FACULTAD DE IENCIAS OCIALES

Monografía Anne Marie Lauschus 20050619

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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA

Monografía de Grado EL PROGRAMA DE RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2002-2004

Director:

Andrés Dávila Lector:

Gabriel Murillo Alumna:

Anne Marie Lauschus

Bogotá, junio 27 de 2005


2

ÍNDICE

PÁG. I. INTRODUCCIÓN………………………………………… 3

II. CONCEPCIÓN DEL ESTADO……….…………………... 13

A. INTRODUCCIÓN…………………………………… 13

B. TEORÍA DEL ESTADO………………….………….. 14 C. ESTADO SOCIAL DE DERECHO……….………….

17

III. REESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO………………… 24

A. INTRODUCCIÓN…………………………………….. 24

B. REFORMA ESTATAL ………………………............. 27

IV. CASO COLOMBIANO………………………………….. 29

A. CONSTITUCIÓN DE 1991………………………….. 29 B. ARTÍCULO TRANSITORIO 20………………………. 32

C. LEY 344 DE 1996…………………………………. 34 D. LEY 489 DE 1998…………………………………. 35 E. LEY 790 DE 2002……………………………......... 36

V. PROGRAMA DE RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA……….…………………. 38

A. OBJETIVOS………………………………………….. 45

B. CAMBIOS INMEDIATOS……………………………... 50

C. TIPOS DE REFORMA DEL GOBIERNO ACTUAL…….. 58

VI. CONCLUSIÓN………………………………………… 62

VII. BIBLIOGRAFÍA………………………………………….. 68


3

Reestructuración del Estado “El término modernización es uno de esos conceptos ambiguos, inasibles y generalistas que dan para todo, pero que tienen una enorme virtud: es imposible estar en contra. Es una palabreja que convoca el entusiasmo, que está llena de optimismo y de significados positivos y que, por comparación directa, hace pensar que lo que existe es arcaico, que lo que hasta ahora ha funcionado está desueto y que a las cosas a las que se han venido haciendo les pasó su cuarto de hora, quedaron desgastadas por el tiempo. Lo moderno, por el contrario, es lo de moda, lo nuevo, lo fresco. Lo moderno es el futuro, el resto es el pasado. La modernización se vuelve así, siempre y en todo momento, necesaria e inevitable.”

Revista Estrategia, Editorial de febrero de 1993 I. Introducción

El Estado en sentido racional se desarrolla en Occidente y como tal se entiende

aquel que se funda a partir del modelo capitalista y que se apoya en una burocracia

especializada y en un derecho racional (modelo formal romano). Aquí, no solo se

trata de contar con funcionarios altamente especializados en las diferentes áreas de

acción del Estado sino también de racionalizar los procesos de funcionamiento del

mismo.

En el marco del Estado racional es fundamental el planteamiento de la política

económica estatal que va más allá de una política f iscal y de asistencia limitada a

asegurar el sustento necesario.

En los últimos años ha sido frecuente oír sobre procesos de reestructuración en los

diferentes Estados. La mayoría, respaldados en una crisis económica. Cada

gobierno, dentro de sus planes de acción, encuentra de vital importancia la

“modernización del Estado” y el ajuste de éste a las necesidades de la coyuntura de

cada momento. Estas reestructuraciones, renovaciones o como se les quiera llamar,

o como se hayan denominado en el gobierno que tome dichas acciones, son de

gran importancia y se convierten en temas relevantes en cada nación. Por lo mismo,


4

son temas de grandes debates en diferentes ámbitos no solo políticos sino también

sociales, económicos y académicos.

En general, las reestructuraciones han estado estrechamente ligadas con las

políticas macroeconómicas de los Estados. Para el objeto de este estudio, vale la

pena tener en cuenta un hito histórico como el Consenso de Washington, pues se

trata del marco de polít ica que reivindicó la actividad de los Estados en los 90´s. El

consenso se trata de la recopilación realizada por el economista John Williamson de

un grupo de recomendaciones de tipo macroeconómico para América Latina, por

parte de instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de

Desarrollo y el Gobierno Norteamericano, entre otros. Dichas recomendaciones se basan en diez puntos fundamentales, ubicándose entre la teoría neoclásica radical

de los 80´s y la moderada de los 90´s.

Los diez puntos fundamentales del Consenso de Washington son los siguientes:

1. Disciplina f iscal: La propuesta es la reducción a cero del déficit f iscal y lograr el

balance del presupuesto en cada nación. De acuerdo con el Consenso de

Washington la proporción de deuda-PIB no debe estar por encima de un 0.4% a

menos que el déficit del presupuesto se deba a la inversión en infraestructura.

2. Inflación: Acorde con el régimen fiscal recomendado el control de la inflación

debe ser un asunto prior itario en materia económica para el logro de la

estabilidad.

3. Prioridades en el gasto público: El Consenso de Washington cataloga el gasto

público en: subsidios, educación y salud e inversión pública. Los primeros

deben ser suprimidos cuando las empresas f iscales sean deficitarias, el gasto en

educación y salud es considerado como apropiado y el gasto en inversión

pública también es adecuado siempre y cuando se trate de infraestructura

pública productiva.

4. Reforma Tributaria: En aras de disminuir el déficit f iscal debe aumentarse el

ingreso vía impuestos como alternativa a la reducción del gasto público.


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5. Tasas de interés: Las tasas de interés deben estar determinadas por el mercado

y debe haber tasas de interés real positivas para incentivar el ahorro y

desmotivar la fuga de capitales.

6. Tipo de cambio: Al igual que en el punto anterior, debe estar determinado por el

mercado y deber ser competitivo en consonancia con las políticas

macroeconómicas.

7. Política comercial: Las importaciones deben liberalizarse y la economía debe

orientarse hacia el sector externo por oposición a políticas proteccionistas y de

sustitución de importaciones propias del manejo económico de los países

latinoamericanos en décadas anteriores. 8. Inversión extranjera directa: Los países deben abrirse a la inversión extranjera

directa que promueve la producción de bienes y servicios tanto para el mercado

interno como la exportación.

9. Privatizaciones: Mediante la privatización de empresas estatales se consolida

una fuente de ingresos a corto plazo y el Estado se libera de inversiones a largo

plazo. Adicionalmente, se parte de la eficiencia de la industria privada sobre la

estatal.

10. Desregulación: Para la promoción de la competencia es fundamental la

desregulación de los mercados1.

Hacia f inales de los años noventas, la evaluación de los resultados de la aplicación

del Consenso de Washington en A mérica Latina fue en términos generales negativa,

en particular la crisis de los países asiáticos en el 97-98 fue considerada como un

resultado nefasto de dicho Consenso. Diversas fuentes empezaron a hablar de la

necesidad de formular un post-consenso, incluso el Banco Mundial agregó nuevos

componentes de corte institucional al consenso argumentando que el proceso inicial

de combate a la inf lación ya había pasado y que el momento histórico y económico

demandaba nuevas actitudes y responsabilidades para los Estados.

Es as í como se incluyen los siguientes puntos:

1 LARRAIN, Max. “ El Consenso de Washington, Gobernador de Gobiernos”. En: http://members.tripod.com/~propolco/4sem/washington.htm


6

1. Mejorar la calidad de las inversiones en capital humano.

2. Promover el desarrollo de sistemas f inancieros sólidos y eficientes.

3. Fortalecer el entorno legal y regulatorio.

4. Mejorar la calidad del sector público.

Vale la pena anotar que surgieron otras corrientes mucho más radicales como la

liderada por Joseph Stiglitz. De acuerdo con éste, la aplicación de las

recomendaciones del Consenso de Washington es absolutamente contraproducente

para economías en desarrollo2.

A pesar de los giros políticos que han tenido estas formulaciones teóricas, vale la

pena traerlas a colación, pues a partir de estas formulaciones surge una nueva inquietud hacia la definición de una organización estatal en concordancia con las

formulaciones macroeconómicas por parte de instituciones internacionales como el

Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Para efectos de esta monografía es importante resaltar el papel de la mejora de la

calidad del sector público en la redefinición del Consenso de Washington. Este

punto está enfocado hacia la teoría del New Public Management, una de las

corrientes que propugna por la reforma del Estado3. En esta reformulación, el gasto

debe ser reasignado a partir de la definición de prioridades. En desarrollo de esto, la

inversión en sectores vulnerables y en aspectos prioritarios como salud y educación

se sobreponen a los gastos de mantenimiento y costos transaccionales propios de

una estructura administrativa que no se ocupa de sus funciones misionales de

acuerdo con criterios de eficiencia sino que se desvía hacia funciones de apoyo.

El New Public Management, cuenta en su formulación, entre otras, con las

siguientes características:

2 BUSTELO, Pablo. “ Desarrollo Económico: del Consenso al Pos-consenso de Washington y más allá”, Ed. Complutense, Madrid, 2003. 3 MUSSETA, Paula. “Políticas Públicas y Desarrollo de la Ciudadanía”. En: Revista KAIROS, No. 6, Buenos Aires, 1999.


7

“a) la administración está orientada al ciudadano-usuario o al ciudadano-cliente;

b) se hace énfasis en el control de resultados a través de contratos de

administración (en lugar de control de procedimientos);

c) una autonomía fortalecida de la burocracia estatal, particularmente de los órganos

de servidores civiles que ejecutan actividades exclusivas del Estado; se hace más

evidente en cuanto a su papel político y técnico de formular y seguir las políticas

públicas, junto con los políticos y la sociedad;

d) la separación entre las secretarías encargadas de la fijación de políticas públicas

de naturaleza centralizada, y las unidades descentralizadas que ejecutan estas

políticas; e) una distinción entre dos tipos de unidades descentralizadas: las agencias

ejecutivas, que llevan a cabo las actividades estatales exclusivas y son

monopolísticas por definición, y los servicios sociales y científicos que son de

naturaleza competitiva y en los que no está involucrado el poder del Estado;

f) la transferencia de los servicios científicos y sociales al sector público competitivo

no estatal;

g) la adopción conjunta, con el fin de controlar estas unidades descentralizadas, de

1) mecanismos de control social directos, 2) contratos de administración en los que

los indicadores de desempleo están definidos claramente y se miden los resultados,

y 3) la formación de cuasi-mercados en los que ocurre una competencia

administrada;

h) la contratación con terceros de actividades auxiliares de apoyo que están sujetas

a un proceso competitivo de licitación en el mercado.

Académicos como L.R. Jones, seguidores de esta corriente reformista, señalan que

es una realidad el movimiento de reformas al Estado a pesar de los matices que

éstas pueden tener de acuerdo con las características de cada país y lo cercanas

que pueden estar al denominado “New Public Management”.

De acuerdo con el citado autor, países como Tailandia, Suiza e Italia han llevado a

cabo reformas amplias y completas mientras que en otros países se han apartado


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de la línea del New Public Management para tomar corrientes crít icas sobre los

efectos distributivos del cambio polít ico y económico tales como Brasil, Dinamarca y

Nueva Zelanda. Así mismo, en otros estados las reformas han tenido que superar

fuertes barreras políticas y f iscales como es el caso de Chile, Alemania y Estados

Unidos. Finalmente, también existe otra categor ía de estados que se encuentran en

una fase más madura de re-evaluación tales como Australia, Canadá, Finlandia y el

Reino Unido.

Todos estos tipos de reformas alrededor del mundo ponen de presente que,

independientemente de la corriente por la cual se oriente la reformulación del manejo de lo público, éste es un tema político y como tal, cada una de las reformas

tiene sus propias motivaciones polít icas4.

Adicionalmente, las instituciones estatales en si mismas tienen un carácter político

desde el momento de su creación, todas sus manifestaciones y formas de actuar

están revestidos de dicho carácter y es por eso que aquellos involucrados en

reformas estatales deben tener en cuenta la existencia de la clase política y sus

motivaciones particulares al momento de implementar una polít ica pública sobre

este tema5.

Lo dicho anteriormente sobre casos internacionales no es del todo ajeno al caso

colombiano donde también hay una fuerte conexión entre el contexto económico,

político y jur ídico. Respecto del aspecto económico, Colombia es un país en vías de

desarrollo que ha optado por seguir un modelo económico capitalista e integrarse

por esta vía al espectro internacional, aquí juegan un papel importantísimo la

adopción de recomendaciones y modelos provenientes de organismos

internacionales tales como el BID, el Banco Mundial y por esa vía el consenso de

Washington. La coyuntura jur ídica colombiana se manif iesta en un fuerte viraje de 4 JONES, J.R. Symposium on Public Managemente Reform and E-government, en: http://verdi.unisg.ch/org. Consulta del 4 de abril de 2005. 5 Al respecto ver: SHEPSLE, Kenneth. “ La Economía Política de la Reforma Estatal: Política Hasta la Médula. En: “Hacia el Rediseño del Estado” Departamento Nacional de Planeación, Tm Editores, Bogotá, 1999, pág.80-103.


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concepción del Derecho a partir de la Constitución de 1991, las instituciones

jurídicas empezaron a interpretarse a la luz de nuevos principios y esto afecta a

todas las áreas del vivir social. La administración pública nacional sintió un fuerte

remezón al tener que adaptar sus modelos, procedimientos y sobre todo estructura

a esos nuevos principios jurídicos; vale la pena recordar en este punto que las

autoridades administrativas solo pueden actuar de acuerdo con lo que la ley les

autoriza, así las cosas no tenían forma de escapar al gran cambio. Economía local

e internacional junto con el contexto jur ídico anotado tienen fuertes lazos con la

política, están impregnados de ella, cada uno de ellos está enfocado hacia la idea

de lo público y de interés común.

