Il futuro, oggi

FIDEIUSSIONI E APPALTI

NUOVE SFIDE E NUOVE REGOLE

PER IL SETTORE ASSICURATIVO ITALIANO

Giugno 2017

La presente Ricerca è stata realizzata da The European House – Ambrosetti per CBL Insurance e Olimpia Agency.

I contenuti del presente rapporto sono di esclusiva responsabilità di The European House - Ambrosetti.

© CBL Insurance, Olimpia Agency e The European House – Ambrosetti S.p.A. TUTTI I DIRITTI RISERVATI. Il

presente documento è di proprietà di CBL Insurance, Olimpia Agency e The European House - Ambrosetti S.p.A.

Nessuna parte di esso può essere in alcun modo riprodotta senza l’autorizzazione scritta di CBL Insurance,

Olimpia Agency e The European House - Ambrosetti S.p.A.

FIDEIUSSIONI E APPALTI

Nuove sfide e nuove regole

per il settore assicurativo italiano

2

3

La presente Ricerca è stata realizzata da The European House - Ambrosetti

per CBL Insurance e Olimpia Agency.

La Ricerca è stata curata dal Gruppo di Lavoro The European House - Ambrosetti

formato da:

― Umberto Marchi (Partner);

― Simone Ginesi (Area Leader Centro Sud);

― Pio Parma (Senior Consultant dell’Area Scenari e Intelligence; Project Leader);

― Riccardo Barchiesi (Consultant dell’Area Strategia; Project Coordinator).

Si ringrazia Claudio Cacciamani, Professore Ordinario di Economia degli

Intermediari Finanziari presso l’Università degli Studi di Parma, che ha collaborato alla

realizzazione della Ricerca in qualità di advisor scientifico.

Hanno inoltre contribuito ai lavori per conto di CBL Insurance e Olimpia Agency:

― Alessandro Di Virgilio (Chief Executive Officer, Olimpia Agency);

― Peter Harris (Managing Director, CBL Insurance);

― Sorin Floret (Responsabile Generale per l’Italia, CBL Insurance);

― Alessandro Romani (Responsabile IT, Olimpia Agency);

― Giorgia Silvestri (Responsabile Ufficio Legale, Olimpia Agency).

L’analisi ha previsto un costruttivo scambio di opinioni e di punti di vista con alcuni

rappresentanti delle Istituzioni, delle associazioni di riferimento e della business

community. Si ringraziano in particolare per i contributi e i suggerimenti offerti:

― Diana Cerini (Professoressa di Diritto Privato Comparato, Università degli Studi di

Milano Bicocca);

― Achille Colombo Clerici (Presidente, Assoedilizia);

― Carmine Esposito (Consigliere Delegato, EPM Servizi);

― Walter Lindo (Direttore Generale, FONDIR – Fondo Paritetico Interprofessionale

per la Formazione Continua);

― Andrea Mascolini (Direttore Generale e Affari Giuridici, OICE - Associazione delle

Organizzazioni di Ingegneria, di Architettura e di Consulenza Tecnico-Economica);

― Vincenzo Onorato (Presidente del Consiglio di Gestione e Direttore Generale,

Consorzio Integra);

4

― Adriana Palmigiano (Responsabile Direzione Appalti e Acquisti, ANAS);

― Mauro Salerno (Giornalista di “Edilizia e Territorio”, Il Sole 24 Ore);

― Francesco Telesca (Responsabile Finanza e Assicurazioni, Impresa Pizzarotti

& C.);

― Stefano Visintin (Fondatore e Senior Manager, Studio Attuariale Visintin &

Associati) con Alessandro Lorenzetto (Senior Manager, Studio Attuariale

Visintin & Associati).

I contenuti del presente rapporto di Ricerca sono riferibili esclusivamente al lavoro di analisi e di ricerca di The European House - Ambrosetti e possono non coincidere con le opinioni e i punti di vista delle persone intervistate.

© CBL Insurance, Olimpia Agency e The European House - Ambrosetti, 2017

5

INDICE

I 10 PUNTI PIÙ IMPORTANTI DELLA RICERCA 7

CAPITOLO 1

L’ANDAMENTO DEL SETTORE ASSICURATIVO IN ITALIA 17

1.1. Le tendenze emergenti nel settore assicurativo 17

1.2. La struttura e le caratteristiche del mercato assicurativo italiano 23

CAPITOLO 2

IL SETTORE DELLE CAUZIONI IN ITALIA 29

2.1. La crescita del ramo Cauzioni nel mondo e in Europa 29

2.2. Le caratteristiche del mercato delle Cauzioni in Italia 31

CAPITOLO 3

I MERCATI DI SBOCCO EMERGENTI PER IL SETTORE

DELLE CAUZIONI 39

3.1. I mercati potenziali per il settore assicurativo 39

3.2. Le principali dinamiche competitive in corso 45

CAPITOLO 4

ANALISI DEI SISTEMI DI GESTIONE DEI RISCHI: FIDEIUSSIONI

BANCARIE E ASSICURATIVE A CONFRONTO 48

4.1. Gli strumenti fideiussori assicurativi 48

4.1.1. L’assicurazione del credito 48

4.1.2. Le assicurazioni cauzionali o fideiussorie 50

4.1.3. I rami Credito e Cauzioni a confronto 52

4.2. I rami Credito e Cauzione: punti di forza e qualche “caveat” operativo 54

4.3. I rami Credito e Cauzione: uno sguardo al futuro 58

6

CAPITOLO 5

IL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI A UN ANNO

DALL’EMANAZIONE: PRIMI IMPATTI E QUESTIONI APERTE 59

5.1. Lo stato dell’arte del settore degli appalti pubblici in Italia tra problemi

strutturali e opportunità 59

5.2. La riforma del Codice degli Appalti Pubblici del 2016 e il Decreto Correttivo

del 2017: principali caratteristiche e novità 63

5.3. Gli effetti della nuova disciplina sull’andamento dei bandi pubblici in Italia:

una prima valutazione 68

5.3.1. L’andamento dei bandi pubblici nell’ultimo anno secondo le fonti

di dominio pubblico 68

5.3.2. Le evidenze dall’analisi condotta sulla banca dati di Olimpia Agency 72

5.4. Il ruolo dell’ANAC nella tutela della trasparenza nel settore degli appalti

pubblici e i nuovi strumenti a disposizione 78

PRINCIPALI FONTI DOCUMENTALI DI RIFERIMENTO 82

7

I 10 PUNTI PIÙ IMPORTANTI DEL RAPPORTO

1. A livello globale, così come sul mercato italiano, si stanno affermando

alcuni megatrend che impatteranno sempre più sul business model

corrente delle compagnie assicurative:

― L’adeguamento del sistema di gestione dei rischi previsto dal regime

regolamentare Solvency II, che – prevedendo inoltre assorbimenti di capitale in

funzione dei rischi sottoscritti – richiederà alle compagnie un’adeguata

patrimonializzazione e, alle spalle, una elevata capacità riassicurativa.

― L’intensificazione della concorrenza da parte di attori “non tradizionali” (come

insurtech, compagnie che operano esclusivamente online, ecc.), con l’effetto di

disintermediare la filiera.

― Il fenomeno della “shadow insurance” (attività assicurativa ombra esercitata da

soggetti non vigilati ed erogata attraverso piattaforme di assicurazione o peer-

to-peer), che potrebbero ridisegnare le logiche di funzionamento e competitive

del mercato.

― La minore fidelizzazione del cliente, favorita anche dal crescente ricorso al

canale online, che spinge le compagnie a pianificare il lancio di strategie multi-

e omni-channel.

Questo scenario esercita una crescente pressione sulla marginalità delle

compagnie. A oggi i valori del ROE per il settore assicurativo sono in recupero (in

media 11% nel ramo Vita e 8% nel ramo Danni nel 2015) e comunque su livelli

superiori rispetto del settore bancario (0,9% nel 2015).

Figura I. Andamento del Return on Equity (ROE) del sistema assicurativo italiano: confronto tra rami Vita e

Danni (valori percentuali), 2006 - I semestre 2016. Fonte: elaborazione The European House - Ambrosetti su

dati ANIA, 2016

10,7%10,6%

-7,8%

15,2%

1,1%

-8,8%

17,3%

9,8%

10,1%

10,9%

5,9%

11,5%

14,5%

-0,9%

0,3%

-4,6%-4,7%

3,1%9,7%

10,2%

7,9%

4,7%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 I sem2016

Ramo Vita Ramo Danni

8

2. Gli effetti della congiuntura economica hanno contribuito ad

enfatizzare alcune caratteristiche tipiche del settore assicurativo in

Italia, nei settori Vita e Danni.

― Nell’ultimo decennio, il settore Danni ha registrato un andamento negativo

(CAGR pari a -1,5%), a fronte di una crescita media del 4% nel ramo Vita, che

continua a rappresentare i tre quarti del valore del mercato assicurativo

italiano.

Figura II. Andamento della raccolta premi lavoro diretto dei settori Vita e Danni in Italia (miliardi di Euro), 2006

- 2016. Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

― A confronto con i maggiori benchmark internazionali, l’Italia si posiziona

terzultima, con 2.434 Euro di raccolta premi per abitante, un valore allineato

al dato tedesco ma lontano da quello dei mercati anglosassoni (i premi medi

sono pari a 1,8 volte in più negli USA e 1,5 volte in più nel Regno Unito).

Considerando anche che il mercato assicurativo nazionale incide per il 9% del

PIL, si può supporre l’esistenza di un ampio potenziale di sviluppo.

Figura III. Premi raccolti per abitante in Italia a confronto con altri Paesi benchmark (Euro), 2016. Fonte:

rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

3. Il ramo delle cauzioni in Italia è una nicchia caratterizzata da un

andamento positivo e da dinamiche competitive complesse.

― A livello globale, il trend dei premi delle cauzioni è di continua crescita, essendo

triplicato rispetto ai valori del 2007, ad oltre 3 miliardi di Euro nel 2015.

4.420

3.686

3.199 3.134

2.434 2.353

253

Regno Unito USA Giappone Francia Italia Germania Cina

9

― In Italia, le cauzioni rappresentano un settore di nicchia (1,5% dei premi lordi

del Ramo Danni e 0,4% del totale nel 2016), tendenzialmente rischioso (un

rapporto Sinistri su Premi medio del 77,7% rispetto ad una media Danni del

62,2% nel 2015), caratterizzato da frammentazione tra pochi operatori, in un

mercato già molto concentrato (le prime 10 compagnie assicurative contano

per il 71% dell’intera raccolta di ramo).

― Il mercato si divide tra due principali tipologie di attori:

o Le grandi compagnie assicurative nazionali, spesso legate per motivi di

governance e societari a grandi aziende, che richiedono garanzie e

cauzioni per importi ingenti e connessi a operazioni anche transnazionali

di interesse politico e di relazioni internazionali.

o Le piccole compagnie locali, o filiali di compagnie straniere, che operano

in modo molto efficace in tale ramo, essendo specializzate in una o più

fasi lungo la filiera (valutazione del rischio, consulenza contrattuale,

assistenza nella mitigazione del rischio e copertura assicurativa). Questi

soggetti sono in grado di garantire tipicamente anche importi

minori, avendo una capacità di valutazione molto rapida e in grado di

prendere in considerazione fattori di valutazione sia “hard” e tradizionali

(come bilancio, assetti proprietari e contrattuali, ecc.) sia “soft” (come

track record degli adempimenti, bontà e capacità tecnica di

adempimento, ecc.).

Figura IV. Raccolta premi nel ramo Cauzioni in Italia (milioni di Euro), 2008 - 2016. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

4. In Italia la domanda (attuale e potenziale) di Credito e Cauzioni può

non essere soddisfatta adeguatamente, con notevoli possibilità di

sviluppo per le assicurazioni in tale ramo di operatività.

― I sempre più stringenti vincoli di patrimonializzazione che la riforma di Basilea

sta imponendo alle banche, richiede a queste non solo una corretta e

remunerativa allocazione del capitale, ma anche un efficace recupero di mezzi

propri.

538,9

526,7

501,3495,8

504,1

499,3

535,4

470

480

490

500

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520

530

540

550

2008 2011 2012 2013 2014 2015 2016

10

― Il ramo fideiussioni e cauzioni per una singola banca non è di

estremo interesse, in quanto le operazioni inducono assorbimenti di

capitale proprio simili a quello delle operazioni per cassa e non sono sempre

foriere di nuove opportunità di affari e di ulteriori fonti di reddito che possano

derivare dalla relazione di clientela; espongono inoltre a rischi che spesso non

possono essere o ceduti o riassicurati da parte delle banche stesse (come nel

caso dei crediti per cassa).

― In Italia non esistono – come per esempio in Germania – banche

specializzate nell’erogazione di garanzie o istituti in grado di potere

rendere tale segmento un’area di affari predominante.

― Vista la necessità di stipulare nel corso della gara di appalto altre tipologie di

assicurazione, al crescere della complessità della gara d’appalto, la ratio

economica dovrebbe far preferire il dialogo con un assicuratore, capace di

fornire sia la copertura fideiussoria sia quelle accessorie che eventualmente

necessarie.

― L’assicuratore, rispetto ad un tradizionale intermediario finanziario,

svolgerebbe un ruolo attivo nella risoluzione di criticità riguardanti

l’appalto al quale partecipa il proprio cliente, poiché si farebbe carico del

sinistro. Questa situazione, dunque, allinea gli interessi della compagnia con

quelli della stazione appaltante.

Figura V. Evoluzione delle consistenze dei crediti di firma nel sistema bancario italiano (milioni di Euro a fine

dicembre di ogni anno): totale e focus sulla clientela di società non finanziarie, 2009 - 2016. Fonte:

rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati Banca d’Italia, 2017

5. Tra i mercati di potenziale interesse per un’espansione del comparto

assicurativo, oltre a quello connesso alle commesse e agli appalti

pubblici, vanno prese in considerazione tre tipologie di strumenti:

― Contratti di somministrazione tra privati, come garanzie sulla

continuità della produzione o sulla qualità della stessa richiesta da un cliente a

un fornitore.

144.699 144.964 145.934

138.383135.056

131.137

125.916128.044

118.164 119.668 120.610

115.468 114.073111.396

108.800112.693

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Totale crediti di firma di cui a: società non finanziarie

11

― Contratti inerenti a obblighi generici di adempimento, come – ad

esempio, nel Commercio – garanzie che il franchisee è tenuto a prestare

nell’adempiere a obblighi imposti dal concedente.

― Contratti con obblighi reciproci tra le parti, come garanzie sulla

somministrazione di beni e servizi nell’ambito delle Associazioni Temporanee

di Imprese (ATI).

Figura VI. I mercati potenziali di sviluppo per il settore assicurativo nel ramo delle cauzioni: visione d’insieme.

Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti, 2017

6. Esistono alcune criticità competitive che, se non affrontate

tempestivamente, potrebbero limitare lo sviluppo del ramo cauzioni in

Italia:

― La valutazione del rischio è molto complessa e riguarda tanto aspetti

finanziari ed economici, quanto aspetti più legati al business e all’operatività

dell’assicurato.

― Operare in questo ramo richiede ingenti investimenti in termini di

risorse organizzative e tecnologiche, che devono poter risultare adeguate

a supportare il processo di valutazione del rischio.

― L’elevato rapporto Sinistri su Premi è difficilmente recuperabile e

mitigabile nel breve termine, situazione che aumenta il volume minimo di

raccolta necessario per operare nel ramo e richiede solidi rapporti strategici con

il riassicuratore.

― È necessario dotarsi di una rete distributiva specializzata e,

preferibilmente, monomandataria (in considerazione della peculiare natura del

prodotto e della prossimità al cliente richiesta).

― L’adozione e la compliance di Solvency II generano elevati costi sugli

operatori, esponendo i più piccoli a rischi elevati relativi alla sostenibilità del

proprio business.

Commesse e appalti pubblici

Contratti di somministrazione

tra privati

Contratti inerenti a obblighi generici di

adempimento

Contratti con obblighireciproci tra le parti

Garanzia al rispetto degli

obblighi imposti dall’esecuzione lavori, fornitura

prodotti e prestazione

servizi per la PA

Garanzia sulla somministrazione di beni e servizi

nell’ambito di ATI

Garanzia che il franchisee è

tenuto a dare nell’adempiere ad obblighi imposti dal concedente

Garanzia sulla continuità della

produzione o sulla qualità della stessa

richiesta da un cliente a un

fornitore

12

Figura VII. Le principali criticità per lo sviluppo del ramo Crediti e Cauzioni in Italia: visione d’insieme. Fonte:

elaborazione The European House - Ambrosetti, 2017

7. Rispetto agli analoghi prodotti bancari, le polizze fideiussorie sono

caratterizzate da punti di forza importanti per la penetrazione del

mercato.

― Le cauzioni evitano l’immobilizzo di ingenti risorse finanziarie che

potrebbero essere indirizzate verso asset maggiormente remunerativi

all’interno dell’azienda o a nuovi investimenti.

― La distribuzione del prodotto tramite agenti e broker permette:

o maggiore vicinanza dell’intermediario al cliente, aumentando la

capacità di raccolta di informazioni e riducendo i costi di istruttoria;

o maggiore velocità di esecuzione;

o minori costi di valutazione;

o maggiore capacità di personalizzazione dei contratti.

― Il prodotto assicurativo è caratterizzato da un’alta componente di servizio

sia nei confronti dell’assicurato che del beneficiario, aspetto che andrebbe il più

possibile enfatizzato tramite un’adeguata strategia di posizionamento

sostenuta tanto dalle compagnie quanto dalle reti distributive.

8. Per cogliere tutto il valore derivante dall’ampio potenziale di sviluppo

del settore è richiesto il rispetto di alcune condizioni essenziali:

― mantenimento della velocità di erogazione o prima risposta al

richiedente estremamente rapida;

― potenziamento di database informativi che possano cogliere set di

informazioni quali-quantitative;

― consolidamento delle reti distributive affinché possano essere in grado

di investire sia in formazione propria (eventualmente in partnership con la

13

compagnia) che in strumenti informatici collegati online con la compagnia

stessa;

― statuizioni di garanzie collaterali, tipicamente di regresso, che possano

essere di facile e generale accettazione da parte del cliente garantito. In

particolare, diventa essenziale scindere le garanzie sul bene e sulla prestazione

da quelle a favore del beneficiario;

― velocità nella prevalutazione di affidabilità, che possa dare certezze

decisionali, anche in presenza di risposte negative, ai soggetti richiedenti.

Infatti, contrariamente alla generalità degli altri rami, in questo caso

l’erogazione di una polizza fideiussoria è connessa a un affare non sempre

fattibile senza garanzia: la velocità nell’ottenimento di una risposta implica la

possibilità o meno di proseguire nell’iniziativa imprenditoriale.

9. L’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti Pubblici nell’aprile

del 2016 ha determinato una generale riduzione dei bandi indetti nei

mesi successivi, tanto nel numero quanto nel valore.

― Circa tre quarti delle imprese italiane di costruzioni sono interessate dal Codice

degli Appalti Pubblici. La ricognizione condotta sulle fonti (istituzionali e

associative) di dominio pubblico evidenzia una sensibile riduzione dei bandi a

fine 2016 (ad esempio, -2,1% in numero e -16,6% in valore nei bandi di gara per

lavori pubblici censiti dall’ANCE; tra le stazioni appaltanti, -4,2% in numero e

-30,8% in valore tra gli Enti Locali, soprattutto Regioni e Comuni).

― L’analisi ad hoc condotta da The European House - Ambrosetti sulla banca

dati di Olimpia Agency e riferita alle gare d’appalto nel periodo 2015-2016

consente di rilevare, a livello aggregato, una evidente riduzione nel numero dei

bandi dal secondo semestre 2016 (per un complessivo -7,9% a fine anno), con

andamenti diversificati per sotto-segmento.

