FCS Cardarello 2012

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Antonio Cardarello

La bsqueda de saberse inmortal La reeleccin inmediata

de los ejecutivos subnacionales


La publicacin de este libro fue realizada con el apoyo de la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica (CSIC) de la Universidad de la

Repblica. El trabajo que se presenta fue seleccionado por el Comit de Referato de

Publicaciones de la Facultad de Ciencias Sociales integrado por Adriana Berda, Ruben Tansini y Daniel Chasquetti.

Antonio Cardarello, 2011 Universidad de la Repblica, 2011

Departamento de Publicaciones, Unidad de Comunicacin de la Universidad de la Repblica (UCUR)Jos Enrique Rod 1827 - Montevideo C.P.: 11200Tels.: (+598) 2408 57 14 - (+598) 2408 29 06Telefax: (+598) 2409 77 20www.universidadur.edu.uy/bibliotecas/[email protected]

ISBN: 978-9974-0-0816-8


Contenido

Presentacin de Coleccin Biblioteca Plural, Rodrigo Arocena ......................................................9

Agradecimientos....................................................................................................................................................................... 11

Resumen .......................................................................................................................................................................................... 13

Introduccin ................................................................................................................................................................................ 15 Presentacin y justificacin del tema ................................................................................................... 15

Prefacio .......................................................................................................................................................................................... 16

Captulo 1. La reeleccin inmediata. Historia y efectos atribuidos ..................................... 19 Un abordaje neoinstitucionalista ............................................................................................................... 19 Breve historia de la prohibicin de la reeleccin inmediata en Amrica Latina ..... 23 Las variantes de la reeleccin ...................................................................................................................... 30 Efectos de la reeleccin sobre el sistema de partidos ................................................................. 41 La pertinencia de comparar unidades subnacionales ................................................................. 44 Preguntas e hiptesis ........................................................................................................................................ 47 La relevancia del federalismo ...................................................................................................................... 49 Acerca del trmino incumbent ..................................................................................................................... 52 A modo de sntesis ............................................................................................................................................. 53

Captulo 2. Los gobernadores argentinos y la reeleccin .............................................................. 55 El sistema institucional argentino ............................................................................................................ 55 Los sistemas electorales provinciales ..................................................................................................... 56 Los cambios de reglas en los sistemas polticos provinciales ................................................ 62 El desempeo de la reeleccin 1987-2007 ...................................................................................... 78 Nuevas reformas a la reeleccin y resultados en 2007 ............................................................. 90 Sntesis del captulo ........................................................................................................................................... 95

Captulo 3. Los gobernadores y la reeleccin en Brasil ................................................................... 97 El sistema institucional brasileo ............................................................................................................. 97 El pndulo entre gobierno federal y los gobernadores .............................................................. 98 Federalismo, gobernadores y sistema de partidos ..................................................................... 107 Los gobernadores y la reeleccin .......................................................................................................... 108 La nacionalizacin de las elecciones estaduales .......................................................................... 111 Poltica de alianzas para los gobiernos estaduales en 1994 y 1998 .............................. 117 Sntesis del captulo ........................................................................................................................................ 128


Captulo 4. Los ejecutivos subnacionales en Uruguay...................................................................... 133 El sistema institucional uruguayo .......................................................................................................... 133 La evolucin institucional .......................................................................................................................... 134 El creciente rol de los intendentes tras la redemocratizacin ........................................... 142 El rgimen de gobierno municipal, todo el poder a los intendentes ............................ 150 El sistema electoral departamental, un rgimen distintivo .................................................. 151 Breve historia de la reeleccin (1984-2005) ................................................................................ 154 Las elecciones del 8 de mayo de 2005 .............................................................................................. 159 Sntesis del captulo ........................................................................................................................................ 168

Captulo 5. Los efectos observables de la reeleccin inmediata ............................................ 171 Efectos de la presentacin del incumbent ........................................................................................ 171 La presencia incumbent y la competencia intrapartidaria en Uruguay ........................ 192 Sntesis del captulo ........................................................................................................................................ 194

Consideraciones finales ................................................................................................................................................. 197

Bibliografa ............................................................................................................................................................................... 201

Datos electorales ................................................................................................................................................................ 208

Lista de abreviaciones ..................................................................................................................................................... 208


Grficos y TablasCaptulo 1Tabla 1. Situacin de la reeleccin presidencial en 1992. ......................................................................................................................................27Tabla 2. Situacin de la reeleccin presidencial en 2009 .......................................................................................................................................28Tabla 3. Modalidades de reeleccin .......................................................................................................................................................................................31Tabla 4 Las modalidades de reeleccin y su impacto sobre variables............................................................................................................31Figura 1. Tiempo de gobierno efectivo ...............................................................................................................................................................................36

Captulo 2Tabla 1. Caractersticas de la eleccin de gobernador por provincia .............................................................................................................57Tabla 2. Organizacin de los legislativos provinciales ...............................................................................................................................................58Tabla 3. Gobernadores electos por provincia 1983-1991 ....................................................................................................................................60Tabla 4. Gobernadores electos por provincia 1995-2005 ....................................................................................................................................61Tabla 5. Gobernadores electos por provincia 2007 ...................................................................................................................................................62Tabla 6. Provincias donde se produjo una segunda vuelta .....................................................................................................................................64Tabla 7. Adopcin DVS para la eleccin de Gobernador por provincia .....................................................................................................67Tabla 8. Concurrencia elecciones presidenciales y para gobernador (1983-2007) .............................................................................70Grfico 1. Elecciones concurrentes gobernador y presidente 1983-2007 (%) ........................................................................................71Tabla 9. Adopcin de la reeleccin inmediata del gobernador por provincia ..........................................................................................73Tabla 10. Modalidades de reeleccin por provincia ...................................................................................................................................................74Tabla 11. Rgimen de reeleccin por provincia ..........................................................................................................................................................76Grfico 2. Modalidad de reeleccin por provincia. .....................................................................................................................................................76Tabla 12. Reeleccin de gobernadores en Argentina (1983-2005) ...............................................................................................................80Tabla 13. Fragmentacin electoral en elecciones de gobernador por distrito 1983-2003[1] .....................................................82Tabla 14. Reeleccin de partido y gobernador en las elecciones 2003-2005 .........................................................................................83Tabla 15. Provincias con reeleccin indefinida ..............................................................................................................................................................85Grfico 3. Gobernadores reelectos por partido 1987-2007 (%) .......................................................................................................................86Tabla 16. Provincias gobernadas por partido por eleccin 1983-2007 .....................................................................................................87Grfico 4. Provincias gobernadas por partido 1983-2007 ..................................................................................................................................87Tabla 17. Partido triunfador en la eleccin de gobernador por provincia 1983-2007 ....................................................................88Tabla 18. Gobernaciones y sentido de la competencia por partido, 1983-2007..................................................................................89Grfico 5. Provincias por sentido de la competencia ................................................................................................................................................90Figura 1. Modalidad de reeleccin por provincia ........................................................................................................................................................91Grfico 6. Estado de la reeleccin en 2007 .....................................................................................................................................................................91Tabla 19. Estado de la competencia en 2007 .................................................................................................................................................................93Tabla 20. Reeleccin de partido y gobernador en las elecciones 2007 ........................................................................................................94

Captulo 3Tabla 1. Total Diputados en los legislativos estaduales .........................................................................................................................................110Tabla 2. Promedio de bancas por eleccin por partido en las Asambleas Estaduales (%).............................................................113Tabla 3. Partido del Gobernador por Estado 1982-2006 .................................................................................................................................114Tabla 4. Estados obtenidos por cada partido 1982-2006 ..................................................................................................................................116Tabla 5. Estados obtenidos por cada partido 1982-2006(%) ...........................................................................................................................116Grfico 1. Estados por partido 1982-2006 ..................................................................................................................................................................117Grfico 2. Estados por partidos mayores 1982-2006 (%) .................................................................................................................................117Tabla 6. Gobernadores electos por Estado 1982-1990.......................................................................................................................................119Tabla 7. Gobernadores electos por Estado 1994-1998.......................................................................................................................................120Tabla 8. Gobernadores electos por Estado 2002-06 .............................................................................................................................................121Tabla 9. Reeleccin de Gobernadores en Brasil 1998-2006 ...........................................................................................................................122Grfico 3. Gobernadores reelectos por partido 1998-2006.............................................................................................................................123Tabla 10. Gobernadores reelectos por partido 1998-2006 ..............................................................................................................................123Tabla 11. Gobernadores reelectos que cambian de partido (1998-2006) ..............................................................................................125Tabla 12. Candidatos a la reeleccin por Estado 1998-2006 .........................................................................................................................126Tabla 13. NRC y NEP en Estados con incumbent en 2006 ..........................................................................................................................127Tabla 14. NRC y NEP en Estados sin incumbent en 2006 ............................................................................................................................128

