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Faculdade Boa Viagem – DeVry Brasil
Centro de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração – CPPA
Mestrado Profissional em Gestão Empresarial – MPGE
Marcos Gomes de Lima
GESTÃO ESTRATÉGICA DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA
ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL EM
PERNAMBUCO
Recife, 2015
1
2
Catalogação na fonte -
Biblioteca da Faculdade Boa Viagem - DeVry,Recife/PE
L732gLima, Marcos Gomes de.
Gestão estratégica de riscos como mecanismo de governança
atuarial dos regimes próprios de previdência social em
Pernambuco/ Marcos Gomes de Lima–Recife: FBV | DeVry,
2015.
192f. : il.
Orientador(a):Olímpio José de Arroxelas Galvão
Dissertação (Mestrado) Gestão Empresarial -- Faculdade Boa
Viagem | Devry.
Inclui anexo.
1.Gestão estratégica de riscos. 2.Governança atuarial. 3.Regimes
próprios de previdência social.I. Título.
DISS658[15.2]
Ficha catalográfica elaborada pelo setor de processamento técnico da Biblioteca da FBV | DeVry
3
GESTÃO ESTRATÉGICA DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA
ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL EM
PERNAMBUCO
Dissertação apresentada como requisito
complementar para obtenção do grau de
Mestre em Gestão Empresarial do Centro de
Pesquisa e Pós-Graduação em Administração
– CPPA da Faculdade Boa Viagem - DeVry
Brasil, sob a orientação do Prof. Ph.D.
Olímpio José de Arroxelas Galvão.
.
Recife, 2015
4
5
Dedico este trabalho a minha avó materna,
Rita, a minha avó paterna Sebastiana (in
memorian), a minha mãe Claudete (in
memorian), a meu pai Manoel (in
memorian) e a minha tia–avó Zuleide
Francisca (in memorian).
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente e acima de tudo, quero agradecer a Deus pelas benções que Ele tem
concedido em minha vida, bem como por tudo quanto recebi sem merecer; e, finalizar o
Mestrado em Gestão Empresarial é algo que, sem as mãos do Senhor guiando meus passos, eu
não teria conseguido jamais. Entre tantas milhares de benções, Deus me concedeu a dádiva de
ser neto de uma mulher extraordinária, guerreira e visionária: minha avó materna Rita
Francisca Gomes da Silva, a quem eu dedico meu amor mais genuíno e puro, assim como a
ela eu agradeço e atribuo ser a principal responsável por todos os meus objetivos profissionais
atingidos. Deus ainda me presenteou com duas tias–avós pelas quais eu nutro amor
incomparável: Geny Francisca e Zuleide Francisca, ambas foram jóias raras na minha vida e
parte do que sou hoje eu devo a elas.
Durante o período dessa jornada do início ao fim do Mestrado, Deus ainda me
presenteou com amizades e convivências profissionais de pessoas que foram indispensáveis
para o alcance dessa meta acadêmica e profissional, são eles: Rone Cesário, um anjo que Deus
pôs em minha vida, um ser humano incrível, um legítimo gestor de pessoas e profissional raro
que sempre confiou em meu trabalho, agindo com sinceridade e apoio incondicional; Márcia
Cavalcanti, uma líder nata de profissionalismo e honestidade únicos, uma amiga por quem
tenho um amor maternal e uma admiração profunda, pois ela é o espelho do profissional que
quero me tornar algum dia; Sebastião Lavor e Edir Pinto Peres, pela compreensão e apoio nos
momentos em que precisei conciliar estudos e trabalho, assim como pela oportunidade que me
concederam numa área em que historicamente as pessoas ingressam por apadrinhamento, mas
de forma contrária, eles privilegiaram por minha capacidade técnica e meritocracia; Geraldo
Pinto e Airam Gusmão, aos quais serei eternamente grato por abrir as portas acadêmicas em
minha vida profissional, bem como por todo o apoio fundamental para eu hoje poder ser
titulado como Mestre; Maria Elizabete da Silva, um anjo, um ser iluminado e abençoado por
Deus, uma amiga que me apoiou e a quem eu nunca poderei pagar pela ajuda inigualável;
Maria da Conceição de Oliveira, simplesmente mesmo que eu redija um livro de
agradecimento a ela, não seria justo o suficiente para dimensionar toda a imensurável gratidão
pelas portas que ela abriu em minha vida.
Agradeço pela ilustre orientação do Prof. Ph.D. Olímpio José de Arroxelas Galvão,
pois tenho orgulho de poder dizer que fui orientado por um profissional absolutamente genial
que me concedeu a honra de compartilhar seu imenso conhecimento. Ele demonstrou notável
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sensibilidade social ao perceber prontamente a extrema relevância do tema dessa dissertação,
além de toda paciência e compreensão nos vários momentos em que eu não cumpri os prazos
de entrega dos trabalhos. Hoje eu sou um profissional melhor graças a esse mestre que me
mostrou peculiaridades da economia mundial que abriram horizontes e perspectivas que eu
desconhecia.
No entanto, uma pessoa merece agradecimentos especiais, Elizeu Maurino. Sem ele
essa pesquisa simplesmente não teria atingido seus objetivos, pois abriu mão de gozar suas
férias descansando para me levar a viagens longas e cansativas por todas as mesorregiões de
Pernambuco, dirigindo durante horas a fio por rodovias cheias de perigo. Ele conduzindo-me
a 27 dos 32 municípios e, sem dúvida, é a quem eu devo atribuir o principal mérito por eu
adquirir o título de mestre. Assim, eu agradeço a ele pelo apoio pujante, pelo companheirismo
pleno, pela atenção crucial em momentos difíceis e, principalmente, pela paciência; enfim,
por ter feito o incerto se tornar certo em minha vida.
Houve também amigos por quem tenho total e verdadeiro amor fraternal, são eles:
Alberon Lemos, Nelson (Lafayette) Júnior, Veruska Nogueira, Cristiane Carvalho, Renata
Caires, Joabson Ribeiro, Camila Xavier, Tarciso Rodrigues, Sandra Amorim, Tainá Ribeiro,
Mônica Gertrudes, Fabiane Veras Klein, Carmen Malta e Viviane Teobaldo. Tenho outros
amigos, mas esses estão num patamar privilegiado no meu coração já que me proporcionaram
momentos de amizade, felicidade, companheirismo, descontração, carinho e amor
incondicional, e sem os quais eu não sei o que teria sido de mim; pois eles tornaram o mundo
melhor para ser vivido e deram um sentido especial à minha vida.
Quero expressar minha gratidão a meus irmãos, Márcio e Mauro, pois das mais
variadas maneiras me proporcionaram apoio e amor indispensáveis; à minhas lindas sobrinhas
Maria Rita e Thais, que são presentes de Deus em vida; à minha prima Midian; e à minha tia
Eliane. Esses são parte de minha família e formam a base fundamental da minha vida e com
os quais divido momentos únicos que são peculiares àqueles que compratilham laços
cosanguíneos.
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"É preciso aprender a viver.
Eu treino todos os dias.
Meu maior obstáculo é não saber quem sou.
Vou tropeçando, às cegas.
Se alguém me amar do jeito que eu sou, talvez
eu finalmente me arrisque a olhar para mim
mesmo.
Para mim, essa possibilidade é bastante
remota" (Ingmar Bergman)
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RESUMO
Em 2013, as decisões alocativas das disponibilidades financeiras dos Regimes Próprios de
Previdência Social nos municípios pernambucanos resultaram em relevantes perdas
financeiras que contribuíram para a deterioração dos fundos previdenciários capitalizados que,
na sua essência, deveriam ser superavitários mediante a concepção da segregação das massas;
mas que estão se afundando ano a ano no crescente problema de déficit previdenciário,
deixando em aberto a discussão de medidas a serem tomadas de forma a se equacionar
definitivamente um preocupante cenário de possível calote previdenciário dos municípios.
Diante de questão tão relevante, esta dissertação tem por objetivo geral analisar a relevância
da gestão pública estratégica de riscos de mercado como mecanismo de governança atuarial
dos regimes próprios de previdência social dos municípios pernambucanos. Dessa forma, para
atingir a seus objetivos, esta pesquisa realizou levantamento documental para realizar análises
e interpretações de dados dos municípios. Por último, a interpretação dos dados ocorreu por
meio dos resultados obtidos dos índice de maturidade em cada dimensão da gestão de riscos,
que foi construído através do modelo e procedimentos utilizados pelo Tribunal de Contas da
União – TCU (2012). Para isso, tomou-se o conjunto de itens que compõem as dimensões
(Política de Investimentos; Ambiente; Processos; Parcerias; e Resultados) para calcular a
razão entre a pontuação obtida com as respostas e a pontuação máxima possível, expressando
esse quociente com um número entre 0% e 100%. Assim, esta pesquisa concluiu que as
práticas e os modelos de gestão verificados nos municípios pernambucanos assumem a
premissa de que gerir RPPS é focar na legalidade da concessão dos benefícios previdenciários
por si só, relegando o alcance da meta atuarial à sorte do mercado financeiro. Esse aspecto é
ratificado pelo fato de, entre os 30 municípios pesquisados, apenas quatro (Recife, Triunfo,
Igarassu e Olinda) possuem gestores direcionados para medidas estratégicas com padrão de
maturidade aceitável para viabilidade da eficácia da governança atuarial. Nessa conjuntura, os
Comitês de Investimentos, os Conselhos Administrativos e Fiscais são órgãos pró-forma que
atuam como peças sem efeito algum na gestão e isso também indica a culpabilidade de seus
integrantes. Laconicamente, tendo em vista que apenas 33% dos RPPS apresentaram práticas
e os modelos de gestão enquadrados como Avançado ou Aprimorado, conclui-se que se
confirma a hipótese dessa pesquisa que as decisões alocativas para investimentos dos recursos
financeiros dos RPPS pernambucanos não são integradas a procedimentos seletivos de gestão
estratégica de riscos de mercado que otimizem o alcance da meta atuarial e do acúmulo de
capital previdenciário. Por isso, inviabilizam a governança atuarial dos RPPS, pois não
implementam uma visão holística nem atribuem para a factual relevância da gestão pública
estratégica de riscos financeiros de mercado indispensável para o efetivo alcance das metas
atuariais e aumento do capital acumulado que, por conseguinte, permitiriam a equalização do
déficit previdenciário.
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ABSTRACT
In 2013, the allocative decisions of financial resources of Special Social Security in
municipalities of Pernambuco resulted in relevant financial losses that contributed to the
deterioration of capitalized pension funds, which in their essence, should be surplus according
to the concept of mass segregation; but they are sinking every year in the growing pension
deficit problem, leaving open the discussion of measures to be taken in order to definitely
equate a worrying scenario of possible pension defaulting municipalities. Before question as
relevant, this work has the objective to analyze the relevance of strategic public management
of market risks as actuarial governance mechanism of their own social security systems of the
municipalities of Pernambuco. Thus, to achieve your goals, this research conducted
documentary survey to perform analysis and data interpretation of the municipalities. Finally,
the interpretation of data occurred through the results of the maturity index in each dimension
of risk management, which was built through the model and procedures used by the Court of
the Union - TCU (2012). For this, became the set of items that make up the dimensions
(Investment Policy; Environment; processes; partnerships; and results) to calculate the ratio of
the score with the answers and the highest possible score, expressing this ratio at number
between 0% and 100%. Thus, this research concluded that the practices and management
models checked in Pernambuco municipalities assume the premise that manage RPPS is to
focus on the legality of granting social security benefits alone, relegating the scope of
actuarial target the sort of financial market. This aspect is ratified by the fact that among the
30 municipalities surveyed, only four (Recife, Triunfo, Igarassu and Olinda) have targeted
managers for strategic measures with acceptable standard of maturity to viability of the
effectiveness of actuarial governance. At this juncture, the Investment Committee, the
Administrative and Fiscal Councils are pro forma organs that act as void some parts
management and it also indicates the guilt of its members. Laconically, given that only 33%
of RPPS presented practices and management models classified as Advanced or Enhanced, it
is concluded that this study confirms the hypothesis that the allocative decisions for
investment of the financial resources of Pernambuco RPPS are not integrated into the
selective procedures of strategic management of market risks that optimize the range of the
actuarial target, the pension capital accumulation. So, make it impossible to actuarial
governance of RPPS, did implement a holistic view or attach to the factual relevance of
strategic public management of financial risk indispensable market for the effective range of
actuarial targets and increase the accumulated capital that therefore allow the equalization of
the pension deficit.
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LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – Evolução dos Investimentos dos RPPS no Brasil de 2004 a out/2013
GRÁFICO 2 – Projeção de Desequilíbrio entre Receitas e Despesas Mensais dos RPPS dos
Municípios de Pernambuco (2013 a 2085)
GRÁFICO 3 – Evolução da Quantidade de Benefícios Mantidos pela Seguridade Social no
Brasil, segundo a Clientela - 2003 a 2013 (em milhões)
GRÁFICO 4 – Percentual de Pessoas com Menos de ½ Salário Mínimo de Renda Domiciliar
per Capita no Brasil, com e sem a Renda Previdenciária – Linha de Pobreza = 1/2 Salário
Mínimo de set/2012 (INPC) – 1992 a 2013
GRÁFICO 5 – Percentual de Pessoas com Menos de ½ Salário Mínimo de Renda Domiciliar
per Capita no Brasil por Idade, Considerando e não Considerando a Renda Previdenciária –
2013
GRÁFICO 6 – Evolução da Proteção Previdenciária da População Ocupada no Brasil (16 a 59
anos) – 1992 a 2013
GRÁFICO 7 – Evolução do Grau de Informalidade no Brasil entre 2010-2013 (em %)
GRÁFICO 8 – Taxa de Crescimento do Emprego Formal e do PIB (em %) - Brasil: 2004 a
2012
GRÁFICO 9 – Micro Empreendedores Individuais Inscritos no Brasil – dez./2009 a nov./2013
GRÁFICO 10 – Evolução da Taxa de Informalidade por Anos de Escolaridade no Brasil
(1992-2012) (em %)
GRÁFICO 11 – Percentual da Necessidade de Financiamento em Relação ao PIB no Brasil –
1995 a 2013
GRÁFICO 12 – Despesa da Previdência (INSS) – 2014-2050 – % do PIB no Brasil
GRÁFICO 13 – Projeções Demográficas da Trajetória do Gasto da Previdência Social com
Benefícios do RGPS por Quatro Índices de Crescimento do PIB no Brasil (2010-2050)
GRÁFICO 14 – Evolução e Projeções para o Teto do INSS entre 1960 e 2038 No Brasil
GRÁFICO 15 – Esperança de Vida ao Nascer no Brasil entre 2001-2012
12
GRÁFICO 16 – Participação dos Benefícios Sociais para Crescimento das Transferências às
Famílias em Proporção ao PIB no Brasil no Período de 2004 a 2010
GRÁFICO 17 – Evolução de Receita, Despesa e Déficit do RPPS da União (% PIB) no Brasil
de 2005 a 2015
GRÁFICO 18 – Custo de Transição da Previdência Complementar dos Servidores Públicos da
União (em % do PIB)
GRÁFICO 19 – Evolução do Piso Salarial Nacional do Magistério no Brasil entre 2009 e
2015 (em R$)
GRÁFICO 20 – Evolução Anual IPCA de julho/1995 a fevereiro/2015 no Brasil
GRÁFICO 21 – Evolução do Salário Mínimo no Brasil entre 1995 e 2015
GRÁFICO 22 – Participação da União, dos Estados e dos Municípios na Carga Tributária
Anual em Relação ao PIB do Brasil entre 2001 e 2011
GRÁFICO 23 – Evolução da Taxa SELIC no Brasil de jan./2011 a jan./2014
GRÁFICO 24 – Evolução da Taxa de Juros nos Estados Unidos entre 1980 e 2014
GRÁFICO 25 – Evolução da Cotação do Câmbio (R$/US$) em 2013 no Brasil
GRÁFICO 26 – Evolução dos Juros Nominais do Governo Federal e o Rendimento Total
Acumulado dos Títulos Federais da Carteira do IMA, de janeiro a dezembro de 2013 no
Brasil
GRÁFICO 27 – Comparativo da Rentabilidade dos Títulos de Renda Fixa no Brasil entre
2012 e 2013
GRÁFICO 28 – Evolução da SELIC no Brasil entre 2010 e 2015
GRÁFICO 29 – Saldos Acumulados de Investimentos em Títulos de Estrangeiros no Brasil
(1989-2012)
GRÁFICO 30 – Renda de Investimentos em Carteira da Dívida Pública no Brasil (1981-2012)
GRÁFICO 31 – Orçamento Geral da União (Executado em 2014 no Brasil) – Total = R$
2,168 Trilhão
GRÁFICO 32 – Taxa Média de Investimento (% do PIB) entre 2003-2011
GRÁFICO 33 – Evolução do Resultado Primário do Brasil entre 2002 e 2014
13
GRÁFICO 34 – Evolução de Diferença de Rentabilidade Obtida com Títulos Públicos em
Caso de Venda Antecipada ou de Venda na Data Vencimento
GRÁFICO 35 – Relação da Curvatura Taxa-Preço de Ativos
GRÁFICO 36 – Evolução da Capacidade de Arrecadação de Receita Própria do Município de
Buíque entre 2006 e 2013
GRÁFICO 37 – Evolução da Disponibilidade de Recursos em Caixa do Município de Buíque
entre 2006 e 2013
GRÁFICO 38 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Buíque no Período de 2006 a
2013
GRÁFICO 39 – Evolução da Capacidade de Arrecadação de Receita Própria do Município de
Jurema entre 2006 e 2013
GRÁFICO 40 – Evolução da Disponibilidade de Recursos em Caixa do Município de Jurema
entre 2006 e 2013
GRÁFICO 41 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Jurema no Período de 2006 a
2013
GRÁFICO 42 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Tupanatinga no Período de
2006 a 2013
GRÁFICO 43 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Manari no Período de 2006 a
2013
GRÁFICO 44 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Carnaubeira da Penha no
Período de 2006 a 2013
GRÁFICO 45 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Brejinho no período de 2006 a
2013
GRÁFICO 46 – Maturidade da Política de Investimentos dos Municípios Pernambucanos
GRÁFICO 47 – Maturidade do Ambiente da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
GRÁFICO 48 – Maturidade dos Processos de Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
14
GRÁFICO 49 – Maturidade do Arranjo Organizacional com as Consultorias Financeiras
Financeiros dos Municípios Pernambucanos
GRÁFICO 50 – Maturidade dos Resultados da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
GRÁFICO 51 – Índice Geral da Gestão Pública Estratégica de Riscos Financeiros de Mercado
Como Mecanismo de Governança Atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social nos
Municípios de Pernambuco
15
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – Estrutura Simplificada da Seguridade Social no Brasil em 2014
FIGURA 2 – Orçamento da Previdência Social em Relação ao PIB (%) no Mundo em 2009
FIGURA 3 – Proteção Previdenciária da População Ocupada (16 a 59 anos) no Brasil em
2013
FIGURA 4 – Regimes de Previdência Social no Brasil entre 1988 e 2012
FIGURA 5 – Nova Configuração dos Regimes de Previdência Social no Brasil a partir de
2012
FIGURA 6 – Resultados Primários dos Estados Brasileiros entre 2011 e 2012
FIGURA 7 – Dívida Pública de Estados e Municípios no Brasil entre 1999 e 2011
FIGURA 8 – Relação entre os Grupos de Interesses na Perspectiva dos Regimes Próprios de
Previdência Social (RPPS)
FIGURA 9 – Relação entre Principal-Agente
FIGURA 10 – Níveis de Análise do Referencial Básico de Governança Atuarial
FIGURA 11 – Princípios da Governança Atuarial
FIGURA 12 – Relação entre Governança e Gestão
FIGURA 13 – Gestão Estratégica de Riscos de Financeiros de Mercado
16
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – Comparativo entre Contribuições e Benefícios do RGPS e RPPS
QUADRO 2 – Evolução da Taxa SELIC no Brasil de 2008 a 2014
QUADRO 3 – Escala de Likert
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LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Expectativa de Vida ao Nascer dos BRICS -
Brasil, Rússia, Índia,China e África do Sul (1980 - 2012)
TABELA 2 – Estratos de RPPS por Mesorregião Pernambucana
TABELA 3 – Amostragem Estratificada de Fração Ótima dos RPPS por Mesorregião
TABELA 4 – RPPS com Segregação de Massa e que Apresente Superávit Atuarial a partir de
Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 5 – RPPS com Segregação de Massa e que Apresente Déficit Atuarial a partir de
Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 6 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do Resultado
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 7 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do Resultado
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 8 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Aumento
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 9 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Aumento
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 10 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Redução
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 11 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de Seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Redução
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
18
TABELA 12 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que Alcançou sua Meta Atuarial,
Independentemente do Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada
de Fração Ótima
TABELA 13 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente
do Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 14 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato,
Independentemente do Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada
de Fração Ótima
TABELA 15 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha
Obtido Aumento do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração
Ótima
TABELA 16 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha
Obtido Aumento do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração
Ótima
TABELA 17 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha
Obtido Redução do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 18 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta
Atuarial e com menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha
Obtido Redução do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
TABELA 19 – Amostragem não Probabilística Selecionada a Partir dos Quatorze Marcos de
Referência por Estrato dos RPPS por Mesorregião Pernambucana
TABELA 20 – Número de Questões por Dimensão no Questionário
TABELA 21 – Escala de Likert e Pontuações Correspondentes
TABELA 22 – Pontuação Máxima Possível por Dimensão
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TABELA 23 – Critério para Correspondência das Escalas de Cinco Pontos para Efeito de
Cálculo de Maturidade em Gestão de Riscos
TABELA 24 – Déficit Atuarial (em bilhões) por Mesorregião Pernambucana em 2013
TABELA 25 – População em idade não produtiva (até 19 anos e com 60 anos e mais) no
Brasil em 2010
TABELA 26 – Dados Gerais dos RPPS de Buíque, Jurema, Tupanatinga, Manari e
Carnaubeira da Penha em 2013
TABELA 27 – Receita Orçamentária de Buíque e suas Fontes de Recursos em 2013
TABELA 28 – Receita Orçamentária de Jurema e suas Fontes de Recursos em 2013
TABELA 29 – Ranking dos Dez Primeiros Colados no Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF)
em Pernambuco
TABELA 30 – Classificação de Porte dos RPPS Pernambucanos
TABELA 31 – Quantidade de Servidores na Gestão dos RPPS em Pernambuco
TABELA 32 – Cargos Ocupados pelos Gestores dos Recursos Financeiros em RPPS de
Pernambuco
TABELA 33 – Tempo Gasto pelos Gestores nas Decisões Alocativas dos Recursos
Financeiros em Pernambuco
TABELA 34 – Satisfação com o Tempo Direcionado à Administração dos Recursos
Financeiros
TABELA 35 – Alteração no Tempo Direcionado à Administração dos Recursos Financeiros
TABELA 36 – Principais Fatores Relacionados ao Aumento do Tempo Direcionado à
Administração dos Recursos Financeiros
TABELA 37 – Escolaridade dos Gestores dos Recursos Financeiros nos RPPS da Amostra
TABELA 38 – Classificação Legal dos Servidores Responsáveis pela Gestão dos Recursos
Financeiros nos RPPS da Amostra
TABELA 39 – Tempo do Gestor de Recursos Financeiros no Atual Cargo
TABELA 40 – Percepção dos Gestores dos RPPS da Amostra quanto à Situação e às
Perspectivas do Fundo Previdenciário
20
TABELA 41 – Propensão dos Gestores aos Riscos nos RPPS da Amostra
TABELA 42 – Alteração na Propensão dos Gestores aos Riscos nos RPPS da Amostra
TABELA 43 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve Evitar Consequências
Negativas
TABELA 44 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve Alcançar Consequências
Positivas
TABELA 45 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve ser Fundamentada em
um Sistema de Controle Formal que Identifique, Gerencie e Reporte os Riscos
TABELA 46 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve ser Substanciada no
Julgamento Pessoal
TABELA 47 – Maturidade da Política de Investimentos dos Municípios Pernambucanos
TABELA 48 – Maturidade do Ambiente da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
TABELA 49 – Maturidade dos Processos de Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
TABELA 50 – Maturidade do Arranjo Organizacional com as Consultorias Financeiras
Financeiros dos Municípios Pernambucanos
TABELA 51 – Maturidade dos Resultados da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
TABELA 52 – Índice Geral da Gestão Pública Estratégica de Riscos Financeiros de Mercado
Como Mecanismo de Governança Atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social nos
Municípios de Pernambuco
21
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANBIMA – Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais
ANASPS – Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social
ANEPREM – Associação Nacional das Entidades de Previdência dos Estados e Municípios
ANFIP – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil
BBC – British Broadcasting Corporation
BCB – Banco Central do Brasil
BRICS – Brasil, Rússia, Índia,China e África do Sul
CAUC – Cadastro Único de Convênios
CDES – Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
CPA-10 – Certificação Profissional ANBIMA – Série 10
CPA-20 – Certificação Profissional ANBIMA – Série 20
CF – Constituição Federal
CFC – Conselho Federal de Contabilidade
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CMN – Conselho Monetário Nacional
CNJ – Conselho Nacional de Justiça
COPOM – Comitê de Política Monetária
CRP – Certificado de Regularidade Previdenciária
DAIR – Demonstrativo de Aplicações e Investimento dos Recursos
DATAPREV – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
DRAA – Demonstrativo de Resultados de Avaliação Atuarial
EC – Emenda Constitucional
FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro
FMI – Fundo Monetário Internacional
22
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
FUNPRESP-EXE – Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público do Poder
Executivo Federal, suas autarquias e fundações, Tribunal de Contas da União e os servidores
do Poder Legislativo
FUNPRESP-JUD – Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público do Poder
Judiciário da União
GFIP – Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IFGF – Índice FIRJAN de Gestão Fiscal
IMA – Índice de Mercado ANBIMA
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MEI – Micro Empreendedor Individual
MPS – Ministério da Previdência Social
PIB – Produto Interno Bruto
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
POSTALIS – Instituto de Seguridade Social dos Correios e Telégrafos
RGPS – Regime Geral de Previdência Social
RJU – Regime Jurídico Único
RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social
RCPS – Regime Complementar de Previdência Social
SELIC – Sistema Especial de Liquidação e Custódia
STF – Supremo Tribunal Federal
23
TCU – Tribunal de Contas da União
24
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................27
1.1 Contextualização...............................................................................................................27
1.2 Caracterização do problema............................................................................................31
1.3 Objetivos............................................................................................................................33
1.3.1 Objetivo geral...................................................................................................................33
1.3.2 Objetivos específicos.......................................................................................................34
1.4 Hipóteses............................................................................................................................34
1.5 Justificativa........................................................................................................................35
2 UMA VISÃO PANORÂMICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL SOB A
PERSPECTIVA DA CONSTITUIÇÃO DE 1988................................................................41
3 A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL SOB A PERSPECTIVA DOS
SERVIDORES PÚBLICOS...................................................................................................63
3.1 A dualidade de viés ideológico: o estado de bem estar social versus endividamento
público..................................................................................................................................... 63
3.2 Os regimes próprios de previdência social dos municípios na conjuntura do
federalismo brasileiro.............................................................................................................75
4 GESTÃO ESTRATÉGICA DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA
ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL EM
PERNAMBUCO......................................................................................................................85
4.1 Governabilidade e governança na perspectiva dos regimes próprios de previdência
social.........................................................................................................................................85
4.2 Administração dos riscos nos regimes próprios de previdência social........................92
4.3 As aplicações dos recursos financeiros dos regimes próprios de previdência social no
mercado de capitais e as variações do cenário econômico..................................................98
5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS....................................................................113
5.1 Caracterização da pesquisa............................................................................................113
25
5.2 População e amostra.......................................................................................................113
5.3 Procedimentos de coleta dos dados................................................................................124
5.4 Instrumento de pesquisa.................................................................................................124
5.5 Análise dos dados............................................................................................................127
5.6 Limitações da pesquisa...................................................................................................129
6 DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS.......................................................................130
6.1 Uma visão panorâmica dos regimes de previdência social dos municípios
pernambucanos.....................................................................................................................130
6.2 Aspectos gerais da gestão dos RPPS nos municípios pernambucanos.......................144
6.3 Aspectos relacionados ao perfil do gestor de recursos financeiros nos municípios
pernambucanos.....................................................................................................................147
6.4 Aspectos da política de investimentos nos municípios pernambucanos.....................154
6.5 Ambiente da gestão de riscos financeiros nos municípios pernambucanos...............158
6.6 Processos da gestão de riscos financeiros nos municípios
pernambucanos.....................................................................................................................159
6.7 Arranjo organizacional com as consultorias financeiras nos municípios
pernambucanos.....................................................................................................................161
6.8 Resultados da gestão de riscos financeiros nos municípios pernambucanos.............162
6.9 Relevância da gestão pública estratégica de riscos financeiros de mercado como
mecanismo de governança atuarial dos regimes próprios de previdência social nos
municípios pernambucanos pesquisados em 2015.............................................................164
7 CONCLUSÕES..................................................................................................................166
REFERÊNCIAS....................................................................................................................171
ANEXO I – QUESTIONÁRIO DA ENTREVISTA SOBRE GESTÃO PÚBLICA
ESTRATÉGICA DE RISCOS FINANCEIROS DE MERCADO COMO MECANISMO
DE GOVERNANÇA ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL DOS MUNICÍPIOS PERNAMBUCANOS........................................................185
PARTE A - Aspectos gerais da gestão dos regimes próprios de previdência social.......185
26
PARTE B - Perfil do gestor de recursos financeiros..........................................................186
PARTE C - Aspectos da política de investimentos.............................................................189
PARTE D - Ambiente da gestão de riscos financeiros.......................................................190
PARTE E - Processos da gestão de riscos financeiros.......................................................191
PARTE F - Arranjo organizacional com as consultorias financeiras..............................192
PARTE G - Resultados da gestão de riscos financeiros....................................................192
27
1 INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização
O arcabouço do sistema previdenciário brasileiro estabelecido a partir da promulgação
da Constituição Federal (CF) de 1988 vem sendo o cerne de pautas político-econômicas e isso
se deve ao fato de que, segundo Gushiken et al. (2002, p. 11), "(...) houve uma radical
inversão na função principal das antigas estruturas previdenciárias que, de garantidoras de um
futuro tranquilo, transformaram-se em promotoras de incertezas". Nesse diapasão, o artigo 40
da CF/88 tem sido o ponto de constantes alterações, pois ele define os planos que compõem
os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos civis em cargos
efetivos dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como das
autarquias e das fundações públicas. Em âmbito da União, a lei nº 8.112/1990 foi responsável
por instituir o Regime Jurídico Único (RJU) dos trabalhadores públicos civis, sendo que seu
artigo 183 dispõe sobre o plano de seguridade social do servidor público federal.
As incessantes necessidades de reformulação da seguridade social dos servidores
públicos foram oriundas da instabilidade proveniente da ampliação do quadro de funcionários
da máquina estatal sem qualquer análise de adequação técnica/atuarial que, associada a fatores
demográficos, econômicos, sociais e gerenciais, acarretaram em desequilíbrio entre o
montante de contribuições e o pagamento de benefícios. Isso foi decisivo para o alarmante
crescimento da conjuntura atuarial deficitária desenhada na trajetória da gestão dos RPPS.
Portanto, esse painel foi a mola propulsora de reformas da CF/88, que emergiram mediante a
cultura prevalecente, até a década de 90, de que a previdência social no setor público deveria
estar alicerçada em privilégios vigentes edificados na histórica ausência de contribuição para
custeio da aposentadoria dos empregados da administração governamental (CAMPOS,
2012).
Por isso, a Emenda Constitucional (EC) nº. 3/1993 estipulou as fontes de custeio da
previdência social dos servidores federais, e a lei nº 8.688/93, que alterou o artigo 231 da lei
nº 8.112/1990, estabeleceu as alíquotas de contribuição. Entretanto, na visão de Campos
(2012, p. 78), "em que pese a significativa alteração promovida pela Emenda Constitucional
3/93, o foi de forma pontual e isolada, sem propriamente estabelecer uma "reforma" no
sistema previdenciário nacional".
28
Todavia, apenas a partir da norma infraconstitucional da lei nº 9.717/98 – Lei Geral de
Previdência Pública – complementada pela EC nº. 20/1998, que houve reformulação da
formatação estrutural dos RPPS, pois foi estabelecido o caráter contributivo e de filiação
obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. O equilíbrio
financeiro aspira que, depois de realizada toda a arrecadação e efetuadas todas as despesas,
não haja saldo negativo no fundo previdenciário ao final de cada exercício. Já o equilíbrio
atuarial almeja o equilíbrio financeiro de modo a possibilitar a eficiência na gestão da
arrecadação e pagamentos, especialmente considerando que a relação do contribuinte com o
regime previdenciário ao qual pertence ultrapassa o seu tempo de vida, uma vez que, ao
falecer, via de regra deixará cônjuge e/ou filhos menores que se beneficiarão dos benefícios
previdenciários. Nesse contexto, toma força o movimento de instituição dos RPPS,
especialmente nos municípios. No entanto, essas normas, apesar de fundamentais à
perpetuidade dos RPPS, foram instituídas tardiamente, segundo apresenta Carreira (2013, p.
15):
Cerca de 2/3 dos RPPS (65%) foram instituídos entre 1989 e 1998 e quase
metade deles (47%) apenas nos quatro anos de 1990 a 1993, justamente no
período em que se deu a adoção do regime jurídico único e o início da
retenção do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) pelo INSS.
Após 1998, quando foram definidas pela Lei nº 9.717/1998 as regras gerais
para organização e funcionamento, foram criados apenas 21% do total de
Regimes Próprios de Previdência.
Em outras palavras: quase 80% dos RPPS surgiram antes que existisse uma
legislação de âmbito nacional que os disciplinasse.
Esses aspectos resultaram relevante impacto na gestão das finanças públicas tendo em
vista que, ao serem instituídos, esses regimes previdenciários já apresentavam de forma
indissociável a composição de um fundo financeiro deficitário por essência, delineando uma
perspectiva de colapso dos RPPS. Surgiu, então, a crescente necessidade de medidas voltadas
tanto para a equalização do montante dos gastos governamentais com a previdência do setor
público, quanto para aprimorar a eficiência da gestão dos RPPS.
Assim, até a entrada em vigor da lei nº 9.717 e da EC nº 20, os RPPS eram tratados
como meros apêndices da política de pessoal dos entes federados, tendo em vista a
complacência legislativa e a ausência de lógicas financeira e atuarial aplicadas à gestão da
política de previdência dos funcionários públicos do Brasil. Por isso, não havia garantias
sobre a viabilidade financeira dos RPPS já que as despesas com aposentados e pensionistas
passaram a comprometer cada vez mais a política fiscal. Isso acarretou déficits nos sistemas
29
próprios previdenciários das três esferas de governo, de tal modo que, em 1998, enquanto no
Regime Geral de Previdência Social (RGPS) o déficit correspondia a 0,7% do Produto Interno
Bruto (PIB), no conjunto dos Regimes Próprios federal, estaduais e municipais, o déficit
equivalia a 3,7% do PIB (CALAZANS; CAETANO, 2013).
Conforme Musse (2011), a almejada instituição do equilíbrio financeiro e atuarial
como princípio constitucional tomou força principalmente pela necessidade de ajuste fiscal
estabelecido pela lei complementar nº. 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mas
também foi confrontada pelo entrave do crescente déficit técnico atuarial dos RPPS. No
entanto, esse aspecto necessitava de solução, especialmente mediante o cenário eclodido pela
crise macroeconômica de 1999 que levou o Brasil a última renegociação de dívida com o
Fundo Monetário Internacional (FMI).
Destarte, a segregação de massas dos segurados dos RPPS emergiu como opção que
supostamente equacionaria o déficit previdenciário e viabilizaria que os preceitos legais da
EC nº. 20 fossem devidamente seguidos, pois a gestão dos RPPS passaria a ser estruturada por
dois fundos previdenciários separados no que concerne à gestão financeira e contábil: um
formado pelo grupo de servidores mais antigos que se beneficiaram dos privilégios oriundos
da previdência sem o caráter contributivo, ou seja, um fundo financeiro estruturado por
repartição simples mediante seu perfil integralmente deficitário tendo em vista a insuficiência
de receitas correspondentes que financiassem a origem dos benefícios; e outro fundo
previdenciário com perfil legitimamente superavitário já que estaria configurado pelos
servidores que ingressaram pelas normas com contribuições de caráter contributivo e de
filiação obrigatória, as quais passariam a compor reservas pela capitalização e consequente
acumulação de recursos para custear os benefícios no futuro.
Desse modo, as Emendas Constitucionais nº 41/2003, EC nº 47/2005 e EC nº 70/2012
complementaram o bojo de mediadas que visavam o desafio de melhorar a eficiência e o
controle direto do Estado nos RPPS que antes, respeitados os preceitos constitucionais,
gozavam de plena autonomia para estruturar seus RPPS. Assim, esses regimes passaram a ter
que observar parâmetros que os tornassem mais equilibrados, como o gerenciamento de risco
e de ativos e passivos, assim como a superação de metas atuariais (BAETA FILHO; SILVA;
ARAÚJO, 2012).
Por isso, ao tornar pública a Resolução nº 3.244/2004, o Conselho Monetário Nacional
(CMN) estabeleceu regras que visavam limitar a exposição ao risco dentro de padrões
mínimos de segurança e rentabilidade dos investimentos em segmentos diversos. Nesse
30
cenário, a Portaria nº 403/2008 do Ministério da Previdência Social (MPS) estabeleceu a meta
atuarial para os RPPS, que é a rentabilidade mínima fixada na política de investimentos:
normalmente um índice de inflação mais a remuneração de mercado dos ativos financeiros
que deve ser obtida na aplicação dos investimentos, a qual é estabelecida com base na taxa de
desconto aplicada no cálculo do passivo atuarial (reservas matemáticas) com vistas a garantir
o pagamento dos benefícios a todos os participantes, até o final da vida de cada um.
Enfim, a gestão dos RPPS deve vislumbrar condições para acumulação de reservas
suficientes para atingir as metas atuariais, pois ao serem superadas contribuem para o
estabelecimento de superávits, mas quando não são alcançadas podem resultar déficits.