A partir de todo lo anterior se llega a que, aparentemente, la reforma al Estado

colombiano está enfocada hacia la persecución de unos f ines de carácter político

cuyo origen es el ideal de Estado moderno y cuyo funcionamiento está basado en

criterios técnicos y administrativos orientados hacia la eficiencia y eficacia en el uso

de los recursos públicos. El proceso de globalización, las características de la

política colombiana, los nuevos métodos de producción industrial y la modernización

de Colombia constituyen el marco coyuntural que define no solo la necesidad sino el

tipo de reforma estatal. Esta situación fáctica determina los f ines que sirven como

justif icación racional a la reforma del Estado que sirve de objeto a esta monografía.

La implementación jur ídica de las reestructuraciones que se lleven a cabo en los

diferentes Estados, dependerán en cada caso concreto de la organización

institucional con la que cuente cada país sujeto a este tipo de procesos. En algunos

casos la reforma le competerá exclusivamente al ejecutivo, en otros necesitará de la

participación del aparato legislativo y en otros casos de otras instituciones polít icas o

técnicas. Para efectos de esta monografía, se tendrá en cuenta la teoría de Estado

subyacente a la reforma y por tanto la orientación conceptual y política de la misma.

No obstante lo anterior, para el caso colombiano, estas formas de implementación

de políticas públicas requieren de un alto grado de negociación entre el ejecutivo y

el legislativo en la medida en que de éste depende que el Presidente de la


10

República quedé investido de facultades extraordinarias para llevar a cabo ciertas

reformas.

Respecto del componente político, existen varios elementos muy importantes en la

reforma del Estado que están en juego, pero que no se mencionan explícitamente.

Se trata pues del modelo del orden polít ico, el gobierno o el ejercicio del poder.

Como afirma Sonia Fleury, “el acercamiento a la institucionalidad del Estado no

puede dejar de ver que, además de poder polít ico institucionalizado (actor), el

Estado es también un campo estratégico de lucha (arena), en el cual los diferentes

actores se enfrentan y se reconstruyen como sujetos políticos”6. Y por esta razón, más adelante, al referirse a una reforma del Estado, afirma que esto plantea “en qué

medida los cambios institucionales alteran disposiciones de poder o las

posibilidades de representación de los intereses de los diferentes actores y sujetos

políticos en una sociedad” 7. Por lo anterior, es claro que la reforma del Estado es un

campo fundamental para el desarrollo de la ciencia política.

A pesar de la importancia resaltada anteriormente, la ciencia política no se ha

ocupado suficientemente en estudiar el aspecto político de estos procesos que en

apariencia parecen ser simplemente procesos administrativos. Por lo anterior, esta

monografía se propone contribuir al desarrollo e interés de los estudiantes de

ciencia polít ica en un fenómeno tan interesante y tan poco estudiado.

Ahora bien, el modelo polít ico detrás de la reestructuración del Estado colombiano

debe estudiarse dentro del marco polít ico fundamental dado por la Constitución de

1991, la cual estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho. Por esa vía

creó una nueva concepción política de lo que debe ser y hacer el Estado

colombiano. Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que la nueva carta política

introduce el esquema de democracia participativa, haciendo residir la soberanía del

6 FLEURY, Sonia. Reforma del Estado. Documento publicado por el Banco Interamericano de Desarrllo, Diciembre del año 2000. Pág. 2 7 Ibídem


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Estado en el Pueblo. Esto quiere decir, que el titular de la soberanía son todos y

cada uno de los colombianos.

El modelo tradicional de Estado Social de Derecho ha sido criticado por los

neoliberales y otras corrientes polít icas y económicas que durante los últ imos años

han reflexionado sobre cómo debe actuar el Estado en aras de la consecución del

bien común. Éstas polít icas y modelos han influenciado fuertemente a Colombia y

particularmente al gobierno actual en la formulación del nuevo modelo estatal.

De acuerdo con lo anterior, como hipótesis central para la presente monografía, pretendo establecer una t ipología de la reforma del gobierno del Presidente Uribe.

Lo anterior, a través de un proceso comparativo entre una revisión teórica sobre la

reforma al Estado y una descripción práctica de cómo se ha realizado la reforma en

el gobierno de Uribe.

Para desarrollar dicha hipótesis, se divide esta monografía en dos partes. La

primera parte es teórica y se refiere a la concepción del Estado. Qué es el Estado y

cómo ha evolucionado el concepto. Esto, con el f in de entender la base conceptual

del Estado propuesto a partir de la modernización del Estado y las razones por las

que los gobiernos han tomado las medidas de reforma. Es decir, la razón por la cual

los gobiernos consideran necesario renovar el Estado.

En desarrollo de esta primera parte, es necesario referirse a la evolución que el

concepto de Estado ha tenido y las críticas que se le han dado para terminar en el

consagrado hoy en día en nuestra constitución de 1991. Concretamente, me referiré

de una manera muy general a la concepción del Estado desde la revolución

francesa, punto de partida para muchos politólogos del concepto y de la evolución

que éste ha tenido hasta hoy en día.

Una vez analizada la teor ía, en la segunda parte de la monografía me referiré

concretamente a las reestructuraciones del Estado desde una perspectiva práctica.


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Entraré a describir concretamente las reestructuraciones que se han realizado en el

país desde el gobierno del presidente César Gaviria. En la introducción, en un

principio me referiré a la organización Estatal con anterioridad al año 1968 y

posteriormente al crecimiento orgánico que había en Colombia después de 1968

hasta la Constitución de 1991. Lo anterior, con la intención de poner en contexto las

reestructuraciones a las que me referiré en ese capítulo.

La primera reestructuración a considerar en esta monografía, como ya expliqué en

el párrafo anterior, es la del gobierno del Presidente César Gaviria. Ésta obedecía al

cambio de Constitución en el país y al necesario ajuste que se le debía dar, de acuerdo con los principios consagrados en la constitución. La segunda, la del

Presidente Ernesto Samper, mediante la ley 344 de 1996, con la que dicho gobierno

se orientó principalmente hacia el ahorro f iscal. De hecho, dicha ley se titulaba

“mediante la cual se hace un ahorro f iscal”.

La tercera, la del Presidente Andrés Pastrana, que a pesar de pretender una

reforma de fondo, la norma que otorgaba facultades extraordinarias al gobierno para

hacer ciertas modif icaciones fue declarada inconstitucional. Como consecuencia,

por lo menos los decretos más importantes también eran inconstitucionales y los

cambios pretendidos no tuvieron mayor trascendencia. Ejemplo claro de esto es la

supresión de la Caja Agraria, cuyo decreto liquidatorio fue declarado

inconstitucional. Posteriormente la Superintendencia Bancaria debió suprimir la

entidad, en ejercicio de sus funciones de vigilancia y control. Lo que hasta este

momento le ha generado diferentes y signif icativas erogaciones al Estado.

Así pues, pretendo concluir en el análisis detallado de la reestructuración del

gobierno del actual presidente Alvaro Uribe. Al referirme a esta “renovación” – que

es como le llama el presente gobierno, mi intención es intentar demostrar algunos

aspectos que la diferencian de las demás reestructuraciones y develar su trasfondo,

es decir, la concepción de Estado que esta asume.


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II. Concepción del Estado

a. Introducción

Por innumerables razones, como el agotamiento del modelo de Estado de Bienestar

en los países desarrollados, la crisis f inanciera de los años 80, o la crisis polít ica de

gobiernos autoritarios en países como Brasil, entre otras, se llegó a un consenso

sobre la existencia de una “crisis” de la noción del Estado a nivel mundial. Se

empezó a hablar sobre la necesidad de cambiar la forma del Estado. Es decir, como

consecuencia de este diagnóstico, surge también un consenso sobre la necesidad

de reformar el Estado.

Si bien es cierto que las especif icidades de cada proceso de reforma dependen de las características particulares de cada país o región, es verdad que existen puntos

fundamentales en los que concuerdan dichas reformas. Temas como el ajuste f iscal

y el ahorro en el gasto público, mejorar la calidad de los servicios públicos, hacer las

operaciones más eficientes o hacer las políticas públicas más efectivas, entre otros

f ines8, se podrían clasif icar dentro de esta denominación común. Como se puede

observar, cada gobierno busca cambiar, modif icar ó “modernizar” aspectos del

aparato estatal dentro de los lineamientos señalados.

Vale anotar que el principio fundamental es que se pasa de un Estado interventor a

un Estado regulador. Es decir, en este punto el Estado no asume por si mismo

actividades propias del actor económico privado; el Estado es consciente de su

protagonismo pero en el cumplimiento de otras funciones como la de regular

aspectos problemáticos del mercado y crear condiciones de equidad y redistribución

que el mercado por su naturaleza está en imposibilidad de hacer.

Ahora bien, hasta ahora simplemente hay un consenso sobre la necesidad de la

reforma, pero claramente surgen conflictos en relación con la forma como ésta se

8 SCHICK, Allen. The Spirit of Reform: Managing the New State Sector in a time of Change. Inernational Monetary Fund Fiscal Library, Washington D.C., 1996.


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debe llevar a cabo y la política pública subyacente a la misma. Esto es lo que hace

debatible las reformas implementadas por cada uno de los gobiernos.

Para entender las posiciones y las críticas que se plantean al modelo de Estado que

tenemos hoy en día, es necesario hacer referencia en primer lugar a la evolución del

concepto de Estado y a las críticas que se han dado al concepto según la coyuntura

en la que se hicieron.

b. Teoría del Estado

La concepción del Estado depende de la perspectiva o punto de partida desde la

cual éste se esté analizando. A lo largo de la historia, el concepto aparece como consecuencia de la evolución del desarrollo del hombre, como una organización

social superior, que “aporta las estructuras necesarias para ordenar las relaciones

entre los hombres, individualmente considerados y entre grupos y pueblos”9. Ahora

bien, la definición y concepción de hoy en día tiene sus raíces en el concepto de

Estado que surge con la revolución francesa y que se desarrolla posteriormente en

el Estado Social de Derecho.10

Es as í como el Estado capitalista es un fenómeno moderno que surge con la

aparición de la revolución industrial y francesa. Se trata de dos revoluciones

diferentes que surgieron por razones distintas, pero que en última instancia

influyeron para el desarrollo del Estado dentro de la concepción de hoy en día.

Desde la frase "El Estado soy yo", manifestado como el más “nocivo absolutismo”, el

pueblo francés sintió la negación total de sus derechos. De ahí es de donde nace o

se da paso a la concepción del Estado moderno. El mayor aporte de la revolución

9 BLANCO, Gonzáles Héctor. “Estado social y reestructuración: el camino costarricense” Universidad de Costa Rica, 1999. 10 Y sobre el proceso de seguimiento del Estado occidente véase ELÌAS, Norbert, El Proceso de la Civilización, México, FCE, 1994


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francesa fue la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, que se

fundamentó en la teor ía de Juan Jacobo Rosseau, en su obra "El Contrato Social."

Desde una perspectiva jur ídica, se le asignan los siguientes elementos:

1. Territorialidad. Es decir, el medio f ísico necesario para la sustentación del

Estado. 2. Establecimiento de un poder central suficientemente fuerte. Suprime o

reduce los antiguos poderes feudales, como el de la iglesia, y se vincula a lo que actualmente se llama proyecto de Estado Nacional.

3. Creación de una infraestructura administrativa, financiera, militar y diplomática. Se desarrolla una burocracia administrativa. Burocracia y

capacidad f inanciera se retroalimentan. La obtención y administración de

recursos exige personal dedicado por completo a estas tareas.

4. Consolidación de la unidad económica. El Estado debe ser capaz de

regular y dirigir la economía.

Una muy clara s íntesis de lo que es el Estado lo planteó Max Weber al decir que “el

Estado moderno es una asociación de dominio de t ipo institucional que en el interior

de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legítima como

instrumento de dominio. (…)”11

Como se puede observar, se trata de concepciones relativamente nuevas, sumadas

al fortalecimiento económico de la burguesía. Se recogen las nuevas ideas políticas

para las constituciones y nace el Estado de Derecho, un Estado que funciona bajo el

11 WEBER, Max. “Economía y Sociedad” pág. 1060


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imperio de la ley (no de una persona) en donde funcionan sistemas de

representación de mayor ías.12

El Estado de Derecho aparece a f inales del siglo XVIII y principios del XIX como un

intento por contrarrestar el absolutismo monárquico imperante en la época. Se basó

en toda una nueva concepción del individuo y su dignidad humana. A partir de este

sustento f ilosófico se busca restringir la actuación del Estado al derecho, así la

dignidad humana y la libertad personal se desarrollan en la medida en que el estado

no intervenga en ciertos asuntos que solo conciernen a la esfera personal del

individuo.

Este nuevo modelo de actuación del Estado llevó a la creación de un sistema de

frenos y contrapesos recíprocos entre las diferentes esferas de actuación estatal, el

ejercicio del poder se dividió así en diferentes órganos independientes en los que

cada uno contaba con funciones y potestades determinadas. Dentro de esta

formulación del Estado, vale la pena resaltar dos conceptos fundamentales: por una

parte, se tiene el principio de reserva de ley, de acuerdo con el cuál las materias

legislativas debían estar separadas de las de gobierno; y, por la otra parte, el

principio de legalidad, de acuerdo con el cual todos los poderes públicos están

sometidos a la ley dictada por el órgano legislativo.

El Estado de Derecho no debe concebirse como una creación jur ídica, sino que

comprende una noción material de libertad que constituye, al mismo tiempo, un f in

para los individuos al margen de las actuaciones estatales. El Estado de Derecho

es, entonces, un modelo político que propone una realización de la dignidad de la

persona.13

Después de un tiempo, y al observar la implementación de la concepción del Estado

que surge con estas revoluciones, se le cuestionó al Estado su actuación o

12 Op Cit. BLANCO, Gonzáles Héctor. Pág. 5 13 COSSIO, José Ramón. Estado social y Derechos de Prestación. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1989, pág 25-41.


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abstención principalmente desde los sectores o clases sociales que no se sentían

cubiertos por el sistema en lo político, en lo económico y en lo social.