Captulo 4Tabla 1. Nmero de integrantes en los rganos departamentales ...................................................................................................................137Tabla 2. Partido triunfador en la eleccin de Intendente 1984-2005 .......................................................................................................145Tabla 3. Gobiernos departamentales ganados por partido 1984-2005 .....................................................................................................145Grfico 4. Departamentos gobernados por partido por eleccin (1984-2005) ..................................................................................146Grfico5. Departamentos gobernado por partido por eleccin 1984-2005 (%) ................................................................................146


Grfico 6. Departamentos gobernados por partido 1984-2005S ................................................................................................................146Tabla 4. Intendentes electos por partido y departamento 1984-1994 [1] ............................................................................................148Tabla 5. Intendentes electos por partido y departamento 2000-2005 .....................................................................................................149Tabla 6. Intendentes buscadores de reeleccin 1946-2005 ..............................................................................................................................155Tabla 7. Intendentes reelectos 1942-2005 ...................................................................................................................................................................156Grafico 7. Tasa reeleccin 1989-2005 .............................................................................................................................................................................157Tabla 9. Buscadores de reeleccin por partido 1984-2005 ..............................................................................................................................157Tabla 10. Reelectos por partido 1984-2005 ..............................................................................................................................................................157Tabla 11. Porcentaje de xito de incumbents por partido 1984-2005 .....................................................................................................157Tabla 12. Intendentes reelectos 1989-2005 ................................................................................................................................................................158Figura 1. Mapas polticos departamentales 2000-2005 ......................................................................................................................................161Tabla 13. Nmero efectivo de partidos por departamento (2000-2005) ................................................................................................163Tabla 14. Nmero efectivo de candidatos por departamento (2000-2005) ..........................................................................................164Tabla 15. Nmero efectivo de candidatos con y sin incumbent (2005) ...................................................................................................165Tabla 16. El DVS y la presencia incumbent en la Fraccionalizacin (2005) ........................................................................................166Tabla 17. Porcentaje de los ediles del Intendente sobre su partido..............................................................................................................167

Captulo 5Tabla 1. Reeleccin del partido por incumbent .........................................................................................................................................................173Tabla 2. Reeleccin del partido por incumbent Argentina................................................................................................................................173Tabla 3. Reeleccin partido por incumbent Brasil ..................................................................................................................................................173Tabla 4. Reeleccin partido 1986-1994 y 1998-2006 .......................................................................................................................................174Tabla 5. Reeleccin del partido por incumbent Uruguay ...................................................................................................................................175Tabla 6. Reeleccin partido 1989-1994 y 2000-2005 .......................................................................................................................................175Tabla 7. Porcentaje partido ganador por incumbent total ..................................................................................................................................177Tabla 8. Porcentaje partido ganador por incumbent en Argentina ..............................................................................................................177Tabla 9. Porcentaje partido ganador por incumbent Brasil ...............................................................................................................................178Tabla 10. Porcentaje partido ganador 1986-1994 y 1998-2006 ................................................................................................................178Tabla 11. Porcentaje partido ganador por incumbent Uruguay .....................................................................................................................178Tabla 12. Porcentaje partido ganador 1989-1994 y 2000-2005 ................................................................................................................179Tabla 13. Peso del partido de gobierno por incumbent .......................................................................................................................................179Tabla 14. Porcentaje partido de gobierno por incumbent Argentina .........................................................................................................180Tabla 15. Porcentaje partido gobierno por incumbent Brasil ..........................................................................................................................180Tabla 16. Porcentaje partido de gobierno 1986-1994 y 1998-2006 .......................................................................................................180Tabla 17. Porcentaje partido gobierno por incumbent Uruguay....................................................................................................................181Tabla 18. Porcentaje partido de gobierno 1989-1994 y 2000-2005 .......................................................................................................181Tabla 19. Fragmentacin (NEP) por incumbent ....................................................................................................................................................181Tabla 20. Fragmentacin por incumbent Argentina ..............................................................................................................................................182Tabla 21. Fragmentacin por incumbent Brasil ........................................................................................................................................................183Tabla 22. Fragmentacin por incumbent 1986-1994 y 1998-2006 ........................................................................................................183Tabla 23. Fragmentacin por incumbent Uruguay ..................................................................................................................................................184Tabla 24. Fragmentacin por incumbent 1989-1994 y 2000-2005 ........................................................................................................185Tabla 25. Fragmentacin legislativa por incumbent total...................................................................................................................................185Tabla 26. Fragmentacin legislativa por incumbent Argentina .....................................................................................................................185Tabla 27. Fragmentacin legislativa por incumbent Brasil ................................................................................................................................186Tabla 29. Fragmentacin legislativa por incumbent Uruguay .........................................................................................................................186Tabla 30. Fragmentacin legislativa 1989-1994 y 2000-2005 ....................................................................................................................187Tabla 31. Contingente legislativo por incumbent .....................................................................................................................................................187Tabla 32. Contingente legislativo por incumbent Argentina ...........................................................................................................................188Tabla 33. Contingente legislativo por incumbent Brasil ......................................................................................................................................189Tabla 34. Contingente legislativo por incumbent 1986-1994 y 1998-2006 .....................................................................................189Tabla 35. Contingente legislativo por incumbent Uruguay ...............................................................................................................................191Tabla 36. Contingente legislativo por incumbent 1989-1994 y 2000-2005 .....................................................................................191Tabla 37. Porcentaje intendente electo sobre total por incumbent..............................................................................................................192Tabla 38. Porcentaje intendente electo sobre total por incumbent 1989-1994 y 2000-2005 ..............................................192Tabla 39. Porcentaje intendente sobre partido x incumbent ............................................................................................................................193Tabla 40. Porcentaje intendente sobre partido por incumbent 1989-1994 y 2000-2005 ........................................................193Tabla 41. Fraccionalizacin electoral por incumbent ..........................................................................................................................................193Tabla 42. Fraccionalizacin electoral por incumbent 1989-1994 y 2000-2005 .............................................................................194Tabla 43. Impacto de la reeleccin en el sentido esperado ................................................................................................................................194


Coleccin Biblioteca Plural

La universidad promueve la investigacin en todas las reas del conocimiento. Esa investigacin constituye una dimensin relevante de la creacin cultural, un compo-nente insoslayable de la enseanza superior, un aporte potencialmente fundamental para la mejora de la calidad de vida individual y colectiva.

La enseanza universitaria se define como educacin en un ambiente de creacin. Estudien con espritu de investigacin: se es uno de los mejores consejos que los profe-sores podemos darles a los estudiantes, sobre todo si se refleja en nuestra labor docente cotidiana. Aprender es ante todo desarrollar las capacidades para resolver problemas, usando el conocimiento existente, adaptndolo y aun transformndolo. Para eso hay que estudiar en profundidad, cuestionando sin temor pero con rigor, sin olvidar que la trans-formacin del saber slo tiene lugar cuando la crtica va acompaada de nuevas propues-tas. Eso es lo propio de la investigacin. Por eso la mayor revolucin en la larga historia de la universidad fue la que se defini por el propsito de vincular enseanza e investigacin.

Dicha revolucin no slo abri caminos nuevos para la enseanza activa sino que convirti a las universidades en sedes mayores de la investigacin, pues en ellas se mul-tiplican los encuentros de investigadores eruditos y fogueados con jvenes estudiosos e iconoclastas. Esa conjuncin, tan conflictiva como creativa, signa la expansin de todas las reas del conocimiento. Las capacidades para comprender y transformar el mundo suelen conocer avances mayores en los terrenos de encuentro entre disciplinas diferentes. Ello realza el papel en la investigacin de la universidad, cuando es capaz de promover tanto la generacin de conocimientos en todas las reas como la colabora-cin creativa por encima de fronteras disciplinarias.

As entendida, la investigacin universitaria puede colaborar grandemente a otra revolucin, por la que mucho se ha hecho pero que an est lejos de triunfar: la que vincule estrechamente enseanza, investigacin y uso socialmente valioso del conoci-miento, con atencin prioritaria a los problemas de los sectores ms postergados.

La Universidad de la Repblica promueve la investigacin en el conjunto de las tecnologas, las ciencias, las humanidades y las artes. Contribuye as a la creacin de cultura; sta se manifiesta en la vocacin por conocer, hacer y expresarse de maneras nuevas y variadas, cultivando a la vez la originalidad, la tenacidad y el respeto a la di-versidad; ello caracteriza a la investigacin a la mejor investigacin que es pues una de las grandes manifestaciones de la creatividad humana.

Investigacin de creciente calidad en todos los campos, ligada a la expansin de la cul-tura, la mejora de la enseanza y el uso socialmente til del conocimiento: todo ello exige pluralismo. Bien escogido est el ttulo de la coleccin a la que este libro hace su aporte.

La universidad pblica debe practicar una sistemtica Rendicin Social de Cuentas acerca de cmo usa sus recursos, para qu y con cules resultados. Qu investiga y qu publica la Universidad de la Repblica? Una de las varias respuestas la constituye la Coleccin Biblioteca Plural de la CSIC.