Consequentemente, a rentabilidade dos investimentos afeta a sustentabilidade dos RPPS, e em
caso de desequilíbrio, os cofres públicos devem arcar com os eventuais prejuízos.
Todavia, especialistas alegavam que os limites da Resolução nº 3.244/2004 eram por
demais conservadores e inviabilizavam o alcance das metas atuariais. Dessa forma, visando a
construção de carteiras de investimento que possam acompanhar as variações das metas
atuariais, além de possibilitar a montagem de estratégias alternativas em conformidade com os
tipos de investimentos de determinados fundos previdenciários, foram realizadas atualizações
das regras com as Resoluções CMN nº 3.506/2007, nº. 3.790/2009 e a atualmente em vigor
Resolução CMN nº 3.922/2010, recentemente atualizada pela Resolução nº 4.392/2014, que
estabelece:
art. 4º Os responsáveis pela gestão do regime próprio de previdência social,
antes do exercício a que se referir, deverão definir a política anual de
aplicação dos recursos de forma a contemplar, no mínimo:
I - o modelo de gestão a ser adotado e, se for o caso, os critérios para a
contratação de pessoas jurídicas autorizadas nos termos da legislação em
vigor para o exercício profissional de administração de carteiras;
II - a estratégia de alocação dos recursos entre os diversos segmentos de
aplicação e as respectivas carteiras de investimentos;
III - os parâmetros de rentabilidade perseguidos, que deverão buscar
compatibilidade com o perfil de suas obrigações, tendo em vista a
necessidade de busca e manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial e os
limites de diversificação e concentração previstos nesta Resolução; e
IV - os limites utilizados para investimentos em títulos e valores mobiliários
de emissão ou coobrigação de uma mesma pessoa jurídica.
§ 1º Justificadamente, a política anual de investimentos poderá ser revista no
curso de sua execução, com vistas à adequação ao mercado ou à nova
legislação.
Assim sendo, um dos principais aspectos a contribuir direta e decisivamente para a
composição de fundos previdenciários saudáveis é a acumulação e alocação de investimentos
31
que viabilizem a rentabilidade dos fundos. Isso, por sua vez, constitui-se num instrumento
voltado para a formação da poupança previdenciária do trabalhador, administrando seus
recursos no mercado financeiro, e, lógico, logrando retorno positivo com as aplicações desses
recursos.
Em suma, a decisão alocativa é um dos mais relevantes aspectos na gestão da política
de investimentos dos RPPS, já que considerável parte do retorno e do risco de um portfólio
pode ser atrelada tanto à escolha das classes de ativos elegíveis quanto às proporções de
recursos financeiros a serem destinados a estas classes em consonância com as restrições
legais impostas pelos artigos 7º, 8º e 9º da Resolução CMN nº 3.922/10. Em vista disso, a
alocação fora dos limites legais inviabiliza que as entidades gestoras emitam o Certificado de
Regularidade Previdenciária (CRP), indispensável para que os entes federativos consigam a
renovação do Cadastro Único de Convênios (CAUC), o qual viabiliza o recebimento de
recursos para programas e convênios estabelecidos com ministérios das áreas da educação,
saúde e assistência social.
Dessa forma, a análise de alocação dos ativos financeiros compõe uma das bases para
determinar o impacto de oscilações financeiras e econômicas nas carteiras do plano de
benefícios dos RPPS, não apenas no curto, como também no longo prazo.
1.2 Caracterização do problema
Os RPPS estão inseridos no complexo ambiente do mercado financeiro em contínuo
processo de transformação, o qual demanda respostas em termos de reestruturação,
reorganização, flexibilização, adaptação e modificação. Todavia, na seara dos municípios, os
RPPS estão configurados por conjecturas ambientais, sociais, econômicas e principalmente
políticas que, em geral, resultam em deficiências administrativas atreladas a seus gestores que,
via de regra, são servidores de cargos comissionados não estruturados em níveis e graus
segundo natureza, complexidade e responsabilidade inerentes às decisões relativas à gestão de
alocação dos recursos em aplicações no mercado financeiro. Enfim, os RPPS são, em sua
maioria, estruturados por gestão de cunho político e sem respaldo técnico.
Isso acarreta em tomada de decisões que desrespeitam os limites legais da Resolução
CMN nº 3.922, e por isso estão com CRP’s emitidos sob sentença judicial, assim como
32
padecem de motivação para fazer uso de procedimentos seletivos fundamentados na escolha
de opções com aderência à estratégia de alocação dos recursos financeiros.
Por essas razões, em 2013, as decisões alocativas dos RPPS foram fundamentadas em
preceitos em descompasso com o cenário econômico, então vigente, o que resultou relevantes
perdas financeiras que contribuíram para a deterioração dos fundos previdenciários
capitalizados que, na sua essência, deveriam ser superavitários mediante a concepção da
segregação das massas; mas que estão se afundando ano a ano no crescente problema de
déficit previdenciário, deixando em aberto a discussão de novas medidas a serem tomadas de
forma a permitir definitivamente o equacionamento desse preocupante cenário.
Outrossim, as disponibilidades financeiras provenientes de contribuições
previdenciárias dos servidores públicos têm sido alvo de práticas lesivas de tal forma que, em
2013, os RPPS apresentaram resultado financeiro negativo de R$ 41,07 bilhões, enquanto
que, em 2010, tinham atingido R$ 40,9 bilhões de déficit financeiro. Esse cenário é fruto de
aspectos históricos ligados à gestão irregular dos recursos, tal e qual à inadimplência dos
governos no repasse das contribuições às entidades gestoras, desviando seu uso para financiar
elevados custos administrativos e o desvio para outras finalidades (MINISTÉRIO DA
PREVIDÊNCIA SOCIAL – MPS; INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL –
INSS; EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMAÇÕES DA PREVIDÊNCIA SOCIAL –
DATAPREV, 2013)
Esses fatores são ainda mais agravados por deficiências técnicas na gestão das reservas
acumuladas dos fundos previdenciários devido à ausência de profissionais capacitados para
manejar uma política de investimentos que proporcione a melhor combinação entre risco e
rentabilidade. Esse aspecto é ressaltado pela concepção de que a gestão dos recursos
previdenciários exige tanto qualificação técnica e medidas de controle quanto uma gestão
integrada à visão estratégica que viabilizem o alcance da meta atuarial, de modo que sejam
formadas reservas previdenciárias suficientes para observância dos princípios financeiro e
atuarial.
Ademais, a perspectiva de crescimento das disponibilidades para investimentos no
mercado financeiro associada à ausência de eficientes controles internos tem proporcionado
que os recursos dos RPPS sejam alvo de corrupção que, desde 2013, já resultaram em duas
operações da Polícia Federal: Operação Miquéias e Operação Fundo Perdido – que
desmontaram sistemas fraudulentos que utilizavam recursos previdenciários para aplicar em
33
títulos pouco atrativos, geridos pelas quadrilhas, e com alta probabilidade de perdas que
ocasionaram severos prejuízos ao patrimônio dos RPPS.
Toda essa conjuntura é acentuada no âmbito dos municípios, especialmente naqueles
de pequeno porte, pois estes necessitam de constantes interpretações e avaliações das
necessidades e aspirações da sociedade por intermédio dos serviços públicos que, em geral,
padecem de recursos próprios e se sustentam na dependência do FPM. Esse cenário,
vinculado a ingerências políticas e às crises internacionais, acarreta em inúmeras mudanças de
ordem financeira, estrutural e comportamental, dificultando que os entes públicos municipais
desenvolvam a efetiva implementação de uma gestão pública estratégica que contribua de
forma decisiva para o alcance dos objetivos institucionais dos RPPS (GERIGK; CLEMENTE,
2012).
Nesse contexto, os investimentos dos RPPS devem ser avaliados com perspectivas de longo
prazo para atingir a meta atuarial, exigindo tanto o gerenciamento técnico e rigoroso de
rumos, quanto a devida capacidade de análise de mercado com visão estratégica de alocação
de recursos em conformidade com o mapeamento dos riscos, controles adequados e exame de
compatibilidade com o fluxo caixa. Diante de questão tão relevante, esta dissertação levanta a
seguinte pergunta de pesquisa: qual a maturidade da gestão estratégica de riscos como
mecanismo de governança atuarial dos regimes próprios de previdência social dos
municípios pernambucanos?
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo geral
Verificar a maturidade da gestão estratégica de riscos como mecanismo de governança
atuarial dos regimes próprios de previdência social dos municípios pernambucanos.
34
1.3.2 Objetivos específicos
A partir do objetivo geral apresentado, foram definidos os seguintes objetivos
específicos:
a) Caracterizar os contornos das políticas de investimentos formuladas pelos gestores dos
RPPS nos municípios pernambucanos.
b) Identificar o perfil da gestão em geral e dos gestores de recursos financeiros dos regimes
próprios de previdência social dos RPPS em Pernambuco.
c) Verificar as práticas e os sistemas de apoio à gestão de riscos nos investimentos
perpetuados pelos gestores dos RPPS de modo a analisar suas conformidades com os
preceitos de governança pública.
d) Detectar os direcionadores de monitoramento, identificação, comunicação, avaliação e
respostas aos riscos financeiros de mercado nos processos de decisões alocativas dos recursos
financeiros dos RPPS.
e) Descrever os aspectos do arranjo organizacional entre os RPPS e as consultorias financeiras
na gestão de riscos dos investimentos dos RPPS.
f) Investigar a integração entre as práticas de gestão pública de riscos de investimentos com os
resultados dos RPPS nos municípios do estado de Pernambuco.
1.4 Hipóteses
O cenário apresentado se torna ainda mais preocupante se voltarmos as atenções para
os RPPS pernambucanos, especialmente levando em consideração que eles vêm sofrendo no
quesito capital previdenciário acumulado que visa garantir a capacidade de honrar o
pagamento das aposentadorias e pensões dos seus servidores. Esse aspecto é reforçado pelos
dados do MPS (2014), que evidenciam que os 147 RPPS do Estado de Pernambuco
comparados a outros Estados com praticamente o mesmo número de entes municipais, mas
com menores quantidades de regimes próprios apresentam capital previdenciário acumulado
inferior. Isso revela que os RPPS pernambucanos tanto não têm conseguido atingir suas metas
atuarias quanto não têm poupado recursos financeiros suficientes para garantir as futuras
35
aposentadorias de seus servidores. Por isso, um panorama de risco de calote vem sendo
delineado, colocando em xeque os preceitos estratégicos nos quais estão se fundamentando os
gestores dos RPPS de Pernambuco para alocar os investimentos das contribuições
previdenciárias dos cidadãos-contribuintes municipais.
Desse modo, o alcance de rentabilidade dos recursos financeiros em investimentos que
atinjam a meta atuarial dos RPPS do Estado de Pernambuco representa um desafio incessante
e cada vez mais complexo, especialmente mediante o contexto de pressão inflacionária.
Todavia, os percalços econômicos não deveriam se configurar em sobressaltos já que
oscilações pertinentes aos mercados interno e externo não são eventos fortuitos, mas que
ampliam a ponderação de determinadas decisões alocativas de recursos financeiros tendo em
vista as implicações nos investimentos dos investidores institucionais atualmente. Assim, a
possibilidade de negligência de monitoramento dos riscos correntes e naturais do mercado
financeiro pode transformar-se em adversidades que estão acarretando o agravamento do
déficit atuarial nos municípios de Pernambuco e, por isso, a necessidade de repensar as
perspectivas de análise e acompanhamento dos investimentos se traduz em mecanismos que
visam a devida adequação ao perfil de risco dos RPPS pernambucanos de modo a possibilitar
a superação da meta atuarial (HENRIQUE, 2013).
Esse painel dá ênfase a construção das seguintes hipóteses indutivas acerca da gestão
pública estratégica de riscos de mercado dos RPPS pernambucanos:
H0: As decisões alocativas para investimentos dos recursos financeiros dos RPPS
pernambucanos são integradas a procedimentos seletivos de gestão estratégica de riscos de
mercado que otimizem o alcance da meta atuarial e do acúmulo de capital previdenciário.
H1: As decisões alocativas para investimentos dos recursos financeiros dos RPPS
pernambucanos NÃO são integradas a procedimentos seletivos de gestão estratégica de riscos
de mercado que otimizem o alcance da meta atuarial e do acúmulo de capital previdenciário.
1.5 Justificativa
Segundo Guimarães (2014), os RPPS apresentam consideráveis perspectivas de
crescimento tanto patrimonial quanto de suas aplicações financeiras tendo em vista que
atualmente eles representam importantes investidores institucionais no mercado financeiro.
36
Isso fica evidenciado pelo montante de investimentos de recursos financeiros dos RPPS que
atingiu, em outubro/2013, o patamar de R$ 174,2 bilhões (Gráfico 1), sendo R$ 1,62 bilhão só
do Estado de Pernambuco, e daquele total, os recursos dos municípios brasileiros
correspondiam a 31,29%.
GRÁFICO 1 – Evolução dos Investimentos dos RPPS no Brasil de 2004 a out/2013
Fonte: Guimarães (2014)
Esses dados remetem a um crescimento nominal de aproximadamente 778,57% já que,
em 2004, os investimentos municipais montavam o valor de apenas R$ 7 bilhões. Assim, esse
volume de recursos dos RPPS para alocar em investimentos demanda uma gestão eficiente de
modo a garantir capitalização suficiente tanto para reduzir paulatinamente a necessidade de
alocação de recursos dos orçamentos fiscais, e assim cobrir os rombos previdenciários, quanto
para garantir o pagamento futuro de benefícios desse regime previdenciário que, em 2012,
tinha um total de 9,44 milhões pessoas vinculadas, sendo que 22% estavam vinculadas ao
governo federal, 26% ao âmbito municipal e em torno de 51% à esfera dos Estados
(MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MPS; INSTITUTO NACIONAL DO
SEGURO SOCIAL – INSS; EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMAÇÕES DA
PREVIDÊNCIA SOCIAL – DATAPREV, 2012)
37
Não obstante, esse painel de expressivos crescimentos de ativos e aplicações
financeiras pode levar a inferências equivocadas, já que os vultosos dados enganosamente
remetem a raciocínio de que os RPPS estão se alicerçando em pilares sustentáveis. Todavia,
segundo Guimarães (2012, p. 13):
A perspectiva de sustentabilidade de qualquer sistema de previdência passa
necessariamente por estratégias previamente definidas e sustentadas em atos
legais consistentes, bem como por análise profunda e circunstanciada da
situação atuarial e financeira de forma a permitir a mensuração do montante
das obrigações do sistema, considerando o conjunto dos seus segurados, as
regras de reconhecimento ao direito dos benefícios oferecidos pelo plano, vis
à vis a capacidade do provedor em canalizar os recursos necessários para
fazer frente às obrigações decorrentes.
Assim, analisando os RPPS sob o horizonte da sustentabilidade, não é necessário se
aprofundar em demasiado para vislumbrar um cenário que aponta para perspectivas de
insolvência dos RPPS, tendo em vista o crescente déficit previdenciário que, associado aos
aspectos demográficos, vislumbram painel preocupante. Especialmente, mediante o aspecto
de que a população brasileira vem sofrendo alterações dos níveis de longevidade (Tabela 1),
que têm afetado diretamente e de forma significativa a estrutura etária da população. Isso, por
sua vez, evidencia o envelhecimento do Brasil a passos largos de tal modo que, conforme
dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2013), em 1940, o segmento
dos idosos, pessoas com 65 anos e mais de idade, era composto por aproximadamente
980.000 indivíduos (2,4% do total), passando para 14,9 milhões (7,4% do total) em 2013,
significando um aumento de 1.520%. As estimativas projetam que, em 2020, esta mencionada
população alcance 32 milhões, e subindo para o patamar de 58,4 milhões em 2060, que
representará 26,7% do total de brasileiros.
TABELA 1 – Expectativa de Vida ao Nascer dos BRICS - Brasil, Rússia, Índia,China e África
do Sul (1980 - 2012)
País 1980 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Rússia 67,5 68,0 65,0 66,1 66,7 67,2 67,7 68,2 68,5 68,8 69,1
Brasil 62,5 66,3 70,1 71,6 71,8 72,1 72,5 72,8 73,1 73,5 73,8
China 67,0 69,4 71,2 72,1 72,4 72,6 72,8 73,0 73,2 73,5 73,7
África 56,9 61,5 54,8 51,1 51,0 51,1 51,4 51,8 52,2 52,8 53,4
Índia 55,3 58,3 61,6 63,3 63,7 64,0 64,4 64,7 65,1 65,4 65,8
Fonte: Faria Júnior (2015)
38
Essas variáveis demográficas ratificam, portanto, a indispensável necessidade de
estudos voltados para o mapeamento de políticas públicas previdenciárias, visando analisar os
impactos, distorções e desafios que esse panorama acarretará não só para setores produtivos e
famílias, mas principalmente as implicações que representarão em termos de pressão fiscal
para os cofres públicos em todas as esferas de poder. Isso resultará em grandes impactos
mediante a perspectiva de que a relação contribuintes/beneficiários sofrerá, pois, em 2013,
cada grupo de cem indivíduos em idade ativa sustentava 46 indivíduos, enquanto que, em
2060, a proporção de cada grupo de cem indivíduos em idade ativa deverá ser de 65,9; ou
seja, cada grupo de cem indivíduos em idade ativa sustentará 65,9 indivíduos (IBGE, 2013).
Assim, segundo Tafner; Botelho; Erbisti (2014, p. 568):
Entre 1980 e 2010, a população brasileira cresceu a uma taxa média anual de
1,6%. No mesmo período, a população idosa (60 anos e mais) cresceu a uma
taxa média de 3,3% a.a., ou seja, duas vezes mais rapidamente do que a
população total. Nos próximos vinte anos, a população brasileira crescerá a
uma taxa de 0,53% a.a., enquanto para os idosos o crescimento da população
ocorrerá a uma velocidade 6,5 vezes maior, ou seja, a uma taxa de 3,5% a.a.
Como resultado, a população idosa, que, em 1980, representava 6,1% da
população total, em 2030, representará quase um terço da população total.
Em uma frase simples: um de cada três brasileiros será idoso.
Isso representará um peso sem precedentes à previdência social no Brasil e, no âmbito
dos RPPS da esfera municipal, esse quadro será impacto ainda mais acentuado pela atual
prática lesiva de contratação de servidores sem concursos via contratos temporários ou por
livre exoneração os quais não contribuem para o regime próprio, mas sim para o regime geral
de previdência social. Isso resulta em falta de renovação do quadro de servidores efetivos e
tem também contribuído de forma danosa para uma drástica redução histórica de potenciais
contribuições para o sistema. Desse modo, essas variáveis demográficas e políticas vêm
delineando uma conjuntura de risco não somente para segurança econômica dos idosos, mas
também para o próprio desenvolvimento do Brasil e seus entes federados.
Ademais, esse enredo também é resultado tanto das profundas transformações
socioeconômicas, quanto é fruto da negligência dos cidadãos, empresas e do governo em
poupar e investir de modo a usufruir da conjuntura proveniente da "janela de oportunidades"
ou "bônus demográfico". Esse aspecto envolve as oportunidades emergidas a partir do
momento que o número de pessoas consideradas economicamente produtivas em idade de
trabalhar, entre 15 a 64 anos, é maior do que aquela parcela de menores e idosos que não
trabalha. No entanto, em 2022, essa janela de oportunidades atingirá seu pico e esse desleixo
39
resultará em elevado preço, já que a proporção da população potencialmente produtiva
começará a encolher. Isso impactará diretamente nos RPPS, especialmente aqueles da seara
municipal, que cada vez mais percebem que seus orçamentos fiscais sofrem redução de
dotação de serviços essenciais em detrimento da elevação de dotação para suprir as despesas
da previdência própria dos servidores efetivos (ALVES; VASCONCELOS; CARVALHO,
2010).
Essas variáveis demográficas e previdenciárias apresentadas podem resultar em futuro
não muito distante, em nova insustentabilidade da dívida pública dos Estados e municípios
que, mesmo com os limites estabelecidos pela LRF, estão sendo delineados por suscetíveis
choques de despesas. Isso, por sua vez, poderá ocasionar situação do endividamento público
descomunal mediante as perceptivas de que, até 2085, haverá um descompasso entre
arrecadação e despesas previdenciárias dos municípios pernambucanos (Gráfico 2), o que
levaria a maciça renegociação da dívida, como ocorreu nas décadas de 1980 e 1990.
GRÁFICO 2 – Projeção de Desequilíbrio entre Receitas e Despesas Mensais dos RPPS dos
Municípios de Pernambuco (2013 a 2085)
Fonte: Dias (2013)
Essas projeções mostram que o desequilíbrio entre as contas previdenciárias nos
municípios de Pernambuco ainda não chegou ao seu ápice, o que deverá ocorrer por volta de
2033. Assim, o presente estudo foi motivado pela necessidade de investigar, no contexto dos
municípios do Estado de Pernambuco, a relevância das diretrizes da gestão estratégica de
riscos de mercado nas decisões alocativas dos recursos financeiros provenientes das
40
contribuições previdenciários, tendo em vista a imperativa necessidade das unidades gestoras
de previdência social alcançarem a meta atuarial para, assim, permitir que seja amenizado o
panorama deficitário. Todavia, o estabelecimento dos princípios constitucionais do equilíbrio
financeiro e atuarial mostra-se uma realidade que ainda parece distante já que, em 2012, 74%
dos RPPS pernambucanos se encontravam em situação deficitária e apenas 17% eram
superavitários (DIAS, 2013).
Por isso, é crucial a compreensão de que a análise das finanças previdenciárias não
pode ser reduzida a concepções simples e puras sob a perspectiva do bem-estar social
imediato dos servidores públicos em detrimento da sustentabilidade dos RPPS. Na realidade,
deve-se buscar o alcance do conhecimento da totalidade concreta de que a continuidade dos
atuais parâmetros de decisões alocativas dos recursos financeiros, sem apropriadas
articulações amparadas em eficientes estruturas de gestão estratégica de riscos, aponta para
perspectiva de esfacelamento dos RPPS e danoso comprometimento das finanças públicas.
Para Carraro (2012, p. 99):
O acompanhamento das políticas públicas sociais torna-se imprescindível,
no sentido de verificar o real atendimento das necessidades humanas básicas
da população, promovendo a transparência e o uso adequado dos recursos
públicos. Desse modo, a avaliação de políticas e programas sociais
configura-se como um instrumento essencial de democratização das políticas
sociais públicas.
Desse modo, esse estudo se justifica pela sua contribuição no desenvolvimento de
propostas concretas de organização e funcionamento na modelagem de eficiente processo de
gestão estratégica de risco dos investimentos associados aos RPPS pernambucanos, de modo
que os stakeholders (partes interessadas) possam analisar os desempenhos alcançados a partir
das decisões alocativas dos gestores.
41
2 UMA VISÃO PANORÂMICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL SOB A
PERSPECTIVA DA CONSTITUIÇÃO DE 1988
O Estado tem papel essencial no revigoramento de políticas públicas que colaborem,
entre outros aspectos, tanto para a preservação da dignidade humana quanto para a diminuição
das diferenças na proteção social de modo a contribuir para o crescimento econômico e
desenvolvimento social, entre os diversos estratos da sociedade. Isto posto, para um país se
desenvolver, o avanço dos indicadores sociais é um pressuposto básico que contempla a
redistribuição da riqueza, a promoção de equidade e a garantia de políticas universais
baseadas em direitos integrais que afetem o conjunto das dimensões indispensáveis à
qualidade de vida digna (CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E
SOCIAL – CDES, 2009). Nessa perspectiva, Moreira (2011, p. 12) assinala:
Esse aspecto – a universalização dos direitos sociais – é considerado central
para uma via de crescimento menos desigualitária, pois possibilita a
reprodução dos indivíduos fora do mercado, ou seja, promove a
desmercantilização de bens e serviços públicos. Trata-se, aqui, de buscar
uma via de desenvolvimento econômico orientada para a redução da pobreza
e das desigualdades sociais.
Entre as políticas universais, cabe destacar a estruturação de mecanismos de reposição
da renda para proteção aos diversos segmentos mais sujeitos aos riscos sociais (idade
avançada, óbito, maternidade, doenças, limitações físicas e mentais) e que levam a geração de
incapacitantes para a atividade laboral. Nesse contexto, o estabelecimento do sistema de
seguridade social surge como proteção ao trabalhador e aos seus dependentes, bem como
assistência aos necessitados (LINS; MARIN, 2014). Segundo Rocha (2012, p. 28):
Por superar a concepção estrita de um seguro, que somente beneficia aos que
a ele adere mediante contribuições previamente pactuadas, a seguridade
social tem como pedra angular a universalidade. Trata-se de um esquema
protetivo amplo, moldado a partir da constatação, até certo ponto óbvia, de
que sem a superação da miséria e da desigualdade não há bem-estar nem
justiça social.
Contudo, Paiva et al. (2011) relatam que, embora o sistema de proteção social no
Brasil tenha surgido a partir das transformações políticas e econômicas dos anos 30 do século
XX, sua efetivação só ocorreu na década de 70. Entretanto, na prática, era bastante fragilizado
tendo em vista a forte ausência de universalização de acesso, a precariedade do atendimento,
42
o cálculo de benefícios e o processo de reajuste de seus valores, tudo sendo configurado pelo
desrespeito ao exercício do direito à cidadania. Nessa perspectiva, o advento da Constituição
Federal de 1988 ampliou a base discursiva da proteção social brasileira para um conjunto
diversificado de políticas sociais, abrangendo, no caput do artigo 194, o sistema de seguridade
social como proteção à população sob riscos sociais, atribuindo o caráter contributivo à
previdência social, mas estendendo o direito à saúde e assistência social a todos os brasileiros
na proporção que, segundo o Ministro da Previdência Social (2014), após a Constituição de
1988 até o ano de 2013, houve incremento aproximadamente 233% na quantidade de
benefícios da previdência social (Gráfico 3).
GRÁFICO 3 – Evolução da Quantidade de Benefícios Mantidos pela Seguridade Social no
Brasil, segundo a Clientela - 2003 a 2013 (em milhões)
12,813,6 14,0 14,3 14,6 15,0 15,5 16,2 16,7 17,3
18,1
6,8
6,97,1
7,3 7,57,7
8,08,2
8,58,7
9,0
2,3 2,6 2,8 2,9 3,1 3,3 3,5 3,7 3,9 4,0 4,2
,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
20,00
22,00
24,00
26,00
28,00
30,00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Urbano Rural Assistencial
25,2
20,5
21,221,6
27,0
22,122,8
23,524,4
19,5
26,0
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (jan./2014)
Dessa forma, a Constituição Federal do Brasil de 1988 instituiu sistema da Seguridade
Social em tripé de subsistemas – saúde, previdência e assistência social (Figura 1) –
coordenados em conformidade com os parâmetros preconizados pela Declaração Universal
43
dos Direitos Humanos de 1948 e pela Convenção nº. 102/1952 da Organização Internacional
do Trabalho (OIT). Isso representou, com 40 anos de atraso, avanços significativos dos
direitos sociais básicos e fundamentais aos cidadãos brasileiros (GUIMARÃES, 2012).
FIGURA 1 – Estrutura Simplificada da Seguridade Social no Brasil em 2014
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (abr./2014)
Assim, a instituição desse sistema ampliou os direitos, emergindo como um
mecanismo de integração social que se expandiu em conformidade com a concepção de
cidadania do então vindouro século XXI que, para Rocha (2012, p. 28):
(...) desvincula do modelo tradicional de seguro social, ampliando sua
clientela para além dos trabalhadores, passando a atender toda a população.
Além disso, observa- se uma mudança na própria natureza das prestações,
que deixam de ser exclusivamente de natureza pecuniária, ampliando-se a
proteção social através de serviços prestados pelo Estado, em prol de toda a
população.
Esses aspectos são ratificados pelo relevante impacto da seguridade social surtido na
sociedade, ao passo que, até 2013, nas regiões metropolitanas, cerca de dois terços do
44
incremento de renda foram resultantes das transferências previdenciárias, especialmente por
intermédio do acréscimo do número de beneficiários, de tal modo que, sem tais
transferências, o percentual de brasileiros com renda per capita de menos da metade do salário
mínimo, ou seja, abaixo a linha da pobreza, seria 39,6% (Gráfico 4). Com a adoção dessas
medidas, esse segmento da sociedade caiu para 26,3% (MINISTRO DA PREVIDÊNCIA
SOCIAL – MPS, 2014).
GRÁFICO 4 – Percentual de Pessoas com Menos de ½ Salário Mínimo de Renda Domiciliar per
Capita no Brasil, com e sem a Renda Previdenciária – Linha de Pobreza = 1/2 Salário Mínimo
de set/2012 (INPC) – 1992 a 2013
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (out./2014)
Essa atenuação da linha de pobreza se torna ainda mais acentuada ao levar em
consideração o fator "idade dos beneficiários", pois, em todas as faixas etárias são observados
impactos redutores da pobreza com a inserção da previdência social (Gráfico 5) na proporção
que, a partir dos 55 anos, a repercussão dessa redução é ainda mais expansiva a tal ponto que,
sem a renda previdenciária, a população, com idade de 70 anos ou mais, corresponderia a
quase 70% dos pobres no Brasil, enquanto que, com as transferências previdenciárias, esse
45
percentual cai bruscamente para menos de 10% (MINISTRO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL –
MPS, 2014).
GRÁFICO 5 – Percentual de Pessoas com Menos de ½ Salário Mínimo de Renda Domiciliar per
Capita no Brasil por Idade, Considerando e não Considerando a Renda Previdenciária – 2013
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (out./2014)
Esses resultados demonstram que a inserção da previdência social no bojo da
Constituição de 1988 se mostrou efetiva na redução da taxa de indigência, e assim se
caracteriza como mecanismo de ordenamento das relações sociais, mediante as crises
econômicas e a desordem social que culminaram no colapso do Estado de bem-estar no Brasil
e na ascensão do neoliberalismo no final do século XX. Essa afirmação se fundamenta na
acepção de que houve a transformação progressiva de uma realidade em que o Estado vinha
se apresentando ineficiente no combate à pobreza, à redução de riscos sociais e aos desafios
das mudanças demográficas que acarretaram avassaladoras desigualdades em nossa sociedade
ao passo que, entre 2004 e 2010, os benefícios do RGPS contribuíram com 33,10% do PIB
para o crescimento das transferências às famílias. Logo, a partir das alterações do marco
46
constitucional, o estado do bem estar brasileiro colocou-se como força motriz para uma
ascendente melhoria das condições sociais no país, de tal maneira que, em 2013, a proteção
previdenciária já alcançava 72,5% da população ocupada (Gráfico 6), ou seja, com idade entre
16 e 59 anos (MINISTRO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MPS, 2014; FLEURY, 2009).
GRÁFICO 6 – Evolução da Proteção Previdenciária da População Ocupada no Brasil (16 a 59
anos) – 1992 a 2013
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (out./2014)
Portanto, para Branco (2012), os mecanismos de proteção social não são aspectos
neutros já que atuam com efeitos na vida econômica da sociedade, reproduzindo, reforçando e
até mesmo constituindo diferenças sociais e, por isso, demandam a adoção de princípios
condutores à sustentabilidade da redução das desigualdades de modo a universalizar o bem-
estar social. Desse modo, embora os dados evidenciem uma evolução do padrão de proteção
previdenciária brasileira, todavia, se observarmos o orçamento da previdência social em
relação ao PIB no Brasil comparativamente a outros países (Figura 2), percebemos que nosso
país ainda se encontra em patamar abaixo.
47
FIGURA 2 – Orçamento da Previdência Social em Relação ao PIB (%) no Mundo em 2009
Fonte: British Broadcasting Corporation – BBC Brasil (2010)
Não obstante, o padrão de proteção previdenciária brasileira, inserido a partir de 1988,
representou avanço do processo de amortização de robusta fração da dívida social no país,
tendo em vista que apresentou um deslocamento de um passado conservador para a condução
de perspectiva menos desigualitária, passando a percorrer uma disposição de governança da
sociedade como um todo orgânico, com extensão, equalização e elevação dos benefícios
(FLEURY, 2009). Assim, Weiss (2010, p. 260) afirma:
Quanto mais rico o país, ou mais significativa a presença do Estado na
economia, maior o benefício da previdência oficial. Em alguns países, a
previdência básica é suficiente para prescindir de uma previdência
complementar mais robusta, como, por exemplo, na Alemanha e na França.
Na Holanda, Suíça e Austrália, por outro lado, os ativos dos fundos de
pensão superam o valor do PIB.
No entanto, para a Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do
Brasil – ANFIP (2014, p. 13) "embora amplamente desenhado na Constituição Federal de
1988, a aplicação do modelo de Seguridade Social pensado para o Brasil nunca aconteceu de
forma completa". Isso se deve ao aspecto de que o conjunto das políticas brasileiras voltadas à
proteção social permaneceu heterogêneo em alguns aspectos, já que manteve características
originais de seu período embrionário ao ser excludente para aqueles à margem do mercado
formal de trabalho, uma vez que não houve promoção de alteração na hierarquia de classes,
48
mas, sim, a reprodução da moldura legal que permaneceu rígida ao desenvolvimento social
democratizado (BENEVIDES, 2011). Sobre esse aspecto, Bresser-Pereira (2001, p. 1-2)
afirma:
Uma imensa camada de trabalhadores pobres senão miseráveis, entretanto,
continuou mal absorvida pelo sistema capitalista e excluída dos benefícios
do desenvolvimento econômico. Este, nos primeiros 80 anos do século,
ainda que passasse por crises cíclicas, avançou com enorme celeridade. Os
últimos 20 anos, marcados pela crise fiscal do Estado, foram, entretanto,
anos de quase-estagnação da renda por habitante.
Em decorrência disso, mesmo quando atuava para proteger direitos sociais, o Estado
agia obstaculizando a construção de uma consciência pública e, por isso, contribuía para o
modelo de desenvolvimento de reprodução de desigualdades sociais (SAMPAIO, 2010). Por
sua vez, Gimenez (2007, p. 5) complementa essa temática, analisando as políticas brasileiras
de proteção social, iniciadas a partir de 1988, na perspectiva do crescimento econômico:
Em linhas gerais, apesar dos esforços reformistas democráticos nos anos 80,
consagrados principalmente na Constituição de 1988, e de certa resistência
das forças progressistas nos últimos quinze anos, o enfrentamento da questão
social ficou condicionado ao padrão de baixo crescimento econômico e às
conseqüentes limitações materiais no que se refere à dinâmica do mercado
de trabalho, às possibilidades de financiamento do Estado, ao alcance das
políticas públicas.
Por isso, Camarano (2004, p. 591) conclui que “é difícil acreditar que as tradicionais
maneiras de financiar a Seguridade Social serão suficientes para lidar efetivamente com a
população idosa do futuro em contexto de informalização elevada da economia”. Isto posto,
Tapajós (2010, p. 22) complementa:
Nas sociedades de mercado, a conformação de sistemas de proteção e de
promoção social está relacionada a três ordens de fatores:
(1) como os países historicamente enfrentaram e enfrentam o processo da
acumulação/distribuição da riqueza material e da renda para a população ter
acesso a bens, em geral, monetariamente precificados;
(2) como grupos específicos foram ou são bem ou mal sucedidos para
transformar suas demandas por garantias sociais em objeto da atenção do
Estado traduzida em políticas públicas;
(3) quais foram ou são os parâmetros societariamente aceitos na construção e
no financiamento de políticas públicas orientadas para o enfrentamento da
pobreza e da fragilização das redes de proteção contra o infortúnio e/ou o
desamparo. Como constata a literatura, não há somente uma única trajetória
possível uma vez que os padrões de desenvolvimento, assim como os de
proteção, são moldados por respostas historicamente dadas aos desafios
econômicos, institucionais e políticos.
49
Desse modo, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2014), a
busca por bases para financiamento da seguridade social deve estar relacionada a políticas
públicas que gerem fontes produtivas de trabalho e renda que contribuam para a expansão da
economia de tal forma que a incorporação ao sistema de proteção social seja efetivada aos
trabalhadores do setor informal que, apesar de contínua queda, em 2013, ainda representavam
o expressivo patamar de 33% da população brasileira (Gráfico 7).
GRÁFICO 7 – Evolução do Grau de Informalidade no Brasil entre 2010-2013 (em %)
Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2014)
Em suma, da informalidade do mercado de trabalho norteada pela precarização da
dinâmica do crescimento econômico brasileiro deriva contexto determinante para a exclusão
da proteção social para parcela da população, e isso se torna ainda mais evidente no contexto
de globalização econômica já que, para Subirats (2010, p. 105):
A exclusão social exprime, assim, a nova configuração das desigualdades no
contexto atual de transição para novas configurações sociais em que o
conhecimento terá um papel mais destacado. A questão social transforma-se
e adquire uma nova natureza nas emergentes sociedades tecnológicas
avançadas e manifesta-se de maneira diferenciada também nos países
emergentes. A exclusão, em um contexto de crescente heterogeneidade, não
implica somente a reprodução mais ou menos aprofundada das
desigualdades verticais do modelo industrial: implica rupturas no tecido
social e a violação de certas coordenadas básicas de integração. Em
consequência, deparamo-nos com uma nova divisão social em termos de
50
dentro/fora, geradora, portanto, de um sociograma de coletivos excluídos
com maiores doses de heterogeneidade.
Desse modo, o mundo globalizado fez emergir o aspecto de exclusão da proteção
social proveniente do crescente cenário de informalidade a partir da abertura econômica
brasileira no final do século XX e a consequente reestruturação do modelo produtivo do
mercado de trabalho mediante a crise cíclica do capital proporcionada pelas profundas
metamorfoses advindas dos avanços tecnológicos no contexto de concorrência brutal e
lucratividade da globalização econômica. Isso tanto demandou o estabelecimento de
estratégias para superar o revigoramento das relações e processos de acumulação do
capitalismo, quanto acarretou alteração do modelo de acumulação taylorista/fordista para o
modelo de acumulação flexível, aumentando a produtividade e crescimento do PIB brasileiro,
mas também passando a exigir um elevado grau de especialização de mão de obra em escala
global, a qual não se apresentava devidamente qualificada para exercer as modernas funções
laborais, o que resultou em desemprego estrutural e uma crescente informalidade da força
produtiva (SOUZA, 2012). A respeito da mão-de-obra sob a perspectiva das inovações
tecnológicas, Galvão (1999, p. 31-33) argumenta:
Os fenômenos da globalização e da emergência de novos paradigmas
tecnológicos levaram, e ainda estão levando, a grandes mudanças
institucionais em todas a esferas da sociedade, criando restrições a velhas
formas e organização, gerando novos desafios para o progresso e avanço
social.
