienes son pobres. No siempre elloes posible. Incluso, hay acciones que deben ser universalistas, comosucede con los programas de vacunacin, por ejemplo; y hay otrasque podran no serlo, pero que tambin se guiarn por dicho criterio

cuando la poblacin no est dispuesta a pagar por ciertas prestaciones que el Estado estima convenientes.

Lo anterior, exigefoca lizar las prestaciones, esto es, optar por unapoblacin-objetivo determinada teniendo en cuenta el monto de losrecursos disponibles. Una adecuada focalizacin permite, adems, evitarlas filtraciones de recursos.

La aplicacin del principio de la compensacin exige cumplir condeterminadas condiciones, la primera de las cuales es manejar una con-


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t] Lograr que los servicios se usen

Conseguir que los servicios lleguen realmente a los presuntos benefi

ciarios exige analizar tanto la manera en que se los oferta y los problemas de demanda que afectan a sus destinatarios potenciales.

i) Redefin ir la oferta.Hay que preocuparse de hacer llegar los bienesy servicios a los presuntos beneficiarios. En muchas ocasiones los programas presentan defectos en la manera como se los ofrece.

Es en los puntos de encuentro burocrtico donde fracasan muchos programas. Por ello se requieren estudios que sugieran formas alter

nativas de realizar la entrega y la concomitante recepcin de los bienes o servicios ofertados.En el diseo, deben tenerse en cuenta las estrategias de sobrevivencia

de las fa m ilias , para evitar errores de importancia. La evaluacin delPrograma de Promocin Social Nutricional de la Repblica Argentina encontr que nios participantes del Programa haban aumentadosu grado de desnutricin durante el desarrollo del mismo, debido aque la distribucin de alimentos en el hogar exclua a quienes coman

en la escuela, donde slo reciban un complemento nutricional, conmenos caloras y protenas que las recibidas en su casa con anterioridad.

Tambin, hay que superar obstculos culturalespor cuanto la recepcinde las prestaciones puede implicar un cambio de actitud o de prcticas tradicionales arraigadas y, por lo mismo, generar resistencias. Uncaso ejemplar puede ser la alteracin del calendario escolar que, engeneral se establece de acuerdo con los usos de la capital del pas, porlo que compite innecesariamente con el ciclo agrcola y con la utilizacin de los escolares como mano de obra en esas pocas del ao, al no respetar las pocas de cosecha.

Es necesario, asimismo, fac ilita r el acceso a las prestaciones sociales.Existen defectos de la oferta, por ejemplo, que el personal de uncentro de salud no cumpla regularmente su horario, obligando a losusuarios a regresar a sus casas sin haber sido atendidos. Esto tienecostos elevadsimos en sufrimiento de las personas, en gastos no pre

vistos de transporte, o en el tiempo utilizado para recibir la atencin.Algo parecido sucede con los maestros que no asisten a dictar sus clases, lo cual es muy comn en el rea rural de algunos pases de

la regin.Tambin contribuye al no uso de los servicios que los centros de

salud carezcan de los medicamentos necesarios, o estn instalados enlugares poco apropiados para el acceso de la poblacin, o tengan un personal que habla un idioma diferente al de la clientela.


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ii) Promover la demanda.Por el lado de la demanda, tambin es posible tomar medidas. Ante todo hay que suministrar informacin sobre losservicios existentes. En ocasiones, no se los usa porque se ignora lo que

se ofrece en materia de servicios sociales. La solucin es informarles,utilizando por ejemplo los medios de comunicacin de masas, entre otros posibles.

Pero, en la mayora de los casos, la informacin no basta. Los potenciales usuarios requieren apoyo para moverse en el laberinto burocrtico, donde las mltiples organizaciones siguen procedimientosdismiles. Necesitan que se los represente y se los conecte con la buro

cracia, lo que puede'aparejar el riesgo de la dependencia.Hay, asimismo, que reducir los costos para los usuarios. Suele considerarse que se est prestando un servicio gratuito porque el erariopblico sufraga la totalidad de los gastos previstos. Pero, en realidad,no es as. En muchas ocasiones la recepcin no es gratuita para el beneficiario, lo que puede desestimularlo de demandar el servicio.

As, en el caso de la escuela pblica gratuita , para poner a sushijos en la escuela, las familias tienen que proveerlos de libros, cua

dernos, ropa adecuada, alimentacin, transporte, matrculas de exmenes, o incurrir en otros mltiples gastos.

Adems, para las familias pobres, la escuela tiene un costo de oportunidad. En el agro, esos nios trabajaran junto a sus padres. En laciudad, pueden convertirse en perceptores de ingresos por diversas vas. Por lo mismo, si se quiere que tales nios permanezcan en la escuela se requiere no slo educacin gratuita, sin costos indirectos,

sino incluso subsidios que hagan atractiva la opcin por la escuela tanto para los propios nios como para su familia.

d\ Avanzar en el conocimiento tcnico

La poltica social, como cualquier otra, tiene un elemento poltico yotro tcnico. La voluntad poltica de llevar adelante determinadas ac

ciones depende de consideraciones que son ajenas a esta discusin.Pero los tcnicos pueden facilitarla mediante recomendaciones viablesy eficientes. Para ello deben incorporar tanto lincamientos adecuados como los avances tcnicos para el diseo y puesta en prctica de lapoltica social.

i) R ea li zar diagnsticos adecuados. No es posible que una poltica social sea eficaz y que utilice eficientemente los recursos existentes sino se dispone de un anlisis objetivo de la situacin social a modifi


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car. No bastan las descripciones cuantitativas de las carencias de lapoblacin. Es necesario tambin poseer otra informacin que permta su interpretacin. As, el diagnstico debe hacerse teniendo en cuenta

los problemas que se pueden abordar. Ello permite establecer prioridades. En algunos pases hay tal insatisfaccin de necesidades bsicasprimarias, como alimentacin y nutricin que, probablemente, carece de sentido que se intente abordar problemas solucionables una vez satisfechas aquellas necesidades fundamentales.