Rodrigo Arocena


Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica 11

Agradecimientos

Todo hombre que completa un nuevo paso en la vida, por grande o insignificante que sea. Lo logra gracias a la ayuda de otro hombre

Ningn emprendimiento es totalmente individual y este libro no es la excepcin. Son varias las personas a las que he recurrido en busca de ayuda, apoyo y consejo y en todos los casos los aportes han sido valiosos y han contribuido a su desarrollo. Huelga decir que todos los errores y carencias que pueda contener, son de mi exclusiva responsabilidad.

Al Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade Federal do Rio Grande Do Sul. Por haberme dado la oportuni-dad de estudiar en sus aulas, a todos: autoridades, funcionarios, docentes y compaeros de generacin.

Al Brasil todo por haberme recibido con los brazos abiertos, a su gobierno por haber posibilitado la oportunidad de estudiar en su tierra, a su pueblo por su cario y amabili-dad. A la Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES) por la beca que me permiti concretar esta experiencia.

A mi orientador Andr Marenco, por sus excelentes consejos y por su paciencia ante mis dudas y recaudos.

Al Instituto de Ciencia Poltica, por haberme estimulado a salir a estudiar fuera de fronteras y apoyarme en todas mis ideas.

Corriendo el riesgo de cometer algn olvido involuntario, no puedo dejar de men-cionar: A Daniel Buquet, Daniel Chasquetti, Juan Andrs Moraes, Rafael Pieiro y Federico Traversa, por sus comentarios, crticas y sugerencias. A Sabrina Siniscalchi, por su ayuda en el procesamiento de la base de datos. A Constanza Moreira, por su aliento y estmulo constante. A quienes hicieron lecturas de los borradores y aportaron sugeren-cias y crticas del mayor provecho: Miguel De Luca, Rafael Madeira, Andrs Malamud y Cleber Martins.

A Manuela Abrahan, por la edicin final.A mi familia y amigos, por aguantar estoicamente mis reclamos y protestas en la des-

igual lucha sostenida para terminar.A Natalia y Agustina, por todo.

Antonio Cardarello, Montevideo, noviembre de 2011



Resumen

El presente libro tiene como objetivo realizar un estudio de los efectos de la reelec-cin inmediata sobre los ejecutivos de las unidades subnacionales de Argentina, Brasil y Uruguay entre 1982-2007. A partir de este trabajo se pretende constatar cuales son los efectos verdaderamente apreciables de este mecanismo sobre los sistemas polticos subnacionales. Se parte de la hiptesis de que esta modalidad de reeleccin provoca efectos en los niveles de competencia del sistema de partidos, en la permanencia del partido de gobierno, y en la interna de ste.

Esta investigacin intenta profundizar en la discusin (presente en una vasta lite-ratura) sobre los efectos de las reglas electorales sobre los sistemas polticos y en par-ticular de la reeleccin inmediata hoy adoptada por algunos pases latinoamericanos y en debate en varios de ellos a nivel presidencial. El objetivo final de este trabajo no es pronunciarse a favor o en contra de la reeleccin inmediata, ni se trata de un debate elementalmente normativo, sino que intenta presentar algunas cuestiones pun-tuales que pueden servir para mejorar el nivel de discusin acerca de la misma.

Palabras clave: reeleccin inmedidata, ejecutivo subnacional, sistema de partidos.



IntroduccinSer inmortal es balad;

menos el hombre, todas las criaturas lo son, pues ignoran la muerte; lo divino, lo terrible, lo incomprensible, es saberse inmortal.

Jorge Luis Borges, El Inmortal

Presentacin y justificacin del tema

Este libro est basado en mi tesis de doctorado y tiene como objetivo realizar un estudio de los efectos de la reeleccin inmediata sobre los ejecutivos de las unidades subnacionales de Argentina, Brasil y Uruguay entre 1982-2007. A partir de este traba-jo se pretende constatar cules son los efectos verdaderamente apreciables de este me-canismo sobre los sistemas polticos subnacionales. Se parte de la hiptesis de que esta modalidad de reeleccin provoca efectos como: reducir los niveles de competencia del sistema de partidos generando un menor nivel de fragmentacin en trminos del nmero efectivo de partidos, favorecer la permanencia del partido de gobierno, y acrecentar el contingente legislativo gubernista. En la interna del partido: reducir la racionalizacin, concentrando la competencia en torno al candidato que compite por la reeleccin.

Esta investigacin intenta profundizar en la discusin (presente en una vasta litera-tura) de los efectos y las reglas electorales sobre los sistemas polticos y en particular de la reeleccin inmediata hoy adoptada por algunos pases latinoamericanos y en debate en varios de ellos a nivel presidencial.

El objetivo final de este trabajo no es pronunciarse a favor o en contra de la reelec-cin inmediata ni se trata de un debate fundamentalmente normativo, sino que intenta presentar algunas cuestiones puntuales que pueden servir para mejorar el nivel de dis-cusin acerca de ella.

Fases del proceso de investigacin

Pregunta inicialEn qu medida influye la reeleccin inmediata en los sistemas polticos subnacionales?Qu variables y procesos explica?

Hiptesis: variables dependientes e independientes

Variables dependientes: fragmentacin del sistema de partidos, posibilidad del partido en el gobierno de mantenerse en el poder; contingente legislativo

Variable independiente: reeleccin inmediata.

Universo de estudio Unidades subnacionales: Argentina, Brasil y Uruguay

Mtodo o modelo de investigacin Mtodo o modelo estadstico comparativo

Fuentes de informacin secundariaResultados electorales.Series de resultados electorales para cubrir todo el perodo: desde 1982 a 2007.


16 Universidad de la Repblica

Prefacio

El presente trabajo tiene como objetivo analizar los efectos de la reeleccin inme-diata de los ejecutivos subnacionales sobre los sistemas polticos locales. El abordaje de este estudio privilegia el anlisis neoinstitucionalista, es decir se adscribe a la lnea de trabajos que otorga a las reglas de juego cierto determinismo o influencia sobre el comportamiento de los actores.

En lo que hace al objeto de estudio, este trabajo abarcar las unidades subnacionales de Argentina, Brasil y Uruguay electas desde la redemocratizacin respectiva de estos pases. Por consiguiente, son consideradas las elecciones entre 1983 y 2005 para el caso argentino, las elecciones que transcurren entre 1982 y 2006 en Brasil y finalmen-te aquellas que van desde 1984 a 2005 en Uruguay.

Se ha constatado en el conjunto de la literatura sobre este tema (en el centro del debate actualmente en Amrica Latina, AL) que son pocos o casi ninguno los estudios que se enfocan sobre esta temtica. Si bien existen algunos estudios para casos como el de Estados Unidos (EEUU) donde siempre se ha permitido la reeleccin: en AL este debate se ha centrado ms en trminos normativos, en parte debido a la escasa expe-riencia y los pocos casos con que se cuenta para poder estudiar los efectos que este mecanismo tiene.

Es por esa razn que decidimos para este estudio bajar un nivel, abordando la ex-periencia de las subunidades nacionales que brindan un amplio campo para el anlisis, con un elevado nmero de casos que permite un estudio comparativo-estadstico.

En su estudio Jones (1999) hall una fuerte correspondencia entre la reeleccin inmediata y variables que hacen a la competencia y al apoyo del gobierno. En parti-cular nos proponemos abordar, y testear algunas de las hiptesis previstas por Jones sobre el caso de los presidencialismos, pero llevndolo a nivel subnacional, lo cual es una novedad y permitir ver cmo influye la concurrencia con elecciones nacionales, en particular las presidenciales. Creemos que este anlisis permitir conocer qu efectos provoca este mecanismo sobre algunas de las variables ms relevantes cuando se estu-dia un sistema de partidos y un sistema poltico en general: permanencia de un partido en el poder, fragmentacin del sistema de partidos, grado de fraccionalizacin de estos, nmero efectivo de partido y candidatos que compiten en las elecciones que obtienen representacin, as como el contingente legislativo de los jefes de gobierno.

El trabajo est estructurado en torno a cinco captulos que se suceden de la siguien-te forma. En el primer captulo, ser presentado un resumen del estado del arte sobre la discusin que acaezca de los efectos positivos e inconvenientes que la reeleccin inmediata acarrea desde los argumentos clsicos a favor y en contra, hasta aquellos que ven efectos capaces de ser mensurables.

En un apartado de este captulo, se encontrar un detalle que trata sobre la conve-niencia de realizar estudios comparativos a nivel subnacional. La ventaja de centrar el estudio en las unidades subnacionales (Estados, provincias o departamentos segn el caso) radica en que permite contar con un elevado nmero de elecciones, lo que entre



otras ventajas tiende a minimizar uno de los principales problemas metodolgicos ca-ractersticos del N pequea.1

A posteriori, se presentarn las hiptesis que sern puestas a prueba a lo largo del trabajo. En definitiva el captulo intenta rescatar, por un lado, la validez y vigencia de estudiar este instituto y, por otro, la conveniencia de hacerlo en la forma en que aqu se realiza.