Las personas que se vieron excluidas dentro del sistema polít ico que se

implementaba, propiciaron un cambio a la concepción de Estado que había surgido.

Así nacieron las críticas de los estudiosos del tema.

c. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

A finales del siglo XIX y principios del XX surge un movimiento que propugnaba por

el cambio de las condiciones de vida de los menos favorecidos, por medio de

acciones del Estado más allá de los límites y esquemas trazados a partir del Estado

de Derecho. Dichos cambios no solamente fueron propuestos a partir de la

prestación directa de servicios, sino también de la regulación de fenómenos

relacionados con la fuente de dichas necesidades sociales.

La problemática situación social de posguerras que vivió la primera mitad del siglo

XX llevó a que, en varias constituciones, se consagraran normas tendientes a

declarar o garantizar medios para cubrir necesidades de los grupos en desventaja.

El Estado asume de esta manera una nueva línea de acción, ahora éste debe

preocuparse por regular fenómenos sociales y asumir la protección efectiva de

ciertos sectores de la población.

Si el valor en el Estado de Derecho era la libertad, en este modelo social el valor es

la igualdad real o material. Así pues, el Estado Social queda abierto como una

categoría sujeta a ser compuesta por diferentes contenidos de acuerdo con la

situación y necesidades concretas de cada nación, así como al reconocimiento de la

existencia de la desigualdad y la necesidad de compensarla por medio de acciones

de carácter eminentemente estatal.


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Vale la pena señalar que el Estado Social no se desliga del Estado de Derecho, por

el contrario se muestra como un estado posterior en el que los poderes públicos

hacen uso de las herramientas del Estado de Derecho para promover condiciones

que hagan posible no solamente la libertad del individuo sino también la realización

de condiciones de igualdad real.14

d. ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIA

Haber consagrado a Colombia como un Estado Social y de Derecho tiene connotaciones políticas y de concepción del Estado absolutamente determinantes

tal como se expondrá más adelante. Vale la pena tener en cuenta que se mantiene

la integridad de la libertad (pero con un signif icado distinto) y de la observancia del

principio de legalidad como se expuso en el aparte correspondiente al Estado de

Derecho.

El primer artículo de la Constitución colombiana establece que Colombia es un

Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,

participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo

y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés

general. El constituyente en 1991 dio un paso realmente signif icativo al consagrar al

Estado colombiano como un Estado Social de Derecho. Respondió a la necesidad

de abolir la diferencia entre Estado y Sociedad y propugnar porque los derechos

fundamentales no fueran solamente límites al Estado y se convirtieran en

instrumentos jur ídicos de control de su actividad positiva. La nueva Constitución

está orientada a posibilitar la participación de los individuos y los grupos en el

ejercicio del poder, imponiéndole también al Estado determinados f ines mater iales.

14 Op Cit, COSSIO, José Ramón pág. 25-41


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El Estado Social de Derecho busca que desaparezca la línea divisoria entre los

espacios privado y público, dándole un alcance real a los derechos fundamentales y

la formulación de valores como la libertad y la igualdad sin que la exigencia de

realización material de los valores y libertades individuales lleven al Estado al

caos15.

Adicionalmente, el artículo constitucional citado introduce otros elementos que

definen al mismo tiempo el carácter del Estado colombiano y que vale la pena tener

en cuenta para efectos de esta monografía:

República unitaria: esto quiere decir que el Estado es un todo homogéneo y ejerce

sus atributos y facultades desde un poder único central, en tanto Estado soberano

todos vivimos bajo el mismo régimen constitucional y legal.

Descentralizada: En Colombia se consagra la descentralización administrativa que

consiste que distintos organismos regionales, locales o especializados cuentan con

competencias otorgadas por la ley que les permite actuar con independencia del

poder central de acuerdo con los términos establecidos por el legislador.

Con autonomía de sus entidades territoriales: A pesar de ser una república unitaria

las entidades territoriales gozan de autonomía, es decir, libertad e independencia

para la toma de decisiones en asuntos regionales y para el manejo de temas como

recursos propios. Esta autonomía no solamente se manif iesta en el nivel

administrativo sino también en el político.

Democrática y participativa: Como parte fundamental del esquema descrito hasta

ahora se tiene el principio democrático; aquí la soberanía del Estado radica en el

pueblo. Ahora bien este punto resulta fundamental en tanto la participación

ciudadana se fundamenta en dicho principio democrático.

15 En: MOTTA, Cristina, Etica y Conflicto, Ediciones Uniandes, Bogotá 1995 pág. 25.


20

Colombia, a partir de la Constitución de 1991 funciona bajo un esquema mixto16 que

combina el modelo de democracia participativa fundado en la soberanía popular y el

de democracia representativa fundado en la soberanía residente en la nación,

mostrando a lo largo de estos elementos de uno y otro modelo.

El constituyente mostró una clara intención de darle un viraje al concepto de

democracia dentro del Estado colombiano haciendo que esta no solo hiciera

referencia al ámbito electoral sino que se viera reflejada en todos los ámbitos de la

vida del Estado y de los individuos. Para Norberto Bobbio existen buenas razones

para creer que el método democrático es necesario para salvaguardar los derechos fundamentales de la persona que son la base del Estado liberal y que la

salvaguardia de estos derechos es necesaria para el funcionamiento correcto del

método democrático17.

Pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y

el interés general: a part ir de este principio, la carta política pone de relieve que

Colombia es una país multiétnico y pluricultural dando herramientas para la

realización de la libertad material de grupos y etnias minoritar ias; así como para

grupos especiales como las madres trabajadores, los menores, las personas con

discapacidades físicas, etc. Estos últimos elementos hacen parte de la concepción

del Estado Social del que se hablará mas adelante.

En este modelo de Estado no solo se reconocen los derechos sociales de los

individuos, sino que se los privilegia, reconociendo además la existencia de unos

derechos económicos básicos como parte del derecho a la vida que tienen los seres

16 Se defiende la necesidad de coexistencia de los dos modelos, basados en consideraciones de tipo práctico: en los Estados modernos, dada su extensión y la complejidad de los asuntos económicos y sociales que deben ser resueltos por los órganos de poder, resultan inconcebibles una democracia que conlleve una alta y permanente intervención de ciudadanos en la toma de las principales decisiones del Estado. En: PALOUTRIAS, Juan Carlos, Democraci a participativa e instituciones de participación en la constitución de 1991, Revista de Derecho Público 3, Universidad de Los Andes, 1996. 17 Norberto Bobbio, "Liberalismo y Democracia", Editorial Fondo de Cultura Económica, 1989 pág. 95.


21

humanos. Estos derechos son vinculados a la Constitución, y como consecuencia

no sólo el ejecutivo debe respetarlos sino que también el legislador.

Consecuentemente, se reconoce la planif icación e intervención del Estado, el deber

de regular aspectos económicos que garanticen la vida humana –salarios, precios,

distribución de bienes y servicios, distribución de riqueza, propiedad, etc.–, previsión

social; todo lo anterior en el marco de una sociedad pluralista de amplia

participación del pueblo y sus organizaciones.

Lo anterior, con la intención de que el Estado incluya dentro de sus funciones y cubra la totalidad de las personas y para que nadie se viera excluido.

Así entonces, se crea el modelo de Estado Social de Derecho. Como cualquier

cambio en la concepción de una institución, este hecho o momento histórico implicó

un gran paso. Se trataba de un reconocimiento a derechos que antes no habían sido

reconocidos. A la vez, en su implementación, como todos los modelos e ideas que

se efectúan y desarrollan, empezaron a referirse a lo que algunos consideran como

sus “debilidades”.

Dichas críticas al Estado Social de Derecho, provienen de sectores como los

neoliberales. Estos argumentan, entre otras razones, la sobrecarga de la demanda

social, el crecimiento desmedido del aparato estatal, la deficiencia y el descontento

por parte de las personas en la prestación de servicios, la aparente mala

administración f inanciera, la corrupción, la irresponsabilidad de los burócratas –

parasitismo y gremialismo– y los polít icos, entre otras críticas. Es así como el

neoliberalismo plantea la necesidad de la reforma o reestructuración del Estado

reduciéndolo a su mínima expresión para que el mercado provea servicios y

prestaciones en un marco de competencia globalizada.


22

Desde el punto de vista de las corrientes neoliberales la intervención se volvió

ineficiente y débil. La autonomía del Estado se redujo en razón a la imposibilidad de

definir políticas, pues el mismo mercado internacional per sé las imponía. Había una

"explosión" del gasto público y del gasto social: educación, salud, vivienda,

jubilaciones y pensiones, y prestaciones de desempleo entre otros.

Por otro lado, también surgen otras perspectivas de crítica al Estado Social de

Derecho. Existen otros sectores sociales y políticos nacionales que, aunque creen

en la necesidad de una reforma estatal, tienen orientaciones de interés nacional

dentro de un marco de “justicia social” o solidaridad. Un Estado que intervenga en aspectos donde hoy en día no lo hace, que tenga una mayor intervención en lo

social. Como se puede observar, éstas son otras críticas al Estado Social de

Derecho, con un enfoque muy diferente a las de los neoliberales.

A pesar de que hay varias perspectivas de crítica al Estado, vale la pena tener en

cuenta para efectos de esta monografía que la mayoría de las posiciones reconocen

la necesidad de un replanteamiento del Estado actual, independientemente del

nombre que se le dé a estas –reestructuración, modernización, reingenier ía, etc.–.

Pero según la posición, dif ieren en cuanto al tipo de soluciones y procedimiento por

seguir, según sea el origen.

El Estado Social de Derecho colombiano no ha sido tratado como un concepto puro

e inmodif icable, tampoco se ha pretendido hacer un transplante acrítico del sistema

tal como opera en otras latitudes. En Colombia, se ha ido orientando y matizando el

funcionamiento del Estado Social de Derecho a las características propias de los

mismos elementos integrantes del Estado a saber: la nación, el territorio y su

estructura administrativa. El modelo de Estado Social de Derecho concebido desde

el modelo español y alemán tuvo que ser matizado y concebido desde las

particularidades sociales, históricas, políticas y económicas de un país en desarrollo

como Colombia.


23

Es as í como la Corte Constitucional planteó la doctrina de la asignación de recursos

escasos como criterio para la atribución de concesiones de carácter prestacional a

los ciudadanos. De acuerdo con dicha doctrina, se reconoce que Colombia es un

país en desarrollo y que como tal cuenta con unos recursos escasos, el Estado t iene

la obligación de asignar dichos recursos de acuerdo con estrictos criterios de

prioridad con miras a cumplir con los f ines que le asignó la Constitución de una

manera racional y cuidadosa de acuerdo con la realidad económica y sus

capacidades reales de acción18.

Así las cosas, el Estado Colombiano está en la obligación de optimizar sus recursos para cubrir las necesidades de aquellos que necesitan de una especial protección.

Mantener una estructura administrativa deficiente, ineficaz, con transposición de

funciones y exceso de personal va claramente en contravía de los f ines mismos del

Estado.

Se ha expuesto ampliamente en el medio académico, político y económico que el

Estado y su acción es fundamental en el mejoramiento de las condiciones de vida

de los ciudadanos. Esta acción debe medirse en términos cualitativos antes que

cuantitativos, no se valora el Estado por su magnitud sino por su eficacia para

atender las necesidades de la población19.

Ahora bien, con la intención de mater ializar la teoría antes descrita, a continuación

me referiré a lo que se ha hecho en la práctica en relación con las reformas del

Estado en Colombia. Me referiré a cada uno de los gobiernos colombianos desde

1991, dentro de las perspectivas de reestructuración implementada por cada

Presidente.

18 Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia T-484 de 1992 y T-499 de 1995. 19 Banco Mundial, “ El Estado en un mundo de transformación”, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997.


24

III. REESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO

a. Introducción Como se concluyó en el capítulo anterior, de acuerdo con esta nueva forma de

Estado, el Estado Social de Derecho, surgen críticas desde diferentes perspectivas.

A su vez, surgen diferentes maneras de análisis y propuestas de soluciones a los

problemas encontrados en el modelo de Estado. Todo, dependiendo de la posición

desde la cual se analice el tema.

Reitero que hay un consenso sobre la necesidad de reforma al Estado, pues este es

un Estado débil con diferentes problemas estructurales. En un documento escrito

por Ann Mason20 sobre exclusividad, autoridad y Estado, ella hace un análisis a la

debilidad del Estado colombiano. Afirma que dicha debilidad, aunque este término

puede llegar a ser debatible, está vinculada a la mayoría de conflictos civiles, a los

altos índices de violencia, y a los retos institucionales democráticos.

Señala que las instituciones gubernamentales colombianas “son notoriamente

ineficientes, ineficaces y corruptas”21 y que el “Estado colombiano presenta serias

deficiencias al proveer justicia sistemática y equitativamente”22. Concluye entonces

que el Estado colombiano ha fracasado parcialmente, pues según ella, las funciones

asignadas al Estado son desempeñadas de una manera pobre y esporádicamente.

Así mismo, para ella no existe control del gobierno, hay una pobre cohesión social y

hay reglas que son desafiadas constantemente23.

Como el anterior análisis sobre el Estado hay muchos y en el mismo sentido; se

podría afirmar que existe un consenso sobre la “debilidad” del Estado (aunque se 20 MASON, Ann. Exclusividad, Autoridad y Estado en Análisis Polìtico No. 47. Bogotà D.C., Pàg. 67 21 Ibìdem, Pàg. 68 22 Ibìdem, Pàg. 69. 23 Esta visión de Estado colapsado, se puede matizar con una noción como la que expone Fernán Gonzáles en el Estado en Construcción.