Asimismo, debe tenerse en cuenta la dotacin de recursos del paso a los que puede acceder. La satisfaccin de las necesidades slo pue

de hacerse en la proporcin que lo permiten los recursos disponibles.Sin embargo, en muchas ocasiones, las estimaciones de carencias seefectan segn estndares poco adecuados para la situacin que se considera. As se obtienen resultados que pueden llevar a que las autoridades desistan de iniciar o proseguir esos programas sociales, porquelos objetivos que deberan fijrseles, de acuerdo al diagnstico, resultan inalcanzables con los recursos disponibles. As, stos terminan siendo asignados a reas menos prioritarias pero donde pueden producir

algn impacto.ti) Mejorar los sistemas de informacin. La posibilidad de efectuar bue

nos diagnsticos depende tambin de que se disponga de la informacin adecuada no slo para cuantificar los problemas existentes, sinopara descubrirlos.

iii) E valu ar los programas sociales. Los programas sociales usualmente no se evalan. Por lo mismo, no es posible saber si los objetivos paralos cuales fueron creados se estn alcanzando. En los pocos casos enque existen evaluaciones, las sorpresas suelen ser notables. Por tanto,es razonable insistir en la conveniencia de la evaluacin. Asimismo,debe recordarse que las metodologas que se utilizan comnmente noson adecuadas para los proyectos sociales. Pero, es posible recurrira mtodos, como el costo-efectividad, como se ver oportunamenteen este libro.

e\ Construir una nueva institucionalidad

La administracin de los programas y proyectos presenta problemasespecialmente difciles. Los intentos de reforma administrativa globalusualmente han fracasado, por lo que parece ms adecuado postularavances parciales que tiendan a lograr persistencia y continuidaden lasacciones.


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i) Ante todo, hay que evitar duplicaciones y coordinar las instituciones. Un problema tpico de las polticas sociales es su descoordinacin. A menudo, el sector social es dirigido por diversas autoridades

que no siempre coinciden en los objetivos o en la modalidad de ejecucin y pueden llegar a ser, en ocasiones, antagnicas. La misma forma en que se asignan los recursos conduce a la fragmentacin de laspolticas. Diferentes instituciones estatales disean y realizan acciones separadamente y sin tener en cuenta lo que estn haciendo otrasagencias del mismo sector pblico. De lo que se trata es de crear condiciones para que el gobierno realmente gobierne. Es decir, que esta

blezca una direccin en los programas sociales; que opte consistentemente. Se trata solamente de hacer posible que el gobierno sea capazde controlar el aparato estatal para reorientarlo de acuerdo con suscriterios (CEPAL, 1988: 10).

Estos problemas se complican por la distribucin espacial de competencias entre diferentes entes territoriales, entre rganos de una misma persona jurdica y, sobre todo, por la existencia de administraciones especializadas (fundaciones, corporaciones, institutos, patronatos,

etc.), que si bien mantienen vinculaciones con algn Ministerio, noestn sujetas a relaciones jerrquicas. Pueden tener incluso presupuestopropio y normas diferentes a las que rigen al resto de la administracin del Estado.

Superar esos desencuentros es dificultoso y, a menudo, los esfuerzos resultan estriles. Cada organizacin tender considerar esencialel servicio que presta, y percibir las otras ms como potenciales competidoras que como colaboradoras. Tal manera de ver no es errneasi se piensa que los recursos que las nutren a todas provienen de lamisma fuente. En consecuencia, si aumenta lo que se otorga a una,hay otra que recibir menos como en un juego de suma cero conla consiguiente prdida de puestos de trabajo y de influencia.

La necesidad de coordinar desemboca, inevitablemente, en los problemas de autoridad y de la articulacin institucional. Estas cuestiones suelen ser poco visibles pero tienen gran impacto sobre la capaci

dad operativa de las polticas sociales.El nudo de la cuestin radica tanto en la tendencia a fundar conti

nuamente nuevas instituciones para la ejecucin de sus programas sociales, como en la dificultad de jerarquizar sus funciones. La fragmentacin sectorial acenta la tendencia a las prioridades horizontales,en que todo es igualmente importante, y se mantienen prioridades depocas en que los problemas eran diferentes. Lo que falta, en rigor,es la autoridad real que disponga qu debe hacerse primero.


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i i) Establecer una autoridad o ejecutivo social.Parece razonable estableceruna instancia administrativa con potestades suficientes para fijar prioridades vlidas para toda o parte del rea social, coordinar sus insti

tuciones, asignar recursos, y efectuar el control, monitoreo y evaluacin de la ejecucin llevada a cabo por otras agencias.

