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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA MÉXICO
MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS IV (cuarta) promoción
2010-2012
BALANCE DEL DISEÑO Y LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA
PÚBLICA DEL SISTEMA METROBÚS DE LA CIUDAD DE MÉXICO
UNA COMPARACIÓN ENTRE LAS LÍNEAS 1 Y 3
Tesis que para obtener el grado de Maestro en Políticas Públicas Comparadas Presenta:
Rodrigo Puchet Dutrenit
Director de tesis: Dra. Giovanna Valenti Nigrini
México D.F., a 12 de mayo de 2014
II
Resumen
La presente investigación consiste en un estudio de las fases de diseño e implementación de la política pública conocida como el Metrobús de la Ciudad de México. Analiza el proceso de incorporación de esta política pública en la agenda de gobierno, describe las características que tuvo la negociación para integrar a los anteriores concesionarios al sistema Metrobús y señala cuáles fueron los elementos de planeación y los participantes que guiaron el diseño y la implementación. Por último, se realiza un estudio de comparación con del método de casos más similares (most similar) entre las líneas 1 y 3 del Metrobús, donde el eje de comparación está dado por el proceso de negociación con los transportistas que operaban anteriormente las vialidades en donde ahora operan las líneas de Metrobús en cuestión.
Palabras clave: políticas públicas, Metrobús, negociación, transporte, medio ambiente, sistemas integrales de transporte, BRT, diseño, implementación y agenda de gobierno.
Abstract
This dissertation encompasses a study of two stages of the public policy known as Mexico City Metrobus: design and implementation. It analyses the process of incorporating this policy within the government agenda. It describes the characteristics of the negotiations that took place in order to integrate the previous transport concessionaires into the Metrobus system, as well as pointing out the planning and key people responsible for the design and implementation of the policy. Lastly, it comprises a comparative study with the most similar method between Metrobus lines 1 and 3, where the comparison lies in the negotiation process with former public transport operators of the roads on which Metrobus currently operates.
Key Words: public policy, Metrobus, negotiation process, transportation, environment, integrated transport systems, BRT, design, implementation and government agenda.
III
Para Andrea
IV
AGRADECIMIENTOS
A Andrea por haber sido mi espejo, académico y personal, en este proceso; porque discutió conmigo cada una de las lecturas del programa y me ayudó a complementarlas con literatura desconocida para mí. Pero sobre todo por su paciencia, tolerancia, apoyo y amor incondicional que me impulsaron a terminar este ciclo y a convertirme en una mejor versión de mí mismo.
A Giovanna Valenti Nigrini, quien me impulsó a inscribirme al programa de maestría, accedió a dirigir mi tesis de manera emergente para luego enseñarme todo lo necesario con el fin de estructurar el presente trabajo. Discutió fuera de horarios laborales y en fines de semana, cada tema de la tesis para darle sentido y se convirtió en la guía académica y moral de mi ciclo de maestría. Gracias también por su ejemplo y amistad incondicional.
A José del Tronco Pagannelli, quien durante su periodo como coordinador del programa se esmeró para generar encuentros presenciales de alta calidad académica y humana, debatió abierta y objetivamente cada uno de mis cuestionamientos a las materias y se convirtió en el lector de balance del presente trabajo. Gracias por su amistad y porque de manera admirable supo mantener separados los asuntos personales de los académicos.
A Eduardo Villarreal Cantú, cuyo dictamen transformó el presente documento, obligando a pasar de algunas ideas sin estructura a un documento académico sólido, con preguntas claras, hipótesis y un desarrollo comprensible. Le agradezco de manera profunda el valor de haber leído el borrador del presente trabajo con rigor y con una postura objetiva. Sin duda, sin sus comentarios y correcciones el resultado jamás hubiera tenido la calidad que tiene ahora.
A Carlos Azar Manzur, quien con estricto profesionalismo realizó la revisión y corrección de estilo, redacción y ortografía del presente trabajo, hasta convertirlo en un documento legible, coherente y académico. El trabajo de Carlos transformó el relato de una historia en una tesis. Gracias, además, por su invaluable amistad y su generosidad infinita.
A Martín Puchet Anyul, quien durante muchas noches discutió conmigo los elementos relevantes de las materias de la maestría y, además, con su agudeza característica y capacidad de síntesis, me ayudó a convertir mi nube de ideas en preguntas de investigación y en hipótesis coherentes para la estructura final de mi proyecto.
A Guillermo Calderón Aguilera, por su generosa responsabilidad de casi todo lo que sé de transporte y de la implementación de políticas públicas, además de su inmensa capacidad de enseñanza como jefe, y sobre todas las cosas por su amistad y su permanente apoyo a mi crecimiento personal y profesional.
A David Escalante Sánchez y Gonzalo García Miaja, quienes me apoyaron en este proceso con búsquedas documentales y orientaciones técnicas fundamentales para llevar a cabo este trabajo. Infinitas gracias por su amistad.
A Pablo Chemor Nieto, por ayudarme a traducir al verdadero inglés el resumen de este trabajo.
V
A Dorothy Okumura Nagay, Secretaria Técnica de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas, quien dio seguimiento permanente a mi proceso y colaboró para resolver cada una de las trabas que se presentaron en la conclusión de este ciclo.
A la Fundación Truco, que patrocinó el costo de la maestría, a pesar de la incertidumbre de su conclusión.
A mi madre por su permanente interés en mis proyectos y sus inagotables maneras de demostrarme su amor infinito.
A Theo, Darío, Caro y Ezra, porque en los días más confusos me recordaron siempre que la felicidad está a la vuelta de la esquina.
A Fabiana y Juan, compañeros inigualables de este proceso, cuya hermosa amistad y amor me impulsaron siempre a continuar en el programa.
A Paty y Aura, por ser mis compañeras en las estadías en la FLACSO, por las risas y las amistades que no necesitan razones. Y además, a la primera, por ser mi colega favorita del programa de maestría.
A Fernando Ortiz Monasterio Garza, por su desinteresado apoyo para poder concluir este ciclo, por su incomparable generosidad, y sin lugar a dudas por su luminosa amistad.
A mi familia, la heredada y la elegida, por su interés permanente en mi vida, por su cariño y porque pase lo que pase me demuestran que siempre están.
Al equipo estabilizador de Metrobús, sobre todo a Adriana y a Juan Manuel, padrinos de lujo en la función pública y amigos genuinos y cariñosos.
Al Club 24, nuclear y ampliado, por recordarme semana a semana la importancia
del aquí y del ahora, de la amistad, de las diferencias, de la tolerancia, por defender el
placer y la alegría sobre todas las cosas.
6
ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS ................................................................................................. IV
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 8
Objeto analítico y delimitación del estudio ................................................................................. 8
Justificación ............................................................................................................................. 10
Hipótesis .................................................................................................................................. 12
El método de análisis comparativo ........................................................................................... 13
Estructura del estudio ............................................................................................................... 15
CAPÍTULO I.................................................................................................................. 18
Relevancia del tema ................................................................................................................. 18
¿Por qué se crea el sistema Metrobús? ...................................................................................... 26
Iniciativas de política antes del sistema Metrobús ........................................................................ 28
El sistema Metrobús ................................................................................................................. 31
CAPÍTULO II ................................................................................................................ 34
Los actores ............................................................................................................................... 36
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) .............................................................................. 38
Su inclusión en la agenda ......................................................................................................... 40
Marco jurídico ......................................................................................................................... 48
Diseño e implementación ......................................................................................................... 59
CAPÍTULO III............................................................................................................... 64
La línea 1 – Corredor Insurgentes ............................................................................................. 64
Información general ................................................................................................................ 64
Diagnóstico Previo .................................................................................................................. 64
Diseño................................................................................................................................... 65
7
Negociación ........................................................................................................................... 70
La Línea 3 – Corredor Eje 1 Poniente ....................................................................................... 73
Información general ................................................................................................................ 73
Diagnóstico previo .................................................................................................................. 73
Diseño................................................................................................................................... 74
Negociación ........................................................................................................................... 76
CAPÍTULO IV ............................................................................................................... 80
Comparación ............................................................................................................................ 80
CONCLUSIONES.......................................................................................................... 89
ANEXO 1........................................................................................................................ 93
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 98
8
INTRODUCCIÓN
El objetivo de los siguientes párrafos es contextualizar el objeto de estudio, su justificación
teórica, las hipótesis a demostrar y la estructura del presente documento.
Objeto analítico y delimitación del estudio
En la presente investigación se buscan analizar los aspectos relacionados con la política
pública denominada sistema Metrobús de la Ciudad de México. Esta política fue diseñada e
implementada en su primera etapa entre 2002 y 2005, de acuerdo con el Programa Integral
de Transporte y Vialidad 2001–2006 del Gobierno del Distrito Federal (GDF). Sus metas
principales eran mejorar el transporte público, así como el medio ambiente y la calidad de
vida de los habitantes de la ciudad.
Se analizarán fases de la política como el diseño y la implementación, sin embargo,
el desarrollo de estas fases abarca pasos intermedios que conforman el andamiaje analítico
sobre el que se desenvuelve este trabajo. Puntualmente, la presente investigación se
concentrará en las etapas de diseño y puesta en operación de las líneas 1 y 3 de este sistema
de transporte público, debido a que sus características técnicas (localización, longitud,
número de estaciones y número de autobuses) son muy similares, pero para lograr con éxito
su puesta en marcha existieron rasgos diferentes que dan lugar a una posible comparación
en términos de política pública. En la evolución del trabajo se abordarán con mayor detalle
las similitudes y diferencias.
Para hacer realidad la política pública en cuestión el gobierno se vio obligado a
diseñar una política pública que se sobrepusiera a la poca atención prestada al tema por
parte de los gobiernos anteriores a 1997, a ciertos errores que derivaron en el deterioro del
servicio, como la liquidación de la Ruta 100 y la generalización de los microbuses, además
de la saturación de la vialidad y la elevación de la contaminación atmosférica (PITV 2001-
2006, 2002: 13).
“El desmantelamiento paulatino de la empresa Ruta 100 y de su poderoso sindicato, que resistió más de lo que la autoridades calcularon, dio a su vez origen nuevamente al otorgamiento de concesiones privadas de líneas y rutas de microbuses y vagonetas que se han expandido al grado de que hoy en día
9
el transporte concesionado es el modo principal de movilidad en la ciudad concentrando más de tres cuartas partes de los traslados de pasajeros1.”
El GDF estaba obligado a llevar a cabo una instrumentación consolidada que le
permitiera atender el problema de la mala calidad del transporte público, es decir, diseñar e
implementar una política que integrara a los distintos actores y promoviera buenos
resultados al mediano y largo plazo, esto es, una política menos inmediatista como las
señaladas de las administraciones anteriores.
En la fase de implementación, una de las acciones más destacables fue la
negociación para integrar a los concesionarios al nuevo modelo de prestación del servicio
de transporte. Dada su importancia, este aspecto es parte del objeto de estudio del presente
trabajo.
Asimismo, en la fase de diseño un aspecto fundamental fue el proceso de
incorporación de esta política en la agenda pública y gubernamental. Para realizar ambas
fases fue preciso hacer una planeación que contó con estudios extensos y la participación
de un equipo de planeación multidisciplinario. En este sentido, la toma de decisiones se
basó en una fuerte base racional, y en consecuencia, se realizaron estudios orientados a
definir las estructuras institucional, tecnológica, legal y financiera del sistema de transporte.
Además, se integró la política en términos de transporte y medio ambiente, con un enfoque
interinstitucional, orientado a incorporar a los transportistas y a recuperar el espacio
público.
Estos trabajos requirieron la integración de un equipo técnico-académico que
trabajara en conjunto, y fue necesario incluir perfiles de ingenieros en transporte,
urbanistas, sociólogos, arquitectos, ingenieros civiles, e ingenieros químicos. Asimismo,
fue necesario vincular al gobierno con consultoras independientes, universidades y
Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En el análisis presentado en las secciones de
Marco Jurídico y de Diseño e Implementación se analizará a los especialistas y otros
actores que participaron en el diseño y la implementación.
1 Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal (2011).
10
En síntesis, el objeto de análisis de este estudio se concentra en los pasos intermedios de
las fases de la política pública señalados y busca resaltarlos. Estos pasos son:
i) Cómo se procesa la incorporación de la política pública de transporte
relacionada con el sistema Metrobús en la agenda;
ii) qué características tuvo la negociación para integrar a los concesionarios al
sistema Metrobús; y,
iii) cuáles fueron los elementos de planeación y los participantes que guiaron ambas
fases y, en particular, los pasos intermedios destacados.
Mediante las respuestas realizadas a estas preguntas se llevó a cabo una
comparación entre las dos líneas mencionadas, lo que permitió un análisis específico de
políticas públicas comparadas entre dos etapas de una misma política.
Para comprender qué política pública, sistema de transporte y modelo de negocio
buscaba reemplazar el sistema Metrobús, fue necesario destacar los elementos más
relevantes del marco jurídico que prevalecían antes de implementar el nuevo sistema. Por
ello, en este estudio se incluye una descripción de dichos elementos como un contexto
necesario que posibilita las respuestas a las preguntas planteadas.
Justificación
La atención a los factores determinantes (el diseño) y a las consecuencias de las políticas
públicas (la evaluación) hizo comprender mucho mejor el proceso de las políticas públicas.
Sin embargo, es interesante explicar cómo las decisiones políticas se transforman en
servicios públicos. Una política podría estar muy bien diseñada, atravesar el proceso de
aprobación sin modificaciones, y aun así, ser completamente ineficaz si no está bien
implementada (Scartascini, y otros, 2011: 12).
El sistema Metrobús de la Ciudad de México representa el primer esfuerzo de una
política pública de transporte en la ciudad. En su diseño e implementación incluyó a varios
niveles de la sociedad civil, del gobierno y de la iniciativa privada. Analizar algunos
procesos de las fases de diseño e implementación, y no sólo de la implementación, se debe
11
a que ésta no comienza sino hasta después de que las decisiones previas han establecido (o
identificado) los objetivos y las metas (van Horn y van Meter, 2007: 100), es decir, hasta
que se ha avanzado en el diseño de la política.
Por lo anterior, es muy importante estudiar ambas fases. Aunque el modelo de
diseño reconoce que la implementación puede fracasar porque el plan original era
impracticable, no registra el punto importante de que muchas de las restricciones, tal vez la
mayoría, se encuentran ocultas en la fase de diseño, y que sólo se descubren en el proceso
de implementación (Majone y Wildavski, 1998: 266), lo que justifica su estudio en
conjunto.
Para enriquecer la discusión planteada en el párrafo anterior, en el desarrollo de este
trabajo se buscará responder si existieron algunas estrategias definidas en la fase de diseño
que se hayan convertido en restricciones durante la implementación y, asimismo, si algunos
elementos de la fase de diseño promovieron una implementación exitosa.
Como punto de partida para comenzar a responder el cuestionamiento anterior es
importante señalar que en la fase del diseño de la política pública del sistema Metrobús se
incorporaron de manera importante estudios socio-técnicos que contribuyeron a elevar la
probabilidad de éxito de la política, en particular, dos estudios parecen relevantes
(PIMAAT, 2009: 37):
Diseño Conceptual Funcional Operacional y Proyecto Ejecutivo del
Corredor Estratégico Insurgentes de la Ciudad de México, elaborado
por el Gabinete de Estudios Técnicos en Ingeniería S.A.
Estudio Urbano Socioeconómico de los Corredores de Transporte
Público en la Ciudad de México, elaborado por El Colegio de México
A.C.
Según la literatura los estudios de la fase o etapa de implementación de proyectos
reales son escasos, sin embargo, para van Horn y van Meter el estudio de la
implementación añade una nueva dimensión al análisis de las políticas. Ofrece al estudioso
y al responsable de las políticas un punto de vista diferente sobre la manera en que el
sistema logra, o no, convertir los grandes objetivos generales de las políticas en servicios
12
públicos concretos y significativos (2007: 102). Con el presente trabajo se busca aportar un
nuevo punto de vista, ya que vale la pena estudiar la implementación, precisamente porque
entraña una lucha por la realización de las ideas (Majone y Wildavski, 1998: 284).
En esta investigación se pretende aportar ciertos elementos que enriquezcan la
postura de los autores en la que se destaca la importancia de ligar diseño e implementación,
tanto con estudios pertinentes como con un análisis de actores y una orientación clara
durante la fase de negociación, propia de todo proceso de toma de decisiones.
Según Lindblom, las políticas públicas no se diseñan de una vez para siempre
(Parsons, 2007: 314), por lo que comparar las fases de diseño de los distintos momentos de
la misma política pública implementada de manera recurrente aporta nuevos elementos a la
aseveración de Lindblom, además de que las condiciones de la factibilidad para la
implementación cambian en el curso del tiempo. Las restricciones anteriores desaparecen o
son superadas (v.gr. mediante el conocimiento), mientras surgen otras nuevas (Majone y
Wildavski, 1998: 266). Lo anterior justifica la importancia de realizar un análisis
comparativo de las dos líneas seleccionadas del sistema Metrobús.
Los argumentos teórico-analíticos descritos anteriormente debieran orientar la
comprensión del objetivo analítico y la delimitación del presente trabajo, y así ayudar a
comprender que el análisis está orientado, como ya se señaló, a describir y discutir los
eslabones que comparten las fases de diseño e implementación de las dos líneas, la 1 y la 3,
de la política pública instaurada como el sistema Metrobús.
Hipótesis
A partir de la condición inicial señalada en las secciones anteriores, en la que se sugiere que
existía la posibilidad de que el gobierno diseñara una política pública que se sobrepusiera a
las de administraciones anteriores con el fin de lograr implementar una política que
integrara a los distintos actores, promoviera buenos resultados a mediano y largo plazo, y
garantizara la sostenibilidad del sistema Metrobús, se pretende demostrar que:
13
1) La transformación positiva del transporte público de la Ciudad de México, mediante
el sistema Metrobús, fue posible gracias a la importancia que las autoridades
gubernamentales le concedieron, en la fase de diseño, a la incorporación en la
agenda pública de la política de transporte público como medio para enfrentar la
contaminación ambiental y la difícil situación de la movilidad en la ciudad; y,
2) que las decisiones de política de transporte público han permitido la permanencia y
el desarrollo del sistema Metrobús porque se han basado en una planeación integral
que tiene como objetivos ocuparse del mejoramiento ambiental y de una movilidad
con calidad. Dichos objetivos se sustentan en la fase de implementación sobre
estrategias y acciones de negociación con los concesionarios del transporte público
de los viejos sistemas que hacen posible integrarlos al nuevo sistema.
El método de análisis comparativo
Lo primero que se debe diferenciar es si la presente investigación es un estudio de un
número pequeño o mediano de casos. En este caso claramente es el primero, por lo que es
recomendable llevar a cabo un análisis cualitativo comparativo (Gerring, 2001). Se
proponen entonces dos alternativas metodológicas para realizar el proyecto.
La primera es el método de estudio de los casos más similares (most similar). En los
documentos estudiados se muestra una similitud muy grande en todos los aspectos de las
dos líneas de Metrobús seleccionadas para la investigación, por ejemplo, la configuración
de las vialidades, la distribución de los viajes, la estructura artesanal del transporte
(hombre-camión), las tecnologías existentes en el parque vehicular, entre otros. Sin
embargo, el resultado de interés sugerido por el eje comparativo no es el mismo, la
consolidación de las negociaciones y su concreción en las empresas operadoras parece
variar de manera significativa.
Además de los aspectos similares descritos, es importante señalar que el contexto
urbano de ambas líneas, los actores que participaron, la tendencia política del gobierno que
encabezaba la administración y la continuidad del marco jurídico establecido, permiten
14
asumir que ambas líneas de Metrobús pertenecen a la misma política pública, en dos
momentos diferentes. Por lo tanto, como el método most similar en políticas públicas suele
utilizarse para dilucidar por qué un mismo tipo de política pública tiene diferentes
resultados, se establece como la primera opción metodológica.
Por ejemplo, este método ha servido para estudiar los casos cuando se sigue un
razonamiento con el fin de llevar a cabo el mismo tipo de reformas en países similares en
Latinoamérica pero que han derivado en diferentes resultados (Zaremberg, 2010: 16). Sin
embargo, si bien permite observar la variación entre las diferentes variables y delimitar
cómo influye una de ellas en el fenómeno estudiado, no es una causa suficiente para
explicar el fenómeno estudiado (Zaremberg, 2010: 16). Por lo tanto, como parece no ser el
método más apropiado, se sugiere una segunda opción.
Esta segunda alternativa es el método de comparación exploratoria entre casos
similares, que sirve para explicar la similitud de estos casos. Además de las variables
descritas en el párrafo anterior, están los siguientes rasgos: ambas líneas se desarrollaron en
la primer década del siglo XXI, ambas en la Ciudad de México, ambas son reguladas y
supervisadas por el mismo organismo regulador, el Metrobús, ambas son operadas por
empresas privadas, ambas manejan los recursos mediante un fideicomiso y ambas con
autobuses de alta capacidad, entre otras. Estos y otros criterios señalados en las siguientes
secciones permiten definir a la línea 1 y a la línea 3 del sistema Metrobús como similares,
lo que serviría de base para explorarlos a partir de este método.
Debe observarse que muchas veces se comparan dos (o más) casos similares, con el
objetivo de explorar, describir y averiguar si podrían ser most similar (esto es, si los
resultados tanto de la variable dependiente como de la independiente son diferentes, en este
caso definida por el eje de comparación) (Zaremberg, 2010: 18).
La dificultad esencial para ubicar con claridad el método comparativo de la
investigación radica en poder definir el resultado de ambas políticas públicas, ya que no
hay dudas sobre su similitud, pero sí sobre su resultado. Como se explicó en la primera
parte de la introducción, las líneas 1 y 3 del sistema Metrobús tienen características técnicas
muy similares (localización, longitud, número de estaciones y de autobuses), pero para
15
lograr con éxito su puesta en marcha existieron rasgos diferentes, en específico en el
proceso de incorporación de los concesionarios del transporte. En la línea 1 se estableció
una incorporación pura de los transportistas que circulaban por los recorridos por donde se
construyó dicha línea, mientras que la línea 3 se cimentó un modelo de participación entre
los transportistas existentes y una empresa de transporte asociada.
Los criterios para determinar la variabilidad o la invariabilidad en el proceso de
negociación no son fáciles de definir. Sin embargo, el análisis de casos a lo largo del
trabajo, en los que se analiza y justifica lo mencionado en el párrafo anterior, permite tomar
la decisión de estudiar los casos mediante el método de casos más similares. Lo anterior es
posible ya que parte de la premisa de que este método se interesa por pocos casos, aquellos
que sean lo más similar posible en todos sus aspectos, salvo en el resultado de interés
(Zaremberg, 2010: 7), en este caso, en el resultado de la negociación con los concesionarios
y la creación de las nuevas empresas operadoras en cada línea.
Estructura del estudio
El presente trabajo está dividido en seis secciones: la introducción, cuatro capítulos de
desarrollo y las conclusiones. En la presente sección se ha establecido el objeto analítico y
la delimitación del estudio, además de describir las orientaciones del marco teórico que
tiene el trabajo y establecer las hipótesis a demostrar.
En el primer capítulo se establecen los antecedentes del problema y se plantea la
relevancia de estudiar las dificultades y carencias que enfrenta la política de transporte
público en la Ciudad de México y, en particular, los desafíos de poner en práctica un
sistema de transporte que contribuya a mejorar el medio ambiente, el servicio y la calidad
de vida de la población.
En el segundo capítulo se profundiza en los pasos intermedios relativos al proceso
de incorporación de la política de transporte público en la agenda y en la planeación que
sustenta la fase de diseño. Asimismo, se hace un análisis de la discusión que condujo al
GDF a incorporar el proyecto Metrobús como parte de su agenda gubernamental, se
16
describen los elementos básicos del marco jurídico ex ante y las estrategias generales que se
formularon para cambiar el modelo de transporte de la ciudad.