Figura VIII. Andamento del numero di bandi pubblici per Servizi, Costruzioni e Forniture su base mensile

(variazione percentuale su anno precedente), 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti

su banca dati Olimpia Agency, 2017

Entrata in vigore del nuovo Codice

Totale bandi 2016:

-7,9% rispetto al 201524,8%

37,3%

10,8% 11,7%

3,6%

-20,0%

-38,6%

-6,7%

-19,5%

-31,0%

-14,8%

-23,6%

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

14

― I Servizi, pur cresciuti in valore, hanno registrato una contrazione del 4% nel

numero, mentre il cosiddetto “Effetto Codice” ha determinato sui 12 mesi una

riduzione complessiva dei bandi per Costruzioni e Forniture sia nell’importo

(-47%, con circa 3 miliardi in meno) che nel numero (rispettivamente -18,6%

nelle Costruzioni e -28,3% nelle Forniture).

Figura IX. Andamento dei bandi pubblici: focus sull’aggregato “Costruzioni e Forniture” (miliardi di Euro, valori

cumulati), 2015 - 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency,

2017

― Il trend di contrazione ha interessato il mercato tanto nelle categorie di importo

inferiore a 1 milione di Euro (86% del numero di bandi) e superiore o uguale a

1 milione di Euro (87% dell’importo): per quest’ultimo segmento, il numero dei

bandi si è ridotto del 47% nelle Costruzioni e del 38% nelle Forniture.

Figura X. Importo e numero dei bandi pubblici per tipologia (variazione percentuale sull’anno precedente),

2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

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3

4

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gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

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2015 2016

Entrata in vigore del nuovo Codice

3,5 mld €

6,5 mld €

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Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Importo

<1 Mln € ≥1 Mln € Totale settore

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-7,9

%

Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Numero

<1 Mln € ≥1 Mln € Totale

15

― Gli impatti negativi associati alla nuova disciplina sono legati principalmente

ai ritardi nella formulazione dei bandi da parte della Pubblica

Amministrazione (le stazioni appaltanti meno “strutturate” hanno faticato a

recepire tempestivamente le nuove previsioni) e alle difficoltà di

adeguamento alla nuova normativa da parte delle imprese, spesso

timorose per le incertezze interpretative sull’applicazione del nuovo Codice. Si

deve inoltre tener conto dell’impatto dell’obbligo di centralizzazione degli

appalti e della resistenza fisiologica di una parte della P.A. a riorganizzarsi

secondo le nuove regole.

10. La riforma del Codice degli Appalti Pubblici nel 2016 e le modifiche

apportate con il recente Decreto Correttivo (maggio 2017) hanno

promosso una maggiore semplificazione e trasparenza nel settore, al

fine di rendere il funzionamento del mercato dei bandi sempre più

efficiente e competitivo.

― La revisione del Codice ha permesso di snellire l’imponente e stratificato

corpus normativo che regola la disciplina degli appalti pubblici in Italia, nella

direzione di semplificare l’applicazione delle procedure da parte dei diversi

soggetti coinvolti – stazioni appaltanti, concorrenti, imprese e professionisti –

grazie ad un framework chiaro, sistemico e unitario, nonché di definire

una più chiara ripartizione di ruoli e funzioni.

― La riforma è intervenuta seguendo un approccio a 360°. Il giudizio è quindi

sostanzialmente positivo, ma specifiche “aree grigie” devono essere affrontate

al più presto, tra cui l’emanazione degli ulteriori decreti attuativi necessari per

rendere operative numerose norme contenute nel Decreto Correttivo e il

superamento di alcuni limiti alla piena trasparenza nel mercato (soprattutto in

relazione ai bandi sotto soglia).

― Particolare rilievo è attribuito al ruolo dell’Autorità Nazionale

Anticorruzione (ANAC) in materia di attività di vigilanza, regolazione e

poteri di intervento sulle procedure di affidamento degli appalti pubblici. Un

contributo importante allo svolgimento efficiente e trasparente delle attività

nel mercato degli appalti pubblici può provenire:

o dal rilascio del rating d’impresa da parte dell’ANAC (su richiesta degli

operatori economici e come elemento premiale in relazione a precedenti

comportamenti “virtuosi” dell’impresa in procedure pubbliche), che

potrebbe essere considerato – a tendere – un fattore di valutazione per

dimensionare l’ammontare del premio della cauzione rilasciata da

compagnie assicurative, istituti di credito ed intermediari finanziari,

contribuendo, più in generale, a migliorare l’esecuzione dei contratti;

o dall’attribuzione del rating di legalità da parte dell’Autorità Garante

della Concorrenza e del Mercato (AGCM), che consente alle imprese

richiedenti di incrementare le possibilità di accesso al credito e di

partecipazione alle gare di appalto.

16

17

CAPITOLO 1

L’ANDAMENTO DEL SETTORE ASSICURATIVO IN ITALIA

1.1. LE TENDENZE EMERGENTI NEL SETTORE ASSICURATIVO

L’analisi dei recenti andamenti del settore assicurativo italiano si apre con una visione

d’insieme delle principali tendenze congiunturali e contestuali che stanno emergendo a

livello globale e nel nostro Paese, esercitando pressioni che impattano sugli equilibri

competitivi tra le compagnie assicurative e sulle loro performance aziendali.

Pur senza la pretesa di offrire una trattazione esaustiva dei fenomeni oggetto d’analisi, si

intende piuttosto delineare i fattori-chiave e le modalità con cui questi megatrend

determinano – o determineranno nel breve e medio termine – effetti sulla capacità delle

compagnie assicurative di mantenere gli attuali livelli di redditività.

Le principali tendenze che interessano il settore assicurativo si possono ricondurre, in via

generale, a due macro-ambiti:

1. La regolamentazione di settore, che incide sulle dinamiche competitive ed

esercita pressioni sugli operatori, ai quali è richiesto di rispettare le nuove disposizioni

in materia di Solvency II; allo stesso tempo, il permanere di alcune “aree grigie” a

livello regolamentare ha consentito l’ingresso nel mercato assicurativo di nuovi attori

“non tradizionali” e lascia aperta la strada a possibili fenomeni di concorrenza sleale

difficilmente controllabili.

2. L’evoluzione della tecnologia e dei trend di consumo: tale fenomeno risulta

oggi amplificato dalla diffusione di Internet e dal suo utilizzo a fini commerciali a

livello nazionale e transfrontaliero, con l’effetto che la già ridotta fedeltà del cliente

verso le compagnie assicurative viene messa ulteriormente alla prova (soprattutto per

alcuni rami del settore Danni, come l’RC Auto) e gli attori del mercato sono chiamati

a presidiare in maniera rapida ed efficace nuovi canali (strategie multi- e omni-

channel).

Figura 1. I principali megatrend che interessano il settore assicurativo: una visione d’insieme. Fonte: elaborazione The

European House – Ambrosetti, 2017

18

Le disposizioni di Solvency II, entrate in vigore nel 2016, hanno esercitato importanti

impatti su tre principali attività delle compagnie assicurative:

Risk & Capital Management;

Pianificazione Strategica & Risk Reporting;

Organizzazione & IT1.

Nell’ottica di dare al mercato una regolamentazione di natura prudenziale finalizzata a

sfruttare le coperture patrimoniali per equilibrare i rischi assunti nell’attività

assicurativa, Solvency II richiede alle compagnie di modificare i processi di Risk &

Capital Management al fine di adottare adeguate modalità di valutazione della

copertura delle riserve assicurative e di integrare i loro processi di pianificazione

strategica e di reportistica con i criteri e i principi stabiliti dal nuovo impianto normativo.

Per fare questo, la capacità di raccogliere dati di buona qualità diventa

fondamentale per la compagnia assicurativa che, quindi, deve intervenire anche sulle

modalità di gestione dei flussi informativi interni e sul proprio sistema IT.

Di conseguenza, gli investimenti in termini di riorganizzazione e ridefinizione dei

processi sono ingenti e il vero bivio decisionale per la maggior parte degli attori coinvolti

è rappresentato dalla scelta tra sviluppare internamente, in tutto o in parte, i processi

richiesti o appoggiarsi a soggetti terzi in outsourcing. In ogni caso, gli impatti sul

tradizionale business model delle compagnie assicurative sono evidenti: l’entrata in

vigore di Solvency II ha esercitato pressioni importanti sulla marginalità dell’intero

settore che – nonostante abbia iniziato già negli anni precedenti il processo di

adeguamento – si trova a dover ancora a gestire le criticità legate ai nuovi principi e

requisiti. Ciò emerge anche osservando l’impatto che il nuovo regolamento ha

determinato sul Capital Ratio delle diverse compagnie del settore: solo quelle operanti

nel ramo Danni hanno registrato un impatto negativo, a conferma che i processi di

adeguamento non possono ancora considerarsi conclusi.

In aggiunta, si deve considerare che – poiché Solvency II impone un assorbimento di

capitale alle compagnie assicurative in funzione dei rischi sottoscritti (come avviene ex

Accordo di Basilea per il settore bancario) – gli operatori saranno propensi ad offrire

prodotti con una redditività maggiore a parità di assorbimento di capitale.

Nel settore Danni, sarà dunque importante comprendere se e quanto il ramo credito e

cauzioni possa essere influenzato negativamente dalle nuove disposizioni regolamentari

e dalle strategie commerciali da queste indotte.

È ipotizzabile che solo le compagnie maggiormente patrimonializzate saranno in grado

di affrontare il ramo con tranquillità; in caso contrario, tenderanno frazionare

maggiormente i rischi e ad offrire prodotti danni semplici, ma a minore assorbimento di

capitale.

Questa scelta può costituire un problema per i clienti e solo le compagnie maggiormente

capitalizzate o con una maggiore capacità riassicurativa riusciranno ad offrire

efficacemente queste polizze.

1 Si veda anche: SDA Bocconi - Osservatorio Solvency II Operational Transformation, “Solvency II e la

gestione dei suoi impatti sui processi delle compagnie assicurative”, 2017.

19

Figura 2. Confronto tra Solvency I e Solvency II Capital Ratio (valori percentuali). Fonte: rielaborazione The European

House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Nell’ultimo decennio il settore finanziario sta assistendo all’intensificarsi della

concorrenza da parte di attori non tradizionali che disintermediano la filiera.

Anche il comparto assicurativo, benché sia meno esposto rispetto a quello bancario, è

soggetto a tale fenomeno e le tradizionali compagnie multiramo devono sempre più

fronteggiare la concorrenza di nuovi operatori come le cosiddette insurtech (ossia

fintech attive nelle assicurazioni, che stanno conoscendo una rapida crescita nel settore

corporate venture)2, compagnie che operano esclusivamente online ed imprese

finanziarie di tipo corporate dotate di una rete fisica estesa (come la Grande Distribuzione

Organizzata e l’industria manifatturiera – come automotive e white good).

L’assenza di un chiaro perimetro regolamentare in certi ambiti lascia anche spazio al

rischio di arbitraggio regolamentare e di diverse condizioni derivanti dall’assenza di

armonizzazione per i prodotti assicurativi, come evidenziato dal crescente fenomeno

della “shadow insurance”, ovvero attività assicurativa ombra esercitata da soggetti

non vigilati ed erogata attraverso piattaforme di assicurazione o peer-to-peer che, da un

lato, offrono condizioni convenienti e soluzioni finanziarie meno care ma, dall’altro,

garantiscono minori tutele al cliente finale.

L’ingresso di questi soggetti alternativi – che grazie al canale digitale e mobile si

propongono come “semplificatori” delle logiche tipiche della relazione tra cliente e

assicuratore – potrebbe ridisegnare completamente le logiche di funzionamento e

competitive del mercato della distribuzione assicurativa, come avvenuto in tempi recenti

nell’industria bancaria.

Se il mercato dell’offerta assicurativa è al centro di importanti cambiamenti regolamentari

e concorrenziali, anche sul lato della domanda si sta assistendo all’affermarsi di nuovi

paradigmi spinti dall’evoluzione tecnologica e da nuovi trend di consumo nel segmento

retail.

2 A livello globale, nel 2016 gli investimenti in insurtech sono stati pari a 1,7 miliardi di Dollari, con un volume

e un valore quasi raddoppiato dal 2014 e una prevalenza degli investimenti in Intelligenza Artificiale e

Internet of Things (IoT). I mercati in Europa che negli ultimi anni hanno registrato la maggior crescita degli

investimenti in insurtech sono Regno Unito, Germania e Francia. Fonte: CBS Insight, 2017.

20

Si assiste infatti nella popolazione più giovane (fascia di età 18-34 anni, la cosiddetta

“Generazione Y”) alla sempre più marcata richiesta di integrazione e coerenza tra canali

tradizionali e canali digitali. Ad esempio, il 34,6% dei millennial in Italia (rispetto al

32,9% in Spagna, al 24,9% nel Regno Unito e al 15,9% in Germania) si dichiara disponibile

a valutare l’acquisto di polizze da provider tecnologici concorrenti sullo stesso segmento

delle assicurazioni tradizionali3.

Oggi le compagnie assicurative fanno principalmente affidamento su quelli che sono stati

tradizionalmente i canali preferenziali per raggiungere il cliente: gli sportelli bancari

per il ramo Vita (63% dei Premi di settore) e gli agenti per il ramo Danni (70%).

Figura 3. Principali canali distributivi nel settore Vita e Danni in Italia (ripartizione percentuale), 2016. Fonte:

rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Questo sbilanciamento verso i canali tradizionali (il canale online non è esplicitato nelle

statistiche ufficiali, ma rientra nella vendita diretta e si attesta, per il solo settore Danni,

al 2,2% del totale4) si traduce, a livello sia globale che italiano, in un significativo calo

della valutazione positiva relativa alla customer experience dal 2013 al 2014 (da 32,6% a

28,9%), con uno dei tassi di decremento più significativo registrato in Europa (-3,4%).

Il dato più allarmante, tuttavia, è offerto dalla sostanziale differenza di percezione

riguardo alla qualità del servizio assicurativo tra gli appartenenti alla Generazione

Y e il resto della popolazione (in Europa il divario raggiunge i 23,3 punti percentuali a

sfavore della prima categoria), segno che il bacino che andrà a costituire il futuro target

di riferimento della domanda assicurativa oggi risulta ancora poco presidiato ed è quindi

esposto alle spinte penetrative dei già citati nuovi player entranti.

3 Fonte: EFMA, “World Insurance Report 2016”.

4 Fonte: Assinews.it, “Rami danni: nel IV trim premi in calo a 36,3 mld”, 3 aprile 2017.

21

Figura 4. Clienti con una customer experience positiva, per età e area geografica (valori percentuali), 2015. Fonte:

elaborazione The European House - Ambrosetti su dati EFMA, 2016

Questo dovrebbe spingere nel breve termine le compagnie assicurative a sviluppare degli

efficaci canali digitali (dai canali e-commerce a quelli social in un’ottica di totale

integrazione e complementarietà) per scopi di comunicazione, commerciali e di

consolidamento della relazione con il cliente. Non sorprende infatti che, secondo i Senior

Executive delle 100 principali compagnie assicurative a livello globale5, tra i principali

fattori di innovazione disruptive nel settore, i Big Data Analytics e l’Internet of

Things siano ritenuti decisivi (rispettivamente nel 78% e nel 21% dei casi), confermando

che il presidio dei diversi punti di contatto con la clientela sarà nel breve un “fattore

igienico” per ottenere un adeguato livello di competitività nel settore assicurativo.

Figura 5. Principali fonti di innovazione disruptive per il settore assicurativo secondo i Senior Executive delle maggiori

compagnie assicurative a livello globale (valori percentuali), 2016. Fonte: elaborazione The European House -

Ambrosetti su dati EFMA, 2016

Già nel 2015 in Italia, 1 cliente su 3 preferirebbe acquistare prodotti assicurativi tramite

Internet e 1 su 5 tramite applicazioni mobile, indice del fatto che il futuro del settore, per

tutti i grandi operatori che non vorranno essere disintermediati dai nuovi entranti, sarà

5 Campione di 165 Senior Executive appartenenti alle 100 principali compagnie assicurative a livello globale.

Fonte: EFMA, “World Insurance Report 2015”.

39,6

%

34,8

%

33,9

%

33,3

%

33,2

%

33,2

%

63,8

%

45,0

%

55,4

%

56,6

%

56,5

%

50,5

%

Nord America Asia-Pacific (Paesiin via di sviluppo)

Mondo Europa America Latina Asia-Pacific (Paesisviluppati)

Generazione Y Resto della popolazione

78%

46%42%

35%

22% 21%15%

Big DataAnalytics

Cambiamentinormativi

Incertezzaeconomica

Cambiamentidemografici

Nuovi entrantinel mercato

Internet ofThings (IoT)

Condizioniambientali

22

legato allo sviluppo di strategie omni-channel in grado di garantire una presenza sul

mercato coerente con le aspettative dei clienti e livelli di servizio sempre più adeguati e

soddisfacenti.

Figura 6. Preferenze per canale di fruizione dei servizi bancari ed assicurativi espresse dai clienti in Italia (valori

percentuali, possibilità di risposta multipla), 2016. Fonte: elaborazione The European House - Ambrosetti su dati

EFMA, 2016

I megatrend sopra esposti spingono gli attori del mercato assicurativo a ripensare

profondamente le proprie strategie e i propri modelli di business che, attualmente,

portano a registrare performance in calo dal punto di vista della marginalità e della

capacità di ripagare il capitale investito.

Se si esamina infatti l’andamento del Return on Equity (ROE) per i rami Vita e

Danni in Italia, si può notare che le performance sono state differenziate:

La redditività del settore Vita è rimasta sempre positiva e su livelli molto alti

(mediamente superiori al 10%), ad esclusione degli anni 2008 (-7,8%) e 2011

(-8,8%), in cui l’industry ha maggiormente risentito della crisi economico-finanziaria

dell’ultimo decennio. In generale, questo mercato è caratterizzato da una notevole

congiunturalità e dalle politiche di offerta delle compagnie ed è spesso utilizzato dai

gruppi assicurativi per ottenere risultati di raccolta positivi nel breve termine,

piuttosto che per finalità di fidelizzazione della clientela.

Nella fase pre-crisi il ROE del settore Danni ha registrato valori mediamente elevati,

per poi calare drasticamente nel periodo 2008-2011 (anche per effetto della

contrazione del rendimento della gestione assicurativa) fino ad assumere valori

negativi. Tra 2012 e 2015 si è osservata una ripresa della redditività del settore, il cui

valore si è attestato negli ultimi due anni osservati attorno al 10%.

23

Figura 7. Andamento del Return on Equity (ROE) del sistema assicurativo italiano: confronto tra rami Vita e Danni

(valori percentuali), 2006 - I semestre 2016. Fonte: elaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2016

Il sistema assicurativo italiano sta dunque attraversando un momento di forte

ripensamento strategico, in cui si giocano le partite decisive per quanto riguarda il

presidio dei fattori critici di successo imprescindibili per il mantenimento, il

consolidamento o la conquista di situazioni di vantaggio competitivo su un mercato che

si sta modificando per effetto di forze non solo endogene e i cui effetti devono essere

decifrati tempestivamente e adeguatamente gestiti.

Importanti cambiamenti si rilevano anche nel segmento assicurativo corporate, nel

quale le compagnie devono fronteggiare alcuni punti d’attenzione, tra cui:

Piazzare correttamente il rischio da coprire. Infatti, molto spesso alcuni rischi

non sono passibili di essere coperti (come nel caso di assicurazione R.C.

inquinamento o del rischio di ritiro prodotto in settori ad alta tecnologia) e si

prefigura così un problema non di prezzo, ma circa la possibilità di coprire con

efficacia il rischio. Solo una volta che il rischio è stato piazzato, diventa rilevante la

questione del prezzo;

Offrire un servizio al cliente adeguato ed efficace in ipotesi di sinistro. Ad

esempio, il mancato o ritardato pagamento di un sinistro può rischiare di mettere in

ginocchio finanziariamente un’azienda. In questo caso, riveste un ruolo centrale la

capacità del broker o dell’agente di gestire efficacemente e seguire al meglio la

liquidazione del danno.