No se trata de una idea novedosa. En diferentes oportunidades sela ha planteado e, incluso, diversos pases han hecho intentos de aplicarla mediante consejos ministeriales, gabinetes sociales o ministroscoordinadores de lo social. Sin embargo, las experiencias en generalhan fracasado sobre todo porque dicha autoridad careca de mediospara ser respetada.

La manera de hacerla efectiva es asignarle el manejo de recursos,a travs, por ejemplo de un Fondo de Desarrollo Social. De esa manera, poseera un instrumento idneo para orientar la accin de las dems instituciones sociales.

Asimismo, debera establecerse un procedimiento de concurso deproyectos preparados y presentados por instituciones pblicas y privadas prestadoras de servicios. La autoridad social establecera las prio

ridades y se encargara de optar entre los proyectos.La autoridad social slo puede cumplir sus funciones sustantivas

con un importante apoyo tcnico, el cual debe sustentarse no slo enla capacidad de los recursos humanos que para ella laboren, sino enla instalacin de algunos instrumentos que permitan realizar adecuadamente la tarea.

Ante todo, su equipo tcnico debe preparar un estado de situacin dela po ltica social,basado en las matrices de gasto social sectorial e intra-

sectorial, desagregados en programas y proyectos, y con la indicacinde las poblaciones-objetivo clasificadas a base de algn criterio de nosatisfaccin de necesidades.

Deber disponer, asimismo, de las metodologas y el personal capacitado para operar la evaluacin de proyectos socialesy un Banco de Proyectos Sociales, sistema de informacin que le permite el manejo ysupervisin en todas sus etapas de los proyectos que se estn finan

ciando.Es probable que, en un primer momento, la forma de hacer viablea un ejecutivo social sea limitarlo al campo restringido de la compensacin social. Pero ello sera slo una etapa de transicin. Cabeesperar, que el manejo de recursos basado en la lgica de los proyectos y no en la burocrtica tradicional generar un efecto de demostracin que permitir, en el mediano plazo, la aplicacin de esos criterios de gestin a todo el campo de lo social. Se ira generando un


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crculo virtuoso , de contagio que contribuira a racionalizar los otrossectores sociales.

iii) Crear una red descentralizada y desconcentrada de servicios sociales. Ultimamente se ha insistido mucho sobre el carcter centralizador delEstado en Amrica Latina. Existe, adems, un amplio consenso sobre las debilidades que ha presentado hasta ahora esa forma de administracin. Se afirma, sintticamente, que las decisiones escapan a laesfera de accin de los afectados, pasando a depender de una burocracia creciente en tamao, remota, ajena a las preocupaciones de losinteresados, inaccesible, y que carece de informacin adecuada para

resolver. Asimismo, esa burocracia habra generado intereses propios,contradictorios con los objetivos para los que fue establecida, y en defensa de los cuales utilizara su poder sin control.

Se agrega que el centralismo impide la participacin ciudadana enasuntos de su inters. Dada la forma y el mbito donde se toman lasdecisiones resulta difcil que los ciudadanos influyan en ellas o, incluso, que fiscalicen la forma en que se manejan asuntos que les interesan.

Ante ello, surgen la descentralizacin y la desconcentracin como

alternativas al centralismo concentrado.Hay descentralizacin cuando se da una transferencia de competen

cias anteriormente ejercidas por la Administracin Central hacia unapersona jurdica diferente, no sometida jerrquicam ente, que cuenta conun rgano decisorio elegido mediante sufragio o algn tipo de participacin de los interesados, y que puede decidir irrevocablementey de manera independiente(salvo control de legalidad y diligente gestin, legal

mente establecido) en el mbito de sus nuevas potestades especficas(Palma y Rufin, 1989: 14).Habr desconcentracincuando la administracin de un Estado cen

tralizado o descentralizado transfiere funciones a rganos territoriales (de la misma persona jurdica) no elegidos y/o que no cumplencon las caractersticas enunciadas en el prrafo anterior, por lo cualsus decisiones estarn sometidas a posible revocacin por la autoridada la cual est sometida jerrquicamente (Palma y Rufin, 1989: 15).

La opcin descentralizadora, entonces, se caracteriza porque incorpora nuevos actores, totalmente autnomos dentro de sus competencias, al campo de fuerzas de la poltica social. El traspaso de poderesdesde la administracin central a diversas personas jurdicas de mbito territorial puede aumentar la dispersin decisional y dificultar el esfuerzo racionalizador que lleva al establecimiento de un ejecutivo social.

La opcin entre centralizacin y descentralizacin tiene contenidopoltico y no puede ser zanjada slo por razones de eficiencia. En abs


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38 CAPTACIN Y ASIGNACIN DE RECU RSOS

CUADRO 2 .1PROPORCIN DE LOS GASTOS SOCIALES CON RESPECTO

AL GASTO GUBERNAMENTAL

(Por grupo de pases, alrededor de 1982 , en porcentajes)

Pases

Gasto

socialtotal Educacin Sanidad

Seguridad

social Vivienda

Industrializados 59.8 11.3 10.2 36.1 2.2(0.12) (0.28) (0.54) (0.30) (0.49)

Ing. medios altos 39.3 12.7 6.8 18.0 1.9(0.33) (0.37) (0.57) (0.82) (0.99)

Argentina 39.8 10.1 3.8 25.5 0.4

Chile 65.9 14.7 6.8 41.8 2.5Uruguay 65.2 7.7 3.3 54.2 0.0

Ingresos bajos 27.1 14.8 6.1 5.0 1.3(0.38) (0.32) (0.81) (1.17) (0.90)

Costa Rica 67.9 22.6 32.8 11.2 1.3Rep. Dominicana 37.0 15.9 10.7 8.4 2.0

Total 37.6 13.5 7.2 15.5 1.7(0.45) (0.35) (0.71) (1.03) (0.86)

n o t a : L os nmeros entre parntesis indican coeficientes de variacin.FUENTE: Petrei (1987).