En el tercer capítulo se presentan los detalles de diseño e implementación de las dos
líneas seleccionadas del sistema Metrobús. Se destaca que la elección se hizo luego de
tomar en consideración el esquema de incorporación de los antiguos concesionarios
(hombres-camión) a las empresas operadoras de cada línea. La línea 1 permitió crear
empresas operadoras con la incorporación exclusiva de la mayoría de los concesionarios
que circulaban en las vialidades por donde se implementó el sistema. Del mismo modo, la
línea 3 fue concebida con empresas operadoras que nacieron de la asociación de la mayoría
de los concesionarios que circulaban en las vialidades por donde se implementó el sistema,
pero además se incorporó una empresa de transporte con experiencia previa y capital de
inversión suficiente a la prestación del servicio, para garantizar la sostenibilidad financiera
de la línea.
En este capítulo también se plantean los costos de transacción de la implementación
de la política pública, se discuten las dimensiones –económica, financiera, administrativa,
organizacional– que alejaron la implementación del diseño de la política original y se
presenta un análisis de la obtención de los beneficios esperados por cada línea. Además, se
estudia la relación entre el diseño técnico y las necesidades y limitaciones políticas durante
la implementación, en particular, en el paso intermedio relativo a la negociación con los
concesionarios.
En el cuarto capítulo se integran los argumentos que sustentan las dos hipótesis
planteadas. En primer lugar, se muestra cómo la posibilidad de diseño y puesta en práctica
del sistema Metrobús está centralmente asociada a su proceso de incorporación en la
agenda pública y a una planeación integral que pone de relieve su papel en el mejoramiento
ambiental y de la calidad de la movilidad de las personas. En segundo lugar, se comparan
los pasos de negociación que tuvieron lugar en ambas líneas, es decir, las diferencias y
similitudes que presentó el intercambio entre ofertas de tipos de servicio y recompensas que
condujo a la puesta en operación de la línea 1 frente al que se dio con la línea 3. Esta
comparación completa los elementos para sustentar la segunda hipótesis relativa a las
condiciones necesarias con el fin de asegurar la sostenibilidad del sistema Metrobús.
17
Finalmente, en las conclusiones, se hacen algunas sugerencias sobre las ventajas o
fortalezas de cada una de las fases de diseño e implementación, con el fin de destacar
ciertas condiciones o estrategias que se pudieran reproducir para futuras políticas públicas
de transporte o para posibles implementaciones de sistemas similares. En definitiva, se
recuperan los hallazgos más importantes del trabajo de investigación y se plantean los
límites y temas abiertos para futuras investigaciones.
18
CAPÍTULO I
En el desarrollo de este capítulo se destacarán los detalles que dan realce al tema de la
investigación. Se analizará el estado de la situación previa a la política pública y la razón
por la que se creó el sistema Metrobús, a fin de orientar la respuesta planteada en la
introducción sobre cuáles fueron los elementos de planeación y los participantes que
guiaron la fase de diseño y, en particular, los pasos intermedios destacados.
Relevancia del tema
La Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) es considerada como la tercera área
urbana más grande del mundo, después de las de Tokio y Seúl (UN-HABITAT, 2009: 268).
Su población alcanza una cifra de 20 184 229 habitantes según el Censo de Población y
Vivienda 2010 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
“La ZMVM atrajo migrantes de otras partes del país debido al rápido crecimiento económico a medida que la nación empezó a industrializarse. La población creció rápidamente, de 3 millones en 1950 a 18 millones en 2000, y ocupó terrenos cada vez más lejos del centro histórico. En la última mitad del siglo solamente, el área urbanizada de la región se ha incrementado 13 veces, de solamente 118 km2 en 1940 a casi 1500 km2 en 1995. La expansión empujó la ciudad más allá del Distrito Federal hacia otras municipalidades del Estado de México, así como a algunas partes del estado de Hidalgo (Molina y Molina, 2004: 16).”
Es una de las megaciudades2 más contaminadas del mundo. En ella las normas de
calidad del aire que se rebasan con mayor frecuencia son la del ozono y la de las partículas
PM10, es decir, partículas de hasta 10 micrómetros de tamaño, que están por encima de los
criterios propuestos por la Organización Mundial de la Salud (OMS) que establece: para el
ozono (O3), 400 microgramos por metro cúbico (µg/m3) en una hora y para las partículas
PM10, 150 microgramos por metro cúbico (µg/m3) en una 24 horas. En el caso del ozono, la
norma de una hora se rebasa más de 80% de los días, mientras que en lo que respecta a
PM10, la norma para 24 horas se ha excedido en más de 40% de los días en algunos años
(INE, 2000: 30).
2 Para propósitos del presente trabajo se utilizará el concepto de megaciudades como equivalente del de megalópolis.
19
La ZMVM es un gigantesco laboratorio de lo bueno y lo malo que se puede esperar
de la excesiva concentración urbana. La metrópolis, de por sí desarticulada y abrumadora,
crece y se transforma en una megalópolis3, en una ciudad de ciudades, algunas con
características del primer mundo y otras, con claros ejemplos que prueban la mayor
desigualdad posible en el planeta. Los administradores urbanos deben balancear tres
preocupaciones predominantes: competitividad económica, medio ambiente y calidad de
vida de los residentes urbanos4.
El transporte es una fuente primaria de contaminación en muchas ciudades,
especialmente en aquéllas en desarrollo. El reto que enfrentan las megaciudades es cómo
reducir los impactos adversos y otros efectos negativos de transporte sin renunciar a los
beneficios de la movilidad (Molina y Molina, 2004: 5).
Lo anterior permite decir que existe una conexión muy fuerte entre calidad del aire
y el sector de transporte. Primero, las emisiones de transporte son la mayor causa de
problemas de calidad del aire en muchos de los grandes centros urbanos, y la tendencia de
las megaciudades del mundo en desarrollo ha sido que estas emisiones lleguen a constituir
la fuente dominante de contaminaciones del aire (Molina y Molina, 2004: 45).
En 2013 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) llevó a cabo una encuesta de
opinión pública en cinco ciudades de Latinoamérica para conocer la percepción de los
ciudadanos acerca de la calidad de vida, las necesidades de infraestructura urbana y los
criterios de los servicios públicos5. Uno de los resultados relevantes fue que para los
habitantes de clase media de las ciudades encuestadas, la calidad del transporte afecta
considerablemente su calidad de vida al ser los que más utilizan los medios de transporte
públicos. Dicho indicador arrojó que de 28,1 millones de personas de la región viajan por lo
menos 90 minutos al día, lo cual equivale a diez semanas de trabajo al año por persona. Los
datos anteriores y lo descrito hasta el momento en este trabajo permiten sugerir que el
transporte es uno de los mayores desafíos de la infraestructura de una megaciudad. De
acuerdo con la literatura estudiada6, ésta es el área de infraestructura que los interesados
3 Esteban Soms García en: http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0250-71612000007700008&script=sci_arttext&tlng=pt 4 En: http://www.aan.siemens.com/chile/e-brochures/Documents/Desafíos de las Megaciudades-Siemens.pdf 5 Megaciudades e infraestructura en América Latina: lo que piensa su gente. 6 Ídem
20
creen que tiene el mayor impacto sobre la competitividad de una ciudad. También están
muy conscientes de su impacto ambiental (por ejemplo, la contaminación del aire) y están a
favor de soluciones de tránsito masivo más ecológicas.
Los proyectos para modernizar el transporte público se enfrentan a muchos retos
tanto legales y financieros, como urbanos y sociales. Está claro que no hay una simple
estrategia que sea suficiente para cumplir esta meta difícil. Más bien, se requiere una serie
de opciones integrales estratégicas que involucre combustibles más limpios, tecnologías
avanzadas de vehículos, cambios institucionales, inversión en infraestructura, mejoras en
las operaciones, y participación activa de las partes interesadas. La solución por excelencia
que ha sido tomada para mejorar la movilidad ha sido construir líneas de metro, cuya
inversión es muy costosa, en términos económicos y sociales: en este momento significa
una erogación de más de 70 millones de dólares por kilómetro construido7. Por lo tanto,
disponer del presupuesto necesario para que algún gobierno lleve a cabo este proyecto, en
la actualidad es prácticamente imposible. A lo largo de la historia, los sistemas de
transporte rápido han sido construidos en niveles subterráneos o en vías dedicadas al
ferrocarril. Una estrategia mucho menos cara es el uso de las superficie de las calles y los
sistemas de autobuses de transporte rápido (Molina y Molina, 2004: 45).
Los problemas de movilidad y atraso en el transporte de las ciudades
latinoamericanas es un tema generalizado y de vital importancia para la productividad y
economía de los habitantes de dichas urbes. El crecimiento económico está íntimamente
ligado al transporte, tanto de personas como de carga, y sobre todo a su movilidad eficiente,
así que las restricciones para las actividades de transporte, a pesar de mejorar la calidad del
aire, podrían entorpecer el crecimiento económico. Por otro lado, sin ningún control de
tráfico o mejora en la infraestructura, el incremento en el número de vehículos resultaría en
una congestión y en consecuencia, en una pobre calidad del aire y en el entorpecimiento del
crecimiento económico. El reto es entonces mejorar la calidad del aire sin dejar de asegurar
la movilidad de personas y de carga (Molina y Molina, 2004: 45).
7 Guía de Planificación de Sistemas BRT, p. 61, ITDP, 2010.
21
En la ZMVM más de 65% de los viajes se hacen en transporte público8, esto quiere
decir que la población que utiliza los servicios públicos de movilidad representa la mayoría
de la que vive en la ciudad. Sin embargo, la calidad y seguridad de los servicios de
transporte de pasajeros en la ciudad no aprueba ninguna de las normas establecidas9 en la
Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal10, a pesar de que las exigencias actuales
de la Secretaría de Transportes y Vialidad del Distrito Federal (SeTraVi) son bastante
sencillas, por ejemplo11:
“BASE SEGUNDA.- Para garantizar el buen estado físico y mecánico de las unidades que prestan el Servicio de Transporte Público, Mercantil y Privado de Carga, en ésta segunda convocatoria, las mismas deberán cumplir los siguientes requisitos físicos y mecánicos:”
”1. FRENOS
El vehículo deberá contar con un sistema de frenado cuyo estado de los componentes garantice la seguridad del operador, de la carga, los peatones y demás conductores, con un frenado uniforme y en línea recta. El pedal deberá ser antiderrapante y tener una carrera libre sin obstáculos y una pisada firme, el juego del pedal deberá ser apropiado a su diseño, en caso de sistema neumático, el compresor deberá cargar en la proporción y tiempo marcado por la norma de diseño. Deberá contar con freno de estacionamiento en buen estado.
”4. LUCES INTERIORES Y EXTERIORES
La luz interior deberá ser blanca y el sistema deberá funcionar en su totalidad en el habitáculo del vehículo.
”La luz exterior deberá funcionar en su totalidad y de acuerdo a las siguientes características: luces altas, bajas, de reversa y luz de placas,
8 INEGI–Encuesta origen-destino 2007 (Resumen transporte: www.setravi.df.gob.mx/work/sites/stv/docs/EOD2007.pdf) 9 Artículo 17.- Las Unidades destinadas a la prestación del servicio de transporte de pasajeros, se sujetarán a los manuales y normas técnicas que en materia de diseño, seguridad y comodidad expida la secretaría, tomando en consideración las alternativas más adecuadas que se desprendan de los estudios técnicos, sociales, antropométricos especiales para usuarios con discapacidad, y económicos correspondientes, sujetándose en lo aplicable a las disposiciones de la Ley Federal de metrología y normalización. 10 Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de diciembre de 2002. 11 Ejemplos tomados del: “ACUERDO MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECEN LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES PARA REALIZAR EL TRÁMITE DE REVISTA VEHICULAR 2012, EN LO CORRESPONDIENTE A LA DECLARATORIA ANUAL DEL ESTADO FÍSICO Y MECÁNICO EN SU SEGUNDA ETAPA DENOMINADA INSPECCIÓN FÍSICO MECÁNICA DE LAS UNIDADES DESTINADAS AL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, MERCANTIL Y PRIVADO DE CARGA EN EL DISTRITO FEDERAL EN SU SEGUNDA CONVOCATORIA Y PRÓRROGA AL TRÁMITE DE REVISTA VEHICULAR EN SU SEGUNDA FASE DE INSPECCIÓN FÍSICO MECÁNICA CONFORME AL ACUERDO PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DEL DISTRITO FEDERAL EL 28 DE MAYO DE 2012” publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de septiembre de 2012.
22
blancas; cuartos, direccionales, intermitentes, de galibo laterales y delanteras, amarillas; de frenos, de galibo traseras y posteriores, rojas. Todas deberán estar sujetas a la carrocería, no estar rotas, decoloradas, manchadas, reparadas o estrelladas.
”Los controles del tablero del vehículo entre los que se encuentran los indicadores de: haz luminoso de cambio de luces, luces direccionales, luces intermitentes, temperatura de aceite y de combustible deberán operar correctamente. Así como el claxon y el odómetro en su caso. No se permitirá el uso de faros adicionales de ningún tipo en la parte trasera ni delantera de la unidad.”
Los resultados de las revistas vehiculares (revisiones) de la SeTraVi no están
disponibles. Sin embargo, comprobar que la mayoría de las unidades de transporte de
pasajeros del Distrito Federal no cumple siquiera con estos dos requisitos es tan sencillo
como salir en este momento a cualquier vialidad. La figura 1.1 que a continuación se
presenta es un ejemplo de lo aquí comentado.
FIGURA 1.1 MICROBÚS SUSPENDIDO CIRCULANDO EN PERIFÉRICO
Fuente: http://tlalpan.info /12
En febrero de 2011 el GDF y la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) publicaron el documento final de la “Evaluación del diseño e instrumentación de
la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal”, un trabajo
12 http://tlalpan.info/2013/05/23/invea-debe-tomar-nota-microbus-inmovilizado-circula-por-periferico-sur-tlalpan/
23
multidisciplinario que entre otras cosas contiene un análisis de la evolución del transporte
en la ciudad. En dicho documento se concluye que:
“El servicio es deficiente, hay un nivel muy alto de irregularidades en trámites y operación de paraderos y lanzaderas. Además, existe desorden en las rutas y ramales, lo que mantiene a los prestadores el servicio en situación potencial, desde el punto de vista legal, de perder la concesión. El transporte concesionado compite por el pasaje, lo que provoca accidentes y que el tránsito sea caótico. Por otro lado, el mal estado de las unidades (la mayoría son de principios de la década de 1990) y la falta de capacitación de los operarios, hacen que el servicio se considere de baja calidad (UNAM, 2011: 28).”
En enero de 2012 el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) publicó un
diagnóstico sobre la movilidad en la Ciudad de México. Algunos aspectos relevantes de
este informe son:
1) El 65% de los viajes que se realizan en la ZMVM son en Microbús. 2) El tiempo promedio de un viaje en la ZMVM en 2007 era de 53 minutos
y en 2009 aumentó a 81 minutos13. 3) El 76% de la contaminación de la ZMVM proviene de las emisiones del
transporte. 4) La Ciudad de México fue la peor calificada por los usuarios de
transporte público de 20 ciudades del mundo.
En síntesis, de acuerdo con los datos presentados por el IMCO, las evaluaciones
hechas por la UNAM y los análisis realizados por el GDF por medio de su Programa
Integral del Transporte y Vialidad 2001-2006, además de las referencias descritas hasta
ahora, es posible sugerir que la Ciudad de México cuenta con un sistema de transporte
público ineficiente y no sustentable.
Revertir la calidad del servicio de transporte público, ya descrito, en el Distrito
Federal no parece una tarea fácil, ya que, asumiendo que sólo con cambiar las más de 27
mil unidades14 que operan hoy en la ciudad por unas que cumplan las normas técnicas,
significaría una inversión de más de 40 mil millones de pesos.
13 En el mismo informe del IMCO se calcula que si se lograra reducir el tiempo promedio de viaje a 38 minutos se podría generar una producción equivalente de 11 500 a 33 000 millones de pesos. 14 Referencia: http://www.setravi.df.gob.mx/wb/stv/estadisticas
24
Según la página de la SeTraVi15, además del Sistema de Transporte Colectivo-
Metro, del Sistema de Transporte Eléctricos y de la Red de Transporte de Pasajeros,
sistemas operados por el GDF, se tiene el registro que en el transporte concesionado operan
regularmente nueve empresas de autobuses en 97 rutas, en más de 3 mil kilómetros.
De acuerdo con la página de transparencia de la SeTraVi actualmente en la Ciudad
de México operan 105 rutas de transporte concesionado distribuidas en 958 servicios
locales (dentro del Distrito Federal) y 344 servicios metropolitanos (en la ZMVM). cuyo
conjunto suma una flota de 31 747 vehículos con placas para el servicio de ruta fija16.
FIGURA 1.2 REPARTO MODAL PARA LA ZMVM
Fuente: Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal (UNAM, 2011: 30).
Además de esta complejidad descrita, se suman los actores que participan en él.
Para efectos del análisis se identifican los siguientes: el gobierno, los concesionarios, los
medios de comunicación, los usuarios y las ONG. Esta selección responde a la dinámica
que ha tenido la política de transporte público en los últimos 25 años, desde que, como se
citó en la introducción, comenzó la caída de la Ruta 100 y el gobierno estableció de nuevo
una política de concesiones individuales.
15Información tomada de: http://www.setravi.df.gob.mx/wb/stv/transporte 16 Padrón de Rutas y Ramales de Transporte Público Concesionado en el Distrito Federal, enero-mayo 2013.
25
En la siguiente tabla se ilustra a los que históricamente han estado involucrados.
CUADRO 1.2
ACTORES CONOCIDOS EN EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS DE TRANSPORTE DE LA CIUDAD DE MÉXICO,
FUNCIÓN HISTÓRICA Y ACTUAL
Actor Función o participación
original Función o participación
actual Gobierno (ejecutivo) Diseño de políticas
Regulador e inspector Diseño de políticas Regulador Supervisor
Concesionarios Operadores Operadores Participan del diseño
Medios de comunicación Cronistas Cronistas Evaluadores
Usuarios Beneficiarios Beneficiarios Participan del diseño
ONG Evaluadores Participan del diseño Coadyuvan a la
implementación Fuente: Elaboración propia basada en la bibliografía.
En los últimos años, estos actores han participado de manera diferente en la
orientación y mantenimiento del tema en la agenda de gobierno. Este abanico de actores e
implicaciones que involucra el tema del transporte permite sostener que es difícil que los
intereses privados desaparezcan o no estén permanentemente presentes para cualquier
decisión que se vaya a tomar. Sin embargo, dada la complejidad de mejorar la calidad de la
movilidad en la ZMVM y de los diversos actores y grupos de interés implicados, es
fundamental que, tanto los análisis como las decisiones, tomen en cuenta los diversos
factores y variables que se han descrito hasta ahora.
26
¿Por qué se crea el sistema Metrobús?
La mayoría de los modelos de transporte de la ZMVM son artesanales17, altamente
contaminantes y con una escasa regulación de los gobiernos locales. Los intentos por
modificar esta situación han quedado, la gran mayoría de las veces, en renovaciones de
flota y endeudamientos para un sector de la sociedad y del gobierno.
La productividad y calidad de vida de los habitantes de la ciudad depende en gran
medida del tiempo y la manera en la que se transportan diariamente. Por lo tanto, las
consecuencias del problema del transporte implican factores de importancia fundamental; la
contaminación que provoca el servicio actual, la seguridad vial y la creación de empleos
informales en los distintos sectores del transporte público. Para ejemplificar estas
consecuencias se deben observar los siguientes indicadores: el tiempo promedio de viaje de
cada pasajero es de 2.5 horas, lo que implica un costo anual en horas hombre de 12 mil
millones de dólares18. El esquema de concesión hombre-camión implica que no existen las
economías de escala para mantener y mejorar las unidades, y peor aún, promueve una
competencia permanente por el pasaje, lo que provoca una conducción imprudente de los
operadores poniendo en riesgo a pasajeros, peatones y automovilistas, además de provocar
un desorden vial importante19.
Además, como se ejemplificó en la sección anterior, se cuenta con un muy bajo
nivel de mantenimiento de las unidades, con velocidades bajas de operación y condiciones
laborales muy pobres20.
La última consecuencia de relevancia mayor es la referente al impacto medio
ambiental del esquema actual del transporte, que genera 76% de la contaminación
atmosférica por partículas en la ZMVM. Esto se debe a que la mayoría de las unidades
17 El “sistema de transporte artesanal” se refiere a que no existen empresas operadoras, no hay especificaciones de la flota, regulación de la operación, ni capacitación para los operadores. Se trabaja con un esquema casi anárquico, a través de las concesiones individuales (hombre-camión). 18 Hidalgo, D., A Critical Look at Major Bus Improvements in Latin America and Asia: Case Study Metrobús, Corridor Insurgentes, Ciudad de México, México. 19 Ídem 20 Ídem
27
tiene más de diez años de antigüedad y no cuenta con ningún sistema de trampa para
partículas, ni contaminantes21.
Lo anterior permite observar que el problema del transporte público va más allá de
la comodidad de los usuarios del transporte. Sus consecuencias abarcan desde la seguridad
para los usuarios del transporte y los de la vialidad, hasta la eficiencia y los costos para la
ciudad, de condiciones ambientales. Por lo tanto, impacta directamente en la economía y en
la calidad de vida de la ciudad.
“Sabemos que el transporte y las infraestructuras para la movilidad, al posibilitar una mayor accesibilidad, son elementos primordiales, particularmente en las grandes metrópolis, para disminuir la inequidad y favorecer un desarrollo con mayor justicia social. Igualmente consideramos que generan impactos positivos para el funcionamiento urbano, la productividad social, el medio ambiente y la calidad de vida del conjunto de sus habitantes. Debido a la importancia y papel de los servicios de transporte del Distrito Federal (DF), su mejoramiento impacta positivamente el conjunto de los desplazamientos y la calidad del aire de una de las mayores metrópolis a nivel mundial22.”
En los últimos años el contexto social y la normatividad han determinado qué
estrategias son necesarias para planear y ejecutar programas de política pública en el
ámbito del transporte, y hay casos que ofrecen mayor flexibilidad a los gobiernos y les
permiten ejecutar los proyectos con un respaldo legal robusto. Lo anterior confirma la
importancia del papel rector del gobierno en materia de política pública, además de reforzar
la necesidad de que regule más el transporte concesionado de la ciudad. Una muestra de lo
anterior es el diagnóstico realizado por el mismo GDF en el PITV 2007-2012.
“Resultado de políticas de desregulación de la gestión y administración directa del servicio y del abandono gubernamental de parte de las facultades rectoras en materia de transportes, se provocaron varias de las problemáticas que los gobiernos electos del DF han tenido que enfrentar. Para ordenar, conducir, mejorar y promover un nuevo transporte y movilidad se requiere retomar y fortalecer esas facultades gubernamentales rectoras, reguladoras e institucionales23.”
21 Ídem 22 Programa Integral de Transporte de Transporte y Vialidad 2007-2012. 23 Ídem
28
Encontrar los casos exitosos o más robustos llevó tiempo. Existieron otros intentos
de solución que, aunque no son el objeto directo de este estudio, son importantes de
mencionar, ya que permitirán identificar los periodos y los actores que históricamente han
estado involucrados en los esfuerzos por crear una política pública de transporte que ayude
a mejorar la calidad del aire y la movilidad de la Ciudad de México.