1.2. LA STRUTTURA E LE CARATTERISTICHE DEL MERCATO ASSICURATIVO

ITALIANO

Il numero di compagnie assicurative sul mercato italiano si sta progressivamente

riducendo: dal 2006 al 2015 gli attori di mercato sono passati da 240 imprese a 220 (con

una riduzione dell’8,3%).

Tale contrazione può essere spiegata da due fenomeni contrapposti: da un lato, l’aumento

negli anni del numero della rappresentanze di imprese estere in Italia, dall’altro, il

numero via via calante di imprese italiane attive sul mercato nazionale.

10,7%10,6%

-7,8%

15,2%

1,1%

-8,8%

17,3%

9,8%

10,1%

10,9%

5,9%

11,5%

14,5%

-0,9%

0,3%

-4,6%-4,7%

3,1%9,7%

10,2%

7,9%

4,7%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 I sem2016

Ramo Vita Ramo Danni

24

In particolare, il numero di imprese nazionali si è ridotto del 33,3% (da 171 nel 200 a 114

nel 2015), mentre le rappresentanze di imprese estere sono aumentate da 69 a 106

(+53,6%).

Figura 8. Numero delle imprese di assicurazione stabilite in Italia (valori assoluti), 2006 - 2015. Fonte: rielaborazione

The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Il mercato nazionale, tuttavia, rimane presidiato principalmente dai grandi

player italiani ed europei: nel 2016, i primi 10 gruppi del mercato controllano l’80%

del settore Vita, che raggiunge il valore di circa 107 miliardi di Euro (circa 102 miliardi

di Euro di solo lavoro diretto).

Figura 9. Primi 10 gruppi assicurativi per ammontare dei premi e quota di mercato nel settore Vita in Italia (migliaia di

Euro, variazione percentuale annuale e incidenza percentuale sul totale), 2016. Fonte: rielaborazione The European

House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Una situazione analoga si può riscontrare nel settore Danni, in cui i 36 miliardi di Euro

di premi (circa 32 miliardi di Euro considerando unicamente il lavoro diretto), sono

controllati per il 79% dai primi 10 gruppi assicurativi del mercato.

171

166

167

156

151

142

135

131

122

114

69 76 79 85 91 97 100

102

100

106

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Imprese nazionali Rappresentanze di imprese estere

240

242

246

241

242

239

235

233

222

220

25

Figura 10. Primi 10 gruppi assicurativi per ammontare dei premi e quota di mercato nel settore Danni in Italia (migliaia

di Euro, variazione percentuale annuale e incidenza percentuale sul totale), 2016. Fonte: rielaborazione The European

House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Il valore totale dei premi raccolti nel 2016 nel mercato italiano ammonta, dunque,

a circa 143 miliardi di Euro, in riduzione rispetto all’anno precedente dell’8,5%,

una contrazione leggermente frenata dal settore Vita che rappresenta circa i tre

quarti del valore totale.

Figura 11. Incidenza sul totale del mercato assicurativo dei settori Vita e Danni in Italia (ripartizione percentuale), 2016.

Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Se si analizza il trend della raccolta da lavoro diretto dei due settori, emerge come gli

andamenti della raccolta del ramo Danni siano in controtendenza rispetto al ramo Vita:

mentre il tasso composto medio annuo di crescita (CAGR) del primo è stato negativo

(-1,5%) tra 2006 e 2016, il settore Vita ha registrato una crescita media composta del

4,0% nell’ultimo decennio.

26

Figura 12. Andamento della raccolta premi lavoro diretto dei settori Vita e Danni in Italia (miliardi di Euro), 2006 - 2016.

Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

La performance di sostanziale stabilità del settore Danni nell’ultimo anno è

principalmente dovuta alla diminuzione del -5,5% nella raccolta del ramo R.C. Auto

(circa il 40% dell’intera raccolta di settore), in calo per il quinto anno consecutivo, con

una variazione del -25% dal 2011 al 2016.

Considerando che il parco auto in questo periodo è rimasto sostanzialmente invariato, le

determinanti della diminuzione devono essere ricercate principalmente nei seguenti

fattori:

la diminuzione del numero di sinistri;

la riduzione dell’utilizzo pro-capite e giornaliero degli autoveicoli (causato dalla

congiuntura economica e dalla spesa in contrazione a livello nazionale);

gli effetti associato all’introduzione nel 2012 della legge sui danni fisici lievi (che ha

determinato una contrazione nel numero di sinistri fraudolenti);

l’utilizzo di device connessi che permettono ai clienti più virtuosi di trasmettere dati

sul proprio stile di guida e, quindi, di ridurre i premi a loro applicati (con l’effetto che

la ridotta sinistrosità ha scatenato tra le compagnie assicurative concorrenti

un’accesa competizione sul prezzo).

A sostenere il trend nell’ultimo anno, seppur non in maniera decisiva in considerazione

del peso ridotto sul settore, sono stati i rami Corpi veicoli ferroviari (+52,5%), Corpi

veicoli aerei (+13,1%), Malattia (+8,3%), Cauzione (+7,2%), Assistenza (+6,8%), Tutela

legale (+4,0%), Credito (+3,3%) e R.C. Aeromobili (+2,8%).

27

Figura 13. Incidenza dei singoli rami sul totale dei settori Vita e Danni in Italia (composizione percentuale), 2016.

Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Figura 14. Variazione 2015/2016 più significative delle componenti nel Rami Danni in Italia (valori percentuali). Fonte:

rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Il confronto con i principali peer globali sembra evidenziare che il mercato assicurativo

italiano possa ancora esprimere una crescita sostanziale nei prossimi anni.

L’incidenza del mercato assicurativo sul Prodotto Interno Lordo in Paesi europei (come

Germania, Regno Unito e Francia) ed extra-europei (come Stati Uniti d’America,

Giappone e Cina) è più alta che in Italia (9% del PIL), suggerendo quindi che il mercato

potenziale non sia stato ancora raggiunto.

Tale evidenza è parzialmente confermata dal dato relativo ai premi raccolti in relazione

alla popolazione nazionale: l’Italia, in confronto ai benchmark internazionali selezionati,

si posiziona terzultima con 2.434 Euro di raccolta per abitante, un valore allineato al dato

tedesco ma molto distante da quello dei mercati anglosassoni (i premi medi sono pari a

1,8 volte in più negli USA e 1,5 volte in più nel Regno Unito).

52,5%

13,1%8,3% 7,2% 6,8% 6,1% 4,0% 3,3% 2,8%

-0,5% -0,9%-5,4% -5,5% -5,9%

Cor

pi V

eico

li F

erro

viar

i

Cor

pi V

eico

li A

erei

Mal

attia

Cau

zion

e

Ass

iste

nza

Cor

pi V

eico

li T

erre

stri

Tut

ela

Lega

le

Cre

dito

R.C

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ili

R.C

. Gen

eral

e

Mer

ci T

rasp

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te

Cor

pi V

eico

li M

aritt

imi

R.C

. Aut

o e

Vei

coli

Mar

ittim

i

Per

dite

Pec

unia

rie

28

Figura 15. Penetrazione del mercato assicurativo in Italia a confronto con altri Paesi benchmark (incidenza percentuale

sul PIL), 2016. Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Figura 16. Premi raccolti per abitante in Italia a confronto con altri Paesi benchmark (Euro), 2016. Fonte: rielaborazione

The European House - Ambrosetti su dati ANIA, 2017

10,8%10,0%

9,5%9,0%

7,3%6,4%

3,6%

Giappone Regno Unito Francia Italia USA Germania Cina

4.420

3.686

3.199 3.134

2.434 2.353

253

Regno Unito USA Giappone Francia Italia Germania Cina

29

CAPITOLO 2

IL SETTORE DELLE CAUZIONI IN ITALIA

2.1. LA CRESCITA DEL RAMO CAUZIONI NEL MONDO E IN EUROPA

A livello globale, il mercato delle cauzioni è sostenuto principalmente dal settore

dell’edilizia e delle infrastrutture. Nelle economie sviluppate, la domanda di polizze

fideiussorie viene generata soprattutto dalle attività di manutenzione e di miglioramento

delle infrastrutture esistenti, mentre nei mercati in via di sviluppo, è la necessità di creare

il network infrastrutturale necessario a supportare la crescita economica a generare il

fabbisogno d’intervento del settore assicurativo nei confronti degli operatori edili.

Il ramo Cauzioni è stato storicamente caratterizzato da un Loss Ratio – pari al rapporto

tra sinistri e premi di competenza – molto contenuto (la media nel mercato

statunitense è stata pari al 43%6 nel periodo 1958-2012, al di sotto della media del settore

assicurativo, tipicamente superiore al 50%), aspetto che ha attratto nel tempo numerosi

operatori e creato così, nel mondo, un significativo eccesso di capacità assicurativa:

In un primo momento, l’aumento di operatori sul mercato e la bassa rischiosità del

ramo hanno spinto a ribasso i premi.

Successivamente, complice la crisi economico-finanziaria che ha spinto la rischiosità

globale del ramo a livelli record con un Loss Ratio oltre il 60%, si è assistito a un

sostanziale ridimensionamento a livello di operatori attivi.

Dopo pochi anni, tuttavia, la situazione è nuovamente quella di un ramo i cui

potenziali alti profitti attirano sempre nuovi entranti, costringendo gli incumbent a

cercare nuove opportunità di consolidamento e internazionalizzazione.

Approssimando i dati dell’International Credit Insurance & Surety Association (ICISA),

si può osservare come la raccolta premi a livello globale sia in crescita costante

dal 2002 fino a oggi.

Figura 17. Andamento del ramo Cauzioni a livello globale (milioni di Euro e rapporto S/P), 2002 - 2015. (*) Con

esclusione dei nuovi membri ICISA al 2015 a fini comparativi. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti

su dati ICISA, 2017

6 Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su dati The Surety & Fidelity Association of America

(SFAA), 2017.

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

-1.000

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2015

Premi Sinistri S/P

Mili

oni d

i Eur

o

30

Le aspettative per gli anni futuri sono in linea con i trend registrati finora: America del

Nord, America Latina e Europa sono i Paesi in cui la crescita del ramo si sostanzierà

maggiormente.

Da una recente indagine7 risulta che l’ingresso nel settore (già saturo) di nuovi operatori

porterà tutti gli operatori medio-piccoli a cercare nuovi spazi di crescita sfruttando

partnership strategiche con i propri riassicuratori, che - essendo

tendenzialmente più internazionalizzati dell’operatore medio – potranno fornire gli

strumenti di supporto necessari all’internazionalizzazione dell’offerta degli attori

nazionali. Un’ulteriore opportunità strategica percepita come fondamentale dagli

operatori per non “cedere” all’erosione delle quote di mercato, è la momentanea

debolezza del settore bancario, che potrebbe non avere l’accortezza tattica di

presidiare un ambito non-core di business, sfruttando quindi opportunità di raccolta

prima inaccessibili.

Considerando i primi 10 mercati europei nel 20158, ci si aspetta che nel 2019 il mercato

delle fideiussioni potrà raggiungere un volume d’affari di 10,4 miliardi di Euro, con un

CAGR del +6,9% nel periodo 2015-2019 e una quota di mercato crescente delle compagnie

assicurative (in crescita sopra la media, con un CAGR del +7,2%), a discapito delle banche

e degli intermediari finanziari minori.

Figura 18. Giro d’affari complessivo del mercato delle cauzioni nei primi 10 mercati europei (miliardi di Euro), 2011 –

2019e. Nota: il dato è la somma di premi lordi, commissioni e altri ricavi relative alle cauzioni. Fonte: rielaborazione

The European House – Ambrosetti su dati Surety Bonds in Europe, Finaccord, 2016

7 Indagine condotta nel 2015 da XL Catlin presso i senior executive di 36 compagnie assicurative

internazionali attive nel ramo Cauzioni.

8 Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Spagna e Regno Unito, più Svizzera e Turchia.

5,3 5,9 6,6

2,22,5

3,30,60,7

0,5

0

2

4

6

8

10

12

2011 2015 2019e

Banche Assicurazioni Altro

8,1 9,1 10,4

x Totale

31

2.2. LE CARATTERISTICHE DEL MERCATO DELLE CAUZIONI IN ITALIA

In Italia il mercato delle Cauzioni rappresenta l’1,5% dei premi lordi nel settore Danni e

lo 0,4% del mercato assicurativo. Si tratta infatti di una nicchia in cui le compagnie

medio-piccole – forti della loro specializzazione e tipicamente rivolte alla tipologia di

clientela business – competono con le grandi compagnie tradizionali multiramo (si veda

il Capitolo 3).

La specializzazione e la capacità di selezionare il rischio sono fattori critici di

successo in un ramo in cui la rischiosità sta salendo da diversi anni, dopo un periodo in

cui un andamento medio più favorevole rispetto al complessivo degli altri rami Danni

aveva attratto molti operatori.

Figura 19. Incidenza del ramo Cauzioni sul totale del mercato assicurativo italiano (ripartizione percentuale), 2016.

Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Figura 20. Confronto del Loss Ratio tra il ramo Cauzioni e il settore Danni in Italia, media periodo 2009 - 2013. Fonte:

rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Ramo Cauzioni:

0,4%

74,6%

25,4%

VITA DANNI

Totale premi Ramo Cauzioni:

535 mln €

66,6%

72,0%

Cauzioni Danni

32

Attualmente, infatti, il ramo Cauzioni (purtroppo con un dato non epurato dalla

rischiosità del ramo Credito, normalmente aggregato per affinità di andamento e

dinamiche competitive) risulta tendenzialmente rischioso, con un Loss Ratio di 15

punti percentuali ampiamente sopra la media del settore Danni e sopra quello di ogni

altro ramo assicurativo.

Figura 21. Confronto del Loss Ratio tra segmenti del settore Danni in Italia, 2014 - 2015. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

In considerazione della elevata rischiosità e del grado di specializzazione richiesto, per

operare con adeguata profittabilità nel ramo è necessario un solido allineamento di

interessi con i riassicuratori, soggetti fondamentali per dare alle compagnie la flessibilità

e la solidità richiesta per affrontare le dinamiche competitive dell’offerta. Non sorprende,

quindi, che i premi stipulati in questo ramo vengano in media retroceduti in

riassicurazione al 50%, il valore più alto di tutto il settore Danni.

Figura 22. Premi ceduti e retroceduti per ramo di settore assicurativo in Italia (valori percentuali), 2015. Fonte:

rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

77,469,5 68,9

62,8 60,867,4

53,9

32,5

77,772,1

61,0 58,5 58,1 54,7

51,6

31,6

62,2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Credito ecauzione

Responsabilitàcivile auto e

natanti

Trasporti Property Corpi veicoliterrestri

Responsabilitàcivile generale

Infortuni emalattia

Altri rami

2014 2015 Media '15

0

20

40

60

80

100

Cre

dito

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Info

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Aut

o

Vita

ram

i I e

V

Altr

i ram

i Vita

Vita

ram

o III

% premi conservati % premi ceduti e retroceduti

33

In Italia, dall’inizio della crisi economico-finanziaria, il ramo Cauzioni ha toccato il punto

di minimo della raccolta premi nel 2013, quando il mercato è passato da quasi 540

milioni di Euro del 2008 a circa 496 milioni di Euro, con un calo medio ponderato

dell’1,7% in 5 anni. Dal 2013 al 2016, il trend si è invertito, facendo registrare un CAGR

del +2,6%, con la raccolta premi che è arrivata a toccare quota 535,4 milioni di Euro.

Figura 23. Raccolta premi nel ramo Cauzioni in Italia (milioni di Euro), 2008 - 2016. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Se si valuta il ramo Cauzioni e lo si scompone nei singoli prodotti che lo compongono, si

può osservare come la crisi, limitando la capacità di spesa dell’amministrazione pubblica,

abbia colpito soprattutto il settore dell’edilizia, delle infrastrutture e dei servizi,

penalizzando per 5 anni la raccolta di questi prodotti in Italia.

Figura 24. CAGR della raccolta premi per prodotto del ramo Cauzioni in Italia (valori percentuali), periodo 2008 - 2013.

Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

538,9

526,7

501,3495,8

504,1

499,3

535,4

470

480

490

500

510

520

530

540

550

2008 2011 2012 2013 2014 2015 2016

7,0%5,0%

2,0%

-0,7% -1,4% -2,0%-3,1%

-4,5%

-6,4%-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

Altr

e ga

ranz

ie

Dog

anal

i

Age

a -

Reg

olam

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E

Gar

anzi

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pag

amen

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App

alti

Rim

bors

o di

impo

ste

Con

trib

uti

Ass

imila

te a

gli a

ppal

ti

Ges

tione

rifi

uti

34

A partire dal 2013 la ripresa è stata invece guidata praticamente da tutti i mercati

principali del ramo, con una decisa ripresa del prodotto per Appalti che ha fatto

registrare un CAGR del +8,5%, nonostante il “campione” della crescita sia stato il

comparto Garanzie di pagamento (+24,0%), seguito dalla Gestione rifiuti

(+16,2%).

Figura 25. CAGR della raccolta premi per prodotto del ramo Cauzioni in Italia (valori percentuali), periodo 2013 - 2016.

Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Per i prossimi anni ci si aspetta che tutti i prodotti legati alle infrastrutture e all’edilizia

o, più in generale, strettamente correlati e sostenuti dalla spesa pubblica (ancora lontana

dal periodo pre-crisi), crescano a ritmi più sostenuti. Questo è suggerito dall’andamento

recente del settore delle costruzioni in Italia, in cui nel periodo 2008 – 2014 il numero

di imprese attive si è ridotto da circa 630mila a 530mila (-16% rispetto ai valori del

2008). Lo stesso valore aggiunto del settore è crollato da 85,7 a 70,2 miliardi di Euro tra

2008 e 2016 (-18%).

Figura 26. Imprese attive nel settore delle costruzioni in Italia (valori assoluti), 2008 - 2014. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati ANCE, 2016

24,0%

16,2%

8,5% 7,7%

-2,3% -4,0% -4,2%-8,3%

-16,3%-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

Gar

anzi

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pag

amen

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Ges

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App

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Dog

anal

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Ass

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te a

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uti

Age

a -

Reg

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enti

CE

E

Altr

e ga

ranz

ie

Rim

bors

o di

impo

ste

35

Figura 27. Andamento del valore aggiunto al costo dei fattori e del risultato lordo del settore delle costruzioni in Italia

(numero indice, 2008=100), 2008 - 2016. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati Banca

d’Italia, 2017

Agli attuali livelli d’investimento la competitività stessa del sistema Paese viene messa a

repentaglio, insieme alla sostenibilità del sistema economico nel suo complesso.

Negli anni a venire, dunque, è ipotizzabile che questo trend venga invertito attraverso

interventi mirati e piani di spesa e investimento (si veda il Sottocapitolo 5.1) che possano

restituire al settore le risorse necessarie per imboccare nuovamente un sentiero di

ripresa, recuperando anno dopo anno il divario tra i valori attuali e la situazione pre-

crisi.

Figura 28. Investimenti in costruzioni in Italia (variazione percentuale rispetto all’anno precedente), 2008 - 2017e.

Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANCE e Istat, 2017

Nell’ipotesi che il mercato delle cauzioni torni ad essere sostenuto a pieno regime anche

dal settore delle costruzioni e delle infrastrutture, ci si dovrebbe aspettare che la buona

performance dell’ultimo anno (+7,2% della raccolta rispetto al 2015) possa essere

replicata o addirittura superata. La crescita del 2016, infatti, può essere in buona parte

70

75

80

85

90

95

100

105

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Valore aggiunto Risultato lordo di gestione

-3,1

-9,5

-3,8 -3,8

-7,6 -7,5

-5,2

-1,0

0,30,8

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (e) 2017 (e)

36

attribuita ai prodotti legati agli Appalti, che fanno registrare una variazione anno su

anno pari a +11,3%.

Pur non trattandosi della variazione più alta in assoluto nel ramo Cauzioni, se si

considera che questo tipo di prodotto pesa per il 47,2% (circa 253 milioni di Euro) della

raccolta complessiva di ramo (per un totale di 341 milioni di Euro, ossia il 64% della

raccolta nel 2016 se si considerano anche le assimilate), si può facilmente dedurre come

il buon andamento di comparto e quello di ramo siano tra loro strettamente legati.

Figura 29. Raccolta premi da Cauzioni e raccolta premi per Appalti (milioni di Euro e variazione percentuale), 2015 -

2016. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Di questi prodotti, nell’ultimo anno, le polizze definitive a garanzia dei contratti per

appalti pubblici contano per il 36% della raccolta totale nel 2016, per un totale di 191

milioni di Euro, in crescita de l+12,9% rispetto al 2015.

Figura 30. Raccolta premi da polizze definitive a garanzia dei contratti per appalti pubblici (milioni di Euro e variazione

percentuale), 2015 - 2016. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

37

Figura 31. Composizione del ramo Cauzioni per prodotto in Italia (valori percentuali), 2016. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2016

Come evidenziato per il settore Danni (si veda il Sottocapitolo 1.2), anche in questo caso

le quote di mercato risultano molto concentrate nelle mani di pochi player: i primi

10 gruppi assicurativi contano per il 71% dell’intera raccolta di ramo nel 2016 (84,5% se

si considerano i primi 15 operatori).

Figura 32. Primi gruppi assicurativi per ammontare dei premi e quota di mercato nel ramo Cauzioni in Italia (migliaia

di Euro, variazione percentuale annuale e incidenza percentuale sul totale), 2016. Fonte: rielaborazione The European

House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

Come già accennato in precedenza, la differenza rispetto alle altre tipologie di prodotto

assicurativo consiste nel fatto che l’arena competitiva del ramo Cauzioni vede una diretta

competizione tra piccoli e medi operatori e i grandi gruppi:

gli uni prossimi al cliente e molto flessibili nella produzione di polizze e nella gestione

della relazione;

Appalti47,2%

Assimilate agli appalti

16,4%

Gestione rifiuti8,4%

Rimborso di imposte

6,4%

Altre garanzie6,3%

Contributi5,0%

Doganali4,8%

Garanzie di pagamento

3,5%Agea -

Regolamenti CEE2,0%

Raccolta Premi nel ramo Cauzioni (2016) Premi (€ '000)Var. %

2015 - 2016

Incidenza % sul

totale

UNIPOLSAI ASSICURAZIONI 62.678 3,8% 11,7%

GENERALI ITALIA 54.923 0,9% 10,3%

COMP. FRAN. D’ASS. POUR COMM. EXTÉRIEUR 43.852 -0,3% 8,2%

ATRADIUS CREDIT INSURANCE 43.177 9,4% 8,1%

ELBA COMPAGNIA DI ASS.NI E RIASS.NI 42.646 17,1% 8,0%

SOCIETA' REALE MUTUA 32.914 11,6% 6,1%

SACE BT 31.834 1,6% 5,9%

ALLIANZ 23.908 -14,5% 4,5%

AXA ASSICURAZIONI 23.610 23,9% 4,4%

GROUPAMA ASSICURAZIONI 20.477 -1,9% 3,8%

ELITE INSURANCE COMPANY 15.154 9,5% 2,8%

ZURICH INSURANCE 14.948 5,4% 2,8%

SOCIETA' CATTOLICA 14.876 -4,0% 2,8%

S2C 13.851 10,4% 2,6%

SWISS RE INTERNATIONAL 13.567 144,5% 2,5%

SUB TOTALE (TOP 10) 380.019 71,0%

SUB TOTALE (TOP 15) 452.415 84,5%

TOTALE RAMO 535.403 7,20%

38

gli altri con profili più passivi talvolta, per sfruttare le sinergie esistenti tra i rami

gestiti e il cross-selling ai clienti di portafoglio.

Considerata la centralità del rapporto col cliente, i canali distributivi diventano un asset

fondamentale da presidiare (e da fidelizzare) per le compagnie assicurative.

Si potrebbe quasi semplificare il classico modello di filiera ripensando ai broker e agli

agenti come i principali clienti-chiave delle compagnie assicurative: questi ultimi, infatti,

devono saper sviluppare una relazione molto solida e profonda con il cliente

finale e contemporaneamente essere adeguatamente istruiti dalla compagnia sul

prodotto, che deve essere il più possibile affidabile e flessibile.

A oggi, il canale privilegiato per il ramo sono gli agenti, che intermediano quasi l’80%

dell’intera raccolta di Cauzioni.

Figura 33. Composizione del ramo Cauzioni per canale distributivo in Italia (composizione percentuale), 2016. Fonte:

rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANIA, 2017

La valutazione del rischio per un prodotto fideiussorio, infatti, non si limita ai classici

controlli di tipo finanziario, ma essendo la polizza fideiussoria una garanzia atipica,

l’obbligo di prestazione sottostante impone al valutatore di tener conto anche di aspetti

più legati al business vero e proprio e all’operatività dell’assicurato.

Di conseguenza, il venditore del ramo Cauzioni deve essere molto specializzato sia a

livello di prodotto che a livello di cliente. Si capisce, dunque, che gli investimenti per

ottenere una rete di vendita (diretta e indiretta) efficace e in grado di creare e consolidare

il mercato siano e dovranno essere ingenti, soprattutto in periodi come l’attuale, in cui le

dinamiche competitive dell’intero settore Danni stanno subendo forti pressioni

modificative in grado di ribaltare completamente i rapporti di forza tra gli attori di

mercato.

77,9%

17,3%

4,7% 0,1%

Agenti Broker Vendita diretta Sportelli bancari

39

CAPITOLO 3

I MERCATI DI SBOCCO EMERGENTI PER IL SETTORE DELLE

CAUZIONI

3.1. I MERCATI POTENZIALI PER IL SETTORE ASSICURATIVO

A oggi il mercato delle cauzioni è confinato alle tematiche inerenti al rapporto tra soggetti

imprenditori e istituzioni statali o parastatali. Per questi è essenziale ricevere una

garanzia di un soggetto vigilato che ne possa attestare e garantire il corretto

adempimento delle prestazioni per le quali si è impegnato.

D’altro canto, questo mercato – di natura prettamente bancaria – sta entrando in

crisi per una serie di fattori.

Il primo di questi riguarda i sempre più stringenti vincoli di patrimonializzazione

che la riforma di Basilea sta imponendo alle banche. In particolare, queste ultime sono

obbligate a effettuare un accantonamento per il rischio a cui si espongono, sia

singolarmente sia a livello di portafoglio, nel loro attivo.

In tale quadro, per le banche diventa sempre più importante non solo una corretta e

remunerativa allocazione del capitale, ma anche un efficace recupero di mezzi

propri, in questa fase congiunturale assolutamente erosi da prestiti non performing.

Ne deriva che una corretta allocazione del capitale proprio da parte delle banche deve

vedere come premiante non solo la redditività corretta per il rischio dell’impiego, ma

anche le opportunità successive, in termini di relazioni di clientela, che una singola

operazione creditizia può portare. Non tutte le operazioni di prestito, di conseguenza,

sono in grado di fertilizzare allo stesso modo la clientela. Mentre le operazioni per cassa

– tipicamente di natura commerciale (come gli anticipi su fatture, gli sconti commerciali

e le aperture di credito) inducono flussi in uscita, ma anche in entrata nel momento in

cui i pagamenti riaffluiscono alla banca – i prestiti di firma non comportano tale genere

di indotto sia finanziario che commerciale.

A loro volta, le operazioni di prestito a medio e lungo termine, come tipicamente i mutui

e le anticipazioni a medio e lungo termine, in passato erano passibili di essere

cartolarizzate, cioè cedute al mercato finanziario mediante titoli. Questo rendeva il

funding di tali operazioni estremamente semplice, inducendo presso la banca,

soprattutto se le cartolarizzazioni fossero state fatte pro soluto, essenzialmente margini

reddituali senza rischi di rilievo.

Attualmente, l’erogazione di prestiti a medio e lungo termine è ulteriormente incentivata

in quanto le banche possono usufruire del rifinanziamento presso la Banca Centrale

Europea delle operazioni di credito, soprattutto se a medio e lungo termine. In questo

senso, queste operazioni diventano comunque di interesse per le banche, se non per il

rischio a cui le espongono, sicuramente per la possibilità di lucrare un margine

reddituale, avendo un perfetto matching tra raccolta e impiego di risorse finanziarie.

Alla luce di quanto sopra, emerge come il ramo fideiussioni e cauzioni per una singola

banca non sia di estremo interesse, in quanto:

40

da un lato, tali operazioni inducono assorbimenti di capitale proprio simili a quello

delle operazioni per cassa;

dall’altro, esse non sono sempre foriere di nuove opportunità di affari e di ulteriori

fonti di reddito che possano derivare dalla relazione di clientela ed espongono inoltre

a rischi che spesso non possono essere o ceduti o riassicurati da parte delle banche

stesse (come nel caso dei crediti per cassa).

Tutto questo spiega il motivo per cui tale ramo resti comunque strategicamente non

rilevante per le banche. A fine 2016, le consistenze dei crediti di firma del sistema

bancario italiana ammontavano a circa 128 miliardi di Euro, per l’88% nei confronti

di società non finanziarie (che hanno registrato una crescita del 3,6% rispetto a

dicembre 2015). I crediti di firma bancari hanno conosciuto una contrazione media totale

dell’1,7% (CAGR) nel periodo 2009-2016 rispetto al -0,7% nel segmento delle società non

finanziarie.

Figura 34. Evoluzione delle consistenze dei crediti di firma nel sistema bancario italiano (milioni di Euro a fine dicembre

di ogni anno): totale e focus sulla clientela di società non finanziarie, 2009 - 2016. Fonte: rielaborazione The European

House – Ambrosetti su dati Banca d’Italia, 2017

Il grafico precedente mette in luce il trend negativo dei crediti di firma bancari dal 2009

a oggi, con solo una minima ripresa nel 2016. Ciò testimonia come tale settore di attività,

pur in un periodo di credit crunch, abbia risentito negativamente, comunque, delle

politiche di offerta delle banche a livello strategico, anche in relazione al deficit di equity

che le sta caratterizzando.

Nel dettaglio, considerando il conto economico di una banca, il margine da interesse,

come anche la commissione su crediti di firma erogati, raramente, nello scenario attuale,

superano l’1% (l’1,5% nel migliore dei casi). Da tale importo occorre dedurre

l’accantonamento per il rischio di credito – tipicamente variabile tra lo 0,50% e lo 0,80%.

Volendo dedurre anche i costi gestionali di pertinenza, risulta evidente come le

operazioni di impiego, sia di cassa sia di firma, per le banche portino risultati negativi.

Questi possono essere compensati, fino a divenire positivi, solo nell’ipotesi di potere

aggiungere ricavi da servizi. Tuttavia, tale politica di offerta e di cross selling è

144.699 144.964 145.934

138.383135.056

131.137

125.916128.044

118.164 119.668 120.610

115.468 114.073111.396

108.800112.693

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Totale crediti di firma di cui a: società non finanziarie

41

possibile solo per i crediti per cassa e non per quelli di firma. Da ciò si deduce come

non sia conveniente per una banca erogare crediti di firma rispetto a quelli di cassa.

Questo apre oggettivamente notevoli spazi di intervento alle compagnie di assicurazioni

in tale campo, soprattutto nel momento in cui siano implementate politiche di offerta sia

rapide nelle valutazioni sia di prossimità al cliente tramite la rete di agenti e gli accordi

con i broker.

D’altro canto, in Italia non esistono – come per esempio in Germania – banche

specializzate nell’erogazione di garanzie o, anche, istituti in grado di potere fare delle

garanzie e delle cauzioni un area di affari predominante. Infatti, i crescenti obblighi di

vigilanza, uniti alla necessità di disporre di una rete distributiva che possa essere, da un

lato, affidabile e, dall’altro, comunque compliant con gli obblighi di vigilanza inducono

la necessità di un volume di affari estremamente elevato, non sempre

raggiungibile singolarmente da un solo intermediario.

In questo specifico ambito, si sta assistendo a una scrematura dei soggetti vigilati non

bancari, quali i confidi, che mette in evidenza non solo una progressiva concentrazione

del settore, ma anche una progressiva riduzione di intermediari in grado di erogare

garanzie e fideiussioni a favore di terzi.

Infatti, a lato delle banche, operano anche società finanziarie e intermediari

specializzati, attualmente iscritti nell’Albo degli Intermediari Finanziari ex art. 106 del

Testo Unico Bancario. Tali soggetti possono avere l’autorizzazione a erogare cauzioni e

fideiussioni a favore di terzi, tipicamente per obbligazioni inerenti al fare o, più

genericamente, all’adempiere.

Tuttavia, spesso questi soggetti si sono dimostrati, alla prova dei fatti e in seguito a

ispezioni dell’Organo di Vigilanza, non in regola con i requisiti sia patrimoniali sia di

sana e prudente gestione. Solo alcuni sono attualmente in grado di operare

correttamente sul mercato anche in relazione all’ammontare minimo di mezzi propri

richiesto ai fini di vigilanza. Infatti, in quanto regolamentati, tali intermediari devono

dimostrare di adempiere agli stessi requisiti di patrimonializzazione di vigilanza, seppure

con percentuali di assorbimento di capitale in realtà inferiori rispetto a quelle delle

banche.

In Italia, quasi 90.000 PMI aderiscono al sistema nazionale dei confidi. Il totale delle

garanzie rilasciate dai confidi (il cui numero, dopo una fase di crescita, ha iniziato a

contrarsi dal 2015, anche per effetto dei processi di fusione che hanno riguardato alcuni

confidi del Sud Italia) è cresciuto nel 2016 del 2,5%, toccando gli 8,6 miliardi di Euro9.

9 Fonte: Banca d’Italia, 2017.

42

Figura 35. Numero di confidi in Italia (valori assoluti), 2009 - 2016. Fonte: rielaborazione The European House –

Ambrosetti su dati Banca d’Italia, 2017

Il settore dei confidi ha attraversato una forte scrematura, anche in relazione alla

situazione di deficit patrimoniale che ha caratterizzato molti di essi in seguito al

perdurare della crisi economica. Per questo, per essi si è trattato sia di rifocalizzare il

proprio business nel campo delle garanzie a favore delle banche sia di trovare fonti di

irrobustimento dell’equity che ne potessero permettere una prosecuzione di attività sia

economica sia compliant con gli obblighi patrimoniali di Vigilanza. Tale scenario, a sua

volta, apre la possibilità di intervento a favore delle compagnie di assicurazione, le quali

potrebbero porre in essere collaborazioni attive con i confidi, offrendo ai loro clienti le

fideiussioni a favore di terzi che i primi non possono proporre o che, se anche

statutariamente potessero, non sono in grado di offrire, stante la loro situazione

economico-patrimoniale.

Per quanto riguarda nello specifico gli strumenti insistenti nel settore degli appalti, è

importante sottolineare che, vista la necessità di stipulare nel corso della gara altre

tipologie di assicurazione (a copertura dei rischi che potrebbero potenzialmente

impattare sulle performance del partecipante), risulterebbe più efficiente per tutti i

soggetti coinvolti che l’interlocutore che assume il ruolo di garante sia unico. Per questo

motivo, al crescere della complessità della gara d’appalto, la ratio economica dovrebbe

far preferire il dialogo con un assicuratore, capace di fornire sia la copertura

fideiussoria sia quelle accessorie che si dovessero rendere necessarie.

L’assicuratore coinvolto, inoltre, può essere considerato come partecipe del rischio

che riguarda la stazione appaltante: mentre la banca richiede al partecipante di

immobilizzare degli asset per garantirsi la copertura degli eventuali esborsi in caso di

sinistro, l’assicurazione si farebbe carico del sinistro a fronte unicamente di un premio.

Questa situazione, dunque, allinea gli interessi della stazione appaltante con

quelli dell’assicuratore poiché entrambi hanno l’obiettivo di vedere soddisfatti gli

adempimenti che il partecipante alla gara si è impegnato a svolgere. L’assicuratore, a

dispetto di un tradizionale intermediario finanziario, svolgerebbe un ruolo attivo nella

risoluzione di criticità riguardanti l’appalto al quale partecipa il proprio cliente. In

aggiunta la compagnia di assicurazione può far leva su una visione a 360° del cliente, in

quanto è più propensa ad effettuare analisi del rischio, non solo economico.

8

43

51

5760 62

56

38

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

43

Quanto riscontrato con riferimento alla situazione italiana evidenzia come vi possano

essere, da una parte, una serie di soggetti non in grado di soddisfare domanda (attuale e

potenziale) di Credito e Cauzioni e, dall’altro, come esistano ancora notevoli possibilità

di sviluppo per tale ramo di operatività.

Tra i mercati di potenziale interesse per un’espansione del comparto assicurativo, oltre

a quello connesso alle commesse e agli appalti pubblici (si veda il successivo Capitolo 5),

vanno prese in considerazione tre tipologie di strumenti:

1. Contratti di somministrazione tra privati. Ne è un esempio l’obbligo di

somministrazione nel tempo di una determinata fornitura da parte di un soggetto nei

confronti di un altro. Tipici sono i rapporti di fornitura e subfornitura nei quali il

cliente “forte” richiede al fornitore “debole”, ma magari essenziale per la qualità del

prodotto, l’importanza di questo nel processo produttivo, la necessità di vedere

garantita la continuità della produzione una garanzia che possa comunque ristorarlo

di eventuali problemi nella fornitura o di possibili danni economici derivanti

dall’interruzione della produzione.

In tale ambito, una polizza fideiussoria è in grado di sopperire efficacemente alla

richiesta di garanzie da parte del cliente al pari di quella bancaria o finanziaria.

A titolo esemplificativo e non esaustivo, si pensi al settore del commercio di

carburanti. A oggi, in Italia esistono circa 13.000 distributori di carburanti censiti:

ogni gestore ha l’obbligo di garantire il pagamento della prima fornitura di carburanti

effettuato dalla società raffinatrice. Infatti, una volta garantita la prima fornitura, le

altre saranno saldate mediante gli incassi successivi di vendita. Tale prima fornitura,

secondo i dati medi di settore, ammonta a circa 250.000 Euro. Non sempre i titolari

di stazioni di servizio sono in grado di garantire tale fornitura, anche per la difficoltà

di reperire delle garanzie collaterali da potere offrire alle banche, da un lato, e per la

mancata volontà di queste ultime ad esporsi a un rischio di tale ammontare in capo

a strutture societarie tipicamente nella forma di ditte individuali, dall’altro.

Tale genere di rischio, evidentemente, potrebbe diventare appannaggio delle

compagnie di assicurazione, che – anche mediante accordi con le società raffinatrici

– potrebbero procedere a un’idonea riduzione del rischio corso.

2. Contratti inerenti a obblighi generici di adempimento. Rientrano in tale

ambito i contratti tipici del settore del commercio (ad esempio, locazioni di spazi

in centri commerciali, contratti di franchising nel settore commerciale, forniture

continuate nel tempo nel campo dei distributori di carburante, ecc.). In tale settore,

il soggetto locatario degli spazi, o franchisee o gestore degli impianti, è tenuto ad

adempiere alle direttive e agli obblighi imposti dal concedente gli spazi, il marchio e

gli impianti.