(...) Aqui, duas tendências aparentemente contraditórias parecem dominar.
De um lado, há os que argumentam que as novas tecnologias estão mudando
a maneira de a fábrica produzir, exigindo a criação de um novo trabalhador,
mais qualificado e com maior nível de escolarização, para que seja capaz de
assimilar as novas informações e complexidades embutidas nessas novas
tecnologias.
De outro lado, há os que acreditam que as novas tecnologias, muito ao
contrário, estariam provocando uma progressiva degradação do trabalho,
porque as inovações tecnológicas e organizacionais contemporâneas são
cada vez menos dependentes da destreza e da habilidade do trabalhador,
ocasionando a diminuição da importância do operário qualificado na linha de
produção.
Nessa perspectiva, Silveira (2013, p. 145-147) complementa:
As transformações no modelo produtivo que ganharam o mundo,
principalmente a partir dos anos 70, produziram mais do que a substituição
ou o hibridismo com relação ao modelo anterior. A profundidade das
mudanças trazidas pelo modelo japonês – combinado com outros
movimentos de igual impacto, como a cultura pós-moderna, a globalização
econômica e o ideário neoliberal – provocou, para além da reestruturação
51
produtiva, o aprofundamento do desemprego, do incremento da
terceirização, da precarização das relações de trabalho, do crescimento da
informalidade laboral e da fragilização das entidades sindicais.
(...) Diante do impacto social, político e econômico dessas transformações,
muitas têm sido as tentativas de compreendê-las, dimensioná-las e superá-
las. (...) Afinal, à medida que a sociedade se complexifica e as inovações
tecnológicas se expandem, como combiná-las sem transformar o mundo em
um espaço de extremos que refletem reclusos e excluídos e cujo tecido social
tem frágil espessura coesiva?
Em suma, para Subirats (2010, p. 103) "o mercado se globalizou, ao passo que o poder
político segue em boa parte atrelado ao território e a suas velhas políticas". Isso, por sua vez,
resulta a exposição de problemas estruturais do sistema de proteção social, conforme Tapajós
(2010, p. 22-23) relata:
Os sistemas de proteção e promoção social manifestam visões diferentes
sobre a pobreza e suas causas, assim como sobre o papel do Estado e da
sociedade na produção e distribuição de bens públicos e, ao mesmo tempo,
expressam o jogo de forças sociais e políticas. Parte dos retrocessos na
proteção social nos países capitalistas desenvolvidos, nas últimas duas
décadas, está associada às mudanças no mundo do trabalho em que
transformações tecnológicas e organizacionais resultaram na redução relativa
dos postos de trabalho. Àqueles segmentos pobres ou excluídos para os quais
se orientavam a proteção social não contributiva agrega-se um novo
contingente, o dos que perderam seu acesso aos empregos formais.
Paralelamente, ampliam-se as dificuldades de financiamento da expansão
das coberturas ante os temores do possível aprofundamento da crise fiscal.
Por isso, um dos principais desafios da previdência social brasileira da pós-
modernidade tem sido a busca pela inovação para construção de indicadores de
vulnerabilidades e riscos sociais que vislumbrem a implementação de estratégias para
cobertura das relações laborais sem vínculo formal. Com isso, a previdência social
intensificaria sua função constitucional mediante atuação na ineficácia do amparo estatal em
contexto de vulnerabilidades e os riscos ampliados pelo mercado de trabalho globalizado
tendo em vista que, apesar de suas benesses, o avanço da tecnologia e a globalização
extremaram as desigualdades sociais já que, na contramão do crescimento econômico,
ocasionou no Brasil uma baixa elasticidade de geração de empregos conforme demonstra
Ramos (2003, p. 11-13):
O novo ciclo de crescimento (tanto no Brasil como na maioria dos países)
estaria gerando poucos empregos e, especialmente, empregos precários. Nos
países subdesenvolvidos, esse fenômeno já seria antigo, mas nas nações com
maior desenvolvimento relativo a predominância de ocupações “atípicas”
(empregos a tempo parcial, autônomos, empregos temporários etc.) seria um
52
fenômeno novo. No caso do Brasil, entre 1993 e 1996, a elevação do PIB
teve um desdobramento quase residual em termos de geração de empregos
formais (...). Em 1994, por exemplo, ano no qual o PIB experimentou a
maior taxa de aumento (5,85%), o emprego formal nas cinco principais áreas
metropolitanas elevou-se 0,66% e 5,80% no caso de segmento informal.
O Brasil, que acompanhava uma tendência mundial, estaria experimentando
dois fenômenos: baixa elasticidade emprego-produto e precarização. Esse
desempenho seria complementado por outro: uma acentuada perda de
empregos industriais. As novas tecnologias e – por se tratar de um setor cuja
oferta está integrada por bens comercializáveis – a acentuada concorrência
nos mercados mundiais imporiam tais ganhos de produtividade que o
resultado seria uma acentuada perda de empregos na indústria de
transformação. Entre 1993 e 1996, por exemplo, esse setor, com exceção da
indústria de produtos alimentícios, perdeu 102 mil empregos com carteira (–
2,65%).
Costanzi et al. (2013) afirmam que esse quadro só seria alterado após uma fase de
ajustamentos econômicos e políticas governamentais como o Plano Simplificado e o Micro
Empreendedor Individual (MEI), que emergiu como medida voltada à ampliação da
universalização da seguridade social para proteger os trabalhadores autônomos. Essas
providências alcançaram eficácia na década seguinte, pois viabilizaram uma maior/melhor
sensibilidade entre o crescimento do emprego formal, medido pela Guia de Recolhimento do
FGTS e de Informações à Previdência Social (GFIP), e a taxa de incremento real do PIB
(Gráfico 8), representando, até 2013, uma inserção de aproximadamente 3.613.740 cidadãos a
proteção social, com incremento correspondente a cerca de 8.178% entre 2009 e 2013 da
quantidade de MEI (Gráfico 9).
GRÁFICO 8 – Taxa de Crescimento do Emprego Formal e do PIB (em %) - Brasil: 2004 a 2012
Fonte: Costanzi; Ansiliero (2013)
53
GRÁFICO 9 – Micro Empreendedores Individuais Inscritos no Brasil – dez./2009 a nov./2013
Fonte: Costanzi et al. (2013)
Todavia, segundo Costanzi; Ansiliero (2013, p. 7), o aumento da elasticidade do
emprego em relação ao PIB resultou correlação negativa no que se refere à produtividade:
Tal fato indica uma dinâmica muito positiva do ponto de vista da
sensibilidade da elasticidade do emprego em relação ao produto ou ao PIB.
Por outro lado, tal fato é um indicativo de piora na produtividade média do
trabalho. Nos anos de 2004 a 2012, enquanto o PIB cresceu a uma média
anual de 3,8% a.a., o emprego teve incrementos da ordem de 6,1% a.a.,
resultando em uma relação da ordem de 1,6. Normalmente, a elasticidade
emprego em relação ao produto tende a ser inferior a 1, mas no caso
brasileiro a mesma dá indícios de se manter em níveis elevados há vários
anos.
Ademais, apesar da nítida amplitude previdenciária nos anos seguintes, as altas taxas
de informalidade anteriores já haviam acarretado consequências drásticas, conforme Corrêa
(2010, p. 312) analisa:
Por ser o trabalho gerador de mais-valia, e essa é o que produz e mantém o
acúmulo de riquezas, com a utilização de novas tecnologias na cadeia de
produção; a substituição da mais-valia vai se dando de forma gradativa. A
própria necessidade de produzir mais mercadorias através da tecnologia
causou um desenvolvimento inaudito da força produtiva da ciência e, com
isso, o próprio capitalismo gerou no seu interior o comunismo já presente.
(...) o capitalismo gerou no seu interior a substituição da força humana no
trabalho, que se traduz no desemprego tecnológico. Igualmente, sendo o
trabalho abstrato o gerador da mais-valia e, acabando com ele, o capitalismo
54
cria estruturalmente sua crise, pois com o desemprego reduz a mais-valia e
entra em colapso. Essa é forma do “capitalismo autofágico”, ou seja, devora-
se a si próprio. Assim como a lucratividade diminui, e com isso aumenta a
intensificação da exploração da força de trabalho ainda empregada, a
redução do número de emprego formal implica consequentemente na
redução da arrecadação dos impostos salariais sobre as folhas de pagamento.
Com isso, diminui também a capacidade financeira do Estado, inclusive para
manter a previdência e seguridade social para futuras gerações, assim como
diminui a capacidade de investir e acudir setores econômicos que necessitam
de ajuda do Estado.
Logo, para Sasaki; Vasques-Menezes (2012), o nível de informalidade do mercado de
trabalho no Brasil aponta para a existência de problemas estruturais, econômicos e sociais
mediante a constatação de que, em geral, a ausência de trabalho formal está relacionada à
pobreza, a baixos rendimentos e à baixa escolaridade (Gráfico 10), pois, segundo Barbosa
(2014, p. 298), "os indivíduos com onze anos ou mais de escolaridade, o grau de
informalidade em 2012 era de 25%, enquanto para aqueles com três anos de estudo ou menos,
o grau de informalidade era quase 67% nesse mesmo ano".
GRÁFICO 10 – Evolução da Taxa de Informalidade por Anos de Escolaridade no Brasil (1992-
2012) (em %)
Fonte: Barbosa (2014)
55
No mais, a informalidade acarretou que, em 2013, aproximadamente 24,22 milhões
perdessem direitos e benefícios do sistema de proteção social garantidos pela Constituição
brasileira (Figura 3), ou seja, 27,5% da população ocupada entre 16 e 59 anos de idade
(MINISTRO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – MPS, 2014). Para Souza (2012, p. 8), "a lógica
em que a previdência social brasileira está estruturada, ou seja, ao mercado formal de
trabalho, é alvo de uma série de críticas, uma vez que essa política vivencia e se torna refém
da instabilidade do mundo do trabalho".
FIGURA 3 – Proteção Previdenciária da População Ocupada (16 a 59 anos) no Brasil em 2013
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (out./2014)
Portanto, na perspectiva previdenciária, Teixeira (2006) assinala que, pelo fato de toda
amplitude constitucional de promoção de benefícios sociais (universalização dos benefícios, a
irredutibilidade do valor das prestações, a descentralização e a participação do trabalhador na
gestão do sistema, e a diversificação da base de financiamento) não ter sido integrada, por
pouco mais de uma década, às políticas públicas de emprego para redução da informalidade,
nem ter acompanhado as mudanças ocorridas na sociedade com a diminuição do crescimento
populacional concomitantemente ao aumento da expectativa de vida, esse conjunto de fatores
56
resultou consequente declínio da relação contribuintes/beneficiários. Isso implicou crescentes
despesas previdenciárias tendo em vista que o sistema foi fundamentado numa assimetria que,
por um lado ampliou os benefícios, mas na contramão não proporcionou aumento suficiente
nas contribuições, acabando por comprometer, de forma decisiva, a estabilidade fiscal e
deteriorando o sistema previdenciário que apresentou superávit até 1996 (Gráfico 11) e daí em
diante passou a ter preocupante situação deficitária, e por isso se iniciou uma crescente
necessidade de financiamento em relação ao PIB.
GRÁFICO 11 – Percentual da Necessidade de Financiamento em Relação ao PIB no Brasil –
1995 a 2013
Fonte: Ministro da Previdência Social – MPS (jan./2014)
Assim, Rocha (2012, p. 29) afirma que “em razão de sua própria amplitude, no
entanto, esse modelo se torna mais vulnerável a questões como a mudança na estrutura social,
a crises econômicas, políticas e fiscais e, principalmente, a seu próprio peso dentro do
Estado”. Gushiken et al. (2002, p. 11-12) complementam:
De um modo geral, os sistemas previdenciários apontados como portadores
de elementos que estimulam crises estruturais são os organizados em base
estatal, sob o argumento de que o regime de financiamento por eles adotado
– regime de repartição simples – tem sido extremamente vulnerabilizado
57
pelos impactos demográficos e pelo fenômeno do desemprego e da
informalidade nas relações de trabalho verificados nestes últimos decênios.
(...) A solidez institucional das estruturas previdenciárias públicas, que no
passado assumiu papel de destaque para grandes pactos sociais, está
visivelmente perdendo sua vitalidade e, hoje, muitas daquelas estruturas são
encaradas como mecanismos que, a serem mantidos intactos,
inevitavelmente sacudirão as contas públicas dos países, perturbando as
perspectivas futuras das pessoas, tendo-se a forte percepção de que a crise
previdenciária, longe de ser passageira e passível de ser resolvida com meros
corretivos superficiais, tem raízes profundas, alimentadas ao longo de todo
um processo histórico.
Dessa forma, a estratégia de universalização da política pública de previdência social
no Brasil resultou em dualidade de viés ideológico: debates na área social versus gasto
público, tendo em vista que o arcabouço previdenciário gerou benesses sociais, mas
contribuiu categoricamente para o exacerbado endividamento financeiro do setor público já
que, em 2014, as despesas com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) correspondiam
a 7,14% do PIB e as projeções são que, em 2050, alcançarão o patamar de 12,63% (Gráfico
12).
GRÁFICO 12 – Despesa da Previdência (INSS) – 2014-2050 – % do PIB no Brasil
Fonte: Almeida (2015)
No entanto, essas projeções levam em consideração o cenário de crescimento de pelo
menos 4% do PIB, porém, mediante a atual tendência de queda, esse cenário deverá ser
58
bastante agravado. Por isso, Tafner; Botelho; Erbisti (2014, p. 567) realizam projeções para
diferentes cenários (Gráfico 13) e mostram que "a manutenção da relação despesa
previdenciária/PIB exigirá crescimento constante (ou algo muito próximo disso) pelos
próximos trinta anos (...)".
GRÁFICO 13 – Projeções Demográficas da Trajetória do Gasto da Previdência Social com
Benefícios do RGPS por Quatro Índices de Crescimento do PIB no Brasil (2010-2050)
Fonte: Tafner; Botelho; Erbisti (2014)
Todavia, se por um lado, as projeções de crescentes despesas apontam para um
preocupante cenário de insustentabilidade do sistema previdenciário, por outro lado, as
prospecções mostram um horizonte de declínio da reposição da renda e do bem estar social
dos cidadãos brasileiros, pois, em 1974, os aposentados que recebiam pelo teto da previdência
auferiam proventos correspondentes ao índice de 20 salários mínimos, mas, desde então,
verifica-se que há uma forte tendência de dificuldades para manter o padrão de vida ao se
aposentar, a tal ponto que, em 2013, esse índice já havia declinado para 6,10 e está projetado
para que atinja ao patamar de 3 salários mínimos em 2038 (Gráfico 14).
59
GRÁFICO 14 – Evolução e Projeções para o Teto do INSS entre 1960 e 2038 No Brasil
Fonte:
Esse panorama, associado ao aumento da esperança de vida ao nascer no Brasil
(Gráfico 15), subverteu o conceito de que o idoso seria incapacitante à atividade laboral já
que, por isso, muitos aposentados passam a necessitar de voltar a ativa para vislumbrar um
nível de digno de sobrevivência.
GRÁFICO 15 – Esperança de Vida ao Nascer no Brasil entre 2001-2012
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão et al. (2013)
60
Assim, Anunciação (2012, p. 27) afirma que "a formação e a transformação dos
sistemas de proteção social e neles das políticas sociais públicas, dimensionam uma
complexidade de fatores e determinações que o revestem (...)". Nessa perspectiva, os fatores e
determinações que envolveram o sistema de previdência social brasileiro inseriram o país em
ambiente econômico entranhado por males de desestabilização como a pífia performance
econômica, o aumento do custo-Brasil e das altas taxas de desemprego e informalidade, os
quais ocasionam incertezas sobre a sustentabilidade do desenvolvimento social (IPEA, 2007).
No entanto, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES (2009, p. 18-19)
ressalta:
O sustentáculo da economia nacional hoje e o processo de enfrentamento da
crise não residem somente na solidez dos fundamentos econômicos, mas,
também, na força do Estado brasileiro para adotar medidas pautadas pelo
projeto de desenvolvimento com inclusão social e distribuição de renda, e se
revela no papel central da sua rede de proteção social como principal
variável para conter os impactos negativos da crise sobre as camadas mais
pobres da população e, simultaneamente, evitar maior queda do nível da
atividade econômica.
As rendas destinadas aos beneficiários de aposentadorias, pensões e outras
transferências, somadas aos salários pagos aos funcionários públicos,
representam cerca de 1/3 da renda total das famílias brasileiras26. Essa renda
permanece protegida dos efeitos da onda de desemprego, amortecendo os
efeitos da crise sobre o consumo e, consequentemente, sobre a trajetória do
Produto Interno Bruto (PIB). É inegável que a ampliação dos investimentos,
em geral, e das em políticas sociais, em particular, são fontes de geração de
emprego e renda para as pessoas e para as empresas impulsionando a
economia dos países que os realizam.
Contudo, Foucault (2008, p. 277) analisa seu posicionamento sobre a relação entre
proteção social do Estado e fundamentos econômicos:
(...) a economia deve ter suas regras próprias e o social deve ter seus
objetivos próprios, mas que é necessário deslocá-los de tal modo que o
processo econômico não seja perturbado ou comprometido pelos
mecanismos sociais e que o mecanismo social tenha uma limitação, de certo
modo uma pureza tal que nunca intervenha no processo econômico
propriamente dito de forma a perturbá-lo.
Nessa linha de raciocínio, Anunciação (2012, p. 28) complementa:
(...) a proteção social, sendo um sistema, traduz um pacto assegurado e
regulado de responsabilidade pública para com a população em determinado
período histórico, a ser concretizado através de políticas sociais públicas,
que se organizam no sentido de satisfazer certas necessidades sociais
reconhecidas. Portanto, a proteção social, entendida como sistema, é
modelada através de condições históricas, políticas, culturais e econômicas.
61
Por isso, as bases estruturais de sistemas previdenciários devem buscar a interação
com condições econômicas sólidas já que, para Bosch; Melguizo; Pagés (2013, p. 15-17):
(...) do ponto de vista do desempenho macroeconômico, os sistemas
previdenciários podem configurar-se como aliados ou como um entrave ao
crescimento da produtividade.
(...) do ponto de vista do desenvolvimento econômico do país, destinar
grandes recursos orçamentários para o gasto previdenciário pode não ser o
mais eficiente. É mais do que provável que os investimentos produtivos em
saúde, educação e infraestrutura, áreas em que a região está atrasada, tenham
maior alcance na hora de promover o crescimento econômico a longo prazo
e beneficiar as gerações futuras.
Enfim, sistemas sustentáveis de proteção social devem estar assentados em
compreensão enraizada em políticas multidimensionais e subjacentes que visem a
transferência da poupança presente à poupança futura através da integração estratégia do
crescimento econômico e do desenvolvimento social como elementos catalisadores para a
proteção social e o crescimento inclusivo (BOSCH; MELGUIZO; PAGÉS, 2013). Nessa
acepção, Tapajós (2010, p. 19) explica:
(...) as políticas sociais são capazes de fornecer meios de proteção aos mais
pobres ao mesmo tempo em que estimulam o crescimento econômico.
Portanto, em vez de colocar crescimento econômico e proteção social em
campos antagônicos, essa abordagem pretende associar os dois elementos ao
argumentar que as políticas sociais estimulam a demanda interna, com
efeitos multiplicadores. Como efeito adicional, um conjunto abrangente de
políticas sociais seria capaz de produzir resultados positivos sobre a coesão
social, diminuindo o nível de conflitos entre diferentes camadas da
sociedade, o que elevaria a probabilidade do direcionamento de recursos
para a ampliação do bem-estar social.
Tal proposição, no entanto, pressupõe a existência da capacidade de
intervenção estatal adequada para o desenho e a implementação de políticas
sociais eficazes, o que põe em debate os requisitos para a atuação eficaz do
Estado. A busca do maior impacto das políticas sociais traz ainda questões
importantes a respeito da definição do conjunto de serviços e benefícios que
deve ser oferecido, bem como do público que deve ser atendido, para
maximização dos resultados positivos sobre a vida dos cidadãos. Finalmente,
a coordenação de políticas e ações entre diversos setores estatais e sociedade
civil levanta importantes questões a respeito de regimes de bem-estar social,
que superam o conceito de Estado de Bem-Estar Social.
Desse modo, para Foucault (2008, p. 389) "deve-se governar com a economia, deve-se
governar ao lado dos economistas, deve-se governar ouvindo os economistas, mas não se
pode permitir, está fora de cogitação, não é possível que a economia seja a própria
racionalidade governamental". Assim, Mercadante (2003, p. 46) enfatiza:
62
Não bastam políticas compensatórias, que atenuem a situação dos mais
pobres sem alterar sua condição econômica e social e afetar os determinantes
da pobreza e da desigualdade. Ao mesmo tempo em que terá que criar
condições para crescer, para manter a estabilidade e para recuperar o
orçamento público, o país vai ter que mexer nas estruturas arcaicas
poderosas que foram se mantendo ao longo do tempo e que são as razões
fundamentais da reprodução da desigualdade.
Todavia, na época em que a ideologia sociopolítica do processo constituinte de
democratização dos direitos fundamentais tomou força, os movimentos sociais e as
organizações coletivas da sociedade brasileira floresciam e demandavam categoricamente a
satisfação imediata de suas carências que haviam sido reprimidas durante a longa supressão
das garantias e liberdades democráticas. Por isso, em 1988, não havia muito espaço para
discussões sobre bases sustentáveis do sistema de seguridade social, mas sim para canalização
de políticas públicas de acesso universal (PAIVA et al., 2011; SALLUM JR., 2003).
Assim, a concretização das conquistas constitucionais de 1988 representou um marco
para os direitos sociais no Brasil, no qual a saúde e a previdência social avançaram em
velocidade mais acelerada e sendo alçadas a patamar de maior relevância ao adquirirem status
de política pública indispensável aos direitos humanos, sociais e universais, assegurados
constitucionalmente, ainda que não plenamente. Consequentemente, houve o resgate da
exorbitante dívida social, mas, em contrapartida, isso acarretou aumento de responsabilidade e
compromisso na gestão pública já que a ampliação da cobertura social resultou tanto na
formulação de orçamento próprio – Orçamento da Seguridade Social – com fontes de
financiamento vinculadas, quanto no aumento do gasto público social. Contudo, também foi
estabelecida a concepção de conceder benefícios desde que embasados em direitos, e não
mais na benevolência, no favor, tradicionalmente disseminados pela postura do Estado
brasileiro em relação ao exercício da cidadania (SOUSA, 2009).
63
3 A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL SOB A PERSPECTIVA DOS
SERVIDORES PÚBLICOS
3.1 A dualidade de viés ideológico: o estado de bem estar social versus endividamento
público
No âmbito dos direitos sociais básicos e fundamentais, a Carta Magna de 1988
permitiu a instituição de políticas públicas objetivas direcionadas à efetivação do bem-estar
social e do primado do trabalho na conjuntura específica dos servidores públicos. Isto
aconteceu porque, ao eliminar a maleabilidade tanto dos casos de ineficiência e abusos
localizados em termos de remuneração, quanto da coexistência de regimes jurídicos
diferenciados para servidores que executavam atividades similares, o Estado saiu do enfoque
individual e subjetivo para alcançar homogeneidade e igualdade, viabilizando a atenuação das
disparidades entre a administração central e a descentralizada de modo a aplicar a justiça
social (COSTA, 2008). No entanto, para Bresser-Pereira (2001, p. 19), "a administração
pública voltava a ser hierárquica e rígida, a distinção entre administração direta e indireta
praticamente desaparecia". Amaro e Meneguin (2008, p. 94) evidenciam:
Até os anos 80, além dos servidores estatutários, a administração pública
federal, estadual e municipal era composta por grande contingente de
servidores cuja relação de trabalho era regida pela CLT. Os servidores
estatutários, por sua vez, não contribuíam para a aposentadoria, mas apenas
para a cobertura de pensões e, ainda assim, com alíquotas insuficientes.
Por isso, sob uma exacerbada inclinação paternalista, a aplicação do RJU foi
equiparada, sem a devida análise da viabilidade econômico-financeira, a todos os servidores
públicos. Isto permitiu que milhares de empregados da administração pública do Regime
Celetista, regido pelas normas contratuais celebradas pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT), migrassem para o Regime Estatutário, no qual as regras dos direitos e deveres são
específicas para funcionários públicos civis. Além disso, assegurou o direito de reajustes
iguais para ativos e inativos, bem como garantiu aposentadorias com salário integral para
todos aqueles que foram compulsoriamente incorporados sem que nunca tivessem contribuído
para o novo regime (OLIVEIRA, 2011; FERRARO, 2006).
64
A Constituição de 1988 também permitiu, de forma facultativa, a instituição de
política pública para constituição de regimes de previdência específicos para os servidores
públicos titulares de cargos efetivos dos três níveis de entes federativos: federal, estadual e
municipal, incluídas suas autarquias e fundações, bem como a previdência militar sob a tutela
do Estado (Figura 4).
FIGURA 4 – Regimes de Previdência Social no Brasil entre 1988 e 2012
Fonte: Tudosobreseguros (2015)
Contudo, apesar de já existirem antes da promulgação da Carta de 1988, após esta, os
RPPS experimentaram pujantes mudanças, já que deixaram de ser alicerçados em múltiplos
“direitos” garantidos e em virtual ausência dos “deveres” que historicamente estruturaram as
origens econômicas e políticas dos RPPS, conforme evidencia Nogueira (2012, p. 4-5):
No plano econômico, a estratégia de desenvolvimento primário-exportadora
exigia o fortalecimento do Estado em áreas fundamentais de atuação, ligadas
à justiça, defesa, diplomacia e fazenda, razão pela qual as primeiras
65
categorias do funcionalismo beneficiadas por sistemas de previdência
pertenciam a esses setores. No plano político, suas raízes históricas decorrem
da formação patrimonialista do Estado, na qual o aparato administrativo
opera ligado ao poder do monarca, sem distinção clara entre o patrimônio
público e o privado. Desse modo, o cargo público é considerado uma doação
concedida ao servidor, que dedica a sua vida profissional ao Estado e recebe
em troca a sua proteção durante a inatividade, sem que o direito à
aposentadoria esteja condicionado à contribuição. A ausência de vínculo
contributivo conduz a uma lógica de atuação que favorece as categorias mais
organizadas do serviço público, que alcançam benefícios mais generosos,
cujo ônus será suportado pelo conjunto da sociedade e pelas gerações futuras
de servidores, que não terão acesso ao mesmo conjunto de benefícios. Surge
um sistema altamente fragmentado entre as diferentes categorias e poderes,
pouco transparente e com controles frágeis, no qual as fraudes, os
desequilíbrios e as distorções permanecem ocultos pela tradição
orçamentária adotada para as contas públicas, que computa os gastos com a
seguridade como simples item das despesas com pessoal.
Enfim, a despeito das evoluções dos planos político, administrativo e social no setor
público brasileiro que, nos primórdios do século XX, estava fundamentado nos preceitos da
oligarquia, do autoritarismo e do patrimonialismo, alicerçados numa economia agrícola-
mercantil que tinha uma sociedade de classes recém advinda do escravismo, ao final do
século, havia tornado-se um Estado democrático, entre burocrático e gerencial, estruturado
sobre uma economia capitalista com sociedade que não era mais essencialmente de classes
mas sim de estratos. Não obstante, ao desenlace da década de 80, a seguridade social dos
trabalhadores públicos apresentava plenas contradições no diversificado conjunto de seus
integrantes, pois ainda estava ligada às bases elitistas retrógradas próprias de um país com
transições rápidas, mas que saltou etapas, já que se modernizou, sob vários aspectos, no
entanto, apresentava proteção social atrasada para o servidor público tendo em vista sua
dualidade, injustiça e pífia profissionalização (BRESSER-PEREIRA, 2001).
A partir desse panorama, tendo em vista o vetor da dignidade da pessoa humana, a
Constituição Cidadã de 1988, complementada pela Lei 8.112/90, redefiniu a natureza dos
direitos sociais dos servidores públicos, independentemente da natureza de seu vínculo de
trabalho com o Estado, instaurando o Estado Social e Democrático de Direito, através do
modelo participativo de função pública e da consagração dos direitos de sindicalização,
negociação coletiva e greve, o que denota o reconhecimento de que os servidores públicos não
são concebidos apenas como agentes da vontade do Estado, mas também usufruem do status
de trabalhadores, sujeitos de interesses pontualmente antagônicos aos do Estado
(CARVALHO, 2012). Essas mudanças são analisadas por Gernigon et al. (2002, p. 9):
66
O “direito de sindicalização e negociação coletiva” é configurado pela
Convenção nº 98 (1949) da OIT. Este tratado internacional foi ratificado até
hoje por 152 Estados membros da OIT, e pelo Brasil em 1952, e faz parte da
Declaração de Princípios Fundamentais e Direitos no Trabalho e Seu
Seguimento (1998) da qual o Brasil é signatário. A partir da Constituição de
1988 o direito de sindicalização foi ampliado para a administração pública.
Esse direito é plenamente coerente e integrado com o direito de negociação
coletiva, não havendo portanto justificativa alguma aceitável para não se
aplicar o exercício desse direito, salvo sob normas explícitas e excepcionais
à administração pública.
No entanto, embora essa ideologia tenha representado significativo avanço ao bem
estar social dos servidores públicos mediante as distorções históricas, ela foi estabelecida na
contramão dos ideais neoliberais que emergiam àquela época em âmbito global já que,
conforme Breus (2006, p. 181) explica:
(...) esse otimismo brasileiro, tardio, já se encontrava na contramão dos
processos de reestruturação social e econômica dos países centrais, que sob a
bandeira neoliberal, buscavam conter gastos e minimizar a cobertura no
atendimento das necessidades sociais, retirando competências do Estado e as
passando novamente ao mercado.
(...) A virada para o século XXI, portanto, ficou marcada no Brasil pelo
conflito entre a expectativa da implementação das políticas públicas que
concretizassem esses direitos conquistados, assegurados pela Constituição, e
as restrições políticas e econômicas postas à sua imediata implementação.
Assim, a coexistência de ideologias conflitantes evidenciou a necessidade de
compatibilização da linha tênue entre o reconhecimento do direito fundamental de greve dos
servidores públicos e a continuidade da prestação dos serviços públicos inerente ao princípio
do interesse público (LOUREIRO, 2009). Fagnani (2008, p. 23) complementa:
(...) o legado dos movimentos sociais foi a construção de um razoável
sistema de proteção social conquistado na contramão do pensamento
neoliberal hegemônico em escala mundial e do movimento em direção ao
Estado mínimo a que foram submetidos os países subdesenvolvidos,
incluindo os da América Latina. Em grande medida, isso decorreu do fato de
que a agenda da redemocratização do País, impulsionada pelo movimento
social, não abriu brechas para os experimentos neoliberais – pelo menos até
o final dos anos 80.
Entretanto, contraditoriamente, os avanços sociais para os servidores públicos
instituídos na Constituição de 1988 foram componentes cruciais que contribuíram, por um
lado, para que o país embarcasse em políticas populistas irresponsáveis que representaram
regressão, já que eles foram consolidadas em contradições provenientes de discurso que
67
perdera começo, meio e fim, tendo em vista que, ao invés de realizar a abertura comercial da
economia para torná-la mais competitiva, houve a escolha pela estratégia irrealista de
ampliação da proteção social como continuidade do velho modelo nacional-
desenvolvimentista, que havia mergulhado o país em descomunal dívida externa e levaria a
nação à hiperinflação no início de 1990 (BRESSER-PEREIRA, 2001). No entanto, por outro
lado, no período de 2004 a 2010, os recursos oriundos dos RPPS representaram relevante
avanço para o bem estar social dos cidadãos em cargo público efetivo, a ponto que, entre
todos os benefícios sociais, eles perfizeram 11,90% do crescimento das transferências às
famílias em proporção ao PIB no Brasil (Gráfico 16).
GRÁFICO 16 – Participação dos Benefícios Sociais para Crescimento das Transferências às
Famílias em Proporção ao PIB no Brasil no Período de 2004 a 2010
Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2011)
Assim, enquanto na perspectiva dos valores sociais, a carta constitucional de 1988
permitiu observar um olhar panorâmico que, segundo Moreira (2011, p. 85), ampliou a
“concepção de justiça com a instituição de um Estado Democrático de Direito cujos valores
supremos são: liberdade, segurança, bem-estar, desenvolvimento, igualdade e justiça para
construção de uma sociedade fraterna e pluralista”. Na contramão, Costa (2008) explica que,
analisando com base em premissas gerenciais, a Constituição foi esculpida por retrocesso,
dado que a preocupação em assegurar o acesso aos recursos financeiros por parte de
68
diferentes grupos e categorias de trabalhadores públicos, sem a devida contrapartida em
garantir a viabilidade financeira para atingir os objetivos previstos, comprometeu a
sustentabilidade dos RPPS de tal forma que, segundo a Associação Nacional dos Servidores
da Previdência Social – ANASPS (2014), "o déficit projetado para o Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS) dos servidores da União para 2015 é de R$ 61,5 bilhões (1,07% do
PIB)", ou seja, em 10 anos, houve um incremento do déficit em aproximadamente 102,30%
(Gráfico 17).
GRÁFICO 17 – Evolução de Receita, Despesa e Déficit do RPPS da União (% PIB) no Brasil de
2005 a 2015
Fonte: Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social – ANASPS (2014)
Essas circunstâncias demonstram que os integrantes dos RPPS foram oriundos de
modelo previdenciário configurado por vantagens ou privilégios vinculados ao cidadão
legalmente investido em cargo público em todas as esferas de poder – em que o direito à
aposentadoria não se fundamentava no caráter contributivo. Todavia, a partir da nova redação
constitucional, a previdência social específica para os servidores efetivos passa a se
69
caracterizar como direito constitucional que passa a requerer grandes aportes de recursos para
o seu financiamento (GIAMBIAGI; ALÉM, 1999; NOGUEIRA, 2012).
Em suma, para Folmann (2012, p. 14) "a nova formatação do Estado brasileiro
permitiu o fortalecimento das questões previdenciárias ao tempo em que promoveu o servidor
público à condição de segurado da previdência e não mais mero "agraciado" com prêmios".
Ademais, entre 1989 e 1998, os RPPS dos Estados e Municípios iniciaram um processo de
disseminação estruturado em autonomia e competência legislativa plena mediante a omissão
de lei federal que estabelecesse penalidades por improbidade na gestão dos recursos
previdenciários. Esse prisma só sofreria mutação a partir da promulgação da Lei n. 9.717/98 a
qual estabeleceu os limites de competência sobre regras gerais para a organização e
funcionamento dos RPPS (CASTRO; LAZZARI, 2014).
Outrossim, a simplicidade da gestão do regime de caixa, no qual as contribuições dos
servidores ativos pagavam os benefícios concedidos, não viabilizou a estruturação técnica de
sistemas de informações gerenciais e planejamento estratégico para o desenvolvimento de
práticas de modelos de gestão de ativos e passivos com controles internos que reprimissem as
fraudes e assegurassem a sustentabilidade dos RPPS (SOUZA, 2014). Esses aspectos são
rematados por Nogueira (2012, p. 6-7):
(...) a subordinação direta dos dirigentes dos fundos de previdência aos
Prefeitos e a inexistência de mecanismos de controle possibilitaram que as
contribuições, mesmo baixas, não fossem repassadas com regularidade e que
os recursos acumulados fossem emprestados para as Prefeituras. Finalmente,
em alguns casos o Prefeito decidia, passados alguns anos, extinguir o fundo
de previdência, com o que ficava liberado para utilizar a totalidade das
reservas em finalidade diversa, deixando o passivo previdenciário formado
nesse período como um problema a ser futuramente solucionado por seus
sucessores.
Por outro lado, a década de 90 tinha iniciado a fase em que os liberais no Brasil se
constituíram num campo político hegemônico de tal forma que começaram a colocar em
xeque a ideologia dos RPPS, assim como de todo o sistema previdenciário brasileiro, pois a
estruturação e integralização dos RPPS na concepção de que o Estado deveria promover
benefícios sociais de modo a assegurar direitos universais para garantir o desenvolvimento
nacional, combater desigualdades regionais e sociais, havia implicado crescentes despesas que
iniciaram a construção de perspectiva de colapso, demandando a necessidade de empreender
reformas com vistas a assegurar a sustentabilidade dos RPPS (VAZ et al., 2008). Na verdade,
Souza (2014, p. 39-41) afirma:
70
(...) os fatores motivadores da crise do modelo de financiamento da
previdência social não ocorreram da noite para o dia, mas pelo menos ao
longo de meio século, sem que a gestão previdenciária tenha estruturado
uma solução eficaz para a reversão ou adequação ao cenário.
Dessarte, ao mesmo tempo em que o Poder Público, pela via da omissão,
estimulava o desenvolvimento da crise previdenciária, o senso comum
impedia que as palavras dos poucos que criticavam o modelo previdenciário
e apontavam os problemas gestados tivessem ressonância social. O pouco
amadurecimento social sobre a importância da previdência – ainda hoje
grande parcela desconhece o que vem a ser previdência – era terreno fértil
para a má gestão e o aprofundamento da crise.
No mesmo sentido, Campos (2012, p. 51) complementa:
(...) a histórica despreocupação contributiva e atuarial em relação ao regime
próprio de previdência dos servidores públicos é o fio condutor e o pano de
fundo das necessidades das reformas constitucionais. A conta previdenciária
das gerações passadas chegou, e o desafio é saldá-la sem prejuízo ao erário,
à sociedade e ao servidor.