Iniciativas de política antes del sistema Metrobús
En el periodo 1988-1990 la contaminación ambiental había alcanzado niveles críticos, la
velocidad de ascenso de los contaminantes resultaba alarmante y el número de días al año
en los que se excedía la norma de ozono llegó a los 286 días. En este contexto se elaboró el
Programa Integral contra la Contaminación Atmosférica 1990-1995 (PICCA) (PROAIRE
2011-2020, 115). Las instituciones que participaron fueron las Secretarías de Estado
Federales, el Departamento del Distrito Federal (DDF), el Gobierno del Estado de México
(EDOMEX), los gobiernos municipales de la ZMVM, PEMEX, CFE, el Instituto Mexicano
del Petróleo y especialistas nacionales e internacionales de seis países (PICCA, 1990: 2). Es
importante señalar que cuando se creó el PICCA no existía el Instituto Nacional de
Ecología, ni la Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal. A raíz de este programa
fueron creadas ambas instituciones.
Dentro de los diferentes compromisos que estableció el PICCA, uno de ellos estaba
relacionado con el transporte. El texto del programa dice literalmente lo siguiente: “El
Transporte, en sus modalidades de carga, colectivo e individual, tanto en su eficiencia
urbana y ambiental, como en su avance tecnológico, racional aprovechamiento energético y
control de emisiones contaminantes” (PICCA, 1990: 35).
Para cambiar las tendencias se necesita privilegiar el transporte colectivo sobre el
individual, mejorar la tecnología de los vehículos automotores que circulan en la ciudad,
controlar la circulación y expandir los sistemas eléctricos de transporte. Específicamente,
en lo relacionado con el transporte público, se establecía lo siguiente:
i) Ampliar el Metro.
29
ii) Renovar la Ruta 100 con 3 500 unidades de baja emisión de contaminantes.
iii) Reordenar y ampliar el Sistema de Transporte Eléctrico. iv) Instalar convertidores catalíticos en nuevos Combis y Microbuses.
Las acciones que logró el PICCA relacionadas con este compromiso incluyeron la
ampliación del Metro de la Ciudad de México, el inicio del suministro de gasolina sin
plomo, del diesel con bajo contenido de azufre y la instalación de convertidores catalíticos.
Los logros principales de este programa estuvieron asociados directamente a mejorar la
calidad de los combustibles y a incorporar dispositivos contaminantes en los vehículos
particulares. Lo anterior contribuyó de manera significativa a mejorar la calidad del aire de
la ZMVM, pero no así el transporte público. A pesar de haber planteado el problema y el
compromiso, no se implementó ninguna política pública al respecto.
Después del PICCA se estableció el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en
el Valle de México1995-2000 (PROAIRE 1995-2000), elaborado por la Secretaría Federal
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAT), el DDF, el EDOMEX, la
Secretaría Federal de Salud (SS) y el Fideicomiso Ambiental de la ZMVM. Una de las
metas establecidas en el programa fue establecer un Nuevo orden urbano y transporte
limpio, que en términos de transporte proponía una: “Oferta amplia de transporte público
seguro y eficiente” y una integración metropolitana en este sector. Específicamente las
estrategias planteadas fueron:
i) Reestructurar y ampliar el transporte público de superficie. ii) Expandir los sistemas de transporte colectivo no contaminante: metro,
trolebuses y trenes elevados. iii) Reorganizar los sistemas de tránsito y de operación del transporte
público.
Asimismo, en el PROAIRE 1995-2000 se planteó la idea de que el financiamiento
de este programa incluyera recursos tanto públicos como privados, y se hizo énfasis que
dentro de las inversiones del sector privado debía considerarse la inversión en nuevas
tecnologías para el transporte público dentro de la estrategia financiera del programa,
además de plantear que se invirtiera en sistemas de transporte público. En este caso, dichas
inversiones alcanzarían cerca de 10 500 millones de dólares entre 1996 y 2000,
especialmente para mejorar combustibles, extender el metro y otros sistemas de transporte
público y corregir el ordenamiento urbano (PROAIRE 1995-2000, 1996: 143).
30
Como se puede inferir el PROAIRE 1995-2000 fue más específico y más ambicioso
que el PICCA, inclusive planteó estrategias muy específicas en materia de políticas
públicas de transporte:
1. Reestructurar el transporte público de superficie: licitar rutas a empresas formalmente integradas sujetas a una estricta regulación ambiental, tecnológica y vial en el Distrito Federal (PROAIRE 1995-2000, 1996: 176).
2. Diseñar y concertar el reglamento para modernizar el transporte público de pasajeros.
3. Desarrollar un sistema de transporte público de alta calidad con autobuses ejecutivos, destinado a los usuarios del auto privado en rutas adecuadas.
4. Establecer un Plan Maestro de Ampliación del Sistema de Transporte Colectivo (Metro) y continuación de la línea B con origen-destino en Buenavista - Cd. Azteca, Estado de México.
5. Instaurar el programa de ampliación del tren ligero, mediante la construcción de una nueva línea con origen-destino en Constitución de 1917-Chalco.
6. Generar el programa de construcción de líneas de trenes eléctricos de alta calidad.
7. Instituir el programa de ampliación del sistema de trolebuses con nuevas rutas y unidades adicionales.
8. Crear el programa para el confinamiento de transporte público de gran capacidad con carriles exclusivos en vialidades prioritarias.
9. Fundar el nuevo sistema de bases, lanzaderas, cierres de circuito y paraderos de transporte público.
Sin embargo, no todas las acciones se lograron concretar. Algunas que sí se lograron
son: se entregaron 100 nuevos autobuses al transporte público de pasajeros; se puso en
funcionamiento el segundo tramo de la línea B del Metro, el gobierno francés otorgó
recursos al D.F. para que 860 microbuses (año modelo 1992 y 1993) del transporte público
usaran gas natural comprimido; se amplió el sistema de trolebuses de la Ciudad de México
con 200 nuevas unidades y el DDF incorporó 881 autobuses a la Red de Transporte de
Pasajeros y retiró de la circulación 361 autobuses viejos (PROAIRE 2011-2020, 119-120).
“A finales del siglo XX como resultado de las acciones emprendidas por el PICCA y el PROAIRE 1995- 2000, se había logrado abatir la concentración del plomo a niveles que cumplían las normas nacionales e internacionales con reducciones de más del 99% de las registradas en 1988…Los niveles de monóxido de carbono se habían reducido significativamente y los niveles de ozono dejaron de aumentar, en contraste con la tendencia de principios de la década de 1990 (PROAIRE 2011-2020, 120).”
31
El sistema Metrobús
Como se ha descrito anteriormente, en los últimos lustros han existido esfuerzos por
implementar una política pública en transporte. Sin embargo, como las estrategias
planteadas hasta hace una década requerían inversiones que no se habían podido llevar a
cabo, fue necesario buscar soluciones alternativas que resultaran casi tan eficientes como el
metro pero de mucho menor costo.
En 2001 el doctor Mario Molina, premio nobel de química, recomendó al GDF
mejorar el transporte público como un requisito para atender el problema de la calidad del
aire. Tal sugerencia quedó plasmada en una de las tareas del Programa para Mejorar la
Calidad del Aire en el Valle de México (PROAIRE 2002-2010).
En febrero de 2002 se presentó PROAIRE 2002-2010, en el que se planteó
puntualmente la medida de establecer corredores de transporte. Por todo lo anterior, el GDF
decidió que la mejor política para responder al problema del transporte era construir un
sistema de autobuses rápidos, inspirado en el primer sistema de éstos (BRT) implementado
en Curitiba, Brasil, hace casi cuarenta años. Con la consideración de que cada corredor
debería de contribuir a resolver problemas de movilidad de un sector específico de la
ciudad y que el sistema de corredores debía representar una alternativa de transporte
colectivo de alta capacidad. Dichos sistema complementaría los modos de transporte
ferroviarios (Metro y Tren ligero), minimizaría la utilización del vehículo privado y
contribuiría a mejorar el medio ambiente metropolitano en general.
Como muestra de lo anterior se cita la meta de la Secretaría de Medio Ambiente del
GDF sobre transporte sustentable, lo que refuerza que el problema del transporte público no
es sólo un asunto de movilidad sino también estratégico en la mejora de la calidad del aire.
“La meta general del presente gobierno en materia de transportes y vialidad, es avanzar significativamente en la dotación de un sistema de transporte digno, eficiente, seguro y con tecnologías de punta que permitan un menor impacto en el medio ambiente metropolitano, promoviendo un sistema vial que posibilite la disminución de los tiempos de desplazamiento y se implante equitativamente en el territorio de la ciudad, impulsando una adecuada planeación en materia de Transporte y Vialidad, que contribuyan de manera
32
fundamental en una mejor calidad de vida para todos los habitantes de la Ciudad y la metrópoli24.”
La proliferación de los sistemas integrales de transporte tipo BRT en la última
década alrededor del mundo, es algo que llama la atención. La experiencia internacional
permite dar algunos indicadores relevantes25:
1) Entre 2000 y 2009 se implementaron en el mundo 129 sistemas de autobuses
rápidos. Mientras tanto, de 2010 a la fecha han iniciado operación 37 más.
2) Antes del año 2000 existían en el mundo 24 corredores de autobuses rápidos;
hoy hay 375.
3) Hoy hay 160 ciudades del mundo con sistemas de autobuses rápidos.
Con base en la literatura revisada se deduce que la gestación de la política pública
del sistema Metrobús, implicó casi quince años de programas y estudios que se fueron
acercando de manera asintótica a la solución elegida. Se puede inferir que la visualización o
prueba de las distintas alternativas se llevó a cabo mediante las experiencias internacionales
y la consultoría con expertos en la materia. Tan sólo el PIMAAT implicó una inversión de
más de 15 millones de dólares y exclusivamente para la componente relacionada a la
implementación de un transporte sustentable se realizaron 15 estudios de gran alcance
(PIMAAT, 2009: 37-38). A decir de la antigua Secretaria de Medio Ambiente del GDF,
Claudia Sheinbaum:
“…uno de los elementos sustantivos que se ha trabajado con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, la Secretaría de Transporte y Vialidad, la Secretaría de Obras y la Secretaría del Medio Ambiente, es el desarrollo de estos corredores estratégicos de transporte público, que desde nuestra perspectiva y basados en la experiencia internacional, a diferencia de quienes creen que el Metro debe seguir creciendo en la ciudad de México de manera masiva, nosotros creemos que hay otras alternativas, que representan mejores servicios, que representan también mejor integración del transporte público de la ciudad y que tienen que ver precisamente de estos corredores estratégicos (Diario de los Debates, 2002: 37).”
Por lo anterior, es posible plantear que las decisiones de transformar el transporte
público de la Ciudad de México se tomaron con base en una racionalidad técnica, soportada
24
Ídem 25 Indicadores tomados de: http://www.brtdata.org/ y http://www.brt.cl/
33
en análisis previos, que implicaron un análisis de alternativas con sus respectivas
consecuencias.
De esta manera, en 2005 el Metrobús en la Ciudad de México comenzó a operar.
Actualmente, transporta más de 750 mil pasajeros por día y en sólo siete años ha logrado
construir la infraestructura equivalente para cubrir la mitad del territorio cubierto por el
Metro de la ciudad, cuya operación inició hace más de 45 años.
El BRT se ha convertido en una política pública de alto impacto en materia de
movilidad y transporte, sobre todo en países en desarrollo. La tendencia de crecimiento de
estos sistemas aumenta de tal manera que en México existen más de 30 proyectos en 17
ciudades para implementar un sistema integral de transporte tipo BRT26.
26 Fondo Nacional de Infraestructura, BANOBRAS (http://www.fonadin.gob.mx/)
34
CAPÍTULO II
Como se señaló en la introducción, lo primero que hay que comprender es que el transporte
público en las ciudades es algo más que un servicio; su calidad y eficiencia impactan
directamente en la calidad de vida de los habitantes, el medio ambiente, la productividad, la
economía, la movilidad y la equidad de género y social. En una de sus publicaciones, la
División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) señala lo siguiente:
“La mejoría de los sistemas de transporte público es crucial para el desarrollo sostenible de una ciudad en términos sociales, ambientales, económicos, políticos y urbanísticos. Especialmente en ciudades en desarrollo, donde una proporción muy alta de la población se moviliza en transporte público (alrededor del 70-80%) y evitar el cambio modal hacia el automóvil particular por insatisfacción con el servicio de transporte público (Pardo, 2009: 8)”
Por lo expuesto hasta ahora, es posible sugerir que el tema del transporte y los
problemas asociados al mismo son materia de análisis desde diversas perspectivas: la
económica, la social, la política, la ambiental, la administrativa y la urbanística; entre las
principales.
En el análisis que orienta este trabajo se busca incorporar los puntos de decisión que
se tomaron en cuenta para llegar a la opción del sistema Metrobús como la mejor
alternativa para la Ciudad de México. Como se trata de un sistema de transporte masivo
contribuiría a la solución de dos problemas interdependientes, la necesidad de incrementar
la movilidad asociada a la calidad del transporte público con un impacto directo en la
mejora del medio ambiente de la ciudad. En otras palabras, se trata de una política pública
que emprende el GDF para atender la necesidad urgente de reducir las emisiones
contaminantes del transporte público y con esto, provocar un cambio en la movilidad de la
ciudad. En el presente capítulo se plantea la discusión general del problema y se analizará
su inclusión en la agenda, el marco jurídico necesario para su implementación y los actores
implicados.
El caso de la Ciudad de México no es un caso aislado, Latinoamérica se encuentra
en una búsqueda constante de políticas que le permitan acelerar el crecimiento, reducir la
35
pobreza y promover el progreso económico y social (Scartascini y otros, 2011: XIV). En el
caso del transporte, Latinoamérica se ha caracterizado por hacer esfuerzos continuos con el
fin de mejorar su cobertura y la calidad del servicio; en el siglo XX varias ciudades se
afanaron por construir sistemas férreos (Pardo, 2009: 11). Sin embargo, las soluciones
ferroviarias son muy caras. En función del caso, la solución puede variar entre 30 y 160
millones de dólares por kilómetro27, por lo que fue necesario buscar soluciones alternativas
que resultaran casi tan eficientes como el metro pero de mucho menor costo, entre 5 y 20
millones de dólares por kilómetro28.
A raíz de estas necesidades se creó el primer sistema BRT en Curitiba, Brasil, hace
cuarenta años y con diversas variantes. Con Curitiba como ejemplo, muchas otras ciudades
de Brasil siguieron este modelo con sistemas básicos que se desarrollaron en Sao Paulo
(1975), Goiânia (1976), Porto Alegre (1977) y Belo Horizonte (1981)29. Sin embargo, fue
hasta el final de la década de los noventa que el perfil de los sistemas BRT se comenzó a
conocer ampliamente y otras ciudades de Latinoamérica y el mundo iniciaron su
implementación (v. gr. Quito y Vancouver en 1996, Miami en 1997)30.
En el año 2000, el Transmilenio en Bogotá inició operaciones basado en el modelo
curitibano pero con la proyección de convertirse en un sistema de transporte masivo. Hoy
transporta un millón y medio de pasajeros con una flota cercana a los 800 autobuses
articulados.
“La influencia de la experiencia de Curitiba ha asistido directamente al desarrollo de iniciativas BRT en otras ciudades, tales como Seúl (2004) y Beijing (2005). Además en 1998, el Administrador del United States Federal Transit Agency (USFTA), Gordon Linton, visitó el sistema BRT de Curitiba. Basándose en los hallazgos de esa visita, se lanzó una iniciativa nacional de sistemas BRT (ITDP, 2010: 28).”
Algunos de los resultados importantes de las primeras experiencias de BRT
incluyen, por ejemplo, que con la entrada en funcionamiento de las primeras líneas del
Transmilenio en Bogotá el uso de vehículos privados disminuyó de 18% de los viajes
diarios en 1999, a 14% en 2001 (ITDP, 2010: 30). Otro ejemplo significativo es el del
27 (Hidalgo, 2005: 96) 28 Ídem 29 Guía de Planificación de Sistemas BRT 30 Ídem
36
sistema BRT de Curitiba que experimentó en la participación modal de la ciudad de más de
2% al año en más de dos décadas (ITDP, 2010: 30). La participación modal de los sistemas
BRT mencionados y los indicadores asociados a este criterio demostraron que la
posibilidad de que un sistema de autobuses rápidos supla las funciones del metro se hizo
realidad. Esta posibilidad permite buscar una solución similar para la Ciudad de México, no
para suplir las funciones del metro sino para complementarlo.
Sin embargo, a pesar de las ventajas de los sistemas de autobuses rápidos descritas
anteriormente, resulta de gran interés estudiar las decisiones que llevaron al GDF a elegir el
sistema Metrobús como uno de los ejes centrales del transporte público de la ciudad.
Además de implicar un cambio en el modelo de transporte público y atender de manera
paralela el macro-problema de movilidad y contaminación permitirá un mejor
entendimiento del proceso de formulación de la política, corregir o afirmar lo que se hace y
podrá servir de guía para otras experiencias. Lo anterior sin que se traduzca en una copia
del mismo, sino más bien que sirva como una orientación para tomar decisiones futuras en
materia de transporte público.
Los actores
Para comprender la inclusión de la política pública en la agenda y las orientaciones del
marco jurídico de la misma, es fundamental conocer más a detalle las funciones de los
actores catalogados en el cuadro 1.1 del capítulo anterior. A continuación se describirán
dichos perfiles.
i) Como se ha señalado, el gobierno funge como diseñador, regulador y supervisor de las
políticas asociadas al transporte. De manera histórica ha tomado decisiones respecto de
la propiedad de los servicios de transporte, ha definido las rutas que cubren los servicios
de la ciudad, ha definido los tipos de vehículos o flota que brindan los servicios y ha
sido el actor que determina las reglas, los métodos de regulación del cumplimiento y la
calidad de los servicios prestados. Este actor ha tenido una movilidad permanente, de
actor activo a observador, en su papel de inspector o supervisor para garantizar la
calidad del servicio.
37
ii) Los concesionarios, que son los operadores del servicio de transporte, cuentan con una
participación muy importante hasta alcanzar más de 45% de los viajes de la ZMVM, tal
y como lo muestra la figura 1.2 del capítulo anterior. Entre las obligaciones establecidas
en los títulos de concesión otorgados por la SeTraVi, las más importantes son31:
a. No interrumpir la prestación del servicio, salvo por las causas establecidas en la ley;
b. cumplir con todas las disposiciones legales y administrativas en materia de tránsito, transporte y vialidad, así como las políticas y programas de la Secretaría;
c. construir, ampliar y adecuar, con sus propios recursos, el equipamiento auxiliar de transporte, para la debida prestación del servicio público de transporte;
d. presentar a más tardar el diez de diciembre de cada año, el programa anual de capacitación para que sea aprobado ante la Secretaría, la cual, antes del treinta de diciembre, emitirá su respuesta, comentarios y/o modificaciones;
e. proporcionar capacitación continua y permanente a sus operadores y demás personas que tengan relación con el servicio proporcionado, en los términos de esta ley;
f. las personas referidas en el párrafo anterior deberán cursar y acreditar por lo menos un curso de actualización al año, además de uno sobre primeros auxilios, lo cual deberá hacer constar ante la Secretaría;
g. vigilar que los conductores de sus vehículos cuenten con la licencia exigida por las disposiciones jurídicas y administrativas aplicables para operar unidades de transporte público y con los requisitos y documentos necesarios para el desempeño de esta actividad;
h. contar con póliza de seguro vigente para responder los daños a terceros en su persona y/o bienes con motivo de la prestación del servicio que pudieran ocasionarse a los usuarios, peatones, conductores y terceros en su persona o patrimonio;
i. contar con 20% de unidades destinadas a la prestación del servicio, acondicionadas con aditamentos especiales que permitan a las personas con discapacidad temporal o permanente y de la tercera edad, hacer uso del servicio público de transporte en condiciones de accesibilidad, seguridad, comodidad, higiene y eficiencia.
Lo anterior implica que son un actor fundamental, por el servicio que ofrecen, ya que
pueden promover un beneficio o causar un daño muy importante a los usuarios.
iii) Los medios de comunicación son históricamente los cronistas de los hechos y
recientemente también evaluadores de la calidad de los servicios público, incluido el
transporte. En este sentido informan y califican el desempeño del servicio y tienen poder
31 Información tomada de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal
38
porque su opinión negativa o positiva influye en la percepción de los ciudadanos.
También ayudan a señalar las faltas en las que incurre el gobierno o los concesionarios y
se convierten de alguna manera en la voz de los usuarios.
iv) Los usuarios son los actores que utilizan el servicio y por lo tanto son los que se
benefician o se ven afectados por las decisiones y la regulación del gobierno, así como
por el cumplimiento de las obligaciones ya descritas por parte de los concesionarios.
v) Las ONG son un actor que se ha vuelo relevante como evaluador y participante en los
procesos de diseño del servicio de transporte público, a raíz de que el gobierno masificó
la entrega de concesiones a operadores privados y dejó de asumir el papel de prestador o
interventor en el transporte. Asimismo, las ONG han sido fundamentales para mantener
la integración de las políticas de transporte y medio ambientales de manera conjunta.
Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
En todo el mundo las ONG tienen una participación creciente en la tomas de decisiones.
Los mecanismos de participación que han encontrado y la fuerza e influencia de su voz
ayudan a promover políticas más integrales y democracias más incluyentes en los países
donde participan (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010: 205). Las ONG sirven de diferentes
maneras para cumplir con numerosas funciones y a veces son utilizadas como
intermediarias para canalizar fondos y en la ejecución de proyectos para comunidades,
individuos o grupos de personas (Korten, 1990; Carroll, 1992).
En México existen unas 10 890 ONG. La mayor parte tiene una orientación
funcionalista y sólo 8.9 % se enfoca al medio ambiente (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010:
205). Dentro de este selecto grupo se encuentran el Centro Mario Molina (CMM) y el
Centro de Transporte Sustentable (CTS).
El CMM para Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente, A.C., es una
organización independiente sin fines de lucro, creada en 2004, no sólo para estudiar los
39
problemas del medio ambiente y la energía, sino para generar los consensos que permiten la
instrumentación de las medidas que los resuelven (Centro Mario Molina, 2010).
Por su parte, el CTS fue creado gracias a una donación de la fundación Shell por
medio del Instituto de Recursos Mundiales (WRI, por sus siglas en inglés) y la Secretaría
del Medio Ambiente en 2002, para encontrar soluciones a los problemas de transporte que
afectan a la Ciudad de México (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010: 198).
“Una de las principales líneas de trabajo de estas dos ONG está enfocada concretamente al problema de la contaminación del aire y cambio climático; sobre las decisiones importantes en contexto social como lo es particularmente el transporte público, implicándose con ello en acciones, programas y políticas públicas que finalmente logran un gobierno más responsable en pro del bien común: sustancialmente en términos de movilidad y desarrollo sustentable y contribuyendo al fortalecimiento de una incipiente democracia que aumenta el capital social, genera confianza y valores comunes (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010: 205).”
”Dentro de los procesos de elaboración de políticas públicas, las funciones de los dos Centros involucran las fases de: 1. Formulación: ya que generan y seleccionan alternativas políticas además de las instituciones que pudieran responder al problema planteado; de esta forma también producen estudios, proyectos e investigaciones altamente especializados que son la base en la creación de programas ambientales y de transporte gubernamentales; 2. Implementación: al enfocarse e involucrarse activamente a través de asesorías y consultas para llevar a cabo las tareas formuladas y, 3. Monitoreo y evaluación: por su alta especialización, experiencia y conocimiento que, mediante previos estudios e investigaciones, dan apoyo de seguimiento en el desarrollo e impacto de la política adoptada por el Gobierno, su retroalimentación y corrección de problemas para ocasiones futuras (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010: 206).”