Questa tipologia di obblighi deve essere garantita con un deposito di denaro

parametrato all’importo e alla durata del contratto o mediante idonea cauzione o

fideiussione. In questo ambito, di conseguenza, si può fare in modo che una

fideiussione assicurativa venga comunque accettata quale strumento di garanzia nei

confronti il cedente il servizio, la fornitura, il marchio e gli spazi.

In Italia esistono circa 950 centri e gallerie commerciali, ognuna delle quali ha al suo

interno, oltre alla piastra cosiddetta “food”, mediamente dai 10 ai 20 negozi. Ai

44

titolari o franchisee di questi ultimi è richiesta tipicamente una fideiussione non solo

su pagamento dei canoni di locazione, ma anche sull’adempimento di una serie di

obblighi connessi alla gestione delle parti condominiali del centro commerciale, dalle

aree verdi, alle forme di pubblicità locale, alle pulizie e ai servizi di custodia e

vigilanza.

Anche in questo caso, sussistono per il settore assicurativo ampi spazi di mercato che,

allo stato attuale, non sono assolutamente soddisfatti dalle banche o dagli altri

soggetti vigilati.

3. Contratti con obblighi reciproci tra le parti. Rientrano in questo ambito i

contratti inerenti ai consorzi temporanei di impresa, nei quali il capofila

contrae obblighi nei confronti degli associati, così come questi ultimi assumono gli

stessi obblighi verso il capofila. Nel caso in cui la durata del consorzio temporaneo di

impresa si prolunghi nel tempo nasce l’esigenza di fare in modo che le parti aderenti

al consorzio si proteggano reciprocamente da eventuali inadempimenti, magari

connessi a mutamenti nella compagine sociale, nella governance e negli equilibri

economico-finanziari aziendali.

Un esempio è offerto, a tale proposito, dalle Associazioni Temporanee di Impresa

(ATI) per appalti pubblici e privati o per la somministrazione di beni e

servizi. Allo stesso modo, si pensi ai consorzi tra imprenditori, come nel campo delle

energie, dello smaltimento dei rifiuti, dei servizi informatici, per i quali è essenziale

che vi siano garanzie e controgaranzie reciproche sia sulle prestazioni da parte del

consorzio sia da parte dei consorziati non solo e non tanto circa i pagamenti, ma

anche in relazione alle controprestazioni che possono essere richieste (apporti di

beni e servizi).

Figura 36. I mercati potenziali di sviluppo per il settore assicurativo nel ramo delle cauzioni: visione d’insieme. Fonte:

elaborazione The European House – Ambrosetti, 2017

Commesse e appalti pubblici

Contratti di somministrazione

tra privati

Contratti inerenti a obblighi generici di

adempimento

Contratti con obblighireciproci tra le parti

Garanzia al rispetto degli

obblighi imposti dall’esecuzione lavori, fornitura

prodotti e prestazione

servizi per la PA

Garanzia sulla somministrazione di beni e servizi

nell’ambito di ATI

Garanzia che il franchisee è

tenuto a dare nell’adempiere ad obblighi imposti dal concedente

Garanzia sulla continuità della

produzione o sulla qualità della stessa

richiesta da un cliente a un

fornitore

45

3.2. LE PRINCIPALI DINAMICHE COMPETITIVE IN CORSO

A livello assicurativo sono vari i fattori che hanno frenato la diffusione del ramo Credito e

Cauzioni in Italia.

Un primo aspetto, come detto nel Capitolo 2, è legato alla necessità di procedere ad una

valutazione che solo in parte è di natura tecnica-assicurativa, essendo prevalente la

componente sia societaria che finanziaria:

da una parte, occorre valutare con efficacia la struttura societaria del soggetto

garantito, per le conseguenze in termini di tutela e fallibilità dello stesso;

dall’altra, è necessario procedere a un’attenta analisi della struttura contrattuale

inerente all’obbligazione oggetto di garanzia.

A livello finanziario, poi, diventa essenziale procedere a un apprezzamento della capacità

delle aziende di potere far fronte non solo economicamente, ma anche patrimonialmente

all’eventuale inadempimento contrattuale dell’obbligazione garantita.

Le compagnie di assicurazione vantano competenze ed esperienza nel ramo Danni non

auto in relazione a specifici segmenti, prevalentemente connessi a quello property, danni

diretti a beni materiali, casualty, danni derivanti da responsabilità civile

extracontrattuale. In questi ambiti, la valutazione del rischio assume spesso

connotazioni di natura ingegneristica e contrattuale, dovendosi valutare – a

monte, in fase di identificazione dei rischi – la bontà e la correttezza del processo

produttivo e – a valle – idonei presidi contrattuali che non espongano la compagnia a

rischi per perdite oltremodo non gestibili per incidenza dell’ammontare dei sinistri

rispetto ai premi.

Ne consegue che il ramo credito e cauzioni necessita di ingenti risorse non solo umane,

ma anche organizzative e tecnologiche, in quanto la valutazione di tale rischio

implica la contemporanea considerazione di elementi ingegneristici, contrattuali ed

economico-finanziari dell’azienda che si intende garantire.

Quanto sopra implica un volume minimo di affari in tale ramo che non tutte le compagnie

riescono a raggiungere, considerando che il rischio al quale esse si espongono può essere,

in alcuni casi, molto rilevante. Infatti, il mercato di tali rischi presuppone di frequente un

ammontare di garanzie singolarmente molto elevato. L’escussione delle stesse espone le

compagnie assicurative ad un rapporto Sinistri su Premi (S/P) che non può essere

recuperato in breve tempo, né, d’altra parte, è passibile di poter essere mitigato del tutto

mediante meccanismi tipici del ramo Danni (si pensi a franchigie, esclusioni di rischio,

ecc.).

D’altro canto, l’attivazione di controgaranzie estremamente rilevanti rende tale copertura

assolutamente inidonea a produrre benefici al soggetto richiedente la garanzia. Infatti, se

disponesse di idonee garanzie sia reali sia monetarie, lo stesso non richiederebbe altre

garanzie di natura assicurativa.

Oltre a ciò, si pone un problema di rete distributiva. La distribuzione del ramo Credito

e Cauzioni presuppone intermediari che abbiano effettiva ed efficace contezza in merito

alla valutazione del rischio e che siano in grado, inoltre, di mettere a disposizione con

efficacia la documentazione e le informazioni richieste al riguardo dalla compagnia.

46

È noto come, a oggi, la propensione della rete distributiva assicurativa italiana abbia

riguardato essenzialmente i rami danni RC Auto ed elementari, con incapacità di rivolgere

l’attenzione con efficacia al ramo Credito e Cauzioni.

Infatti, data la specificità del ramo e di quanto sopra esposto, emerge come non tutti gli

intermediari dispongano delle competenze e degli investimenti informatici e umani per

un’efficace proposizione di tali polizze ai potenziali clienti.

In concreto, spesso l’intermediario valuta l’allocazione del proprio tempo e delle proprie

risorse professionali in funzione della facilità con cui riesce a stipulare polizze presso i

clienti, con evidenti ristorni provvigionali rapidi e, magari, nel caso degli agenti, con

rappel di fine anno che rendono la redditività di agenzia estremamente interessante

rispetto alla gestione operativa.

In ogni caso, a oggi, il ramo Credito e Cauzioni è stato spesso appannaggio di broker

assicurativi, con mandato ricevuto dal cliente o da clienti plurimandatari. Tuttavia, lo

scenario si sta aprendo anche al tradizionale canale agenziale monomandatario.

Infatti, con la liberalizzazione di tale canale distributivo, in seguito alla cosiddetta “Legge

Bersani”, anche gli agenti monomandatari hanno avuto la possibilità di interagire con altri

agenti (cosiddetta collaborazione “A con A” e con broker (cosiddetta collaborazione “A

con B”). Da questo ne è discesa una capacità di collaborazione a favore del cliente

che prescinde, tipicamente, dal mandato principale ricevuto dalla compagnia. Tra l’altro,

anche quest’ultima vede, nella possibilità per la propria rete agenziale di collaborare con

altri intermediari, un completamento della gamma competitiva che non sempre è in grado

di accordare. Per la compagnia, quindi, dotarsi di una rete, seppure monomandataria, di

agenti non implica precluderle in toto altre collaborazioni, soprattutto nel momento in cui

queste dovessero riguardare rami per i quali sia la capacità di sviluppo sia gli investimenti

richiesti non fossero di interesse strategico per la compagnia stessa.

Tale fenomeno sta interessando diverse reti agenziali10, per le quali la possibilità di

disporre di un mandato nel ramo Credito e Cauzioni e di una collaborazione con

intermediari in grado di offrire tale prodotto può diventare essenziale nella competizione

di mercato. Ad essi si possono rivolgere non tanto le compagnie generaliste (che

andrebbero in collisione con le compagnie mandanti), ma soprattutto quelle monoramo,

specializzate, non in concorrenza diretta, ma in completamento di gamma con le

compagnie mandanti.

Per queste ultime compagnie, a fronte di un investimento in formazione, promozione e

informatico, si apre la possibilità di collaborare con varie reti agenziali che sono già

radicate sul territorio, con forte capacità di presa su realtà economiche locali e con efficace

capacità di aggredire il tessuto imprenditoriale di riferimento.

Nonostante tale scenario di potenziale sviluppo, come anticipato nel Capitolo 2, il ramo

Credito e Cauzioni ha conosciuto una scarsa diffusione presso la generalità delle

compagnie, risultando appannaggio di due principali tipologie di compagnie:

Da un lato, vi sono le grandi compagnie assicurative nazionali, spesso legate

per motivi di governance e societari a grandi aziende, che richiedono garanzie e

10 È il caso, ad esempio, delle reti di Toro-Generali, Vittoria Assicurazioni, Reale Mutua e Cattolica

Assicurazioni.

47

cauzioni per importi ingenti e connessi a operazioni anche transnazionali di interesse

politico e di relazioni internazionali.

In tale campo, la garanzia contribuisce anche a rinsaldare i rapporti tra compagnia,

azionisti, Stato e beneficiari. Infatti, è noto come in Italia spesso il “capitalismo di

relazione” abbia indotto legami societari, bancari ed assicurativi tra imprese, banche

e compagnie di assicurazione. In questo ambito, diventa essenziale che la compagnia

possa comunque procedere in modo autonomo nella valutazione del rischio della

polizza fideiussoria, senza alcuna interferenza da parte di soggetti legati alla

governance e al più generale assetto societario.

Dall’altro lato, vi sono piccole compagnie locali, o filiali di compagnie

straniere, che operano in modo molto efficace in tale ramo, essendo specializzate in

una o più fasi di tutta la filiera: valutazione del rischio, consulenza contrattuale,

assistenza nella mitigazione del rischio e copertura assicurativa. Questi soggetti sono

in grado di garantire tipicamente anche importi minori, avendo una capacità di

valutazione molto rapida e comunque in grado di prendere in considerazione non solo

elementi “hard” e tradizionali di valutazione (come il bilancio, gli assetti proprietari e

contrattuali) ma anche fattori “soft” (come il track record degli adempimenti, la bontà

e la capacità tecnica di adempimento, ecc.).

In ogni caso, anche per tali compagnie si pone il problema della futura sopravvivenza nel

momento in cui Solvency II imponga livelli di controllo e di compliance interna

estremamente elevati, tali da imporre un volume minimo di polizze non esiguo.

Di conseguenza, occorre integrare l’offerta che le compagnie generaliste fanno al fine di

potere avere un volume complessivo di polizze in tale ramo che possa giustificare il costo

degli adempimenti dovuti a causa dell’azione della vigilanza.

Figura 37. Le principali criticità per lo sviluppo del ramo Crediti e Cauzioni in Italia: visione d’insieme. Fonte:

elaborazione The European House - Ambrosetti, 2017

48

CAPITOLO 4

ANALISI DEI SISTEMI DI GESTIONE DEI RISCHI: FIDEIUSSIONI

BANCARIE E ASSICURATIVE A CONFRONTO

4.1. GLI STRUMENTI FIDEIUSSORI ASSICURATIVI

Gli strumenti fideiussori assicurativi sono essenzialmente di due tipi:

assicurazione del credito;

cauzioni e fideiussioni.

Le prime sono tipiche delle transazioni commerciali operative, in quanto si richiede alla

compagnia di assicurazione di assicurare un credito commerciale verso un cliente, sia

nazionale sia, più spesso, straniero. In questo ambito operano tipicamente compagnie

spesso estere, che possono sfruttare una rete internazionale di informazioni per potere

valutare al meglio il rischio corso e quello, di riflesso, che rimane in capo al cliente

assicurato.

Le cauzioni e fideiussioni sono, invece, tipicamente operazioni che si sostanziano in una

gestione o straordinaria, o di prestazioni connesse ad operazioni per le quali deve essere

garantito l’adempimento nel tempo. Esse riguardano specifiche tipologie di aziende,

che non sempre hanno la forza finanziaria per potere fare fronte a quanto richiesto in

termini cauzionali o fideiussori in proprio.

Dopo un rapido cenno allo strumento dell’assicurazione del credito, che rappresenta in

ogni caso un elemento di peso nel sistema assicurativo italiano, ci si concentrerà, appunto,

sulla seconda tipologia di operazioni, al centro della presente Ricerca.

4.1.1. L’ASSICURAZIONE DEL CREDITO

Con la stipulazione del contratto di assicurazione del credito l’assicuratore garantisce il

contraente-beneficiario contro il rischio effettivo e consistente che il debitore di

quest’ultimo non adempia al pagamento dell’importo concordato in base all’accordo

stipulato tra le parti alla scadenza stabilita, in quanto manifestatosi insolvente.

Da tale definizione è possibile quindi considerare che:

è corretto parlare di contratto di assicurazione del credito solo quando è il creditore a

sottoscriverlo nel proprio interesse;

l’assicuratore si assume la responsabilità di garantire un’obbligazione diversa e non

collegata a quella del debitore principale, con l’ulteriore condizione dell’insolvenza,

quindi non è tenuto ad eseguire la prestazione inadempiuta bensì a risarcire il danno

che deriverà al creditore assicurato dalla perdita totale o parziale del credito;

l’assicurazione del credito include due distinti rapporti giuridici non del tutto

indipendenti l’uno dall’altro: a) il rapporto base intercorrente tra il contraente e il

debitore, la cui esistenza costituisce la motivazione per cui il creditore chiede di

essere assicurato contro il rischio di inadempimento del debitore; b) il rapporto tra

contraente e impresa di assicurazioni, fondato su una polizza assicurativa che ha ad

49

oggetto la garanzia di copertura del rischio di inadempimento del debitore del

rapporto base.

L’oggetto della garanzia deve consistere esclusivamente nel rischio costituito dalla

perdita definitiva del credito dovuta all’insolvenza del debitore del contraente-

beneficiario. Si verifica in tal modo il trasferimento del rischio dall’assicurato

all’assicuratore a fronte del pagamento di un premio e a condizione che il credito da

assicurare soddisfi certi requisiti11.

La causa del danno è unicamente individuata nell’inadempimento totale o parziale del

debitore, mentre per quanto riguarda gli effetti del danno la copertura assicurativa

garantisce il solo pregiudizio arrecato dall’impossibilità di ottenere il pagamento del

credito insoluto ed al più i costi generati dal processo di attuazione dell’escussione.

All’interno dell’area di definizione del contratto di assicurazione del credito la prassi

contrattuale riscontra ed individua due tipologie negoziali con differenti obbiettivi:

l’oggetto della prima categoria è costituito dal credito interno, il quale deriva da

rapporti commerciali fra operatori economici dello stesso Stato. Il rischio garantito è

in questo caso la sola l’insolvenza del debitore;

la seconda categoria interpreta il ruolo di incentivo all’export ed

all’internazionalizzazione svolto dal contratto considerato, che è definito di

assicurazione del credito all’esportazione; pertanto il rischio garantito non si

limita all’insolvenza del debitore, ma può avere ad oggetto rischi straordinari come

ad esempio quelli politici e catastrofali.

La Circolare ISVAP n.162/1991 a parziale ripetizione e a completamento di alcuni

principi sopra affrontati conferma che il contratto deve essere stipulato dal creditore nel

proprio interesse e non già dal debitore nell’interesse e per conto del creditore, nonché

in forma globale (principio di globalità). Ciò comporta che lo stesso contratto, salvo

ipotesi eccezionali nell’ambito delle assicurazioni del credito all’esportazione e del

credito ipotecario, deve essere riferito a tutti i debitori dell’assicurato o a gruppi

omogenei degli stessi al fine di evitare che crediti già riconosciuti come critici vengano

assicurati.

Altri principi ribaditi dalla normativa di secondo livello prevedono per ogni contratto

uno scoperto obbligatorio, il quale trova traduzione nella differenza tra l’ammontare del

danno risarcito e quello del danno risarcibile, commisurato al diverso tipo di garanzie

prestato.

Il creditore accetta stipulando il contratto con l’assicuratore una riduzione patrimoniale

a fronte della quale ottiene la copertura assicurativa di cui necessita (principio del

“normal loss”) e trasferisce il rischio alla compagnia.

11 I requisiti che un credito deve soddisfare per poter essere assicurabile sono i seguenti: a) derivare da

un’obbligazione pecuniaria; b) essere determinato o determinabile; c) non essere originato da un contratto

a prestazioni corrispettive, che prevede l’adempimento di una o più obbligazioni per entrambe le parti (ad

esempio, contratto di compravendita, di locazione o di lavoro); d) scaturire dal negozio stipulato in diretta

conseguenza di rapporti commerciali fra imprenditori e quindi nell’esercizio di attività imprenditoriale, in

questo caso il credito risultante presenta un’aleatorietà sensibilmente minore rispetto agli altri.

50

Resta fermo il fatto che il rischio garantito è soltanto quello della perdita definitiva del

valore del credito dovuta all’insolvenza del debitore, che è interpretata come l’incapacità

di quest’ultimo di far fronte tramite mezzi normali alle obbligazioni nei tempi stabiliti.

La “perdita definitiva” è considerata tale nel momento in cui si esaurisce senza riscontri

ogni tentativo di recupero nei confronti del debitore e/o dei suoi coobbligati, ovvero

constatato un parziale rientro del credito di importo inadeguato a coprire sia il valore

iniziale che gli interessi e le spese.

Nella prassi negoziale è stata qualificata un’ulteriore tipologia di insolvenza, indicata

come “presunta”. In questo caso si impongono limiti temporali (100 giorni per i crediti

verso debitori italiani e 180 negli altri casi), con decorrenza dalla data di scadenza del

credito e messa in mora, trascorsi i quali il debitore è da ritenere insolvente.

La circolare decreta infine che le garanzie aventi natura puramente fiduciaria non sono

ricomprese tra i contratti di assicurazione del credito e non costituiscono di conseguenza

attività consentite alle imprese di assicurazioni.

4.1.2. LE ASSICURAZIONI CAUZIONALI O FIDEIUSSORIE

L’assicurazione fideiussoria è un contratto di garanzia attraverso il quale l’impresa di

assicurazioni o la banca che emette le fideiussioni si obbliga, dietro pagamento di un

corrispettivo da parte di un soggetto economico tenuto a una prestazione nei confronti

di un terzo, a garantire il creditore dalle conseguenze dell’inadempimento del

debitore.

Si noti che nel caso della garanzia fideiussoria il condizionamento dell’insolvenza del

debitore previsto per l’assicurazione del credito è sostituito dal mero adempimento.

La garanzia è prestata per salvaguardare il credito o può essere stipulata per tutelare le

obbligazioni (che, ad esempio, riguardano opere, impianti, prestazioni, ecc.), anche con

riferimento a quelle che sorgono dai contratti con controparti estere.