Lo tpico en el Estado liberal europeo clsico era que su accinse circunscribiera a las funciones clsicas de administracin general, mantenimiento del orden pblico, administracin de justicia,

defensa y seguridad. Alrededor del 70% del gasto pblico total en lospases desarrollados se destinaba al cumplimiento de esa tareas.Debe recordarse que hasta la primera guerra mundial, el gasto pblico no absorba ms del 10-15% del producto interno bruto. Conposterioridad a la primera guerra, lleg al 25%, debido al aumentodel gasto en seguridad social y a la creacin de empresas pblicas;y despus de la segunda guerra super el 40% del producto internobruto, mientras que hoy se sita, en muchos pases, por encima del

50% (Vssilier, 1983).Esa tendencia al crecimiento de lo que se destina a programas so

ciales puede considerarse general, aunque hay diferencias importantes segn el tipo de pas y su grado de desarrollo relativo. Un anlisiscomparativo de 78 pases (industrializados, de ingreso medio-alto yde ingreso bajo) muestra que los gastos sociales representaron 37.6%del gasto gubernamental total y 12.9% del PIB (Petrei 1987). Cuan

do se los desagrega, se aprecia que al disminuir el ingreso promedio


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CAPTACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS 39

CUADRO 2 . 2

PROPORCIN DE LOS GASTOS SOCIALES

CON RESPECTO AL PIB

(Por grupo de pases, alrededor de 198 2, en porcentajes)

Pases

Gasto

social

total Educacin SanidadSeguridad

social Vivienda

Industrializados 25.3 4.8 4.3 15.2 1.0(0.30) (0.36) (0.56) (0.38) (0.63)

Ing. medios altos 13.2 4.0 2.3 6.2 0.6(0.46) (0.34) (0.63) (0.87) (1.01)

Argentina 11.3 2.9 1.1 7.2 0.1

Chile 22.7 5.1 2.3 14.4 0.9Uruguay 19.4 2.3 1.0 16.1 0.0

Ingresos bajos 7.4 4.1 1.6 1.4 0.4(0.52) (0.50) (0.72) (1.27) (1.12)

Costa Rica 12.6 4.2 6.1 2.1 0.2Rep. Dominicana 5.1 2.2 1.5 1.2 0.3

Total 12.9 4.2 2.4 5.8 0.6(0.70) (0.44) (0.80) (1.19) (1.00)

NOTA: Los nmeros entre parntesis indican coeficientes de variacin.FUENTE: Petrei (1987).

de los pases, decrecen tambin las proporciones mencionadas (cuadro 2.1).

En la seguridad social se reflejan las mayores diferencias entre

grupos. En los pases industrializados la proporcin de ese gasto conrespecto al PBI es casi 150% mayor que la relacin correspondientea los pases de ingresos medio-altos y, aproximadamente, alrededorde 10 veces superior a la de los pases de ingresos bajos (Petrei, 1987:8) (cuadro 2.2).

Las grandes disparidades que se observan entre grupos reflejanlas diferencias esenciales de ingresos entre pases, pero de cualquiermodo los datos dan una idea de los recursos que se dedican en los distintos casos. En educacin, el gasto per cpita de los pases industrializados es equivalente a 17 veces el de los pases ms pobres, mientras que esa relacin aumenta a 35 por 1 para el gasto en sanidad y vivienda y es de 130 a 1 para seguridad social. Por su parte, para 3 de los 4 sectores analizados. . . , la relacin entre gastos per cpita de los pasesde ingresos medio-altos y de los de ingresos bajos est entre 5 y 7 y en el caso restante seguridad social esa relacin es de 21 a 1

(ibidem).


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40 CAPTACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS

II. EL GASTO PBLICO SOC IAL EN AM RICA LATINA

Como se ha visto, entonces, en Amrica Latina los gobiernos gastanen lo social, una proporcin importante de sus recursos, aunque menor que en el caso de los pases industrializados. La tendencia, adems, ha sido a crecer en el largo plazo. Sin embargo, la crisis de comienzos de los ochenta ha proyectado sus efectos sobre los recursosy el gasto pblico, produciendo alteraciones en dicha tendencia.

Hay varios indicadores a los que se recurre usualmente para analizar el gasto.