A partir de los captulos siguientes entramos en la descripcin y tambin en el an-lisis de nuestros casos. En el segundo captulo, ser la descripcin del sistema argentino o mejor dicho de los sistemas provinciales. Sin dudas, el caso argentino cuenta con una serie de particularidades, y es probablemente que sea el ms rico en su variedad de los tres pases, en este sentido, ya que su sistema fuertemente federal permite que cada provincia cuente con su propia constitucin y por ende con su propio sistema electo-ral. Dado que no hay un nico sistema electoral para la eleccin del gobernador y que ste vara segn la provincia, tenemos distritos con reeleccin mediata, inmediata por un perodo e inmediata ilimitada. En algunas provincias se exige una mayora califica-da (MC), mientras que en otras la mayora simple (MS). Algunas provincias permiten tambin el Doble Voto Simultneo (DVS), esto es la posibilidad de que cada partido presente mltiples candidatos al Ejecutivo local. Tiene como gran ventaja, el hecho de que en un nico pas convivan diferentes versiones de reeleccin y que a su vez se combinen con otros elementos del sistema electoral.

En el tercer captulo se aborda el caso brasileo que se inicia con las elecciones directas de gobernadores en 1982, se repasa la importancia que han tenido los gober-nadores a lo largo de la historia en el proceso poltico brasilero y en particular en la actualidad. Un rasgo central y recurrente en la historia brasilea, es la oscilacin entre gobiernos visceralmente centralizadores y otros que han promovido la fortaleza de las unidades de la federacin frente al poder central.

En lo que hace a la reeleccin inmediata de los gobernadores, Brasil adopt esta modalidad conjuntamente con la que permiti para el presidente en 1997, mientras que la exigencia de la mayora absoluta data desde la Constitucin aprobada en 1988. Este caso permite observar variaciones dentro del mismo pas. Por otra parte, permite ver el xito o fracaso de los gobernadores en un sistema de partidos que a menudo ha sido percibido como dbil (Mainwaring, 2001; Samuels, 2000). Es a partir de las elec-ciones de 1998 que presentaremos una serie de datos que permiten ver el desempeo de los gobernadores buscando su permanencia en el cargo.

En el cuarto captulo toca turno al caso uruguayo, en el que presentamos una evo-lucin del sistema electoral para la eleccin de los ejecutivos comunales en el devenir constitucional. Pese a sus constantes modificaciones de la normativa electoral, esta no ha incluido el tema de la reeleccin y se ha centrado al igual que a nivel nacional en el carcter individual o colegiado del cargo ejecutivo. La reeleccin por tanto no ha

1 Segn la clsica afirmacin de Lijphart (1971), el dilema de los estudios con un N pequea consiste en tener que abordar una investigacin con muchas variables y pocos casos.



sido mayormente cuestionada, y pese a que el sistema poltico en general se muestra poco propicio o francamente reacio a permitir la reeleccin inmediata a nivel presi-dencial, esta no se discute para los intendentes, ya que este caso est permitido desde la reforma constitucional de 1934.

Si bien el caso uruguayo comparte con el brasileo la reeleccin inmediata, a dife-rencia de este ltimo en el caso oriental la eleccin del Ejecutivo es por MS o plurality y tiene la particularidad del DVS. Por otra parte, hasta la eleccin de 1994 en Uruguay las elecciones estaban vinculadas (en los partidos) y eran simultneas (se realizaban conjuntamente con las elecciones nacionales). Esta situacin sera modificada por la re-forma de 1997 que separ los comicios para las autoridades locales, estableciendo que las mismas se lleven a cabo siete meses despus de las presidenciales y legislativas. Otra reforma importante en este mbito fue la limitacin impuesta al sistema de DVS para la eleccin de intendentes, reduciendo la presentacin de estos a dos candidatos o tres, en especiales circunstancias en las que abundaremos en el captulo correspondiente.

En el quinto captulo se lleva adelante la tesis propiamente dicha, el tratamiento de los datos en la base construida para tal fin. Es aqu que se verificarn o no las hiptesis presentadas oportunamente, se operacionalizarn, y se proceder a controlarlas a partir de la informacin recabada.

El control de las hiptesis que guan el trabajo, se plantear a travs de indicadores relevantes como son las tasas de buscadores de reeleccin, las tasas de xito y fracaso, la probabilidad de que el partido de gobierno se mantenga en el poder, los contingentes legislativos de los mandatarios, etctera.

Finalmente, se presentan las conclusiones que no pretenden de modo alguno cerrar la discusin sino, por el contrario, dejar la puerta abierta al debate y con la nica ex-pectativa de haber arrojado algo de luz sobre la materia o al menos provocar la curio-sidad sobre la temtica por parte del lector.



Captulo 1

La reeleccin inmediata. Historia y efectos atribuidos

Un abordaje neoinstitucionalista

El debate acerca de la importancia de las instituciones (North, 1990) es quiz el que ha suscitado mayor polmica dentro del campo de la poltica comparada y marca el desarrollo de esta rea especfica de la Ciencia Poltica. Dicho debate se plantea de diversa manera, segn se atribuya a las instituciones polticas el carcter de variable independiente o dependiente. En otras palabras, la pregunta es a qu variables se les puede conceder la funcin explicativa del proceso poltico. En este debate est presen-te el supuesto de la relacin entre instituciones y rendimiento poltico.

Las instituciones polticas a menudo llamadas las reglas de juego pueden ser de-finidas como arreglos formales y pueden ser vistas tambin como cualquier tipo de conducta repetitiva que influencia los procesos polticos. Asimismo podra reservarse el trmino Instituciones polticas para las reglas formales que han establecido decisiones en un proceso poltico.2

La tercera ola de democratizacin, segn la definicin de Huntington (1995), en AL y Europa Oriental hacia la dcada de los 80 tuvo un rol decisivo en el renovado inters acerca de la importancia de las instituciones polticas. Tambin jugaron su parte en esta resurreccin el declive de grandes teoras como el conductismo, el estructural-funcionalismo y el marxismo.

Es destacable el hecho de que este creciente inters en el anlisis institucional, tuvo lugar simultneamente en disciplinas que terica y metodolgicamente eran diferentes. De este modo, diferentes ciencias han desempeado un rol central para redescubrir las instituciones. Enfoques econmicos como la teora de la rational choice y la teora de juegos fueron factores primordiales en este redescubrimiento. La ingeniera institu-cional recobr as mucha de la centralidad perdida durante la era del conductismo y la teora de grupo.

Las teoras neoinstitucionales3 a partir de los seeros trabajos de Douglas North (1990), B. Guy Peters (1998) y Peter Hall (1996) reivindican el rol independiente que desempean las instituciones en la formacin y transformacin de las preferencias individuales cuando se convierten en acciones y opciones colectivas. En sus distintas

2 En ese sentido Rothstein (1996) sostiene que, si se limita la definicin de reglas limitando a las formas, se corre el riesgo de perder una cantidad reglas no formalizadas que existen en cualquier organizacin poltica y que determinan conductas polticas.

3 Pueden distinguirse el institucionalismo normativo, el rational choice, el histrico, el emprico, el so-ciolgico, las instituciones de mediacin de intereses, y el institucionalismo internacional.



versiones4 el institucionalismo asume que el modo en que son construidas las institu-ciones determina a su vez el nivel de influencia y poder de los distintos intereses que compiten polticamente.

Dentro de la Ciencia Poltica se produjo el crecimiento de un subcampo que vino a ser conocido como neoinstitucionalismo desde March y Olsen (1984), y que ha to-mado a las variables polticas, en vez de las econmicas, sociales y culturales, como el centro de la explicacin de productos polticos.

El neoinstitucionalismo es una perspectiva terica que atribuye gran relevancia a los diseos institucionales. Considera que las reglas de juego si bien no determinan el accionar y las conductas de los actores polticos, s los impacta fuertemente. Esto no implica que desconozca otros constreimientos o limitaciones llamadas informales, que por cierto afectan a los decisores polticos (tradicin, liderazgo, etctera). Pero pri-vilegia la influencia o primaca de las instituciones sobre los acontecimientos polticos, sociales y econmicos.

Este trabajo, de corte institucionalista, se aproxima a la postura de la teora de la rational choice que sustenta que las preferencias estratgicas son determinadas por las reglas formales de la propia poltica, de modo que el comportamiento cambia, cual-quiera que sean las actitudes culturales subyacentes, cuando las instituciones se mo-difican. Sin embargo, desde la perspectiva neoinstitucionalista, los argumentos de los tericos de la opcin racional, tienden a ser probabilsticos y no deterministas, dado que existen lmites de su autonoma como variable independiente y por ello la relacin existente. Por ejemplo, entre el sistema electoral y el sistema de partidos no puede catalogarse como monocausal y la propia conformacin del sistema de partidos afecta las repercusiones del sistema electoral.