Al CMM y al CTS, se les ha reconocido y justificado su derecho a ejercer influencia
en las políticas públicas. Su vocación por causas sociales es incuestionable, por ejemplo,
estar en pro de la calidad del aire, del cambio climático, de la movilidad sustentable y de
estilos de vida saludable (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2010: 207). Por lo anterior, es
indiscutible la importante participación que tuvieron y siguen teniendo para incluir el tema
que motiva la presente investigación en la agenda gubernamental.
Luego de conocer las funciones principales de los actores relevantes, es preciso
continuar la discusión sobre la inclusión de la política en las diversas agendas.
40
Su inclusión en la agenda
A mediados del siglo XX, en el contexto nacional e internacional, los gobiernos
prácticamente eran los que promovían la inclusión de esta problemática en la agenda, los
usuarios eran menos críticos o tenían menos foros para expresar su opinión, y para los
medios no era un tema relevante en su momento. En la mayoría de los casos, los modelos
de transporte eran artesanales, altamente contaminantes y con una escasa regulación de los
gobiernos locales. Esta interacción fue cambiando de manera diversa en los distintos países,
en los años ochenta, en Latinoamérica los concesionarios tomaron cierto liderazgo en el
tema y promovieron la descentralización y privatización masiva de la oferta del transporte.
Los antecedentes hasta ahora expuestos llevan al supuesto de que si la construcción
de la política pública en cuestión no se hubiera dado en la intersección de las políticas
ambientales y de transporte es muy probable que no se hubiera llegado a la decisión de
implementar el sistema Metrobús. Desde el punto de vista del transporte las decisiones se
habían orientado históricamente a los sistemas eléctricos y ferroviarios, que aunque en
cuestión de capacidad de transporte son la mejor opción, en las últimas décadas su
implementación en la ciudad fue más un deseo que una realidad, ya que su costo es muy
elevado. Por otro lado, en las décadas de los ochenta y noventa, las autoridades ambientales
habían recomendado para disminuir las emisiones contaminantes provocadas por el
transporte público, que se orientaran hacia los sistemas de transportes eléctricos. Esta visión
se modificó a raíz de la mejora continua de los combustibles y los motores de combustión,
que incluso han llegado a competir con las emisiones provocadas por la generación de
energía eléctrica.
Es importante señalar que la inclusión de un tema en la agenda, y sobre todo su paso
de la agenda pública a la de gobierno, implica al menos dos pasos fundamentales que son
importantes caracterizar, aunque sea de manera breve. Lo primero es determinar si la
prioridad del asunto es de interés general o no, determinar la importancia y la urgencia del
tema, características señaladas en este trabajo respecto del transporte público y la
contaminación en la ZMVM; posteriormente, hay que definir el problema con una
estructura que permita orientar la solución hacia algunas áreas de gobierno o de acción.
Luego de cumplir con estos dos pasos cabe la posibilidad de relatar la inclusión del
41
problema en cuestión en la agenda gubernamental. Como un elemento de síntesis se puede
usar la siguiente definición:
“Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar (Aguilar, 1993: 29).”
A partir de esta sencilla caracterización se puede relatar el caso particular del
sistema Metrobús.
En los últimos 15 años los agentes que más han promovido en la agenda el tema
vinculado a los problemas de movilidad y contaminación en la ciudad han sido los usuarios,
las instituciones gubernamentales relacionadas con el medio ambiente, las ONG y los
medios de comunicación. Éstos han logrado definir la existencia de un problema público,
que constituye el primer paso para que exista la posibilidad de discutir la inclusión en la
agenda. Una vez logrado esto comienza la discusión para definir qué sistema o esquema de
transporte es el más adecuado para atender el problema descrito.
La inclusión del tema Metrobús en la agenda pública o sistémica comenzó con la
crítica a una política gubernamental que promovía el uso del automóvil. Asimismo se
atacaba la estructura del transporte mediante concesiones individuales que ha complicado la
regulación de este servicio desde hace más de veinte años y ha provocado que las
administraciones anteriores entreguen malos resultados en materia de transporte público.
Según el Observatorio de Movilidad Urbana (OMU) de la Corporación Andina de
Fomento (CAF), el transporte en la Ciudad de México y su área conurbada al finalizar las
regencias (gobiernos no electos designados por la Federación) queda condensado en los
siguientes datos (CAF, 2011: 179):
Ineficiencia general del sistema de traslados metropolitanos con largos y cada vez más costosos desplazamientos. Ello debido a que los medios de baja capacidad (automóvil particular, taxi y colectivo) movilizan, ya para esas fechas, prácticamente a la mitad del total de viajes, lo que representa una presencia similar a la de los medios de elevaba capacidad (metro, autobús, tren ligero y tranvía).
42
Desaparición del organismo público de Autotransportes Urbanos de Pasajeros Ruta 100, servicio relevante por su función social y metropolitana, por medio del peculiar expediente de la quiebra.
Licitación de las diversas concesiones para reemplazar a la desaparecida Ruta 100. Esta privatización llama la atención por sus resultados limitados, que se traducen en la proliferación del servicio colectivo prestado en vehículos combi y microbús, un servicio atomizado, desregulado, atrasado y artesanal.
Desde finales de los ochenta y en los noventa se promovieron programas de
gobierno orientados a mejorar la calidad del aire, en específico el PICCA y el PROAIRE
1995-2000, elaborados e impulsados principalmente por la SEMARNAT, el INE, el IMP y
el GDF. Estos se sumaron a diversas ONG dedicadas al medio ambiente y al transporte, que
presionaron para que el ejecutivo local aumentara la prioridad en la atención de este
problema. A principios del siglo XXI consiguieron recursos para establecer la planeación
del mismo32. Aunque no es prioridad de este trabajo discutir este tema en particular, es
importante destacar que los programas gubernamentales que han promovido las políticas de
transporte de las tres últimas décadas en la Ciudad de México, no se encuentra
participación de ningún sector de los poderes legislativos, ni locales, ni federal. Tal vez este
factor ha influido al lento proceso de implementación de las nuevas políticas.
La incorporación del tema en la agenda se debió en parte a la influencia de los
actores ya descritos pero la falta de audiencia (grupos marginales son los más afectados) y
la falta de novedad (problema crónico) también contribuyeron a que el problema creciera.
Sin embargo, el problema se fue agudizando y a diferencia del tratamiento que había tenido
en los programas gubernamentales de las últimas dos décadas, en el PROAIRE 2002-2010,
pasó del tratamiento teórico al práctico. En el inicio del análisis en el programa se
manifestó lo siguiente (2002: 2-19):
i) Es imperante la necesidad de atender principalmente con transporte masivo, los movimientos entre las delegaciones que forman el núcleo central de la ciudad y los municipios conurbados.
ii) Desde el punto de vista de la eficiencia del sistema de transporte, preocupa el hecho de que un volumen tan alto de viajes se realicen en medios
32
El programa de corredores estratégicos cuenta con la participación del Centro de Transporte Sustentable, de ONG nacionales y extranjeras y de investigadores del Colegio de México (Diario de los Debates, 2003: 30).
43
colectivos de baja capacidad en el Distrito Federal, donde se realizan cerca de ocho millones de tramos de viajes en estos medios.
FIGURA 2.1 PROYECCIÓN DE LA GENERACIÓN DE VIAJES EN LA ZMVM, 1994-2020
Fuente: PROAIRE 2002-2010 (2002: 2-21).
Es claro que las proyecciones de la demanda y la modificación en la modalidad de
los viajes incrementaron el grado de intensidad del problema33. Por otro lado, es importante
señalar que 38 de las 89 medidas establecidas para los siete temas agendados en el
PROAIRE 2002-2010, fueron destinadas al tema de vehículos y transporte. Esto significa
que por más del doble este tema fue el que más medidas tuvo, esto aunado a la crónica
disminución de las velocidades de traslado en la ciudad, que de 1990 al 2002 cayó más de
27%. Estas situaciones provocaron que la urgencia de incorporar el tema a la agenda
aumentara. En los programas gubernamentales citados se sugiere un notorio incremento en
la intensidad y la urgencia del problema, lo que promovería su inclusión en la agenda34 y
33 Una implicación importante del gigantismo urbano y la gran movilidad de la población metropolitana es el crecimiento de la demanda de transporte. La poca atención prestada por los gobiernos anteriores a 1997 y errores como la liquidación de Ruta 100 y la generalización de los microbuses han deteriorado el servicio, saturado la vialidad y elevado la contaminación atmosférica (PITV 2001-2006, 2002: 13). 34 Optimizar el uso de la red vial al ordenar los flujos de tránsito así como diseñar y habilitar corredores viales. El proyecto de corredores de transporte público busca lograr un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda en los corredores seleccionados, así como reducir los tiempos de recorrido de los usuarios. Además se reducirá la sobreposición de rutas en las principales vialidades, los congestionamientos viales y la contaminación asociada a la sobreoferta de vehículos (PITV 2001-2006, 2002: 44).
44
aumentaría el nivel de prioridad que se le estaba dando en periodos anteriores. Esto
provocó un estudio más profundo y una mayor planeación para la acción gubernamental35.
Con el financiamiento obtenido, a lo largo de dos años de trabajo con consultores
expertos y el Banco Mundial, se desarrollaron los estudios base que aportaron la
información necesaria para diseñar el Sistema de Corredores Estratégicos de Transporte36.
Entre estos estudios destaca el Estudio urbano socioeconómico de los corredores de
transporte público en la Ciudad de México, elaborado por El Colegio de México, y cuya
investigación es la que más considera a los participantes, actores y afectados por el diseño y
la implementación de la nueva política pública. En el Anexo 1 de este trabajo se puede
observar una selección de las matrices relacionadas al comercio formal e informal extraídas
del trabajo en cuestión. La importancia de este estudio radica en comprender la complejidad
que implicó pasar de la decisión de incluir el diseño del tema en la agenda, ya que un
proyecto de transporte público como el planteado afectaría o beneficiaría, no sólo a los
usuarios, sino a vecinos, comerciantes y automovilistas. En la siguiente tabla se muestran
los distintos actores sociales estudiados en la planeación del sistema Metrobús.
35 Con una donación de más de 80 millones de pesos del Fondo Mundial para el Medio Ambiente y la fundación Shell, se han realizado estudios en las vialidades de Insurgentes, Eje 8 Sur, Tláhuac y Eje Central, a fin de contar con los elementos técnicos indispensables, financieros y operacionales para implantar corredores estratégicos de transporte público, carriles confinados de autobuses de gran capacidad, que permitan ordenar y vincular los modos de transporte público de la Ciudad de México (Diario de los Debates, 2003: 30). 36 Tomado de: http://www.fimevic.df.gob.mx/metrobus/antecedentes.htm
45
TABLA 2.1 ACTORES SOCIALES ANALIZADOS
Fuente: El Colegio de México (2009), Estudio urbano socioeconómico de los corredores de transporte público en la Ciudad de México.
Además de los afectados o beneficiados señalados, el diseño e implementación de
esta política incluyó distintos niveles y áreas del gobierno, como el jefe de gobierno, los
secretarios de transporte y vialidad, seguridad pública, medio ambiente, finanzas y
desarrollo urbano, los sistemas de transporte público del gobierno, un nuevo organismo
regulador (Metrobús), una nueva empresa operadora para los autobuses, y las ONG37.
Así, en 2002 el GDF decidió que la mejor política pública para modificar la
situación del transporte era construir un sistema de autobuses rápidos, basado en los
modelos bogotano y curitibano.
“En el periodo 2002 – 2006 se implementarán 5 corredores de transporte con infraestructura y equipamiento preferencial para las unidades en servicio. Considerando estos corredores, se diseñará e implementará una estrategia de reestructuración del transporte público concesionado, y se definirá los esquemas operativos adecuados en cada uno de ellos, tendientes a una verdadera integración modal.
37 El Jefe del GDF, en el ejercicio de sus facultades y en cumplimiento del marco jurídico vigente en la materia, mediante la SeTraVi, desarrolló el Programa Integral de Transporte y Vialidad correspondiente al periodo 2001-2006 en el que se destaca la participación de las diferentes dependencias involucradas en la movilidad de los habitantes de la Ciudad de México, tales como las Secretarías de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI), del Medio Ambiente (SMA), de Obras y Servicios, de Seguridad Pública y el apoyo del Consejo de Asesores (PITV 2001-2006, 2002: 7).
46
Para la implantación del proyecto se cuenta con apoyo de recursos financieros provenientes del Fondo Global para el Medio Ambiente (GEF), del Banco Mundial y de la Fundación Shell. Con estos recursos se iniciarán los estudios para un corredor piloto en el año 2002, y durante el 2003 se elaborarán los estudios y proyectos ejecutivos correspondientes (PITV 2001-2006, 2002: 45.”
Con la consideración de que cada corredor debería contribuir a resolver problemas
de movilidad de un sector específico de la ciudad y que el sistema de corredores debía
representar una alternativa de transporte colectivo de alta capacidad, que complementara a
los modos de transporte ferroviarios (Metro y Tren ligero)38. Lo anterior con la intención de
minimizar la utilización del vehículo privado y contribuir a mejorar el medio ambiente
metropolitano en general. Se puede profundizar la discusión en el texto de Hidalgo de 2005,
en el que una de las conclusiones es que los sistemas de autobuses organizados (BRT) son
consistentemente superiores en beneficios netos y relación beneficio/costo que los sistemas
ferroviarios (Hidalgo, 2005: 102).
La inclusión del tema al interior de la estructura gubernamental se dio inicialmente
como una respuesta a un problema ambiental, más específicamente de la calidad del aire en
la ZMVM. En este sentido hay que aclarar que la movilidad debe ser entendida como un
concepto que promueve un uso de suelo que incorpore las necesidades de traslado de los
ciudadanos, la restricción del uso del vehículo privado y la promoción de un sistema de
transporte público eficaz (UNAM, 2011: 8). El primer antecedente de un texto
gubernamental que contemple una idea de la movilidad en este sentido es el Programa
Integral de Transporte 2001-2006.
En las secciones anteriores se ha mostrado que el transporte está íntimamente ligado
al medio ambiente debido a los daños que directamente le ocasiona. Para trabajar en este
terreno, la SeTraVi se coordina con la Secretaría del Medio Ambiente (SMA) con el fin de
diseñar las normas de control ambiental (PITV 2001-2006, 2002: 15). En consecuencia, se
38 “Con todo gusto, señora diputada, invitamos al Partido Verde a hacer una exposición del Programa de Corredores Estratégicos de Transporte Público que pretende entrar en efecto en Insurgentes durante el próximo año y en el cual están integrados, además la Red de Transporte de Pasajeros, Sistema de Transporte Eléctrico y el Metro de tal manera que usted conozca o ustedes conozcan no solamente por parte de nosotros, sino por parte del Colegio de México, organizaciones no gubernamentales y el propio Banco Mundial, que apoya este proyecto, la importancia estratégica que tiene en términos del transporte público de la ciudad” (Diario de los Debates, 2003: 37).
47
colocó al Metrobús como una política pública incorporada a las medidas internacionales
que se implementaban para luchar contra el cambio climático.
Con esta decisión se estableció el proyecto Metrobús con las siguientes
características: i) ser socialmente incluyente, ii) asignarle espacios exclusivos en las
vialidades para el uso del transporte público, iii) implantar un nuevo orden urbano en la
zona de influencia de las líneas, iv) recuperar el espacio público y v) dar accesibilidad para
todos, incluso los adultos mayores y los discapacitados. Dicho en palabras del ex Jefe de
Gobierno, Marcelo Ebrard, quien pertenecía al gabinete cuando se gestó el proyecto (CTS,
2010:15):
“El Metrobús es un factor de cambio para la Ciudad de México, no es sólo un proyecto de política pública en materia de transporte y movilidad, es también un proyecto social, ambiental y financiero. La construcción de este proyecto la hemos hecho de manera integral e incluyente, es por ello que además de la inclusión de los antiguos transportistas en el nuevo sistema, con cada línea de Metrobús se genera un ordenamiento urbano en su zona de influencia, su infraestructura se construye para la accesibilidad de todos, especialmente para personas con discapacidad y adultos mayores, se recuperan espacios públicos y se asignan espacios exclusivos en las vialidades para el uso del transporte público.”
Respecto de la inclusión de los antiguos transportistas en el nuevo sistema, el GDF
quiso reconocer los derechos adquiridos por los antiguos transportistas y se vio obligado a
generar las políticas necesarias para provocar la evolución de este sector con ellos y no a
pesar de ellos.
Lo anterior sugiere que la política pública denominada Metrobús partió de una
búsqueda integral basada en ofrecer mayores beneficios a los usuarios con un transporte de
mayor calidad y con carriles exclusivos para su traslado para dar prioridad al transporte
público sobre el particular. Con el ánimo de ser la respuesta por parte del GDF al
crecimiento desbordado y desordenado del transporte concesionado privado (microbuses) y
a un igualmente creciente y preocupante aumento del parque vehicular de automóviles
privados. Con una política pública dirigida a mejorar la movilidad no sólo de 80% de los
habitantes de la ciudad que usan transporte público, sino también con la intención de
revertir el uso del automóvil particular (CTS, 2010: 35).
48
Marco jurídico
Modificar el sistema de transporte de una ciudad de más de un millón de habitantes no es
tarea fácil. De acuerdo con la metodología ACM001639 para medir la reducción de
emisiones y venta de bonos de carbono aprobada por el Comité Científico de la ONU, el
análisis para establecer ciertas condiciones de un sistema de transporte masivo se divide en
las ciudades de más de un millón de habitantes y las de menos. Los proyectos para
modernizar el transporte se enfrentan a muchos retos tanto legales y financieros, como
urbanos y sociales. En el tema legal, el caso de Metrobús tuvo un reto adicional ya que a
diferencia del metro que como sistema de transporte rara vez contempla la integración de
transportistas o el reordenamiento de los sistemas de transporte existentes, el Metrobús se
vio obligado a hacerlo40. Por lo tanto, la política que se diseñara debía considerar también
cambiar la estructura mencionada.
El éxito de la transformación en la movilidad y modernización de la Ciudad de
México debía pasar por un cambio cultural y administrativo de los prestadores del servicio
de transporte público. Fue necesario promover un cambio de paradigma del sistema
“anárquico”, autocontrolado y orientado hacia el bienestar de los transportistas, hacia un
sistema ordenado, regulado por un tercero y orientado a beneficiar a los usuarios41.
“Por ello, en el mediano y largo plazo el Gobierno del Distrito Federal plantea la necesidad de implantar una reforma global del sistema de transporte urbano que favorezca su eficiencia y que al mismo tiempo sea impulsora de beneficios ambientales, que incluya: el des-estímulo al uso del automóvil individual y su racionalización; el adecuado mantenimiento, integración y expansión, con mayor calidad de servicio, de los transportes públicos menos contaminantes (Metro, trolebús y camiones de alta capacidad, como el Metrobús); sustitución de los microbuses por camiones con tecnología alternativa que tenga un menor impacto ecológico, organizados racional y eficientemente; la ampliación de rutas del transporte público en las colonias populares periféricas y su conectividad al sistema troncal; el ordenamiento de la vialidad urbana y las conexiones metropolitanas para superar los cuellos de botella existentes (PIMAAT: 2009: 19).”
39 Ver: http://cdm.unfccc.int/methodologies/DB/8PBZENI1PK0QIJW8RJ5LEDXV6WX60O 40 Véase las Declaratorias de Necesidad de los Corredores: Insurgentes, Insurgentes Sur, Eje 4 Sur y Eje 3 Oriente en: http://www.metrobus.df.gob.mx/transparencia/art14_I.html#decretos 41 Está en marcha la elaboración de los proyectos ejecutivos de Insurgentes y Eje 8 Sur, y a la par se han desarrollado las diversas alternativas institucionales y las bases jurídico-legales necesarias para implementarlos (Diario de los Debates, 2003: 30).
49
Como primer paso para diseñar la política que le permitiera al GDF iniciar dicha
transformación, en 2002 comenzó el desarrollo del “Proyecto Introducción de Medidas
Ambientalmente Amigables en Transporte” (PIMAAT). El PIMAAT fue la primera
consolidación gubernamental que logró unir los esfuerzos previos de los programas
orientados a mejorar la calidad del aire (PICCA y PROAIRE 1995-2000) y las políticas de
transporte de la década de los noventa. Se diseñó con el propósito de promover políticas y
medidas para un transporte sustentable que lograra reducir las emisiones contaminantes a la
atmósfera (PIMAAT, 2009: 6). El PIMAAT fue producto de un equipo interinstitucional,
presidido por un representante de la SMA y cuyos vocales pertenecieron a la SEMARNAT,
la SeTraVi y la Secretarías de Ecología y Comunicaciones del Estado de México. Además
de estos participantes, la Red de Transporte de Pasajeros del Distrito Federal (RTP), el
Sistema de Transportes Eléctricos del Distrito Federal (STE), el Sistema de Transporte
Colectivo Metro del Distrito Federal (Metro), la Dirección General de Calidad del Aire del
Distrito Federal (DGCC) y el CTS fueron invitados permanentes.
Para el funcionamiento, el PIMAAT contó con diversas aportaciones
internacionales de el Fondo Mundial Ambiental (Global Environment Facility, GEF), el
Instituto de los Recursos Mundiales (World Resources Institute, WRI), la fundación Shell,
el gobierno de Japón a través del Programa de Recursos Humanos Mundiales (Policy and
Human Resources Development Fund, PHRD), la fundación Hewlett, la Donación Alemana
y el Fideicomiso Canadiense (PIMAAT, 2009: 28-29). La mayoría de estos recursos fueron
gestionados por el Banco Mundial (BM) y administrados por el Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos (BANOBRAS). Además, el programa contó con donaciones y
préstamos en especie por parte de International, Mercedes Benz, PEMEX, Scania y Volvo.
El objetivo principal del PIMAAT fue el desarrollo de políticas, regulaciones y
medidas que ayudaran al cambio modal de largo plazo hacia un transporte más eficiente,
menos contaminante y con menos emisión de Gases Efecto Invernadero (GEI) en la
ZMVM (PIMAAT, 2009: 27). Los principales lineamientos del programa se establecieron
bajo la estructura de seis componentes (PIMAAT, 2009: 7):
1) Armonizar las estrategias sectoriales en cuanto a los problemas de la calidad local del aire y el Programa de Acción Climática Integrado para la ZMVM.
50
2) Definir un ambiente apropiado para facilitar la implantación de las estrategias de transporte sustentable.
3) Realizar pruebas de campo con transporte de alta capacidad amigable con el clima.
4) Proveer asistencia técnica y entrenamiento para incorporar las consideraciones sobre cambio climático y calidad del aire en el diseño y análisis de las estrategias de transporte.
5) Generar conciencia pública y difusión.
6) Administrar el proyecto.
Dentro de los alcances del segundo componente y como parte del marco jurídico
para definir un ambiente apropiado a fin de facilitar la implantación de las estrategias de
transporte sustentable, se realizó la “Estructuración Institucional y Financiera del Sistema
de Corredores”. Asimismo, se definieron los lineamientos básicos de los contratos con
operadores y los del contrato para manejar los recursos recaudados, el fideicomiso y el
modelo financiero
Uno de los principales logros del PIMAAT fue la implantación del Sistema de
Transporte Metrobús, cuyo diseño integró diversos aspectos técnicos, institucionales,
organizacionales, tecnológicos, jurídicos y urbanos. Todo esto para poder ofrecer a los
usuarios del transporte público una opción cómoda, segura, eficiente y confiable (PIMAAT,
2009: 158). Según los resultados del propio programa:
“La implantación (implementación) del Metrobús representó una reforma integral del sistema convencional del transporte público de pasajeros, incluyendo los siguientes aspectos: la modificación del esquema organizacional para mejorar las condiciones de servicio, de operación y de negocio; la adecuación general de la infraestructura de la vialidad para lograr un mayor flujo de vehículos por unidad de tiempo; y la modernización tecnológica de la flota para lograr una mayor eficiencia energética, propiciando así una disminución significativa en los niveles de gases contaminantes a la atmósfera (PIMAAT, 2009: 159).”