) El primero de ellos es el gasto socia l como porcentaje del gasto to ta ldel'gobiemo central.Muestra la importancia que el gobierno concede alas actividades sociales y es relevante en una poca de crisis porqueindica si en la eventualidad de reducir el gasto pblico, se recurre ala eliminacin de programas sociales, o se empiezan los cortes en otrasreas. Pero tambin tiene limitaciones. El gasto del gobierno centrales slo una parte de lo que los pases, especialmente si son grandes

y tienen una organizacin de tipo federal, destinan a lo social. Porlo dems, la tendencia a la descentralizacin hace que muchos recursos se obtengan y se gasten fuera del gobierno central. Este indicador, en consecuencia, puede dar una idea incompleta del esfuerzo nacional para atender necesidades sociales. Especial cuidado debe tenerseal efectuar comparaciones internacionales por la diversa composicindel gasto social en cada pas. Tambin debe considerarse que los recursos destinados a lo social pueden disminuir aunque este indicador

muestre un aumento de su peso con relacin al gasto pblico centraltotal. Ello puede darse cuando este ltimo disminuye y se produceuna reasignacin interna en beneficio de lo social. La inversa tambin es verdadera. Si el gasto total sube, aun cuando el porcentajedel mismo destinado a lo social baje, es probable que se cuente conmayores recursos para los programas de este tipo.

La informacin utilizada para desarrollar estos indicadores procede de los Anuarios del Fondo Monetario Internacional.

Si bien la tendencia general latinoamericana es a la reduccin dela proporcin gastos sociales/gastos totales, la grfica 2.1 muestra quehay variaciones importantes entre pases. La curva correspondientea Mxico muestra una cada constante y muy fuerte, que reduce ala mitad la participacin de los gastos sociales en el gasto global delgobierno central. En cambio, Panam si bien ve afectada la relacingasto social/gasto pblico en 1982 se recupera con fuerza en los aos

posteriores, superando ampliamente la tendencia histrica. Algunos


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CAPACITACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS 41

pases llegaron a la crisis con una relacin rcord de gasto social/gasto pblico total y salieron del punto lgido retornando a niveles anterio

res, ms bajos. Chile, por ejemplo, fue declinando paulatinamente durante varios aos. Barbados, por su parte, muestra el mayor equilibro a lo largo del periodo analizado, mostrando que la crisis norepercuti notoriamente sobre este indicador.

iij E l gasto social como porcentaje del P IB . Este indicador (grfica 2.2)se caracteriza por independizar al gasto social de lo que pueda sucedercon las dems erogaciones del gobierno central, al relacionarlo directamente con el producto total de la economa. Sus limitaciones derivan

de tomar como gasto social el que realiza el gobierno central, sinconsiderar lo correspondiente a otros niveles del gobierno. Ello se debea la complejidad de conseguir la informacin, en especial en pases deestructura federal o descentralizados. Su interpretacin debe ser cuidadosa: indica el esfuerzo de la sociedad para atender necesidades sociales dados los recursos de que dispone en cada momento. Pero no muestra el monto de los recursos para programas sociales. Si el PIBcrece, aun cuando el porcentaje destinado a gastos sociales se mantengao decaiga pueden haber mayores recursos para realizar estos programas.

La primera observacin respecto a este indicador tiene que ver conlas grandes diferencias entre pases. Hay un grupo que destina el 15%o ms de su PIB a lo social, mientras que otros se sitan bastante msabajo de esa proporcin, la que podra tomarse comoproxydel esfuerzonacional desplegado para mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

En cuanto a las fluctuaciones producto de la crisis y los cambios

efectuados en la poscrisis, puede mencionarse la estabilidad de Barbados, que si bien sufre un tropiezo en 1983, retoma en aos posteriores la tendencia ascendente para mejorar la situacin de comienzos del periodo. Costa Rica tambin decae, por un periodo ms largo,para recuperarse notoriamente en el ltimo ao para el que se cuentacon informacin. Panam muestra una tendencia ascendente durante prcticamente todo el periodo.

Hay un grupo con alzas y cadas que no logra volver al mximoalcanzado pero s llega al final del periodo en un estadio superior alde la partida. Ello es especialmente notorio en el caso de Ecuador ymenos claro en el de Chile.

Mxico, por su parte, muestra una cada escalonada que lo llevamuy por debajo de la situacin del ao base.

iii) E l gasto social per cpita.Este es un indicador (grfica 2.3) quemuestra las fluctuaciones en la masa de recursos disponibles para in

tervenciones sociales estatales teniendo en cuenta la cantidad de per


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42 CAPTACIN Y ASIGNACIN D E RECURSOS

sonas que pueden ser beneficiarios de los mismos. En su forma msburda este denominador estara constituido por la poblacin total delpas. En versiones ms elaboradas podra calcularse, por ejemplo, elgasto que se efecta en educacin con relacin a la cantidad de personas que se encuentra en el grupo de edades escolarizable. Los resultados comparativos pueden ser sorprendentes. As pases con elevadastasas de crecimiento demogrfico y una poblacin muy joven que destinan un porcentaje alto de los recursos del gobierno central o del PIBa la educacin, podran estar destinando menos per cpita que otrospases cuya estructura de edades es envejecida (hay pocos nios y j

venes) y que destinan a educacin un porcentaje del gasto del gobierno central menor. Este indicador tambin presenta el problema ya sealado: usualmente no se consideran todos los gastos sociales, sinoslo los del gobierno central, cuando sucede que, por ejemplo, en educacin, hay varios pases de la regin que han entregado la responsabilidad educativa de primer y segundo nivel a las provincias o estados.