La struttura del contratto è bilaterale, in quanto le parti in gioco sono l’assicuratore e

il debitore, e onerosa, in quanto al garantito è richiesto di versare al garante un

corrispettivo proporzionale all’importo assicurato.

Lo schema contrattuale prevede che l’assicuratore s’impegni nei confronti del contraente

(che è il debitore) a soddisfare le pretese del creditore in caso di suo inadempimento.

Il contenuto dell’accordo stipulato può prevedere diverse forme:

L’obbligo dell’assicuratore/banca emittente la polizza fideiussoria assicurativa a

risarcire il creditore pagando la stessa prestazione pecuniaria dovuta dal debitore.

L’impegno dell’impresa assicuratrice/banca a indennizzare il creditore dal danno

causato dall’inadempimento di una prestazione non pecuniaria.

L’obbligo dell’assicuratore/banca emittente la polizza fideiussoria di pagare al

beneficiario dell’assicurazione cauzionale la penale prevista nel rapporto di base

(rapporto debitore - creditore) per l’ipotesi di inadempimento del debitore.

51

L’impegno della compagnia di assicurazioni/banca al risarcimento del creditore dal

pregiudizio arrecatogli dal debitore come conseguenza dell’ingiustificato recesso di

quest’ultimo da una proposta contrattuale.

La funzione a cui assolve la stipulazione di un contratto di assicurazione fideiussoria o

cauzionale può essere quella di far ottenere al beneficiario un secondo debitore da

affiancare al precedente, il quale si fa carico di un’obbligazione identica a quella

dell’obbligato principale, lo scopo però può essere anche un altro. Lo si può intuire

ponendosi nell’ottica del contraente – debitore, che utilizza il contratto di assicurazione

fideiussorio per sostituire la cauzione (pecuniaria) dovuta al creditore e in questo modo

preserva le proprie disponibilità monetarie. Il beneficiario, dal canto suo, otterrà lo

stesso scopo perseguito con la richiesta di cauzione.

L’offerta di cauzioni e fideiussioni da parte delle compagnie di assicurazione permette

alle imprese di fornire alle controparti con cui intrattengono rapporti d’affari le garanzie

richieste a fronte degli obblighi previsti contrattualmente (ad esempio, gare d’appalto,

oneri di urbanizzazione, concessioni edilizie) o di legge (dai diritti doganali ai rimborsi

d’imposta).

La richiesta a un soggetto di presentare una cauzione è legata all’esigenza del beneficiario

di garantire l’obbligazione contrattuale che impegna il soggetto nei propri confronti.

Questo strumento è diventato una consuetudine nei rapporti fra imprese e/o privati ed

assume sovente carattere di obbligatorietà quando una delle parti è rappresentata dalla

Pubblica Amministrazione o da Enti Locali.

Scegliere una garanzia fideiussoria o cauzionale in forma di polizza assicurativa presenta

una serie di vantaggi: il primo di questi è senza dubbio il mantenimento delle

disponibilità finanziarie del soggetto contraente, non essendo necessario

immobilizzare liquidità nella misura richiesta dalla cauzione.

Inoltre, rappresenta un’alternativa ai servizi di fideiussione offerti dalle

banche, che rientrano nell’esposizione complessiva delle stesse banche nei confronti del

richiedente incidendo sull’ammontare di credito erogabile.

Infine, la firma della compagnia di assicurazione a favore del beneficiario garantisce a

quest’ultimo che l’impresa contraente sarà in grado di rispettare i propri impegni

contrattuali.

Per un’impresa, mantenere la propria capacità di finanziamento è fondamentale per

salvaguardare e alimentare il proprio sviluppo. Accordando la sua garanzia, la

compagnia di assicurazione sostiene la capacità finanziaria dell’impresa,

accompagnandola in ogni stadio della sua vita operativa.

Con riferimento alla Circolare ISVAP n.162/1991 si individuano e fissano i seguenti

requisiti:

il contratto relativo alle assicurazioni cosiddette cauzionali o fideiussorie deve essere

stipulato dal soggetto tenuto a costituire cauzione ovvero a prestare garanzia

fideiussoria a favore di privati o di Pubbliche Amministrazioni, che assumono quindi

la veste di beneficiari del contratto medesimo;

rientrano nel ramo cauzione quei contratti assicurativi che assolvono la stessa

funzione giuridico-economica (e pertanto sono sostitutivi) di una cauzione in denaro

52

o in altri beni reali, ovvero di una garanzia fideiussoria, che un determinato soggetto

(il contraente dell'assicurazione) è tenuto a costituire, a favore del beneficiario della

prestazione (privato o pubblico), al fine di garantire proprie future obbligazioni

pecuniarie o per inadempimento degli obblighi assunti o a titolo di risarcimento di

danni o di penale;

le assicurazioni cauzionali devono essere prestate quale garanzia accessoria rispetto

all’obbligazione principale. Nel ramo cauzione rientrano, quindi, le garanzie per

obbligazioni che potranno sorgere a carico di un determinato soggetto (il contraente

dell'assicurazione) qualora questi violi obbligazioni primarie di fare, di non fare, o

anche di dare, che tuttavia trovino il loro fondamento in una disposizione normativa

o in un contratto;

non rientrano, invece, tra le assicurazioni in oggetto, e come tali esulano dall'attività

consentita alle imprese di assicurazione, le garanzie aventi natura puramente

fiduciaria, intendendosi per tali quelle prestate a fronte di operazioni finanziarie non

previste dalla legge e non riconducibili ad accordi economici di natura contrattuale,

giuridicamente validi ed efficaci e tipicamente disciplinati.

4.1.3. I RAMI CREDITO E CAUZIONI A CONFRONTO

I rami Credito e Cauzione presentano caratteristiche che li rendono diversi tra loro sia per

quanto concerne l’offerta sia per quanto riguarda la domanda:

Dal punto di vista dell’offerta, per il ramo Credito non esistono attualmente strumenti

che fungano da sostituti all'assicurazione offerta dalle imprese assicurative per la

copertura dei rischi che vi rientrano; invece, nel ramo Cauzione le compagnie di

assicurazione si ritrovano a concorrere con il settore bancario, che offre

strumenti perfettamente sostituibili con quelli del settore assicurativo.

Dal punto di vista della domanda, mentre l’assicurazione del Credito è contratta dal

creditore nel suo interesse e per proteggersi dal rischio dell'insolvenza della globalità

dei suoi debitori, l'assicurazione cauzionale è invece stipulata dal debitore che vuole

garantire al committente l’esecuzione delle prestazioni di servizi previste

a suo carico. Nella maggioranza dei casi il soggetto ordinante è rappresentato dagli

organi della Pubblica Amministrazione, che determina e impone i testi di polizza,

contenenti le condizioni di garanzia, a cui le imprese e i contraenti si devono

uniformare.

Nello specifico, per quanto riguarda il contratto relativo alle assicurazioni cauzionali, il

contratto è stipulato dal soggetto tenuto a costituire cauzione ovvero a prestare garanzia

fideiussoria a favore di privati o di Pubbliche Amministrazioni, che diventano quindi i

beneficiari del contratto.

Rientrano nel ramo Cauzione i contratti che assolvono alla stessa funzione giuridico-

economica di una cauzione in denaro o in altri beni reali, ovvero di una garanzia

fideiussoria. Tali contratti sostitutivi sono stipulati dal contraente dell’assicurazione, che

è tenuto a costituire la garanzia al fine di garantire proprie future obbligazioni pecuniarie

o per inadempimento degli obblighi assunti o a titolo di risarcimento di danni o di penale.

53

Le assicurazioni cauzionali sono fornite da parte delle compagnie di assicurazione in

qualità di garanzie accessorie rispetto all’obbligazione principale. Possono

quindi essere ricondotte nel ramo Cauzione le garanzie per obbligazioni che potranno

sorgere a carico del contraente dell’assicurazione nell’eventualità che questi non adempia

alle obbligazioni primarie di fare, di non fare, o anche di dare, quando queste trovano il

loro fondamento in una disposizione normativa o in un contratto.

Individuate le principali differenze esistenti tra i due rami si riscontrano anche caratteri

omogenei e specifici, riconosciuti dall’ISVAP. Tali peculiarità delineano l’ambito

normativo ed operativo in cui rientrano queste due “branche” del settore assicurativo e

contribuiscono a definirle rispetto ad altri comparti assicurativi12.

Approfondendo l’argomentazione sui caratteri omogenei che presentano i rami Credito e

Cauzioni, la caratteristica principale che accomuna questi comparti è l’individualità dei

singoli rapporti con la clientela. Infatti, i clienti delle imprese di assicurazioni

operanti nei settori di cui sopra sono essenzialmente costituiti da imprese: questo

comporta la necessità di una accurata valutazione dell’affidabilità dei singoli

soggetti a carico dei quali sorgono le obbligazioni, data l’alta variabilità di rischiosità dei

soggetti assicurati o beneficiari dell’assicurazione. In estrema sintesi, la valutazione

dell’affidabilità avviene attraverso l’implementazione di un processo standardizzato

finalizzato alla formulazione di un giudizio sulla solvibilità degli obbligati, ossia sulla loro

capacità o meno di far fronte agli impegni contratti.

Tali considerazioni costituiscono le motivazioni in base alle quali l’ISVAP richiede alle

compagnie di assicurazioni attive nel ramo Credito e/o Cauzioni di: “provvedere a

effettuare complete istruttorie tecnico-informative, prima di procedere alla stipula dei

relativi contratti, atte ad evidenziare sia la natura e le caratteristiche dei rischi da

garantire, sia la solidità patrimoniale, finanziaria ed economica, e quindi l'affidabilità,

dei soggetti obbligati in ragione dell'attività dei quali la garanzia viene fornita, […]

dovranno essere raccolte informazioni atte a valutare, in modo ampio ed esaustivo, la

situazione reddituale e patrimoniale di tali soggetti, nonché ogni altra notizia utile a

conoscere gli aspetti professionali ed operativi che hanno in precedenza caratterizzato

la loro attività economica ed i rapporti eventualmente tenuti con la Pubblica. […]”.

Inoltre, la gestione dei rami Credito e Cauzione dovrà essere affidata a personale

specializzato, dotato anche di strutture adeguate affinché, nel valutare l’assunzione dei

rischi, non concorrano elementi di giudizio estranei da quelli indicati in precedenza.

Occorre porre particolare attenzione nel ripartire i rischi che, singolarmente

considerati, presentano entità particolare, avvalendosi degli appositi strumenti della

coassicurazione e della riassicurazione, comunicando all’ISVAP, annualmente in sede di

trasmissione del bilancio di esercizio, i criteri tecnici adottati al riguardo, al fine di

consentire la evidenziazione delle quote di rischio che sono rimaste effettivamente a

carico di ciascuna impresa. Infine, l’ISVAP chiede che venga tenuta una statistica

aggiornata dei dati relativi alle assicurazioni (capitali garantiti, intesi come le somme cui

le compagnie sono esposte nei confronti di ciascun cliente, premi, sinistri/insolvenze),

12 Ciò trova conferma nel fatto che le assicurazioni dei rami Credito e Cauzione sono entrambe disciplinate

dalla Circolare ISVAP n. 162/1991, che indica i criteri per l’assunzione dei rischi e per la stipulazione dei

contratti.

54

nonché che le imprese evidenzino in appositi schedari tutti i dati soggettivi ed oggettivi

relativi a ciascun rischio assunto.

Nei comparti dei rami Cauzione e Credito le compagnie assicurative necessitano di

ottenere le informazioni necessarie alla valutazione del rischio di solvibilità ed affidabilità

del soggetto coperto. Tuttavia, il rischio in oggetto non può essere determinato se non

caso per caso e con l’ausilio dell’esperienza delle imprese nel settore. Ciò implica che

occorre la collaborazione tra le stesse. Le metodologie descritte si riscontrano, d’altra

parte, anche nel settore bancario, viste le affinità delle attività svolte dai due settori

soprattutto in termini di rischio.

In concreto, le fideiussioni assicurative presentano comunque indubbi vantaggi rispetto a

quelle bancarie.

In primo luogo, esse non sono supportate, come tipicamente accade nel caso delle banche,

da garanzie reali, quali l’ipoteca. In questa ipotesi, quindi, le fideiussioni assicurative

operano senza ulteriori vincoli sugli immobili e sui beni reali, spesso oggetto di

garanzia.

In secondo luogo, le fideiussioni assicurative agiscono sottoponendo a eventuali azioni

legali di rivalsa i soggetti a vario titolo garantiti. In questo caso, è essenziale predisporre

un quadro contrattuale che sia quanto mai solido, prevedendo adeguati presidi giuridici

affinché l’eventuale azione di rivalsa non avvenga in modo arbitrario e/o asimmetrico.

4.2. I RAMI CREDITO E CAUZIONE: PUNTI DI FORZA E QUALCHE “CAVEAT”

OPERATIVO

Quanto sopra descritto mette in evidenza i vantaggi delle fideiussioni assicurative

rispetto sia ad altre forme cauzionali sia alle più tradizionali fideiussioni bancarie.

Chiaramente, è opportuno considerare che entrambi gli strumenti sono equiparabili, in

quanto provengono da soggetti altamente vigilati a livello italiano ed europeo. Il settore

assicurativo, tuttavia, risulta più duttile rispetto al comparto bancario, forte del supporto

del mondo riassicurativo (che vanta un livello di internazionalizzazione maggiore),

nonché di una maggiore capacità di conoscenza del cliente, attraverso una diffusione

capillare del network di agenti e broker.

In primo luogo, tale strumento evita l’immobilizzo di risorse finanziarie

richiesto per potere garantire una prestazione o, più spesso, per potere fare in modo che

il soggetto possa risultare garantito in modo efficace. Questa immobilizzazione presenta

numerosi svantaggi:

investimento di risorse finanziarie che potrebbero essere indirizzate verso asset

maggiormente remunerativi all’interno dell’azienda o a nuovi investimenti;

deterioramento degli indicatori di redditività aziendali, a causa dell’aumento del

capitale investito, con svantaggio ai fini del rating e dell’affidabilità aziendale agli

occhi dei terzi finanziatori;

impossibilità di disporre di un buffer di risorse finanziarie che, in quanto impegnato

a garanzia, non è utilizzabile per altre esigenze aziendali e/o per fare fronte a

specifiche necessità contingenti;

55

nel caso di fideiussione bancaria, richiesta di un impegno di firma che viene

evidenziato in Centrale Rischi, con la possibile erosione della capacità di credito

aziendale complessiva;

possibile deterioramento del rating aziendale in seguito all’utilizzo di forme di

finanziamento che comunque vanno a erodere il massimo erogabile da parte del

sistema bancario a un’azienda.

Quanto descritto evidenzia gli svantaggi delle garanzie fideiussorie bancarie, che ne

hanno spesso frenato, peraltro, lo stesso sviluppo.

Sul piano gestionale, la distribuzione delle polizze fideiussorie e delle cauzioni tramite

agenti e broker presenta indubbi vantaggi per il potenziale cliente:

La vicinanza dell’intermediario al cliente, con notevole beneficio e risparmio di

costi in termini di raccolta e preliminare elaborazione di informazioni. Infatti, è noto

come gli agenti e i broker, spesso con una relazione consolidata con i propri clienti,

abbiano un bagaglio informativo di rilievo su questi ultimi, il quale rende molto

agevole una prevalutazione di affidabilità. Ciò rende più snello il processo e

induce risparmi di costi (spesso ingenti) di istruttoria.

La maggiore velocità di esecuzione, dato che l’intermediario viene remunerato

tramite una provvigione e deve essere in grado di concludere il contratto nel reciproco

interesse delle parti nel minore tempo possibile. Contrariamente alla rete bancaria,

questo elemento economico spinge la rete distributiva assicurativa a cercare non solo

di massimizzare il risultato nel reciproco interesse della compagnia e del cliente, ma

anche a velocizzarne il processo decisionale, al fine di potere percepire in tempi

limitati il ritorno reddituale.

La riduzione del costo di valutazione da parte della compagnia per le

informazioni, anche soft, che spesso gli intermediari posseggono in merito ai loro

clienti. Al riguardo, una proceduralizzazione del processo di valutazione associata alla

capacità di prendere in considerazione anche le informazioni deboli diventa essenziale

per il successo in tale ramo.

La possibilità di personalizzare il contratto nel momento in cui l’intermediario –

per il proprio standing, la propria competenza e il volume di affari indotto alla

compagnia – abbia forza contrattuale idonea a potere soddisfare al meglio il proprio

cliente. Questo è particolarmente vero nel momento in cui il cliente sia già noto alla

compagnia o abbia dimostrato un track record positivo al proprio intermediario.

Infatti, è noto come la rischiosità di un cliente per una compagnia di assicurazione sia

valutata mediante il rapporto sinistri su premi (che prescinde da elementi di natura

reddituale e patrimoniale), ma sulla capacità del cliente stesso di potere attivare un

rapporto “win-win” con la compagnia di assicurazione. Questo elemento rende la

valutazione del rischio assicurativo diversa da quella bancaria e, per certi versi,

superiore nel momento in cui venisse presa in considerazione la totalità del rapporto

tra compagnia e cliente, e non solo singoli rami.

A fronte di quanto sopra descritto, le compagnie assicurative che volessero entrare nel

mercato nazionale devono mettere in atto investimenti sia informatici sia

formativi a favore della rete.

56

In particolare, anche al fine di potere ridurre al meglio i tempi e i costi di erogazione, è

essenziale che venga quanto più possibile automatizzato il processo di valutazione

dei dati quantitativi (ad esempio, di bilancio, fiscali e societari dell’azienda) a favore

dell’apprezzamento degli elementi intangibili, imprenditoriali e dell’oggetto della

garanzia.

In questo campo è essenziale procedere a collegamenti automatici con le Camere di

Commercio, le banche dati e altre fonti di informazione che possano sia snellire il

processo valutativo sia accelerare una prima, seppure non definitiva, risposta al

potenziale cliente. Infatti, spesso in tale ramo la risposta che si può ottenere da una

compagnia può determinare la volontà o meno di procedere nell’affare, sia esso una gara

a cui partecipare, un contratto di somministrazione, una garanzia a favore di terzi per un

adempimento da svolgere.

Inoltre, diventa importante procedere a un monitoraggio periodico delle

esposizioni al duplice fine di poter:

procedere in modo rapido a eventuali rinnovi, disponendo di un set informativo già

elaborato in precedenza;

effettuare un controllo del rischio periodico delle esposizioni in essere.

Per questo, ancora una volta, sono necessari investimenti informatici e di database che

consentano all’analista e all’assicuratore di svolgere il proprio compito concentrando

l’attenzione solo su elementi essenziali del rischio e non su quelli che possono essere,

comunque, svolti in modo automatizzato.

In particolare, il monitoraggio deve avere presenti tutti gli elementi che possono portare

a un potenziale default del cliente e della relazione garantita, siano essi esogeni o

endogeni.

Al riguardo, una soluzione conveniente potrebbe essere quella di permettere

l’inserimento di informazioni sul cliente e sulla relazione ai vari soggetti che partecipano

al processo assicurativo: intermediario, account e team di decisione. In questo modo, si

riesce a costruire un dossier sul cliente costantemente aggiornato e in grado di correggere

in tempo reale al meglio la curva rendimento-rischio a cui la compagnia garante si

espone.

Sul piano del beneficiario, risulta quanto mai importante disporre del rating della

compagnia erogante la cauzione. Infatti, spesso tali strumenti vengono offerti da

compagnie non sempre di elevato standing o situate in Paesi per i quali la Vigilanza non

dispone di forti elementi di controllo sulle compagnie.

Al riguardo, è noto come in Europa il problema si stia ponendo negli ultimi mesi in modo

sempre più evidente. Tale è la conclusione che si può trarre da una recente pronuncia

della Corte di Giustizia Europea in cui:

Da un lato, si identifica come unica Autorità di Vigilanza Assicurativa deputata alla

verifica dei requisiti oggettivi e soggettivi di una compagnia quella del Paese di

origine.