Otro eslabón fundamental en el soporte jurídico del Metrobús es lo establecido a
nivel de políticas públicas en el PITV 2001-2006. En él se proponen los grandes objetivos
para el desempeño del sector transporte y la participación de los distintos sectores de la
sociedad. Todos bajo el eje rector de la promoción del desarrollo sustentable, incluidas las
51
estrategias para la estructura organizacional en un nuevo marco jurídico para el transporte
de la ciudad (PITV 2001-2006, 2002: 40):
- Consolidar los mecanismos de coordinación con los tres niveles de gobierno, en los ámbitos local, metropolitano y regional.
- Fortalecer los mecanismos de coordinación con la Asamblea Legislativa del D.F.
- Privilegiar el diálogo, la consulta y la concertación en el análisis, planeación y toma de decisiones del sector transporte.
- Robustecer la capacidad institucional para el servicio a la ciudadanía en el sector transporte.
Y dentro de las estrategias para los sistemas de transporte:
- Impulsar el transporte masivo de mejor calidad y amigable con el ambiente.
- Mejorar la infraestructura del transporte.
- Garantizar la accesibilidad de toda la población.
- Promover y fortalecer la organización de los prestadores de servicios.
Para implementar de manera exitosa el sistema Metrobús fue necesario resolver dos
retos fundamentales. El primero fue el carácter normativo y legal de la ciudad, es decir,
cómo implementar las estrategias planteadas por el PITV 2001-2006 para modificar el
marco jurídico y determinar los grados de libertad para justificar y soportar el proyecto. Las
estrategias mencionadas para soportar una nueva estructura organizacional resultaron
indispensables, ya que la eficiencia fue un factor clave para el funcionamiento del sistema
en su conjunto. Asimismo, el diseño de los organismos y contratos permitió delimitar la
responsabilidad de cada uno de los actores del sistema (PIMAAT, 2009: 160).
El segundo reto, de carácter social y el más complejo de todos, ha sido poder
negociar y convencer a los grupos de interés: vecinos42, comerciantes (formales e
informales) y a los transportistas establecidos desde décadas atrás en cada línea, para que
formaran parte del proyecto. El gobierno fue consciente de ello desde el origen del
42 Para conocer detalles de las negociaciones con vecinos y comerciantes ver la sección E de “Stakeholders comments” en el PROJECT DESIGN DOCUMENT FORM (CDM-PDD), BRT Metrobus Insurgentes, México en: http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/AENOR1309257514.77/view
52
proyecto, al menos eso sugieren los estudios y los documentos emitidos. Sirva la siguiente
cita como ejemplo de la visión gubernamental.
“Desde el inicio se ha tomado en cuenta la posibilidad de afectaciones al entorno urbano y ambiental por la ruta de circulación del Metrobús, la trascendencia de esto dependerá de la capacidad de respuesta oportuna a problemas específicos, tanto por parte de los afectados como de las autoridades involucradas. Motivados por estas preocupaciones, durante el desarrollo del proyecto se han realizado diversos estudios técnicos orientados a la identificación, prevención, mitigación y, en su caso, el resarcimiento de afectaciones potenciales derivadas de la implantación del Metrobús Insurgentes.
Como resultado de dichos estudios, el GDF cuenta con una visión clara de la problemática socio-urbana y ambiental del corredor, así como su interrelación con el proyecto del Metrobús Insurgentes. Esto incluye aspectos relacionados con la infraestructura vial, el equipamiento y la imagen urbana, así como con la actividad económica y cultural de la zona, poniendo especial atención a las estructuras organizacionales existentes. (PMRU, 2005: 1).”
Las negociaciones con todos los grupos fueron delicadas y requirieron de una
importante coordinación interinstitucional al interior del gobierno conformada por los
mismos actores que participaron en los diversos programas mencionados hasta ahora. En la
siguiente figura se engloba a los principales actores gubernamentales involucrados en la
coordinación.
53
FIGURA 2.2
ESQUEMA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA EL DISEÑO Y LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA METROBÚS
Fuente: Dirección de Comunicación e Información Pública de Metrobús
Como esta coordinación fue clave para el éxito del proyecto, es importante
comprender mejor su funcionamiento. Para esto es preciso describir el proceso de la línea 1,
en específico el de coordinación y atención a los problemas vecinales, así como señalar los
resultados de la coordinación de dicha línea con otros grupos, con la intención de poder
dimensionar su complejidad e importancia.
Para la presentación y discusión del proyecto con los vecinos la coordinación constó
de dos escenarios fundamentales. El primero, reuniones semanales de planeación interna
entre las distintas áreas gubernamentales, en particular entre la SeTraVi, la SMA, la
Secretaría de Seguridad Pública (SSP), el Organismo Metrobús y la Secretaría de Gobierno
(SG) a través de la Subsecretaría de Programas Delegacionales y Reordenamiento de la Vía
Pública. En dichas reuniones se presentaron los estudios y los análisis, manzana por
manzana, de los problemas a resolver por la implementación del proyecto, se definieron las
directrices a seguir y a partir de ahí se convocaba al segundo escenario. Este último
consistía en asambleas con los vecinos en auditorios o salas de juntas proporcionados por
las delegaciones políticas correspondientes.
54
Las asambleas tuvieron un formato que consistió en presentación del proyecto por
parte del gobierno, propuesta de soluciones a los potenciales problemas por la
implementación del nuevo sistema y, acto seguido, se abría la discusión para que los
vecinos participaran y presentaran sus inquietudes y sugerencias. Al final se levantaba una
minuta de acuerdos y la SG se encargaba de presentarla en la siguiente reunión semanal de
coordinación interinstitucional al interior del gobierno para preparar las soluciones y
respuestas para la siguiente asamblea43.
De acuerdo con el documento de diseño de proyecto (PDD, por sus siglas en inglés)
ingresado mediante el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) de la ONU, como
condición general, la comunidad fue informada de manera permanente y también participó
activamente en el desarrollo del proyecto. Es importante mencionar que, según el mismo
documento, las consultas comunitarias realizadas al Organismo Metrobús fueron atendidas
en tiempo y forma desde el inicio del proceso. La comunidad, a través de organizaciones
civiles, como las asociaciones de vecinos, participaron en el proyecto. Para implementar la
línea 1 se llevaron a cabo 63 reuniones con los distintos interesados, beneficiados o
afectados con numerosos representantes del gobierno, todas documentadas (PDD, 2011:68).
De acuerdo con el Programa de Mitigación y Recuperación Urbana emitido por el
GDF y el BM (PMRY, 2005), los principales resultados de las acciones de la coordinación
interinstitucional para la línea 1 fueron los siguientes:
a) Vendedores ambulantes. Se reorganizó su ubicación, según los registros de las autoridades delegacionales correspondientes (Gustavo A. Madero, Cuauhtémoc, Benito Juárez, Álvaro Obregón y Coyoacán), para que continúen con sus actividades sin poner en riesgo su seguridad o la de los usuarios del servicio.
b) Restaurantes. El acuerdo establecido con los dueños de restaurantes ubicados en la avenida Insurgentes, consistió en reorganizar el servicio de valet parking y evitar con ello los congestionamientos que limitarían la eficiencia del corredor. Al respecto, las medidas específicas, financiadas por los mismos establecimientos, fueron cuatro: i) construir bahías en las banquetas donde resultara factible; ii) reubicar el servicio de valet parking en calles adyacentes; iii) dar servicio en estacionamientos cercanos, y, iv) capacitar a los trabajadores para que el servicio se apegue a las medidas acordadas. Por su parte, el GDF retiró el mobiliario urbano que representaba un obstáculo para dichas medidas, agilizó las gestiones para otorgar los
43 Ídem
55
permisos correspondientes, a través de la SEDUVI y expidió las licencias de construcción respectivas, por conducto de las delegaciones políticas involucradas.
c) Protección a Monumentos. Se formalizó un acuerdo con el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA), dependencias responsables de la protección y la integridad de los monumentos y sitios patrimoniales identificados en el corredor.
d) Actualización de normas. Se promovieron adecuaciones al Reglamento de Tránsito del Distrito Federal para imponer multas más severas a los automovilistas que invadan el carril confinado, se estacionen en sitios indebidos o den vueltas izquierdas en los sitios prohibidos.
e) Orientación a usuarios. Luego de reconocer las complicaciones a las que los usuarios se tendrían que adaptar para las nuevas modalidades de ascenso y descenso. Se diseñó un amplio operativo especial, con personal de la SMA, Apoyo Vial de SeTraVi y Promotores de Participación Ciudadana para orientar a los usuarios, sobre todo en la fase inmediatamente posterior a la inauguración del servicio, así como en las semanas iniciales del ciclo escolar oficial.
Sin embargo, lo más complejo, e importante en términos del éxito o fracaso del
sistema de transporte, fueron los acuerdos con los transportistas. Por lo tanto, fue necesario
definir con gran sensibilidad y claridad cada política financiera y operativa para instaurar el
nuevo sistema.
Como sugieren los documentos que fueron los que establecieron el marco jurídico
de la nueva política pública, es posible intuir que la planeación e implementación del
sistema Metrobús requirió una transformación institucional con participación
gubernamental y privada mediante un modelo de negocio e institucional sostenible, que
incluyó la selección de los nuevos concesionarios. Además, se insertaron factores de
preferencia que favorecieran la inclusión de los operadores existentes, y que se modificara
la estructura organizacional hacia un esquema empresarial o se convirtieran en accionistas
de alguna de las nuevas empresas operadoras (Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2011: 146).
Por lo anterior, vale hacer notar que la definición de las políticas financiera y
operativa44, la construcción de instrumentos legales que no violaran las normatividades de
44 El sistema operacional se integra por cinco componentes fundamentales, 1) un organismo de gestión, planeación, verificación y corrección de la operación, 2) empresas transportistas, 3) infraestructura, 4) un sistema de recaudo y 5) un fideicomiso de administración, inversión y fuente de pago (PIMAAT, 2009: 78).
56
la ciudad y las directrices urbanas y ambientales, no fueron las mismas en cada línea., las
características de los procesos de implementación de la política en las distintas líneas del
sistema no dependieron de un solo factor institucional, sino de varios factores y de su
interacción (Scartascini et. al., 2011: 8). En particular, nos referimos a los factores que
determinaron la coordinación interinstitucional descrita en los anteriores párrafos, es decir
cada línea tuvo particularidades en las negociaciones con los vecinos, los comerciantes, las
autoridades locales, los usuarios del transporte público y los concesionarios. Sólo por dar
un ejemplo, no era, ni es igual la actividad comercial en la Avenida Insurgentes que en la
Calzada Vallejo, por lo tanto los factores que se debieron cuidar y atender no fueron los
mismos.
La diferencia fundamental a nivel institucional, pasó por la composición de las
organizaciones de transportistas concesionados, tema que desarrollará a detalle en los
siguientes capítulos. De los otros factores, como ya ejemplificamos, las particularidades
principales se encontraron en las tipologías de la actividad comercial y social de las
distintas zonas que atraviesa cada línea del sistema.
Para la discusión detallada de cada línea es muy importante comprender el marco
jurídico que existía previo (ex ante) a la implementación del sistema. En teoría, establecer
un marco jurídico da soporte y garantías a los agentes o ciudadanos involucrados en el
universo que abarque dicho marco, lo convierte en un bien público que puede ser explotado
por todos aquellos que estén contemplados en el marco, en este caso, ciudadanos y
transportistas. Además, todo lo que dicho marco proteja y promueva debería beneficiar a
los que cumplan con su normatividad (Frank, 2009: 568).
En este sentido el marco jurídico previo a la operación de Metrobús, y que aún está
vigente, da soporte a un esquema legal de concesiones individuales, conocido como
hombre-camión, que avala una flota de autobuses muy grande, por encima de las
necesidades reales (sobreoferta), a pesar de que no se otorgan concesiones individuales de
transporte hace más de una década. Esto aunado a un esquema técnico sugerido en la Ley
de Transporte del Distrito Federal que estaba vigente, en la que se promovía el uso de
autobuses de baja capacidad (combis y microbuses), con condiciones nulas de seguridad
57
para transportar usuarios, todo protegido por las Revistas Anuales (supervisión oficial)
realizadas teóricamente por el GDF, referidas ya en la introducción de este trabajo.
Lo anterior implica que el marco jurídico ex ante promovía un modelo de negocio o
de transporte que no cuidaba jurídicamente los derechos del usuario y tampoco preveía los
posibles abusos hacia ellos, lo que fomentaba una gestión informal. Ello debido a la baja
exigencia legal de un cumplimiento adecuado de estándares en la denominación de la flota
y la operación, como se mostró en la sección de los actores de este mismo capítulo, con la
transcripción de algunos elementos establecidos en la Ley de Transporte y Vialidad del
Distrito Federal. Por lo anterior, se puede sugerir que el problema nació desde el diseño del
marco jurídico que prevalecía.
Además, se ofrecía una tolerancia gubernamental que permitiera que los propios
concesionarios autorregularan el servicio. Esta situación tenía varias ventajas para los
concesionarios y para el mismo GDF: primero delegaba la responsabilidad de otorgar
movilidad de calidad al gobierno, luego, permitía mantener un costo bajo para el usuario y
para el estado, ya que la obligación se le delegaba a un tercero (los concesionarios), para así
evitar subsidios e inversión en infraestructura. En tercer lugar, permitía al GDF no tener un
sistema real y eficiente de control sobre el sistema de transporte de la ciudad. Este último
punto significaba una ventaja para el gobierno en el sentido de que no tenía que
preocuparse por diseñar políticas o mecanismos de supervisión del transporte
concesionado, ni destinar parte del presupuesto a organismos de control, con el ánimo de
permitir que el marco jurídico fuera el regulador de manera teórica sin soluciones o
aplicaciones reales.
Modificar el marco jurídico ex ante significaba implementar reglas más estrictas,
que promovieran la formalización del sector, que idealmente fomentaran también su
profesionalización, y crearan un círculo virtuoso que elevara la calidad del servicio, la
productividad económica y la calidad de vida de los ciudadanos. Es claro que, para
conseguir esto, el GDF debía también llevar a cabo las herramientas para tener un control
58
real de la nueva política pública, por lo que tuvo que crear un nuevo organismo45 que no
reprodujera las prácticas débiles de control del esquema anterior y tuviera mayor
credibilidad frente a los transportistas y los ciudadanos.
De acuerdo con el PIMAAT (2009: 160) se estableció un esquema organizacional y
normativo basado en la aplicación de reglas claras que permitieran la operación regulada
del sistema. Este sistema se compuso por cuatro elementos fundamentales:
• Un organismo público responsable de planear, administrar y controlar el sistema Metrobús.
• Empresas operadoras eficientes que dan el servicio de transporte. • Un sistema de peaje moderno para el manejo eficiente y transparente de los
ingresos del sistema por cobro a los usuarios. • Un fideicomiso privado de administración, distribución e inversión de los
recursos recaudados.
Finalmente, la estructura normativa de cada línea de Metrobús engloba una
secuencia de documentos jurídicamente válidos, la mayoría publicados en la Gaceta Oficial
del Distrito Federal, que le dan fortaleza al proceso de implementación, incluida la puesta
en operación del transporte. Como referencia se menciona la secuencia de los mismos46:
1) Aviso por el que se aprueba el corredor de transporte público de pasajeros (el que
esté en cuestión).
2) Aviso por el que se da a conocer el balance entre oferta y demanda del transporte
público colectivo de pasajeros en el corredor (el que esté en cuestión).
3) Declaratoria de Necesidad y Anexo para la Prestación del Servicio de Transporte
Público Colectivo de Pasajeros en el Corredor de Transporte Público de Pasajeros
(el que esté en cuestión).
4) Concesión para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros en el
Corredor (el que esté en cuestión).
45 Al crear y estructurar el Organismo Público Descentralizado (OPD) para gestionar el sistema Metrobús, éste adquiere personalidad jurídica, patrimonio y régimen jurídico propios. Características que enmarcan el nuevo organismo: • Será una organización innovadora en la administración pública. • Operará bajo el esquema de concurrencia con los particulares y proveerá el servicio de transporte en
operación mixta (sectores públicos y privados). • Se manejará enmarcado en un entorno tecnológico de punta. (PIMAAT: 2009: 77). 46 Se pueden consultar en: http://www.metrobus.df.gob.mx/transparencia/art14_I.html
59
De acuerdo con el PIMAAT los elementos fundamentales que se consideraron para
el diseño fueron (PIMAAT, 2009: 72-74):
i) Desarrollar bases técnicas y tecnológicas para implantar un sistema de
corredores en la Ciudad de México.
ii) Crear el esquema institucional para la inserción de corredores como
una modalidad específica dentro del Sistema de Transporte Público.
iii) Generar la estructura financiera del nuevo negocio.
iv) Estudiar el impacto social47.
v) Formar la metodología para el cálculo de línea base y estimación de
emisiones.
Por lo expuesto hasta ahora, cabe sugerir que uno de los primeros aciertos
importantes para llevar a cabo el sistema Metrobús fue el diseño del marco jurídico, que a
diferencia del previo, contempló desde su origen la estructura organizacional de todos los
actores del sistema (incluido un nuevo organismo con capacidad de supervisión), un
modelo financiero a corto y mediano plazo, y los documentos necesarios para garantizar, al
menos en los primeros pasos, la obligación del gobierno y de las empresas operadoras a
cumplir normas y estándares de calidad y servicio. Con el marco jurídico anterior no era
posible imaginar dichos criterios para políticas de transporte en la Ciudad de México.
Diseño e implementación
Por otro lado, y para comprender la génesis del proyecto Metrobús, es importante
especificar quienes fueron los actores que promovieron las decisiones y quiénes estuvieron
en contra o inclusive no manifestaron su preferencia. Sin embargo, en ninguna fuente
gubernamental u oficial, ni en ninguna investigación hasta ahora, existe un mapa completo
de los actores involucrados en la fase de diseño de esta política pública.
47 Se contrataron Consultores de El Colegio de México para que realizaran el “Estudio Urbano Socioeconómico de los Corredores de Transporte de la Ciudad de México”, el cuál consistió en el análisis de impacto urbano y social de la implantación de los corredores de transporte Insurgentes y Eje 8 Sur (PIMAAT, 2009: 73).
60
Con base en el cuadro 1.1, la tabla 2.1 y la figura 2.2, sustentados en los estudios
realizados durante la planeación de la política pública y en los documentos publicados por
el gobierno en las fases de diseño e implementación del sistema Metrobús, se elaboró el
siguiente cuadro para mostrar el mapa de actores, su rol en el diseño y su posición. Los
criterios de posición de cada actor se establecieron luego de asumir las posturas que se
describen en la literatura consultada y se definió que las posiciones “en contra” o
“mayoritariamente en contra”, implicaban además, que el actor en cuestión tenía capacidad
de bloqueo en los procesos de negociación.
61
CUADRO 2.1 ROL Y POSICIÓN DE LOS ACTORES QUE PARTICIPARON EN EL DISEÑO DEL METROBÚS
Actor o Institución Rol Posición
Secretaria de Medio Ambiente (2000-2006) – Dra. Claudia Sheinbaum Pardo
Promotora y líder del proyecto48. A favor
Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal
Institución que albergó el desarrollo del diseño y el origen del Sistema y el Organismo Metrobús49.
A favor
SeTraVi Participante permanente en el proceso de diseño50. A favor
Centro Mario Molina Impulsor de la política pública y asesor de la parte técnica relacionada con la reducción de emisiones y la venta de bonos de carbono51.
A favor
Dr. José Mario Molina Pasquel y Henríquez
Promotor moral del proyecto. A favor
Jefe de GDF (2000-2006), Lic. Andrés Manuel López Obrador
Facilitador de la promoción y el diseño de la política pública a través de los recursos de las secretarías del GDF52.
A favor
Centro de Transporte Sustentable
Asesor técnico durante el proceso de diseño53. A favor
Concesionarios de la Ruta 2 Participantes en las mesas de diseño que involucraban la creación de una empresa operadora54.
En contra
Líder de la Ruta 2 - Jesús Padilla Centeno
Promotor al interior de la Ruta 2 para promover la creación de la primera empresa operadora del Sistema.
A favor
Vecinos
Principalmente afectados por las obras, algunos participaron en las asambleas donde se discutieron y decidieron las nuevas condiciones viales a nivel local de las colonias e inclusive los cambios de sentido en una calle u otra55.
Mayoritariamente en contra
Comercio formal Misma participación que los vecinos. Mayoritariamente
en contra Conductores del transporte concesionado
Sin participación en el diseño, directamente opositores al nuevo sistema de transporte56.
En contra
Fuente: Elaboración propia basada en la bibliografía.
48 La Secretaria de Medio Ambiente, Claudia Sheinbaum conformó un equipo de planificación y puesta en práctica más allá de las responsabilidades de las instituciones existentes y defendió el proyecto en todas las etapas (Hidalgo y Graftieaux, 2007: 2). 49 PIMAAT 50 Ídem 51 Ídem 52 La falta de alineamiento institucional hacia las metas del proyecto por las secretarías que no estaban directamente involucradas en la planificación del proyecto, requirió la intervención y el liderazgo del Jefe de Gobierno (Hidalgo y Graftieaux, 2007: 3). 53 La ayuda externa y la supervisión técnica del Centro de Transporte Sustentable-CTS y EMBARQ, cubrieron parcialmente los vacíos (Hidalgo y Graftieaux, 2007: 2). 54 La oposición de los concesionarios existentes, que temían al cambio (Hidalgo y Graftieaux, 2007: 2). 55 Las personas que viven cerca de los sitios de construcción o de los sitios (vecinos) donde se construyen las principales estaciones de autobuses están potencialmente afectadas por estas actividades. Más detalles en el PROJECT DESIGN DOCUMENT FORM (CDM-PDD), BRT Metrobus Insurgentes, Mexico en: http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/AENOR1309257514.77/view 56 Los propietarios y conductores de la red de transporte público existente (línea de base) temen sufrir pérdidas económicas y expresan su deseo de ser incluidos en el sistema (PDD Insurgentes, 2011: 67).
62
Resulta fundamental aclarar que el cuadro anterior responde al diseño de la política
pública en su fase inicial, es decir, para creación el sistema, la construcción y la puesta en
marcha de la línea 1 en la avenida de los Insurgentes. Esta base de diseño sirvió como
plataforma para las siguientes líneas, aunque cada proceso de implementación fue diseñado
a la medida, ya no de la política pública, sino de los detalles operativos y de convivencia
del sistema de transporte con los actores involucrados en cada caso.
La fase de diseño de una política pública implica una serie de decisiones que va
articulando el mapa que deberá seguir la implementación de la misma. Implantar la política
y cumplir las metas se ven favorecidos en la medida en que los subordinados –o los
responsables de la implementación- han ayudado a elaborar la decisión política (van Meter
y van Horn, 2007: 113). En principio, la gran mayoría de los responsables de la
implementar el sistema Metrobús tuvieron algún grado de participación en la fase de
diseño. En los siguientes capítulos se podrá evaluar si esto tuvo un impacto positivo en la
implementación o no.
Es importante comprender que las operaciones de implementación transformar
continuamente las políticas y, de manera simultánea, alteran los recursos y los objetivos
que fueron trazados en el diseño (Majone y Wildavski, 1998: 272). Por lo que la mano
izquierda del implementador debe explorar el límite de la posibilidad, en tanto que su mano
derecha tratará de unir los diversos componentes del programa para cumplir con el diseño
(Majone y Wildavski, 1998: 266).