El indicador muestra las fluctuaciones en moneda nacional constante, para evitar los problemas que derivan de la conversin a dlares. Por tanto, los valores absolutos correspondientes a cada pas noson comparables. El otro problema que podra presentarse tiene que ver con el deflactor utilizado. Utilizar uno u otro puede ser importante en pases con fuerte inflacin en un ao determinado, pero cabesuponer que en series plurianuales cualquiera de ellos se ve afectadode manera similar por el proceso inflacionario.

La dispersin tambin es notoria en este indicador. Hay pases que

no sufrieron reduccin durante la crisis. As, Panam muestra unacurva de aumento constante del gasto social per cpita a lo largo delperiodo examinado, mientras que Barbados muestra una leve declinacin en el crtico ao 1982 para luego retomar el crecimiento eneste indicador. Otros, como Costa Rica, fueron impactados por el shockde la deuda, demoraron algunos aos en recuperarse, pero al finaldel periodo haban recuperado y superado el nivel del ao base. Uruguay y Ecuador representan al grupo de pases donde la crisis afect

al gasto social per cpita, que se deterior por un lapso prolongadopara retomar el alza al final del periodo. En todo caso, debe notarseque la cada debida a la crisis se produce a partir de un mximo logrado en el ao anterior y qu^ el punto mnimo se mantiene siemprepor encima del que tena el pas al comienzo de la serie analizada.

Por ltimo, hay tres casos (Guyana, Per y Mxico) donde el deterioro del indicador es notable por la persistencia de la cada y porque al

final del periodo el indicador se encuentra muy por debajo del ao inicial.


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GASTOS SOCIALES PER CPITA (COSTA RICA)

M ile s con base (1 986 = 100)

GRFICA 2.3

FUENTE: ILPES sobre datos del IMF.

GASTOS SOCIALES PER CPITA (PANAM)

Base (1986 - 100)


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GASTOS SOCIALES PR CPITA (MXICO)

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988


GASTOS SOCIALES PER CPITA (PER)

Base ( 1 9 8 6 = 1 0 0 )



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Por ltimo, el gasto socia l efectivo es la parte del gasto directo quellega a los sectores ms pobres de la poblacin (poblacin objetivo definida segn algn criterio).

Debe hacerse notar que las primeras tres definiciones se encuentran estrechamente relacionadas siendo la posterior un subconjuntode la precedente. En cambio, la ltima agrega una nueva dimensinla direccionalidad respecto a los ms pobres que no estaba prevista en las anteriores. En tal sentido, podra pensarse tambin en definir ungasto socia l f isc a l efectivo,que sera el subsidio fiscal ms gastosadministrativos de los programas dirigidos a los ms pobres. Ello por

que si bien lo que influye en la eficacia en el logro de los objetivoses lo que verdaderamente llega a la poblacin-objetivo resulta fundamental conocer los costos administrativos en que se debe incurrir para realizar esas transferencias. El conjunto de definiciones aqu presentadas podra sintetizarse en el cuadro 2.3.

CUADRO 2 . 3

ANLISIS DE CONCEPTOS DE GASTO PBLICO SOCIAL

General Pobres

Subsidio + aportebenef. + Adm. G. pblico socialSubsidio + G. Adm. G. social fiscalSubsidio G. social directo G. social efectivo

III. FUEN TES DE RECU RSO S PARA LA POLTICA SOCIAL

Las polticas econmicas y las sociales requieren constantemente nuevos recursos pblicos. Pero mientras los proyectos econmicos requieren altas inversiones iniciales, tienen gastos de operacin menores ygeneran recursos propios, provocando un efecto directo y positivo sobre la tasa de crecimiento, las polticas sociales tienen costos de operacin altos y constantes; la calidad del servicio que prestan depende

de los gastos corrientes, en especial los salarios de los trabajadores.Por ello, la presin para aumentar el gasto social no cesa (Rezende1983).

Ciertamente, el Estado es responsable del mantenimiento de ciertos servicios sociales y, consecuentemente, debera asegurarlos recursosnecesarios para ello. Incluso, dada la crisis que ha generado nuevasnecesidades insatisfechas, parece evidente que se requieren ms re

cursos.


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Sin embargo, no sucede as en la prctica. Hay compromisos e intereses, as como percepciones alternativas de solucin, que llevan apriorizar otras reas. Incluso, se argumenta que el esfuerzo debe cen

trarse en la reactivacin porque slo a travs de ella ser posible crearpuestos de trabajo para los desempleados y subocupados. Por otro lado, la misma crisis explica la reduccin de los recursos para lo social.

Puede sostenerse que es factible calcular un monto ptimo derecursos para programas sociales (Jofr, 1985), teniendo en cuenta queal destinrselos para este fin, se los est restando de inversiones productivas, creadoras de empleo y, por esa va, generadoras de un in

greso que permitira a las familias subvenir autnomamente sus necesidades.Teniendo en cuenta lo anterior, cmo y dnde obtener los recur

sos para las polticas sociales? Pueden mencionarse varias vas.

a] Elevar los ingresos tributarios

La tributacin ha sido la fuente de financiamiento tradicional de las

polticas pblicas. Y por ello es la primera alternativa en que se piensa cuando se requieren recursos. Las modalidades seran va impuestos o el establecimiento de tarifas.

i) Establecer nuevos impuestos o alza r la tasa de los existentes.La primeraalternativa que se menciona ante la necesidad de nuevos recursos, esla impositiva. Sin embargo, suele afirmarse que se habra alcanzadoel techo tributario , tanto por razones econmicas c o m o polticas.