25

pueda ver de diversas maneras), razón por la que cada gobierno intenta reformarlo

para disminuir o acabar con las “debilidades” o problemas encontrados. ¿De qué

manera? Esto ya depende del gobierno en turno, pero se considera que, dada la

coyuntura interna en su gran mayor ía las reformas de los gobiernos colombianos se

ven claramente influenciados por las observaciones, las recomendaciones y las

exigencias planteadas dentro de los compromisos crediticios provenientes de las

diferentes instituciones internacionales como el Banco Mundial, la Reserva Federal

estadounidense, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de

Desarrollo.

La consecución de recursos a través de estos organismos internacionales implica la

aceptación de compromisos estatales que influyen directamente en la polít ica del

país y por lo tanto en el establecimiento de políticas públicas de fuerte impacto tal

como la reforma del Estado mismo. Dichos compromisos y la mecánica de las

relaciones entre el Estado y los organismos en comento determinan la concepción

política del país y su orientación a corto y mediano plazo.

En este punto vale la pena señalar la teoría del Darw inismo Institucional en palabras

de Douglas North: “A partir de Charles Darw in, la teoría evolucionista ha tenido una

influencia poderosa en nuestra comprensión de la sobrevivencia social, y se ha

incrustado en la literatura de las economías desde la publicación del artículo de

Armen Alchian en 1950. Las consecuencias de la teor ía consisten en que a lo largo

del tiempo las instituciones ineficientes son descartadas en tanto que las eficientes

sobreviven, por lo cual hay una evolución gradual de formas más eficientes de

organización económica, política y social”24

En el mundo había posiciones neoliberales, como las del gobierno estadounidense

con Ronald Reagan, inglés con Margaret Thatcher y alemán con Helmut Kohl. Estas

políticas, bajo los lineamientos económicos de Friedman y Hayek, llegaron a países

24 NORTH, DOUGLASS C., Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico, Fondo de Cultura Económica, Mexico, pág 121.


26

como Colombia. En la mayoría de los casos, bajo recomendaciones de organismos

f inancieros internacionales –FMI o Banco Mundial o el Consenso de Washington– y

las agencias de los países desarrollados –AID–, etc., en los términos mencionados

anteriormente-. Como se afirmó en la introducción a esta monografía, la aplicación

de estas posiciones en América Latina y otros países en v ías de desarrollo, dio

como resultado serias crisis económicas que obligaron a estos mismos estamentos

a reformular sus polít icas sobre el particular.

La corriente que llega a Colombia afirma que el Estado Social requiere ser

modif icado, pues es el Estado el culpable de sus propios males. Así las cosas, la única solución es la suplantación de éste por el mercado. Sobre el tema social,

dentro de estas nuevas propuestas, también se propone que haya disminución de

funciones por parte del aparato estatal. Se busca su adelgazamiento mediante la

disminución de algunas funciones o partes de la estructura estatal y el empleo del

instrumento de la “descentralización”. Adicionalmente, surge la preocupación sobre

la posibilidad de que un Estado pueda adaptarse a la economía mundial. A una

economía cada vez más fuerte y más globalizada. Por último, surgen

cuestionamientos sobre la eficiencia del Estado y sobre la verdadera aplicación de

las políticas públicas que se proponen.

De una manera muy general, en esta introducción se ha señalado el consenso que

existe sobre la necesidad de reformar el Estado colombiano y se ha explicado la

gran influencia internacional en la perspectiva para reformar el Estado. A

continuación se hace referencia de manera general, a las reformas e ideas

reformistas que se dieron en un nivel internacional, para luego entrar concretamente

a la reforma del gobierno actual.


27

b. Reforma estatal Se considera que el Estado entró en crisis a partir de los años setenta, después de

un periodo de posguerra caracterizado por la prosperidad económica y el aumento y

mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos en muchos países, teniendo

precisamente como fuente de éstos al Estado mismo.

Dicha crisis consiste en que el Estado creció distorsionadamente, y junto con el

proceso de globalización, se convirtió en la causa principal de la caída de las tasas

de crecimiento económico, el aumento de desempleo y la inf lación. Se trata pues, de una crisis caracterizada por varios problemas económicos como también

políticos, en la medida en que el Estado perdió parte de su gobernabilidad afectado

directamente por la crisis f iscal y su torpe intervención en la esfera social y polít ica.

“La crisis del Estado a la que me refiero no es un concepto vago. Por el

contrario, tiene una definición muy específica. El Estado entra en una crisis

fiscal, a medida que pierde credibilidad pública en menor o mayor grado, al

mismo tiempo, disminuye su capacidad de generar ahorro; disminuye o

desaparece a medida que el ahorro público que antes era positivo, se vuelve

negativo. Como consecuencia de ello, la capacidad para la intervención

estatal disminuye drásticamente. El Estado queda paralizado. Además de la

crisis fiscal, hubo una crisis de la modalidad de intervención estatal –

particularmente la provisión directa de servicios sociales por parte del

Estado- y de la manera burocrática de administrar el gobierno, haciendo que

el Estado sea barato en un mundo en el que la globalización y la

competencia internacional se volvieron la regla, y tendremos los orígenes de

la disminución en las tasas de crecimiento, el resurgimiento del desempleo y

la mayor concentración del ingreso.” 25

25 BRESSER, Luís Carlos. Reforma Estatal en los Noventa: Lógica y mecanismos de control. En: Hacia el Rediseño del Estado, pág. 9-10.


28

Si se analiza la polít ica de los Estados en general, se puede concluir que su “labor

política” 26 en los años noventa es la reforma del Estado. Cambia la polít ica que se

venía aplicando desde los años 30, donde se intentaba principalmente fomentar el

desarrollo económico y social de cada uno de los países. En la época de la post-

guerra, hubo prosperidad económica y los estándares de vida mejoraron

notablemente. A pesar de esto, por diversas razones dentro de las cuales se

encuentra el proceso de globalización, el Estado entró en crisis y como

consecuencia hubo una caída en las tasas de crecimiento económico, as í como

incremento en el desempleo, entre otros.27 Si se observa desde un punto de vista

histórico, el ingreso per cápita de los países en desarrollo se estancó, lo que llevó a países como la Unión Soviética a su caída28.

Se podr ía preguntar la relación que existe entre los problemas económicos a nivel

mundial, con la crisis del Estado. Para autores como Bresser, esto se explica porque

al tener éste una crisis f iscal, así como problemas en la forma de intervenir en el

mercado y una crisis en la forma burocrática como se administra, esto lleva a una

conclusión donde se comprueba el papel esencial del Estado en relación con la

“coordinación económica” 29 aparte de las demás funciones que ya cumple (el orden

interno, la estabilidad monetaria y la operación de los mercados).

Se genera entonces una incapacidad para responder a las demandas de la sociedad

y los requerimientos de una economía recientemente globalizada. Es por eso que

los teóricos se refieren a las crisis en los mercados, así como en el papel que

cumple cada Estado.

En el siglo XX hubo un gran desarrollo a nivel mundial. Había un gran empuje

tecnológico, la economía se volvió global, nacieron las compañías multinacionales,

etc. Por esa razón, los Estados perdieron autonomía y los que mantenían un

26 Ibìdem, pág. 3 27 Ibídem 28 Ibìdem, pàg. 5 29 Ibìdem. Pàg. 8


29

esquema cerrado ya no eran efectivos.30 En las dos últimas décadas del siglo se

concluyó que estas polít icas no funcionaban y que, por el contrario, debía

reestructurarse el Estado para que garantizara los derechos sociales y la

competitividad del país.31

Lo anterior, implica que el Estado deba reestructurarse en tres aspectos importantes

que no habían sido tenidos en cuenta por corrientes clásicas tales como la de los

neoconservadores. Por un lado, el tamaño del Estado o su delimitación, por el otro

la desregularización o por lo menos su cuestionamiento, y por último la recuperación

de la gobernabilidad.32 Se debe partir de la premisa de que el Estado es un factor esencial en promover el desarrollo. Lo anterior, enfrentándolo desde la visión

socialdemócrata o de izquierda (fomentando la inversión) o desde la visión

neoliberal, limitando al Estado para garantizar ciertos derechos de propiedad o de

contratos.33

Así pues, factores económicos, polít icos y sociales quedan entrelazados dentro de

la nueva concepción del Estado y su reforma. Vale la pena tener claro que no se

trata de un fenómeno meramente político o meramente económico; se trata de un

conjunto de factores que convergen en la problemática del que hacer estatal.

VI. Caso Colombiano Ahora se hará referencia, concretamente, al caso colombiano para analizar la

inf luencia que han tenido las reformas en este país. Con anterioridad a 1968, la

estructura de la administración nacional había crecido, se había fortalecido pero se

encontraba desordenada, no se sabía cuales organismos y entidades pertenec ían al

sector central o al sector descentralizado, y en algunos casos no se tenía certeza si 30 Iídem, pág. 8 31 Ibídem. 32 Entendida como la capacidad del Estado para represent ar y ser un intermediario entre los diferentes grupos de interés. 33 Ibídem


30

pertenecían al orden nacional o al orden territorial. El Gobierno Nacional solicitó

facultades extraordinarias, las cuales le fueron otorgadas mediante la Ley 65 de

1967, con el propósito de reorganizar las dependencias de la Presidencia de la

República, reorganizar la administración f iscal, reorganizar el Departamento

Administrativo del Servicio Civil y suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos

en la Rama Ejecutiva del orden Nacional. En 1968, se produjo la reforma

constitucional que atribuyó al Congreso la facultad de determinar la estructura de la

administración nacional, as í como expedir los estatutos básicos de las

corporaciones autónomas y otros establecimientos públicos, de las empresas

industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta. Por su parte, la misma reforma facultó al Gobierno para crear, suprimir y fusionar los

cargos que demandara el funcionamiento de la administración.34

Posteriormente, los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, fueron dictados en

ejercicio de las facultades extraordinarias de la mencionada Ley 65 de 1967, los

cuales35 fueron considerados como estatutos básicos de la Rama Ejecutiva. La

jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia los asimiló a una ley orgánica a la

cual debían sujetarse el Congreso y el Gobierno para la creación y organización de

la Administración. Sin embargo, en 1982 se consideró que los mencionados

decretos eran disposiciones legales comunes, sin ninguna jerarquía superior sobre

las demás normas con rango de ley. De ahí, empezaron a surgir nuevas categorías

de entidades que desconocían la t ipología establecida, con lo cual se desfiguró la

estructura de la administración y se potenció la duplicación de esfuerzos. En 1986,

se indicó que existían ciento doce (112) entidades y organismos del orden nacional,

razón por la cual se propuso suprimir, fusionar y reestructurar algunas, al tiempo que

se propuso suprimir trámites de todo orden. No obstante, en 1991, se había

incrementado el número de entidades y organismos a doscientos dos (202): 140

establecimientos públicos, 31 empresas industriales y comerciales y sociedades de

34 IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique, Reforma de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, Documento de Trabajo, inédito 35 A pesar de que la ley fue expedida en 1967, las facultades extraordinari as tuvieron alcance incluso para el año 1968.


31

economía mixta, 14 ministerios, 8 departamentos administrativos, 9

superintendencias y unidades administrativas especiales, según un informe

presentado a la Asamblea Constituyente, lo cual condujo a la adopción del Artículo

Transitorio 20 de la Constitución, con el objeto de suprimir, fusionar y reestructurar

entidades.36

a. Constitución de 1991 y el Gobierno de César Gaviria

Una de las características fundamentales de la administración pública colombiana

es la prevalencia de la formalidad normativa por encima de la efectividad de la gestión pública. El impacto de este rasgo en la esfera de la racionalidad pública se

ve reforzada por el modelo de gestión que ha primado durante las últimas décadas.

El Estado intervenía directamente en la protección de la industria nacional y en la

provisión de bienestar a través de la planif icación. Adicionalmente tenía el

monopolio en la provisión de bienes y servicios. Su estructura organizacional

centralizada, asociada al modelo jerárquico w eberiano, asumía en el caso

colombiano que la gestión de los agentes y el logro de las metas planif icadas se

alcanzaría con el cumplimiento de las funciones preestablecidas, es decir, que todo

podía y debía regularse. La legimitidad radicaba entonces en el cumplimiento de las

normas.37 La Constitución de 1991 cambió las reglas del juego en materia de

gestión pública. De nuevo, el cambio formal de las instituciones como procedimiento

de reforma y modernización del Estado. Pero hasta ahora el cambio no ha incidido

en las instituciones. De hecho, existe un conflicto al interior del orden institucional.

De un lado, las reglas formales; del otro, las prácticas informales.38 Así mismo la

economía del país tuvo un giro especial. En términos, por ejemplo, de las

importaciones, éstas se abrieron para crear una competencia con los productos

nacionales.

36 Ibañez Najar, Jorge Enrique, ob. Cit.) 37 CÁRDENAS SANTAMARÍA, Jorge Hernán y Salazar Arbeláez Juan Carlos ¿Para Dónde va Colombia? El Almendrón desde una Perspectiva de Política Pública, Tercer Mundo, Santafé de Bogotá, páginas 107 y 108 38 Ibìdem página 108


32

El reto consistir ía en este momento en hacer efectivas y aplicables las disposiciones

de la Constitución vigente.

b. Artículo Transitorio 20. (Primer intento)

Las facultades concedidas al Gobierno Nacional por el Artículo Transitorio 20 de la

Constitución no pudieron ser plenamente utilizadas porque, en algunos casos,

suponía trasladar funciones a las entidades territoriales, con los respectivos

recursos, lo cual implicaba la existencia de una ley de reparto de recursos y competencias, que se expidió con posterioridad al vencimiento de las facultades, la

Ley 60 de 1993. Sin embargo, en desarrollo de la norma constitucional transitoria, se

consideraron setenta y ocho (78) entidades y organismos (19 se suprimieron, 43 se

reestructuraron, y 7 se transformaron). Curiosamente, se crearon siete (7) entidades

más. 39

Se consagraron nuevos derechos individuales, sociales y colectivos; “se transformó

radicalmente la organización y las formas de administración de justicia”40; se

presentaron nuevas formas de relaciones intergubernamentales promoviendo la

descentralización, lo que aumentó las transferencias f iscales. Se reforzaron los

mecanismos participativos y de colaboración entre el sector público y el privado.41

En últimas, se definió un país con un nuevo sistema de instituciones polít icas,

económicas y sociales.