Assim, de acordo com Gernigon (2002, p. 9), as Emendas Constitucionais nº 19 e 20,
ambas de 1998, iniciaram uma nova etapa, estabelecendo reformas, respectivamente, aos
aspectos administrativos e previdenciários dos direitos sociais dos servidores públicos:
(...) a administração pública brasileira passou de um regime único estatuário
para dois regimes: o estatuário e o celetista. Se o primeiro estabelece
restrições ao direito de negociação coletiva, o segundo não o faz, abrindo
portanto espaços amplos para negociação, exceto no que se refere a
remuneração, por imposição do artigo 61, parágrafo 1, inciso II da
Constituição.
Essas reformas foram apenas o ponto de partida de uma série de outras que se
sucederam, conforme mostram Castro e Lazzari (2014, p. 983):
A Constituição brasileira foi, no âmbito das relações entre os entes da
Administração Pública e seus servidores, bastante alterada por via de
Emendas Constitucionais. A primeira no ano de 1993, de número 3; duas
delas, promulgadas no ano de 1998, as de número 19 e 20; e, no ano de
2003, a de número 41, e ainda, a Emenda n. 47, de 2005, traçaram
significativas mudanças, seja no tocante à própria natureza jurídica das
relações de trabalho entre servidores públicos e entes públicos, seja no
aspecto dos direitos dos servidores, particularmente no campo dos direitos
previdenciários, tendo como principal deles a aposentadoria, caracterizando-
se o conjunto de mudanças pela redução da proteção até então assegurada
aos servidores públicos, ante os novos critérios de concessão e cálculo do
valor dos proventos.
71
Nesse panorama, o ano de 2012 foi marcado por uma relevante mudança com as
promulgações da lei n. 12.618, que instituiu o Regime Complementar de Previdência Social
(RCPS) para os servidores públicos federais; do Decreto n. 7.808, que criou a Fundação de
Previdência Complementar do Servidor Público do Poder Executivo Federal, suas autarquias
e fundações, Tribunal de Contas da União e os servidores do Poder Legislativo – FUNPRESP-
EXE e da Resolução STF n. 496, que criou a Fundação de Previdência Complementar do
Servidor Público do Poder Judiciário da União – FUNPRESP-JUD. Com isso, o sistema
previdenciário tomou nova configuração (Figura 5).
FIGURA 5 – Nova Configuração dos Regimes de Previdência Social no Brasil a partir de 2012
Fonte: Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal – FUNPRESP (2015)
No entanto, o sistema previdenciário brasileiro ainda está longe da universalidade dos
direitos sociais. Esse aspecto é fundamentado no didático exemplo (Quadro 1) em que se
72
verifica que os desembolsos financeiros que os trabalhadores e patrões, na iniciativa privada,
devem arcar para proporcionar aposentarias para os segurado dos INSS são desproporcionais
aos do setor público no RPPS, na proporção que, em 2014, um homem vinculado ao RGPS,
pagava, juntamente com seu empregador, contribuições mensais em torno de R$ 4.457,49
durante 35 anos para, quando se aposentar, ele tivesse direito a benefícios mensais de R$
3.605,85 por cerca de 21 anos. Na contrapartida, um homem vinculado ao RPPS e a
FUNPRESP pagava, juntamente com seu empregador (o governo), contribuições mensais em
torno de R$ 3.748,62 durante 35 anos para, quando se aposentar, ter direito a benefícios
mensais de R$ 18.257,49 pelos aproximados 21 anos (LARANGEIRA FILHO, 2014).
QUADRO 1 – Comparativo entre Contribuições e Benefícios do RGPS e RPPS
Fonte: Larangeira Filho (2014)
Assim, verifica-se que há uma exorbitante diferença pois, enquanto o trabalhador
vinculado ao RGPS teria benefícios correspondentes a apenas 81% das contribuições mensais,
73
já o servidor federal vinculado ao RPPS e a FUNPRESP teria benefícios correspondentes a
487% do valor mensal das contribuições. Por isso, observa-se que, apesar das sucessivas
reformas, os RPPS no Brasil ainda são marcados por benesses que acarretam despesas
desproporcionais a suas fontes de recursos. Por isso, Larangeira Filho (2014, p. 1) critica
(...) após a reforma da previdência dos servidores públicos, o Brasil continua
praticando um crime contra os direitos humanos ao privilegiar acintosamente
os trabalhadores e aposentados do serviço público em detrimento dos do
setor privado; as iniquidades são imensas (...)
O Brasil aparentemente corre para um capitalismo de estado e, para isso, ele,
em detrimento de 90% da população, privilegia os que trabalham para ele
(funcionários públicos e seus prestadores de serviço), quebrando assim um
dos pilares de uma república democrática que é a igualdade de tratamento
entre os iguais; e como o Estado fez isso nas aposentadorias? Fácil:
desvinculou as contribuições dos trabalhadores e dos respectivos
empregadores dos benefícios pagos aos aposentados, ou seja: não há relação
entre esforço e recompensa.
Assim foi possível oficializar um benefício altamente subsidiado e cheio de
privilégios para os protegidos do Estado, os servidores públicos, e um
benefício altamente extorsivo e minguado para a enorme maioria dos
aposentados brasileiros – os do INSS urbano, e pior: os benefícios do INSS
mínguam à medida que o Estado resolve fazer populismo (caridade com
dinheiro do INSS urbano), fato cada vez mais frequente nas últimas décadas.
Essa situação é insustentável se considerarmos as incongruências da
economia brasileira: 7ª economia do mundo (graças principalmente à
iniciativa privada), e 12ª maior carga tributária e IDH na 85ª posição
(consequências da administração incompetente, corporativa e irresponsável
do Estado).
Ademais, embora a instituição da FUNPRESP tenha o intuito de reduzir as despesas
com o RPPS federal, as vantagens dessa redução para os cofres públicos só se efetivará no
prazo de cerca de 25 anos a partir de 2012. Assim, no curto e médio prazos, na verdade,
haverá um elevado custo de transição em relação ao PIB (Gráfico 18), conforme explicam
Rangel; Saboia (2013, p. 18):
O custo de transição decorrente da reforma previdenciária advém da perda
de arrecadação nas primeiras décadas após sua introdução. A União deixará
de arrecadar a contribuição previdenciária dos novos servidores, uma vez
que a contribuição será também limitada (11% da remuneração, até o teto do
RGPS). Além disso, terá como despesa sua contraparte contributiva na conta
individual de cada servidor que participe da FUNPRESP e, ainda, arcará
com o pagamento de aposentadorias e pensões concedidas sob o arranjo
anterior ao da reforma.
74
GRÁFICO 18 – Custo de Transição da Previdência Complementar dos Servidores Públicos da
União (em % do PIB)
Fonte: Rangel; Saboia (2013)
Todo esse panorama resulta inquietudes relativas aos aspectos do crescente
desequilíbrio atuarial dos governos nas três esferas do poder ainda vêm ganhando proporção
de destaque nos últimos anos. Por isso, o relatório do Tribunal de Contas da União (TCU,
2013, p. 35) relata:
(...) o equilíbrio atuarial é um indicador muito relevante, pois constitui uma
projeção do comportamento de receitas e despesas trazidas a valor presente,
ou seja, é um dado fundamental para avaliação futura do quadro
previdenciário brasileiro. Nesse ponto, os resultados das três esferas
federativas se distanciam, os estados e o DF acumularam, até dezembro
2013, um passivo de 48,82% do PIB, que chega quase ao dobro do apurado
para a União (26,25% do PIB). Os municípios, por sua vez, tiveram um
passivo atuarial no patamar de 9,19% do PIB.
As causas dos déficits atuariais se dão por fatores financeiros, gerenciais, jurídicos e
políticos, conforme Souza (2014, p. 37-40) enfatiza:
(...) o essencial é que existe uma tendência constante à redução das receitas
e aumentos das despesas, indicando problemas estruturais de ordem
financeira que precisam ser enfrentados.
(...) Sem dúvida, inúmeras técnicas próprias da gestão previdenciária foram
solenemente ignoradas ao longo e várias décadas.
(...) Destarte, foi a ausência de um modelo de gestão previdenciária
fundamentada em sistemas de informações gerenciais e planejamento
estratégico capaz de monitorar a viabilidade do sistema que impulsionou o
desenvolvimento dos graves problemas estruturais enfrentados atualmente.
75
(...) A realidade social e econômica brasileira induziu ao desenvolvimento da
produção científica e normativa apenas para a caracterização dos benefícios
previdenciários, o que se comprova pelo exame da doutrina jurídica
previdenciária.
Destarte, o foco jurídico nos benefícios previdenciários não permitiu uma
compreensão substancial dos aspectos tributários e administrativos, além do
próprio caráter constitucional do direito previdenciário, motivando a
existência de normas e decisões judiciais contraditórias.
Faltou, portanto, à normatização previdenciária, o necessário caráter
sistêmico, fundamental à ordem jurídica.
(...) Ademais, o retorno dos recursos previdenciários financiadores dos
investimentos estatais às contas ou fundos previdenciários não teve
parâmetros objetivos, transformando-se a utilização de recursos
previdenciários em meros mecanismos de caixas paralelos, em que o Estado
se apropriava de recursos para seus interesses, em evidente prejuízo para os
aspectos previdenciários.
Na perspectiva jurídica, outro aspecto está atrelado ao antecedente histórico de
ausência de normativo legal que regulamentasse tanto a contribuição previdenciária dos
servidores quanto a parte patronal, em todas as esferas do poder, de modo a viabilizar a
composição de reservas que possibilitassem a constituição de fundos para pagamento das
atuais obrigações. Esse fator é um dos ponto mais danosos e decisivos para a configuração do
crescente déficit atuarial que traz consigo sequelas fatais aos fundos previdenciários já que
aumentos de salário mínimo e a implantação de pisos salariais, como os do magistério, têm
sido impiedosos à saúde atuarial da previdência municipal.
3.2 Os regimes próprios de previdência social dos municípios na conjuntura do
federalismo brasileiro
No âmbito da implantação de pisos salariais, a promulgação da lei nº 11.738/2008, a
qual regulamentou a alínea “e” do inciso III do caput do art. 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o piso salarial profissional nacional
para os profissionais do magistério público da educação básica, norteou ato irresponsável do
Congresso e do Governo Federal já que vem destruindo a capacidade financeira e atuarial dos
fundos previdenciários municipais.
Vale salientar que o que se discute não é o mérito dessa regulamentação, pois a mesma
é temática que visa garantir salários dignos aos professores de educação básica indispensável
à formação de milhares de cidadãos brasileiros. No entanto, o que se argumenta é que, por um
76
lado, essa regulamentação aumentou as despesas para os entes municipais, e por outro lado, o
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (FUNDEB) apresenta-se como fonte de recursos para custear os
salários apenas dos servidores ativos do magistério. Todavia, as aposentadorias e pensões
de milhares de profissionais do magistério têm seus salários corrigidos, em conformidade com
o piso nacional, as quais não têm fonte de recursos, já que o FUNDEB não pode cobrir as
despesas dos inativos e pensionistas que, em sua maioria, não tiveram contribuições
compatíveis durante seus períodos laborais. Assim, a lei nº 11.738/2008 caracteriza-se por
inconstitucionalidade, pois cria despesas previdenciárias sem a devida fonte de recursos e por
isso desequilibra financeira e atuarialmente os fundos previdenciários municipais.
Assim, para se ter a amplitude do quanto essas despesas previdenciárias impactaram
os cofres municipais, basta observar a evolução do piso salarial nacional do magistério que
teve em seis anos um reajuste de 101,87% (Gráfico 19).
GRÁFICO 19 – Evolução do Piso Salarial Nacional do Magistério no Brasil entre 2009 e 2015
(em R$)
Fonte: Portal6 (2015)
Esse expressivo reajuste percentual está acima do que se observa na inflação
acumulada de 42,58% de 2009 a fevereiro de 2015 (Gráfico 20), no aumento de 69,46% do
salário mínimo (Gráfico 21) e no acréscimo das receitas municipais no mesmo período.
77
Entretanto, não expressa a realidade dos baixos salários que os profissionais do magistério
ainda recebem no Brasil.
GRÁFICO 20 – Evolução Anual IPCA de julho/1995 a fevereiro/2015 no Brasil
Fonte: Exame.com (2015)
GRÁFICO 21 – Evolução do Salário Mínimo no Brasil entre 1995 e 2015
Fonte: Portal Brasil (2015)
78
Todavia, os repasses do FUNDEB têm sofrido reajustes para suportar o crescimento
salarial dos servidores ativos do magistério. No entanto, os inativos e pensionistas estão tendo
reajustes incompatíveis com seus períodos contributivos, degradando os fundos
previdenciários que, por essência, já são deficitários. Enfim, mais uma vez, o Congresso e o
Governo Federal instituíram lei que, do ponto de vista gerencial, caracteriza-se por mais um
equívoco contra a saúde financeira previdenciária nos municípios que, em geral, têm suas
receitas provenientes em 90% de recursos do FPM e que, por isso, não conseguem sequer
suportar os aumentos do salário mínino. De acordo com Bremaeker (2015, p. 10) :
Já há algum tempo os Municípios vêm sentindo dificuldades na gestão dos
serviços sob sua responsabilidade em decorrência da insuficiência de
recursos para atender ao constante crescimento dos encargos. A situação se
agravou significativamente nos últimos anos com o menor ritmo de
crescimento das transferências do FPM devido às desonerações tributárias
promovidas pelo governo federal associado às dificuldades da economia,
cujo modelo de incentivo ao consumo se esgotou.
A grande maioria dos Municípios se recente do mau desempenho do FPM,
vez que ele é a principal fonte de recursos de mais de 81% dos Municípios
brasileiros. Entre 2008 e 2014 o FPM apresentou um crescimento da ordem
de 52,67%. Entretanto, o valor do salário-mínimo cresceu 74,46%. Como
mais de 75% das despesas municipais se encontram sob a influência do
salário-mínimo (pessoal e encargos, serviços de terceiros, obras e
equipamentos, material de consumo, luz, telefone e outros serviços), a
defasagem sufoca as suas finanças.
Nessa perspectiva, Lassance (2012, p. 34) complementa:
(...) é preciso abrir uma nova fase no federalismo brasileiro, com um
aprofundamento da institucionalização de políticas públicas com vistas à
maior coesão programática das ações federais e ao aprimoramento de seu
poder de coordenação e controle de resultados, inclusive por meio de uma
maior presença federal em estados e municípios.
As inúmeras vantagens do federalismo radical brasileiro convivem com
contradições latentes ou explícitas de uma “divisão institucional do
trabalho”. Nesta divisão, a União é responsável por políticas nacionais e pelo
maior esforço de arrecadação fiscal e de devolução de impostos, na forma
das transferências obrigatórias e voluntárias. Os estados se vocacionaram
para o papel de alavancas do desenvolvimento (sustentável, em alguns casos;
predatório, em outros) e abandonaram seu envolvimento primacial com as
políticas sociais, entregando-as cada vez mais aos municípios, que se
tornaram os principais agentes de implementação da prestação de serviços
públicos.
O federalismo consolidou-se como um mecanismo institucional de triagem
das demandas de cidadania, o que é positivo e necessário à organização do
poder e à implementação de políticas públicas, mas se expõe a inúmeros
gargalos e travamentos de um modelo que ainda funciona relativamente
bem, mas demonstra alguns sinais de cansaço.
79
Nesse sentido, a Revista Em Discussão (2013, p. 22-23) apresenta os seguintes dados:
Em 2011, os municípios gastaram mais de R$ 19 bilhões para oferecer
serviços à população que, por lei, deveriam ser custeados pela União e pelos
estados. Os maiores prejudicados são os municípios com até 10 mil
habitantes, metade do total, que gastam proporcionalmente mais para
garantir uma série de serviços que não são executados pelos estados e pela
União.
(...) a Associação Brasileira de Municípios defende uma mudança na LRF,
no sentido de que as prefeituras somente poderão assumir serviços, ações e
programas dos estados e da União se firmarem convênios, prevendo a
respectiva fonte de receita, e contar com o financiamento de pelo menos
80% dos custos.
(...) Nos Estados Unidos e na União Europeia, em geral, os municípios têm
garantido que pelo menos um terço do total dos tributos arrecadados fique
em seus cofres. Lá também prevalece a regra de que os governos centrais e
provinciais devem fazer repasses para algumas ações ou obras estratégicas,
como é o caso do Brasil. Porém, aqui no país, dois estudos de diferentes
fontes comprovam que, na média, a parcela dos tributos administrada pelos
municípios não passa de 20%.
Nesta acepção, Bremaeker (2015) afirma que os municípios têm sofrido um processo
de deturpação e desconstrução do pacto federativo, já que, em 2011, o Brasil teve uma carga
tributária correspondente a 35,31% do PIB, sendo que a União teve participação de 24,73%,
os Estados 8,62% e coube aos municípios ínfimos 1,94% da arrecadação (Gráfico 22).
GRÁFICO 22 – Participação da União, dos Estados e dos Municípios na Carga Tributária
Anual em Relação ao PIB do Brasil entre 2001 e 2011
Fonte: Revista Em Discussão (2013)
80
Assim, na contramão desse panorama de esfacelamento do federalismo pela baixa
participação na arrecadação, as exíguas receitas municipais têm sido fortemente
comprometidas com as crescentes despesas lhes vêm sendo impostas, tanto sem que sejam
apontadas as fontes de recursos para tal, quanto sem a devida compensação financeira,
inviabilizando os ajustes fiscais e cumprimento dos dispositivos da LRF, o que acarreta que
os estados e municípios tenham resultados primários negativos que resultam deterioração da
federação, com prejuízos imensuráveis para a população (BREMAEKER, 2015). Nesse
contexto, verifica-se que Pernambuco já apresentou déficit primário nos exercícios de 2011 e
2012 (Figura 6). Isso atinge diretamente às perspectivas financeiras dos municípios tendo em
vista suas participações na arrecadação do ente estadual.
FIGURA 6 – Resultados Primários dos Estados Brasileiros entre 2011 e 2012
Fonte: Revista Em Discussão (2013)
81
Ademais, há ainda o comprometimento da arrecadação com os contornos do alarmante
crescimento dos juros e amortizações da dívida pública. Isso tem sido um entrave ao efetivo
desenvolvimento econômico municipal no Brasil já que as proporções dessa variável vêm se
arrastando há anos desde que atingiu seu ápice no episódio de renegociações ocorrido em
2001 e que, até 2011, já havia acarretado desembolsos que somavam R$ 28,7 bilhões, mais
ainda havia saldo devedor de R$ 58,4 bilhões dos R$ 41,8 bilhões inicialmente renegociados
(Figura 7), ou seja, apesar dos exorbitantes valores já pagos, o saldo devedor em 2011
superava a dívida pública renegociada em 2001. Dessa forma, observa-se que há uma
perpetuação negativa dessa mazela que atinge intimamente a liquidez dos entes municipais,
comprometendo, por conseguinte, os fundos previdenciários.
FIGURA 7 – Dívida Pública de Estados e Municípios no Brasil entre 1999 e 2011
Fonte: Revista Em Discussão (2013)
No mais, em 2013, na perspectiva da dívida pública municipal, um fato veio agravar a
capacidade de liquidez dos municípios: a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em
proibir o pagamento parcelado de precatórios. Segundo a Revista Em Discussão (2013, p. 34):
82
Estados e municípios postergam, há décadas, o pagamento dos precatórios
— decisões judiciais que determinam o pagamento de valores a cidadãos e
empresas. Levantamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) apontou
um acúmulo, até o primeiro semestre de 2012, de R$ 94,3 bilhões em
precatórios devidos por estados e municípios.
(...) O problema se tornou crítico após decisão do Supremo Tribunal Federal
(STF), em março passado, que considerou inconstitucional, por ferir o direito
do credor, o pagamento parcelado dos precatórios criado pela Emenda
Constitucional 62/2009 e questionado por duas ações diretas de
inconstitucionalidade — uma da Confederação Nacional da Indústria e outra
da Ordem dos Advogados do Brasil.
Sem o parcelamento, voltará a valer a regra anterior, pela qual os governos
devem incluir no orçamento do ano seguinte, em parcela única, os
precatórios reconhecidos até o dia 1º de julho. Ou seja, estados e municípios
devem pagar os precatórios em até 18 meses depois de reconhecidos. Porém,
quando a possibilidade de parcelar ainda não existia, os pagamentos dos
precatórios nem sequer eram incluídos no orçamento sob o argumento de
que não havia dinheiro.
Além de acabar com o pagamento parcelado, o STF também julgou
inconstitucional a realização de leilões, nos quais o credor que oferecia
maior desconto sobre o total da dívida tinha preferência para receber o
precatório. Acabou ainda a obrigatoriedade da reserva de percentuais
mínimos dos orçamentos para o pagamento das dívidas. Até este ano, os
municípios tinham que reservar entre 1% e 1,5% da receita estimada, e os
estados, entre 1,5% e 2%.
Para os ministros, o percentual mínimo levava o poder público a destinar
poucos recursos para a quitação dessas dívidas. Eles revogaram ainda a
possibilidade de os governos descontarem eventuais dívidas que o credor
tivesse com a administração. Dias antes, o STF já havia considerado ilegal a
correção dos precatórios pela caderneta de poupança. Os ministros, porém,
não estabeleceram um novo índice.
Segundo Bremaeker (2013), em 2011, apesar de apenas 16,02% dos municípios
brasileiros dever precatórios, o montante equivalia a um valor médio de R$ 23,7 bilhões e isso
correspondia a 6,42% do total da receita orçamentária do conjunto dos municípios, o que pode
inviabilizar as administrações municipais, levando-as ao caos, cujos efeitos se refletirão sobre
suas populações.
Em suma, há toda um conjuntura sistêmica que contribui para a degradação da
capacidade financeira dos entes municipais e isto compromete direta e fatalmente os fundos
previdenciários já que, para muitos prefeitos, a obrigatoriedade de compor reservas de
recursos financeiros para os RPPS é vista como um estorvo ao desenvolvimento municipal,
pois se trata de "dinheiro parado", o qual supostamente acarretaria insuficiência de recursos
para honrar a dívida pública em seu amplo contexto.
Assim, as reservas dos recursos previdenciárias dos servidores são o alvo favorito dos
prefeitos para suprir o déficit de caixa dos municípios. Por isso, outra causa que tem
83
colaborado para o crescente déficit atuarial é a apropriação indevida por parte dos prefeitos
tanto nos repasses dos recursos descontados dos servidores quanto da contribuição patronal
dos municípios, além da ausência de aportes financeiros para cobertura de insuficiência de
caixa, e assim aplicam os recursos em outras finalidades.
Todavia, mesmo quando esses repasses ocorrem, os recursos vêm sendo alvo da má
administração dos gestores dos RPPS com inapropriada formação acadêmica e,
consequentemente, com insuficiente conhecimento técnico para gerir os recursos no mercado
de capitais de modo a garantir o alcance da meta atuarial indispensável para o acúmulo de
recursos para honrar as futuras obrigações previdenciárias.
Diante disso, no tocante especialmente aos governos municipais, observa-se a
formação de uma bola de neve que colabora decisivamente para o delineamento de possível
cenário de calote tanto nas atuais quanto nas futuras aposentadorias e pensões dos servidores
efetivos e seus dependentes vem levantando preocupações, já que sucessivos eventos
tempestuosos da economia mundial e brasileira associados a má gestão têm acentuando a
dependência dos municípios aos Estados e à União mediante a corrosão da estrutura
econômica e a capacidade financeira das prefeituras para arcar com o peso de seus RPPS
(CITADINI, 1998).
Isso ocorre porque os municípios necessitam efetuar repasses financeiros para compor
os fundos previdenciários de seus servidores efetivos de modo que haja um acúmulo de
capital (reservas matemáticas) que os tornem solventes perante as atuais e futuras obrigações
previdenciárias. No entanto, esses recursos financeiros não são suficientes para o pagamento
dos benefícios, já que a inflação diminui o poder aquisitivo dessas reservas. Por isso, os RPPS
necessitam investir esses recursos no mercado financeiro na busca por resultados reais, acima
da inflação, com o fito de que, no futuro, seja garantido o fluxo de benefícios (RAEFFRAY,
2012)
Todavia, em 2013, a pífia rentabilidade e principalmente os prejuízos financeiros das
conservadoras carteiras de investimentos dos RPPS, que basicamente são compostas por
títulos de renda fixa, trouxeram à tona questionamentos sobre as estratégias das práticas de
gestão de riscos nas aplicações financeiras. Assim, os gestores dos RPPS municipais
poderiam não estar fazendo uso de ferramentas de estratégias para gerir as reservas
financeiras de modo a reduzir os riscos inerentes aos investimentos, e assim viabilizar a
efetividade de governança atuarial que possibilite o acúmulo de capital para fortalecimento da
liquidez dos fundos previdenciários.
84
Por isso, a abordagem da gestão estratégica de riscos das aplicações dos recursos
financeiras dos RPPS municipais traz à tona a discussão entre o nível de exposição aos riscos
que os gestores devem verificar no processo alocativo das aplicações financeiras com vistas
ao alcance da meta atuarial mediante cenários de incertezas econômicas.
85
4 GESTÃO ESTRATÉGICA DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA
ATUARIAL DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL EM
PERNAMBUCO
4.1 Governabilidade e governança na perspectiva dos regimes próprios de previdência
social
Nos últimos anos, as preocupações relativas aos aspectos das aposentadorias e
pensões, na perspectiva dos servidores públicos em cargos efetivos em nível municipal, vem
ganhando proporção de destaque. Isso tem sido impulsionado tanto pelos crescentes e
elevados déficits atuarial e financeiro dos municípios que, mediante suas exíguas receitas
orçamentárias, estão cada vez mais com suas capacidades de investimento comprometidas,
nas diversas áreas de necessidades da população, pelo peso das exacerbadas obrigações
previdenciárias com seus servidores efetivos.
Esse cenário culminou com debates que resultaram tanto na série de reformas legais
que eliminaram direitos, quanto na evidenciação dos aspectos das variáveis de gestão
executadas pelos responsáveis, de um lado, pela normatização/fiscalização, e de outro lado,
pela administração dos recursos financeiros garantidores da perenidade da estabilidade social
de milhares de cidadãos em cargos públicos efetivos. Para Cavalheiro; Juchem (2009, p. 5) "o
atual debate em torno do novo Estado, tem se voltado para questões políticas, societais,
organizacionais e gerenciais que o torne eficaz e eficiente, capaz de enfrentar os desafios que
se impõem e os dilemas que se apresentam". Outrossim, Farias Neto (2011, p. 206) enfatiza:
A intervenção do Estado na sociedade está associada à sua condição vigente
de ordenação política, gerencial, institucional e econômico-financeira. A
ordenação do Estado enseja desafio permanente a ser superado para efeito de
promover o desenvolvimento sustentável na sociedade. O Estado e a
sociedade devem buscar níveis cada vez mais elevados de eficácia e
eficiência expressas nas ações realizadas sob as dimensões pertinentes a:
(a) provimento ajustado de infraestrutura socioeconômica de bem-estar e
produção;
(b) efetivação da ordem econômica e social;
(c) efetivação da ordem jurídica;
(d) efetivação da ordem nas relações exteriores.
A respeitabilidade e a credibilidade do Estado sucedem na proporção em que
o mesmo tem as suas ações corretamente efetivadas.
86
Por isso, nesses debates, destacam-se dois grupos de interesses que estão envolvidos
nas discussões acerca da eficiência, eficácia e efetividade da gestão municipal dos Regimes
Próprios de Previdência Social (RPPS): o Estado e a sociedade (Figura 8).
FIGURA 8 – Relação entre os Grupos de Interesses na Perspectiva dos Regimes Próprios de
Previdência Social (RPPS)
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2013)
Assim, o Estado é vislumbrado como principal responsável pela vigente situação de
degradação do déficit atuarial, pois figura como pólo ativo tanto na regulamentação e
fiscalização quanto na administração dos negócios previdenciários. De um lado, para garantir
o bem-estar social, os Governos Federal e Estaduais promovem leis e regulamentações a
serem seguidas pelos gestores dos RPPS. Por outro lado, a fiscalização também deve ser
executada por esses governos, em conjunto com a participação da sociedade nos comitês e
conselhos, de modo a eliminar o ônus social que poderá acarretar danos financeiros causados
por práticas de malversação da gestão municipal. Por isso, Farias Neto (2011, p. 207)
assinala:
87
(...) o Estado deve exercer o papel de regulamentar e controlar os
mecanismos de poder social, por parte dos indivíduos e organizações, de
modo a evitar a configuração de instrumentos de dominação de alguns sobre
outros, a partir do abusivo exercício das liberdades institucionais.
(...) Em função desse controle ajustado da coletividade, promovido pelo
sistema político ordenado, o Estado deve cumprir sua função sob governo
que diligencie, sempre, pela gestão efetiva e integrada de políticas públicas.
Em toda a sociedade, a gestão efetiva e integrada do Estado sucede em
função da ordenação do sistema político.Sob essa gestão, a intervenção do
Estado assoma com importância extraordinária para a expansão da
consciência integral de todos, com vista à excelência institucional e ao
desenvolvimento sustentável, na coletividade estatal. Como provedor de
bens e serviços coletivos (públicos), o Estado deve atender às demandas da
coletividade, com efetividade, em função do nível de competência do
governo constituído no contexto do sistema político vigente.
Por sua vez, a sociedade figura tanto como pólo ativo quanto passivo, pois aufere o
bônus ou arca com o ônus social resultante das práticas advindas das esferas dos governos.
Por isso, ela está interessada na apresentação de medidas que tornem exequíveis os equilíbrios
atuarial e financeiro dos RPPS e os cobrará através da fiscalização viabilizada pela
transparência pública dos atos e resultados tanto da gestão regulamentadora/fiscalizadora dos
Governo Federal, Estadual e Municipal quanto da administração dos governos municipais.
Farias Neto (2011, p. 207) corrobora esse entendimento:
No contexto das condições do sistema político, o governo, como gestor do
Estado, deve ser transparente e adotar como prática sistemática e permanente
a prestação fidedigna de contas à coletividade. As contas do Estado devem
evidenciar, com clareza e precisão, os recursos públicos recebidos, assim
como os valores aplicados, no âmbito das políticas públicas, de forma a
obter, sempre, relações favoráveis entre custos e benefícios
socioeconômicos. A ordenação gerencial, econômica e financeira do Estado,
resultante da ordenação do sistema político, constitui fator, primordialmente,
determinante do desenvolvimento sustentável da coletividade estatal.
Para isso, a Constituição Federal brasileira, em seu artigo 194, inciso VII, estabelece
“caráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social,
mediante gestão quadripartite, com a participação dos trabalhadores, empregadores,
aposentados e governo nos órgãos colegiados".
Logo, para garantir gestão pública com padrão de eficiência e eficácia, os gestores dos
RPPS devem adequar suas ações ao ordenamento legal proposto pelo ente público
normatizador/fiscalizador, bem como devem estar atentos às necessidades da sociedade.
Desse modo, as entidades previdenciárias devem buscar o desenvolvimento de processos que
88
permitam a interação entre a conservação do bem estar social e o alcance das metas atuariais
nos investimentos no mercado de capitais de modo a promover a sustentabilidade atuarial.
Isto posto, as aplicações dos recursos financeiros devem ser realizadas e geridas com
base nas normas em vigor da Resolução CMN nº 3.922/2010, que visam garantir segurança,
liquidez e rentabilidade apropriadas e suficientes ao equilíbrio financeiro e atuarial entre
ativos e passivos ao longo do tempo. Assim, caso os municípios realizes investimentos em
desconformidade com os preceitos legais, o Governo Federal, na figura do Ministério da
Previdência, age de modo a punir as práticas infratoras de gestão com a perda da emissão do
Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), sem a qual o ente municipal fica impedido
de firmar convênios para transferências de recursos entre as esferas governamentais.
Entretanto, para muitos prefeitos e gestores municipais, as exigências legais dos
Governos Federal e Estadual que visam a proteção social são consideradas como um entrave
aos seus interesses e, por isso, as normas da Resolução CMN nº 3.922/2010 representam
obstáculos jurídicos que supostamente iriam contra a autonomia administrativa preceituada na
Constituição Federal brasileira.
Dessa forma, Mello (1991, p. 204) ressalta que "se os atos dos Governos locais
tiverem de ser aprovados por uma autoridade superior para terem validade, a autonomia está
afetada. A autoridade superior, duvidando da legalidade de tais atos, pode submetê-los à
consideração do Poder Judiciário, cuja decisão prevalecerá". Por isso, Linhares; Mendes;
Lassance (2012, p. 9) ressaltam que "a dinâmica do Estado federativo é impulsionada por
mecanismos de responsividade e accountability, por um lado, e sistemas de freios e
contrapesos impostos pela atuação dos diferentes atores e interesses nas diversas arenas em
que se confrontam, por outro".
Em suma, percebe-se que essa estrutura sócio-política do sistema de previdência social
dos municípios apresenta a tendência de gerar conflitos entre os stakeholders (partes
interessadas) mediante o surgimento do risco moral, ou seja, há patentes divergências entre os
interesses dos principais (cidadãos em cargo público efetivo) e os agentes públicos dos
governos, o que resulta no problema da agência (Figura 9).
89
FIGURA 9 – Relação entre Principal-Agente
Fonte:
A respeito dessa relação conflitante, Boueri (2012, p. 239) explica:
Quando a aplicação dos modelos de agente e principal no contexto do
federalismo fiscal é considerada, deve ser notado que, em relação às outras
utilizações destes modelos no campo das finanças públicas, tal aplicação
representa um passo adiante. Tradicionalmente, a utilização dos modelos de
agente e principal em finanças públicas é realizada por meio da suposição de
que o Estado (no caso, o agente) é responsável, por delegação, pela gestão
dos negócios públicos.
Nessa conjuntura, a governança atuarial emerge como um sistema de administração
abrangente a níveis macro, meso e micro (Figura 10), que traz em sua raiz princípios (Figura
11) fundamentados na sustentabilidade da capacidade de inserção do estado para avaliar,
direcionar e monitorar a atuação da gestão nos processos de formulação e execução da
política previdenciária, sob condições mínimas de governabilidade, fortalecendo e integrando
mecanismos que garantam a responsabilização pública da gestão financeira, gerencial e
atuarial que viabilizem harmonizar os conflitos de interesses nas relações econômicas,
institucionais e sociais, por meio da eficiência, eficácia e efetividade da resultados esperados
para a meta atuarial e o acúmulo do capital, privilegiando o fortalecimento da integridade, dos
valores éticos, do cumprimento da lei, da accountability e dos veículos de comunicação com a
sociedade pela transparência das ações e processos previdenciários (ARAÚJO, 2010).
90
FIGURA 10 – Níveis de Análise do Referencial Básico de Governança Atuarial
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2013)
FIGURA 11 – Princípios da Governança Atuarial
Fonte: International Federation of Accountants – IFAC (2013)
Dessa forma, no panorama específico dos conflitos de interesses nas relações
econômicas, surge a gestão pública estratégica como ferramenta necessária à eficácia da
governança atuarial (Figura 12), de modo a auxiliar a gestão dos RPPS na avaliação e
mensuração dos eventos econômicos relacionados ao ambiente de riscos em que são
realizadas as aplicações dos recursos financeiros no mercado de capitais, pois a malversação
derivada da excessiva exposição aos riscos financeiros de mercado, quando não devidamente
avaliados, pode gerar consequências negativas para as reservas previdenciárias (SOUZA;
RIBEIRO, 2004).
91
FIGURA 12 – Relação entre Governança e Gestão
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2013)
No entanto, Araújo (2002, p. 7) ressalta:
Supondo, em uma circunstância de caos, crise, ruptura ou reversão
institucional, será muito difícil (por melhor preparado no sentido técnico que
seja o aparelho do Estado), senão impossível, atingir a governança strictu
sensu, dado o seu caráter, por definição, instrumental como enfatizado acima
e a indefinição de fins típica de situações desta natureza. O máximo possível
seria a manutenção de condições mínimas que garantam a transição de um
contexto para outro, como aliás tem sido o caso brasileiro em certas épocas.
Assim, a gestão pública estratégica de riscos financeiros de mercado pode servir de
suporte da governança atuarial para o esclarecimento das dúvidas no tocante à análise e
mensuração das oscilações econômicas, com o objetivo de salvaguardar o patrimônio dos
RPPS e garantir tanto sua continuidade quanto o bem estar social do patrimônio
previdenciário dos servidores efetivos. Desse modo, não se pode atribuir outro tratamento às
informações econômicas que afetam diretamente os investimentos dos RPPS, pois elas devem
ser revestidas dos atributos da confiabilidade, tempestividade, compreensibilidade e
comparabilidade de sorte que a análise e a mensuração sejam livres de erros e viés de
interpretação. Portanto, através da eficácia das informações econômicas, os gestores dos
RPPS auferem bases seguras para avaliar as aplicações financeiras acerco do desempenho,
evolução, oportunidades e riscos que oferecem (LIMA; VIEGAS, 2002).
92
4.2 Administração dos riscos nos regimes próprios de previdência social
Em um primeiro momento, há uma tendência generalizada e equivocada de se atribuir
aos riscos apenas uma concepção desfavorável, ou seja, concebê-los como fatos adversos.
Todavia, o fator risco existe em todas as atividades desempenhadas pela humanidade, em
maior ou menor grau, seja no setor privado seja no âmbito governamental.
Outro aspecto é a variável da incerteza, a qual tem natureza e significado distintos do
risco, conforme relatam Borges; Bergamini Júnior (2001, p. 216):
o risco deve ser diferenciado de incerteza, embora ambos os termos definam
possíveis eventos que possam ocorrer no futuro, em função de o primeiro
referir-se a fatos recorrentes ou repetitivos, o que permite a sua medição com
base em uma distribuição de probabilidades e, em decorrência, a sua
estimação com razoável grau de precisão. A incerteza, pelo contrário, tem
uma incidência aleatória por envolver fatos não recorrentes, o que impede a
mensuração da probabilidade de sua ocorrência, ou pelo menos a sua
estimação com utilidade para a tomada de decisões (...).