4 Rossana Castiglioni (2001) menciona que para Steinmo y Thelen (1992), dentro del enfoque insti-tucionalista, se pueden distinguir al menos dos grandes tradiciones: el institucionalismo de la opcin racional y el institucionalismo histrico. Para la primera, las instituciones son elementos centrales del contexto estratgico dado que imponen lmites al comportamiento autointeresado y restringen as el abanico de estrategias que los actores polticos pueden adoptar cuando avanzan sus objetivos. De esta forma, las instituciones son la arena en la cual las acciones polticas tienen lugar. Se pueden enmarcar dentro de esta perspectiva los trabajos de Gary Cox, Morris Fiorina, Michael Laver, Kenneth Shepsle o George Tsebelis, entre otros. Ms cercano a la tradicin sociolgica, sobre todo la enmarcada en la teora organizacional, el segundo enfoque intenta comprender de qu manera las pugnas polticas son mediadas por los arreglos institucionales en los que tienen lugar (Steinmo y Thelen, 1992: 2). Sostienen que una definicin de instituciones adecuada debe incluir tanto a las organizaciones for-males como a las reglas y procedimientos informales que estructuran el comportamiento. Los insti-tucionalistas histricos, al igual que los de la accin racional, consideran que las instituciones limitan la accin; sin embargo, aaden que las instituciones son fundamentales para entender los resultados polticos (policy outcomes). En esta perspectiva, las instituciones no son solamente importantes por constituir el contexto estratgico de la accin poltica, sino tambin por su impacto sobre la poltica misma y su evolucin histrica. Los trabajos de Peter Hall, Theda Skocpol, Sven Steinmo o Kathleen Thelen lo ilustran.



La redemocratizacin de AL dio un renovado bro al estudio de los diseos consti-tucionales y las consecuencias de la eleccin institucional. Tanto los acadmicos como los polticos han estado examinando desde entonces dos aspectos principales de las estructuras polticas latinoamericanas:

el rgimen de gobierno, considerando la estructura y funcionamiento del pre-sidencialismo y la posibilidad de la alternativa parlamentarista (Linz, 1990; Shugart y Carey, 1992).

el sistema electoral, entendido como el rgimen electoral, sufragio, organizacin y sistema electoral (en sentido estricto, esto es, el mtodo de trasladar votos en bancas).

El anlisis de los sistemas electorales dentro de la ciencia poltica se ha centrado b-sicamente desde dos perspectivas. La primera, aborda el estudio de las reglas de juego analizando sus efectos sobre el sistema poltico y sus distintos componentes, ya sea la di-nmica parlamentaria, las relaciones ejecutivo-legislativas, la configuracin del sistema de partidos o el funcionamiento interno de estos ltimos. La segunda perspectiva, in-tenta explicar cmo un determinado contexto poltico y los actores que de l participan influyen sobre la definicin, cambio o mantenimiento de las reglas electorales (Nohlen, 1980; Colomer, 2004). La primera perspectiva trata al sistema electoral como variable independiente, mientras que la segunda lo sita como variable dependiente.

Este trabajo se inserta en la primera perspectiva de anlisis e indaga sobre cmo las instituciones y las reglas electorales (en las diferentes modalidades de reeleccin) actan sobre un determinado sistema de partidos.

Los efectos de los sistemas electorales han sido largamente estudiados; desde la cl-sica postulacin de Duverger (1957), conocida comnmente como leyes de Duverger, se ha generado un intenso debate acerca de los efectos de los sistemas electorales. Los supuestos que adjudican influencia al sistema electoral han producido un extenso ma-terial, entre los ms importantes cabe destacar los trabajos de Douglas Rae (1967), Taagepera y Shugart (1989), Giovanni Sartori (1994) y Arend Lijphart (1984 y 1994) que han estado dirigidos fundamentalmente a los sistemas parlamentaristas de Europa Occidental y por tanto son poco aplicables a la realidad presidencialista de AL.

A partir de la dcada del noventa, algunos investigadores estadounidenses Shugart y Carey5 (1992), Mainwaring y Shugart6 (1997), Mark Jones7 (1995 y 1997), Michael Coppedge8 (1994) comenzaron a estudiar emprica y comparativamente los sistemas polticos latinoamericanos combinando las dimensiones del sistema electoral y el sistema de gobierno. A los efectos conocidos de los sistemas electorales en el mbito parlamentario hubo que adicionar las consecuencias generadas por las elecciones presidenciales y su vin-culacin con las parlamentarias.

5 Shugart y Carey realizan una extensa investigacin comparativa sobre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

6 La obra de Mainwaring y Shugart es un estudio de la relacin entre presidencialismo y sistema de partidos en AL.

7 El trabajo de Jones (1997) analiza la relacin entre la legislacin electoral y el presidencialismo.8 Coppedge realiza un pormenorizado estudio de los partidos polticos venezolanos.



El debate sobre sistema electoral, es quiz el nico que ha jugado y contina jugando un rol preeminente en las discusiones de reforma poltico institucional. La relevancia de la temtica parte de: cul es el sistema que asegura un mejor funcionamiento institu-cional, que favorezca la gobernabilidad y por tanto a la consolidacin de la democracia. La preocupacin se centra en conocer cmo los actores polticos estratgicos operan basados en marcos poltico institucionales, con el fin de tomar y ejecutar decisiones.

En este contexto, la investigacin terica y emprica acerca de la sucesin presi-dencial (Cardarello, 2002) cobra mayor relevancia. A partir de las ltimas dos dca-das los pases latinoamericanos debieron abordar la compleja tarea de realizar, ms o menos simultneamente, dos transiciones de gran relieve. En el plano poltico, desde el autoritarismo a la democracia y en el plano econmico, desde el viejo esquema in-tervencionista y proteccionista a un nuevo modelo de desarrollo, ms orientado hacia el mercado y decididamente abierto al mundo; proceso al que se ha dado en llamar la doble transicin (Lanzaro, 2000). De cara a estos desafos, algunos sistemas polticos latinoamericanos rompieron con la vieja tradicin antireeleccionista y realizaron refor-mas constitucionales que habilitaron el uso de este instituto.

Esto vale tambin a nivel subnacional; sobre todo en los pases federales, los gobier-nos regionales son extremadamente importantes ya que manejan grandes presupuestos y ejercen una significativa influencia en polticas pblicas vitales como seguridad, salud y educacin. Puede afirmarse que despus del presidente y algunos ministros claves (como el de economa), los gobernadores son los actores polticos ms poderosos9.

La relevancia que cobra la reeleccin se justifica por la centralidad poltica que el Poder Ejecutivo ha tenido en la historia de AL. En la mayora de los pases del continen-te, la pugna por el poder se ha centrado en la eleccin presidencial como sustentadora de la institucionalidad. La estabilidad poltica y la efectividad de gobierno dependen en gran medida de la sucesin del presidente donde se concentra el poder.

El modelo de reeleccin adoptado no solamente afecta el liderazgo poltico y el proceso electoral, sino que influye tambin de manera decisiva sobre los partidos y el sistema poltico en general, llegando incluso a influir en la gobernabilidad interna de una administracin, a travs de la dinmica de rivalidades y competencias entre el mandatario y dirigentes de su partido.

Este trabajo procura contribuir acerca de la influencia de las estructuras formales en el comportamiento de los actores polticos. Se preocupa en cmo las reglas electorales en este caso las variantes de reeleccin afectan a los partidos y al sistema de parti-dos, el nmero de candidatos y partidos polticos efectivo y la performance del partido de gobierno.

9 Sobre federalismo y el peso de los gobernadores ver Riker (1964, 1975 y 1987) Jones (1997), Abrucio y Samuels (1997), Abrucio (1998), Mainwaring (1999), Stepan (1999) y Calvo y Abal Medina (2001).



Breve historia de la prohibicin de la reeleccin inmediata en Amrica Latina

La reeleccin fue un mecanismo mayoritariamente rechazado por los ordenamien-tos constitucionales de AL en funcin de la connotacin negativa que la asociaba con la personalizacin del rgimen poltico, la concentracin de la autoridad y el probable abuso de poder, con la perpetuacin en el gobierno y con la dictadura. El temor al autoritarismo ejercido por el Ejecutivo y el recuerdo de gobiernos que duraban toda la vida crearon ms all de la teora la demanda de no reeleccin. De ah que en la mayora de los pases se estableciera la prohibicin de la reeleccin, al menos para un mandato inmediato.

Si bien en AL no se implant un modelo nico de presidencialismo, las diversas va-riantes compartan una serie de elementos. En ese sentido pueden sealarse tres carac-tersticas que resisten la prueba de la generalizacin, y que son aspectos constituyentes del presidencialismo:

a. la legitimidad autnoma del cargo presidencial (debido a la eleccin directa de este);

b. las amplias facultades del presidente; y c. la ausencia de control institucional suficiente.Otro elemento fundamental que compartan los presidencialismos latinoamericanos

y que los diferenciaba del presidencialismo norteamericano, cuya influencia es noto-ria en varios otros aspectos constitucionales, fue su condicin no reeleccionista10. Sin duda, en esto influy el hecho de que en el continente no se produjeron institucional-mente los checks and balances11 (frenos y contrapesos) del sistema norteamericano.