Dall’altro, si asserisce che, se il principio dell’“home country control” è utilizzato per

aggirare regole a tutela di assicurati e beneficiari, le singole Autorità locali dei Paesi

57

di questi ultimi possono intervenire, ma solo in casi di urgenza e in presenza di un

pericolo reale e imminente.

Purtroppo, tale decisione non ha ricevuto l’attenzione dovuta, soprattutto nel ramo

Credito e Cauzione esercitato da alcune compagnie assicurative dell’Est Europa.

In primo luogo, essa denota un coordinamento carente o “sfuocato” tra le Autorità di

Vigilanza europee. Infatti, a oggi, gli sforzi sono stati mirati più a regole quantitative,

spesso per difendere asset allocation local-nazionalistiche, piuttosto che a dettami che

rendano sostanzialmente oggettivo l’accesso e il mantenimento della “licenza”

assicurativa, soprattutto nel ramo Credito e Cauzioni, ove gli importi garantiti possono

essere spesso molto ingenti. Ne deriva il rischio di arbitraggi regolamentari basati

non tanto (e non solo) sulla qualità delle norme, ma sui meccanismi con i quali le singole

Autorità di Vigilanza procederebbero nel farle rispettare.

Secondariamente, ma solo per esposizione, gli operatori sarebbero tentati da

comportamenti elusivi che – come insegna la legge di Gresham – possono indurre la

moneta “cattiva” a scacciare quella “buona”. Se il fenomeno dilagasse, diminuirebbe la

certezza del diritto e delle regole e, soprattutto, si affermerebbe un mercato assicurativo

non tanto “ombra”, ma “che approfitta delle ombre”. Per questa ragione, diventa

essenziale che in tale ramo siano forniti dati di sintesi sulla solvibilità e sulla qualità

della compagnia garante. Infatti, estremizzando, si potrebbe arrivare a una

polarizzazione di compagnie europee per Paesi di origine con tre ordini di conseguenze:

Innanzitutto, magari ingiustamente, il mercato potrebbe discriminare a priori la

correttezza operativa e la solvibilità in funzione della nazionalità e dello standing

dell’Autorità locale di controllo.

Si rischierebbe comunque un generico danno reputazionale al comparto, con effetti

negativi per tutti gli operatori, a prescindere dal Paese di appartenenza.

Infine, comportamenti elusivi delle singole normative nazionali sono e, forse,

saranno sempre più probabili nel momento in cui la crisi abbia indebolito le

compagnie meno solide, così come le aziende che necessitano di specifiche coperture.

Nel ramo Credito e Cauzioni, occorre sempre maggiore incisività nella comunicazione

che le compagnie forniscono al mercato, soprattutto in termini di solvibilità, rating,

trasparenza di governo ed efficacia dei controlli. Il problema dovrebbe essere

differenziato, distinguendo i beneficiari delle polizze tra soggetti istituzionali e

professionali e il vasto pubblico:

A favore dei soggetti istituzionali e professionali si dovrebbero imporre alle

compagnie informazioni mirate, tali da essere valutate efficacemente da soggetti

comunque dotati di competenze economiche e assicurative (anche se talvolta

“presupposte”).

Per il vasto pubblico, invece, le Autorità di Vigilanza dovrebbero prescrivere alle

compagnie la diffusione di informazioni standard di semplice e intellegibile

interpretazione da parte del consumatore, con tutto vantaggio per l’efficienza del

mercato e la tutela del cliente e del beneficiario finali.

58

È auspicabile che tali misure rientrino in un più generale ripensamento del sistema-

Paese, che dovrebbe accertare criteri di ammissione a tale ramo sempre di elevato

standing e, soprattutto, in grado di indurre l’adeguata fiducia dei terzi.

In tal senso, sarebbe opportuno procedere con standard di valutazione e di revisione

degli affidamenti che siano quanto mai condivisi non solo tra compagnie di

assicurazione, ma anche tra queste e le Autorità di Vigilanza. In particolare, sarebbe

opportuno formulare un processo di compliance interno che porti tutte le compagnie

assicurative ad analizzare un set informativo completo, senza trascurare le informazioni

soft, ma comunque di rilievo per la valutazione. È pertanto essenziale procedere alla

formulazione di procedure sia di utilizzo sia elaborazione di tali informazioni.

4.3. I RAMI CREDITO E CAUZIONE: UNO SGUARDO AL FUTURO

Nello scenario delineato, il ramo Credito e Cauzioni presenta ancora ampi potenziali

di sviluppo in Italia.

La politica monetaria espansiva e il deficit di capitale proprio che le banche ancora

palesano rendono interessante trasformare questo ramo ancora più succedaneo rispetto

alle tradizionali fideiussioni bancarie.

D’altro canto, per il futuro sono richieste alcune condizioni essenziali:

mantenimento della velocità di erogazione o prima risposta al richiedente

estremamente rapida;

potenziamento di database informativi che possano cogliere set di informazioni

quali-quantitative;

consolidamento delle reti distributive affinché possano essere in grado di investire

sia in formazione propria (eventualmente in partnership con la compagnia) che in

strumenti informatici collegati on line con la compagnia stessa;

statuizioni di garanzie collaterali, tipicamente di regresso, che possano essere di

facile e generale accettazione da parte del cliente garantito. In particolare, diventa

essenziale scindere le garanzie sul bene e sulla prestazione da quelle a favore del

beneficiario;

velocità nella prevalutazione di affidabilità, che possa dare certezze

decisionali, anche in presenza di risposte negative, ai soggetti richiedenti. Infatti,

contrariamente alla generalità degli altri rami, in questo caso l’erogazione di una

polizza fideiussoria è connessa a un affare non sempre fattibile senza garanzia: la

velocità nell’ottenimento di una risposta implica la possibilità o meno di proseguire

nell’iniziativa imprenditoriale.

59

CAPITOLO 5

IL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI A UN ANNO

DALL’EMANAZIONE: PRIMI IMPATTI E QUESTIONI APERTE

5.1. LO STATO DELL’ARTE DEL SETTORE DEGLI APPALTI PUBBLICI IN ITALIA TRA

PROBLEMI STRUTTURALI E OPPORTUNITÀ

La riforma del Codice dei Contratti Pubblici si inserisce all’interno di un mercato su cui

incidono elementi di criticità di natura sia economico-finanziaria che attuativo-

gestionale.

In generale, negli ultimi 5 anni, la domanda di contratti pubblici di lavori, servizi e

fornitori (considerando le procedure di affidamento di importo a base di gara di importo

pari o superiore a 40.000 Euro) è diminuito del 21% in numero rispetto al 2012 (da

146mila a 116mila), a fronte di una variazione media dell’importo del -9,2% (da 102 a 111

miliardi di Euro). Di conseguenza, l’importo medio dei singoli bandi di gara è aumentato,

passando da 0,69 a 0,96 milioni di Euro tra 2012 e 201613.

A monte, permane il problema dell’ingente ammontare dei debiti della P.A. verso i

fornitori. Nel 2016 la Pubblica Amministrazione italiana ha fatturato ai propri fornitori

e alle imprese appaltatrici 160 miliardi di Euro. Tuttavia si stima14 che una quota

compresa tra i 32 e i 46 miliardi di Euro non sia stata ancora saldata a causa dei ritardi

dei pagamenti e delle prassi praticate dai committenti pubblici ai propri fornitori.

Il quadro di incertezza aggravato dai lunghi tempi di pagamento del settore pubblico15

risulta ancor più complesso per via del meccanismo dello split payment, introdotto

dal 1° gennaio 2015: al fine di contrastare il fenomeno dell’evasione fiscale in Italia, l’art.

1 della Legge di Stabilità 2015 ha previsto per le Pubbliche Amministrazioni che

acquistano beni e servizi (qualora non siano soggetti passivi dell’IVA) di versare

direttamente all’Erario l’imposta sul valore aggiunto addebitata in fattura dai loro

fornitori; dal 1° luglio 2017 tale misura si estenderà anche ai professionisti per effetto del

D.Lgs. 50/2017. Il timore è che la proroga della “scissioni dei pagamenti” fino al 2020

prevista dal DEF 2017 comporti, per le imprese attive nel settore dei lavori pubblici, un

ulteriore incremento del credito IVA, che non verrà più loro corrisposta nei rapporti tanto

con la P.A. quanto con le società a partecipazione statale e locale.

Se si considera il settore dei lavori pubblici, le ultime analisi disponibili effettuate sui

tempi di spesa e di attuazione delle opere pubbliche nel nostro Paese16 mostrano, sulla

13 Si veda: Servizio Studi della Camera dei Deputati (in collaborazione con Autorità Nazionale Anticorruzione

e Istituto di ricerca CRESME), “Il mercato dei contratti pubblici. Lavori, servizi e forniture nel periodo 2012-

2016”, maggio 2017.

14 Fonte: elaborazioni di CGIA Mestre, maggio 2017.

15 Secondo le rilevazioni di Banca d’Italia, nel 2016 i tempi di pagamento delle P.A. in Italia si attesterebbero

in media al di sotto di 100 giorni, per quanto i tempi di pagamento del settore pubblico italiano restino

ancora tra i più elevati rispetto alla media UE.

16 Si veda il Rapporto 2014 dell’Unità di verifica degli Investimenti Pubblici (UVER) del Dipartimento per lo

Sviluppo e la Coesione Economica (DPS), “I tempi di spesa e di attuazione delle opere pubbliche”, ottobre

2014.

60

base dell’analisi di oltre 35.600 progetti in 21 Regioni e Pubbliche Amministrazioni, che

il valore economico delle opere incide in modo sostanziale su tutte le diverse fasi di

attuazione (progettazione, affidamento ed esecuzione). In particolare:

La somma dei tempi della fase di progettazione e di affidamento spesso sono pari o

superiori ai tempi di sola realizzazione. Ad esempio, nel caso di progetti di

valore compreso tra 10 e 20 milioni di Euro, a fronte di una durata complessiva di 8,8

anni, la fase di progettazione richiede in media 4,0 anni (45% del totale), la fase di

affidamento circa 1 anno (11% del totale) e la fase di esecuzione 3,8 anni (43% del

totale). L’attività di progettazione delle opere pubbliche in Italia incide in media per

il 58% del tempo complessivo di attuazione (2,6 su 4,5 anni).

Il tempo medio di attuazione è compreso tra meno di 3 anni per i progetti di importo

contenuto (al di sotto di 100.000 Euro) ad oltre 14 anni per quelli superiori a

100 milioni di Euro.

Figura 38. Tempi medi di attuazione per classe di costo delle opere pubbliche in Italia (anni), 2014. Fonte: elaborazione

The European House – Ambrosetti su dati UVER-DPS, 2017

La prevalenza delle fasi di progettazione si può rilevare anche con riferimento alle opere

previste dal Programma Infrastrutture Strategiche 2016 (PIS 2016), il cui costo

complessivo ammonta a 278,2 miliardi di Euro. Il 32% (89,6 miliardi di Euro) di tale

importo è imputabile ai 25 progetti infrastrutturali prioritari per il Paese, a fronte

di una copertura finanziaria per 64,0 miliardi di Euro (71,5% del costo).

Al 31 dicembre 2016, si osserva una prevalenza dei costi per i lotti in fase di

progettazione o in gara soprattutto nelle opere ferroviarie prioritarie (54% del costo

totale) e, tra quelle non prioritarie, negli interventi su strade (75%), ferroviarie (84%) e

6,0

5,0

4,7

4,0

3,6

3,3

3,0

2,7

2,5

2,3

2,1

2,6

1,3

1,2

1,1

1,0

0,8

0,7

0,7

0,6

0,5

0,4

0,4

0,5

7,2

5,4

4,4

3,8

3,2

2,1

2,1

1,7

1,2

0,9

0,4

1,4

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

>100 mln €

50 - 100 mln €

20 -50 mln €

10 - 20 mln €

5 - 10 mln €

2 - 5 mln €

1 - 2 mln €

0,5 - 1 mln €

0,2 - 0,5 mln €

0,1 - 0,2 mln €

<0,1 mln €

Media Italia

Progettazione Affidamento Lavori

61

altri trasporti (79%). Al contrario, i progetti prioritari relativi a strade e metropolitane

mostrano fasi di realizzazione più avanzate.

Figura 39. Opere prioritarie: costi totali e per tipologia di progetti (composizione percentuale delle diverse fasi di

attuazione), stato di avanzamento al 31 dicembre 2016. Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su

dati Cresme Europa Servizi e altre fonti, 2017

Figura 40. Opere non prioritarie: costi totali e per tipologia di progetti (composizione percentuale delle diverse fasi di

attuazione), stato di avanzamento al 31 dicembre 2016. Fonte: rielaborazione The European House - Ambrosetti su

dati Cresme Europa Servizi e altre fonti, 2017

La maggior parte degli appalti evidenzia spesso scostamenti significativi rispetto ai costi

e ai tempi preventivati, con impatti in termini di efficienza finanziaria e temporale.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

25 opere prioritarie

Rete stradale (10 opere)

Rete ferroviaria (6 opere)

Ferrovie metropol. (8 opere)

Mo.S.E.

Progettazione In gara

Aggiudicati Con contr. approv. e lavori non avviati

In corso di esecuzione Ultimati

Contratto risolto

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Rete stradale

Rete ferroviaria

Ferrovie metropol.

Comparto energetico

Altri trasporti

Rete idrica

Altre opere

Progettazione In gara

Aggiudicati Con contr. approv. e lavori non avviati

In corso di esecuzione Ultimati

Contratto risolto

62

L’analisi degli interventi aggiudicati in Italia dal 2000 e conclusi entro il 200717 mostra

che poco più del 50% degli appalti ha un delta di costi inferiore al 5%, mentre tale valore

scende al 25% nel caso dell’efficienza dei tempi. Se si considera il delta maggiore o uguale

a +20%, la quota degli appalti ammonta all’11% in termini di costi incrementali e sale al

68% in termini di tempi aggiuntivi. Considerando le classi di importo degli appalti:

Il valore medio dello scostamento dei costi per tutte le classi di importo è pari a

10,2%, con picchi nella fascia di importo compreso tra 5 e 15 milioni di Euro;

Lo scostamento medio sui tempi ammonta all’85,4% ed è particolarmente elevato nei

progetti di minore entità.

Figura 41. Distribuzione per classe d'importo degli interventi e degli scostamenti relativi medi di costi e tempi (valori

percentuali) degli appalti in Italia, campione di interventi tra 2000 e 2007. Fonte: elaborazione The European House -

Ambrosetti su dati AVCP, Relazione annuale 2007

Il recente Documento di Economia e Finanza 2017 (DEF 2017) prevede un incremento di

990 milioni di Euro nel 2017 (+2,8% rispetto al 2016) nella spesa della Pubblica

Amministrazione per investimenti fissi lordi (aggregato formato principalmente da opere

pubbliche) proseguendo così nella strategia di rilancio infrastrutturale del sistema-Paese

varata negli ultimi anni. Ad esempio, si prevede l’attribuzione alle Regioni di una quota di

400 milioni di Euro del Fondo Investimenti e Sviluppo Infrastrutturale del Paese e che le

Regioni dovranno effettuare investimenti nuovi e aggiuntivi nel 2017 per 132,4 milioni di

Euro, da completare entro marzo 2018. Sono inoltre stanziati 3 miliardi di Euro nel

triennio 2017-2019 per la ricostruzione delle zone terremotate del Centro Italia.

17 Fonte: Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), “Relazione

Annuale 2007”, luglio 2008.

9,8%11,3% 11,8%

13,4%

11,4%10,2%

0,15 - 0,5 mln € 0,5 - 1 mln € 1 - 5 mln € 5 - 15 mln € ≥ 15 mln € Totale

Media ∆ costi

89,7%

76,3%69,6%

56,0%46,3%

85,4%

0,15 - 0,5 mln € 0,5 - 1 mln € 1 - 5 mln € 5 - 15 mln € ≥ 15 mln € Totale

Media ∆ tempi

63

5.2. LA RIFORMA DEL CODICE DEGLI APPALTI PUBBLICI DEL 2016 E IL

DECRETO CORRETTIVO DEL 2017: PRINCIPALI CARATTERISTICHE E

NOVITÀ

L’emanazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici nell’aprile 2016 (D.Lgs. n. 50 del

18 aprile 2016) ha voluto rispondere ai seguenti obiettivi prioritari:

rendere più efficiente l’uso dei fondi pubblici, valorizzando le fasi di pianificazione e

di programmazione e perseguendo obiettivi di miglior rapporto qualità-costi,

maggiore semplificazione, maggiore flessibilità e correttezza delle procedure;

migliorare la professionalità e l’efficienza delle stazioni appaltanti, anche attraverso

un miglior dialogo e coordinamento tra i diversi attori istituzionali, centrali, regionali

e settoriali;

garantire la dimensione europea del mercato e dei contratti pubblici di lavori, servizi

e forniture;

incentivare la concorrenza e tutelare le PMI favorendone l’accesso ai bandi pubblici18;

utilizzare strategicamente gli appalti pubblici come strumento di politica economica e

sociale (innovazione, uso efficace e responsabile delle risorse naturali, tutela

ambientale e responsabilità sociale) e di contenimento/riduzione della spesa

pubblica;

contrastare la corruzione attraverso procedure semplici e trasparenti e un quadro

regolamentare certo.

Oltre a dare attuazione alla nuova disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici e

concessioni prevista dalle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, la

rivisitazione del Codice ha permesso di operare una profonda armonizzazione del sistema

vigente sugli appalti pubblici e di superare alcuni limiti connaturati alla precedente

disciplina19 (snellendo l’ampio corpus normativo, passato da oltre 660 articoli e 1.500

commi a 220 articoli) nella direzione di:

Semplificare l’applicazione delle procedure da parte di stazioni appaltanti,

concorrenti, imprese e professionisti (con effetti frequenti della over-regulation come

deroghe e dilatazione dei tempi di gara e di svolgimento dei lavori, ricorso al

contenzioso, ecc.) grazie ad un framework coerente, semplificato, unitario e

trasparente.

Definire una più chiara ripartizione di ruoli e funzioni tra i numerosi attori

coinvolti nel mercato degli appalti: Pubblica Amministrazione (programmazione,

gestione e organizzazione, controllo e accompagnamento fino al collaudo dell’opera),

progettisti (sviluppo dell’opera) e imprese (realizzazione dell’opera).

Le novità introdotte nella Riforma del 2016 sono state finalizzate alla realizzazione di

infrastrutture di qualità (attraverso il miglioramento della qualità dei progetti e misure

volte a garantire la certezza di risorse e tempi, anche revisionando la governance dei

18 Secondo la Commissione Europea, nel periodo 2009-2011 l’accesso delle PMI a bandi pubblici in Italia è

stata pari al 49% rispetto al 63% in Germania, al 59% in Francia e al 55% nel Regno Unito.

19 D.Lgs. 163/2006 e D.P.R. 017/2010.

64

processi di pianificazione e programmazione) e al rafforzamento del ruolo dell’ANAC e di

tutti i soggetti preposti alla prevenzione della corruzione.