Portanto, as decisões na perspectiva dos riscos são mensuráveis, sendo baseadas em
probabilidades objetivas, lastreadas em dados históricos apresentados, cuja existência permite
depreender, para uma única escolha, mais de um resultado possível dado pela dispersão da
distribuição de valores em torno da média, ou seja, uma maior variância de valores significa
maiores riscos. Contudo, a incerteza não é mensurável, dada sua característica de
aleatoriedade e imprevisibilidade dos eventos, pois não admite a montagem de uma série
histórica, logo, as decisões serão baseadas apenas na intuição do responsável pela deliberação
(PASTORE, 2010).
Essa diferenciação se mostra útil para a gestão estratégica de riscos financeiros de
mercado nos investimentos dos RPPS, já que o risco representa um fator inerente às situações
rotineiras nessas entidades, mas que podem ser mensuráveis através de ferramentas
estatísticas. Consequentemente, é praticamente impossível atingir a meta atuarial dos RPPS
sem que haja uma mínima parcela de risco, o qual necessita do devido gerenciamento.
Desse modo, na esfera dos RPPS, o risco pode ser definido como um evento, esperado
ou não, que pode causar impacto na rentabilidade das aplicações financeiras ou no acúmulo
das reservas previdenciárias, ambas imprescindíveis para que os fundos previdenciários por
capitalização sejam equilibrados. Assim, a essência deste impacto não será necessariamente
93
negativa, havendo a probabilidade de ocorrer um resultado positivo para essas entidades,
tendo em vista que, na esfera financeira, as variáveis, risco e rentabilidade, são diretamente
proporcionais, ou seja, quanto maior o risco, maior é a rentabilidade esperada (TRAPP;
CORRAR, 2005). Na acepção dos riscos atuariais, Rodrigues (2008, p. 21) assinala:
Sob uma abordagem ortodoxa poderíamos reduzir os riscos atuariais àquelas
elementos de volatilidade que efetivamente entram nos modelos
matemáticos, tais como Riscos Biométricos, representados pelas tábuas de
mortalidade e invalidez, e os Riscos de Mercado, representados pela taxa
mínima real de ganhos de capital e pela remuneração nominal dos ativos de
investimentos.
Um visão moderna de riscos atuariais, entretanto, deve considerar que os
modelos atuariais se inscrevem em um grande círculo de intervenientes em
que atuam os diversos outros elementos de pressão capazes de influir
decisivamente no sucesso ou fracasso de gestão estruturada de riscos (...)
portanto, devem ser entendidos como os eventos oriundos de intervenientes
que tragam volatilidade aos resultados necessários à solvência (...).
No entanto, algumas ocorrências não estão diretamente relacionadas à atividade
atuarial em si, mas são provenientes de fatores exógenos, como políticas governamentais,
intempéries econômicas, entre outros. Assim sendo, tendo em vista que os gestores dos RPPS
se deparam com uma grande quantidade de situações que envolvem a existência de perigos, o
foco da gestão estratégica de riscos financeiros de mercado dos RPPS passa a ser o controle e
identificação de prováveis impactos negativos, relacionados ao ambiente econômico, que
possam inviabilizar o retorno esperado para garantir a liquidez necessária para honrar as
obrigações previdenciárias durante a condução do negócio público.
Dessa forma, por um lado, Morettin (2008, p. 157), assinala que "as empresas em
geral estão expostas a três classes de risco: operacional, estratégico e financeiro". Por outro
lado, Rodrigues (2008) explica que os ativos de investimentos e passivos dos RPPS estão
indissociavelmente sujeitos à existência de uma gama de riscos (biométrico, de crédito, de
liquidez, operacional, legal, institucional, moral e de mercado).
O risco de crédito é a possibilidade do intermediário financeiro se tornar inadimplente
e não honrar sua promessa de pagamento. Já o risco de liquidez refere-se à capacidade dos
intermediários financeiros de honrarem seus passivos financeiros em determinado período de
tempo. Assim, relacionam-se com a habilidade e disponibilidade das instituições financeiras,
ou não-financeiras, de transformarem seus ativos em caixa tempestivamente.
Para Carvalho (1996, p. 51), o risco de mercado é "(...) definido como aquele
dependente do comportamento do preço, quando se alteram as condições de mercado", ou
94
seja, representam possibilidades de perdas ou ganhos decorrentes de oscilações em fatores
como taxa de juros, taxa de câmbio, preços de ações, decurso do tempo, entre outros.
Sobre o risco moral, Rodrigues (2008, p. 27) relata:
Em essência, decorre do fato de o gestor de recursos não ser o proprietário
dos ativos de investimentos.
Participantes e gestores dos Fundos de Pensão podem ser, sob certas
circunstâncias, incapazes de monitorar adequadamente os administradores de
seus investimentos (Fundos de Investimentos). Esses administradores podem
assim, passar a agir segundo seus próprios interesses, não levando em
consideração o objetivo desses proprietários, que é, para um aceitável nível
de risco, maximizar a rentabilidade esperada das carteiras de investimentos.
Esse é tipicamente um problema de informação assimétrica e, mais
especificamente, de Risco Moral.
Por isso, é imperativo para a sobrevivência dos RPPS que seus gestores reconheçam,
sempre que possível, os riscos aos quais estão expostos em suas decisões alocativas, sejam
eles provenientes de forças internas ou externas, com a finalidade tanto para que haja
viabilidade no alcance da meta atuarial, quanto para prevenir potenciais perdas financeiras
mediante à ocorrência dos chamados riscos sistêmicos, definidos por Taylor (2010, p. 20-23):
(...) no caso do sistema financeiro, é aquele que afeta o mesmo como um
todo e, em consequência, a economia real, através dos efeitos de contágio e
de reação em cadeia.
(...) É importante enfatizar que o contágio e a reação em cadeia não ocorrem
de forma automática. Eles podem ser influenciados por mudanças nas regras
do jogo definidas por políticas públicas.
(...) Contudo, há riscos em todos os mercados, e eles normalmente não se
tornam sistêmicos.
Com esse propósito, surge o enfoque da gestão estratégica de riscos financeiros de
mercado (Figura 13), cujo objetivo primordial é, através do uso de ferramentas adequadas,
analisar o contexto econômico de modo a identificar mecanismos para maximização da
exclusão de possíveis efeitos negativos e salvaguardar o RPPS de eventuais perdas nas
aplicações financeiras por meio de planejamento estratégico que viabilize o alcance da meta
atuarial e, consequentemente, acarrete o aumento do capital acumulado para promoção do
equilíbrio financeiro e atuarial.
95
FIGURA 13 – Gestão Estratégica de Riscos de Financeiros de Mercado
Fonte: Holos (2015)
No entanto, na perspectiva ortodoxa da gestão pública estratégica de risco dos RPPS
por regime de capitalização, a exposição ao risco de mercado possui limites, instituídos pela
Resolução CMN nº 3.922/2010. Para isso, ferramentas devem ser utilizadas de modo a
possibilitar uma visão holística da composição dos riscos financeiros de mercado dos RPPS,
além de estimar a probabilidade de ocorrência dos mesmos, tendo como base a utilização de
métodos estatísticos. Tudo isso a fim de proporcionar o alcance da meta atuarial e,
consequentemente, a continuidade das entidades previdenciárias.
De tal maneira, para que haja a administração dos riscos, deve haver a identificação e
mensuração dos seus impactos potenciais, de modo sejam tomadas decisões que minimizem a
exposição a cada risco relevante. Deste modo, o gerenciamento estratégico integrado de riscos
financeiros de mercado dos RPPS deverá mapear todos os riscos econômicos relevantes para a
entidade com o propósito de promover alternativas de redução e controle, oferecendo aos
gestores uma governança atuarial que possibilite maior segurança e clareza nas suas relações
de risco e retorno (FAMÁ et al., 2002). Por isso, o Tribunal de Contas da União (2012, p. 4)
enfatiza:
Conceitualmente, a gestão de risco, em qualquer dos modelos adotados nos
setores público e privado, nacionais e internacionais, é abordagem que
privilegia o alcance de resultados. Riscos são eventos ou circunstâncias que
têm potencial para comprometer, no todo ou em parte, a consecução dos
objetivos ou dos resultados desejados. Consequentemente, ao buscar-se a
mitigação dos riscos por meio de controles apropriados, o efeito será maior
96
certeza de que os resultados serão atingidos, o que significa maior eficácia
da gestão pública.
A gestão de riscos contribui para a boa governança corporativa ao aumentar
a chance de que os resultados pretendidos sejam atingidos.
Desse modo, a gestão estratégica de riscos financeiros de mercado, em sua concepção
mais ampla, possui como meta principal maximizar o valor para garantir liquidez.
Analogamente, na perspectiva dos RPPS, o gestor financeiro atua sobre o aspecto
fundamental de mensurar o fluxo de caixa projetado para pagamento das futuras obrigações
previdenciárias e, assim, decidir o quanto investir e em quais tipos de ativos legais específicos
a partir de suas fontes de recursos: aquela proporcionada pelo ente governamental, através do
repasse da contribuição patronal e da retenção efetuada do servidor; e o retorno proveniente
das aplicações financeiras realizadas junto a instituições devidamente credenciadas. No
entanto, qualquer dessas fontes de recursos está suscetível aos riscos de origem financeira,
seja por prováveis ausências de repasses do ente governamental, ou por negociarem seus
ativos no mercado financeiro.
Destaca-se, assim, que a literatura, quando trata da categoria dos riscos financeiros,
define-os de forma mais abrangente e sólida no campo das instituições financeiras, entretanto,
estes riscos podem ocorrer nas entidades não-financeiras como os RPPS já que estes têm a
obrigação de negociar seus ativos financeiros nos mercados de capitais. Por isso, no âmbito
dos RPPS, tal risco é de importância vital para a perenidade destes, em virtude de estarem
intimamente relacionados com a finalidade precípua dos mesmos. Portanto, a gestão pública
estratégica de riscos financeiros de mercado cumprirá seu objetivo primordial à medida que
identificar riscos financeiros referentes aos fenômenos econômicos, auxiliando na sua
compreensão, extensão e mensuração, propiciando a mitigação dos impactos negativos nas
reservas dos recursos previdenciários. Assim, para d’Agosto (2014, p. 1):
Hoje, a equipe econômica não tem conseguido sinalizar que a estratégia que
está perseguindo é suficientemente sólida a ponto de proporcionar os
resultados almejados. E isso tem contribuído para acentuar a oscilação do
preço dos ativos financeiros, tornando as decisões de investimento mais
arriscadas.
Para enfrentar a atual conjuntura, é importante que o investidor tenha, ao seu
alcance, um arsenal de opções táticas, para tirar proveito de oscilações de
curto prazo. Assim, é fundamental estar atualizado sobre as modalidades de
investimento disponíveis.
Não significa investir em todos os produtos financeiros que são oferecidos
pelos profissionais do mercado. Apenas manter no radar as alternativas
possíveis.
97
Dessa forma Silva; Cabral; Baghdassarian (2009, p. 173) complementam:
O gerenciamento de riscos há muito se consolidou como atividade essencial
no mercado financeiro. No entanto, sua relevância e sofisticação
aumentaram substancialmente nos últimos anos, principalmente em função
da expansão do mercado de derivativos, da maior disponibilidade de
ferramentas amigáveis de gerenciamento de riscos e de regras prudenciais e
monitoramento de riscos mais estritos impostos por reguladores dos
mercados de capitais e bancos centrais.
Ademais, conforme Bergamini Júnior (2003), a gestão pública estratégica de riscos
deve considerar a mensuração do montante de passivo atuarial do RPPS e a avaliação de sua
efetiva capacitação em administrá-los gerencial e financeiramente com base em preceitos
fundamentados na econometria que, de acordo com Wooldridge (2010, p. 1), "é baseada no
desenvolvimento de métodos estatísticos para estimar relações econômicas, testar teorias,
avaliar e implementar políticas de governo e de negócios". De tal maneira, com o intuito de
evitar os prejuízos ocasionados por este tipo de risco, os RPPS precisam desenvolver
mecanismos que possibilitassem a mensuração e análise dos níveis de riscos financeiros de
mercado ao qual estão expostos.
Sendo assim, com base nestes aspectos, o comprometimento do RPPS com a questão
do passivo atuarial seria demonstrado em nível retrospectivo e prospectivo de seus resultados
alcançados pois, a identificação e mensuração dos eventuais passivos refletiriam os resultados
da política de investimentos adotada pelo RPPS no passado, enquanto a avaliação da aptidão
gerencial e financeira da empresa permitiria estimar o provável desempenho da instituição no
futuro (BERGAMINI JÚNIOR, 2003).
Em suma, para o desenvolvimento da gestão estratégica de riscos financeiros de
mercado dos RPPS é necessária a participação de profissionais de diversos ramos de
conhecimento, os quais obterão informações por meio de dados extraídos do mercado de
capitais. Entretanto, para a plena eficácia desta gestão de riscos, deverá haver a ligação entre
os riscos atuariais apresentados pelo atuário na avaliação atuarial e os riscos financeiros do
RPPS, visto que a ligação entre os aspectos atuariais e financeiros é um dos componentes do
risco global do RPPS.
98
4.3 As aplicações dos recursos financeiros dos regimes próprios de previdência social no
mercado de capitais e as variações do cenário econômico
O final de 2011 marcou o prelúdio de uma fase de euforia que precedeu o declínio
ocorrido nos portfólios dos títulos de renda fixa a partir do início de 2013. O entusiasmo deu-
se por causa das altíssimas rentabilidades dos títulos públicos ocasionadas pelo cenário de
baixas taxas do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC (Gráfico 23). Assim, a
taxa básica de juros da economia brasileira iniciou o processo de queda em 01 de setembro de
2011, caindo de 12,50 para 12,00, sucedendo-se outras nove consecutivas reduções até 11 de
outubro de 2011, quando atingiu 7,25 e permaneceu nesse patamar por três reuniões seguidas
do Comitê de Política Monetária – COPOM. No entanto, em 18 de abril de 2013, chegou a
7,50 e esse índice representou o primeiro dos ininterruptos aumentos até o atual cenário de
2015.
GRÁFICO 23 – Evolução da Taxa SELIC no Brasil de jan./2011 a jan./2014
Fonte: Minhas Economias (2014)
Deveras, o painel de crescente alavancagem mostrou que muitos gestores dos RPPS ou
desconheciam ou ignoravam as herméticas características das carteiras compostas por títulos
da dívida do governo já que essas aplicações apresentam seus preços sensíveis de forma
inversa às alterações da SELIC, conforme explanam Bodie; Kane; Marcus (2010, p. 513):
99
(...) em um mercado competitivo, todo título deve oferecer ao investidor taxa
razoável de retorno esperado. Se um título de dívida for emitido com taxa de
cupom de 8% quando a rentabilidade competitiva for de 8%, ele será
vendido pelo valor nominal. Se a taxa de mercado aumentar para 9%, no
entanto, quem comprará pelo valor nominal um título com taxa de cupom a
8%? O preço do título de dívida deve diminuir até o retorno esperado
aumentar e chegar ao nível competitivo de 9%. Em compensação, se a taxa
de mercado diminuir para 7%, a taxa de cupom de 8% do título de dívida
será atraente comparada à rentabilidade de investimentos alternativos. Em
resposta, o investidor ávido por esse retorno fará o preço do título
posicionar-se acima do valor nominal até a taxa de retorno diminuir e chegar
ao nível da taxa de mercado.
Assim, a continuidade do panorama de redução da taxa SELIC promovida a partir do
final de 2011, associada às então novas regras da Resolução CMN 3.922/2010, a qual foi
considerada mais um avanço iniciado desde a Resolução CMN 3.790/2009, contribuiu para
que os RPPS ampliassem uma diversificação de investimentos em conformidade com o
indispensável alcance da meta atuarial, que viabilizaria o equilíbrio financeiro e atuarial.
Segundo a Revista Investidor Institucional (2011), a Resolução 3.922/10 aumentou os limites
de investimentos em fundos de renda fixa que tenham títulos e valores mobiliários de
emissores privados, além de facilitar a abertura de novos fundos direcionados ao segmento de
RPPS. Dessa forma, houve um fortalecimento da família de Índice de Mercado ANBIMA
(IMA) como indexadores de renda fixa e isso, em panorama de queda da SELIC, propiciou
elevadíssimas rentabilidades nominais às carteiras de aplicações das reservas previdenciárias
entre 2011 e 2012, o que resultou maciço percentual de RPPS superando suas metas atuariais
nesse período. Dessa forma, Henrique (2013, p. 2) explica:
As mudanças introduzidas pela Resolução CMN 3922/2010, numa estratégia
acertada para um cenário de queda juros, levaram os RPPS a alocar recursos
financeiros em fundos de investimentos de renda fixa atrelados ao Índice de
Mercado Anbima (índice IMA) e, também, a experimentar a volatilidade do
mercado.
Em 2012 os resultados foram surpreendentes, com rentabilidade das carteiras
de investimentos dos RPPS muito superior à meta de 11,84% ao ano (IPAC
+ 6%), em alguns casos, mais de 24% ao ano.
Isso ocorreu porque os títulos referenciados pelo IMA possuem comportamento
inversamente proporcional à trajetória da SELIC já que são atualizados pela marcação a
mercado que, segundo a BOVESPA (2015, p. 4) "é um procedimento essencial para a
identificação dos verdadeiros valores dos ativos, ou seja, a obtenção do valor de um ativo pelo
qual ele pode ser negociado no mercado".
100
No mais, a conjuntura da economia externa contribuiu de forma decisiva para as
proeminentes rentabilidades das aplicações em dívida do governo federal, pois, desde de
2009, os títulos públicos de longo prazo nos Estados Unidos estavam com taxas de juros
baixíssimas (Gráfico 24), conforme relata Silva (2015, p. 1), "após a crise mundial o Fed
manteve a taxa de juros próxima a zero afim de estimular o crescimento da atividade
econômica". Isso intensificou a compra de títulos da dívida de economias com maior
rentabilidade mundo afora.
GRÁFICO 24 – Evolução da Taxa de Juros nos Estados Unidos entre 1980 e 2014
Fonte: Silva (2015)
Nessas circunstâncias, houve a valorização do real frente ao dólar e isso pressionou a
baixa da SELIC no Brasil. No entanto, no final de maio de 2013, antes do esperado pelo
mercado, a economia americana começou a dar fortes sinais de superação da crise de 2008.
Isso resultou a desvalorização da moeda de países emergentes como a brasileira, que saiu de
R$ 2,05 no final de maio de 2013 para R$ 2,45 ao término de agosto de 2013 (Gráfico 25),
segundo explica Goulart (2013, p. 1):
No final do mês de agosto, anunciou-se uma significativa recuperação da
economia estadunidense, principalmente devido à alta das exportações
(aumento de 8,6%). Com um crescimento de 2,5% do produto interno bruto,
no segundo trimestre de 2013, superou-se a estimativa de expansão de 1,7%
para o mesmo período. Em meio a este cenário de recuperação, especula-se
que o FED possa reduzir seus estímulos à economia, diminuindo assim a
oferta de dólar e consequentemente, elevando a taxa de juros do país (prime
rate). Essa expectativa afetou o mercado financeiro, diminuindo e alterando
a direção dos investimentos, uma vez que, concretizando-se este novo
contexto, os títulos dos EUA passarão a ser mais atraentes do que as
aplicações de maiores riscos de países emergentes como o Brasil.
101
GRÁFICO 25 – Evolução da Cotação do Câmbio (R$/US$) em 2013 no Brasil
Fonte: Banco Central do Brasil - BCB (2014)
Segundo a Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil –
ANFIP (2015), devido ao fato de que a taxa de juros americanos apresentavam patamares
baixíssimos, as empresas nacionais e estrangeiras estabelecidas no Brasil passaram a se
endividam no exterior para aplicar esses recursos, não em investimentos para ampliar a
produção, mas sim nos rentáveis títulos da dívida pública brasileira. No mais, essas alterações
sistêmicas foram agravadas pelos efeitos da seca, além das diversas incertezas políticas no
Brasil, resultando a elevação do nível da inflação e da taxa de juros reais brasileira que,
consequentemente, mudaram de forma vertiginosa e negativamente a rentabilidade dos
portfólios de renda fixa já adquiridos (Gráfico 26).
GRÁFICO 26 – Evolução dos Juros Nominais do Governo Federal e o Rendimento Total
Acumulado dos Títulos Federais da Carteira do IMA, de janeiro a dezembro de 2013 no Brasil
Fonte: D’Agosto (2014)
102
Dessa forma, Dijk (2014, p. 1) explica esse contexto econômico:
Após a redução de 525 pontos-base entre agosto de 2011 e outubro de 2012,
a meta para a taxa Selic atingiu o piso histórico de 7,25% a.a. Foi neste
cenário que os fundos Renda Fixa Índices, cujas carteiras são
majoritariamente compostas por NTN-Bs, foram destaque de rentabilidade
em 2012, valorizando 21,69%. No entanto, mesmo diante das pressões
inflacionárias, já presentes no final de 2012, boa parte dos agentes previa a
manutenção da taxa de juros em 7,25% a.a. até o final de 2013, como
indicavam, em janeiro daquele ano, as medianas das projeções do Comitê de
Acompanhamento Macroeconômico da ANBIMA e do Relatório Focus do
Banco Central para a taxa Selic. Assim, o aumento da Selic em 275 pontos-
base entre abril e dezembro de 2013 comprometeu significativamente o
desempenho dos ativos de renda fixa e, consequentemente, o retorno das
carteiras compostas por esses ativos.
No entanto, para Kindleberger; Aliber (2013), esse cenário de desvalorização dos
títulos da dívida brasileira foi derivado do comportamento irracional que pode ser descrito
como "mania" ou "bolha", já que alguns valores indicavam que iriam inevitavelmente cair e,
provavelmente, de forma rápida, o que de fato se confirmou, ou seja, a excessiva alavancagem
dos portfólios de renda fixa no Brasil levou a um boom ocasionado pelo crescimento da
demanda e rápida ampliação da rentabilidade entre 2011 e 2012 (Gráfico 27).
GRÁFICO 27 – Comparativo da Rentabilidade dos Títulos de Renda Fixa no Brasil entre 2012 e
2013
Fonte: Dijk (2014)
103
Destarte, Henrique (2013, p. 1-2) resume esse panorama:
(...) em 2013, com a SELIC saindo de 7,25%, em janeiro, para 9,50%, em
outubro, o índice IMA teve uma variação negativa de -8,10% (IMA-B em
14/10/13) e a rentabilidade das aplicações dos RPPS no ano negativa em
torno de -7%, enquanto a meta atuarial a ser batida, em setembro, era de
8,43%.
Os resultados invertidos dos dois últimos anos, entre outros fatores, devem-
se ao fato de que na “marcação a mercado” o valor da NTN – B (Nota do
Tesouro Nacional série B), normalmente oscila de forma inversa à taxa
SELIC devido ao cupom de juros fixado na compra. E cerca de 90% dos
recursos do RPPS estão alocados nestes títulos públicos.
Assim, a contínua elevação da SELIC a partir de 2013 (Gráfico 28) levou a uma
"negociação em excesso", a qual resultou especulação para revenda com maiores retornos e,
por isso, os títulos comprados anteriores a esse aumento têm seus valores de mercado
desvalorizados já que se tornam menos atrativos para renegociação (KINDLEBERGER;
ALIBER, 2013).
GRÁFICO 28 – Evolução da SELIC no Brasil entre 2010 e 2015
Fonte: Martello (2015)
D’Agosto (2014, p. 1) relata o impacto da alteração da SELIC nos títulos públicos:
A alta dos juros nos últimos 18 meses, decorrente de ajustes para combater a
inflação e adaptar a economia brasileira ao novo ambiente internacional,
provocou um estrago na carteira dos investidores em títulos públicos de
longo prazo.
104
No período entre o fim de janeiro de 2013 e o começo de fevereiro de 2014,
o prejuízo causado pelos papéis que fazem parte do IMA-B chegou a quase
R$ 100 bilhões. O indicador acompanha o valor de mercado das NTN-Bs,
indexadas à inflação.
A carteira do IMA-B é da ordem de R$ 700 bilhões e foi a mais prejudicada
pela subida das taxas. A razão é o prazo médio dos títulos, de
aproximadamente sete anos.
Na prática, o aumento do IPCA não foi suficiente para compensar a
desvalorização dos papéis provocada pela alta dos juros. Essa diferença foi a
razão para as perdas e representou um baque para quem acreditava que
estava protegido contra a inflação.
Na verdade, os investidores começam a conjeturar que os títulos de renda fixa estão
supervalorizados em diferentes mercados e, por isso, está ocorrendo a formação de uma bolha
nesses papéis. Essa conclusão é corroborada pela sobrevalorização histórica de títulos
corporativos, que só perde para o exagero da alavancagem, acima da média histórica, dos
títulos públicos que subiram 20% em dois anos nos Estados Unidos (FILGUEIRAS, 2015).
No Brasil, a partir do Plano Real, iniciou-se uma acentuada atração com juros
convidativos ao capital especulativo internacional em títulos do governo, acarretando forte
crescimento do saldo acumulado dos investimentos de estrangeiros no país a tal ponto que,
em 2006, já representava um montante de US$ 110 bilhões e, em 2012, atingiu o patamar de
US$ 200 bilhões (Gráfico 29), tudo sendo remunerado com altos rendimentos (Gráfico 30)
pelo Tesouro Nacional com base na SELIC (KHAIR, 2013).
GRÁFICO 29 – Saldos Acumulados de Investimentos em Títulos de Estrangeiros no Brasil
(1989-2012)
Fonte: Khair (2013)
105
GRÁFICO 30 – Renda de Investimentos em Carteira da Dívida Pública no Brasil (1981-2012)
Fonte: Khair (2013)
Por isso, Khair (2013, p. 1) afirma:
Antes do Plano Real a renda das aplicações era inferior a US$ 1 bilhão por
ano. Com o Plano Real há o salto para US$ 4 bilhões em 1995 e daí para a
frente, com lucros financeiros na casa de US$ 10 bilhões anuais.
Esse é um dos custos dessa política danosa de atrair o capital especulativo
internacional para segurar a inflação.
A ameaça de repatriação desse capital especulativo é o cutelo na garganta do
governo.
Por sua vez, Faria (2010, p. 151) complementa que "(...) um aumento de gastos
públicos governamentais financiado por emissão de dívida pública pode não ter um impacto
significativo sobre a atividade econômica, pois as pessoas sabem que, no futuro, o governo
terá de aumentar impostos para pagar a dívida". Por isso, esse aspecto já tomou tal proporção
que, em 2014, no Brasil, os juros e amortizações da dívida corresponderam a 45,11% da
execução orçamentária da União, enquanto que a previdência social atingiu a 21,76%
(Gráfico 31).
106
GRÁFICO 31 – Orçamento Geral da União (Executado em 2014 no Brasil) – Total = R$ 2,168
Trilhão
Fonte: Fattorelli; Ávila (2015)
Esses dados mostram que as variáveis juros e amortizações da dívida juntamente com
a previdência social perfizeram, em 2014, um total de 66,87% da dotação orçamentária no
Brasil, na contramão que saúde e educação totalizaram apenas 7,71%, assim como ciência e
tecnologia corresponderam a pífios 0,28%, ou seja, a dívida pública brasileira está
erroneamente estruturada nas despesas correntes na contramão de apresentar a menor taxa de
investimentos em relação ao PIB entre os países do BRICS entre 2003 e 2011 (Gráfico 32).
GRÁFICO 32 – Taxa Média de Investimento (% do PIB) entre 2003-2011
Fonte: Fonseca (2014)
Por isso, Lúcia (2015, p. 1) evidencia:
A contínua destinação de elevados montantes para o pagamento de
“amortização” da dívida, suavizados sob o rótulo de “mera rolagem”, assim
107
como dos extorsivos juros desse questionável processo, estão sacrificando a
sociedade. Além de arcar com pesada e distorcida carga tributária, a
sociedade não recebe os serviços sociais essenciais, como saúde e educação.
O país está com seu desenvolvimento socioeconômico travado, a serviço de
garantir lucros escorchantes ao sistema financeiro, e apodrecido pela
corrupção.
Assim, a Revista Em Discussão (2013, p. 40-41) faz um paralelo entre os dados da
dívida pública brasileira em relação ao PIB com o cenário de crise fiscal delineado na Europa:
A crise que atingiu em cheio a União Europeia está enraizada na enorme
dívida pública ocasionada por gastos excessivos sem o devido lastro de
reservas. Assim, economias de países como Grécia e Portugal, ou até então
consideradas mais fortes, como Itália e Espanha, vinham, há anos,
financiado seus custos por meio de arrolamentos dos dívida. Na Grécia, o
pior caso de descontrole das contas públicas na Zona do Euro, a dívida
alcançou a marca de 148,6% do PIB em 2010. Logo depois da Grécia, estava
a Itália, cuja dívida atingiu 118,4% do PIB. Em seguida, Irlanda, com
94,9%; Portugal, 93,3%; e Espanha, 61,1%. Esses cinco países são
conhecidos pela sigla PIIGS, formada pelas iniciais de seus nomes em -
inglês.
No mesmo período, a relação dívida/PIB da Alemanha estava em 83,2%, a
da França, em 82,3%, e da Inglaterra em 79,9%, todas também bastante altas
e acima do máximo estipulado pela União Europeia. A diferença é que
esses três países possuem economias altamente industrializadas,
capacidade de investimento e grandes reservas internacionais — uma
espécie de poupança em moeda estrangeira, em geral dólar — controladas
pelos bancos centrais de cada país, que servem para cobrir eventuais déficits
nas contas externas e evitar ataques especulativos à moeda nacional. Já os
PIIGS, além de apresentarem grande dívida pública relativa ao PIB, possuem
alto déficit orçamentário e baixas reservas internacionais.
A maior relação dívida/PIB do mundo pertence ao Japão: 214,3%. Embora
deva muito, a nação asiática tem como honrar as dívidas quando necessário,
visto que detém o segundo maior volume de reservas internacionais do
planeta (US$ 1,35 trilhão em 2012), atrás apenas da China (US$ 3,3
trilhões). Para se ter uma ideia, a Alemanha ocupa a 13ª posição, com US$
238,9 bilhões; e os Estados Unidos, a 19ª, com US$ 148 bilhões. Apesar de
ser o sétimo nesse ranking, com US$ 371,1 bilhões em reservas
internacionais, o Brasil é o que detém a maior relação dívida/PIB entre os
países emergentes do bloco conhecido como BRICS (Brasil, Rússia,
Índia, China e África do Sul): 54,9% (grifo nosso).
Paralelamente, o Brasil está, cada vez mais, reduzindo suas reservas voltadas ao
pagamento dos juros da dívida, o chamado superávit primário, a tal ponto que o exercício
fiscal de 2014 apresentou déficit primário (Gráfico 33), pela primeira vez desde quando o
Banco Central iniciou o registro da série histórica em 2001.
108
GRÁFICO 33 – Evolução do Resultado Primário do Brasil entre 2002 e 2014
Fonte: Martello (2015)
No mais, mesmo com todas medidas de austeridade, as projeções para 2015 não são
animadoras, pois segundo Martello (2015, p. 1):
Com o fraco resultado das contas públicas no primeiro semestre deste ano,
houve, em doze meses até junho, um déficit primário de R$ 45,69 bilhões,
ou 0,8% do Produto Interno Bruto (PIB) – também o pior resultado da série
histórica para este indicador.
(...) Quando se incorpora os juros da dívida pública na conta, no conceito
conhecido no mercado como "nominal", que é acompanhado com atenção
pelas agências de classificação de risco na determinação da nota dos países,
houve déficit de R$ 462 bilhões em doze meses até junho, o equivalente a
expressivos 8,12% do PIB. Trata-se, também, do pior resultado da história e
foi a primeira vez que a barreira dos 8% do PIB foi rompida.
Se fechar em 8% do PIB em 2015, o déficit nominal brasileiro ficaria abaixo,
neste ano, de acordo com projeções do Fundo Monetário Internacional, de
nações como Bahrein (déficit de 9,8% do PIB), Antigua (-10,5% do PIB),
Algéria (-12,5% do PIB), Brunei (-15,6% do PIB), República do Djibuti (-
13% do PIB), Egito (-11,7% do PIB), Guinea Equatorial (-21,4% do PIB),
Eritreia (-12,18% do PIB), Guiné (-10,1% do PIB), Iraque (-9,9% do PIB),
Líbia (-68% do PIB) e Venezuela (-19,9% do PIB), entre outros.
Em suma, o atual cenário econômico está delineando uma perspectiva de
insustentabilidade da dívida pública e, por isso, torna-se cada vez mais imperativo que os
gestores dos RPPS estabeleçam efetivos mecanismos de monitoramento das variações
econômicas de modo a avaliar os possíveis impactos negativos em seus portfólios que tendem
a centralizar suas aplicações em títulos da dívida pública brasileira.
Entretanto, os gestores dos RPPS vêm se mostrando míopes a toda essa conjuntura
econômica, subestimando a probabilidade de resultados adversos como o que ocorreu em
109
2013 pois, na época, havia a crença de que, independentemente do cenário econômico, não
teria necessidade de que os investimentos fossem submetidos à supervisão prudencial, já que
supostamente não haveria riscos financeiros de mercado em títulos de renda fixa. Criou-se,
em função disso, um comportamento de convergir integralmente os portfólios em títulos
públicos referenciados pelo IMA fortemente alavancados, que eram vistos como os principais
responsáveis pela viabilização do ininterrupto alcance da meta atuarial. Por isso, a ilusão da
inexistência dos riscos, à época, convidava ao aumento da alavancagem, multiplicando a
rentabilidade, o que era excelente enquanto crescia os preços dos ativos (PASTORE, 2010).
Logo, Henrique (2013, p. 1) explica:
Cultuou-se durante muito tempo, no ambiente de juros altos, a ideia do risco
zero para os investimentos em títulos públicos ou em fundos de
investimentos em renda fixa com carteira recheada de títulos públicos. A
experiência tem nos mostrado que a alocação de 100% dos recursos em
títulos públicos não significa rentabilidade garantida, ou melhor, não está
sujeita somente ao risco soberano (risco país), mas também à volatilidade do
mercado.
No entanto, para Nóbrega (2010, p. 15) "a miopia diante do desastre explica crises
como a da dívida externa dos países em desenvolvimento, das associações de poupança e
empréstimos e outras". Assim, essa miopia emergiu das incertezas decorrentes de gestão
passiva praticada nos RPPS, ou seja, a ignorância resultante do despreparo técnico dos
gestores levou a tomadas de decisões, dentro de uma errônea visão de curto prazo, mediante
justificativas fundamentadas sobre a insegurança do supostamente "desconhecido" cenário
econômico apresentado à época. Entretanto, Faria (2010, p. 153) aponta:
(...) teorias que colocam o conceito da incerteza acima de tudo e rejeitam
sumariamente o postulado da ergodicidade correm o risco de assumir um
grau de indeterminação tão grande que lhes resta muito pouco a dizer sobre o
comportamento dos agentes econômicos.
(...) o risco é que nos aproximemos perigosamente do niilismo, ignorando
contribuições fundamentais à condução de políticas econômicas
proporcionadas pela análise econômica tradicional.
Deveras, a ausência de apropriados mecanismos de gestão estratégica de riscos levou
os gestores dos RPPS a resgatarem, antes do prazo, os títulos de renda fixa e essas decisões
resultaram perdas generalizadas ao fundos previdenciários, conforme relata Dijk (2014, p. 1):
Diante do recuo da maior parte dos ativos de renda fixa prefixados, e,
sobretudo, dos indexados, refletido na queda de 10,02% do IMA-B em 2013,
os fundos Renda Fixa Índices recuaram 3,42% no período. Pouco
acostumados à volatilidade e à perda em ativos de renda fixa, muitos
110
investidores, em especial os do varejo, resgataram recursos dos respectivos
fundos, em alguns casos consolidando perdas que poderiam ser evitadas se a
aplicação fosse mantida por um período maior de tempo, compatível com o
prazo médio dessas carteiras. Neste sentido, vale notar que em um horizonte
maior de tempo, de 24 e 36 meses, por exemplo, os fundos Renda Fixa
Índices acumulam retornos expressivos, de 17,5% e 34,4%, respectivamente.
Dessa forma, os fundos previdenciários, que em sua essência se caracterizam pela
perspectiva de longa dilação, foram expostos a medidas que desconsideraram os prazos de
médios ou longos horizontes associados aos fluxos de recebimentos dos recursos atrelados à
estabilidade social de seus segurados. Esses prazos são tecnicamente chamados de duration
que representa, conforme explica Yoshimoto (2005, p. 6-7):
O tempo médio necessário para recuperação do dinheiro investido. (...)
intuitivamente, sabemos que quanto maior o prazo de um título de renda fixa
(e a duration), a sua volatilidade será maior, podendo, consequentemente, ter
o seu valor de mercado apreciado ou depreciado, em função dos choques de
taxas de juros. Desta forma, podemos estabelecer a conexão entre a duration
e a variação das taxas de juros para se ter a sensibilidade ou a elasticidade
preço de um título em relação à mudança da taxa e, com isso, controlar ou
estimar os riscos potenciais de um título.
Por isso, da propensão ao risco sistêmico das variações de taxas de juros resulta
alterações no valor de mercado dos títulos de renda fixa (Gráfico 34) e essa sensibilidade é
mesurada pela convexidade que, conforme Lunardi (2009, p. 16) "é uma medida de quanto a
relação preço-taxa do ativo se desvia de uma linha reta, medindo esta curvatura".
GRÁFICO 34 – Evolução de Diferença de Rentabilidade Obtida com Títulos Públicos em Caso
de Venda Antecipada ou de Venda na Data Vencimento
Fonte: Tesouro Nacional (2013)
111
Por sua vez, Holtz (2012, p. 1) assinala que "o formato e inclinação da curva sempre
dependerão das características do título específico. Quanto maior a duration do título, mais
inclinada será a curva – representada pela curva vermelha (Gráfico 35) –, e mais afastada no
tempo estará a rentabilidade do investimento.
GRÁFICO 35 – Relação da Curvatura Taxa-Preço de Ativos
Fonte: Holtz (2012)
No entanto, Póvoa (2012, p. 3) afirma:
É imperioso nunca perder de vista que, em qualquer análise que esteja sendo
realizada, existem duas dimensões que jamais podem ser ignoradas: o
potencial de retorno, seja de lucro ou de fluxo de caixa, e o risco embutido
nessa projeção.