La estructura de este trabajo, y en específico, analizar la implementación de las dos
líneas elegidas dentro de la evolución del sistema Metrobús, ayudará a comprender que
toda decisión está siempre sometida a ajustes. De manera inevitable, pueden provocar
reformulaciones (Majone y Wildavski, 1998: 284), obligar a los actores y a los tomadores
de decisión a modificar algunos aspectos del diseño y a ver cómo se adaptan a los nuevos
contextos urbanos, políticos, sociales e incluso naturales.
Una vez descritos los antecedentes, diferenciadas las fases de diseño e
implementación y, luego de responder las preguntas de cómo se incorporó la política
pública de transporte relacionada con el sistema Metrobús en la agenda, y cuáles fueron los
63
elementos de planeación y los participantes que guiaron ambas fases y, en particular los
pasos intermedios destacados, se puede analizar con detalle el proceso de negociación para
incorporar a los concesionarios, como parte de la puesta en operación de las líneas 1 y 3.
Esto se hará en los siguientes dos capítulos, con el objeto de responder qué características
tuvo la negociación para integrar a los concesionarios al sistema Metrobús.
64
CAPÍTULO III
El presente capítulo tiene como objetivo presentar los casos de estudio del presente trabajo
de investigación. Lo anterior, luego de relatar aspectos relevantes de las fases de diseño de
la línea 1 y la línea 3 del sistema Metrobús y analizar los procesos de negociación con los
concesionarios de transporte. Es preciso decir que es poca la literatura internacional que
investiga los procesos de planeación de los sistemas BRT y los consensos alcanzados entre
los transportistas afectados y las autoridades de gobierno encargadas de su implementación
(Lámbarry, Rivas y Trujillo, 2011: 134).
La línea 1 – Corredor Insurgentes
Información general
La línea 1 se construyó en la avenida de los Insurgentes —una de las más largas de
Latinoamérica— en dos fases, la primera denominada “Corredor Insurgentes”, e inaugurada
el 19 de junio de 2005: 20 kilómetros que recorren la ciudad de norte a sur, desde Indios
Verdes, a la salida a Pachuca, hasta San Ángel en el límite norte de la Ciudad Universitaria.
La segunda llamada “Corredor Insurgentes Sur”, inaugurada el 13 de marzo de 2008, los 10
kilómetros restantes de Insurgentes, desde la estación terminal Dr. Gálvez en San Ángel
hasta la terminal El Caminero en la salida a Cuernavaca57. Para los propósitos de este
trabajo se estudiará sólo la primera fase, es decir el Corredor Insurgentes, y se hablará de
éste indistintamente como la línea 1.
Diagnóstico Previo
De acuerdo con el Estudio Técnico que Contiene el Balance Entre la Oferta y la Demanda
de Transporte Público Colectivo de Pasajeros en la Avenida de los Insurgentes del Distrito
57 Información tomada de: http://www.metrobus.df.gob.mx/
65
Federal58 las condiciones del servicio anteriores a la implementación de la línea 1 tenían,
entre otras, las siguientes características (SETRAVI-CI, 2004: 24):
i) Una sobreoferta de servicio de transporte público colectivo de pasajeros, con valores de ocupación de 55% de la capacidad disponible.
ii) El parque vehicular con que se presta el servicio en el corredor está compuesto principalmente por unidades de mediana y baja capacidad.
Lo anterior provocaba un exceso de parque vehicular en operación, bajo nivel de
ocupación, baja captación promedio de pasajeros por unidad, saturación en la vialidad y
baja eficiencia en la captación de usuarios (SETRAVI-CI, 2004: 24).
De acuerdo con el mismo documento de diseño, para modificar esta situación se requería lo
siguiente:
i) Ajustar la oferta de transporte, tras reducir el número de unidades en operación y sustituir el parque vehicular actual por unidades de mayor capacidad, suficientes para atender la demanda.
ii) Mejorar la velocidad de operación y dotar al transporte público de infraestructura para la operación, con objeto de aprovechar mejor la capacidad vial y privilegiar el transporte público.
Para lograr esto es necesario mejorar tecnológicamente la prestación del servicio de
transporte público de pasajeros en la avenida de los Insurgentes, introducir modificaciones
al esquema organizacional de los prestadores del servicio que permitan aprovechar los
recursos (tiempo, espacio, energía) y, en consecuencia, mejorar la calidad de vida de la
población (SETRAVI-CI, 2004: 24).
Diseño
Dentro del diseño de la línea 1, como parte de la política pública del sistema Metrobús, se
incluyó una relación jurídica de trabajo entre los actores del sistema que se rige por los
contratos, los convenios, el fideicomiso, las reglas de operación, los reglamentos existentes
y demás instrumentos definidos y avalados por las leyes vigentes59. En la siguiente tabla se
muestra la relación de documentos jurídicos generados por el GDF para la puesta en
marcha de la línea 1. Es importante señalar que, aparte de estos documentos, existen 58 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 6 de octubre de 2004. 59 Tomado de: http://www.sma.df.gob.mx/transportesustentable/index.php?op=metrobus
66
contratos entre privados que también forman parte del marco jurídico que facilitó la
implementación (v.gr., el contrato entre el fideicomiso y la empresa recaudadora).
La documentación mencionada la elaboraba el GDF para responder a las
condiciones de diseño y al marco jurídico descritos en el Capítulo II del presente trabajo.
En el siguiente cuadro se ejemplifica esto.
CUADRO 3.1 DOCUMENTOS JURÍDICOS GENERADOS POR EL GDF PARA LA PUESTA EN
MARCHA DE LA LÍNEA 1
Fecha de Publicación
Documento Relación
24/09/2004
Aviso por el que se aprueba el establecimiento del Sistema de Transporte Público denominado “Corredores de Transporte Público de Pasajeros del Distrito Federal”.
Creación del esquema institucional para la inserción de corredores como una modalidad específica dentro del Sistema de Transporte Público (PIMAAT). Impulsar el transporte masivo de mejor calidad y amigable con el ambiente (PITV 2001-2006).
01/10/2004 Aviso por el que se aprueba el establecimiento del Corredor de Transporte Público de Pasajeros “Metrobús Insurgentes”.
06/10/2004
Acuerdo por el que se delega en el titular de la Secretaria de Transporte y Vialidad, la facultad para emitir declaratoria de necesidad para concesionar la prestación de servicios públicos de transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal.
Fortalecer la capacidad institucional para el servicio a la ciudadanía en el sector transporte (PITV 2001-2006)
12/11/2004
Declaratoria de necesidad para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en el corredor de transporte público de pasajeros “Metrobús Insurgentes”.
Promover y fortalecer la organización de los prestadores de servicios de transporte (PITV 2001-2006). Empresas operadoras eficientes que dan el servicio de transporte (PIMAAT). Un sistema de peaje moderno, para el manejo eficiente y transparente de los ingresos del sistema por cobro a los usuarios
67
(PIMAAT). Un fideicomiso privado de administración, distribución e inversión de los recursos recaudados (PIMAAT).
09/03/2005
Decreto por el que se crea el Organismo Público Descentralizado Metrobús.
• Un organismo público responsable de planear, administrar y controlar el sistema Metrobús (PIMAAT).
25/03/2005
Aviso por el que se dan a conocer las condiciones generales de operación del Corredor de Transporte Público de Pasajeros denominado Metrobús Insurgentes.
Aviso por el que se da a conocer la instalación del consejo directivo del Organismo Público Descentralizado Metrobús
Será una organización innovadora en la administración pública (PIMAAT). Operará bajo el esquema de concurrencia con los particulares y proveerá el servicio de transporte en operación mixta (sectores públicos y privados) (PIMAAT).
Aviso por el que se da a conocer la resolución del comité adjudicador con relación al otorgamiento de concesión en el Corredor de Transporte Público de Pasajeros Metrobús Insurgentes.
Promover y fortalecer la organización de los prestadores de servicios de transporte (PITV 2001-2006).
24/06/2005
Acuerdo por el que se fija el horario y la tarifa del servicio en el Corredor de Transporte Público de pasajeros Metrobús Insurgentes.
Título por el que se le otorga concesión para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en el Corredor de Transporte Público de Pasajeros Metrobús Insurgentes.
Empresas operadoras eficientes que dan el servicio de transporte (PIMAAT).
Autorización para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en el corredor de transporte Público de Pasajeros Metrobús.
Fortalecer la capacidad institucional para el servicio a la ciudadanía en el sector transporte (PITV 2001-2006).
29/06/2005 Decreto que reforma y adiciona el Reglamento de Tránsito en el Distrito Federal.
06/07/2005
Aviso por el que se establecen los lineamientos técnicos generales para la incorporación de unidades nuevas tipo Autobús Ligero en el servicio público de transporte de pasajeros
Desarrollo de bases técnicas y tecnológicas para la implantación de un sistema de corredores en la Ciudad de
68
concesionado, dentro del programa de sustitución de Microbuses por Autobuses en el Distrito Federal.
México (PIMAAT).
21/09/2005
Acuerdo por el que se autoriza la exención del pago de la tarifa establecida al usuario del Corredor de Transporte Público de Pasajeros “Metrobús” Insurgentes, a las personas que se indican.
Garantizar la accesibilidad de toda la población al transporte público (PITV 2001-2006).
Fuente: Elaboración propia con base en información de: http://www.df.gob.mx/index.php/gaceta-oficial, http://www.metrobus.df.gob.mx/transparencia/art14_I.html y http://www.sma.df.gob.mx/transportesustentable/index.php?op=metrobus. Nota: Los documentos sombreados en verde son generales para las dos líneas, los sombreados en amarillo son documentos de expedición única.
En el cuadro anterior se puede analizar que en el marco jurídico diseñado para
implementar la línea 1 existen documentos generales que amparan todo el sistema, pero
también algunos elementos de expedición única que documentan ciertas características
creadas a raíz del proceso de negociación con los concesionarios. Esto se explicará más
adelante.
La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por
individuos (o grupos) públicos y privados, con miras realizar objetivos previamente
decididos (van Horn y van Meter, 2007: 99). Ello permite entender mejor la negociación
que subyace en el proceso de implementación de la línea 1 de Metrobús, que se facilitaría si
se conocieran con precisión cuáles eran los objetivos previamente decididos. A
continuación se señalan los criterios de diseño fundamentales, identificados como centrales
en la fase de negociación dentro de la etapa de implementación. En primera instancia se
muestran los lineamientos básicos de los contratos con los operadores que sugirió el
PIMAAT (2009: 78), en el que se manifiestan los siguientes objetivos:
Otorgar de forma no exclusiva y en conjunto con otras empresas operadoras, la operación de la flota del servicio público de transporte en los corredores del sistema Metrobús, sobre los carriles confinados para ese efecto.
Definir derechos y obligaciones de las empresas operadoras de flota. Precisar las reglas y las condiciones con las que se regirá su remuneración. Describir el sistema en general para fines informativos.
De manera paralela, y en el mismo PIMAAT (2009: 78), se sugirió que el
organismo público rentara o cediera en préstamo a las empresas operadoras, áreas
destinadas a estacionamiento y talleres para las unidades, luego de indicar claramente las
responsabilidades de la empresa en los siguientes aspectos:
69
Mantener y operar la infraestructura.
Permitir las mejoras y la construcción que la empresa operadora realice para adecuar el área a las necesidades particulares del servicio.
Devolver el área al término del contrato.
Considerar los riesgos asociados a la operación de talleres.
En el caso que las áreas de estacionamiento y talleres sean propiedad del Distrito Federal, entonces, Metrobús se verá obligado a supervisar la infraestructura para cumplir con la normatividad vigente.
El tema de las áreas de talleres y estacionamiento mecionado fue otro de los
aspectos relevantes para la negociación con los concesionarios. En el paquete de beneficios
que se le podía ofrecer a los concesionarios, éste era muy importante por dos razones: la
primera es que los concesionarios no contaban con ningún espacio de talleres y
estacionamiento para operar los microbuses, y la segunda, mediante la cesión o alquiler de
espacio, el GDF podía obligar a la empresa operadora a cumplir estándares de
mantenimiento y cuidado de las unidades que garantizaran un nivel mínimo de servicio en
el sistema. Asimismo, un tema más técnico pero de vital importancia fue incluido en la fase
de diseño; el aspecto de la tecnología de los autobuses que operarían en el sistema. Para
ello se establecieron en el PIMAAT (2009: 78) las condiciones y requerimientos de la flota
que se suministraría y operaría la empresa, y cuyo contenido debía incluirse en los
contratos correspondientes:
Especificaciones técnicas del equipo rodante (flota) y el sistema de ayuda a la explotación (SAE).
Las consideraciones de diseño del PIMAAT (2009: 79) también advertían que estas
especificaciones podían variar a lo largo del contrato y que la empresa operadora debería
cumplir con las especificaciones vigentes. Por esto, era importante incluir un anexo
contractual que pudiera irse modificando si la operación del sistema y los avances
tecnológicos así lo requirieran. Dicho anexo debía incluir por lo menos:
Especificaciones técnicas y funcionales de los vehículos.
Especificaciones técnicas y funcionales del sistema de ayuda a la explotación.
70
Otra condición sugerida en el PIMAAT (2009: 79), como parte del diseño, era que
la flota no podía mantenerse constante en el tiempo, por lo que se debía incluir en el
contrato las cláusulas que obligaran a la empresa operadora a incrementar el número de
vehículos si los análisis de demanda realizados por el órgano regulador así lo indicaran.
Además, el contrato debía garantizar que el servicio de transporte, al ser público, debía
darse de manera ininterrumpida y con calidad de servicio, es decir, con garantía de
continuidad.
Por último, se sugería en el programa de diseño, que el contrato debía señalar los
procedimientos mediante los cuales, Metrobús le indicaría a la empresa operadora las
necesidades y el mecanismo de planeación de la operación diaria (PIMAAT, 2009: 79).
Las características de diseño señaladas permiten comprender que el proceso de
negociación requeriría de un equipo de gobierno muy bien preparado, ya que la eficacia de
la operación del sistema de transporte exige que los encargados conocieran sus
obligaciones. Aun cuando las directrices y los requisitos eran claros, podían surgir
problemas si los encargados no lograban comprender cabalmente lo que se esperaba de
ellos (van Horn y van Meter, 2007: 135). Y como los alcances incluían temas legales,
financieros, tecnológicos, operativos y políticos, pareciera difícil poder conformar un
equipo capaz de dominar y comprender todos los temas.
Negociación
Para poder analizar el proceso de negociación fue necesario un soporte metodológico que
permitiera comprender el proceso de manera estructurada. En este caso parece adecuado
establecer el marco conceptual sugerido por Scartascini y otros, en el que se sugiere que las
características importantes de las políticas públicas dependen de la habilidad de los actores
políticos para lograr resultados cooperativos. En otras palabras, su capacidad es
fundamental para lograr acuerdos políticos y hacerlos cumplir en el tiempo (Scartascini y
otros, 2011: 6).
71
En el caso de la línea 1 de Metrobús, el número de actores involucrados para su
implementación exitosa implicó un desafío, ya que no es lo mismo negociar con un grupo
pequeño de interesados que con cientos de ellos. El paso del diseño a la implementación se
torna más complejo a medida que el número de involucrados sea más grande. El Proceso de
Formulación de Políticas (PFP) puede entenderse como un proceso de negociaciones e
intercambios (o transacciones) entre actores políticos, e incluso, algunos de estos
intercambios se pueden consumar de manera instantánea (Scartascini y otros, 2011: 13). Sin
embargo, los mismos autores señalan que cuanto más grande sea el número de jugadores,
más difícil será cooperar (Scartascini y otros, 2011: 18). En el siguiente cuadro se
detallarán los datos para comprender la magnitud de este número.
CUADRO 3.2 RUTAS Y CONCESIONARIOS QUE CIRCULABAN POR EL RECORRIDO DE LA
LÍNEA 1
Corredor Insurgentes
Rutas involucradas
Concesiones Con derecho de participación
1 262 262
Fuente: Elaboración propia basada en las declaratoria de necesidad y los estudios técnicos.
Finalmente, con todos los elementos de diseño y los actores definidos, se podía
proceder a iniciar la fase de negociación, el primer reto era convencer a los concesionarios
individuales (los hombres-camión) a que se integraran en una sociedad para formar una
persona moral. Durante varios meses de 2003, los funcionarios del gobierno sostuvieron
conversaciones privadas con los líderes de la Ruta 2, quienes respondieron con
escepticismo, acostumbrados a que los planes del gobierno nunca se materialicen (Flores-
Dewey y Zegras, 2012: 10). La primera fase fue informativa y los términos de la nueva
política se discutieron en un período de nueve meses (Hidalgo y Graftieaux, 2007: 12).
Como los rumores de la puesta en operación del sistema crecieron rápidamente,
provocaron incertidumbre entre los concesionarios. ¿Quién manejaría su autobús y su
dinero y cómo tendrían la liquidez a la que estaban acostumbrados?. Ellos creían en la
lógica de reproducir el esquema con el que llevaban operando cerca de 15 años. Por lo
tanto, para participar en el sistema BRT, los operadores establecidos en el corredor
seleccionado deberían estar de acuerdo con la cancelación de sus títulos de concesión
72
individuales y autorizaciones de ruta. Con el apoyo de los asesores del gobierno, estos
operadores se unirían para crear una nueva empresa, en la que recibirían valores
distribuidos de acuerdo con su número de autobuses (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 7).
Después de aceptar esta condición, surgiría una nueva incertidumbre: quién haría la
inversión para obtener los nuevos autobuses. La estrategia gubernamental era que la nueva
compañía adquiriera un préstamo para comprar nuevos autobuses con las especificaciones
para las operaciones del BRT, con un pago inicial de 20% del costo. A cambio, el gobierno
le otorgaría un solo título de concesión para operar los servicios del BRT en el corredor, sin
competencia (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 8), es decir, les ofrecía intercambiar sus títulos
de concesión individuales y vencidos, por un título para todos en la nueva empresa. Es
importante señalar que el 20% que debía aportar la empresa como anticipo de la flota,
saldría de los bonos de chatarrización de las viejas unidades que ellos mismos poseían, que
básicamente implicaba que por la chatarrización (destrucción) de cada autobús o microbús
viejo, el GDF daría un bono de 100 mil pesos. El restante 80% de la nueva inversión de la
flota estaría garantizado y pagado por los futuros ingresos de las tarifas del sistema (Flores-
Dewey y Zegras, 2012: 8). Sin embargo, esta garantía no fue fácil de conseguir debido al
malo o nulo historial crediticio de los concesionarios. En este punto el fideicomiso diseñado
dentro del modelo financiero fue clave para que los bancos otorgaran los recursos.
Todavía faltaba resolver el manejo de los recursos, tanto al interior como al exterior
de la empresa, y la liquidez. En este sentido habría que definir lo que en la fase de diseño se
describió como: “las reglas con las cuales se regirá su remuneración y bajo qué
condiciones”, según Hidalgo y Graftieaux (2007: 12), el tema principal, y verdadero punto
crítico de las negociaciones, fue el ingreso neto que recibirían los concesionarios. La
premisa básica de la negociación era que los operadores tradicionales podrían obtener por
lo menos la misma cantidad de dinero al participar en el BRT que lo que obtenían por
operar sus microbuses (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 10). En el caso específico de la
primera fase de la línea 1, los operadores coincidieron en que sus ganancias promedio con
la operación hombre-camión eran de 15 mil pesos mensuales por unidad (Flores-Dewey y
Zegras, 2012: 10), por lo que el modelo financiero que les propusiera el GDF tendría que
por lo menos igualar esta cantidad adicional a todos los gastos de operación.
73
El Jefe de Gobierno anunció la fecha de inicio de operaciones sin haber finalizado
las negociaciones con los operadores, lo que aumentó el poder de los operadores
involucrados. Finalmente, un acuerdo fue alcanzado muy cerca de la apertura del sistema
(Hidalgo y Graftieaux, 2007: 12). La necesidad política de inaugurar el corredor provocó
que el acuerdo logrado fuera mucho más ventajoso para la nueva empresa operadora que
para la salud financiera del sistema. Esto sentó un precedente y un punto de partida para las
futuras negociaciones (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 14), de acuerdo con estos autores,
éste fue el inicio del pecado.
La Línea 3 – Corredor Eje 1 Poniente
Información general
La línea 3 del sistema Metrobús de la Ciudad de México se construyó en el Eje 1 Poniente,
fue inaugurada el 8 de febrero de 2011 con una longitud de 17 kilómetros, y recorre la
ciudad del noroeste al centro sur, desde Tenayuca en el límite del Distrito Federal con el
Estado de México, hasta el Eje 4 Sur donde conecta con la línea 2 de Metrobús60.
Diagnóstico previo
De acuerdo con el Balance entre la oferta y la demanda de transporte público colectivo de
pasajeros en el corredor “Metrobús Eje 1 Poniente”61, antes de implementar la línea 3, las
condiciones del servicio tenían las siguientes características, entre otras (SETRAVI-E1P,
2010: 20-21):
i) Una sobreoferta de servicio de transporte público colectivo de pasajeros, con un aprovechamiento de la capacidad ofertada, medida por el índice promedio de ocupación de 31.9%.
ii) El parque vehicular con que se presta el servicio en el corredor está compuesto principalmente por unidades de baja capacidad (microbuses).
60 Información tomada de: http://www.metrobus.df.gob.mx/fichas.html#tres 61 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 20 de diciembre de 2010.
74
iii) La mayor parte del parque vehicular ha concluido su vida útil y son tecnológicamente obsoletos.
Lo anterior provocaba un exceso de parque vehicular en operación, bajo nivel de
ocupación, baja captación promedio de pasajeros por unidad, saturación en la vialidad, baja
eficiencia en la captación de usuarios y unidades generadoras de altas emisiones
contaminantes, ya que no cumplen con normas ambientales (SETRAVI-EIP, 2010: 21).
De acuerdo con el mismo documento de diseño para modificar esta situación se
requería lo siguiente:
iv) Ajustar la oferta de transporte, reducir el número de unidades en operación, sustituir el parque vehicular actual por unidades de mayor capacidad, suficientes para atender la demanda.
v) Mejorar la velocidad de operación y dotar al transporte público de infraestructura para la operación, a fin de aprovechar mejor la capacidad vial y privilegiar el transporte público.
Para lograr esto, era necesario mejorar tecnológicamente el servicio de transporte
público de pasajeros en el Eje 1 Poniente, introducir modificaciones al esquema
organizacional de los prestadores del servicio para aprovechar mejor los recursos (tiempo,
espacio, energía, entre otros) y, en consecuencia, mejorar la calidad de vida de la población
de la zona norte y centro del Distrito Federal con un servicio de calidad y eficiencia
(SETRAVI-EIP, 2010: 21).
Diseño
Como resultado de la situación descrita y estudiada por el GDF se estableció la
Declaratoria de Necesidad para la prestación del servicio de transporte público colectivo
de pasajeros en el Corredor de Transporte Público de Pasajeros “Metrobús Eje 1
Poniente”62 (línea 3). En dicho documento se fincaron las condiciones necesarias para la
operación del nuevo sistema, incluido el tipo y la cantidad de parque vehicular, el número
de concesionarios a incorporarse en el nuevo esquema, el tipo de infraestructura, el
esquema de recaudo de la tarifa, la estructura administrativa para manejar los recursos, las
62 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 22 de diciembre de 2010.
75
reglas generales de operación y el marco jurídico para otorgar la concesión a una empresa
operadora.