Se promovió principalmente la descentralización del Estado. Se trataba de un

principio consagrado en la constitución y la intención fue trasladar ciertas funciones

para que las entidades territoriales las cumplan y el nivel nacional se libere de tales

responsabilidades.

39 Ibañez Najar, Jorge Enrique, op. Cit. 40 Notas de Estrategia Bogotá, Febrero de 1993. Pág. 4 41 Rojas, Fernando. Reforma de la Administración Pública del Estado en Colombia. Revista Construir un Gobierno de Calidad, pág. 847


33

Por otro lado, se creó la Fiscalía General de la Nación, así como otras entidades

que si bien no son parte de la rama ejecutiva si han sido de vital importancia dentro

del engranaje estatal en un contexto de descentralización territorial y administrativa..

Estas nuevas medidas estaban orientadas principalmente a adaptar el Estado a la

nueva Constitución, as í como actualizar los procedimientos en términos de una

mejor definición de la misión y objetivos de las entidades. Se intentó una contención

del gasto o sostenibilidad f iscal.42

En conclusión, como se pudo observar en el párrafo anterior, mediante lo que hoy se conoce como el “transitorio 20”, a pesar de las polít icas reduccionistas, el Estado

debió crecer en tamaño por su necesidad de adaptarse a los nuevos principios

constitucionales. A su vez, se trató de reducir costos en las entidades estatales y se

intentó precisar los f ines de cada una de éstas. Es decir, en la medida en que se

promov ía la descentralización, y se adaptaba el Estado a los nuevos principios

constitucionales, surgió la obligación de crear entidades y, al mismo tiempo, limitar

las funciones propias de cada una de estas para que no se presentara el fenómeno

de la duplicidad de funciones y gastos innecesarios en las entidades ya existentes.

En últ imas, se buscaba ahorro en los gastos estatales, pero contradictoriamente

había una necesidad de crecer para adaptarse a la nueva Constitución y a los

nuevos principios constitucionales consagrados en ésta.

A partir de 1992, el número de entidades, organismos y dependencias con

autonomía administrativa y presupuestal se ha incrementado a más de cuatrocientos

(400)43. Éste crecimiento se puede explicar por las razones antes expuestas.

42 Ibìdem. 43 Cf. Ibañez Najar, Jorge Enrique, ob. cit.


34

c. Ley 344 de 1996. (Segundo intento) Gobierno del Presidente Ernesto Samper.

El Gobierno del Presidente Ernesto Samper presentó durante el segundo semestre

de 1996 un proyecto de ley solicitando facultades extraordinarias para modif icar la

estructura de la Administración Pública Nacional. En dicho proyecto de ley, el

Gobierno argumentó que las f inanzas públicas requerían de un ajuste estructural y

que para tal efecto era necesario racionalizar y disminuir el gasto público y reasignar recursos hacia sectores deficitarios. Dicho proyecto se convirtió en la ley 344 de

1996.

Esta reforma administrativa tuvo la particularidad de contar con múltiples órganos

asesores; así pues, para la supresión o fusión de entidades se contaba con la

opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público y la asesoría de las

comisiones respectivas de Senado y Cámara. La coordinación y asesoría para este

proceso estuvo en cabeza del Comité para la Reforma de la Administración Pública

Nacional y del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Esta reforma tiene una fuerte base f iscal y el Gobierno Samper lo manifestó de ésta

manera. Pero también, justif icó conceptualmente, aunque de manera tangencial, el

proceso llevado a cabo en su gobierno en que el Estado t iene un papel integrador

entre lo público y lo privado y, por tanto, debe servir como puente de articulación de

actividades al tiempo que entrega al sector privado funciones que anteriormente se

habían considerado como de competencia exclusiva del ámbito público. 44

Finalmente, vale la pena mencionar que la reforma de la Administración Pública en

este caso se limitó al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al

44 Departamento Administrativo de la Función Pública, Misión de Reforma y racionalización de la administración pública nacional. Memorias. Tomo II, 1998.


35

ejecutivo por medio de la ley 344 de 1996 y a las previsiones contenidas en esta,

respecto de ciertas entidades como los Fondos de Financiación y el Fondo Nacional

de Regalías, entre otros. En total se expidieron 27 decretos que consideraron 20

entidades 45.

d. Ley 489 de 1999. (Tercer intento) Gobierno de Andrés Pastrana

Durante el gobierno de Andrés Pastrana, se expidió la Ley 489 de 1998, por la cual

se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de

las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la

Constitución Nacional.

Se otorgaron una vez más facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para

suprimir, fusionar, reestructurar y transformar entidades, organismos y

dependencias de la Rama Ejecutiva en el orden nacional. Tales facultades coinciden

con las facultades permanentes del Gobierno, a que se refiere la norma

constitucional que la misma ley desarrolla. Se inicia entonces una nueva reforma

liderada por el Presidente Andrés Pastrana pero la Corte Constitucional declara

inconstitucional la ley que confiere facultades al Presidente. Por esta razón, la

mayor ía de acciones tomadas por el gobierno deben retractarse y las acciones que

en últimas son tomadas, no son trascendentales para el Estado.

De acuerdo con el Departamento Administrativo de la Función Pública , para mayo

de 1999, la estructura de la Rama Ejecutiva presentaba dieciséis (16) ministerios,

seis (6) departamentos administrativos, sesenta y nueve (69) establecimientos

públicos, trece (13) unidades administrativas especiales, cinco (5)

superintendencias, veinte (20) empresas industriales y comerciales del Estado,

cincuenta y cinco (55) sociedades de economía mixta, noventa y cuatro (94)

45 Ibìdem.


36

entidades de otras naturalezas (f inancieras, empresas sociales de salud,

cooperativas de investigación, corporaciones autónomas regionales, corporaciones

civiles, universidades). Además, sin personería jurídica, ciento veintidos organismos

asesores y consultores, cincuenta (50) fondos cuenta, seis (6) superintendencias, y

diecisiete (17) unidades administrativas especiales.

A pesar de lo anterior, de este gobierno se puede resaltar la misma expedición de la

ley 489, que es la norma que define las competencias presidenciales. Hoy en día se

trata de la “carta de navegación” de las funciones presidenciales y de la rama

ejecutiva.

Hasta este momento histórico, las reformas estatales cubrieron diferentes ramas del

poder público, así como organismos independientes, autónomos y descentralizados

aplicando para todos ellos los mismos procesos de reforma. Sólo hasta la reforma

del presidente Uribe, la reforma propuesta por el Programa de la Renovación de la

Administración Pública estuvo enfocada a promover reformas exclusivamente en la

rama ejecutiva del nivel nacional.

e. Ley 790 de 2002 (Cuarto intento).

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) para los años 2002 a 2006 (Ley 812 de 2003)

tiene como base el concepto de Estado Comunitario propuesto por el Gobierno del

Presidente Alvaro Uribe. De acuerdo con dicha norma, el Estado Comunitar io es:

“Un Estado participativo que involucre a la ciudadanía en la consecución de los f ines

sociales. Un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos

públicos. Y un Estado descentralizado que privilegie la autonomía regional con

transparencia, responsabilidad política y participación comunitaria”.

A pesar de que dicho término no se ha definido claramente, y por tanto no ha habido

un suficiente desarrollo de sus alcances, el presente gobierno ha obviado estas


37

circunstancias y lo ha usado como base conceptual y política para sus planes de

gobierno. Así pues, vale decir que el Estado Comunitario es como un cascarón

vacío susceptible de ser llenado con cualquier contenido de acuerdo con la

conveniencia del momento.

Ahora bien, dentro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo para alcanzar el

Estado Comunitario está el incremento de la transparencia y eficiencia del Estado.

Es así como, la creación de un Estado participativo, gerencial y descentralizado se

concibe en términos del plan, “desde una nueva cultura gerencial de la

administración pública nacional”. Para alcanzar dicha cultura, el Plan propone cinco conceptos fundamentales en los que se basan los objetivos específ icos contenidos

en el PND para tal efecto: dinamismo, austeridad, eficacia, eficiencia y gestión por

resultados. Así mismo, institucionaliza como polít ica de Estado el Programa de

Renovación de la Administración Pública en la medida en que sus componentes

quedan consagrados explícitamente como el medio para lograr la transparencia y

eficiencia del Estado colombiano46.

De acuerdo con lo anterior, el PND constituye el marco general de la política del

Estado durante el per íodo presidencial en comento. Es una carta de navegación a

la cual está sujeta no solamente la ejecución del presupuesto general, sino también

otras inversiones determinadas por el Congreso que, a su vez, deben guardar

relación con el contenido del Plan47.

Con base en el plan de gobierno del presidente Uribe, que luego se materializó en el

mencionado PND, se expide la ley 790 de 2002, que creó el Programa de

Renovación de la Administración Pública y reguló la posibilidad de que el Presidente de la República, en desarrollo de sus funciones ordinarias, fusione entidades de

46 Artículo 1 de la Ley 812 de 2003: “Objetivos Nacionales y sectoriales de la acción estatal: (…) No. 4. Incrementar la transparencia y efici encia del Estado, a través de un rediseño de las entidades, unas reformas transversales de fondo y un avance en la descentralización que conlleve mayores y efectivos niveles de autonomía territorial. 47 Al respecto ver: Sentencia C-015 de 1996 de la Corte Constitucional y Sentencia C537 de 1999 de la Corte Constitucional.


38

acuerdo con los principios y criterios plasmados en dicha ley. Por tratarse del tema

principal de análisis de esta monografía, a continuación se hace referencia de

manera extensa al desarrollo del tema.

V. Programa de Renovación de la Administración Pública del gobierno del Presidente Álvaro Uribe.

La idea de señalar como uno de los puntos principales de gobierno el tema de la

reforma de Estado t iene mucho que ver, según el presente gobierno, con la

necesidad de la existencia de seguridad democrática en el país. Concretamente, se

afirma que para lograr la seguridad democrática, entre otras acciones, se necesita

una “profunda renovación del Estado”. Lo anterior implica una reforma política, una

reforma a la justicia y una reestructuración administrativa.

Si se concentra la atención específ icamente en la reestructuración administrativa, el

gobierno realiza el siguiente diagnóstico del Estado:

En primer lugar, encuentra que el promedio de salario de los trabajadores que

ganan entre uno y tres salarios mínimos de los empleados públicos supera los

ingresos de los empleados privados. Desde 1991 en adelante, la diferencia entre

cada una se hace cada vez más notor ia, como se puede observar en la siguiente

tabla:48

48 www.dnp.gov.co


39

Cuadro No. 1

Así mismo, el gobierno encuentra que los gastos corrientes del Estado son mayores

a los ingresos corrientes del Estado, tal y como se muestra en la siguiente tabla:

Cuadro No. 2

Lo anterior, para el presente gobierno demuestra que el Estado está gastando

mucho más de lo que realmente recibe. Esto llevar ía a concluir que, el Estado puede

estar haciendo inversiones sociales que benefician a los ciudadanos, pero a su vez,

y dado el descontento, por la ineficiencia e imposibilidad del Estado de ejercer sus

funciones, llevan a concluir que el Estado colombiano no hace un correcto uso del

dinero que recibe.

Ingreso promedio mensual corriente en junio

0

500.000

1.000.000

1991 1993 1995 1997 1999 2000 2002

Obr ero o empleado particularObr ero o empleado del gobier no

1.319.344

568.994

Not a: A par tir del 2000 las ser ies no son perfect ament e comparables por que cambió la medición. Fuente: DANE

BALANC E F IS CAL / P IB

-8 ,0- 7,0-6,0- 5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuent e: DNP

- 5, 5%


40

Así mismo, el Estado central debe promover la descentralización territorial. Como se

puede observar en la siguiente tabla, los gastos de servicios personales, sumado a

los gastos generales del Estado, se han incrementado desde 1991. A la vez, las

transferencias a entes territoriales se aumentaron debido al traslado de funciones

del gobierno central.

Lo que se pretende demostrar con esta gráfica es que el Estado debe trasladar

ciertas funciones para que éstas sean ejercidas directamente por los entes

territoriales. Esta acción implicaría que el Estado se libere de ciertos gastos en los

cuales ha incurrido. Claramente al pasarle la competencia a los entes territoriales para que ejerzan las funciones que les fueron asignadas, el Estado estar ía librado

de los gastos del ejercicio efectivo de dichas funciones. Para el gobierno de Uribe

esto no ha ocurrido y por el contrario, incluso se han aumentado los gastos.

Cuadro No. 3

TRANSFERENCIAS TERRITORIALES VS SERVICIOS PERSONALES Y GASTOS GENERALES

1,0

1,5

2,0

2 ,5

3,0

3 ,5

4,0

4 ,5

5,0

5,5

6,0

19 90 199 1 19 9 2 199 3 19 94 19 95 19 9 6 19 97 19 9 8 199 9 20 0 0 20 01 2 00 2 2 0 03

AÑO S

Transferencias Serv. Personales+Gastos Gen.


41

Es importante tener en cuenta que los tres puntos anter iores dentro de los cuales el

presente gobierno justif icó la implementación que adelantó el Programa de

Renovación de la Administración Pública, son susceptibles de interpretaciones

distintas. En efecto, pueden resultar en fallas estructurales en los cimientos de la

nueva organización al interior de la rama ejecutiva del orden nacional que propone

el presente gobierno, al partir de falencias y supuestos equívocos.