Os melhores resultados de um bom processo de valuation normalmente são
aqueles que envolvem boa técnica, para limitar os potenciais erros (mais
comuns do que parecem), acrescida da dose correta de arte. O maior trabalho
deve ser feito pelos analistas "nos bastidores", para alimentar o modelo de
boas informações. De nada adianta possuirmos a planilha mais sofisticada do
mundo se a mesma for alimentada com variáveis sentido. Como diz uma
famosa expressão inglesa, trash in, trash out (lixo dentro, lixo fora).
Assim, a introdução da medição dessas variáveis apresentadas não foram analisadas
pelos gestores dos RPPS quando da avaliação dos riscos financeiros de mercado resultantes
das mudanças do cenário econômico. Todavia, esse tema se mostra relevante já que os
gestores dos RPPS deveriam ter comprometimento com a sustentabilidade atuarial. Ademais,
os riscos financeiros de mercado, quando não identificados e mensurados pelos entes
municipais, ocasionam danos significativos provenientes da má gestão financeira em face da
112
externalidades econômicas. Por conseguinte, é imprescindível para a continuidade dos RPPS
que a gestão identifique e analise as situações que possam resultar em prováveis risco de
crédito, de liquidez e de mercado, com o objetivo de evitar que os investimentos tenham
possíveis perdas financeiras semelhantes aos prejuízos que ocorreram, em 2013, no portfólio
de aplicações em renda fixa.
Em suma, quando o assunto é gestão pública estratégica de riscos financeiros de
mercado como mecanismo de governança atuarial nos RPPS, as deliberações humanas
assumem um papel diferenciado em importância, pois são confrontadas com a dinâmica de
situações econômicas que envolvem decisões complexas sobre escolhas de risco apresentando
incerteza sobre eventos futuros e, por isso, requerem ser estruturadas na boa visão de
prudência fundamental e de incontestável relevância para salvaguardar os recursos financeiros
garantidores da estabilidade sócio-econômica coletiva. Todavia, essa prudência não implica
inércia alicerçada no aspecto de que muitos eventos possam se mover ou passam a ocorrer
sem que o gestor tenha o necessário controle sobre elas, mas sim implica que todo ato do
gestor deve buscar a cautela construída com técnicas de gestão ativa que visem , de forma
prioritária, desencadear ações cujas influências sobre os processos administrados sejam
correlatas de modo a interferir ou mudar o curso de eventos em andamento para evitar ou
reduzir impactos econômicos danosos à administração em curso (ZIMMER, 2008).
113
5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
5.1 Caracterização da pesquisa
O objetivo geral desta pesquisa é verificar a maturidade da gestão estratégica de riscos
como mecanismo de governança atuarial dos regimes próprios de previdência social dos
municípios pernambucanos. Assim, com o propósito de responder aos questionamentos
elaboradas neste trabalho, foi realizada pesquisa empírica para evidenciar características de
cunho descritivo, com abordagem quantitativa e qualitativa dos dados. Quanto aos
procedimentos de coleta de dados, o estudo foi realizado com pesquisa documental e
levantamento com delineamento por entrevista estruturada aplicada no período de maio e
junho de 2015.
5.2 População e amostra
Inicialmente, para conhecer a composição da população desta pesquisa, foi realizado
levantamento documental, em página eletrônica do Ministério da Previdência Social – MPS
(2014), de modo a verificar os municípios que possuem Demonstrativo de Resultados de
Avaliação Atuarial (DRAA) cadastrados. A obrigatoriedade de apresentação do DRAA é
exigência inerente aos RPPS e está prevista na alínea b) do inciso XVI do artigo 5º da Portaria
MPS nº 204/2008. Dessa maneira, foi constatado que a população desse estudo abrange 147
RPPS legalmente constituídos em 31 de dezembro de 2013 no Estado de Pernambuco.
O plano amostral desta pesquisa foi configurado pelo método de amostragem por
estágios múltiplos de modo a viabilizar a representatividade dos resultados encontrados.
O primeiro estágio da amostragem configurou-se como aleatória estratificada que, de
acordo com Martins e Domingues (2011, p. 304), "no caso de população heterogênea em que
se podem distinguir subpopulações mais ou menos heterogêneas, denominadas estratos, é
possível utilizar o processo de amostragem estratificada". Esse aspecto intencionou levar em
consideração as heterogeneidades das realidades sócio-econômicas nas quais estão inseridos
os RPPS pernambucanos e que possam influenciar nas práticas de gestão estratégica de ricos
das aplicações financeiras, tendo em vista que, segundo Azevedo (2011, p. 2), a amostragem
114
por estratificação visa "produzir estimativas para a população como um todo e para
subpopulacões, já que, em geral, quanto mais os elementos de cada estrato forem parecidos
entre si e diferentes entre os estratos, maior será a precisão dos estimadores". Assim, a
variável de estratificação da população tomou por base as divisões das cinco mesorregiões
pernambucanas (Região Metropolitana do Recife, São Francisco Pernambucano, Agreste,
Zona da Mata e Sertão), definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Sobre essas divisões, Magnago (1995, p. 1) explica:
A divisão do espaço geográfico em regiões é uma tarefa de caráter científico
ditada tanto por interesses acadêmicos, quanto por necessidades do
planejamento e da gestão do território.
Como atividade científica acadêmica, a divisão regional é um exercício de
discussão e elaboração de conceitos, teorias e métodos que levam a um
determinado modelo. Esse deve ter como objetivo a ampliação do
conhecimento científico (...)
Desse modo, cada estrato de mesorregião da população dos 147 RPPS apresentou
configuração quantitativa distinta (Tabela 2), verificando-se que o Sertão pernambucano
possui a maior relação percentual de RPPS sob o aspecto da variável analisada.
TABELA 2 – Estratos de RPPS por Mesorregião Pernambucana
MESORREGIÕES
PERNAMBUCANAS
Quantidade de
Municípios
Estratos de
RPPS % RPPS
Região Metropolitana do Recife 15 13 86,67%
Zona da Mata 43 28 65,12%
Agreste 71 55 77,46%
Sertão 41 39 95,12%
São Francisco Pernambucano 15 12 80,00%
TOTAL 185 147
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
O segundo estágio realizou-se pelo método de amostragem estratificada de fração
ótima que, segundo Richardson (2014, p. 164), caracteriza-se pelo aspecto de que "(...) a
fração de amostragem é distinta para cada estrato, de modo que seja possível obter um
número suficiente de elementos de cada um e, assim, efetuar comparações válidas entre eles e
ponderar os resultados para não perder a representatividade da amostra". Assim sendo, cada
elemento dos estratos foi relacionado a duas variáveis imprescindíveis à realização da
pesquisa: a Meta Atuarial constante no DRAA de 2014 e a Variação do Capital Acumulado
115
obtida através do cálculo comparativo entre os Demonstrativo de Aplicações e Investimento
dos Recursos (DAIR) bimestral de novembro/dezembro de 2012 e 2013. Assim como o
DRAA, o DAIR é documento obrigatório intrínseco a todos os RPPS conforme estabelece a
alínea d) do inciso XVI do artigo 5º da Portaria MPS nº 204/2008. Dessa forma, os RPPS que,
ou não apresentaram tais documentos ao MPS ou não realizaram investimentos financeiros no
mercado de capitais e, por isso, não obtiveram rentabilidade proveniente das aplicações
financeiras, foram excluídos dos seus respectivos estratos, resultando configuração
estratificada (Tabela 3).
TABELA 3 – Amostragem Estratificada de Fração Ótima dos RPPS por Mesorregião
MESORREGIÕES PERNAMBUCANAS Estratos de RPPS
Região Metropolitana do Recife 10
São Francisco Pernambucano 8
Agreste 24
Zona da Mata 7
Sertão 21
TOTAL 70
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
Esses dados mostram que aproximadamente 52,38% dos RPPS ou não divulgaram
informações do DRAA e/ou do DAIR, o que os tornam inadimplentes perante o MPS, ou não
realizaram aplicações de recursos no mercado financeiro e, por isso, não obtiveram
rentabilidade alguma para compor reservas financeiras para pagamento de suas obrigações
futuras. O terceiro estágio do plano amostral foi constituído por amostragem não
probabilística intencional que Richardson (2014, p. 161) ressalta pelo seguinte aspecto:
Os elementos que formam a amostra relacionam-se de acordo com certas
características estabelecidas no plano (...). Se o plano possuir características
que definam a população, é necessário assegurar a presença do sujeito-tipo.
Desse modo, a amostra intencional apresenta-se como representativa do
universo. Entende-se por sujeitos-tipos aqueles que representam as
características típicas de todos os integrantes que pertencem a cada uma das
partes da população.
Desse modo, os RPPS foram intencionalmente selecionados para compor uma amostra
multinominal, ou seja, com reposição a partir de quinze marcos de referência por estrato, são
eles:
116
I. RPPS com segregação de massa e que apresente superávit atuarial.
TABELA 4 – RPPS com Segregação de Massa e que Apresente Superávit Atuarial a partir de
Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Resultado Atuarial (em R$)
do Fundo Capitalizado
Igarassu
129.049,80
Olinda
772.430,25
Recife
84.908.235,61
Gravatá 848.278,37
Belo Jardim 1.873.336,73
Águas Belas 3.229.342,41
Lajedo 2.175.936,85
Panelas 331.220,09
Riacho das Almas 34.557,53
São José do Egito 10.267.521,18
Triunfo 772.302,11
Sertânia 178.453,92
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
II. RPPS com segregação de massa e que apresente déficit atuarial.
TABELA 5 – RPPS com Segregação de Massa e que Apresente Déficit Atuarial a partir de
Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Resultado Atuarial (em R$)
do Fundo Capitalizado
Cabo de Santo Agostinho
-30.389.248,00
Jaboatão dos Guararapes
-55.413.189,14
São Lourenço da Mata
-3.257.671,98
São Bento do Una -2.569.922,02
São Benedito do Sul -315.034,21
Vitória de Santo Antão -3.766.273,72
Salgueiro -2.786.628,17
Floresta -435.467,18
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
117
III. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MAIOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, independentemente do resultado do capital
acumulado.
TABELA 6 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do
Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal % Benchmark
Jaboatão dos Guararapes
11,90% 3,86% 32,44%
Panelas 10,06% 24,05% 239%
Água Preta 11,41% 8,33% 73,01%
Iguaraci 11,41% 15,48% 135,67%
Orocó 12,41% 11,61% 93,54%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
IV. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MENOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, independentemente do resultado do capital
acumulado.
TABELA 7 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do Resultado
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios da RMR Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
São Lourenço da Mata 11,56% -10,72% -92,73%
Riacho das Almas 12,26% -7,87% -64%
Vitória de Santo Antão 12,26% -5,37% -43,80%
Salgueiro 11,89% -9,89% -83,18%
Floresta 11,56% -11,53% -99,74%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
118
V. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MAIOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido aumento do capital
acumulado.
TABELA 8 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Aumento
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios
Resultado Atuarial
(em R$) do Fundo
Capitalizado
Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
Cabo de Santo Agostinho -30.389.248,00 11,90% 1,83% 15,38% 27,83%
Panelas 331.220,09 10,06% 24,05% 239% 1.426,79%
São Benedito do Sul -315.034,21 12,04% 6,43% 53,40% 7,06%
São José do Egito 10.267.521,18 11,90% 7,25% 60,92% 1.784,74% Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
VI. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MENOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido aumento do capital
acumulado.
TABELA 9 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Aumento
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios
Resultado Atuarial
(em R$) do Fundo
Capitalizado
Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
São Lourenço da Mata -3.257.671,98 11,56% -10,72% -92,73% 15,95%
Lajedo 2.175.936,85 12,26% 4,92% 40% 23,60%
Vitória de Santo Antão -3.766.273,72 12,26% -5,37% -43,80% 34,95%
Salgueiro -2.786.628,17 11,89% -9,89% -83,18% 9,26%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
119
VII. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MAIOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido redução do capital
acumulado.
TABELA 10 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de seu Resultado Atuarial, com
Maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Redução
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios
Resultado Atuarial
(em R$) do Fundo
Capitalizado
Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do
Capital
Acumulado
Jaboatão dos Guararapes -55.413.189,14 11,90% 3,86% 32,44% -29,64%
Águas Belas 3.229.342,41 12,57% 16,20% 129% -14,28%
Triunfo 772.302,11 11,90% 8,01% 67,31% -9,12%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
VIII. RPPS com segregação de massa, indiferente de seu resultado atuarial, com MENOR
percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido redução do capital
acumulado.
TABELA 11 – RPPS com Segregação de Massa, Indiferente de Seu Resultado Atuarial, com
Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido Redução
do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios
Resultado Atuarial
(em R$) do Fundo
Capitalizado
Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
Olinda 772.430,25 11,90% -7,43% -62,44% -11,88%
Riacho das Almas 34.557,53 12,26% -7,87% -64% -86,19%
Floresta -435.467,18 11,56% -11,53% -99,74% -2,95%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
120
IX. RPPS, indiferente de segregação de massa, que alcançou sua meta atuarial,
independentemente do resultado do capital acumulado.
TABELA 12 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que Alcançou sua Meta Atuarial,
Independentemente do Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada
de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
Belo Jardim 11,91% 12,30% 103%
Águas Belas 12,57% 16,20% 129%
Panelas 10,06% 24,05% 239%
Lagoa do Ouro 11,41% 11,78% 103%
Iguaraci 11,41% 15,48% 135,67%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
X. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MAIOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, independentemente do resultado
do capital acumulado.
TABELA 13 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do
Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
Jaboatão dos Guararapes
11,90% 3,86% 32,44%
Bezerros 12,41% 10,06% 81%
Água Preta 11,41% 8,33% 73,01%
Triunfo 11,90% 8,01% 67,31%
Orocó 12,41% 11,61% 93,54%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
121
XI. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MENOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, independentemente do resultado
do capital acumulado.
TABELA 14 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, Independentemente do
Resultado do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
São Lourenço da Mata
11,56% -10,72% -92,73%
Tupanatinga 11,41% -10,73% -94%
Vitória de Santo Antão 12,26% -5,37% -43,80%
Verdejante 12,20% -34,88% -285,90%
Floresta 11,56% -11,53% -99,74%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
XII. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MAIOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido aumento
do capital acumulado.
TABELA 15 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido
Aumento do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
Cabo de Santo Agostinho
11,90% 1,83% 15,38% 27,83%
Bezerros 12,41% 10,06% 81% 9,65%
Água Preta 11,41% 8,33% 73,01% 254,27%
Brejinho 11,41% 7,50% 65,73% 91,54%
Orocó 12,41% 11,61% 93,54% 11,56%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
122
XIII. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MENOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido aumento
do capital acumulado.
TABELA 16 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com Menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido
Aumento do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
São Lourenço da Mata
11,56% -10,72% -92,73% 15,95%
Tupanatinga 11,41% -10,73% -94% 1,06%
Vitória de Santo Antão 12,26% -5,37% -43,80% 34,95%
Ouricuri 12,41% -11,09% -89,36% 0,43%
Terra Nova 12,41% -6,10% -49,13% 0,33%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
XIV. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MAIOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido redução do
capital acumulado.
TABELA 17 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com maior Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido
Redução do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
Jaboatão dos Guararapes
11,90% 3,86% 32,44% -29,64%
Jupi 12,26% 3,86% 31% -55,49%
Triunfo 11,90% 8,01% 67,31% -9,12%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
123
XV. RPPS, indiferente de segregação de massa, que NÃO atingiu sua meta atuarial e com
MENOR percentual de alcance da meta atuarial por estrato, desde que tenha obtido redução
do capital acumulado.
TABELA 18 – RPPS, Indiferente de Segregação de Massa, que não Atingiu sua Meta Atuarial e
com menor Percentual de Alcance da Meta Atuarial por Estrato, desde que Tenha Obtido
Redução do Capital Acumulado a partir de Amostragem Estratificada de Fração Ótima
Municípios Meta
Atuarial
Rentabilidade
Nominal
%
Benchmark
% do Capital
Acumulado
Igarassu 11,90% -3,00% -25,21% -1,10%
Riacho das Almas 12,26% -7,87% -64% -86,19%
Escada 11,91% -2,26% -18,98% -1,22%
Floresta 11,56% -11,53% -99,74% -2,95%
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
Assim, a aplicação desses marcos referenciais apresentados resultou configuração
composta por 32 RPPS pernambucanos distribuídos e seus respectivos estratos por
mesorregiões (Tabela 19).
TABELA 19 – Amostragem não Probabilística Selecionada a Partir dos Quatorze Marcos de
Referência por Estrato dos RPPS por Mesorregião Pernambucana
MESORREGIÕES
PERNAMBUCANAS Estratos de RPPS
Região Metropolitana do Recife 6
São Francisco Pernambucano 3
Agreste 11
Zona da Mata 4
Sertão 8
TOTAL 32
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Pesquisa documental (2015)
Dessa forma, essa amostra se caracteriza pela seguinte composição: na Região
Metropolitana (Recife, Jaboatão dos Guararapes, Cabo de Santo Agostinho, Olinda, Igarassu,
São Lourenço da Mata); no Agreste (Panelas, Águas Belas, Belo Jardim, Lagoa do Ouro,
Bezerros, Jupi, Riacho das Almas, Tupanatinga, Gravatá, São Bento do Una, Lajedo); na
124
Zona da Mata (Água Preta, Escada, Vitória de Santo Antão, São Benedito do Sul); no Sertão
(Iguaraci, Triunfo, Brejinho, Ouricuri, Verdejante, São José do Egito, Sertânia, Salgueiro) e
no São Francisco Pernambucano (Orocó, Terra Nova e Floresta).
5.3 Procedimentos de coleta dos dados
Primeiramente, a pesquisa realizada partiu de levantamento documental de panorama
geral dos 147 RPPS pernambucanos, coletando os dados dos aspectos relacionados ao
comportamento de seus déficits atuariais, dos desempenhos de seus capitais acumulados bem
como aos resultados verificados nas aplicações dos recursos financeiros. Toda a coleta foi
realizada em página eletrônica do Ministério da Previdência Social – MPS (2014), através do
Demonstrativo de Resultados de Avaliação Atuarial (DRAA) e do Demonstrativo de
Aplicações e Investimento dos Recursos (DAIR).
A segunda etapa da coleta dos dados envolveu a pesquisa de campo para realização de
entrevista estruturada por meio da aplicação de questionário com os responsáveis pela gestão
dos recursos financeiros. Todos os 32 da amostra municípios foram visitados, mas não houve
êxito nas visitas aos municípios de São José do Egito e Iguaraci, ambos do Sertão
pernambucano. Por isso, a análise dos dados apresentou conclusões formuladas a partir da
coleta de 30 RPPS e, assim, com representatividade de 20,41% da população.
5.4 Instrumento de pesquisa
O instrumento de pesquisa utilizado foi questionário com base em perguntas
elaboradas por Souza (2011), por Bogoni (2008) e pelo Tribunal de Contas da União – TCU
(2012), todavia, houve adaptações de modo a haver uma adequação aos objetivos específicos
dessa dissertação. O questionário é composto por 86 questões com perguntas abertas e
fechadas (Anexo I), dividido em sete dimensões (Tabela 20).
125
TABELA 20 – Número de Questões por Dimensão no Questionário
DIMENSÕES
NÚMERO DE
QUESTÕES
PARTE A Aspectos gerais da gestão dos regimes próprios de previdência social 6
PARTE B Perfil do gestor de recursos financeiros 10
PARTE C Aspectos da política de investimentos 13
PARTE D Ambiente da gestão de riscos financeiros 21
PARTE E Processos da gestão de riscos financeiros 19
PARTE F Arranjo organizacional com as consultorias financeiras 8
PARTE G Resultados da gestão de riscos financeiros 9
TOTAL 86
Fonte: Elaboração própria (2015)
Nas partes A e B, o questionário tomou por base as perguntas adaptadas de Souza
(2011) e Bogoni (2008). Assim, na parte A, que vai da pergunta 1 a 6, o questionário buscou
traçar os perfis dos RPPS pernambucanos de modo a conhecer as peculiaridades gerais dos
fundos previdenciários; já a parte B, que se inicia na pergunta 7 e vai até a 16, as questões
visaram conhecer o perfil dos gestores de recursos financeiros, visando traçar se eles têm
características ousadas ou conservadoras.
Da parte C a G, as perguntas foram elaboradas visando respostas dentro da escala de
Likert (Quadro 3). Para isso, foram apresentadas indicações de atitudes positivas e negativas
sobre dimensões dos RPPS através do uso de escala de cinco pontos.
QUADRO 3 – Escala de Likert
1 2 3 4 5
Discordo
Totalmente Discordo
Nem Discordo
Nem Concordo Concordo
Concordo
Totalmente
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012)
Todavia, na parte F, a escala foi instituída com contornos com leve diferença, mas as
perguntas continuaram visando a avaliação do grau de concordância dos respondentes com as
dimensões que norteiam a presente pesquisa.
126
Prática inexistente na
instituição
1 2 3 4 5 Prática realizada de
forma sistemática e
plenamente
incorporada à cultura
organizacional
Assim, para cada opção, foram estabelecidas pontuações de 0 a 4 (Tabela 21) para
indicar a maturidade dos RPPS sobre os aspectos levantados na pesquisa.
TABELA 21 – Escala de Likert e Pontuações Correspondentes
Ponto da escala Pontuação
correspondente
1 0
2 1
3 2
4 3
5 4
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012)
Dessa forma, de acordo com o Tribunal de Contas da União – TCU (2012, p. 19):
A maturidade de uma organização em gestão de riscos é determinada,
segundo o modelo construído, pelas capacidades existentes em termos de
liderança, políticas e estratégias, e preparo das pessoas para gestão de riscos,
bem como pelos resultados decorrentes do emprego dessas capacidades.
Assim, pode-se falar em maturidade da organização em cada uma das
dimensões do modelo, como também em maturidade geral em gestão de
riscos.
Assim, a parte C fundamentou-se em perguntas elaboradas por Bogoni (2008),
adaptadas com o intuito de verificar se as variáveis que compõem a dimensão "Política de
Investimentos" de modo a verificar suas conformidades com a Resolução CMN n.
3.922/2010, além de conhecer os níveis de complexidade dessas políticas nos RPPS
pernambucanos.
Nas partes D, E, F e G, o questionário se baseou nas perguntas formuladas pelo
Tribunal de Contas da União – TCU (2012), buscando verificar as dimensões Ambiente,
Processos, Parcerias e Resultados na gestão de riscos dos RPPS.
127
A dimensão "Ambiente" tratou de aspectos que compõem o ambiente interno em que
se desenvolve a gestão de riscos financeiros, em especial os relacionados a liderança, políticas
e estratégias, definição de responsabilidades e desenvolvimento de pessoas. Já a dimensão
"Processos" buscou trata de aspectos relacionados ao processo de gestão de riscos financeiros,
com destaque para as etapas de identificação, avaliação, tratamento, monitoramento e
comunicação de riscos.
A dimensão "Gestão de Riscos em Parcerias" visou aspectos relativos à gestão de
riscos estabelecidos entre as consultorias financeiras e os RPPS, enquanto que a dimensão
"Resultados" buscou averiguar até que ponto o gerenciamento de riscos de fato contribui para
conferir mais garantia de que os objetivos institucionais sejam alcançados.
5.5 Análise dos dados
Em paralelo à pesquisa documental, a análise e a interpretação dos dados ocorreram
por meio dos resultados obtidos dos índice de maturidade em cada dimensão da gestão de
riscos, que foram construídos através do modelo e procedimentos utilizados pelo Tribunal de
Contas da União – TCU (2012). Assim, tomou-se o conjunto de itens que compõem as
dimensões (Política de Investimentos; Ambiente; Processos; Parcerias; e Resultados) para
calcular a razão entre a pontuação obtida com as respostas e a pontuação máxima possível
(Tabela 22), expressando esse quociente com um número entre 0% e 100%.
Nesse sentido, de posse dos questionários respondidos, buscou-se organizar e tabular
os dados de tal forma que pudessem produzir informações conclusivas, sustentando o
problema proposto nesta pesquisa. A tabulação eletrônica dos dados através do software
Microsoft® Excel 2007 for Windows.
128
TABELA 22 – Pontuação Máxima Possível por Dimensão
DIMENSÕES
NÚMERO DE
QUESTÕES
PONTUAÇÃO
MÁXIMA
PARTE C Aspectos da política de investimentos 13 52
PARTE D Ambiente da gestão de riscos financeiros 21 84
PARTE E Processos da gestão de riscos financeiros 19 76
PARTE F Arranjo organizacional das parcerias com as
consultorias financeiras 8 32
PARTE G Resultados da gestão de riscos financeiros 9 36
TOTAL 70 280
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
Assim, calculados os índices de maturidade nas cinco dimensões, o índice de
maturidade em gestão de riscos foi obtido aplicando-se a média ponderada dessas cinco
dimensões com base nos seguintes pesos: Política de Investimentos - 20%; Ambiente - 20%;
Processos - 30%; Parcerias - 10%; e Resultados - 20%. O índice global derivado desse cálculo
permitiu classificar o nível de maturidade da gestão pública estratégica de riscos financeiros
de mercado como mecanismo de governança atuarial dos RPPS em Pernambuco dentre as
cinco faixas (Tabela 23) e assim rejeitar ou aceitar a hipótese levantada nessa pesquisa.
TABELA 23 – Critério para Correspondência das Escalas de Cinco Pontos para Efeito de
Cálculo de Maturidade em Gestão de Riscos
Nível de Maturidade Índice Apurado
Inicial De 0% a 20%
Básico De 20,1% a 40%
Intermediário De 40,1% a 60%
Aprimorado De 60,1% a 80%
Avançado De 80,1% a 100%
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012)
129
5.6 Limitações da pesquisa
A pesquisa tem como foco a gestão de riscos nas atividades de investimentos dos
RPPS, em especial no que se refere aos riscos de mercado, não contemplando os demais
riscos financeiros.
Ademais, embora a gestão de risco na perspectiva atuarial envolva duas visões: a
ortodoxa e a moderna. O objetivo dessa pesquisa se concentra em analisar os RPPS
pernambucanos sob o aspecto ortodoxo, pois não houve a pretensão de se verificar análises de
sensibilidade em relação às mudanças das variáveis macroeconômicas nem efetuar testes de
estresse de mercado. Dessa forma, não houve a intenção de aplicar as ferramentas estatísticas
da gestão de risco de mercado nem de estrutura de vencimentos – Assets and Liability
Management (ALM), nem fazer avaliações por meio de indicadores estocásticos do tipo at-
Risk (Cost-at-Risk – CaR e Cash-Flow-at-Risk – CFaR).
O objetivo desta pesquisa está atrelado a identificação dos processos e procedimentos
da gestão estratégica de riscos financeiros nos municípios de modo a verificar se as
ferramentas citadas são utilizadas, mas não suas aplicações em si. Contudo, acredita-se que
estas limitações não invalidam os resultados obtidos nesta pesquisa.
130
6 DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
A partir da amostra configurada por 30 municípios constituídos por Regimes Próprios
de Previdência Social em Pernambuco, todos foram visitados com a intenção de entrevistar
seus respectivos gestores dos recursos financeiros e, assim, auxiliar na compreensão das
práticas e modelos de gestão estratégicos de riscos de mercado nos investimentos desses
RPPS.
6.1 Uma visão panorâmica dos regimes de previdência social dos municípios
pernambucanos
Em 2013, o Estado de Pernambuco estava composto por 185 municípios, sendo que 38
possuíam seus servidores públicos de cargos efetivos ligados ao Regime Geral de Previdência
Social (RGPS), são eles, por mesorregião: na Região Metropolitana (Abreu e Lima, Fernando
de Noronha); no Agreste (Santa Cruz do Capibaribe, Surubim, Toritama, São Caetano, Frei
Miguelinho, Santa Maria do Cambucá, Taquaritinga do Norte, Vertentes, Camocim de São
Félix, Cupira, Lagoa dos Gatos, Sairé, São Joaquim do Monte, Poção, Sanharó, Tacaimbó);
na Zona da Mata (Barreiros, Belém de Maria, Catende, Gameleira, Jaqueira, Maraial, Rio
Formoso, Sirinhaém, Tamandaré, Xexéu, Lagoa de Itaenga, Nazaré da Mata, Paudalho, Chã
de Alegria e Glória do Goitá); no Sertão (Carnaíba e Tabira); no São Francisco (Jatobá,
Petrolândia e Tacaratu). A Zona da Mata era a mesorregião com maior percentual de
municípios ligados ao RGPS, 34,88%, enquanto que no Sertão apenas 4,88% não possuíam
RPPS.
A rigor, esses municípios pernambucanos estariam contrariando o artigo 40 da
Constituição Federal brasileira que assegura que os entes federativos concedam
aposentadorias e pensões, perante normas específicas, aos servidores públicos efetivos e a
seus dependentes; no entanto, apesar de o regime próprio ser intrínseco ao servidor público
efetivo, não há um entendimento pacífico em relação a esse preceito constitucional. Dessa
forma, mediante os complexos requisitos administrativos e legais para implementação do
RPPS, vários gestores municipais se fundamentam no artigo 12 da lei nº 8.213/91, que
subordina os servidores públicos efetivos ao RGPS, contanto que não estejam vinculados ao
131
RPPS e, assim, nesses municípios, os trabalhadores públicos em cargos efetivos ficam
atrelados às normas da CLT.
Por conseguinte, os 147 municípios pernambucanos remanescentes vinculam seus
servidores efetivos a Regimes Próprios de Previdência Social que, em 2013, correspondiam a
79,46% de prefeituras que realizavam sua própria administração previdenciária. Todavia, as
vicissitudes de gestão previdenciária municipal em Pernambuco vêm delineando cenários
prospectivos que apontam para circunstâncias de inadimplência das futuras obrigações a
milhares de segurados que, no geral, desconhecem a magnitude do imbróglio que permeia a
vida de aproximadamente 181.000 servidores municipais em Pernambuco.
Para se vislumbrar a amplitude desse cenário, alguns municípios pernambucanos como
Palmares, Tracunhaém, Condado e Altinho já vêm apresentando históricos de atrasos nos
salários dos inativos e pensionistas. Isso tem causado transtornos sócio-econômicos à
população desses municípios. No mais, essa acepção de possível inadimplência previdenciária
dos municípios toma por base o exponencial déficit previdenciário municipal em Pernambuco
que, em 2013, apresentava-se em torno de R$ 52 bilhões (Tabela 24), segundo os dados
constantes nos DRAA de 2014, ou seja, os municípios pernambucanos necessitariam que
41,37% do PIB do estado, em 2013, fossem inteiramente voltados à cobertura de insuficiência
de recursos para garantir o equilíbrio atuarial de seus fundos previdenciários.
TABELA 24 – Déficit Atuarial (em bilhões) por Mesorregião Pernambucana em 2013
Região Metropolitana R$ 30,80
Agreste R$ 9,00
Zona da Mata R$ 5,10
Sertão R$ 6,00
São Francisco Pernambucano R$ 1,10
Total R$ 52,00
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
Partindo para uma visão analítica regional, 59,3% do déficit atuarial pertenciam à
Região Metropolitana, sendo que Recife (25%), Jaboatão dos Guararapes (11%), Olinda
(8,1%), Paulista (5,5%) e Cabo de Santo Agostinho (3,7%) possuíam as maiores participações
do déficit entre todos os municípios. Enquanto que Caruaru (2,5%), Vitória de Santo Antão
(1,81%), Serra Talhada (1,63%) e Petrolina (0,54%) têm os maiores percentuais nas suas
132
respectivas mesorregiões. Esses percentuais vêm crescendo ano a ano e, por isso, estão
contribuindo para a redução da capacidade financeira dos municípios pernambucanos em
aportar recursos suficientes para equalizar seus déficits atuariais. Por sua vez, isso está
diretamente relacionado a fatores demográficos, econômicos, políticos e gerenciais que têm
comprometido a solvência dos RPPS em Pernambuco e delineando um quadro de extrema
preocupação que poderá acarretar danos avassaladores a milhares de famílias pernambucanas.
Os RPPS municipais em Pernambucano estão tendo suas estruturas fortemente
danificadas por fatores demográficos que apontam para urgente formulação de políticas
públicas voltadas ao considerável aumento da população em idade não produtiva (até 19 anos
e com 60 anos e mais), tendo em vista que, em 2010, 92,97% dos municípios pernambucanos
apresentavam a maioria de sua população abaixo da média nacional de idade produtiva
(Tabela 25). No entanto, especificamente os municípios pernambucanos de Jurema,
Tupanatinga, Buíque, Carnaubeira da Penha e Manari, todos com RPPS instituídos, já
possuíam, respectivamente, patamares de 55,02%, 55,05%, 55,27%, 55,99% e 57,08% de
suas populações sendo enquadradas como improdutivas. Esses percentuais estavam acima das
médias nacional de 43,78%, do Nordeste de 46,56% e de Pernambuco de 45,57%
(BREMAEKER, 2015).
TABELA 25 – População em idade não produtiva (até 19 anos e com 60 anos e mais) no Brasil
em 2010
Brasil e
grandes
regiões
População
Total 2010
População
em Idade
produtiva
(%)
População em
Idade não
produtiva (%)
Número de
Municípios
Municípios
acima da média
de idade
produtiva (%)
Municípios
abaixo da
média de idade
produtiva (%)
BRASIL 190.755.799 56,22 43,78 5.565 26,20 73,80
Norte 15.864.454 51,61 48,39 449 3,12 96,88
Nordeste 53.081.950 53,44 46,56 1.794 3,29 96,71
Sudeste 80.364.410 58,22 41,78 1.668 45,26 54,74
Sul 27.386.891 57,57 42,43 1.188 35,61 64,39
Centro-oeste 14.058.094 57,72 42,28 466 44,42 55,58
Pernambuco 8 796 448 54,43 45,57 185 7,03 92,97
Jurema 14.541 44,98 55,02 - - -
Tupanatinga 24.425 44,95 55,05 - - -
Buíque 52.105 44,73 55,27 - - -
Carnaubeira
da Penha 11.782 44,01 55,99 - - -
Manari 18.033 41,92 57,08 - - -
Fonte: Bremaeker (2015)
133
Os dados demográficos desses municípios apontam para uma tendência em todo
estado e seus reflexos já estão sendo percebidos especialmente nos RPPS das cidades de
Buíque e Jurema (Tabela 26).
TABELA 26 – Dados Gerais dos RPPS de Buíque, Jurema, Tupanatinga, Manari e Carnaubeira
da Penha em 2013
RPPS Déficit Atuarial
(R$) Ativos Inativos Pensionistas
População
Coberta
% Inativos e
Pensionistas
Relação
Ativo/Inativo
Buíque -825.218.522,63 1.024 320 68 1.412 27,48% 2,64
Jurema -26.510.970,32 306 105 27 438 30,14% 2,32
Tupanatinga -47.593.325,12 559 104 23 686 18,51% 4,40
Manari -24.840.757,54 628 67 11 706 11,05% 8,05
Carnaubeira
da Penha -26.326.802,34 354 36 4 394 10,15% 8,85
-950.490.377,95
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
Em 2013, o município de Buíque apresentava 1.024 servidores ativos com idade média
de 43 anos para as mulheres e 45 anos para os homens, sendo que os inativos e pensionistas
correspondiam a 27,48% do total de segurados de seu RPPS. Isso perfazia uma relação de
2,64 ativos por aposentado/pensionista, índice considerado baixo, especialmente mediante seu
crescente Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) de longevidade que em
1991 era de 0,600 e subiu para 0,746 em 2010, patamar alto. Por outro lado, em 2013, seu
déficit atuarial era de R$ 825,2 milhões, o que equivalia a aproximadamente 1,59% da dívida
de todo o estado e 9,17% referente ao Agreste, sendo a segunda maior dessa mesorregião, só
ficando atrás de Caruaru (Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, 2010).
Destarte, em 2013, o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) dos municípios mostrou
que o município de Buíque possuía baixíssima capacidade de arrecadação de receita própria
(Gráfico 36), mas, desde 2006, vem apresentando crescente e razoável disponibilidade de
recursos em caixa, o que demonstra grau mediano de liquidez (Gráfico 37). O IFGF varia de 0
a 1 de modo que quanto melhor estiver seu comportamento mais se aproxima de 1.
134
GRÁFICO 36 – Evolução da Capacidade de Arrecadação de Receita Própria do Município de
Buíque entre 2006 e 2013
Fonte: Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015)
GRÁFICO 37 – Evolução da Disponibilidade de Recursos em Caixa do Município de Buíque
entre 2006 e 2013
Fonte: Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015)
Concomitantemente, em 2013, Buíque possui 99,27% de grau de dependência das
transferências de recursos intragovernamentais (Tabela 27), ou seja, praticamente não há
arrecadação própria, no entanto, apresentou elevação de sua liquidez.
135
TABELA 27 – Receita Orçamentária de Buíque e suas Fontes de Recursos em 2013
Município Receita
Orçamentária
Transferências
Federais
Transferências
Estaduais
Dependência
Financeira
Buíque 71.397.346,00 66.191.623,91 4.686.297,93 99,27%
Fonte: Bremaeker (2014); Controladoria-Geral da União (2013); SEFAZ-PE (2013)
Todavia, na contramão da melhoria da liquidez do município, o fundo financeiro do
RPPS passou a adotar o regime de repartição simples mediante sua insolvência ocasionada
pela sua incapacidade de acumular recursos com abrupta redução de 94,83% do capital
acumulado de 2012 para 2013, além de perdas de R$ 30.249,61 em aplicações no mercado
financeiro. No período de 2006 a 2013, o déficit atuarial de Buíque teve exponencial
acréscimo de 4.893,08% (Gráfico 38).
GRÁFICO 38 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Buíque no Período de 2006 a 2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
Assim, apesar de Buíque ter segregado sua massa previdenciária, novos servidores
ainda não haviam ingressado, em 2013, para compor o fundo capitalizado, de tal modo que o
painel deficitário do município toma uma maior proporção mediante a ausência de medidas
para equalizá-lo. Isso mostra o descaso do município ao incrementar seu caixa em detrimento
das reservas previdenciárias de seus servidores.