Los regmenes presidencialistas de AL se caracterizaban entonces por su fuerte personalizacin, por la ausencia de controles institucionales suficientes, por la hiper-trofia presidencial y por un marcado desequilibrio de poderes. Esto agregaba, a la fuerte primaca del Ejecutivo, una amplia facultad legislativa del presidente, que de esta manera contaba con mayores poderes que en el modelo original. Este marcado desbalance entre un Poder Ejecutivo (PE) con importantes poderes legislativos y por otro lado un Legislativo extremadamente dbil result en un esquema poco favorable a la estabilidad democrtica segn el anlisis de Shugart y Carey (1992).

En este sentido, la experiencia histrica de AL marc la existencia de compor-tamientos presidenciales reidos con las prcticas democrticas como el sistemtico

10 La excepcin pudo constituirla la constitucin venezolana de 1819 fruto del Congreso de Angostura, donde se rechaz la propuesta de Bolvar de la presidencia vitalicia, que consagraba la posibilidad de reeleccin del presidente por una vez, con un mandato de cuatro aos.

11 Madison en El Federalista seal con especial nfasis que no era deseable otorgar a cada rgano el total de las funciones que se le atribuan. Cada rgano contara con la posibilidad de influir en las decisiones de los otros (intervencin parcial). El mecanismo de checks and balances se sustentaba en otorgar las funcio-nes clsicas y determinadas a los diferentes rganos, pero no todas las funciones. La coordinacin se haca de este modo necesaria, y el control poltico, posible, citado en Serrafero (1998: 4).



desconocimiento del Poder Legislativo, y un uso excesivo del decreto.12 La prohibi-cin de reeleccin inmediata para el presidente estuvo vigente hasta entrados los aos noventa en la mayora de los pases de AL.13 Fue uno de los recursos ms utilizados para intentar disminuir el poder de los presidentes y se constituy en una especie de cos-tumbre constitucional, adquiriendo en muchos pases una gran importancia simblica.

Mientras en EEUU los padres fundadores haban alertado de la tirana del Legislativo y se propusieron reforzar al Ejecutivo mediante la capacidad de veto en el trmite legis-lativo, la remuneracin fija y la reeleccin; en AL sucedi a la inversa. El autoritarismo se relacion con la fortaleza del Ejecutivo y se propuso combatirla principalmente con la prohibicin de la reeleccin. El hecho de que los presidentes fueran exageradamente poderosos, se relativizaba en parte si se poda evitar el continuismo.

En 1853, cuando se discuta la Constitucin argentina, Juan Bautista Alberdi pro-pona limitar la reeleccin. Segn sus palabras: [] admitir la reeleccin es extender a doce aos el trmino de la presidencia. El presidente tiene siempre medios de hacerse reelegir y rara vez deja de hacerlo. Toda reeleccin es agitada, porque lucha con pre-venciones nacidas del primer perodo.14

En Chile la reeleccin fue permitida hasta 1871. En Costa Rica era permitida por dos perodos hasta que en 1857 el presidente Juan Rafael Mora intent reformar la carta para permanecer en el poder, con el resultado de que fue eliminada tal posi-bilidad en las constituciones siguientes de 1869 y 1871. En Brasil la posibilidad de reeleccin del presidente fue considerada al establecerse la Repblica en 1889 y re-dactarse. Sin embargo, tal eventualidad fue descartada por Magna Rui Barbosa, quien fue el principal autor intelectual de la constitucin en 1891, l entenda que Brasil no contaba con las instituciones de los sistemas parlamentarios europeos ni de los checks and balances del sistema norteamericano y en ese sentido la nica manera de establecer cierto control sobre la presidencia era limitar la reeleccin.

Con la prohibicin de la reeleccin se buscaba provocar la alternancia de las per-sonas en la titularidad del Ejecutivo para limitar el personalismo. Un buen ejemplo de ello son los casos de Porfirio Daz y Juan Manuel Ortiz de Rosas, ya que ambos gober-naron por largos perodos en forma personalista y dictatorial. Daz gobern Mxico primero como presidente constitucional 1877-81 y luego entre 1884 y 1911, en tanto que Rosas ejerci el gobierno con mano firme en Argentina entre 1835 y 1852.

Respecto a la trascendencia otorgada a la prohibicin de la reeleccin, Linz (1997: 49) seala:

12 El poder de decreto en AL tiene una vigencia ms ntida a partir de la redemocratizacin de la tercera ola. Los casos de Argentina y Brasil son ilustrativos al respecto. Para el primer caso ver el estudio de Ferreira Rubio y Goretti (1996). Sobre los poderes proactivos de los presidentes y el peso del decreto ver: Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (1997) Figueiredo y Limongi (2001).

13 La excepcin la conformaban Paraguay, Nicaragua y Repblica Dominicana que no podan tildarse precisamente de democrticos.

14 Alberdi, Juan Bautista (1915). Bases y puntos para la organizacin poltica de la Repblica Argentina. Buenos Aires: La cultura argentina: 276, citado por Serrafero (1997: 109).



[] la importancia que se concede al principio de no reeleccin se refleja en el hecho de que el Tratado General de Paz y Amistad firmado por todos los gobiernos de Centro Amrica en Washington el 7 de febrero de 1927, declara que: Las partes contrayentes se comprometen a mantener en sus respectivas Constituciones el principio de no reelec-cin para el cargo de presidente y Vice presidente de la Repblica, y a aquellas partes contrayentes cuyas Constituciones incluyen la reeleccin, se comprometen a introducir una reforma constitucional a este efecto en la prxima sesin legislativa despus de la ratificacin del presente Tratado.

Una postura similar se sostuvo en la Quinta Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repblicas Americanas, llevada a cabo en Santiago de Chile entre el 12 y el 18 de agosto de 1959. En la declaracin de Santiago de Chile se conden la reeleccin por ser contraria a la consolidacin de la democracia en la regin.

En el siglo XX algunos presidentes, en diferentes pases, impulsaron reformas cons-titucionales que les permitiesen reelegirse de manera de continuar en el poder. Este es el caso del presidente Augusto Legua, en Per en los aos veinte, cuando la prohibi-cin de la reeleccin inmediata fue suspendida durante su administracin expresamente para posibilitar su propia reeleccin. Otro tanto ocurrira en la segunda posguerra en la Argentina bajo la presidencia de Pern y en Bolivia con el gobierno de Paz Estenssoro.

Legua, quien ocup la presidencia de Per entre 1908 y 1912, hubo de refugiarse en Europa al finalizar su mandato. Tras ser elegido presidente nuevamente en 1919, Legua y sus partidarios dieron un golpe de Estado en la madrugada del 4 de julio de 1919, apresando al presidente Prado. Una vez en el poder, como presidente provisio-nal disolvi el congreso y convoc a un plebiscito para reformar la Constitucin de 1860 que rega en ese momento. Posteriormente llam a elecciones para integrar un nuevo congreso que se denomin Asamblea Nacional, el cual el 2 de octubre de 1919 eligi a Legua como presidente constitucional por cinco aos (antes era por cuatro aos). El 12 de octubre asumi el mando y el 18 de enero de 1920 empez a regir la nueva constitucin, que fue alterada en 1923 para permitir la reeleccin de Legua en 1924. En 1929 su gobierno, bautizado como La Patria Nueva, volvi a hacer enmien-das a la constitucin para permitir una nueva reeleccin. Cuando ya se hablaba de una tercera enmienda para volver a reelegirse (iban ya once aos de gobierno) estall una revolucin en Arequipa, el 22 de agosto de 1930, dirigida por el comandante Snchez Cerro. El 25 del mismo mes Legua renunci al mando; el 27 qued en calidad de prisionero siendo encerrado en el Panptico donde permaneci hasta su fallecimiento en el Hospital Naval el 6 de febrero de 1932.

En Argentina, la Constitucin de 1853 prohiba que el titular del Poder Ejecutivo pudiese ser reelecto inmediatamente al vencimiento de su perodo. Para poder ser reelecto el presidente deba esperar el transcurso de un mandato. Solo dos presidentes Julio A. Roca (1880-86 y 1898-1904) e Hiplito Irigoyen (1916-22 y 1928-30) fueron reelectos de ese modo.