Si bien en este como en otros aspectos, suele tener poco sentidohablar de Amrica Latina como si fuera una unidad respecto de lacual fuera posible formular predicados que se apliquen vlidamentea sus partes, puede afirmarse que en la mayora de los pases de laregin la presin tributaria todava tiene niveles inferiores a los queson propios de los pases desarrollados. Empero, aun sin recurrir acomparaciones con naciones industrializadas (que pueden ser descontextuadas), debe reconocerse que hay grandes diferencias entre los pa

ses de Amrica Latina. En algunos, incluso, la presin tributaria essorprendentemente baja, y all podra plantearse como una meta razonable alcanzar niveles similares a los de sus vecinos.

Para aprovechar adecuadamente el canal impositivo resulta fundamental, adems, mejorar los sistemas de recaudacin,que adolecen deserias carencias, que facilitan la evasin.

Dada esa caracterstica, el cobro de impuestos directos suele cen

trarse en las retenciones en la fuente, con lo que slo la clase media


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asalariada los paga, mientras los verdaderamente ricos recurren a diversos procedimientos para eludirlos. Las recomendaciones en el sentido de centrarse en los impuestos al consumo, no se compadece dela realidad de los pases desarrollados, donde lo recaudado a travsde los impuestos a la renta y til patrimonio constituye una proporcinimportante de los recursos pblicos.

Tambin conviene discutir la conveniencia de establecer impuestoscon destino especifico. Si bien las finanzas pblicas aconsejan la existencia de un tesoro nico, puede ser razonable dedicar impuestos especficos (a las bebidas alcohlicas, el tabaco, o los combustibles) para los

programas sociales. En todo caso, debe ponerse gran cuidado en estas alternativas por cuanto reducen la flexibilidad en el manejo de losrecursos pblicos.

i i) Tarifar los servicios.Hay una fuerte tendencia a cobrar por losservicios sociales estatales. En algunos casos se recurre a tarifas nomi-nales,cuya finalidad es desincentivar la utilizacin del servicio. El diagnstico que justifica la tarifa asume que la demanda supera a la oferta,que hay un sobreuso del servicio, por lo que se requiere un meca

nismo de racionamiento la tarifa una barrera al acceso, para equilibrar ambas dimensiones. Ello es independiente de que las prestacionesque recibe la clientela del servicio sea mala.

Con las tarifas reales, en cambio, se intenta recuperar el costo delservicio prestado. Aqu el problema es cmo afecta al impacto redistribu ivo de las polticas sociales. La posibilidad de acceder al servicioqueda supeditada a la capacidad de pago de quienes lo solicitan. Ade

ms, cobrar por el servicio disminuye su demanda.Desde un punto de vista fundado en la equidad, parece necesariocobrar a los usuarios pudientes para, con los recursos obtenidos, subsidiar a quienes no lo son. En este sentido, pueden mencionarse lassalas privadas de los hospitales pblicos y, los cupos universitarios que,en muchos lugares de Amrica Latina, son gratuitos incluso para quienes pueden pagar su educacin.

En definitiva, es aconsejable distinguir segn la capacidad de pago

del beneficiario: quienes tienen ingresos altos deben pagar el costo real;los de ingreso medio deberan rembolsar por lo menos una parte, y alos pobres se les entregara gratuitamente el bien o servicio (Comia, 1987).

b\ Incrementar los ingresos pblicos no tributarios.

Otra va para obtener recursos consiste en explorar alternativas a latributacin. En tal sentido es posible revalorizar los bienes y servicios que


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el Estado fa cilita a la comunidad.Cuando hay propiedad pblica de recursos naturales o productivos suele suceder que ellos son ofrecidosen el mercado interno a un precio bajo. De esa manera, se argumen

ta, se traspasan a la comunidad los beneficios. Sin embargo, conviene tener en cuenta que no todos los miembros de dicha comunidad aprovechan esa ventaja en igual proporcin. Al mismo tiempo, el Estado deja de percibir ingresos que le permitiran aumentar el gastopblico, en el caso que aqu interesa, para realizar polticas socialesorientadas hacia los ms pobres. Un ejemplo tpico de lo dicho se daen los pases productores de petrleo (Flao, 1984).

c\ Utilizar recursos no pblicos

Al analizar el problema del financiamiento, suelen tenerse en cuentalos recursos que el Estado administra directamente, aunque ellos constituyen slo una parte de los que se destinan a actividades sociales.Desde hace algunos aos, por ejemplo, las organizaciones no guber

namentales (ONG) manejan recursos muy importantes. Asimismo, hayun sector privado comercial que presta servicios sociales. Las familias, en fin, siguen siendo las principales prestadoras de servicios deesta naturaleza. Por lo tanto, una adecuada planificacin social debera tomar en cuenta el conjunto de agencias que trabajan en el reay establecer una coordinacin que permita mejorar el aprovechamientode los recursos de que disponen en conjunto.

Es evidente que la planificacin slo puede ser imperativa (yesto con muchas limitaciones) para el subsector pblico, pero tiene que ser indicativa y buscar mecanismos de coordinacin con losotros.