136
Em 2013, paralelamente à Buíque, a cidade de Jurema apresentava 306 servidores
ativos com idade média de 46 anos para as mulheres e 48 anos para os homens, sendo que os
inativos e pensionistas correspondiam a 43,14% do total de segurados de seu RPPS. Isso
perfazia uma relação de 2,32 ativos por aposentado/pensionista, índice considerado baixo,
especialmente mediante seu crescente Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-
M) de longevidade que, em 1991, era de 0,444 e subiu para 0,681 em 2010, ou seja, passou de
patamar muito baixo para médio. Ademais, em 2013, seu déficit atuarial era de R$ 26,5
milhões, o que equivalia a aproximadamente 0,051% da dívida de todo o estado e 0,29%
referente ao Agreste (Ministério da Previdência Social – MPS (2014); Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, 2010).
Por outro lado, em 2013, o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) dos municípios
mostrou que o município de Jurema possuía baixíssima capacidade de arrecadação de receita
própria (Gráfico 39), além de nenhuma disponibilidade de recursos em caixa (Gráfico 40). O
IFGF varia de 0 a 1 de modo que quanto melhor estiver seu comportamento mais se aproxima
de 1.
GRÁFICO 39 – Evolução da Capacidade de Arrecadação de Receita Própria do Município de
Jurema entre 2006 e 2013
Fonte: Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015)
137
GRÁFICO 40 – Evolução da Disponibilidade de Recursos em Caixa do Município de Jurema
entre 2006 e 2013
Fonte: Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015)
Concomitantemente, em 2013, Jurema possuía 95,81% de grau de dependência das
transferências de recursos intragovernamentais (Tabela 28), ou seja, praticamente não há
arrecadação própria.
TABELA 28 – Receita Orçamentária de Jurema e suas Fontes de Recursos em 2013
Município Receita
Orçamentária
Transferências
Federais
Transferências
Estaduais
Dependência
Financeira
Buíque 27.110.169,00 23.926.020,02 2.048.591,15 95,81%
Fonte: Bremaeker (2014); Controladoria-Geral da União (2013); SEFAZ-PE (2013)
Isso ratifica a incapacidade financeira do município em acumular reservas
previdenciárias de seus servidores. Assim, em função desse cenário, no período de 2006 a
2013, o fundo previdenciário do RPPS teve crescimento de 1.186,03% do déficit atuarial
(Gráfico 41).
138
GRÁFICO 41 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Jurema no Período de 2006 a
2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
No entanto, esses panoramas apresentados tanto por Buíque quanto por Jurema não
são casos isolados. mas sim têm sido uma fatal realidade no cotidiano dos RPPS
pernambucanos à medida que Tupanatinga, Manari e Carnaubeira da Penha são outros
exemplos que validam esse aspecto já que, segundo dados do Ministério da Previdência
Social (2014), entre 2006 e 2013, seus déficits atuariais foram respectivamente acrescidos em
1.434,48% (Gráfico 42), 711,26% (Gráfico 43) e 233,81% (Gráfico 44).
GRÁFICO 42 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Tupanatinga no Período de 2006
a 2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
139
GRÁFICO 43 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Manari no Período de 2006 a 2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
GRÁFICO 44 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Carnaubeira da Penha no Período
de 2006 a 2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
Assim, os RPPS municipais em Pernambucano também estão tendo suas estruturas
fortemente danificadas por fatores gerenciais e isso se dá pelo menosprezo com que os
prefeitos tratam os fundos previdenciários. Isso é constatado pelos dados dos municípios que
alcançaram as 10 primeiras colocações (Tabela 29) da pesquisa do Índice FIRJAN de Gestão
140
Fiscal (IFGF), o qual "tem como objetivo estimular a cultura da responsabilidade
administrativa, possibilitando maior aprimoramento da gestão fiscal dos municípios, bem
como o aperfeiçoamento das decisões dos gestores públicos quanto à alocação dos recursos"
(FIRJAN, 2015, p. 1).
TABELA 29 – Ranking dos Dez Primeiros Colados no Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) em
Pernambuco
Colocação Município IFGF Receita
Própria
Gastos com
Pessoal Investimentos Liquidez
Custo da
Dívida
1 Brejinho 0,7652 0,0984 1,0000 0,8762 1,0000 0,9593
2 Recife 0,7452 0,9353 0,6264 0,8643 0,5591 0,7355
3 Ipojuca 0,7410 0,7716 0,8837 0,2775 0,9165 0,9997
4 Tupanatinga 0,6911 0,1359 0,5484 1,0000 0,9880 0,8977
5 Triunfo 0,6515 0,2611 0,5848 0,6902 1,0000 0,8087
6 Salgueiro 0,6487 0,5917 0,5032 0,6453 0,7185 0,9542
7 Paulista 0,6364 0,5656 0,4994 0,5168 0,8812 0,8222
8 Itapetim 0,6276 0,0936 0,9436 0,7722 0,6006 0,8531
9 Olinda 0,6241 0,6708 0,6651 0,3508 0,7584 0,7399
10 Garanhuns 0,6127 0,4591 0,6099 0,6542 1,0000 0,0000
Fonte: Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015)
Dessa forma, o que se observa é que a "boa gestão fiscal" desses "melhores
municípios", segundo os dados do Índice FIRJAN, não engloba uma boa gestão
previdenciária. Por exemplo, em junho de 2015, o município de Brejinho foi o centro das
atenções da mídia sendo eleito como exemplo da melhor gestão fiscal do estado de
Pernambuco, empurrando Recife para a segunda colocação. Segundo os dados apurados pela
pesquisa da Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN, 2015), Brejinho, apesar de
ter um dos piores índices de receita própria, obteve o melhor índice de gasto com pessoal,
sendo o único a apresentar patamar máximo 1, além de auferir considerável indicador de
investimentos, alta liquidez com nível 1 e custo da dívida próximo a 1.
Ao analisarmos as séries históricas dos cinco indicadores que compõem o IFGF 2013
de Brejinho, percebemos, no entanto, que esses dados escondem que o município de Brejinho
vem construindo "ótima gestão fiscal" às custas de crescente e expressivo acréscimo de
215,97% do déficit atuarial em seis anos (Gráfico 45). Em 2006, o fundo previdenciário era
equilibrado, mas, já no ano seguinte, iniciou uma crescente trajetória deficitária de -
141
4.439.514,34 milhões e que, em 2013, já havia atingido - 14.027.344,09 milhões (MPS,
2014).
GRÁFICO 45 – Evolução do Déficit Atuarial do Município de Brejinho no período de 2006 a
2013
Fonte: Ministério da Previdência Social – MPS (2014)
No mais, outro enfático e controverso exemplo de "boa gestão fiscal" da pesquisa
FIRJAN foi o município de Paulista, que apresentou sétima colocação estadual, com
razoáveis índices de receita própria, de gasto com pessoal e de investimentos, além de alto
padrão de liquidez e de custo da dívida. Não obstante, tudo isso foi construído em bases de
degradação e abrupta descapitalização de 84,37% do regime previdenciário dos seus
servidores efetivos em 2013, ou seja, a elevada liquidez do ente municipal foi obtida em
detrimento do sucateamento de seu RPPS que fechou o exercício com déficit financeiro de R$
7.840.916,85 milhões e déficit atuarial de R$ 40.707,06 (MPS, 2014).
Ora, esses horizontes de Brejinho e Paulista evidenciam nítidas ausências de medidas
efetivas para equalização do déficit atuarial e, por isso, colocam em dúvida os parâmetros
utilizados na pesquisa FIRJAN, pois exemplos da "melhor gestão fiscal" dos entes municipais
não deveriam estar alicerçados em bases inconstitucionais na perspectiva previdenciária, já
que colocam em risco as aposentadorias dos servidores efetivos e pensões de seus
dependentes. Isso padece de legalidade por ferir o caput do artigo 201 da Constituição pela
142
Emenda Constitucional n. 20/98 e, consequentemente, caracterizam-se por improbidade
administrativa, tendo em vista que não vislumbram uma visão sistêmica e sustentável da
gestão pública nem implementam modelos de boa gestão organizacional já que não interagem
harmonicamente e de forma balanceada nas estratégias e na busca por resultados com
viabilidade financeira no presente e no futuro da sociedade. Nessa perspectiva, Santos (2010,
p. 3) enfatiza:
(...) não há como negar que os evidenciados déficits decorrem em sua
maioria, senão totalidade, da ausência de adoção de políticas de construção
de sistema com perspectiva de sustentabilidade, especialmente a partir da EC
n. 20/98, que claramente trouxe o direcionador da necessidade de se observar
o Equilíbrio Financeiro e Atuarial (...)
Diante disso, ao analisarmos os dez primeiros colocados do listagem do FIRJAN,
percebemos que apenas três municípios podem ser considerados bons exemplos de gestão
fiscal numa perspectiva sistêmica: Recife, Ipojuca e Itapetim. Os demais municípios
(Brejinho, Tupanatinga, Triunfo, Salgueiro, Paulista, Olinda e Garanhuns) apresentaram
variáveis que os configuraram como exemplos questionáveis de "boa gestão fiscal".
Contudo, analiticamente, dos 147 RPPS pernambucanos 79,59% são deficitários e
12,93% são superavitários. No entanto, esse quadro superavitário somente se viabiliza para os
RPPS com segregação de massas que, por consequência, apresentam dois fundos
previdenciários: um por regime de repartição simples, deficitário por essência, e sem a
concepção de acúmulo de capital nem meta atuarial; e outro por regime de capitalização,
superavitário por natureza, com a acepção de obter acúmulo de capital, além de necessitar
atingir a meta atuarial. Assim, ao analisarmos os RPPS sem a perspectiva da segregação,
100% eram deficitários.
Em 2013, nos municípios de Pernambuco, 46 RPPS eram configurados por segregação
de massas, o que correspondia a 31,29%; porém, dois aspectos causam apreensão: 41,30%
estavam em situação deficitária nos fundos por regime de capitalização, sendo que, de 2012
para 2013, 28,26% apresentaram redução do capital acumulado. Entre esses, os casos mais
alarmantes foram municípios que tiveram expressiva redução do capital financeiro: Riacho
das Almas (86,19%), Paulista (84,37%), Arcoverde (77,06), Bonito (56,91%), Capoeiras
(49,54%), Jaboatão dos Guararapes (29,64%) e Olinda (11,88%). Os percentuais de Riacho
das Almas, Paulista e Arcoverde representam a quase integral diluição dos ativos financeiros
desses RPPS já que, em qualquer organização, esses patamares de queda de ativo se
143
configurariam como falência. Desse modo, esses RPPS, apesar de possuírem segregação de
massas com fundos por regime de capitalização, na verdade, não passam de mera formalidade
jurídica já que, na prática, funcionam como regime por repartição simples tendo em vista a
ausência de capitalização de recursos.
Há ainda casos de fundos previdenciários que, mesmo sem terem suas massas
segregadas, são constituídos por regimes de capitalização, e por isso deveriam apresentar
acúmulo de capital, mas, contrariamente, evidenciaram acentuadas reduções: Mirandiba
(82,59%); Brejão (79,63%); São João (66,12%); Calumbi (59,62%); Jupi (55,49%);
Paranatama (55,37%); Verdejante (54,64%); Moreilândia (33,50%) e Saloá (31,91%). No
geral, apenas 44,22% dos RPPS obtiveram acumulação positiva de capital.
Isso dimensiona a gravidade das mazelas estruturais na gestão dos RPPS
pernambucanos que, aliadas à conjuntura político-econômica, estão sendo permeados por
ausência de estratégias voltadas ao alcance de suas metas atuarias, assim como por
insustentabilidade. Em 2013, apenas 38,10% dos RPPS obtiveram rentabilidade positiva e
4,76% atingiram percentuais que os permitiram alcançar suas metas atuariais, foram eles:
Panelas (24,05%), Águas Belas (16,20%), Iguaraci (15,48%), Caruaru (12,67%), Belo Jardim
(12,30%), Lagoa do Ouro (11,78%) e Calçado (11,66%). Ora, dentro de um cenário em que
de 147 RPPS somente 7 alcançaram suas metas atuarias em 2013, isso poderia levar a
conclusão de que apenas esses poucos municípios teriam uma eficiente gestão estratégica de
riscos financeiros.
No entanto, o município de Panelas é o caso mais emblemático de que a gestão dos
RPPS está mais entregue ao acaso do que a práticas e modelos eficientes de gestão. Em 2013,
a política de investimentos de Panelas estabeleceu uma meta atuarial de 10,06% e,
contrariando os resultados do mercado, alcançou a maior rentabilidade nominal de
Pernambuco com 24,05%, ou seja, superou sua meta em impressionantes 139%. Isso
contribuiu de forma significativa para um acréscimo de 1.426,79% do capital acumulado de
2012 para 2013. Todavia, ao analisarmos o contexto organizacional em que se deu essa alta
rentabilidade, observa-se que, em dezembro de 2012, Panelas apresentava baixo patamar de
reservas acumuladas com R$ 106.153,77, sendo que nenhum centavo desse recurso estava
aplicado no mercado financeiro e assim permaneceu durante quase todo exercício de 2013.
Destarte, no bimestre novembro/dezembro de 2013, o RPPS foi contemplado por expressiva
disponibilidade no total de R$ 1.612.682,29 proveniente de compensação previdenciária, ou
seja, recursos oriundos de contribuições previdenciárias que os servidores aposentados
144
efetuaram para o Regime Geral, quando estavam na ativa e, por isso, são repassados como
compensação pelo Ministério da Previdência para o RPPS. Assim, a gestão aplicou essa
disponibilidade em títulos públicos referenciados pelo IMA e, com isso, o RPPS foi
beneficiado pela compra de títulos em contexto de alta da SELIC, ou seja, títulos com maior
valor de mercado, o que ocasionou a alta rentabilidade. Dessa forma, tendo em vista a
imprevisibilidade de auferir o período em que o RPPS será contemplado por compensação
previdenciária e que durante maior parte do exercício de 2013 Panelas apresentou sucessivos
déficits financeiros, então se conclui que o expressivo alcance da meta atuarial se deu por um
"lance de sorte". Essa afirmação é ratificada pelo fato de que, contrariamente aos resultados
auferidos em 2013, no exercício de 2014 o RPPS de Panelas foi descapitalizado abruptamente
em 98,16% e suas reservas despencaram para R$ 29.902,21, ou seja, para um patamar ainda
mais baixo que o apresentado ao final de 2012. Isso mostra a completa ausência de medidas e
práticas de gestão que visem a sustentabilidade do fundo previdenciário, assim o que se
verifica é uma gestão ao estilo dá com uma mão e tira com a outra.
No mais, o cenário econômico que beneficiou o RPPS de Panelas foi o aspecto mais
danoso à rentabilidade da grande maioria dos RPPS. Em suma, houve um desespero
generalizado já que se acreditava na equivocada filosofia de que aplicações em renda fixa
supostamente não resultariam em rentabilidade negativa. Por isso, o comportamento dos
gestores levantou desconfianças e questionamentos sobre as práticas e modelos de gestão.
Dessa forma, doravante, serão feitas análises para verificar a configuração da gestão
estratégica de riscos de mercado dos RPPS em Pernambuco no que se refere a decisões
alocativas em seus portfólios de investimentos.
6.2 Aspectos gerais da gestão dos RPPS nos municípios pernambucanos
As questões de 1 a 6 da pesquisa abordaram aspectos estruturais de modo a se
construir uma visão global da gestão dos RPPS.
Assim, o perfil estrutural encontrado na amostra desta pesquisa (Tabela 30) foi
relativamente condizente com o panorama dos RPPS em Pernambuco, já que 90,48% são de
pequeno porte, 6,12% são de médio porte e 3,40% são de grande porte. Essa classificação de
porte pelo número de segurados toma por base a utilizada pela Associação Nacional das
Entidades de Previdência dos Estados e Municípios – ANEPREM.
145
TABELA 30 – Classificação de Porte dos RPPS Pernambucanos
Número de segurados Porte Frequência %
Até 2.000 segurados Pequeno porte 24 80%
De 2.001 a 5.000 segurados Médio porte 3 10%
Acima de 5.000 segurados Grande porte 3 10%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Entre os RPPS pesquisados, 73% têm até 4 servidores atuando na gestão (Tabela 31),
sendo que 100% não possuem quadro próprio de servidores, ou seja, nunca realizaram
concursos públicos e, por isso, são compostos ou por servidores contratados por atos
administrativos para funções comissionadas, ou por servidores cedidos de outros órgãos do
município. Há casos extremos como o RPPS de Jaboatão dos Guararapes em que a gestão é
composta por 12 servidores, sendo que 11 não são servidores efetivos; enquanto que, no
RPPS de Escada, também há 12 servidores, sendo que todos são servidores efetivos cedidos e,
por força de lei municipal, o cargo de presidente da entidade é ocupado por mandato de
servidor efetivo.
TABELA 31 – Quantidade de Servidores na Gestão dos RPPS em Pernambuco
Frequência %
2 servidores 9 30,00%
3 servidores 7 23,33%
4 servidores 5 16,67%
5 servidores 0 0,00%
6 ou mais servidores 9 30,00%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Outro aspecto relevante é que 100% dos RPPS não possuem sequer um atuário para
realização das atividades previdenciárias e de gestão de risco, de modo que as avaliações
atuariais são efetuadas por profissionais liberais e/ou empresas contratadas especificamente
para esse fim ao menos uma vez por ano. Esse fato está diretamente ligado à carência inerente
a essa profissão no mercado de trabalho, apesar de notadamente ser uma carreira em ascensão.
Recentemente, a Universidade Federal de Pernambuco formou os seis primeiros atuários que
compõem o grupo de nove que estão atuando nessa área no estado.
146
Haja vista o pequeno porte da maioria dos RPPS, observou-se que 93% apresentaram
alta dependência de algum tipo de assessoria externa: contábil (93,33%), jurídica (76,67%) e
financeira (60,00%). No caso específico da assessoria financeira, 89% foram contratadas por
dispensa de licitação sob parâmetros legais questionáveis já que se deram por atos
discricionários, ou seja, supostamente as escolhas se mostraram direcionadas para contratação
por oportunismo e conveniência sob a alegação de que os "baixos" valores pagos justificam a
aplicação da dispensa de licitação. Essa elevada dependência de assessorias ainda indica haver
insegurança dos gestores, mediante a falta de conhecimento técnico, no que diz respeito a
alocação das aplicações financeiras. No geral, apenas Recife e Olinda trabalham sem qualquer
tipo de assessoria externa, pois possuem setores específicos para todos os fins.
A amostra desta pesquisa está configurada por 36,67% de RPPS superavitários, e
63,33% com segregação de massas, dentre esses, 42,11% são deficitários e 31,58% sequer
realizavam a segregação orçamentária e contábil entre os Fundos Financeiro e Previdenciário,
ou seja, há apenas uma formalidade jurídica nesses fundos, sem que haja práticas efetivas da
gestão que os tratem como fundos separados. A ausência de segregação contábil entre os
Fundos Financeiro e Previdenciário se caracteriza tanto por escassez de controle formal
quanto afronta os princípios contábeis da oportunidade e da competência estabelecidos pela
Resolução n. 750/93 do Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Desse modo, no aspecto
da utilização dos recursos financeiros, os fundos são tratados como um só, já que não é
possível caracterizar uma segregação de massas se há um tratamento único na perspectiva
financeira, do orçamento e da contabilidade tendo em vista a ausência de controle oficial.
Entre os RPPS pesquisados com segregação de massas, em 47,37% foram detectados
desequilíbrio financeiro no exercício, e isso aponta para utilização indevida das reservas de
um fundo para cobrir as insuficiências do outro.
Um ponto relevante levantado na pesquisa foi que a inexistência dos próprios Códigos
de Ética e Conduta mostrou-se uma realidade em 93,33% dos RPPS, já que apenas Triunfo e
Cabo do Santo Agostinho foram efetivos nesse aspecto. Isso aponta ausência de valores e
expectativas que orientem a postura e as decisões de seus gestores, especialmente no contexto
dos investimentos. Há o caso extremo de Lagoa do Ouro onde o município sequer possui
Código de Ética e Conduta.
147
6.3 Aspectos relacionados ao perfil do gestor de recursos financeiros nos municípios
pernambucanos
As questões de 7 a 16 abordaram aspectos referentes aos estilos dos gestores dos
recursos financeiros dos RPPS de modo a perceber se os mesmos possuem perfis
conservadores ou arrojados.
O cenário observado na amostra desta pesquisa, no que se refere a esses citados
gestores, mostrou que, em somente 10% (Tabela 32), há cargos específicos para esse fim
(Recife, Olinda e Igarassu). Assim, no geral, a gestão dos investimentos está na figura do
presidente que necessita dividir seu tempo entre as atividades supostamente consideradas "de
maior relevância", as quais são voltadas à concessão dos benefícios bem como aos aspectos
administrativos em geral.
TABELA 32 – Cargos Ocupados pelos Gestores dos Recursos Financeiros em RPPS de
Pernambuco
Cargo Frequência %
Diretor Presidente 16 53,33%
Diretor/Gerente Previdenciário 1 3,33%
Diretor/Gerente Administrativo e Financeiro 10 33,33%
Diretor/Gerente de Investimentos 3 10,00%
Outros 0 0,00%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Dessa forma, mediante os exíguos corpos funcionais dos RPPS, os servidores que
atuam no cargo de presidente, além de diversas atividades administrativas, acumulam todas as
etapas inerentes à gestão dos investimentos. Portanto, não há qualquer padrão de controle
interno tendo em vista a ausência segregação de funções nas etapas pertinentes às aplicações
financeiras. No mais, apesar da nomenclatura do cargo, os gerentes financeiros atuam como
agentes de apoio, executando, na verdade, atividades administrativas e de movimentações
financeiras de contas a receber e a pagar.
Em síntese, em quase que na totalidade da amostra analisada, a gestão de
investimentos é relegada a uma atividade secundária e isso fica evidenciado pelo fato de que
148
aproximadamente 63,33% dos gestores afirmaram utilizar entre 1% e 39% de seu tempo para
as decisões alocativas e acompanhamento dos recursos financeiros e 10% afirmaram que
sequer se envolvem com essas atividades (Tabela 33), já que terceirizam essa função.
TABELA 33 – Tempo Gasto pelos Gestores nas Decisões Alocativas dos Recursos Financeiros
em Pernambuco
Frequência %
Não tenho envolvimento 3 10,00%
Entre 1% e 19% 8 26,67%
Entre 20% e 39% 11 36,67%
Entre 40% e 59% 5 16,67%
Entre 60 e 79% 2 6,67%
Entre 80% e 100% 1 3,33%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Enfim, não há um foco na administração das variáveis e flutuações das
disponibilidades aplicadas no mercado financeiro. No entanto, 29,63% não estão satisfeitos
com o tempo direcionado a essa administração seja "insuficiente" ou "razoável" (Tabela 34).
TABELA 34 – Satisfação com o Tempo Direcionado à Administração dos Recursos
Financeiros
Frequência %
Insuficiente 7 25,93%
Razoável 1 3,70%
Bom 17 62,96%
Muito Bom 2 7,41%
27
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Todavia, embora os gestores tenham reconhecido a crescente turbulência para alcance
dos resultados atuariais nos últimos anos, mas ainda assim, 18,52% relataram que houve
diminuição no tempo reservado para a gestão dos investimentos, alegando que o acúmulo de
atividades consome seus tempos e 48,15% sequer efetuaram qualquer mudança para se
adequar a cada vez mais complexa conjuntura da análise dos investimentos (Tabela 35).
149
TABELA 35 – Alteração no Tempo Direcionado à Administração dos Recursos
Financeiros
Frequência %
Aumentou 9 33,33%
Não mudou 13 48,15%
Diminuiu 5 18,52%
Sem Opinião 0 0,00%
27
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Dentre os 33,33% que aumentaram seus tempos de dedicação, 66,67% afirmaram que
esse aumento esteve voltado mais à prevenção de perdas do que para a integração à estratégia
e aos procedimentos de governança pública que aprimorariam o efetivo alcance das metas
atuariais (Tabela 36).
TABELA 36 – Principais Fatores Relacionados ao Aumento do Tempo Direcionado à
Administração dos Recursos Financeiros
Frequência %
Prevenção de perdas 6 66,67%
Integração à estratégia e aos procedimentos de governança pública 2 22,22%
Ocorrência de fraudes e irregularidades 0 0,00%
Cumprimento de aspectos regulamentares 0 0,00%
Atendimento às expectativas do mercado e agências de rating 1 11,11%
9
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Outrossim, além do exíguo tempo e pouca dedicação às análises do mercado
financeiro, 63,33% dos gestores possuem formação inadequada para lidar com os aspectos
concernentes às complexidades dos investimentos já que, em 13,33% dos casos, os gestores
possuíam apenas segundo grau e, em 50,00%, as formações acadêmicas encontradas foram:
Pedagogia, Direito, Geografia, Nutrição, Letras, Matemática e Ciências Sociais (Tabela 37).
150
TABELA 37 – Escolaridade dos Gestores dos Recursos Financeiros nos RPPS da Amostra
Formação Frequência %
Administração 5 16,67%
Economia 3 10,00%
Ciências Contábeis 2 6,67%
Engenharia 1 3,33%
Segundo Grau 4 13,33%
Outros 15 50,00%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
A desqualificação profissional atestada pela escolaridade é acentuada pelo aspecto de
36,67% dos gestores não possuem qualquer tipo de certificação profissional, no entanto, entre
os que possuem, 89,47% são detentores da Certificação Profissional ANBIMA – série 10
(CPA-10) e 10,53% da Certificação Profissional ANBIMA – série 20 (CPA-20).
Por isso, apesar de afirmarem que as aplicações têm gestão própria, na prática, ela fica
a mercê de empresas de consultoria e/ou bancos que, em geral, estão focados para atingir suas
metas comerciais e menos preocupados em alcançar as metas atuariais dos RPPS. Nessa
perspectiva, Farias Neto (2011, p. 374) afirma:
As complexidades e as repercussões dos temas, assim como das decisões e
das ações, pertinentes à gestão de Estado são de ordem sobejamente elevada.
Por conseguinte, é desmascarada irresponsabilidade dos governantes
indicarem agentes públicos desprovidos das competências ajustadas aos
requisitos devidos dos cargos. Desse modo, fica evidente a necessidade da
correta e permanente separação entre o arranjo institucional dos partidos
políticos e o arranjo institucional do governo. O arranjo institucional dos
partidos políticos deve consistir em instrumento para a participação e a
veiculação sistemáticas de interesse da coletividade. O arranjo institucional
do governo deve ficar constituído sob modelo de gestão que propicie
instrumento para a gestão efetiva e integrada de políticas públicas de Estado.
Assim, embora, em sua maioria, a gestão dos recursos financeiros dos RPPS esteja a
cargo de servidores efetivos cedidos que executam uma função eminentemente técnica, esse
cargo ainda funciona como vitrine política e isso enfraquece a gestão. Isso fica ainda mais
evidente tendo em vista que, em 33,33% dos RPPS, a figura do gestor de recursos financeiros
está sob a responsabilidade de administradores, ou contratados ou nomeados por ato
administrativo a partir da indicação política (Tabela 38) e, por isso, 60% estão no cargo há no
máximo 5 anos (Tabela 39).
151
TABELA 38 – Classificação Legal dos Servidores Responsáveis pela Gestão dos Recursos
Financeiros nos RPPS da Amostra
Frequência %
Servidor de carreira 0 0,00%
Servidor de carreira com função nomeada por ato administrativo 20 66,67%
Administrador contratado 2 6,67%
Administrador nomeado por ato administrativo 8 26,67%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
TABELA 39 – Tempo do Gestor de Recursos Financeiros no Atual Cargo
Frequência %
Menos de 2 anos 4 13,33%
Entre 2 e 5 anos 14 46,67%
Entre 5 e 10 anos 8 26,67%
Entre 10 e 15 anos 4 13,33%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Assim, não continuidade das políticas de gestão e investimentos numa atividade
tipicamente com perspectiva de longo prazo, apesar de que 23,33% dos gestores tenham a
percepção de que seus RPPS sejam deficitários com perspectivas negativas e 10% como
superavitários, mas com perspectivas negativas (Tabela 40).
TABELA 40 – Percepção dos Gestores dos RPPS da Amostra quanto à Situação e às
Perspectivas do Fundo Previdenciário
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Mediante esse cenário apresentado, o que se observou foi que os gestores ou não
compreendem ou desconhecem a efetiva configuração e relevância da gestão de investimentos
Frequência %
Deficitário, mas com perspectivas positivas 9 30,00%
Deficitário e com perspectivas negativas 7 23,33%
Superavitário e com perspectivas sustentáveis 10 33,33%
Superavitário, mas com perspectivas negativas 3 10,00%
Equilibrado 1 3,33%
152
já que, pelo fato de aplicarem maciçamente os recursos em renda fixa, eles consideram que
isso supostamente tornaria seus investimentos como "livre de riscos" e, assim, alegam que
seus RPPS não precisariam de atividades de gestão de riscos financeiros.
Essa postura passiva e de aversão ao risco ficaram ainda mais evidentes pelo fato de
66,67% ou se recusam ou preferem não correr riscos (Tabela 41) e 83,33% nunca alteraram
essa filosofia de disposição aos riscos (Tabela 42).
TABELA 41 – Propensão dos Gestores aos Riscos nos RPPS da Amostra
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
TABELA 42 – Alteração na Propensão dos Gestores aos Riscos nos RPPS da Amostra
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Assim, apesar de os gestores terem ciência de que as normas da Resolução CMN
3.922/2010 permitem que os investimentos tenham exposição a algum nível de risco, 66,66%
dos gestores afirmam que não aplicariam no que eles chamam "investimentos de risco". Dessa
forma, 80% afirmaram que as decisões são direcionadas para uma gestão que vislumbra mais
evitar consequências negativas do que buscar o alcance da meta atuarial (Tabelas 43 e 44).
Frequência %
Recusa-se a correr riscos 4 13,33%
Prefere não correr riscos 16 53,33%
Nem Concordo, nem Discordo 2 6,67%
Aceita correr riscos 8 26,67%
Gosta de correr riscos 0 0,00%
Frequência %
Reduziu significativamente 1 3,33%
Reduziu um pouco 3 10,00%
Não se alterou 25 83,33%
Aumentou um pouco 1 3,33%
Aumentou significativamente 0 0,00%
153
TABELA 43 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve Evitar
Consequências Negativas
Frequência %
Discordo Totalmente 2 6,67%
Discordo 2 6,67%
Nem Concordo, nem Discordo 2 6,67%
Concordo 6 20,00%
Concordo Totalmente 18 60,00%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
TABELA 44 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve Alcançar
Consequências Positivas
Frequência %
Discordo Totalmente 1 3,33%
Discordo 3 10,00%
Nem Concordo, nem Discordo 2 6,67%
Concordo 7 23,33%
Concordo Totalmente 17 56,67%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Todavia, embora 80% também tenham afirmado que a gestão de riscos nas aplicações
financeiras deva alcançar consequências positivas, essas respostas mostraram-se retóricas
falaciosas, pois, contrariamente, 53,33% consideraram que não há necessidade de que essa
gestão esteja fundamentada em sistema de controle formal que identifique, gerencie e reporte
os riscos (Tabela 45).
TABELA 45 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve ser Fundamentada
em um Sistema de Controle Formal que Identifique, Gerencie e Reporte os Riscos
Frequência %
Discordo Totalmente 13 43,33%
Discordo 3 10,00%
Nem Concordo, nem Discordo 2 6,67%
Concordo 4 13,33%
Concordo Totalmente 8 26,67%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
154
Ora, se esses gestores executam práticas de gestão que visam otimizar os resultados
sem, no entanto, sem possuírem medidas formais de gestão em atividades com a sabida
complexidade pertinente ao acompanhamento dos investimentos financeiros, então, as
decisões são tomadas fundamentando-se em "achismos", o que se comprova pelo aspecto de
que 46,67% consideram que a gestão de riscos nas aplicações financeiras deve ser
substanciada no julgamento pessoal (Tabela 46).
TABELA 46 – A Gestão de Riscos nas Aplicações Financeiras Deve ser Substanciada no
Julgamento Pessoal
Frequência %
Discordo Totalmente 5 16,67%
Discordo 2 6,67%
Nem Concordo, nem Discordo 9 30,00%
Concordo 4 13,33%
Concordo Totalmente 10 33,33%
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
6.4 Aspectos da política de investimentos nos municípios pernambucanos
A política de investimentos dos RPPS caracteriza-se como indispensável instrumento
de gestão que visa o alcance da meta atuarial, pois permite o planejamento e define os
parâmetros que nortearão as decisões alocativas nas aplicações dos recursos financeiros de
modo que se possa verificar os aspectos de segurança, rentabilidade, solvência, liquidez e
transparência em congruência com a Resolução do Conselho Monetário Nacional nº
3.922/2010.
No entanto, em Pernambuco, a amostra dos RPPS dessa pesquisa apresentou um
panorama com políticas de investimentos que padecem especialmente sob a perspectiva da
segurança, da rentabilidade e da transparência.
Assim, 100% dos RPPS da amostra possuem políticas de investimentos formalizadas e
em conformidade com os requisitos mínimos da Resolução do CMN nº 3.922/2010. Todavia,
no quesito transparência, apenas 10% (Recife, Triunfo e Cabo de Santo Agostinho)
disponibilizam suas políticas de investimentos anuais devidamente atualizadas em portal da
transparência e/ou sítio eletrônico específico, ou seja, em 7% (Escada e Olinda) foram
155
encontradas políticas de investimentos desatualizadas, e em 83% os servidores participantes
dos RPPS não possuem a apropriada acessibilidade a esse relevante documento.
No que se refere ao estabelecimento de limites de concentração de investimentos em
determinados intermediários financeiros, esse ponto se mostra crucial para se viabilizar a
diversificação dos investimentos de modo a dirimir o risco de crédito. Todavia, em apenas
10% dos RPPS da amostra (Recife, Triunfo e Cabo de Santo Agostinho) foram encontradas
essas informações. Nada obstante, a configuração encontrada foi que 90% dos intermediários
financeiros dos RPPS são concentrados nos chamados bancos oficiais: Banco do Brasil e
Caixa Econômica Federal. Isso corrobora as recomendações dos Tribunais de Contas, porém,
em Recife e Jaboatão dos Guararapes foram verificados investimentos diversificados em
instituições não-oficiais como por exemplo Bradesco, Santander, Gradual CCTVM S.A e
BNY Mellon. Os dados da amostra mostram que 86,67% dos RPPS não estabelecem, nas
políticas de investimentos, condutas para séquito do risco de instituições financeiras
desonrarem no prazo estipulado a realização das obrigações financeiras e isso é um ponto
fundamental tendo em vista que , nos últimos dois anos, instituições financeiras foram
responsabilizadas de gestão “ruinosa” que ocasionou perdas financeiras ao POSTALIS -
Instituto de Seguridade Social dos Correios e Telégrafos.
Já concernente às informações alusivas aos limites de risco aprovados, ou seja, a partir
dos limites definidos pela Resolução do CMN nº 3.922/2010 os gestores devem balizar os
parâmetros a serem praticados e nessa acepção 100% dos RPPS estabelecem seus limites. No
entanto, 80% dos gestores definem referências de investimentos que são meras reproduções
da Resolução, demonstrando ausência de padrão próprio inerente à gestão.
Nos RPPS pesquisados, apenas 6,67% dos municípios (Recife e Cabo de Santo
Agostinho) manifestam em suas políticas de investimentos os paradigmas a serem verificados
para determinação dos níveis de exposição a risco de mercado e para avaliação de gestores e
administradores de recursos financeiros. Todavia, só Recife aborda o aspecto relacionado ao
estilo da gestão desses gestores e administradores, além de ser o único RPPS tanto a definir
previamente os limites de crédito que serão verificados na orientação de negócios com os
intermediários financeiros quanto a estabelecer as punições das transgressões aos preceitos
imputados na política de investimentos.
No prisma do controle interno, apenas a política de investimentos de Recife assinala a
essencialidade de segregar as função entre os que têm a incumbência de realizar as transações
de investimentos e os responsáveis pelos processamentos dos documentos.
156
Outro ponto ausente nas políticas de investimentos está atrelado ao fato de que
somente Recife e Triunfo especificam responsabilidades sobre as decisões alocativas dos
investimentos no que se refere aos diretores e funcionários do RPPS bem como dos
administradores de recursos contratados. No mais, apenas Recife, Triunfo e Cabo de Santo
Agostinho relatam as responsabilidades dos órgãos dos comitês de investimentos e
assemelhados nas políticas de investimentos.
Contudo, em 100% dos RPPS as políticas de investimentos são formuladas e
atualizadas por profissionais com cognição especializada em gestão de investimentos que
estabelecem parâmetros para uma adequada diversificação dos recursos financeiros dos RPPS.
Em suma, o horizonte atinado perfaz políticas de investimentos simplórias que buscam
meramente cumprir a obrigatoriedade de formular documento para envio ao Ministério da
Previdência, mas que não atentam à relevância de utilizá-las como instrumento de
planejamento e gestão, pois em 76,67% dos RPPS (Gráfico 46) as políticas de investimentos
são de nível Básico, apresentando conformidade com 38,46% dos aspectos avaliados e
desprovidas de fundamentações técnicas e teor de gerenciamento para auxiliar na tomada de
decisão alocativa dos investimentos.