Asociado a la Declaratoria de Necesidad de la línea 3 se publicó el Estudio Técnico
que justifica la necesidad de otorgar en concesión el servicio de transporte público de
pasajeros en el Corredor Eje 1 Poniente (Línea 3), cuya realización será siempre
contratada por concurso o licitación a un consultor reconocido en la materia, y establecerá a
detalle todas las condiciones previas de demanda y operación, así como las nuevas
necesidades para brindar el servicio bajo el nuevo esquema operativo.
La documentación mencionada y elaborada por el GDF responde a las condiciones
de diseño y al marco jurídico descritos en el Capítulo II del presente trabajo. En el siguiente
cuadro se ejemplifica esto.
CUADRO 3.3 DOCUMENTOS JURÍDICOS GENERADOS POR EL GDF PARA LA PUESTA EN
MARCHA DE LA LÍNEA 1
Fecha de Publicación
Documento Relación
23/11/2009
Aviso por el que se aprueba el corredor de transporte público de pasajeros Metrobús Eje 1 Poniente y se establecen las condiciones generales para su operación.
Creación del esquema institucional para insertar corredores como una modalidad específica dentro del Sistema de Transporte Público (PIMAAT). Impulsar el transporte masivo de mejor calidad y amigable con el ambiente (PITV 2001-2006).
06/08/2010
Aviso que modifica el diverso por que se aprueba el corredor de transporte público de pasajeros Metrobús Eje 1 Poniente y se establecen las condiciones generales para su operación.
20/12/2010
Aviso por el que se da a conocer el balance entre la oferta y la demanda de transporte público colectivo de pasajeros en el Corredor Metrobús Eje 1 Poniente.
Desarrollar bases técnicas y tecnológicas para implantar un sistema de corredores en la Ciudad de México (PIMAAT). Estimación de emisiones (PIMAAT).
22/12/2010
Estudio de oferta y demanda del corredor Vallejo-Buenavista y el proyecto ejecutivo para el corredor en el Eje 1 Poniente, Av. Acueducto de Tenayuca - Eje 4 Sur Xola.
22/12/2010
Declaratoria de necesidad para la prestación del servicio de transporte público colectivo de pasajeros en el corredor de transporte público de pasajeros Metrobús Eje 1 Poniente. (En anexo) Estudio técnico que justifica la necesidad de otorgar en concesión el servicio de transporte público de
Promover y fortalecer la organización de los prestadores de servicios de transporte (PITV 2001-2006). Empresas operadoras eficientes
76
pasajeros en el corredor Eje 1 Poniente. que dan el servicio de transporte (PIMAAT). Un sistema de peaje moderno, para el manejo eficiente y transparente de los ingresos del sistema por cobro a los usuarios (PIMAAT). Un fideicomiso privado de administración, distribución e inversión de los recursos recaudados (PIMAAT).
Fuente: Elaboración propia con base en la bibliografía.
Negociación
De acuerdo con la Declaratoria de Necesidad emitida por el GDF, en el recorrido de
la línea 3 de Metrobús existían 702 unidades que brindaban el servicio. Sin embargo, la
demanda medida sólo alcanzaba para integrar a 430 concesionarios, lo que obligaba a 272 a
operar como alimentadores del corredor o a migrar hacia otros recorridos que le autorizara
la SeTraVi. La herencia de la negociación con las líneas anteriores estableció que los
concesionarios debían recibir al menos la misma cantidad de ingresos que recibían con su
unidad anterior. Construir un modelo financiero que permitiera lograr dicha remuneración
para 430 socios potenciales de la nueva empresa no parecía una tarea fácil. Lo anterior
sumado a que a diferencia de las dos líneas anteriores, el organismo gubernamental, Red de
Transporte de Pasajeros (RTP), no tenía derecho a participar en este corredor, por lo que el
posible financiamiento del gobierno a través de la RTP parecía descartado.
“En principio, establecer un modelo financiero que sustentara los pagos mensuales individuales aceptables para los 430 concesionarios implicaba liberar un porcentaje más amplio que lo acostumbrado del ingreso de las tarifas al usuario, esto sólo parecía viable mediante la reducción de los pagos mensuales del crédito de adquisición de la flota a los bancos que la financian. Esto implicó que el gobierno tuvo que poner sobre la mesa dos opciones impopulares: aumentar, respecto a las experiencias de las líneas anteriores, el pago inicial requerido para la compra de los autobuses (el engache) de 20% a 40%, o establecer una participación importante de la RTP en este corredor a pesar de que técnicamente no tuviera derecho a participación” (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 18).
Ante la negativa de los concesionarios a modificar el esquema financiero heredado
de las líneas anteriores, el GDF tuvo que optar por una solución que garantizara la
77
operación, la calidad del servicio y la perdurabilidad del sistema, además de incluir la
necesidad de que los subsidios públicos para el funcionamiento del sistema no aparecieran
(Flores-Dewey y Zegras, 2012: 18). En este periodo las negociaciones se tensaron y los
concesionarios comenzaron a movilizarse contra del proyecto, en ocasiones bloqueando la
vialidad (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 19).
En entrevista a funcionarios del GDF explicaron que se invitó a empresas de
transporte nacionales que contaran con los recursos necesarios para invertir en el sistema,
crear una empresa nueva que asociara a los 430 concesionarios y les garantizara el ingreso
mensual esperado, todo esto sin subsidio gubernamental. Según las invitaciones se incluyó
a empresas operadoras del mismo sistema, a unas de transporte de alquiler y otras de
foráneo. El proceso de acercamiento fue por invitación. El resultado fue que la única
empresa que aceptó las condiciones fue Autobuses de Oriente (ADO), se ofreció para
operar el corredor sin subsidio y se comprometió al mismo tiempo a incluir a los
operadores existentes como accionistas minoritarios. Según directivos de ADO, esto fue
posible debido a las mejores condiciones de financiación de la empresa y mayores
eficiencias operativas (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 19).
Esta posible solución con ADO no garantizó la futura operación de la línea 3 ni los
ingresos mensuales. Tampoco significaba que la negociación con los concesionarios
hubiera finalizado, por el contrario, había que convencerlos de aceptar ser socios
minoritarios de una nueva empresa, que a raíz de esta nueva situación, sus condiciones
habían crecido.
La noticia de que una empresa ajena al histórico servicio concesionado de transporte
de la ciudad ingresara provocó un gran alboroto en el sector que se sintió invadido. Muchas
organizaciones de las distintas rutas interpretaron la llegada de ADO como un primer paso
para desplazarlos de todos los servicios. Una gran huelga fue anunciada en vísperas de una
Cumbre Mundial de Alcaldes de la ciudad organizada por el GDF para noviembre de 2010
(Flores-Dewey y Zegras, 2012: 19).
El gobierno trabajó rápidamente para evitar esta situación, aprovechó su estrecha
relación con los líderes de otras rutas que apoyaban los proyectos del GDF y se vio
78
obligado a prometer que ADO no se extendería más allá de la línea 3 (Flores-Dewey y
Zegras, 2012: 19). Como proponen Majone y Wildavski (1998: 266) la mano izquierda del
implementador debía explorar el límite de la posibilidad, en tanto que su mano derecha
tratar de unir los diversos componentes del programa para poder cumplir con el diseño. Por
ejemplo:
“La oposición se debilitó cuando el líder de la Ruta 1 anunció que la mayoría de los concesionarios de su ruta, con derecho de participación en el corredor, se incorporarían a la empresa conjunta con ADO. A raíz de esta noticia, el 11 de diciembre de 2010, a los operadores se les dieron 75 días para aceptar sus opciones de acciones dentro de la nueva empresa, después de lo cual sino se podrían ofrecer o vender a otros (Flores-Dewey y Zegras, 2012: 19).”
A pesar de que la presente investigación no busca analizar o publicar los acuerdos
finales del proceso de negociación, sino describir y comparar sus características del proceso
mismo, se buscó en toda la documentación oficial alguna publicación que relatara el
resultado final del proceso de negociación de la línea 3. No fue posible conocer el detalle,
existen versiones de los concesionarios, pero ninguna versión gubernamental. Gracias a
estas versiones se puede saber que uno de los operadores cumplió de manera importante sus
compromisos, por ejemplo, como producto de la negociación ADO se comprometió a
contratar a antiguos operadores, mecánicos, conductores y personal administrativo para la
nueva empresa, y como resultado de ello, al inicio de la operación 110 de los 130
operadores capacitados y contratados provenían del antiguo servicio concesionado (Flores-
Dewey y Zegras, 2012: 19).
Es un hecho que la línea 3 de Metrobús fue un parteaguas en este sistema, en primer
lugar porque el diseño de la negociación con los concesionarios tuvo que ser modificado, el
esquema financiero de las líneas anteriores no pudo ser repetido y nunca se sintió tal
tensión política y social asociada a la entrada en operación de esta fase del sistema. El
hecho de que no exista una versión gubernamental u oficial de este proceso deja abierto el
escenario para la interpretación y las suspicacias de muchos. Pareciera que no existe una
satisfacción concreta por la forma en que se implementó esta línea.
Es posible, como dicen Majone y Wildavski (1998: 284), que los actores
involucrados en la negociación, en particular los concesionarios, se hayan enfadado con el
resultado y mantuvieran una intriga respecto de lo que sucedería. Ya que, después de
79
ejecutados los hechos, probablemente hubieran deseado que la implementación hubiera
sido más cautelosa, para ver si se podía destruir la idea del gobierno y hacer triunfar su
postura, de modo que por cualquier vía, la culpa de cualquier resultado no recayera en ellos.
A pesar de las incógnitas, es claro que al menos para los usuarios los resultados de
los primeros años de operación de la línea 3 reflejan su éxito. Por ejemplo, a dos años y
medio del inicio de operaciones, la línea transporta diariamente a más de 140 mil pasajeros
(contra los 123 mil proyectados en el estudio técnico)63, 82% de los usuarios considera que
su movilidad mejoró con ella64 y declaran ahorrar más de 26% en sus tiempos de traslado65
y un porcentaje igual en su gasto diario en transporte66.
63 Tomado de: www.metrobus.df.gob.mx 64 Sexta Encuesta de Opinión de Usuarios de Metrobús – Centro de Transporte Sustentable, 16 al 22 de mayo de 2011. 65 Ídem 66 Ídem
80
CAPÍTULO IV
El presente capítulo tiene como objetivo comparar ambos casos de estudio, es decir, entre la
negociación con los concesionarios de la primera fase de línea 1 de Metrobús –el Corredor
Insurgentes– y la de la línea 3 implementada en el Eje 1 Poniente.
Como se explicó en la introducción, se buscaba responder qué características tuvo la
negociación para integrar a los concesionarios al sistema Metrobús, respuesta dada con las
descripciones de los procesos de negociación de las líneas 1 y 3 de Metrobús. Sin embargo,
falta encontrar en las respuestas, la comparación entre las dos líneas, para concluir el
análisis específico de políticas públicas comparadas entre dos etapas de una misma política.
Como ya se señaló en la introducción en la que se describe el método de análisis
comparativo, el eje de comparación está dado por el proceso de negociación con los
transportistas que operaban anteriormente las vialidades por donde operarían las líneas en
cuestión, factor que determinó fuertemente el proceso de implementación.
Comparación
En el siguiente cuadro se presentan las principales características técnicas de los casos de
estudio.
CUADRO 4.1 CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE LAS LÍNEAS 1 Y 3 DE METROBÚS
Línea 1
Corredor Insurgentes Línea 3
Eje 1 Poniente Longitud (km) 20 17 Estaciones 36 34 Autobuses articulados para la empresa privada
60 54
Participación de la Red de Transporte de Pasajeros (RTP)
Sí (20 autobuses)
No
Demanda inicial estimada 250,900 123,293 Concesiones con participación significativa 262 702 Concesiones con derecho de participación conforme a la demanda
262 430
Número de Rutas involucradas 1 3 Fuente: Elaboración propia con información de www.metrobus.df.gob.mx
81
En el cuadro anterior es posible observar que las tres características operativas
principales (la longitud de las líneas, el número de estaciones y el número de autobuses)
son casi idénticas. En términos urbanos, el planteamiento consistía en la implementación de
un sistema integral de autobuses rápidos en un corredor de cerca de 20 kilómetros de
longitud que atendieran entre 34 y 36 estaciones, con una flota de las empresas privadas
(nuevas empresas operadoras) de 54 a 60 autobuses articulados de (18 metros). Sin
embargo, en el resto de la información técnica se arrojan indicadores que no resultan tan
similares, por ejemplo, para la línea 1 la RTP tenía derecho de participación en la
operación, y en la línea 3 no, lo que implicaba que el GDF no podía utilizar esa
participación en el modelo financiero del segundo caso.
Los resultados obtenidos de los diagnósticos previos realizados en cada línea
permiten confirmar la similitud de los casos de estudio. Se observa que en ambos existía
una sobreoferta del servicio de transporte público, en ambos casos con ocupaciones muy
bajas, 55% y 31.9%, respectivamente. Asimismo, en ambas líneas se observaba que la
prestación del servicio se daba con un parque vehicular compuesto de unidades de baja y
mediana capacidad. Los diagnósticos de las líneas concluían que existía exceso de parque
vehicular en operación, bajo nivel de ocupación, baja captación promedio de pasajeros por
unidad, saturación en la vialidad, baja eficiencia en la captación de usuarios. En conclusión
los problemas principales se confirmaban como los mismos, o mejor dicho como similares.
Las necesidades derivadas de ambos diagnósticos, resultaron también similares. Se
resumen como un ajuste en la oferta de transporte, una mejora en la velocidad de operación,
inversión en la infraestructura para el transporte y privilegiar el transporte público sobre el
privado.
Como un último elemento de la similitud entre las líneas está el marco jurídico
utilizado, cuya descripción a detalle se puede ver en el Capítulo III, y se asemeja, no sólo
entre sí, sino también en el respeto a las bases de diseño de la política pública en cuestión
sugeridas por los programas gubernamentales, que fueron la base del proyecto.
Finalmente, el punto de divergencia, que justifica este análisis comparado, se
encuentra en la fase de negociación con los concesionarios en cada línea. Hay que
82
identificar primero las condiciones derivadas de los estudios técnicos de ambas líneas. En el
siguiente cuadro se establecen dichos indicadores.
CUADRO 4.2 INDICADORES DETERMINANTES PARA LOS MODELOS FINANCIEROS Y EL
PROCESO DE NEGOCACIÓN
Línea 1
Corredor Insurgentes Línea 3
Eje 1 Poniente Demanda diaria inicial estimada 250,900 123,293 Concesiones con participación significativa
262 702
Concesiones con derecho de participación conforme a la demanda
262 430
Rutas involucradas 1 3
Composición de la flota 60 Empresa Operadora
20 RTP 54 Empresa Operadora
Pasajeros diarios por autobús articulado 3,136 2,283 Pasajeros proporcionales por concesionario
718 286
Fuente: Elaboración propia con información de www.metrobus.df.gob.mx
Los indicadores técnicos reflejan de manera clara que la proporción de pasajeros
respecto de unidades y concesionarios es significativamente diferente. Específicamente, en
la línea 1 había de origen 27% más pasajeros diarios por autobús y 60% más por
concesionario. Si se pretendía que el modelo financiero funcionara de manera similar,
entonces había que implementar un modelo con características muy diferentes. Sin
embargo, no sólo los indicadores técnicos incidían en el proceso de negociación, en el caso
de le línea 3, se tenía un derecho de participación gubernamental insignificante
técnicamente y, además, la herencia política de las negociaciones de las dos fases de la
línea 1 y de la línea 2 en el Eje 4 Sur.
Las bases de la negociación de la línea 1 establecieron ciertas condiciones para
negociaciones futuras. Tal vez la más significativa fue la necesidad de igualar o mejorar los
ingresos mensuales de cada uno de los concesionarios respecto del modelo de transporte
anterior. Respetar o asegurar esta condición no tiene el mismo sentido económico para 262
socios que para 430, y mucho menos si los indicadores de pasajeros diarios, es decir, de
ingresos diarios, varían, como sucede en los presentes casos de estudio.
83
La segunda condición importante y heredada de las negociaciones previas, es la de
la propiedad y manejo de la nueva empresa operadora. Este punto, en el caso de la línea 2
(que tuvo un impacto importante para la línea 3) fue tan importante que derivó en la
constitución de cuatro empresas operadoras nuevas en lugar de una, la necesidad de los
concesionarios de mantener el poder de sus agremiados y el manejo discrecional de sus
ingresos se impuso a las necesidades técnicas.
Las negociaciones de la línea 1 y la 3 fueron similares en el sentido de que se
interactuó siempre en mesas de trabajo coordinadas por el gobierno, y el objetivo final
siempre fue la implementación exitosa del transporte público en beneficio de los usuarios
como prioridad de la política pública. Sin embargo, existieron algunas diferencias
adicionales a los indicadores técnicos que permitieron orientar los resultados a distintos
puntos.
CUADRO 4.3 ACTORES Y FACTORES DETERMINANTES PARA EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN
DE LAS LÍNEAS 1 Y 3 DE METROBÚS
Línea 1
Corredor Insurgentes Línea 3
Eje 1 Poniente
¿Quién encabezó la negociación por parte del GDF?
La Dra. Claudia Sheinbaum Pardo – Secretaria de Medio
Ambiente
El C. Armando Quintero Martínez – Secretario de Transportes y Vialidad
¿Quién realizó el análisis técnico de los diagnósticos operativos?
Consultores externos El Organismo Metrobús
¿Cuántos líderes de ruta participaron en las mesas de negociación?
1 3 líderes
1 disidencia ¿La inauguración tenía fecha determinada?
Sí No
¿Se contaba con información y experiencias financieras previas del modelo de transporte?
No Sí
Fuente: Elaboración propia basado en Flores-Dewey y Zegras, (2012) y en Hidalgo y Graftieaux, (2007).
En el cuadro anterior es posible esclarecer algunas líneas fundamentales para
comprender la divergencia en el resultado de las negociaciones de los casos de estudio. En
primer lugar, el hecho de que las negociaciones se encabezaran por funcionarios de sectores
distintos, en un caso el responsable del medio ambiente y en el otro, el del transporte, abre
la posibilidad de que se hayan priorizado aspectos diversos en lo relativo a la puesta en
84
operación de ambas líneas. También, debe haber intervenido en este proceso la información
y la red de relaciones que tenían ambos funcionarios. En el caso del directivo del transporte
es claro que la SeTraVi contaba con más información y mayor contacto con los
concesionarios que la SMA. En segundo lugar, la construcción técnica del modelo de
negociación parte de dos intereses muy diferentes cuando la realizan consultores externos
que cuando la lleva a cabo un organismo público. En este sentido, el organismo tiene la
obligación de garantizar la viabilidad operativa y financiera de cada fase y de cada línea,
contra el interés externo que está más orientado al éxito inmediato de la operación. En
tercer lugar, el hecho de que, para la primera fase de la línea 1, el Jefe de Gobierno haya
establecido una fecha de inauguración previa a la conclusión de las negociaciones, dio lugar
a que los concesionarios exigieran otras condiciones para aceptar la operación, a diferencia
de la línea 3, donde la fecha de inicio podía modificarse a favor del gobierno.
Hasta ahora se ha podido demostrar que a pesar de que los dos casos de estudio
tienen un origen, un diagnóstico y un marco jurídico similar, las condiciones de
negociación con los concesionarios de transporte no fueron las mismas en la línea 1 que en
la 3. En la parte técnica hubo un mejor escenario en la Línea 1 y en la parte política
pareciera que existía un mejor escenario en la Línea 3. A pesar de ello en ambos casos, el
GDF tenía la obligación de llegar a un acuerdo que garantizara el éxito de la operación y,
sobre todo, brindar un sistema de transporte público más eficiente, más limpio y más digno
a la ciudadanía.
El resultado de estas diferencias derivó en lo ya relatado en el Capítulo III, que en
resumen fue la creación de una empresa operadora con 262 acciones para la línea 1,
llamada Corredor Insurgentes S.A. de C.V. (CISA), cuyo capital inicial provino de los
propios concesionarios y de los bonos de chatarrización otorgados por el GDF. Por otro
lado, la línea 3 concluyó en la fundación de la empresa operadora Movilidad Integral de
Vanguardia S.A.P.I (MIVSA) con 869 acciones de las cuales 430 fueron para los
concesionarios y 439 para una empresa inversionista, cuyo capital inicial provino de la
empresa inversionista y de los bonos de chatarrización otorgados por el GDF. En ambos
casos las empresas debieron garantizar el pago mensual mínimo a cada uno de sus socios
(Flores-Dewey y Zegras, 2012).
85
En teoría, la diferencia derivada de estas negociaciones no debió, ni debería,
impactar en el servicio ni en la percepción de los usuarios del sistema. Es decir, lo que se
acaba de analizar y comparar no implica una diferencia en la operación de las líneas, es un
resultado que sólo se percibe en los estudios de política pública y en los que administran y
operan el sistema, en este caso, el Organismo Público Descentralizado Metrobús y los
diversos comités y consejos que forman parte de su administración. Ya que el hecho de
contar con políticas estables en función, para la línea 1 por ejemplo, no implicó que un
proceso de la política pudiera cambiar. En este caso, el proceso de incorporación de los
concesionarios en la línea 3, ya que el cambio respondió a una condición financiera
diferente y no a modificaciones en la administración, el partido o la coalición de gobierno
(Scartascini y otros, 2011: 10).
Lo anterior se aproxima más a la teoría de las decisiones que colocan como centro
de la discusión a las dificultades de poder operar con modelos predeterminados en su
integralidad (Lindblom). Esto es, pareciera que las técnicas analíticas racionales utilizadas
en el proceso de diseño no podrían, de alguna manera, suplantar la necesidad de alcanzar el
acuerdo y los consensos políticos. Sin embargo, en el análisis antes expuesto se demuestra
que cuando las decisiones de política pública se basan en una buena problematización y se
ha logrado establecer una mirada estratégica en la que prevalece el interés público (Etzioni
y Bazúa y Valenti), es más probable alcanzar resultados positivos que ayuden a resolver los
problemas, aun cuando en el proceso de negociación se cambien algunos parámetros y se
flexibilicen otros.
En otras palabras, durante varios años se logró instalar de manera pertinente la
problemática en la agenda pública y gubernamental, producto de un buen manejo de
factores técnicos y políticos. El proceso de formulación de la política pública en cuestión se
entendió como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los
distintos actores (Scartascini y otros, 2011: 13).
En suma, el estudio comparativo y la descripción de los procesos de negociación de
las líneas 1 y 3 de Metrobús permiten concluir lo siguiente:
86
1) No existe un interés gubernamental por hacer públicos los esquemas de negociación
que se usaron para implementar las líneas de Metrobús. No es un proceso transparente
para la ciudadanía.
2) El esquema de integración de los concesionarios para la empresa operadora del
Corredor Insurgentes no garantiza la viabilidad financiera de la operación a largo
plazo. Durante el proceso de negociación siempre tuvo más fuerza la ruta 2 que el
GDF.
3) A pesar de que las decisiones del gobierno sobre el esquema para integrar a los
concesionarios de la empresa operadora de la línea 3 provocó un enfrentamiento
directo entre el gobierno y los transportistas involucrados, generó un conflicto social de
corto plazo. Estas decisiones le permitieron manejar mejor el conflicto y controlar el
proceso de negociación; a diferencia del mismo proceso en el caso de la línea 1, donde
el gobierno tuvo menos grado de libertad en sus decisiones por los tiempos políticos
descritos.
4) La estructura financiera y operativa de la nueva empresa de la línea 3 está hecha
para garantizar la calidad y la continuidad del servicio al mediano y largo plazo.