Entre las maneras de aprovechar recursos ajenos al Estado en laprestacin de servicios sociales, pueden sugerirse las siguientes:

i) Perm itir el desarrollo de servicios priva dos,que se orientaran, fundamentalmente, a satisfacer la demanda de quienes poseen medios eco

nmicos y tienen inters de recurrir a estas prestaciones. Satisfechaspor esta va las necesidades de dicho grupo social, los recursos pblicos podran concentrarse en la atencin de aquellos estratos que carecen de capacidad de pago.

i) Buscar que los propios beneficiarios aporten recursos. En muchas ocasiones los beneficiarios de servicios sociales poseen recursos de diversa ndole, aunque slo sea el esfuerzo propio y la ayuda mutua. Es

positivo movilizarlos para la ejecucin de tales acciones. En muchos


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pases, existen tradiciones que podran ser recuperadas para prestarservicios sociales a la comunidad.

IV. ASIGNACIN DEL GASTO PBLICO

Un problema central de las decisiones pblicas estriba en que los recursos siempre son escasos para satisfacer las necesidades existentes.Su asignacin a determinados objetivos implica, en todos los casos,sacrificar otros. En definitiva, todo sistema social establece un meca

nismo de racionamiento, que puede adoptar diferentes formas y basarse en principios tambin muy variados (Fourasti, 1980).Por ello es especialmente relevante la decisin de destinar recursos

para atender a los diversos usos posibles. La primera decisin consiste en asignarlos entre los diferentes mbitos de la accin pblica (fsico, econmico, social); luego entre sectores sociales (salud, educacin,etc.) y, posteriormente, entre programas de un rea determinada.

t) La distribucin de los recursos pblicos entre diferentes actividades est relacionada con la apreciacin que se haga del gasto social(Franco 1985). Si ste es concebido slo como consumo, se argumentar que incrementa la carga fiscal y as desincentiva a los productores. Para evitarlo, se recomendar la eliminacin o reduccin de losservicios sociales existentes y evitar futuras creaciones. En esta perspectiva, el gasto social se percibe como un freno para el crecimientoeconmico, lo que hace necesario por tanto estimar adecuadamente

cunto gasto social puede permitirse un pas sin sobrecargar sueconoma.En cambio, cuando lo destinado a lo social es visto como una in

versin, no se lo ver perjudicando al crecimiento sino que inclusolo facilita (Schultz, 1968, 1980). Se argumentar que como la actividad econmica exige una poblacin alimentada, sana y educada, las inversiones en nutricin, salud y educacin son positivas e incluso imprescindibles para el desarrollo en el mediano y largo plazos.

El desarrollo social puede concebirse como elemento complementario, en el sentido que slo puede acompaar al crecimiento econmico, por cuanto si el ingreso per cpita es muy bajo, lo nico quese conseguir al destinar recursos a lo social ser redistribuir la pobreza.

Finalmente, cabe recordar la tesis que sostiene que los gastos sociales pretenden solamente dotar de mayor estabilidad poltica al sistema, disminuyendo las tensiones sociales (Piven y Cloward, 1971,

1973).


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Un ltimo modo de asignacin es la planificacin a base de criterios tcnicos. Sobre ello trata tambin este libro.

A todo lo anterior debe agregarse que la forma en que se realizael diseo y ejecucin de proyectos sociales no est libre de crticas.Muchos de ellos, aun siendo justificables por su finalidad, podran obtener los mismos o mejores resultados a travs de alternativas menos costosas. Comparando finalidades, podra comprobarse que existenotras ms urgentes qu las que se quiere obtener con los proyectosen ejecucin.

ii) El paso final en la tarea de asignacin de los recursos corres

ponde a la decisin que debe hacerse en el interior de un sector socialdado. As, en el caso de la salud, por ejemplo, debe resolverse el montoa otorgar a los programas preventivos o a los curativos; en educacin,si hay que otorgar prioridad a cierto nivel (preescolar, primario, medio, superior, investigacin) respecto de los otros, etctera.

Tambin se plantea la necesidad de ubicar o no a los eventuales beneficiarios. Mientras que en un caso se opta por permitir que todala poblacin, independientemente de su grado de necesidad o de sunivel de ingreso, aproveche las ventajas de un determinado servicio,en otros se destinan los recursos disponibles a satisfacer las necesidades de los ms pobres. Se trata de elegir, entonces, entre servicios universales o selectivos.

Esta opcin debe ser precisada, por cuanto la selectividad adoptadiferentes formas. As, los gobiernos seleccionan prioridades, dandotratamiento preferencial a algunos problemas y postergando otros que

consideran menos urgentes.La universalidad es un criterio segn el cual ciertos servicios finan

ciados por la sociedad a travs del pago de impuestos, son prestados a toda o parte de la poblacin sin considerar sus ingresos.

As, segn los objetivos que persiga la poltica social, variar la opcin respecto al carcter de los servicios. Aquellos que pretenden unmodelo de bienestar global suelen apoyar el universalismo, mientrasque quienes abogan por uno de tipo residual preferirn la provisin

selectiva, aun cuando no siempre haya una concordancia perfecta entre ambas posiciones.

Para los primeros, el universalismo es el mecanismo idneo

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Evaluacion de proyectos sociales.pdf