GRÁFICO 46 – Maturidade da Política de Investimentos dos Municípios Pernambucanos
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
157
TABELA 47 – Maturidade da Política de Investimentos dos Municípios Pernambucanos
1 RECIFE 82,69% Avançado
2 CABO DE SANTO AGOSTINHO 65,38% Aprimorado
3 TRIUNFO 65,38% Aprimorado
4 IGARASSU 46,15% Intermediário
6 ESCADA 46,15% Intermediário
5 OLINDA 42,31% Intermediário
7 RIACHO DAS ALMAS 42,31% Intermediário
8 JABOATÃO DOS GUARARAPES 38,46% Básico
9 SÃO LOURENÇO DA MATA 38,46% Básico
10 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 38,46% Básico
11 ÁGUA PRETA 38,46% Básico
12 SÃO BENEDITO DO SUL 38,46% Básico
13 GRAVATÁ 38,46% Básico
14 BEZERROS 38,46% Básico
15 PANELAS 38,46% Básico
16 BELO JARDIM 38,46% Básico
17 TUPANATINGA 38,46% Básico
18 LAGOA DO OURO 38,46% Básico
19 JUPI 38,46% Básico
20 LAJEDO 38,46% Básico
21 ÁGUAS BELAS 38,46% Básico
22 SÃO BENTO DO UNA 38,46% Básico
23 OURICURI 38,46% Básico
24 SALGUEIRO 38,46% Básico
25 BREJINHO 38,46% Básico
26 SERTÂNIA 38,46% Básico
27 VERDEJANTE 38,46% Básico
28 FLORESTA 38,46% Básico
29 OROCÓ 38,46% Básico
30 TERRA NOVA 38,46% Básico
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
Assim, o que se constata nas políticas de investimentos se resume aos limites de
estratégicos de alocação acompanhados de sucinta análise do cenário macroeconômico e
análise setorial para os investimentos. Dessa forma, apenas o RPPS de Recife encontra-se em
patamar Avançado (Tabela 47) e isolado dos demais do Estado de Pernambuco já que foram
verificados 82,69% dos aspectos avaliados, enquanto que Triunfo e Cabo de Santo Agostinho
estão em nível Aprimorado com 65,38%. Esses três RPPS possuem políticas de investimentos
com detalhes e delineadas por dimensões técnicas que os qualificam com padrões de
158
segurança, rentabilidade, solvência, liquidez e transparência em harmonia com a Resolução
do Conselho Monetário Nacional nº 3.922/2010.
6.5 Ambiente da gestão de riscos financeiros nos municípios pernambucanos
TABELA 48 – Maturidade do Ambiente da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
1 RECIFE 83,33% Avançado
2 TRIUNFO 76,19% Aprimorado
3 IGARASSU 75,00% Aprimorado
4 OLINDA 71,43% Aprimorado
5 SÃO BENTO DO UNA 53,57% Intermediário
6 ESCADA 52,38% Intermediário
7 CABO DE SANTO AGOSTINHO 50,00% Intermediário
8 GRAVATÁ 35,71% Básico
9 JABOATÃO DOS GUARARAPES 35,71% Básico
10 BEZERROS 35,71% Básico
11 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 35,71% Básico
12 BELO JARDIM 35,71% Básico
13 TUPANATINGA 35,71% Básico
14 SALGUEIRO 35,71% Básico
15 VERDEJANTE 35,71% Básico
16 SÃO LOURENÇO DA MATA 14,29% Básico
17 ÁGUA PRETA 14,29% Básico
18 SÃO BENEDITO DO SUL 14,29% Básico
19 RIACHO DAS ALMAS 14,29% Básico
20 PANELAS 14,29% Básico
21 LAGOA DO OURO 14,29% Básico
22 JUPI 14,29% Básico
23 LAJEDO 14,29% Básico
24 ÁGUAS BELAS 14,29% Básico
25 OURICURI 14,29% Básico
26 BREJINHO 14,29% Básico
27 SERTÂNIA 14,29% Básico
28 FLORESTA 14,29% Básico
29 OROCÓ 14,29% Básico
30 TERRA NOVA 14,29% Básico
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
159
GRÁFICO 47 – Maturidade do Ambiente da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
6.6 Processos da gestão de riscos financeiros nos municípios pernambucanos
GRÁFICO 48 – Maturidade dos Processos de Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
160
TABELA 49 – Maturidade dos Processos de Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
1 RECIFE 100,00% Avançado
2 TRIUNFO 86,84% Avançado
3 IGARASSU 84,21% Avançado
4 OLINDA 81,58% Avançado
5 SÃO BENTO DO UNA 80,26% Avançado
6 CABO DE SANTO AGOSTINHO 76,32% Aprimorado
7 ESCADA 76,32% Aprimorado
8 JABOATÃO DOS GUARARAPES 43,42% Intermediário
9 BEZERROS 43,42% Intermediário
10 BELO JARDIM 43,42% Intermediário
11 GRAVATÁ 42,11% Intermediário
12 SALGUEIRO 39,47% Básico
13 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 32,89% Básico
14 ÁGUA PRETA 32,89% Básico
15 TUPANATINGA 6,58% Inicial
16 VERDEJANTE 6,58% Inicial
17 SÃO LOURENÇO DA MATA 6,58% Inicial
18 SÃO BENEDITO DO SUL 6,58% Inicial
19 RIACHO DAS ALMAS 6,58% Inicial
20 LAGOA DO OURO 6,58% Inicial
21 LAJEDO 6,58% Inicial
22 ÁGUAS BELAS 6,58% Inicial
23 OURICURI 6,58% Inicial
24 BREJINHO 6,58% Inicial
25 SERTÂNIA 6,58% Inicial
26 FLORESTA 6,58% Inicial
27 OROCÓ 6,58% Inicial
28 TERRA NOVA 6,58% Inicial
29 JUPI 6,58% Inicial
30 PANELAS 6,58% Inicial
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
161
6.7 Arranjo organizacional com as consultorias financeiras nos municípios
pernambucanos
TABELA 50 – Maturidade do Arranjo Organizacional com as Consultorias Financeiras
Financeiros dos Municípios Pernambucanos
1 RECIFE 100,00% Avançado
2 IGARASSU 100,00% Avançado
3 OLINDA 100,00% Avançado
4 ESCADA 93,75% Avançado
5 TRIUNFO 93,75% Avançado
6 VERDEJANTE 93,75% Avançado
7 SÃO BENTO DO UNA 87,50% Avançado
8 CABO DE SANTO AGOSTINHO 87,50% Avançado
9 GRAVATÁ 87,50% Avançado
10 SALGUEIRO 87,50% Avançado
11 SERTÂNIA 87,50% Avançado
12 BEZERROS 87,50% Avançado
13 JABOATÃO DOS GUARARAPES 81,25% Avançado
14 TUPANATINGA 81,25% Avançado
15 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 81,25% Avançado
16 BELO JARDIM 75,00% Aprimorado
17 ÁGUA PRETA 75,00% Aprimorado
18 TERRA NOVA 43,75% Intermediário
19 FLORESTA 43,75% Intermediário
20 OROCÓ 43,75% Intermediário
21 LAGOA DO OURO 43,75% Intermediário
22 SÃO BENEDITO DO SUL 43,75% Intermediário
23 LAJEDO 43,75% Intermediário
24 ÁGUAS BELAS 43,75% Intermediário
25 OURICURI 43,75% Intermediário
26 RIACHO DAS ALMAS 43,75% Intermediário
27 SÃO LOURENÇO DA MATA 43,75% Intermediário
28 PANELAS 43,75% Intermediário
29 JUPI 43,75% Intermediário
30 BREJINHO 43,75% Intermediário
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
162
GRÁFICO 49 – Maturidade do Arranjo Organizacional com as Consultorias Financeiras
Financeiros dos Municípios Pernambucanos
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
6.8 Resultados da gestão de riscos financeiros nos municípios pernambucanos
GRÁFICO 50 – Maturidade dos Resultados da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
163
TABELA 51 – Maturidade dos Resultados da Gestão de Riscos Financeiros dos Municípios
Pernambucanos
1 RECIFE 94,44% Avançado
2 TRIUNFO 72,22% Aprimorado
3 IGARASSU 72,22% Aprimorado
4 OLINDA 72,22% Aprimorado
5 CABO DE SANTO AGOSTINHO 58,33% Intermediário
6 SÃO BENTO DO UNA 58,33% Intermediário
7 ESCADA 58,33% Intermediário
8 GRAVATÁ 25,46% Básico
9 BEZERROS 25,46% Básico
10 SALGUEIRO 25,46% Básico
11 JABOATÃO DOS GUARARAPES 25,46% Básico
13 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 25,46% Básico
14 ÁGUA PRETA 25,46% Básico
15 BELO JARDIM 25,46% Básico
12 SÃO LOURENÇO DA MATA 12,04% Inicial
16 SÃO BENEDITO DO SUL 12,04% Inicial
17 RIACHO DAS ALMAS 12,04% Inicial
18 PANELAS 12,04% Inicial
19 TUPANATINGA 12,04% Inicial
20 LAGOA DO OURO 12,04% Inicial
21 JUPI 12,04% Inicial
22 LAJEDO 12,04% Inicial
23 ÁGUAS BELAS 12,04% Inicial
24 OURICURI 12,04% Inicial
25 BREJINHO 12,04% Inicial
26 SERTÂNIA 12,04% Inicial
27 VERDEJANTE 12,04% Inicial
28 FLORESTA 12,04% Inicial
29 OROCÓ 12,04% Inicial
30 TERRA NOVA 12,04% Inicial
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
164
6.9 Relevância da gestão pública estratégica de riscos financeiros de mercado como
mecanismo de governança atuarial dos regimes próprios de previdência social nos
municípios pernambucanos
TABELA 52 – Índice Geral da Gestão Pública Estratégica de Riscos Financeiros de Mercado
Como Mecanismo de Governança Atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social nos
Municípios de Pernambuco
1 RECIFE 92,09% Avançado
2 TRIUNFO 78,19% Aprimorado
3 IGARASSU 73,94% Aprimorado
4 OLINDA 71,67% Aprimorado
5 CABO DE SANTO AGOSTINHO 66,39% Aprimorado
6 ESCADA 63,64% Aprimorado
7 SÃO BENTO DO UNA 62,90% Aprimorado
8 GRAVATÁ 41,31% Intermediário
9 BEZERROS 41,70% Intermediário
10 JABOATÃO DOS GUARARAPES 41,08% Intermediário
11 SALGUEIRO 40,52% Intermediário
12 BELO JARDIM 40,45% Intermediário
13 VITÓRIA DE SANTO ANTÃO 37,92% Básico
14 ÁGUA PRETA 33,01% Básico
15 VERDEJANTE 28,59% Básico
16 TUPANATINGA 27,34% Básico
17 SERTÂNIA 23,68% Básico
18 RIACHO DAS ALMAS 20,07% Básico
19 SÃO LOURENÇO DA MATA 19,31% Inicial
20 SÃO BENEDITO DO SUL 19,31% Inicial
21 TERRA NOVA 19,31% Inicial
22 LAGOA DO OURO 19,31% Inicial
23 LAJEDO 19,31% Inicial
24 ÁGUAS BELAS 19,31% Inicial
25 OURICURI 19,31% Inicial
26 FLORESTA 19,31% Inicial
27 OROCÓ 19,31% Inicial
28 JUPI 19,31% Inicial
29 BREJINHO 19,31% Inicial
30 PANELAS 19,31% Inicial
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
165
GRÁFICO 51 – Índice Geral da Gestão Pública Estratégica de Riscos Financeiros de Mercado
Como Mecanismo de Governança Atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social nos
Municípios de Pernambuco
Fonte: Pesquisa de campo (2015)
166
7 CONCLUSÕES
Os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) nos municípios pernambucanos
vêm delineando uma conjuntura de adversidades que têm apontado para a insustentabilidade
do sistema de proteção social de seus servidores públicos em cargos efetivos, o que se deve,
especialmente, ao exponencial crescimento do déficit atuarial. Assim, para que esse quadro
deficitário seja revertido, é imprescindível que as práticas e os modelos de gestão dos RPPS
visem a integração estratégica de medidas basilares de governança atuarial para garantir
controle, transparência, segurança, liquidez e rentabilidade tanto para a auferição da meta
atuarial, quanto para o acúmulo de recursos financeiros suficientes para garantir a
sustentabilidade dos RPPS.
Nesse panorama, conclui-se que tanto o Congresso Nacional quanto o Governo
Federal têm tido papéis de protagonistas na contribuição para degradação deficitária dos
RPPS municipais, pois ambos vêm, de maneira irresponsável, legislando e promulgando leis
populistas, como os pisos nacionais de categorias profissionais, que estão estruturadas sob
bases inconstitucionais e que frontalmente ferem os princípios atuariais.
Destarte, de um lado, os congressistas atuam tanto com ingerência resultante da
ignorância previdenciária ao aumentar despesas sem estabelecer a respectiva fonte de
recursos, quanto por se absterem na reformulação do pacto federativo que claramente está
anacrônico tendo em vista a considerável queda das transferências intergovernamentais nos
últimos anos, o que tem minado a capacidade de liquidez dos municípios para suportar o peso
de suas obrigações previdenciárias. Por outro lado, o Governo Federal, na figura de agente
regulador atribuído ao Ministério da Previdência Social (MPS), não cobra nem fiscaliza com
eficácia para que os entes municipais cumpram os preceitos constitucionais. No entanto,
mesmo nas circunstâncias em que o MPS atua com efetividade, negando a emissão de
Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) aos municípios que infringem as normas
legais, o Poder Judiciário tem contribuído de forma decisiva para o afrouxamento da gestão
nos RPPS, pois tem concedido CRP sob sentença judicial a gestores que claramente estão
praticando medidas danosas à sustentabilidade do sistema previdenciário municipal.
No mais, a morosidade de julgamentos de processos de prestações de contas dos RPPS
nos Tribunais de Contas dos Estados em conjunto com a letargia do Ministério Público
Federal que, em tese, são agentes fiscalizadores e defensores da sociedade e da lei, não
167
contribuem para salvaguardar o direito relativo à previdência social para os servidores
públicos efetivos. Há ainda as Câmaras Municipais que, em parte por insipiência
previdenciária, aprovam as prestações de contas dos RPPS norteadas por vícios
administrativos funestos à sustentabilidade atuarial, mas principalmente por interesses
partidários, são condescendentes com o cenário configurado, pois os RPPS são vistos como
mais um reduto de cargo político na insana disputa pelo poder nos municípios.
Deveras, as instâncias dos Poderes no Brasil têm se configurado como elementos
inócuos mediante a inércia de punições para as incompetentes e irresponsáveis ações dos
gestores municipais e essa impunidade não tem viabilizado o fortalecimento dos RPPS em
bases sustentáveis de modo a garantir que os servidores públicos e seus dependentes não
venham, em futuro próximo, sofrer as intempéries financeiras que ameaçam pairar sobre suas
vidas.
Enfim, o sistema de previdência social dos servidores públicos efetivos nos municípios
pernambucanos está sendo esfacelado pela ausência de governabilidade dos agentes públicos
que se apresentam inoperantes tanto no aspecto legislador/fiscalizador quanto na perspectiva
gerencial e isso contribui fatalmente para a supressão da governança atuarial.
Todavia, apesar das constatadas responsabilidades dos agentes públicos, conclui-se
que a malversação das práticas e dos modelos de gestão têm sido os aspectos preponderantes
para que os RPPS pernambucanos sejam exíguos nos mecanismos de governança atuarial e
isso leva a crer que os municípios venham a se tornar inadimplentes perante seus segurados,
pois seus gestores se configuram por profissionais que, na maioria dos casos, estão norteados
por indicação política, além de serem despreparados e sem cunho técnico em cargos de
incontestável complexidade.
Isto posto, os dados sugerem que as práticas e os modelos de gestão verificados nos
municípios pernambucanos assumem a premissa de que gerir RPPS é focar na legalidade da
concessão dos benefícios previdenciários por si só, relegando o alcance da meta atuarial à
sorte do mercado financeiro. Esse aspecto é ratificado pelo fato de que, entre os 30 municípios
pesquisados, apenas quatro (Recife, Triunfo, Igarassu e Olinda) possuem gestores
direcionados para medidas estratégicas com aceitável padrão de maturidade para atingir a
viabilidade da eficácia da governança atuarial.
Em contrapartida, nos demais municípios estudados, percebe-se, por um lado, certa
apatia de muitos gestores mediante as alterações econômicas como se tais variáveis
168
supostamente fugissem completamente aos seus controles. Não obstante, constata-se, por
outro lado, que vários gestores centralizam os investimentos em títulos de renda fixa,
justificando essa decisão na premissa de que essas aplicações não envolveriam riscos e
permitiriam algum retorno, ainda que longe da meta atuarial.
Dessa forma, a gestão dos RPPS na maioria dos municípios pesquisados em
Pernambuco têm buscado a aniquilação das perdas financeiras sem, todavia, direcionar ações
para atingir a meta atuarial e, consequentemente, auferir o acúmulo das reservas financeiras
garantidoras das futuras obrigações, ou seja, os gestores assumem uma postura passiva na
aplicação e na gestão dos recursos financeiros sob a categórica moldura ilusória de
simplificação da dicotomia risco-retorno. Entretanto, esse posicionamento da gestão
compromete nocivamente o alcance da rentabilidade dos fundos previdenciários, pois essa
aversão aos riscos se apresenta, na verdade, como um disfarce da incompetência desses
gestores para gerir variáveis que lhes são estranhas mediante suas desqualificações técnicas.
Com isso, não assumem a efetiva gestão estratégica de riscos indissociável das suas funções
de gestor previdenciário e, assim, expõem de forma excessiva os recursos previdenciários às
volatilidades econômicas inerentes aos títulos de renda fixa.
Logo, a maioria das decisões alocativas desses gestores vislumbram equivocadamente
o resultado no curto prazo, em detrimento do nítido horizonte da perspectiva de longo prazo
intimamente intrínseca aos recursos previdenciários. Isso foi comprovado pelas vultosas
perdas financeiras ocasionadas pelas contestáveis tomadas de decisões, que resgataram antes
do prazo as aplicações financeiras, mediante a desvalorização do preço de mercado dos
portfólios de renda fixa resultante do cenário de elevação da taxa SELIC em 2013 no Brasil.
Nessa conjuntura, os Comitês de Investimentos, os Conselhos Administrativos e
Fiscais, todos compostos por servidores efetivos que se beneficiam ou irão se beneficiar dos
direitos previdenciários, deveriam ser partes cruciais na contribuição para a eficácia da
governança atuarial desses RPPS. No entanto, são órgãos pró-forma constituídos por força da
obrigatoriedade das normas legais, atuando como peças sem efeito algum na gestão e isso
também indica a culpabilidade de seus integrantes, ou seja, há uma quase que completa
passividade dos próprios servidores.
No geral, o quadro encontrado nos municípios estudados em Pernambuco é de
gestores com práticas e modelos inexistentes e/ou primários de gestão de riscos financeiros e
sem integração aos preceitos da eficiência, eficácia e efetividade, ou seja, as decisões desses
gestores são fundamentadas ou em "achismos" e na base do amadorismo, ou entregues nas
169
mãos de consultorias financeiras que antes de tudo estão ávidas por suas próprias
lucratividades. Assim, na maioria dos RPPS estudados em Pernambuco, a gestão financeira de
recursos previdenciários está entregue nas mãos ou de entidades meramente capitalistas ou de
gestores inseridos em politicagem que em nada contribuem para o cunho social no qual estão
entranhados os fundos previdenciários.
Laconicamente, tendo em vista que apenas 23,33% dos RPPS pesquisados
apresentaram práticas e modelos de gestão enquadrados como Avançado ou Aprimorado,
conclui-se que se confirma a hipótese dessa pesquisa que as decisões alocativas para
investimentos dos recursos financeiros dos RPPS pernambucanos não são integradas a
procedimentos seletivos de gestão estratégica de riscos de mercado que otimizem o alcance da
meta atuarial e do acúmulo de capital previdenciário. Por isso, inviabilizam a governança
atuarial dos RPPS, pois não implementam uma visão holística nem atribuem para a factual
relevância da gestão pública estratégica de riscos financeiros de mercado indispensável para o
efetivo alcance das metas atuariais e aumento do capital acumulado que, por conseguinte,
permitiriam a equalização do déficit previdenciário.
Dessa forma, as constantes necessidades de reformas dos RPPS que partem do axioma
de que o exorbitante déficit atuarial se deve aos supostamente "elevados" direitos adquiridos
pelos servidores públicos se revela como parcialmente injusta, pois serve apenas como
pretexto para camuflar a proeminente premissa de que a estarrecedora degeneração
previdência dos municípios se deve, em grande parte, aos prefeitos e gestores municipais que,
mediante a mediocridade de suas práticas, tornam-se infratores e não deveriam arcar apenas
com as penalidades administrativas resultantes da perda do CRP, que vêm sendo anuladas
pelo Poder Judiciário, mas principalmente deveriam responder criminalmente pelos prejuízos
imputados à sociedade, pois ocasionam perdas de direitos sociais essenciais ao bem-estar
social dos servidores públicos em cargos efetivos em nosso país.
Em suma, as análises dos dados das variáveis e as conclusões apresentadas nesta
pesquisa não se caracterizam como mero veículo de embate ideológico, na verdade,
intencionam demonstrar a urgente necessidade de debates construtivos mediante às vertentes
negativas e hediondas da governança atuarial nos municípios pernambucanos. Esse cenário
poderá resultar instabilidade social ocasionada por prefeitos e gestores municipais
inescrupulosos que optam pela gestão com padrões que não são ortodoxos nem são modernos,
mas sim, são estruturados na banalização da governabilidade, pois colocam à frente interesses
individuais e políticos que sucateiam os RPPS em detrimento dos princípios indispensáveis à
170
boa gestão pública na perspectiva previdenciária. Com isso, de forma letal, comprometem
premissas pétreas que vão desde o respeito ao contrato social até a perenidade do dignidade
humana do cidadão em cargos públicos efetivos no Brasil.
Espera-se que essa pesquisa sirva de alerta para que os agentes e servidores públicos
tomem, a tempo, medidas apropriadas para a alteração dessa preocupante conjuntura social,
bem como contribua para o aprimoramento da gestão pública estratégica de riscos de mercado
dos RPPS pernambucanos, de modo que se estabeleça uma governança atuarial que
efetivamente possibilite a sustentabilidade dos sistemas previdenciários nos municípios.
171
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185
ANEXO I – QUESTIONÁRIO DA ENTREVISTA SOBRE GESTÃO ESTRATÉGICA
DE RISCOS COMO MECANISMO DE GOVERNANÇA ATUARIAL DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL EM PERNAMBUCO
PARTE A - Aspectos gerais da gestão dos regimes próprios de previdência social
1. Qual o número de segurados ligados ao RPPS?
( ) a) Até 2.000 segurados
( ) b) De 2.001 a 5.000 segurados
( ) c) Acima de 5.000 segurados
2. Qual o número de servidores ligados à gestão do RPPS?
( ) a) 2 servidores
( ) b) 3 servidores
( ) c) 4 servidores
( ) d) 5 servidores
( ) e) 6 ou mais servidores
3. Os trabalhos de avaliação atuarial são realizados:
( ) pelo próprio Instituto ( ) por empresa terceirizada
4. O RPPS conta com algum tipo de assessoria externa?
( ) Não
( ) Sim
4.1. Em caso positivo, qual (is)?
( ) a) Contábil
( ) b) Financeira
( ) c) Jurídica
( ) d) Atuarial
( ) e) Outros _________________________________________
5. O RPPS possui segregação de massas?
( ) Não ( ) Sim
5.1. Em caso positivo, o orçamento e a contabilidade estão segregados por Planos Financeiro e Previdenciário?
( ) Não ( ) Sim
186
6. O RPPS possui Código de Ética e Conduta?
( ) a) Não possui
( ) b) Sim e Próprio
( ) c) Sim do Município
PARTE B - Perfil do gestor de recursos financeiros
7. Caso possua foco em atividades de gestão de riscos financeiros, quem exerce essa função?
( ) a) Diretor Presidente
( ) b) Diretor/Gerente Previdenciário
( ) c) Diretor/Gerente Administrativo e Financeiro
( ) d) Diretor/Gerente de Investimentos
( ) e) Outros: ________________________________________
8. Qual a sua formação acadêmica?
( ) a) Administração
( ) b) Economia
( ) c) Ciências Contábeis
( ) d) Engenharia
( ) e) Segundo Grau
( ) f) Outros: ________________________________________
9. Qual a sua classificação como servidor do RPPS?
( ) a) Servidor de carreira
( ) b) Servidor de carreira com função nomeada por ato administrativo
( ) c) Administrador contratado
( ) d) Administrador nomeado por ato administrativo
10. Há quanto tempo você está no cargo atual?
( ) a) Menos de 2 anos
( ) b) Entre 2 e 5 anos
( ) c) Entre 5 e 10 anos
( ) d) Entre 10 e 15 anos
187
11. Como você classifica a atual situação atuarial do Fundo Previdenciário?
( ) a) Deficitário, mas com perspectivas positivas
( ) b) Deficitário e com perspectivas negativas
( ) c) Superavitário e com perspectivas sustentáveis
( ) d) Superavitário, mas com perspectivas negativas
( ) e) Equilibrado
12. Você possui a Certificação Profissional ANBIMA?
( ) Não ( ) Sim. Caso tenha, qual? ________________________________________
13. Como você descreve sua disposição pessoal aos riscos?
( ) a) Recusa-se a correr riscos
( ) b) Prefere não correr riscos
( ) c) Neutro
( ) d) Aceita correr riscos
( ) e) Gosta de correr riscos
14. Nos últimos dois anos, sua disposição pessoal a correr riscos:
( ) a) Reduziu significativamente
( ) b) Reduziu um pouco
( ) c) Não se alterou
( ) d) Aumentou um pouco
( ) e) Aumentou significativamente
15. Qual a proporção do seu trabalho é dedicada à gestão de riscos nas aplicações financeiras?
( ) a) Não tenho envolvimento com a gestão de riscos nas aplicações financeiras
( ) b) Entre 1% e 19%
( ) c) Entre 20% e 39%
( ) d) Entre 40% e 59%
( ) e) Entre 60 e 79%
( ) f) Entre 80% e 100%
15.1. Caso haja algum nível de envolvimento com a gestão de riscos nas aplicações financeiras, você acredita
que ele seja:
( ) a) Insuficiente
188
( ) b) Razoável
( ) c) Bom
( ) d) Muito Bom
15.2. Caso haja algum nível de envolvimento com a gestão de riscos nas aplicações financeiras, você acredita
que ele:
( ) a) Aumentou
( ) b) Não mudou
( ) c) Diminuiu
( ) d) Sem Opinião
15.2.1. Caso tenha aumentado o nível de envolvimento com a gestão de riscos nas aplicações financeiras, quais
os principais fatores relacionados ao aumento de interesse?
( ) a) Prevenção de perdas
( ) b) Integração à estratégia e aos procedimentos de governança pública
( ) c) Ocorrência de fraudes e irregularidades
( ) d) Cumprimento de aspectos regulamentares
( ) e) Atendimento às expectativas do mercado e agências de rating
16. Qual seu nível de concordância ou discordância em relação às afirmações abaixo com base nesta escala:
1 2 3 4 5
Discordo
Totalmente Discordo
Nem Discordo
Nem Concordo Concordo
Concordo
Totalmente
A gestão de riscos nas aplicações financeiras deve: ITEM
a) Evitar consequências negativas
b) Alcançar conseqüências positivas
c) Ser substanciada no julgamento pessoal
d) Ser fundamentada em um sistema de controle formal que identifique, gerencie e reporte os riscos
189
PARTE C - Aspectos da política de investimentos
1 2 3 4 5
Discordo
Totalmente Discordo
Nem Discordo
Nem Concordo Concordo
Concordo
Totalmente
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
17. O RPPS possui política de investimentos formalizada.
18. A política de investimentos do RPPS satisfaz os requisitos da Resolução do Conselho
Monetário Nacional nº 3.922/2010.
19. A política de investimentos está acessível a todos os servidores participantes do RPPS, ou seja,
todos os servidores conhecem a política de investimentos.
20. A política de investimentos estabelece limites de concentração de investimentos em
determinados intermediários.
21. A política de investimentos declara os parâmetros a serem adotados para:
a) cálculo dos níveis de exposição a risco de mercado;
b) estilo da gestão; e
c) avaliação de gestores e administradores de recursos.
22. A política de investimentos faz menção sobre limites de risco aprovados.
23. A política de investimentos estabelece padrões e procedimentos para acompanhamento dos
ratings das instituições (isto é, das notas recebidas pelas instituições financeiras em avaliações
independentes).
24. A política de investimentos indica a necessidade de segregação de função entre os responsáveis
pelas operações de investimentos e os responsáveis pelos processamentos dos documentos.
25. A política de investimentos menciona as responsabilidades sobre a escolha de alternativas de
investimentos:
a) de diretores e funcionários do RPPS;
b) de órgãos de governança (comitês de investimentos e assemelhados);
c) de administradores de recursos contratados.
26. A política de investimentos exige a definição prévia de limites de crédito a serem observados
na condução de negócios com cada intermediário financeiro.
27. Estão claramente identificadas as consequências das violações da política de investimentos.
28. Na formulação e atualização da política participam pessoas com conhecimentos técnicos
especializados em gestão de investimentos.
29. Os limites de investimento estabelecidos nas normas do RPPS permitem uma diversificação
adequada nos investimentos da entidade.
Fonte: Bogoni (2008) com adaptações
190
PARTE D - Ambiente da gestão de riscos financeiros
1 2 3 4 5
Discordo
Totalmente Discordo
Nem Discordo
Nem Concordo Concordo
Concordo
Totalmente
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
30. A administração adota medidas suficientes para que a gestão de riscos financeiros de mercado
esteja integrada aos processos de gestão da organização, desde o nível estratégico até o operacional.
31. A administração adota medidas que assegurem que o gestor de investimentos lidere a
implementação e o monitoramento das práticas de gestão de riscos financeiros de mercado.
32. A administração considera os riscos-chave que podem comprometer o alcance dos principais
objetivos financeiros e fornece direção clara para que eles sejam gerenciados.
33. A administração estimula o gestor dos recursos financeiros e o comitê de investimentos a aceitar
riscos bem gerenciados visando aproveitar oportunidades e apoiar a inovação.
34. A administração promove o aperfeiçoamento da estrutura e do processo de gestão de riscos
financeiros de mercado valendo-se, inclusive, de informações produzidas por auditorias internas e
externas.
35. Existe uma política organizacional de gestão de riscos financeiros aprovada pela administração.
36. Caso exista uma política organizacional de gestão de riscos financeiros, indicar se ela aborda os
seguintes aspectos:
a) Objetivos organizacionais com relação à gestão de riscos financeiros.
b) Integração da gestão de riscos financeiros a processos e políticas organizacionais.
c) Responsabilidades para gerenciar riscos financeiros.
d) Diretrizes sobre como riscos financeiros devem ser identificados, avaliados, tratados e monitorados.
e) Consultas e comunicação com partes interessadas internas e externas sobre assuntos relacionados a
riscos financeiros.
f) Diretrizes para a medição do desempenho da gestão de riscos financeiros.
g) Compromisso de analisar criticamente e melhorar a política e a estrutura da gestão de riscos em
resposta a um evento ou mudança nas circunstâncias.
37. A política de gestão de riscos financeiros é comunicada e está disponível a todos na organização.
38. Existe uma estratégia para assegurar que novas atividades sejam avaliadas quanto a risco e
incorporadas ao processo de gestão de riscos financeiros.
39. Existe uma estratégia para assegurar compreensão uniforme, na organização, dos conceitos e da
terminologia utilizada em questões de riscos financeiros.
40. Os objetivos estratégicos e as prioridades da organização são claramente comunicados a todos os
servidores.
41. O gestor de investimentos mantém todos informados dos objetivos e das prioridades
organizacionais.
42. Os comitê de investimentos conhece os principais riscos enfrentados pela organização.
43. O comitê de investimentos é orientado e estimulado a encaminhar assuntos relacionados a riscos
financeiros às instâncias decisórias adequadas.
44. O gestor de investimentos recebe delegação clara e formal para gerenciar riscos financeiros.
55. O gestor de investimentos é regularmente capacitados para conduzir a gestão de riscos financeiros e
orientar o comitê de investimentos sobre esse tema.
46. O comitê de investimentos é formalmente designado para as atividades de identificação, avaliação e
tratamento de riscos financeiros.
47. O comitê de investimentos é designado para as atividades de identificação, avaliação e tratamento
de riscos financeiros, recebendo capacitação suficiente para executá-las.
48. Boas práticas de gestão de riscos financeiros desta e de outras organizações são identificadas e
compartilhadas internamente.
49. Os papéis e responsabilidades relativos a gestão de risco financeiros são formalmente definidos
para órgãos/ departamentos dessa organização, tais como conselho de administração, auditoria interna,
comitê de investimentos e unidades do RPPS.
191
50. Há esforços institucionais empreendidos nos últimos três anos para implantar ou aprimorar gestão
de riscos abordando aspectos de liderança, políticas e estratégias, definição de responsabilidades e
desenvolvimento de pessoas, bem como mencionando as principais dificuldades enfrentadas.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
PARTE E - Processos da gestão de riscos financeiros
Prática inexistente na instituição
1 2 3 4 5 Prática realizada de forma
sistemática e plenamente
incorporada à cultura
organizacional
Identificação e Avaliação de Riscos Financeiros
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
51. A organização identifica de forma abrangente os riscos financeiros que podem afetar a realização
de seus objetivos financeiros, bem como suas causas e consequências potenciais.
52. O comitê de investimentos é composto por servidores de diversas áreas e níveis hierárquicos,
conhecedores do negócio da organização, que participam da identificação e avaliação de riscos
financeiros.
53. Os riscos financeiros identificados são atribuídos a pessoas que têm responsabilidade e autoridade
para gerenciá-los.
54. Os riscos financeiros identificados são levados à consideração da instância decisória pertinente
segundo critérios formalmente estabelecidos.
55. Existem instrumentos definidos para documentar as etapas de identificação e avaliação de riscos
financeiros.
56. Todos os riscos financeiros identificados são submetidos ao processo de avaliação de riscos.
57. São estimadas a probabilidade de ocorrência dos riscos financeiros identificados e as
consequências, sobre os objetivos organizacionais, da materialização desses riscos.
58. A avaliação de riscos financeiros produz informações qualitativas e quantitativas relevantes para a
definição das respostas a riscos.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
Respostas aos riscos financeiros
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
59. Existem parâmetros definidos para a escolha das ações de aceitar, transferir, evitar ou mitigar os
riscos financeiros analisados.
60. A percepção das partes interessadas é levada em conta na escolha de respostas apropriadas.
61. A escolha de respostas aos riscos leva em conta a relação custo-benefício das respostas
consideradas.
62. Utilizam-se planos de tratamento de riscos financeiros nos quais se especificam as respostas a
risco selecionadas, bem como prazos e responsáveis para implementar essas respostas.
63. Ocorre revisão periódica das respostas a risco visando avaliar se permanecem adequadas.
64. Medidas de contingência para garantir a continuidade dos serviços prestados são definidas e
periodicamente revisadas.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
192
Monitoramento e comunicação de riscos financeiros
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
65. A gestão de riscos financeiros nesta organização apóia-se em sistema informatizado que permite a
visão integrada das etapas de identificação, avaliação, tratamento e monitoramento de riscos.
66. O controle interno, ou a auditoria interna, contribui ativamente para as atividades de gestão de
riscos financeiros na organização.
67. Foram estabelecidas medidas de desempenho que permitem avaliar se as respostas a riscos
adotadas foram ou não efetivas.
68. No monitoramento do processo de gestão de riscos financeiros, são evidenciadas as oportunidades
de melhoria e as lições aprendidas.
69. Há mecanismos de comunicação que garantam que as partes interessadas sejam comunicadas sobre
os riscos-chave a que o negócio está sujeito, as respostas adotadas e a eficácia do processo de gestão
de riscos.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
PARTE F - Arranjo organizacional com as consultorias financeiras
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
70. Na contratação de serviços de consultoria financeira, existe clareza sobre quem é responsável por
gerenciar cada risco.
71. Na contratação de serviços de consultoria financeira, está estabelecido em quais condições e para
quem cada responsável deve fornecer informações.
72. Os responsáveis pela gestão de riscos no âmbito das consultorias financeiras não têm autonomia
para tomar e implementar decisões relacionadas aos riscos financeiros.
73. Todas as organizações e fatores que influenciam a eficácia dos investimentos são identificadas e
essas influências consideradas no processo de gestão de riscos.
74. Há informação regular e confiável para monitorar o desempenho da gestão de riscos das
consultorias financeiras.
75. A organização estrutura com sua consultoria financeira arranjos de contingência (incluindo a
priorização de ações de mitigação) para minimizar efeitos adversos sobre o fornecimento de serviços ao
público quando uma ou outra parte falha ao entregar o serviço.
76. A transferência da gestão de riscos financeiros a consultorias financeiras é precedida por avaliação
da capacidade destas de gerenciá-los.
77. Quando riscos são transferidos a consultorias financeiras, mantém-se a capacidade de gerenciar e
monitorar desempenho e de adotar tempestivamente medidas em caso de dificuldades.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
PARTE G - Resultados da gestão de riscos financeiros
ASPECTOS AVALIADOS ITEM
78. A organização avalia a eficácia do processo de gestão de riscos financeiros.
79. O processo de gestão de riscos financeiros contribuiu para a melhoria do processo decisório
fornecendo informações sobre riscos e evidências que os suportam.
80. O processo de gestão de riscos financeiros contribuiu para uma coordenação clara e efetiva de
políticas e ações organizacionais.
81. O processo de gestão de riscos financeiros contribuiu para uma boa coordenação, compreensão e
gerenciamento de riscos financeiros.
82. Planos e políticas organizacionais têm sido aperfeiçoados com base em avaliações e propostas
consistentes de gestão de riscos financeiros.
83. O processo de gestão de riscos financeiros contribuiu para o aprimoramento da comunicação
sobre riscos com as partes interessadas.
193
84. O processo de gestão de riscos financeiros contribuiu para a melhoria do processo decisório na
organização.
85. O processo de gestão de riscos financeiros tem levado o comitê de investimentos a se
envolverem com avaliação e controle de riscos em suas atividades cotidianas.
86. A gestão de riscos financeiros na organização tem contribuído para...
a) ... a realização dos objetivos relativos ao gerenciamento dos investimentos.
b) ... a realização dos objetivos referentes à eficiência das aplicações financeiras.
c) ... a realização dos objetivos referentes à melhoria da governança.
d) ... a realização dos objetivos relativos à reputação da organização.
e) ... a melhoria da qualidade de serviços ofertados.
f) ... assegurar o cumprimento das leis e normas pertinentes.
Fonte: Tribunal de Contas da União – TCU (2012) com adaptações