En el caso de los salarios, la comparación neta entre valor no es suficiente para

demostrar que existe un sobre pago en el sector público. Para llegar a tal

conclusión, habría que integrar indicadores de poder adquisitivo de los salarios, condiciones de ingreso y permanencia, etc.. Por su parte, la tabla en la que se

demuestra que el gobierno no está utilizando los recursos de una forma eficiente, se

sustenta en la base de tener gastos más altos a los ingresos que efectivamente

recibe. En este caso se debe considerar que el déficit se relaciona con el proceso

de visibilizaciòn de asuntos como el pasivo pensional, las transferencias territoriales,

asunos que devienen de la coyuntura macroeconómica internacional (FMI, Banca

Multilateral) y de los compromisos que genera la Constitución de 1991, lo que

conceptualmente cambia diametralmente la orientación de las actividades del

Estado a su interior. Por últ imo, el gobierno afirma que los gastos de la rama

ejecutiva del orden nacional, siguen en aumento a pesar del proceso de

descentralización que en principio estaba destinado a aliviar las cargas del orden

nacional. Lo anterior no t iene en cuenta que la implementación de la constitución de

1991 es un proceso costoso y de mediano plazo que todavía no se ha completado.

Es decir, dicho proceso tiene unos costos inherentes a la naturaleza de la nueva

organización política. Tan es así, que el mismo Programa de Renovación de la

Administración Pública, llevó a cabo en el sector agricultura una reforma que

consistió en la liquidación de varias entidades tales como el INPA, el DRI, entre

otros, para agrupar sus funciones en una entidad cuyo f in último es descentralizar

progresivamente dichas funciones y terminar desapareciendo.


42

Tal y como se expuso anteriormente, una vez posesionado el Presidente Álvaro

Uribe, el gobierno creó el Programa de Renovación de la Administración Pública y le

delegó la responsabilidad al Departamento Nacional de Planeación de dirigirlo e

implementarlo. Así, tramitó un proyecto de ley (hoy ley 790 de 2002), mediante el

cual adquir ió facultades extraordinarias para reformar la administración pública.

Igualmente, pretende emplear las facultades ordinar ias del Presidente conferidas en

la Constitución Política y reglamentada mediante la ley 489 de 1998 para

reestructurar el Estado.

De esta manera, se concretan en polít icas y acciones de Estado la adopción de tendencias internacionales hacia la reforma y optimización de aparatos estatales en

términos de eficacia en consonancia con la reformulación del Consenso de

Washington y la teor ía del New Public Management. Para el gobierno de Uribe ya

había unos indicios sobre la debilidad del Estado, y existía un consenso sobre los

problemas estatales. En esa medida, se debía materializar una reforma

organizando los principios y acciones a tomar.

Así las cosas, el presidente logra la autorización del Congreso para quedar facultado

para tomar las acciones que considere necesarias. Como se expone en el cuadro

siguiente, las funciones presidenciales extraordinarias, a pesar de tener un límite en

el tiempo, sobrepasaban a funciones inherentes al legislativo:


43

Cuadro No. 4

FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PAR A L A REESTRUCTURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Según lo estipula el artículo 189 de la Constitución Polít ica, al Presidente de la República le corresponde: “ (…) Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y f ijar sus dotaciones y emolumentos. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. Modif icar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos.” En desarrollo de este artículo, la ley 489 reglamenta las funciones ordinarias del Presidente y la ley 790 de 2002 le atribuye otras extraordinarias, así: Permanentes (Ley 489 de 1998) Extraordinarias (Ley 790 de 2002) Por razones de austeridad, eficiencia, racionalidad, duplicidad de funciones u objetivos no justif icados; o para evitar la liquidación de entidades, o incluso promover la coherencia o armonía en la administración pública, el Presidente está facultado para:

1. Fusionar entidades y

Con el propósito de racionalizar la organización y el funcionamiento de la Administración Pública; o con el objeto de garantizar la sostenibilidad f inanciera de la Nación, el Presidente está facultado de forma extraordinaria para:

1. Crear Ministerios, Departamentos


44

organismos del orden nacional.

2. Suprimir, disolver y liquidar entidades u organismos del orden nacional.

3. Modif icar, variar, transformar o renovar Ministerios, Departamentos Administrativos, entidades u organismos del orden nacional.

Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales.

2. Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos.

3. Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios.

4. Escindir entidades u organismos del orden nacional.

5. Señalar, modif icar y determinar los objetivos de las entidades resultantes de las fusiones o escisiones.

6. Crear entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades suprimidas, escindidas fusionadas o transformadas.

7. Determinar la adscripción o vinculación de las entidades públicas descentralizadas.

Es así como, en desarrollo e implementación de las polít icas del gobierno para reformar el Estado, se decidió, entre otras cosas, que las entidades fueran más

pequeñas, en el sentido que cada una de las entidades ejerciera las funciones

inherentes a su naturaleza y destinación. Así mismo, se buscaba la reducción de las

actividades de apoyo y la eliminación de la duplicidad de funciones.

Como ejemplo para fundamentar lo anterior, el gobierno analizó entidades como, el

SENA, que, aparte de ejercer su objetivo para el cual fue creada, la educación

técnica en Colombia, también debe desarrollar funciones f inancieras, al tener un

Fondo de Ahorro (funciones bancarias) para sus propios empleados, así como un


45

servicio médico (funciones hospitalarias) u hoteles vacacionales (turístico), lo que

implica que desvíe su capacidad administrativa hacia funciones que no le

corresponden y que de hecho están asignadas a otras entidades. Lo anterior,

generando gastos injustif icados que podr ían asignarse a sectores prioritarios como

el de la salud.

Se empezó entonces una nueva reestructuración estatal que muchos calif ican como

fiscalista. Es decir, enfocada explícitamente hacia el ahorro f iscal de los gastos

estatales. Se creó un Programa de Gobierno en el que, aparte de imponer ciertos

principios de austeridad, se pretende que los principios y funciones ya plasmados en la ley 489, se apliquen. A continuación se explica detalladamente dicha reforma.

a. Objetivos De La Renovación De La Administración Pública

De acuerdo con la propuesta inicial del gobierno del presidente Uribe, y los

diferentes documentos que se refieren al Programa de Renovación de la

Administración Pública del gobierno actual, especialmente el Documento Conpes49,

los objetivos principales que se plantearon fueron los siguientes:

Como primer objetivo, el gobierno del presidente Ur ibe pretendía que se renovara la

administración pública dentro del marco del Estado Comunitario. Debe tenerse en

cuenta para efectos del presente análisis las consideraciones hechas anteriormente

sobre la maleabilidad del concepto de Estado Comunitar io, y el uso estratégico que

la administración Uribe ha hecho del mismo, en el caso concreto de la Renovación

de la Administración Pública. Es por esto, que el gobierno ha expuesto que dicha

concepción se refiere a un Estado donde su administración pública se focalice

únicamente en los siguiente puntos: en primer lugar, en “la provisión de los bienes y

servicios fundamentales”50 a los ciudadanos; igualmente, un Estado que cumpla

49 Documento CONPES 3250, “Líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la nación y de pasivos contingentes”, 20 de octubre de 2003. 50 Exposición de motivos de la ley 790 de 2003


46

estrictamente con las funciones que le fueron encomendadas; así mismo, un Estado

que “moviliza las fuerzas productivas del país a través de la competencia entre

varias opciones de prestación de servicios y atención a las responsabilidades

públicas”.

Como se puede observar, se trata de una visión acorde con la tendencia global de

búsqueda de eficacia y reorientación del Estado. Proponen una reducción del

Estado para que éste cumpla estrictamente con sus funciones y un Estado que

contribuya a la competencia en la prestación del servicio. Es decir, una coordinación

del Estado con el mercado, sin que necesariamente éste, el Estado, deba competir.

En el documento Conpes en el que se desarrolla la idea que tiene el gobierno de

reforma la administración publica, se hace referencia a los elementos que según

este gobierno deber ían conformar el aparato estatal. Es decir, se exponen y

desarrollan ciertos elementos dentro de los cuales se debe enmarcar la reforma.

1. Un Estado eficiente:

Como afirmaba Ann Mason en su artículo mencionado anteriormente, el

Estado se caracteriza por su incapacidad de cumplir con algunas de sus

funciones. Con este elemento el gobierno actual pretende que el Estado

desde su propia perspectiva tenga la capacidad de concertar con la

ciudadanía y alcanzar metas que sean de interés general.

Para este gobierno, la manera de solucionar las ineficiencias, se logra

mediante un “Estado analítico”. Es decir, mediante un Estado que tenga la

capacidad de analizar las polít icas públicas, para que su implementación

pueda ser f lexible, y adaptarse a las diferentes situaciones que se le

presentan, pero al mismo tiempo tenga la capacidad de ser “rigurosamente


47

cumplidor de los objetivos propuestos”51. Hoy en día, el Estado tiene una

reglamentación rigurosa que hace que sus actuaciones se enmarquen

dentro de la ley. El Presidente sólo está facultado para hacer lo que está

previsto en la ley. Los actos que realice no facultados en ésta son ilegales.

Esto últ imo lo convierte en un Estado ineficiente. El gobierno plantea más

f lexibilidad y a su vez, para evitar la corrupción, una gestión más visible,

donde haya control y seguimiento por parte de todos los interesados.

2. Un Estado cercano al ciudadano:

Aparentemente para el gobierno, un Estado es cercano al ciudadano en la

medida en que sea eficiente y reducido. De esta manera, habrá mas

control sobre el Estado, y como consecuencia estará más fortalecido. Si

hay un Estado fuerte y con control, entonces estaría más cerca de la

población, en la medida en que estaría satisfaciendo las necesidades de

cada persona.

En el Conpes se afirma que el tamaño del aparato estatal ha crecido en

una gran proporción y al mismo tiempo su producción es limitada y

decreciente52 y, por esta razón, se deben tomar las medidas al respecto.

No porque no esté de acuerdo con el crecimiento, sino porque al mismo

tiempo los resultados no son buenos.

Así, concluyen que de esta manera se podrá llegar a un Estado “más

comprometido con la construcción de la ciudadanía, con vocación y acento

social dentro de un claro espíritu descentralizado, pero exigiendo

austeridad, buena gerencia y administración a las colectividades locales”

51 Ibídem 52 Ibìdem, Conpes.


48

3. Un Estado gerencial:

En este punto, la reestructuración del gobierno del presidente Uribe,

pretende una mejor utilización de los recursos públicos. La forma como

pretende llegar a ello es practicando enfoques gerenciales y

administrativos, que faciliten el “cabal cumplimiento de tareas públicas”. De

acuerdo con esta visión, el gobierno considera que es importante el

ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares, tercerización, agencialización y externalización de algunas funciones,

sistemas administrativos nacionales, comisiones intersectoriales,

contractualización de la gestión, entre otros.

Adicionalmente, sugiere que para la eficiencia se organice la

administración y se controlen sus gastos. Por últ imo, un Estado que tenga

productividad, es decir, donde arbitra recursos públicos de frentes de baja

productividad a actividades de más alta proyección social y eficacia

pública.

4. Un Estado austero:

Con este elemento, se pretende que la gestión pública sea austera, “sin

derroches”, buscando en todo momento moderar y limitar los recursos que

exige para el ejercicio de las funciones públicas.

Los anteriores, son los elementos que propone alcanzar el gobierno actual. Se trata

de ciertos principios dentro de los cuales se deben enmarcar las acciones que se

tomen en el programa creado. Aunque no se deje explícito, existe una clara

intención de reducción del Estado al mínimo, dejando que el mercado determine la


49

prestación de ciertos servicios, pero a su vez, trata de enmarcarse dentro de la idea

de un Estado con más legit imidad y credibilidad frente a los ciudadanos. Esto, a

través de la buena gerencia del Estado, eficiente y austero, en criterio del gobierno,

logra legitimidad y posibilidad para el Estado de invertir socialmente.

Los elementos desarrollados en el documento Conpes, al igual que el concepto de

Estado Comunitario, son vagos y no son criterios claros que permitan establecer un

proyecto a largo plazo sobre administración pública. Al mismo tiempo, el ciudadano

no tiene herramientas ni elementos suficientes para verif icar los resultados

benéficos para sí mismo, lo que resulta paradójico en la medida en que éste es el primer beneficiario de la implementación de la polít ica.

Para el caso del Estado eficiente, en ningún momento se ha definido claramente de

qué tipo de eficiencia se está hablando. Para un observador desprevenido puede

tratarse simplemente de un ejercicio técnico de tiempos y procesos; para otro de

atención efectiva a demandas concretas del ciudadano y para otros puede tratarse

de la mera disminución de costos de funcionamiento al interior de la estructura

administrativa.

Respecto del Estado cercano al ciudadano, el Gobierno actual une este concepto al

de eficiencia, tal como se expuso anteriormente, as í como al de tamaño del Estado.

Resulta paradójico que se entrelacen estos dos conceptos teniendo en cuenta que

Colombia aún está en proceso de adaptación al modelo del Estado Social de

Derecho. Este hecho implica que la administración pública haga un repliegue de

sus funciones con el objetivo de atender a los grupos poblacionales que la

Constitución reconoció como vulnerables. ¿Cómo se explica que un Estado

reducido en tamaño y por lo mismo en funciones se acerque al ciudadano y sus

necesidades concretas?

Sobre el Estado gerencial, el elemento en s í mismo puede traer grandes beneficios

a mediano y largo plazo para el Estado mismo y la población en general. Sin


50

embargo, como consecuencia de la falta de rigor conceptual de este mismo

elemento, no se está considerando que los criterios y funcionamientos gerenciales

deben tener en cuenta la idea y el f in de lo público. Así pues, el Estado no puede

tener pretensiones de convertirse en un gerente tal cual los estándares de los

modelos privados, porque tal y como se expuso en la primera parte de esta

monografía, siempre va a ser un ente político que debe enfocarse al cumplimiento

de los f ines escenciales de la Constitución Nacional de 1991, es decir, del Estado

Social de Derecho.