Esto se modific cuando Pern, quien accedi al poder en las elecciones de 1946, impuls en 1949 una reforma constitucional que incorporaba una clusula que permita



la reeleccin inmediata sin restricciones. En el anteproyecto de reforma aprobado por el Consejo Superior del Partido Justicialista se expresaba: [] la prohibicin actual de la reeleccin supone una ofensa para la ciudadana argentina [] tan antidemocrtico es imponerle votar a quien no quiere, como impedirle votar a quien quiere (citado por Serrafero 1997: 123). En palabras del convencional Arturo Sampay:

[] si la suerte de esta empresa argentina depende de la posibilidad constitucional de que el general Pern sea reelegido presidente de la repblica por el voto libre de sus conciudadanos debe quitarse de la Constitucin ese impedimento que no aconsejan ni la prudencia poltica ni la circunstancia histrica que vive el pas.15

La nueva constitucin fue aprobada sustituyendo la casi centenaria Constitucin de 1853 y Pern logr su reeleccin en 1952. Esta reforma, en un pas profundamente dividido polticamente, cont con una oposicin constante que debilit su legitimidad. Luego del derrocamiento de Pern, por el golpe de Estado del 21 de setiembre de 1955 bautizado por sus autores como la Revolucin Libertadora, la convencin cons-tituyente convocada por el gobierno militar derog la Constitucin de 1949 y volvi a implantar la prohibicin reeleccionista.

En Bolivia, Vctor Paz Estenssoro, quien ya haba gobernado entre 1952-1956, intent permanecer tras su perodo 1960-64, incluyendo una enmienda constitucional que permitiese la reeleccin en un Congreso dominado por su partido: el Movimiento Nacional Revolucionario. Sin embargo, a los pocos meses de iniciado su nuevo man-dato fue destituido por un golpe militar el 4 de noviembre de 1964.

Tambin puede mencionarse el caso de Getulio Vargas, quien gobern Brasil entre 1930 y 1945 (incluido el Estado Novo, 1937-45), aunque difcilmente podamos til-dar de competitivo a ese perodo. Cabe destacar que en todos los casos los presidentes que hicieron reformas que permitieran su reeleccin fueron destituidos, restablecin-dose la prohibicin de la reeleccin.

Hacia fines de la dcada de 1980 solo Nicaragua, Paraguay y Repblica Dominicana permitan la reeleccin inmediata del presidente sin lmite. En Panam y Venezuela el presidente no poda ser reelecto para un segundo perodo salvo pasado un intervalo de dos mandatos y en el resto de AL despus de un perodo. En Mxico, donde el lema de la revolucin mexicana de 1910 haba sido sufragio efectivo y no reeleccin, se fue ms lejos an y se estableci la prohibicin total de la reeleccin. Igual camino seguan Colombia (1991), Costa Rica (1969), Guatemala (1993) y Honduras (1998).

15 Convencin Nacional Constituyente de 1949. Buenos Aires: Congreso de la Nacin: 189. Citado por J. Carey (2003).



Tabla 1. Situacin de la reeleccin presidencial en 1992.

No-reeleccinIntervalo

de dos perodosIntervalo

de un perodoDos mandatos consecutivos Ilimitada

Colombia (1991) Panam Argentina EEUU Dominicana

Costa Rica Venezuela Bolivia Nicaragua

Guatemala Brasil Paraguay

El Salvador Chile

Honduras Colombia pre 91

Mxico Ecuador

Ecuador (1979) Per

Uruguay Fuente: Elaboracin propia en base a Shugart y Carey 1992

No obstante, a partir de la dcada de los noventa comienza a percibirse un cambio de rumbo la tendencia a favor de permitir la reeleccin inmediata en AL se incrementa paulatinamente (Cardarello, 2002; Silva, 2006).

En la Repblica Dominicana la reeleccin inmediata, que haba sido sustituida por la mediata en 1994, fue reintroducida por el Congreso a fines de 2002, situacin que produjo un enfrentamiento al interior del partido de gobierno, el PRD, entre el presi-dente Meja que buscaba su reeleccin para las elecciones de 2004 y sus opositores. A la postre Meja result derrotado por el expresidente Leonel Fernndez, que logr as su reeleccin mediata.

En Costa Rica, donde la posibilidad de la reeleccin mediata estaba prohibida des-de 1969, fue reinstalada va judicial por la sala constitucional en el ao 2003.

En Colombia, el tema de la reeleccin se instal en la agenda poltica desde el ao 2003, cuando el presidente Uribe intent levantar la prohibicin que exista en la ma-teria. Si bien no lo consigui en esa instancia, el presidente colombiano aprovech su elevada popularidad para continuar impulsndola. Finalmente, la reforma constitucio-nal que facilitara su reeleccin se hizo posible en 2005 y se concret en 2006.

En Bolivi,a la propuesta de la reeleccin inmediata parti del gobierno del presiden-te Evo Morales y fue aprobada, junto con otras reformas, en la Asamblea Constituyente electa a tal fin, el 9 de diciembre de 2007. Mientras en Ecuador, que haba pasado de la prohibicin total a permitir la reeleccin despus de un mandato presidencial, fue aprobado en 2008 el proyecto de reforma constitucional impulsado por el presidente Rafael Correa, que incluye la reeleccin inmediata por una nica vez.

La legislacin latinoamericana tradicionalmente esquiva a la reeleccin inmediata, ha variado en la actualidad y en siete pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Venezuela y Repblica Dominicana) la permiten. En otros tantos (Costa Rica, Chile, El Salvador, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) la reeleccin solo es posible transcurrido al menos un mandato presidencial. Por su parte, en cuatro



naciones (Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay) la reeleccin est totalmente ve-dada. Puede detectarse entonces una tendencia favorable a la reeleccin durante los ltimos quince aos. En tal sentido, de diez pases que modificaron su normativa sobre el tema, ocho lo hicieron a favor y solo tres en sentido contrario a ella.

Un total de ocho pases pasaron de la reeleccin alterna a la inmediata: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela y Repblica Dominicana. Caminos diferentes siguieron Colombia y Per, mientras que el primero, tras el pero-do reeleccionista de Fujimori, volvi a la reeleccin mediata en noviembre de 2000.16 Por su parte, Colombia que en 1991 haba pasado de permitir la reeleccin alterna a la prohibicin total se inclin por la inmediata en 2005.

Tabla 2. Situacin de la reeleccin presidencial en 2009

No-reeleccinIntervalo

de dos perodosIntervalo

de un perodoDos mandatos consecutivos Ilimitada

Paraguay Panam Chile Argentina (1994) Venezuela (2009)

Guatemala Uruguay Bolivia (2007)

Honduras Per Brasil (1997)

Mxico Costa Rica Colombia (2005)

El Salvador Ecuador (2008)

Nicaragua EEUU

Dominicana Fuente: Elaboracin propia

En contrapartida, la situacin de aquellos pases donde, al inicio de la redemocra-tizacin del continente, la reeleccin inmediata exista ha cambiado: hoy esa posibi-lidad no es posible. En Paraguay, desde 1992 est prohibida en todo momento; en Nicaragua, solo se admite la reeleccin despus de transcurrido un perodo. Tambin en Costa Rica, la decisin de la Sala Constitucional reimplant la reeleccin de manera alterna.

En suma, la mayora de las modificaciones se inclinaron por permitir la reeleccin presidencial (inmediata en siete pases y alterna en dos), mientras que otras tres refor-mas la prohibieron (por completo en dos casos y en lo inmediato en uno).

En el caso de las reformas a favor de la reeleccin inmediata, en cada uno de los pases su impulso y aprobacin tuvieron nombre y apellido. Nos estamos refiriendo a quienes se beneficiaran de ello directamente, esto es, los mandatarios de turno: Menem en Argentina, Cardoso en Brasil, Fujimori en Per, Chvez en Venezuela, Meja en Repblica Dominicana, Uribe en Colombia, Morales en Bolivia y Correa en Ecuador.

16 El Artculo 112 establece que: El mandato presidencial es de cinco aos, no hay reeleccin inmediata. Transcurrido otro perodo constitucional, como mnimo, el expresidente puede volver a postular, sujeto a las mismas condiciones (Artculo modificado por Ley N. 27.365 del 5 de noviembre de 2000).



En definitiva, en todos los pases referidos las reformas se llevaron a cabo durante la administracin de mandatarios carismticos que buscaban su reeleccin inmediata y el xito los acompa en la mayora de los casos, a excepcin del dominicano Meja que fracas en su intento de mantenerse en el cargo.

En otras naciones, donde rige o rega la posibilidad de reeleccin tras el intervalo de un perodo, los exmandatarios pudieron ocupar nuevamente su cargo. Estos son los casos de Gonzalo Snchez de Losada en Bolivia, Julio Mara Sanguinetti en Uruguay, Carlos Andrs Prez y Rafael Caldera en Venezuela, a los que se han sumado recien-temente Oscar Arias en Costa Rica, Leonel Fernndez en la Repblica Dominicana y Alan Garca en Per. Tambin en Nicaragua Daniel Ortega, tras haber procurado infructuosamente en varias oportunidades retornar al poder, alcanz finalmente el xi-to en 2006. Mientras que en El Salvador y Chile, si bien la reeleccin mediata est permitida, ningn expresidente lo ha intentado hasta la fecha. Por su parte, en Panam el expresidente Guillermo Endara (1989-94) fracas en su intento de regresar al poder en 2004. En este mismo pas Ernesto Balladares, quien ejerci la presidencia entre 1994-99, no consigui aprobar durante su mandato, va referndum, una reforma para pasar de la reeleccin alterna a la consecutiva. Por ltimo, cabe sealar que en Ecuador varios exmandatarios Borja, Febres Cordero y Hurtado han intentado infructuo-samente un nuevo mandato.