5) Los títulos de concesión otorgados a las empresas creadas para dar el servicio en la
línea 1 y en la 3, son estructuras jurídicas muy diferentes. A continuación se presentan
los títulos de concesión referidos como soporte de esta comparación:
Título de concesión de la línea 1:
“CUADRAGÉSIMA.- El pago por kilómetro será de $34.20 (treinta y cuatro pesos, 20/100 M. N.), de los cuales $24.90 (veinticuatro pesos, 90/100 M. N.) corresponden a la explotación del servicio y la diferencia equivalente a $3´544,600.00 (tres millones quinientos cuarenta y cuatro mil seiscientos pesos, 00/100 M. N.) al mes, que incluyen el financiamiento del seguro, que se destinará al pago mensual que establezca el acreedor financiero del concesionario, toda vez que dicha diferencia se destinará al pago de los autobuses articulados por un periodo de cinco años, correspondiente al plazo de pago de las unidades. A partir del sexto año se integrará a la “PARTICIPACIÓN” de “EL CONCESIONARIO”. […] CUADRAGÉSIMA PRIMERA.- Durante los primeros cinco años de vigencia de la Concesión, la liquidación de la “PARTICIPACIÓN” se realizará en una parte de manera semanal mediante transferencia del “FIDEICOMISO” a la cuenta que “EL CONCESIONARIO” establezca, y la
87
otra con la frecuencia, monto y a la cuenta que establezca el acreedor financiero de “EL CONCESIONARIO” con relación a la adquisición de los autobuses articulados. Una vez cubierto el crédito del parque vehicular, el depósito integro se hará en la cuenta de “EL CONCESIONARIO” con la periodicidad que establece el párrafo anterior. […] CUADRAGÉSIMA TERCERA.- Considerado que la continuidad en la prestación del servicio está cubierta en términos de las cláusulas quincuagésima segunda y quincuagésima séptima del presente Título, “EL CONCESIONARIO”, deberá constituir en el término de 30 días naturales contados a partir del inicio de la vigencia de esta Concesión, una garantía mediante billete de depósito y/o fianza de institución autorizada, sobre un monto de $1,000,000.00 (un millón de pesos, 00/100 M. N.), suficiente para aplicar un programa emergente y normalizar el servicio. La fianza será expedida a favor de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal y contendrá la mención de que estará sujeta al procedimiento establecido en los artículos 95 y 118 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y 344 y 354 del Código Financiero del Distrito Federal.”
Título de Concesión de la Línea 3:
“CUADRAGÉSIMA PRIMERA.- La PARTICIPACIÓN de “EL CONCESIONARIO” en los recursos de “EL CORRREDOR” será de la siguiente manera: 1) La oferta de servicio se cubrirá para el kilometraje base que establece la cláusula DÉCIMA PRIMERA, mediante un pago por kilómetro de $24.90 (veinticuatro pesos, 90/100 M. N.), y para el número de kilómetros en servicio con que se rebase anualmente el kilometraje base de $21.30 (veintiún pesos, 30/100 M.N.) por kilómetro. […]2) Para cubrir el costo del parque vehicular y siempre que existan fondos suficientes, se afectará el patrimonio del FIDEICOMISO a que se refieren las cláusulas DÉCIMA TERCERA, inciso f) y TRIGÉSIMA OCTAVA de este Título Concesión, para cubrir el financiamiento del parque vehicular a que se refieren las cláusulas DÉCIMA QUINTA del presente Título Concesión, hasta por un monto anual de $32,446,500.00 (Treinta y dos millones cuatrocientos cuarenta y seis mil quinientos pesos, 00/100 M.N.), que podrá ser cubierto en mensualidades. En todo caso será responsabilidad de “EL CONCESIONARIO” el pago oportuno de cualquier financiamiento que obtenga para la adquisición del parque vehicular a que se refiere la cláusula DÉCIMA QUINTA del presente Título Concesión.
Con objeto de asegurar la sustentabilidad del SISTEMA, “EL CONCESIONARIO” está obligado a revisar y acordar con METROBÚS toda aquella medida que el propio METROBÚS estime conveniente para la reducción de los costos de financiamiento y/o prestación del servicio que se otorga en concesión, esto incluye de manera enunciativa, más no limitativa, lo siguiente: refinanciamiento de créditos, adquisición consolidada de bienes y servicios, etc., en las cuales “EL CONCESIONARIO” deberá integrarse con otros concesionarios del SISTEMA para llevar a cabo las gestiones correspondientes. Lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades que
88
asumirá “EL CONCESIONARIO” ante sus proveedores de bienes y servicios. […]
CUADRAGÉSIMA TERCERA.- Para efectos de garantizar la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, “EL CONCESIONARIO” deberá constituir una garantía mediante fianza emitida por institución autorizada, sobre un monto de $5,000,000.00 (cinco millones de pesos, 00/100 M. N.), a efecto de garantizar todas y cada una de las obligaciones a cargo de “EL CONCESIONARIO” que deriven del presente Título Concesión, de la LEY y su Reglamento; así mismo, esta garantía podrá hacerse efectiva y por tanto, también garantizará los casos de suspensión del servicio imputables a “EL CONCESIONARIO”, así como aquellos en que se declare la extinción, la caducidad y/o la revocación del presente Título Concesión.
Dicha fianza deberá presentarse por “EL CONCESIONARIO” a METROBÚS a más tardar dentro del mes calendario siguiente al día en que inicie operaciones de conformidad con la cláusula Octava de este Título Concesión, debiendo actualizarla de conformidad con la cláusula Cuadragésima Quinta siguiente, y mantenerla en vigor durante todo el tiempo que dure la vigencia de este Título Concesión, incluyendo la prórroga que en su oportunidad se conceda.
La fianza deberá contener en su texto la reproducción íntegra de esta cláusula y de la CUADRAGÉSIMA QUINTA, deberá ser expedida a favor de METROBÚS y contendrá la mención de que estará sujeta al procedimiento establecido en los artículos 95 y 118 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. La póliza deberá ser entregada a METROBÚS.”
En el caso de la línea 1, el documento protege las ganancias negociadas por los
concesionarios a favor de su nueva empresa, y no a favor de la calidad y la continuidad del
servicio a mediano y largo plazo. Esto es, el documento no ampara al usuario, ni garantiza
la permanencia de la política pública en cuestión. Por otro lado, el documento expedido
para la línea 3 se enfoca de igual manera a garantizar las sanas condiciones financieras y
operativas de la nueva empresa operadora pero además, establece las condiciones para dar
un servicio de calidad, al mediano y largo plazo. Esto permite la durabilidad de la política
pública sin volverse un elemento jurídico rígido.
6) El esquema de manejo de los recursos logrado por el GDF y por el organismo
Metrobús es el elemento primordial que ha permitido, a pesar de las diferencias en el
proceso de negociación y en la conformación de las empresas operadoras, ofrecer los
resultados en la operación y la uniformidad de la calidad del servicio, de manera
similar en ambas líneas.
89
CONCLUSIONES
Esta sección está dividida en dos grandes rubros: en el primero se presentan las
conclusiones generales enfocadas a los capítulos de análisis de la investigación, mientras
que el segundo se enfoca en las reflexiones y conclusiones personales derivadas del estudio
sobre la presente investigación.
En el presente trabajo se analizaron aspectos de las fases de diseño e
implementación de las líneas 1 y 3 del sistema integral de transporte en autobuses tipo BRT
(Bus Rapid Transit, por sus siglas en inglés) de la Ciudad de México, el Metrobús. El
estudio tuvo la intención de responder tres preguntas:
i) Cómo se procesa la incorporación de la política pública de transporte
relacionada con el sistema Metrobús en la agenda;
ii) qué características tuvo la negociación para integrar a los concesionarios al
sistema Metrobús; y,
iii) cuáles fueron los elementos de planeación y los participantes que guiaron ambas
fases y, en particular, los pasos intermedios destacados.
Se profundizó en la problemática que existió para incorporar a los concesionarios de
transporte (hombres-camión) a las distintas empresas que se crearon para su operación.
El análisis se realizó al comparar dos casos mediante un estudio comparado de casos
similares (most similar): el Corredor Insurgentes de la línea 1 de Metrobús con una empresa
operadora 100% integrada por concesionarios individuales, y el Corredor Eje 1 Poniente –
línea 3 con una empresa operadora integrada por concesionarios individuales y una empresa
transportista ya existente.
Uno de los resultados principales del análisis comparativo es que la empresa
conformada para la línea 3 cuenta con una estructura operativa y financiera que al mediano
y largo plazo garantizará el buen funcionamiento del sistema. Sin embargo, la integración
socioeconómica resultó ser menos conveniente para los antiguos concesionarios.
Asimismo, resultó fundamental hacer el análisis de este problema desde el enfoque
de las políticas públicas, ya que históricamente se ha abordado desde un enfoque técnico y
90
en otras ocasiones desde una perspectiva clientelar, esquemas que no han permitido medir
los impactos del tema en la vida de las ciudades y de las personas que la habitan. En el
presente trabajo se presentó una situación contraria, ya que se logró describir los distintos
impactos del transporte público en la calidad de vida de la ciudad y de sus habitantes.
El desarrollo del trabajo, en particular el capítulo II, arrojó información suficiente
para sugerir que los esfuerzos de coordinación y voluntad política para diseñar e
implementar el sistema Metrobús destacan frente a los esfuerzos de administraciones
anteriores y por lo que se citó de la literatura teórica, también sobresale en los procesos de
políticas públicas. Asimismo, de lo expuesto en la sección del marco jurídico y en el
capítulo III, se desprende una clara reestructura normativa que, a pesar de las carencias
legales que prevalecían, permitió establecer un marco jurídico mejor estructurado que en
políticas públicas anteriores. Además, tuvo una secuencia de documentos que permiten
garantizar la continuidad del sistema Metrobús con estándares de calidad y una supervisión
adecuada de su operación.
Por lo anterior, es posible concluir que la solución, entendida como la política
pública denominada Metrobús, requirió de un esfuerzo político y jurídico más que técnico,
a pesar de que se mostró que el esfuerzo técnico no fue menor. Fueron dichas dimensiones,
la política y la jurídica, las que resultaron relevantes para la investigación. Las acotaciones
principales de esta última fueron: la determinación de los grupos a beneficiar,
concesionarios, usuarios o gobierno; el tiempo límite existente para la implementación y el
tope máximo de recursos para operar ambas líneas. Dichos elementos se mantuvieron
presentes durante las etapas de negociación de ambas líneas estudiadas.
La descripción del proceso de decisión de la política pública y su diseño original
permite concluir que se ha avanzado de manera significativa para modificar el esquema de
transporte público de la Ciudad de México. Aunque el propósito del presente trabajo no era
evaluar los resultados del sistema Metrobús, cabría destacar algunos aspectos sobresalientes
y decir que en general, es una política pública exitosa. Esto gracias a que, como se mostró,
cuenta con normas claras, universales y coherentes. Claras al interior del gobierno a la hora
de asignar sus funciones como regulador y supervisor del servicio, pero también claras para
las empresas que lo operan. Universales porque se han aplicado a las líneas existentes de
91
Metrobús y han sido flexibles para adaptarse a las necesidades específicas de cada una, en
este caso particular, a las líneas 1 y 3. Coherentes en el marco jurídico descrito, en el
sentido económico y social, ya que tienen un diseño acorde a las políticas económicas y
sociales a nivel nacional y local. Dentro del diseño y el marco jurídico establecido para el
Metrobús se podría señalar que aún falta un punto fundamental: contar con indicadores que
conecten el desempeño del sistema de transporte público con el desarrollo económico, de
tal forma que desde la planeación de cada línea se pueda monitorear de manera integral.
Otra conclusión importante es que a pesar de no haber contado con recursos
suficientes para promover apoyos generalizados en el sector y tampoco haber invertido en
la modernización institucional necesaria para mejorar el transporte público en la ciudad, la
implementación de las líneas de Metrobús ha mostrado que el GDF posee un mecanismo de
inversión público-privada que garantiza un esquema mixto de inversión. En éste, el papel
regulador del estado puede garantizar que los recursos se inviertan de manera equitativa y
correcta (Stallings y Peres, 2000: 278). Para esto ha sido más fácil preparar a los
funcionarios para que desarrollen capacidades gerenciales que lograr tener un estado rico.
Es posible decir que la modernización institucional requerida para implementar el
sistema Metrobús no fue concebida desde el esquema basado en las administraciones
rígidas y obsoletas de las políticas públicas anteriores. Todo se basó en la visión que Fleury
describe donde la burocracia de la estructura del estado relacionada a los sectores
medioambientales y de transporte se ha vuelto más flexible, más personal y más dinámica
(2001: 72). Lo que en el presente caso de estudio implicó, entre otras cosas, conformar un
nuevo organismo regulador.
Es importante señalar que en la literatura sobre el proceso de diseño e
implementación es común encontrar los marcos jurídicos relacionados o asociados a estas
fases de las políticas públicas. Sin embargo, debería ser relevante incorporar también el
marco regulatorio de los procesos de negociación a la estrategia de negociar políticamente:
crear las nuevas empresas y generar el esquema financiero de las líneas y la
contraprestación por el servicio. Éste no es el camino óptimo para garantizar los resultados
de la política pública a mediano y largo plazo, ya que al no existir un marco regulatorio
para el proceso de negociación, se establece una relación perversa porque eleva la
92
probabilidad de que los intereses privados prevalezcan sobre los públicos, a diferencia del
marco jurídico diseñado para el proceso que permite establecer las obligaciones, los
derechos y los mecanismos de manera clara y transparente.
Lo anterior parece relevante porque la ciudadanía debe tener derecho de conocer los
compromisos adquiridos por cada actor en los procesos de negociación. Existe una
preocupación pública por la rendición de cuentas y este caso no debería ser la excepción.
Finalmente, los acuerdos a los que se lleguen en estos procesos involucran directamente el
bienestar de los ciudadanos.
Para fortalecer el espíritu de esta conclusión sería importante realizar un estudio de
investigación en el que se evalúen los resultados operativos de ambas líneas, para saber si
realmente el esquema de negociación impacta directamente en el usuario. A manera de
hipótesis valdría asegurar que en rubros como el mantenimiento de la flota, la limpieza de
las unidades, la capacitación de los operadores, la solidez financiera de las empresas
operadoras y la renovación de la flota, las diferencias serán notorias.
Por último, cabría la propuesta fundamental de encontrar un esquema que le permita
al funcionario o a los funcionarios encargados de las etapas de negociación, desvincularse
del proceso, es decir, poder actuar bajo una norma y no bajo un criterio discrecional. Por lo
tanto, una posible solución para los procesos de negociación de las futuras líneas de
Metrobús sería:
1) Diseñar e implementar un marco jurídico específico para el proceso de
negociación.
2) Incorporar herramientas de transparencia en dicho proceso que permita a la
ciudadanía conocer los detalles del proceso.
3) Obligar por ley a las nuevas empresas operadoras a apegarse a las normas de
transparencia del gobierno.
4) Garantizar que los estudios técnicos sean los que establezcan el esquema
financiero–operativo de cada línea sin que pueda modificarse por criterios
políticos.
93
ANEXO 1
El presente anexo tiene como objetivo mostrar el grado de detalle que se logró en el estudio
y diseño de la política pública denominada Metrobús. Está compuesto por una muestra muy
pequeña de los resultados obtenidos en el Estudio urbano socioeconómico de los
corredores de transporte público en la Ciudad de México realizado por el Colegio de
México. Todas las gráficas y tablas presentadas son originales del documento en cuestión.
TABLA A-1
ACTORES SOCIALES ANALIZADOS
Actores Sociales Tipo de organización
Residentes Organizaciones de colonos y Comités Vecinales
Propietarios y arrendatarios de establecimientos establecidos
Propietarios de restaurantes (individuales y cadenas) Propietarios de grandes comercios: supermercados, tiendas departamentales, mueblerías agencias de autos, etc. (individuales y cadenas) Propietarios de oficinas y despachos, bancos, inmobiliarias y constructoras Propietarios de fábricas Propietarios de estacionamientos
Trabajadores en vía publica
Trabajadores no asalariados Aseadores de calzado Cuidador y lavador de autos (franeleros) Vendedor de billetes de lotería Vendedores de revistas Músicos
Comerciantes en vía pública Vendedores ambulantes Mercados sobre ruedas Tianguis
Usuarios de la vía pública para movilidad
Del transporte Conductores / Pasajeros motorizado Privado / Público Particular / Colectivo
Del transporte no-motorizado Peatones / Bicicleteros
Autoridades gubernamentales
Gobierno del Distrito Federal Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda Secretaría Secretaría de Seguridad Pública Secretaría de Transporte y Vialidad
Autoridades delegacionales Dirección General de Equidad y Desarrollo Social Jurídico y de Gobierno Desarrollo Urbano y Obras Participación Ciudadana Centros de Servicios de Atención Ciudadana
Fuente: Colegio de México (2009), Estudio Urbano Socioeconómico de los Corredores de Transporte
Público en la Ciudad de México.
94
TABLA A-2 CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS ESTABLECIDAS
EN INSURGENTES Y EL EJE 8
ACTIVIDAD COMERCIAL Y DE SERVICIOS MENORES Comercio al menudeo (negocios individuales) y servicios menores (tintorería, peluquería, etc.) Comercio al mayoreo: Equipo de cómputo, mueblerías, jugueterías Supermercados y tiendas de autoservicio Tiendas departamentales ACTIVIDAD DE OFICINAS Y SERVICIOS MEDIANOS Bancos, uniones de crédito, fondos financieros, ... Oficinas y despachos Laboratorios y consultorios Inmobiliarias y constructoras Editoriales, publicaciones e impresiones Agencias de viajes Servicio postal, mensajerías Arrendadoras financieras, casas de cambio ACTIVIDAD AUTOMOTRIZ Refacciones y llantas para autos Taller automotor Venta de autos nuevos y seminuevos, renta de autos Gasolineras Estacionamientos Transporte de carga, mudanzas RESTAURANTES, CAFETERIAS, BARES Restaurantes y cafeterías Bares y centros nocturnos FABRICAS Y MANUFACTURAS Fábricas pequeñas o manufacturas Preparación de alimentos para consumo humano Aserraderos, fábricas de madera, colchones, cartón o papel Fábricas de hilado, tejido, ropa calzado, etc. OTRAS ACTIVIDADES Escuelas privadas Hoteles Alquiler de maquinaria, mobiliario y equipo Deportivos Hospitales y clínicas Cines, teatros, circos, etc. Beneficio de productos agrícolas y ganaderos
Fuente: Colegio de México (2009), Estudio Urbano Socioeconómico de los Corredores de Transporte Público en la Ciudad de México.
95
CUADRO A-1 NÚMERO DE VIVIENDAS AUTORIZADAS EN COLONIAS
ALEDAÑAS AL CORREDOR INSURGENTES
Colonia Viviendas autorizadas
Del Valle Norte San Rafael Escandón Roma Norte Nápoles Santa María La Ribera Insurgentes Mixcoac Cuauhtémoc Juárez Buenavista Del Valle Sur Hipódromo Roma Sur Del Valle Centro San José Insurgentes San Simón Tolnahuac Actipan Tabacalera Revolución Tlacoquemécatl Ciudad de los Deportes Total
918 868 719 506 452 383 363 234 216 197 126 119 112 66 58 44 23 22 19 14
5459 Fuente: SEDUVI (2001-2003), Certificados únicos de uso del suelo.
TABLA A-3 TIPO DE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES EN LA VÍA PÚBLICA
Organizados Independientes Comerciantes en la vía pública Insurgentes Eje 8
4548 1998 2550
8450 817 7633
Trabajadores No Asalariados Insurgentes Eje 8
475 391 84
462 259 203
Total 5023 8912 Fuente: Secretaría de Gobierno (2003), Bases de datos de trabajadores no asalariados y comerciantes de la vía pública.
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TABLA A-4 ORGANIZACIONES Y NÚMERO DE AGREMIADOS EN INSURGENTES
Nombre de Organizaciones de Comerciantes de la Vía Pública Agremiados
Unión de Comerciantes Ambulantes Fijos y Semifijos del DF, A.C Unión Coordinadora de Comerciantes en Parques y Jardines de la vía Pública Fijos y Semifijos en el DF Cooperativa Proyecto Aurora Unión de Comerciantes Fijos, Semifijos y ambulantes ‘General Heriberto Jara’, A.C Unión de Comerciantes Ambulantes Fijos, Semifijos y Temporales de A.O y SIM de la República Mexicana Asociación de Comerciantes Fijos y Semifijos del DF, A.C Corredor Cultural Balderas, A.C Unión Coordinadora de Comerciantes Elaboradores de Tamales y Atole Unión de Comerciantes Explanada Metro Zapata Asociación Nacional de Ajedrecistas
414 194
171 158
116 113 90 68 64 60
Unión de Comerciantes Ambulantes en el ext. de espectáculos públicos Unión de Vendedores de Alimentos Preparados y Derivados del DF Unión de Comerciantes Fijos y Semifijos Teresa López Salas, AC Movimiento Gremial Unificado AC Asociación de Comerciantes ‘Universidad Benito Juárez’ Unión de Comerciantes de Palomitas de Maíz y Algodones Unión de Comerciantes y Vendedores ambulantes Fijos y Semifijos Benita Lozano, A.C. Federación de Comerciantes Trabajadores y Libertad de Metro Hidalgo Unión de Comerciantes de los Pasos a Desnivel Unión Popular Nueva Tenochtitlan Benita Galeana, A.C.
59 46 42 41 37 35 29 29 24 19
Alianza Única de Pequeños Comerciantes del Ext. de Espectáculos Públicos del DF A.N Apoyo Comercial y Acción Social, A.C Comerciantes en la vía Publica Unión Comercio no asalariado Miguel Hidalgo – Tianguis fijo y semifijo de la República Mexicana Frente de Vendedores de Flores Naturales y Similares del DF Unión de Puestos Expendedores de Flores Naturales del DF Unión de Comerciantes de San Ángel Arteaga A.C Unión de Colonias Populares Unión de Comerciantes Santa Cruz Portales A.C COYOTI, A.C.
18 13 13 13 12 12 11 11 10 8
Unión de Comerciantes en Pequeños y Giros Varios de la Republica y el DF Frente de Vendedores y trabajadores de Plaza Garibaldi, A.C Organización Rey Martín Caballero de Comerciantes Ambulantes A.C Unión de Comerciantes en Pequeño del DF., A.C Grupo de Comerciantes Zona Juana de Arco de Tlalpan Grupo Mazahua Unión de Comerciantes de Cines y Teatros Comerciantes Fijos, Semifijos y Ambulantes y Tianguis sobre ruedas Unidos del Sur A.C. Agrupación Popular Independiente de México
7 6 6 5 4 4 4 4 3
Unión de Comerciantes y Artesanos Atzompa 3
97
Asociación de Comerciantes en pequeño en Cines, espectáculos y varios del DF Unión de Comerciantes Unidos en Niños Héroes y Zonas de la vía publica Comerciantes Metro Taxqueña Asamblea de Barrios Patria Nueva Asociación de Emigrantes Mazahuas ‘La Joyita’ A.C. ONCDALMAC Unión de Comerciantes Libres de la R.M Fijos y Semifijos y Ambulantes, AC Unión de Revistas y Publicaciones Atrasadas
3 2 2 2 2 2 2 2
Unión de Comerciantes Lázaro Cárdenas del Río 1895-1995 Confederación de Comerciantes y Organización Popular de la República Mexicana Bazar Arco-Iris Nuevo Grupo de Comerciantes Ambulantes, A.C.
1 1 1 1
Nombre de Organización de Trabajadores No-Asalariados Unión de Aseadores de Calzado del D.F Vendedores de Billetes de Lotería Nacional, A.C Unión de Expendedores y Vendedores de Revistas Atrasadas
264 79 48
Fuente: Colegio de México (2009), Estudio Urbano Socioeconómico de los Corredores de Transporte Público en la Ciudad de México.
98
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, L. (1993), Estudio introductorio en problemas públicos y agenda de gobierno,
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