Por último, el elemento de la austeridad, no es claro el beneficio que dicho elemento podría traer a la comunidad. La austeridad no es un valor en sí mismo, pues debe

tener unos objetivos y una utilidad determinada que justif ique su aplicación. Es

evidente que las instituciones hoy en día ya presentan deficiencias de carácter

operativo como consecuencia de la carencia de recursos. En esa medida, la

prestación efectiva de las funciones a su cargo, se ve diezmada por la falta efectiva

de herramientas para llevar a cabo las funciones cotidianas de la institución.

Entonces, adoptar más austeridad ¿hará más eficiente al Estado?

b. Cambios Inmediatos Ahora bien, con los f ines explicados anteriormente, el Programa de Renovación de

la Administración Pública, deber ía en principio implementar las acciones que se

describen a continuación. Se trata de las funciones que se le han encomendado al

Programa a través del documento Conpes referido anteriormente:

a) En primer lugar, se deben eliminar y suprimir las instituciones, programas,

procesos o trámites que impliquen valiosas pérdidas al Estado y que a su vez no

tengan ninguna vocación de defensa del interés público.


51

b) Fortalecer instituciones y programas que efectivamente contribuyen a alcanzar

objetivos valiosos. Estudiar formas de profundizar, ampliar o refinar estas

instituciones o programas públicos más destacados.

c) Exigir más a los administradores de entidades públicas indispensables pero que

no alcanzan los resultados esperados, encontrar, impulsar y apoyar los cambios

correspondientes.

d) Conducir las reformas en las instituciones valiosas pero que no logran los

resultados deseados, para hacerlas más vigorosas y garantes de los intereses ciudadanos.

e) Establecer parámetros muy altos sobre toda la actuación estatal en el campo

público.

f) Procurar un conjunto de reformas transversales, comunes a todas las entidades,

que facilite el ejercicio de la función pública, la actuación particular de cada

entidad y de cada servidor público.

g) Poner en vigencia principios que, como el concepto de Estado Comunitario,

engloban toda una transformación cultural del Estado y de la part icipación

comunitaria al servicio del interés público”.

Nuevamente se evidencian falencias conceptuales en los objetivos específ icos en la

carta de navegación de esta reforma administrativa que dif icultan su aplicación

rigurosa y definida. A pesar de lo anterior, el Estado procede a aplicar las acciones

que le fueron encomendadas dentro de los que se encuentran las más conocidas y

resaltadas por los medios de comunicación, como es la liquidación de Telecom, la

escisión del Instituto de Seguros Sociales y la escisión de Ecopetrol.


52

Vale la pena destacar, de una manera muy general, el enfoque que se le dio a cada

una de las reformas mencionadas en el párrafo anterior:

TELECOM

En el año 2002, se hizo evidente que la estructura de costos y gastos de la

Empresa Nacional de Telecomunicaciones y de sus Teleasociadas las hacía

inviables. Es así que desde 1996 los gastos de Telecom fueron mayores que

sus ingresos. Solo en el 2001, la empresa perdió 470 mil millones de pesos,

recursos que hubieran alcanzado para instalar líneas telefónicas a cien mil

familias colombianas. El costo anual de un trabajador de la empresa era en

promedio 73 millones de pesos, cifra que duplica lo que se paga en el sector

de telecomunicaciones en Colombia. En varias regiones del país había al

mismo tiempo hasta siete empresas, propiedad de Telecom, prestando el

servicio que puede ser atendido por una sola.

En el mismo año, a pesar de obtener ingresos por 2.241 billones de pesos,

los gastos y costos de la empresa sumaban cerca de 2.600 billones de

pesos. Por esta razón, a partir del año 2004, la Empresa Nacional de

Comunicaciones tendría un flujo de caja negativo, poniendo en riesgo la

continuidad en la prestación del servicio y la capacidad de responder por las

obligaciones a su cargo. Especialmente, las obligaciones laborales y

pensionales.

Con base en el diagnóstico expuesto, y en el marco del Programa de

Renovación de la Administración Pública, el gobierno Nacional determinó la

liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones. El objeto era

garantizar la calidad de los bienes objeto de dichos servicios públicos. Así

mismo, buscar la ampliación permanente de su cobertura a los habitantes del


53

territorio nacional y asegurar la prestación continua y eficiente del servicio de

Telefonía Pública Básica Conmutada que dependía en gran medida de la

Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom en liquidación y las

Teleasociadas en liquidación.

En este caso, la propuesta de renovación partió de un examen de costos, el

tema financiero fue absolutamente fundamental para determinar el destino de

esta entidad y de las funciones en el área de Telecomunicaciones. Se trató

de una operación destinada a desligar cargas económicas de la prestación

del servicio. La creación de la nueva TELECOM muestra como se pretendía

mantener la acción directa del Estado sobre una actividad estratégica

eliminando costos transaccionales y operativos que hacían inviable la antigua

Empresa Nacional de Telecomunicaciones.

El principio rey fue la eliminación de una institución pública que le generaba

pérdidas al Estado manteniendo el servicio y sin entrar a definir si éste como

tal era eficiente o, si en palabras del programa de Gobierno, estaba enfocado

hacia servir al ciudadano.

ECOPETROL

El estudio hecho a la situación de esta Empresa Industrial y Comercial del Estado

concluyó que era necesario garantizar la viabilidad futura de la Empresa y la de la

economía nacional, otorgando mayor claridad en el marco institucional del sector

petrolero colombiano. Lo anterior, en razón a que no era coherente ni eficiente que

una Empresa Comercial e Industrial fuera igualmente responsable por la

administración y regulación del sector.

No obstante lo anterior, vale la pena mencionar que con ocasión de las

modif icaciones que se introducirían a la Estatal Petrolera, protocolizadas


54

posteriormente con la expedición del Decreto 1760 de 2003, representantes de la

Unión Sindical Obrera de la Industria sostuvieron reuniones con el Presidente de la

República. En estas reuniones se les ilustró sobre las reformas venideras. Los

representantes tuvieron la oportunidad de hacer aportes en algunas de las

disposiciones del citado decreto, que efectivamente fueron tenidos en cuenta.

A partir de la expedición del Decreto Ley 1760 de 2003, de la Empresa Colombiana

de Petróleos – ECOPETROL – Empresa Industrial y Comercial del Estado, fue

escindida la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad

de la Nación y la administración de los activos no estratégicos representados en acciones y participaciones en sociedades. Ésta últ ima, quedó organizada como

Sociedad Pública por Acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, bajo la

denominación de ECOPETROL S.A. Del mismo modo, el mencionado Decreto

también creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH – y la Sociedad

Promotora de Energía de Colombia S.A.

ISS

De acuerdo con el estudio técnico y f inanciero para la reorganización de los

prestadores de servicios de salud del Instituto de Seguros Sociales, la situación de

éste era insostenible arrojando las siguientes conclusiones:

1. El resultado operacional es en todos los años de proyección negativa con

pérdidas anuales del orden de los ochocientos mil millones de pesos.

2. Para cubrir el déficit de caja habría que inyectar anualmente a esta entidad una

cifra aproximada del orden de los 550 mil millones de pesos.

3. De acuerdo con éstas y otras cifras la conclusión f inal es que tal como estaba

estructurado el Instituto de Seguros Sociales no era viable ni sostenible

f inancieramente.


55

Fue as í como el Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias

otorgadas por la Ley 790 de 2002 expidió el Decreto 1750 de 2003 por medio del

cual escindió al seguro Social en 8 entidades. Una de ellas es la aseguradora ISS

encargada de administrar las pensiones, riesgos profesionales y la EPS; las otras 7

asumieron las funciones del IPS bajo la f igura de Empresas Sociales del Estado.

Vale la pena anotar que parte del proceso de renovación fue el cambio de régimen

de los trabajadores del ISS que pasaron de ser trabajadores oficiales a empleados

públicos, este hecho tuvo como consecuencia el desmonte de la convención

colectiva.

De la revisión de estas reformas se deduce que el caso de TELECOM y el del ISS

tuvieron como fundamento para su reforma su insostenibilidad f inanciera y de ahí se

desarrollo una política y unas acciones concretas para cada caso. Para

ECOPETROL se hizo un planteamiento distinto basado en la definición de funciones

basadas en su naturaleza, aquí se separó fundamentalmente una función

reguladora de otra operativa. En estos tres casos se ve el amoldamiento y uso

estratégico de los principios y objetivos del Estado Comunitario por parte del

Gobierno Uribe para casos complejos y de fuerte impacto de opinión pública.

Así mismo, como se puede observar en la siguiente tabla, de una manera muy

general se exponen las demás acciones que a marzo de 2004 tomó el Programa

desarrollando el marco que le fue encomendado53.

53 www.dnp.gov.co Se toma esa fecha como referenci a, pues ahí terminó el primer ciclo del Programa de Renovación de la Administración Pública.


56

Acciones del Programa de Renovación de la Administración Pública

El gobierno, dentro de los principios antes expuestos, ha reestructurado en total 109

entidades, cada una de las reformas ha sido respaldada por unos estudios técnicos

que justif ican la acción respectiva, y la enmarcan dentro de los principios

propuestos. Explica, igualmente, de qué manera la acción contribuirá a los principios

generales del Programa.

Así mismo, dentro de las justif icaciones de la reforma de este gobierno, y dentro del

marco de la política de austeridad donde existe también una clara intención de

reducir el aparato estatal al cumplimiento exclusivo de sus funciones, los resultados

que se exponen se justif ican también con la reducción del apoyo misional de un

25.4% a un 22.6%, tal y como se explica en las siguientes tablas 54.

54 www.dnp.gov.co


57

1. Reducción del apoyo misional

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

2.Reducción por entidades

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

74.6% 77,4%

25.4%22,6%

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

Agosto 6, 2002 Hechos cumplidos

0%-10%

-11%-13%-13%

-16%-17%

-20%-20%-20%

-23%-23%

-24%-29%

-30%-30%-30%

-40%-49%

SEGURIDADPROTECCION SOCIALRELACIONES EXTERIORESINFORMACIONINTERIOR Y JUSTICIADEFENSAHACIENDAMINAS Y ENERGIAEDUCACIONCOMERCIO,INDUSTRIA Y TURISMOPLANEACIONE. SOLIDARIACULTURAPRESIDENCIAF. PUBLICATRANSPORTEAMBIENTE Y HÁBITATAGRICULTURACOMUNICACIONES


58

Hasta el momento, se puede ver que el efecto inmediato de las acciones tomadas

por el gobierno actual sólo reflejan el ahorro y la reducción de entidades lo que

puede ser una consecuencia de no tener principios claros hacia donde enfocarse.

Las acciones tomadas harían concluir que se trata de las mismas acciones de

gobiernos anteriores.

Sin embargo, respaldadas en la inviabilidad f inanciera, el gobierno arriesgó gran

capital político, para tomar medidas en el Seguro Social, Telecom y ECOPETROL.

Se trata de reformas que dan un impacto social muy alto, que ningún otro gobierno

se había atrevido a implementar.

c. Tipos De Reforma Del Gobierno Actual

El Programa, a través del documento Conpes que lo regula, también plantea

diferentes tipos de reformas, que para el gobierno son los pilares “más importantes”

de esta reestructuración. Se trata de las reformas que el gobierno llamó verticales y

transversales. Las primeras son las acciones referidas en el numeral y tablas

anteriores. Se trata de las acciones en las que se adelgaza el aparato estatal.

Si se comprara con acciones tomadas en otras reformas, se puede concluir que se

trata de acciones similares a las que tomaron los gobiernos anteriores, dónde se

suprimen cargos en cada una de las entidades y de donde se despide a un número

determinado de personas.

Por otro lado, a diferencia de los gobiernos anteriores, este Programa diseñó un

programa de asistencia social paralelo en el que se le presta atención especial a las

personas afectadas por la implementación de las reformas. Es así como, el gobierno

instituyó unos beneficios económicos a favor de las personas que ocupaban ciertos

cargos que por su naturaleza no tenían derecho a indemnización. Así mismo, se


59

limitó el despido de servidores que tuvieran el carácter de madres cabeza de familia,

discapacitados y próximos a pensionarse (retén social).

Lo anterior, logró movilizar grupos sociales que por medio de acciones de carácter

judicial y político, lograron que dichos beneficios se ampliaran no solamente en el

tiempo sino a otros grupos poblacionales no contemplados por la ley marco del

Programa de Renovación de la Administración Pública. Tal es el caso de la

ampliación del retén social, por vía de la igualdad, a los padres cabeza de familia.

Igualmente, la Corte Constitucional declaró inconstitucional el límite en el t iempo impuesto al retén social, lo que concluyó en la imposibilidad de despedir a estas

personas del servicio con motivo de una reestructuración. Esto quiere decir, que los

beneficiarios de ésta medida solo pueden ser removidos de sus cargos en caso de

que una entidad termine su proceso de liquidación (no cuando se liquida) o cuando

se cumpla con los requisitos para pensión, pero en ningún caso en virtud de una

renovación de la entidad.

Las anteriores decisiones de la Corte concluyeron en gastos que no estaban

calculados por el presente gobierno, lo que puede concluir en ahorros menores a

los que se han expuesto como resultado. Así mismo, una interpretación extensiva de

la protección a las madres y padres cabeza de familia podr ía incidir en procesos de

reestructuración económica en el sector privado dando lugar a una nueva categoría

de protección social con fuertes incidencias en todos los sectores económicos del

país.

Ahora bien, existe otro tipo de reforma que se refiere a las reformas “transversales”.