En Uruguay, el tema de una reforma constitucional que habilitara la reeleccin in-mediata del primer mandatario fue manejado en forma insistente por varios dirigentes del partido de gobierno y allegados al presidente. Se cre una comisin reeleccionista encargada de recolectar firmas para plebiscitar la modificacin constitucional a tal efecto, esto a pesar de ser descartada dicha posibilidad por el propio presidente Tabar Vzquez, en junio de 2007.

Finalmente, en la tierra de Bolvar, el presidente Hugo Chvez si bien vio naufra-gar la propuesta de aprobar una reforma que permitiese la reeleccin indefinida en el referndum constitucional llevado a cabo el 2 de diciembre de 2007, en el que el No obtuvo 50,7% frente a 49,3%, su perseverancia result recompensada en un nuevo in-tento llevado a cabo el 15 de febrero de 2009. La ansiada aprobacin de la reeleccin ilimitada fue conseguida tras obtener 55% de los sufragios y casi un tercio de absten-cin, lo que le permitir ser nuevamente candidato en las presidenciales de 2012.

En sntesis, dentro de AL se vea reflejada toda la gama de variantes en cuanto a la posibilidad de la reeleccin, predominando su prohibicin en forma inmediata, panorama que como vimos comenz a variar en forma significativa en los ltimos tres lustros.



Las variantes de la reeleccin

En este apartado veremos las diferentes formas que puede adoptar la reeleccin. La primera gran divisin que podemos realizar es si el presidente puede ser reelecto o si esta posibilidad no es permitida bajo ninguna circunstancia. Si la reeleccin est permitida debemos distinguir si sta puede producirse en forma inmediata o mediata, esto es, despus de un intervalo de uno o ms perodos.

Otra variable, una vez que la reeleccin es posible, es si sta se permite por nica vez o si puede serlo en forma indefinida despus de uno o ms perodos. En definitiva, cuando un presidente reelecto finaliza su segundo mandato y puede volver despus de un intervalo su lgica de accin es la misma que la de un mandatario que se encuentra en situacin de reeleccin mediata.

Podemos definir entonces que la reeleccin de un presidente puede asumir tres mo-dalidades: reeleccin inmediata, reeleccin mediata y prohibicin de la reeleccin. La primera hace referencia a la posibilidad que tiene el presidente de presentarse a elec-ciones con el objetivo de mantenerse en su puesto; la reeleccin mediata significa que el mandatario no puede presentarse en forma inmediata, pero puede volver a ocupar el cargo despus de un intervalo de uno o ms perodos; la ltima modalidad implica que el presidente est impedido de desempear nuevamente dicho cargo.

Dentro de estos tres grandes procedimientos podemos distinguir diferentes modos de resolver la reeleccin. En un extremo tenemos la reeleccin indefinida o sin lmites, en la que se ubica Venezuela a partir de 2009 que pasa a ocupar ese sitio vaco por quince aos17. En el otro, la imposibilidad de por vida para que una persona pueda re-petir el ejercicio de la presidencia, es decir, la prohibicin absoluta (Mxico). Formatos intermedios son:

a. la reeleccin inmediata por un perodo con la posibilidad de que despus de un intervalo equivalente a un mandato el presidente pueda volver a ocupar el cargo y ser nuevamente reelecto (Argentina, Brasil, Colombia, Venezuela);

b. la posibilidad de que solo pueda ser reelecto una vez y nunca ms volver a la pre-sidencia (EEUU);

c. la reeleccin mediata, por la cual el presidente puede volver a ocupar la titularidad del ejecutivo en el futuro, sea despus de uno (Uruguay) o dos perodos (Venezuela antes de 1998, Panam) y repetir el proceso; y

d. la mediata con solo una posibilidad de reeleccin (Bolivia tras la reforma de 1994 y hasta 2007). Este panorama puede simplificarse en el siguiente cuadro.

17 Tras la reforma que la elimin de Paraguay en la reforma de 1992 y en la Repblica Dominicana en 1994.



Tabla 3. Modalidades de reeleccin

Modalidad reeleccin Indefinida Por nica vez

Reeleccin mediata Costa Rica, Chile, El Salvador, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay Bolivia (hasta 2007)

Reeleccin inmediata Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Repblica Dominicana EEUU

Reeleccin Indefinida Venezuela

Prohibicin de la reeleccin Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay Fuente: Elaboracin propia

En este apartado realizaremos una presentacin de las ventajas y desventajas, vicios y virtudes que las distintas modalidades de reeleccin ofrecen a travs de su posible impacto sobre una serie de variables que hacen a la competencia y la gobernabilidad.

Tabla 4 Las modalidades de reeleccin y su impacto sobre variables

Impactos Reeleccin Inme-diata Reeleccin mediata No reeleccin

Alternancia Negativa Positiva Positiva

Accountability Positiva Negativa NegativaRelacin partido-

lderPositiva Negativa

Experiencia Positiva Positiva NegativaPerpetuacin en el

poder Negativa Positiva Positiva

Eficacia en el man-dato Positiva Negativa Negativa

Libertad del elector Positiva Negativa NegativaFuente: Elaboracin propia

La perpetuacin en el cargoUno de los argumentos ms poderosos en contra de la reeleccin inmediata ha

sido, histricamente, la necesidad de evitar los gobiernos autoritarios. Por lo general, la no reeleccin del presidente en AL ha sido un intento por impedir que acontezca la perpetuacin de individuos, grupos y partidos en el poder. Se basan, para ello, en la experiencia histrica de AL. En palabras de Dieter Nohlen, la modalidad de no reeleccin:

[] tiene una larga tradicin histrica, y su ms slida fundamentacin es la propia expe-riencia histrico-poltica. Bsicamente son dos fenmenos que confluyen en el origen de la no reeleccin como previsin constitucional [] el presidencialismo latinoamericano y la tentacin de los presidentes de perpetuarse en el poder, por un lado, y la coaccin y el fraude en los procesos electorales, por el otro. En estas circunstancias [] el principio



de la no reeleccin apareci como smbolo poltico e instrumento imprescindible del constitucionalismo democrtico.18

Un caso ilustrativo de la prohibicin total de reeleccin es el de Mxico, que du-rante casi setenta aos se caracteriz por un sistema de partidos hegemnico. Hasta la dcada de 1990, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), no solo gan todas las elecciones presidenciales sino tambin todas los gobernaturas estaduales, por lo que la no reeleccin aseguraba la circulacin intrapartidaria del liderazgo e impeda la concentracin de poder en una persona. Para Giovanni Sartori (1994: 191), la prohibi-cin de la reeleccin se convertira en un punto medular para entender el caso mexicano, afirmando que la no reeleccin de sus presidentes es la condicin clave que establece el lmite entre la dictadura y el sistema. Luego de los treinta aos de gobierno de Porfirio Daz,19 quien renunci obligado por la revolucin triunfante acaudillada por Francisco Madero, cuyo lema fue sufragio efectivo y no reeleccin, Mxico estableci la prohibicin total de la reeleccin en el Art. 83 de la Constitucin de 1917,20 situacin que permane-ce invariable hasta ahora.

La fuerte resistencia a la reeleccin inmediata en AL se vinculaba con la tradicin del cesarismo autocrtico y de las dictaduras que proliferaron en el continente. El ascenso continuo de hombres fuertes y liderazgos providenciales provocaba indefecti-blemente una vigorosa personalizacin y concentracin del poder, esto hizo que la po-sibilidad de reeleccin presidencial se prohibiera definitivamente o que se permitiera solo despus de un perodo de separacin del cargo.

La prohibicin de la reeleccin presidencial fue incorporada como una restric-cin sobre el poder presidencial o, ms especficamente, una salvaguarda contra la autoperpetuacin en el cargo dado que la reeleccin inmediata podra facilitar que el presidente se convirtiera en dictador. El hecho de que en AL no existieran los checks and balances a diferencia de EEUU, llev a que la prohibicin de la reeleccin tuviera la finalidad de prevenir un gobierno autoritario. De modo que se pens en la instauracin de un mecanismo efectivo para evitar la continuidad de una mala conducta, descartan-do de ese modo el premio a la posibilidad de un buen proceder en el ejercicio del cargo.

Este argumento se ve reforzado cuando se observa el ejemplo de aquellos pases que permitan la reeleccin y donde los presidentes permanecieron en sus cargos por extensos perodos, como puede ser el caso de Alfredo Stroessner en Paraguay,21

18 19 De los cuales veintisis aos fueron en forma ininterrumpida del 1 de diciembre de 1884 hasta el 25

de mayo de 1911.20 Esta clusula fue enmendada en 1927 para permitir la reeleccin por un mandato no consecutivo, en

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