Es decir, reformas intersectoriales, donde se puedan implementar modif icaciones en

diferentes niveles. Ya no se trata de una reforma dentro de una sola entidad o

incluso en un solo sector ni reducción de entidades, sino por el contrario, reformas

que incluyen y que tocan varios sectores estatales. Se trata de la puerta que podría


60

hacer la diferencia con las demás reformas de los demás gobiernos. Algunas de las

reformas transversales hasta ahora iniciadas por el gobierno, son las siguientes:

• Organización de la administración nacional,

• Empleo público / carrera administrativa,

• Gobierno electrónico,

• Sistemas de compras y contratación estatal,

• Organismos de control interno,

• Sistema presupuestal y gestión por resultados,

• Gestión de activos f ijos,

• Gestión jurídica del Estado,

• Funciones de regulación y supervisión,

• Ordenamiento Jur ídico.

Las anteriores son reformas que no solo implican un ahorro f iscal para el Estado,

sino que se tratan de acciones que por los temas que abarcan, deben generar

eficiencia en el Estado, acercamiento al ciudadano y una mejor utilización de los

recursos que tiene actualmente el gobierno colombiano. Aparentemente se trata de

unas reformas que van más allá del ahorro f iscal y lo que buscan es mejorar

procesos y reformar el Estado estructuralmente. Por ejemplo, en el caso de la

defensa juridica del Estado, para el presente gobierno por f in habrá un mayor control

sobre las demandas instauradas, se logrará una coordinación en la defensa,

posiblemente mayores éxitos y claramente ahorros f iscales. Todo esto desemboca

en la eficiencia del Estado y los demás elementos perseguidos por el gobierno.

Por lo anterior, cabe referirse a algunas de las acciones que ha tomado el gobierno

para la reestructuración del Estado en los temas transversales. En primer lugar, para

el caso del empleo público, por ejemplo, la tradicional metodología de evaluación del

desempeño de los trabajadores del Estado no ha creado la conciencia tanto en los

evaluadores como en los mismos sujetos de dicha evaluación. Es decir, se entiende

que si se pudiera acompañar la gestión encomendada a cada servidor, esto


61

permitir ía el perfeccionamiento, la motivación del empleado y el éxito en la gestión

pública. Hoy en día, esto no había sido posible. Hoy ya se aprobó la reforma de la

“función pública” a partir de la cual los funcionarios tendrán más responsabilidad

para con su trabajo y así mismo habrá una f lexibilización en la carrera administrativa

con la clara intención de crear una verdadera competencia y, por lo tanto, mejores

resultados en la gestión de las personas.

Así mismo, la Gestión Jur ídica del Estado es otro de los temas importantes por los

que se quiere preocupar el gobierno. Es claro que el Estado pierde mucho dinero a

raíz de las demandas judiciales que se le interponen al Estado. Así mismo, no se ha organizado el sistema judicial, no existe claridad en la cantidad de demandas que

existen y a su vez hay una ineficiencia clara por parte de las personas encargadas

de defender el Estado. En 1999 se estimaba que esta cifra ascendía a los 43.944

procesos, de 20.997 que había en 1997. De acuerdo con el documento CONPES

3250 del 20 de octubre de 200355, se trata de implementar una política orientada

hacia la prevención del daño antijur ídico generador de acciones contra el Estado y

de coordinar una estrategia de defensa judicial orientada a prevenir el daño

patrimonial que la Nación t iene como consecuencia de dichas acciones judiciales.

Por último, me refiero a la gestión eficiente de activos. Se ha comprobado que existe

una gran cantidad de bienes ociosos. Esto representa grandes erogaciones para el

Estado. Se pretende que mediante la implementación de estos temas, los recursos

físicos de las entidades estatales sean proporcionales a las necesidades de cada

entidad. Ya no habría erogaciones innecesarias del Estado para el mantenimiento

de esa gran cantidad de bienes. Además, como el mismo Conpes de Gestión de

Activos lo indica, cada uno de los activos que dentro de este programa cumplir ía con

funciones estrictamente misionales, y dejaría de ser ocioso.

55 Documento CONPES 3250, “Líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la nación y de pasivos contingentes”, 20 de octubre de 2003.


62

Como se puede observar, los propósitos de reformas transversales están

encaminados a implementar programas que involucran todos los sectores del

aparato estatal. Están encaminados a repensar el Estado en ciertos aspectos que

podrían ayudar a combatir la crisis por la que pasa actualmente el Estado.

Ahora bien, es importante analizar lo que en la práctica se ha implementado

realmente. Es decir, hay una intención clara de implementar estas políticas

transversales, pero la diferencia con las demás reformas se marcaría en la medida

en que realmente éstas se materialicen. Hasta el momento, dentro de los hechos

cumplidos presentados por el presente gobierno, en el último año antes de terminar con el período asignado, lo único que se ha logrado implementar ha sido la ley de

carrera administrativa y los demás componentes están en per íodo de diseño a un

tiempo muy corto de terminarse el presente gobierno.

Vale la pena anotar que el proceso de reforma ha estado dividido en varias fases: la

primera se trataba del uso de facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 790 de

2002, la segunda se ubicó en el terreno de las facultades ordinarias y terminó con la

fecha f inal de implementación del Plan de Protección Social (31 de enero de 2004) y

la tercera se mantiene en el plano de las facultades ordinarias poniendo especial

atención en veinte acciones de renovación prioritarias. Estas últimas tendrán

especial atención y apoyo por parte del Gobierno Nacional para su ejecución y serán

conocidas en la medida en que se tomen las acciones correspondientes.

VIII. Conclusiones A pesar de que las reformas estatales se mueven en diferentes sentidos de acuerdo

con la coyuntura y tradición de cada país, es verdad que el trasfondo teórico ha sido

el mismo: management rather than administration con una fuerte base de teor ía

económica.


63

En Colombia, el planteamiento de reestructuraciones estatales obedecían a

negociaciones polít icas y motivaciones revestidas de esta misma naturaleza. A partir

del 91 y de la adaptación al nuevo modelo constitucional, la percepción del ideal

estatal se reorienta aparentemente de acuerdo con criterios gerenciales y

administrativos un poco más claros y consistentes, y por eso se maneja un lenguaje

conformado por conceptos como: misión, eficiencia, disminución de costos

(transaccionales, negociales), optimización, etc 56.

De acuerdo con lo expuesto en la pr imera parte de esta monografía, pareciera haber

un consenso a nivel internacional sobre cómo deber ía ser un Estado eficiente, integrando aspectos gerenciales al manejo de los asuntos públicos. El Estado

colombiano se ha caracterizado por ser un f iel cumplidor de las directrices dictadas

por organismos internacionales tales como el Banco Mundial y el Banco

Interamer icano de Desarrollo respecto del manejo macroecónómico, y no ha sido

una excepción la reforma del Estado. A partir de ese nuevo concepto de Estado, el

gobierno del presidente Álvaro Uribe formula a su vez la idea de Estado Comunitario

basado en conceptos abstractos y objetivos generales que como se dijo

anteriormente, son lo suficientemente f lexibles como para que sirvan de base para

cualquier reforma estructural o inmediata.

Vale la pena tener en cuenta que la legit imidad del proceso de reforma y por esta

misma v ía del Estado Comunitario no solamente está basada en esa idea

preconcebida de lo eficiente, sino también en el carácter carismático que como

gobernante ha tenido Álvaro Ur ibe Vélez. La racionalidad detrás de la reforma

56 “Quizás la más importante de todas las instituciones creadas por el hombre es la noción del Estado y su expresión específica en unas reglas, normas y conductas. Del Estado, como institución, se derivan otras instituciones como la competencia y los mercados, Estos son los moderadores del impulso racional a maximizar el bienestar individual. Sin esa acción reguladora, por parte del Estado, no se aprovechan las externalidades y se sacrifica tanto una mayor eficiencia económica como una mayor equidad desde el punto de vista social”. WIESNER DURÁN, EDUARDO. “La Efectividad de las Políticas Públicas en Colombia”, TM EDITORES, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 1999, pág. 12.


64

debería ser de carácter técnico proyectado hacia el largo plazo. En otras palabras, el

Estado deber ía estar formulado de tal forma que a partir de la optimización de los

recursos sea capaz de prestar servicios primordiales al ciudadano bajo el marco de

los f ines esenciales del Estado Social de Derecho. Ésta sería una racionalidad típica

económica adaptada al tratamiento de lo público.

En este punto, los efectos mediáticos de la reforma toman gran importancia en la

medida en que éstos van a ser los resultados que van a servir para justif icar un

aparente éxito de la reforma. Dichos efectos no son otros que los ahorros generados por las acciones de renovación que se traduce en ahorros f iscales.

En este gobierno, el presidente Uribe, claramente busca una reestructuración en la

que el Estado se reduzca a cumplir estrictamente sus objetos misionales. Pretende

generar ahorros para disminuir el aumento de los gastos estatales frente al ingreso

corriente del Estado. A su vez, pretende implementar reestructuraciones de fondo,

en temas transversales, que no sólo implican una reforma fiscalista, sino de

redistribución de poderes ó de gestión pública. En algunos casos puede haber un

consenso sobre la estructura del Estado, lo que hace que el modelo de Estado y de

desarrollo que se produce, obtenga la legitimación social necesaria.

Por lo anterior, es posible afirmar que la reforma del Presidente Uribe tiene una

orientación f iscalista, más allá de las pretensiones que se le han querido dar a

través de los diferentes documentos que regulan la materia y de las diferentes

manifestaciones a través de los medios de comunicación que ha tenido el gobierno.

Lo anterior se refuerza en el hecho de que el Programa de Renovación de la

Administración Pública ha mostrado resultados eminentemente f iscalistas, sin que el

ciudadano vea reflejados esos ahorros en una reinversión en sectores prioritarios

como la salud y la educación.


65

En una reestructuración, estas acciones siempre serán necesarias, así sean fuertes

y generen tantas “oposiciones”57. El saneamiento de las f inanzas públicas tampoco

puede constituirse en un proceso negativo. Es claro que este también es un f in

válido dentro de la polít ica estatal, siempre y cuando no se sobreponga al

cubrimiento de necesidades básicas y a la prestación de servicios esenciales. En

este momento de reforma resulta prematuro definir técnicamente si efectivamente se

dieron ahorros sustanciales o si simplemente se hizo un traslado de gastos, se

considera que este aspecto corresponde a una evaluación posterior del Programa

de Renovación de la Administración Pública.

El Programa objeto de análisis carece de un planteamiento que vaya más allá de las

intenciones f iscales, la coyuntura política y los instrumentos jur ídicos con los que

éste ha contado debieron utilizarse de una manera armónica junto con los aspectos

técnicos de cada una de las entidades. Es decir, el terreno estaba preparado para

que se hiciera una reforma con efectos estructurales a mediano y largo plazo que

permitieran una utilización óptima de los recursos y ofrecieran un mejor

funcionamiento de lo público al servicio de todos por medio de funciones definidas y

útiles en términos de mejoramiento de calidad de vida y desarrollo.

Ahora bien, no se puede dejar a un lado el tema de la seguridad de este gobierno.

Como consecuencia de las reformas que se han presentado en el Programa de

Reforma de la Administración Pública, se han incrementado los gastos en el sector

defensa e incluso se aumentó el tamaño del Estado en este sector.

Sobre esto no se ha manifestado el gobierno, pero deja la duda de si los ahorros

que se han producido en la reforma, se están invirtiendo en ese sector. Si hay un

ahorro esperado, ¿se quiere invertir ese dinero en el sector defensa? ¿Para qué

realmente se está haciendo un ahorro? El Estado, y especialmente el Programa no

ha sido claro en este aspecto y éste puede llegar a ser su talón de Aquiles al

57 Op Cit, BRESSER, pág. 25


66

momento de hacer una evaluación crítica al Programa de Renovación, la falta de

definición de este aspecto puede dar al traste con la intención de darle concreción

fáctica a los f ines esenciales del Estado colombiano.

Adicionalmente, ya se concluyó que la reforma del gobierno Uribe es f iscalista, y sus

resultados se muestran constantemente en ahorros. Ahora bien, dentro del marco

del Estado Social de Derecho, las protecciones especiales enmarcadas dentro del

Plan de Protección Social han generado erogaciones no previstas dentro del

presupuesto original para la ejecución del Programa. Entonces, no es claro el ahorro

real que ha generado el Programa, lo que hace que este encuentre fallas en sus mismas pretensiones f iscalistas.

La revisión histórica hecha en esta monografía muestra cómo las facultades

extraordinarias conferidas al ejecutivo para la reforma del Estado ha sido una

constante como instrumento de acción. A pesar de que el legislativo, como

institución democrática por excelencia, ha tenido la capacidad de llevar a cabo las

más profundas reformas, ha sido el ejecutivo quien las ha puesto en práctica. La

participación de grupos de interés, comisiones evaluadoras como la creada por el

artículo 20 transitorio, trabajadores, expertos, etc.; no ha jugado el papel público,

general y representativo con el que cuenta, en principio, el debate legislativo. Si bien

es cierto éste no es el tema particular de esta monografía vale la pena dejar abierta

la discusión al respecto que no debería ser ajena a la ciencia política frente a la

reforma del Estado colombiano.

Por su parte, las acciones llamadas “transversales” podrían llegar a diferenciar la

reestructuración actual de las demás reestructuraciones implementadas por otros

gobiernos. En la medida en que realmente se implementen los temas transversales,

la reforma se estará alejando del tema fiscal de la reforma, o por lo menos se estará

diferenciando de las demás reestructuraciones pues se tratar ía de intentos de

solucionar ciertos problemas del Estado que no han sido solucionados desde una

perspectiva general, implicando todos los sectores del aparato estatal.


67

Ahora bien, falta esperar a que los frutos de la reestructuración se empiecen a ver,

que realmente se implementen las “reformas transversales” tan anunciadas, para

poder concluir si las políticas de este gobierno en materia de reestructuración de la

administración pública fortalecieron y combatieron la crisis del Estado colombiano.


68

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