Tra le principali modifiche introdotte dalla revisione del Codice si segnalano, in

particolare:

la definizione di una regolazione immediatamente applicativa, poiché non si rinvia ad

un regolamento attuativo ma a Linee Guida di carattere generale finalizzate ad

assicurare la trasparenza, l’omogeneità e la rapidità delle procedure ed il cui

aggiornamento dovrà essere costante, veloce e coerente con le innovazioni del

mercato;

il superamento dello studio di fattibilità e del progetto preliminare previsti dal

precedente Codice e l’individuazione del primo livello progettuale nel progetto di

fattibilità;

l’informatizzazione delle procedure e introduzione di strumenti elettronici specifici,

quali quelli di modellazione elettronica (BIM) per promuovere la qualità della

progettazione in termini di minori costi per varianti e tempi di realizzazione delle

opere;

la richiesta alle stazioni appaltanti di suddividere le gare in lotti funzionali o

prestazionali tali da permettere una effettiva partecipazione alla gara al maggior

numero di imprese, comprese quelle di dimensioni più piccole;

l’introduzione di un rito speciale in camera di consiglio per l’immediata risoluzione

del contenzioso relativo all’impugnazione dei provvedimenti di esclusione dalla gara

o di ammissione alla gara per carenza dei requisiti di partecipazione;

la previsione di misure per la centralizzazione e l’aggregazione delle committenze,

riducendo così il numero delle stazioni appaltanti (con minori costi sostenuti da parte

delle P.A. per l’organizzazione della gare e migliori condizioni per lo svolgimento delle

attività di controllo e monitoraggio delle gare);

il potenziamento delle funzioni attribuite all’ANAC di vigilanza, di promozione e

sostegno delle migliori pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra le

stazioni appaltanti (si veda il successivo Sottocapitolo 5.4).

A seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice, sono stati adottati e pubblicati in

Gazzetta Ufficiale diversi decreti attuativi, accompagnati da documenti d’indirizzo per la

corretta attuazione del Codice20.

Al termine di una procedura di consultazione che ha coinvolto i diversi soggetti destinatari

del provvedimento, è stato approvato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto

Legislativo Correttivo del Codice21, che apporta modifiche e integrazioni per

20 Tra questi, le Linee Guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la compilazione del

Documento di Gara Unico Europeo e le Linee Guida di attuazione del Codice pubblicate dall’ANAC sui

compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni e sui criteri di

scelta dei commissari di gara.

21 D.Lgs. n. 56 del 19 aprile 2017 “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.

50”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 103 del 5 maggio 2017 ed entrato in vigore il20 maggio 2017. La

Legge Delega 11/2016 prevedeva infatti la revisione del Codice ad un anno dalla sua entrata in vigore.

65

perfezionare l’impianto normativo del 2016, anche alla luce di alcune criticità riscontrate

nella sua prima fase di attuazione.

Pur senza volere offrire una trattazione esaustiva delle modifiche apportate dal Decreto

Correttivo – trattandosi di un tema molto complesso, articolato e in fieri per via della

stratificazione di leggi ad esso collegato – l’esame della ampia letteratura in materia e le

interviste riservate condotte con operatori e associazioni di categoria coinvolti a vario

titolo nei bandi pubblici pongono l’attenzione sulle seguenti modifiche apportate al

Codice:

Potenziamento dei poteri dell’ANAC in materia di correzione di irregolarità delle

stazioni appaltanti e di green public procurement. Nello specifico, con la Manovra

Bis si prevede il reintegro del comma 2 art. 211 (precedentemente eliminato dal

Consiglio dei Ministri) in base al quale, qualora l’ANAC ritenga sussistente un vizio

di legittimità in uno degli atti della procedura di gara invita – mediante atto di

raccomandazione vincolante – la stazione appaltante ad agire in autotutela e a

rimuovere gli eventuali effetti degli atti illegittimi, entro 60 giorni, pena una sanzione

amministrativa pecuniaria (250/25.000 Euro) e impatto sul sistema reputazionale

delle stazioni appaltanti.

Possibilità per le imprese – ai fini della partecipazione alla realizzazione dei lavori

pubblici e dell’ottenimento della qualificazione – di utilizzare i 5 migliori anni di cifra

d’affari dei 10 anni antecedenti nel caso di appalti di importo superiori ai 20 milioni

di Euro.

Obbligo per le stazioni appaltanti di pagare sempre i professionisti per lo svolgimento

della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa collegate anche

qualora non dovessero ottenere i finanziamenti per l’opera progettata.

Previsione che, nelle gare con un importo inferiore ad 1 milione di Euro, vi sia una

quota riservata per le PMI al fine di garantire maggiore concorrenza (tale norma

è soggetta ad accettazione della Commissione UE); le micro imprese dovranno inoltre

presentare meno garanzie per poter partecipare alle gare d’appalto.

Ricorso alla procedura di dibattito pubblico su progetti di fattibilità tecnica ed

economica relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza

sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio (secondo

tipologie, soglie dimensionali e modalità della procedura da individuarsi con

apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del MIT)22, al

fine di garantire il coinvolgimento della cittadinanza.

Istituzione presso l’ANAC (che ne cura la gestione) di un sistema di rating

d’impresa, reso non più obbligatorio per la qualificazione degli operatori

economici, ma volontario e premiale nella fase di valutazione delle offerte (si veda

anche il successivo Sottocapitolo 5.4).

22 Ad esempio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva auspicato l’introduzione di

procedure sul modello francese, basate su trasparenza e contraddittorio, che aiuterebbero a superare le

situazioni di stallo legate alla realizzazione delle grandi opere infrastrutturali per via dell’opposizione delle

comunità locali e/o di manifestazioni di contestazione dopo la conclusione della fase decisionale (si pensi ai

casi della TAV in Piemonte o del gasdotto TAP in Puglia).

66

Sganciamento del rating di legalità dal rating d’impresa, a causa della possibilità di

generare effetti distorsivi per le imprese di minori dimensioni23.

Rilancio dei contratti di partenariato (tetto massimo del contributo pubblico per

la realizzazione di opere in PPP aumentato dal 30% al 49%).

In ambito di “green public procurement”, l’applicazione obbligatoria nelle gare dei

criteri ambientali minimi (CAM) e la valorizzazione degli elementi ambientali per

individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa.

Possibilità di ricorrere all’appalto integrato nei casi di elevato contenuto

tecnologico e di urgenza, con la previsione di un periodo transitorio di 12 mesi, a

fronte del precedente divieto generale di utilizzare questo strumento.

Divieto per le stazioni appaltanti di procedere ad affidamenti – in ragione della

complessità e di altre esigenze al fine di garantire un elevato livello di qualità,

sicurezza ed economicità – a contraente generale, qualora l’importo

dell’affidamento sia pari o inferiore a 100 milioni di Euro (anche per evitare

una possibile elusione del divieto di appalto integrato).

Mantenimento del tetto del 30% sull’importo contrattuale per i subappalti24 (con

obbligo di indicare una terna di subappaltatori in sede di offerta, qualora gli appalti

di lavori, servizi e forniture siano di importo pari o superiore alla soglia comunitaria

di 5,225 milioni di Euro o, indipendentemente dall’importo a base di gara, riguardino

le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione criminale).

Introduzione di ulteriori forme di prestazione della cauzione provvisoria per la

partecipazione alla procedura (assegno circolare e bonifico bancario).

Nel caso di PMI e raggruppamenti di operatori economici o consorzi ordinari

costituiti esclusivamente da microimprese e PMI, riduzione del 50% dell’importo

della cauzione e abolizione dell’obbligo di produrre già in gara l’impegno del garante

a rilasciare la cauzione definitiva in caso di aggiudicazione.

Maggiore concorrenza nelle procedure negoziate su lavori di importo tra 40.000 e

150.000 Euro (inviti rivolti a 10 imprese, anziché 5) e tra 150.000 e 1 milione di Euro

(inviti rivolti a 15 imprese, anziché 10).

Con riferimento ai criteri di aggiudicazione, ricorso al criterio del prezzo più

basso nei lavori per contratti di importo pari o inferiore a 2 milioni di Euro (rispetto

al previgente tetto di 1 milione di Euro), a condizione che si tratti di procedure

ordinarie (gare e non procedure negoziate) e che a base di gara venga posto un

progetto esecutivo. Tale procedura dovrebbe consentire alle stazioni appaltanti di

procedere più speditamente, evitando in tale significativa soglia il più oneroso e

complesso criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

23 Essendo il rilascio del rating di legalità da parte dell’AGCM legato al possesso di un determinato fatturato,

(oltre che alla costituzione da un determinato periodo di tempo e alla sede operativa sul territorio nazionale),

tale previsione penalizzerebbe le PMI.

24 Sussiste un possibile problema di compatibilità di tale soglia con il diritto comunitario. Infatti le previsioni

comunitarie, che garantiscono, in linea di principio, la piena libertà di subappalto, ma il Governo italiano ha

mantenuto tale vincolo in considerazione del frequente utilizzo del subappalto come strumento di

infiltrazioni criminali negli appalti nel nostro Paese.

67

Ai fini della determinazione dell’importo a base d’asta, obbligo per la stazione

appaltante di individuare con precisione il costo della manodopera negli appalti di

lavori e di servizi e scorporo dei costi della sicurezza dal costo complessivo (perché

non soggetti a ribasso d’asta).

Affidamento diretto per gli appalti di importo inferiore ai 40.000 Euro. Questo

aspetto, pur liberalizzando il mercato e semplificando gli affidamenti di importo non

particolarmente significativo, potrebbe generare maggiore opacità e ridurre la

trasparenza e disattende le Linee Guida approvate dall’ANAC, che aveva suggerito di

chiedere almeno due preventivi prima di procedere all’affidamento degli

incarichi attribuibili in via fiduciaria dai dirigenti delle Pubblica Amministrazione.

Richiesta di “garanzie di buon adempimento” e di “garanzie per la risoluzione”25 per

l’esecuzione di lavori di particolare valore (superiore a 100 milioni di Euro), che

tuttavia potrebbe generare problematiche aggiuntive per le imprese sulle linee di

credito.

Nonostante il lungo e complesso iter legislativo della riforma del corpus normativo

culminato nel recente decreto correttivo e un giudizio sostanzialmente positivo sui

miglioramenti apportati, vi sono ancora alcune “aree grigie” e in particolare:

La necessità di emanare ulteriori decreti attuativi (circa 55, in maggior parte di

competenza ministeriale, secondo le stime del Consiglio di Stato) per rendere

operative numerose norme contenute nel Decreto Correttivo, indebolendo così

l’efficacia complessiva del Codice e generando incertezze interpretative

sull’applicazione della nuova versione.

La sussistenza di ambiti specifici da correggere o eventualmente riconsiderare, come

le già citate previsioni sui poteri dell’ANAC in materia di regolarità delle stazioni

appaltanti, comma dapprima eliminato e ora al centro di un emendamento in fase di

conversione in legge della Manovra Bis approvato – al momento in cui si scrive il

presente Rapporto – dalla Commissione Bilancio della Camera dei Deputati.

Inoltre, al fine di promuovere la piena trasparenza sulle procedure di gara e sul

successivo svolgimento dei lavori pubblici, si auspica la valutazione della creazione

di un unico punto d’accesso alle informazioni relative allo status degli interventi,

fruibile da Amministrazioni Pubbliche, imprese e cittadini. Questo potrebbe

contribuire a scoraggiare fenomeni corruttivi all’interno del sistema (si pensi ad

esempio, ai possibili rischi collegati all’affidamento diretto dei lavori per bandi di

importo inferiore ai 40.000 Euro senza un adeguato regime di pubblicità). Ulteriori

punti d’attenzione riguardano l’accelerazione dell’attuazione delle misure per la

qualificazione delle stazioni appaltanti e sull’albo dei commissari esterni alle

Amministrazioni (facendo attenzione al suo corretto funzionamento e al

contenimento dei costi per gli enti), così come il rafforzamento della funzione di

risoluzione del precontenzioso (dunque di accompagnamento a P.A. e imprese)

dell’ANAC.

25 La “garanzia di buon adempimento” riguarda l’adempimento di tutte le obbligazioni del contratto del

risarcimento dei danni derivanti dall’eventuale inadempimento delle obbligazioni stesse, mentre la “garanzia

per la risoluzione” copre, in caso di risoluzione del contratto, i maggiori costi che l’ente appaltante dovesse

sostenere in sede di riappalto dell’opera rispetto al costo di aggiudicazione originario.

68

5.3. GLI EFFETTI DELLA NUOVA DISCIPLINA SULL’ANDAMENTO DEI BANDI

PUBBLICI IN ITALIA: UNA PRIMA VALUTAZIONE

5.3.1. L’ANDAMENTO DEI BANDI PUBBLICI NELL’ULTIMO ANNO SECONDO LE FONTI DI

DOMINIO PUBBLICO

L’introduzione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici interessa circa tre quarti delle

imprese di costruzioni in Italia (75,8% del settore nel 2016)26.

L’esame dei dati preliminari relativi all’anno 2016 mostra che – quantomeno nel periodo

successivo all’entrata in vigore del nuovo Codice – si è registrata una riduzione dei bandi,

in numero e valore.

Già l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) aveva rilevato tale effetto nel primo

semestre 2016 con riferimento agli appalti per lavori (-52% in numero e -62% in valore

rispetto al primo semestre 2015), servizi e forniture (-37% in numero e -42% in valore).

Le cause si possono ricondurre tanto alla necessità per le stazioni appaltanti di adeguare

la documentazione di gara alle nuove disposizioni del Codice quanto:

nel settore di servizi e forniture, alle nuove procedure di gara e criteri di

aggiudicazione (in cui tra l’altro per gli appalti sopra soglia non è più consentita

l’aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso);

nel settore dei lavori, all’obbligo per le stazioni appaltanti di dover bandire ponendo a

base di gara il progetto esecutivo e di utilizzare, per gli appalti di importo superiore ad

1 milione di Euro, il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa.

Figura 42. Andamento degli appalti pubblici per tipologia, importo e numero nei primi mesi di entrata in vigore del

nuovo Codice dei Contratti Pubblici (variazione percentuale rispetto all’anno precedente), I semestre 2016. Fonte:

elaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANAC, 2017

26 Fonte: Banca d’Italia, “XXIV sondaggio congiunturale sulle imprese industriali e dei servizi”, 2016.

Periodo

1/1 - 18/4

Periodo

19/4 - 30/5

Periodo

1/1 - 18/4

Periodo

19/4 - 30/5

Lavori -33% -62% -16% -52%

Forniture -13% -29% -23% -30%

Servizi 4% -48% 30% -43%

Forniture e Servizi -5% -42% 0% -37%

TOTALE -10% -45% -4% -41%

Importo Numero

69

La rilevazione annuale dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE)27, condotta

su quasi 18.300 bandi di gara per lavori pubblici per un importo di circa 17 miliardi

di Euro, evidenzia per il 2016 una flessione del 2,1% in numero (400 gare in meno) e

del 16,6% in valore (valore posto in gara inferiore di 3,4 miliardi di Euro rispetto al

2015), dopo un biennio che era stato connotato da un trend di progressiva ripresa.

L’ammontare degli importi banditi nel 2016 ha segnato quindi uno dei punti più bassi

degli ultimi anni, paragonabile a quello del biennio 2012-2013.

Figura 43. Andamento complessivo degli appalti per lavori pubblici per importo e numero (variazione percentuale

rispetto all’anno precedente), 2014-2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANCE-

Infoplus, 2017

La riduzione dei bandi nell’ultimo anno è stata generalizzata: tra le diverse classi di

importo, solo le gare di importo compreso tra i 25 e i 50 milioni di Euro e fino a 150mila

Euro hanno registrato una crescita (rispettivamente +4,1% e +23,0% nell’importo e

+2,6% e +25,0% nel numero).

Figura 44. Importo e numero degli appalti per lavori pubblici in Italia per classe dimensionale (variazione percentuale

rispetto all’anno precedente), 2016. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti su dati ANCE-Infoplus,

2017

27 Fonte: Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), “I bandi di gara per lavori pubblici in Italia - Anno

2016”, 2017.

18,8%

3,1%

-16,6%

30,5%

18,4%

-2,1%

2014 2015 2016

Importo Numero

23,0

%

-18,

8%

-31,

0%

-38,

5%

-12,

7%

-15,

0%

4,1%

-4,0

%

-4,8

%

25,0

%

-17,

5%

-31,

9%

-41,

2%

-14,

7%

-19,

5%

2,6%

-5,9

%

-9,5

%

< 150.000 € 150mila -500mila €

500mila - 1 mln €

1- 5 mln € 5 - 15 mln € 15 - 25 mln € 25 - 50 mln € 50 - 100 mln € > 100 mln €

Importo Numero

70

Considerando le diverse tipologie di stazioni appaltanti, nel 2016 i bandi per lavori

pubblici indetti dagli Enti Locali hanno registrato una frenata del 4,2% nel numero e del

30,8% nell’importo, con un valore particolarmente elevato per Regioni (-51,8%) e

Comuni (-35,0%)28. La contrazione dell’importo posto ad asta è stata marcata anche per

le società del settore dei Servizi Pubblici Locali (-34,4%).

Figura 45. Importo e numero degli appalti per lavori pubblici in Italia per le principali tipologie di stazioni appaltanti

(variazione percentuale rispetto all’anno precedente), 2016. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti

su dati ANCE-Infoplus, 2017

Un messaggio in controtendenza proviene invece dai bandi pubblici di servizi di

ingegneria e architettura, iniziative di project financing e appalti di progettazione e lavori

nel periodo post-nuovo Codice29: in particolare, all’entrata in vigore del nuovo Codice dei

Contratti Pubblici ha fatto seguito una forte crescita delle gare di sola progettazione,

sia in numero (+35,2% nel periodo maggio 2016 - aprile 2017 rispetto al +30% nel 2016)

che in valore (+63,6% rispetto al +45,6% nel 2016). Tale performance è stata in parte

influenzata da alcune gare d’appalto di grandi dimensioni, ma anche dalla decisione delle

Pubbliche Amministrazioni di “scaricare” la parte di progettazione sul mercato e di

concentrarsi sulla direzione dei lavori.

28 Tra i Comuni italiani, i cali sono stati significativi in 12 Regioni su 20 (tra il -14,6% del Lazio e il -75,4%

della Campania): le riduzioni di intensità più elevata interessano le Regioni del Mezzogiorno, per le quali

agli effetti del recepimento del nuovo Codice si somma anche il lento avvio della programmazione 2014-

2020 dei Fondi Strutturali europei.

29 Si veda: OICE – Informatel, “Osservatorio mensile sui bandi di gara pubblici per servizi di ingegneria e

architettura, iniziative di project financing e appalti di progettazione e lavori”, maggio 2017.

90,4

%

-30,

8%

-51,

8%

-3,4

%

-35,

0% -14,

4%

11,0

%

-34,

4% -15,

4%

0,2%

-4,2

%

16,1

%

4,7%

-9,3

%

40,0

%

72,7

%

11,1

%

-0,1

%

P.A. centrale Enti locali di cui: Regioni di cui: Province di cui: Comuni Comunitàmontale

Unioni diComuni

Municipalizzate Soc. apartecipaz.

pubblica

Importo Numero

71

Figura 46. Importo e numero degli appalti per servizi di ingegneria e sola progettazione in Italia (variazione percentuale

rispetto all’anno precedente), 2015-2016 e I trimestre 2017. Fonte: rielaborazione The European House – Ambrosetti

su dati OICE-Informatel, 2017

Anche Banca d’Italia ha riscontrato che, nel breve termine, l’avvio della nuova disciplina

ha comportato temporanee ricadute sull’edilizia30.

Gli impatti negativi nei mesi successivi all’entrata in vigore del nuovo Codice possono

essere ricondotti principalmente a due fattori:

I ritardi nella formulazione dei bandi da parte della Pubblica Amministrazione,

in quanto le stazioni appaltanti meno “strutturate” hanno fatto fatica a recepire

tempestivamente le nuove previsioni. A tale proposito, si osserva che sarebbe stato

auspicabile prevedere un periodo transitorio per consentire alle Amministrazioni di

mandare in gara i progetti (allo stadio preliminare) su cui stavano già lavorando al

momento dell’entrata in vigore delle nuove norme: l’applicazione della nuova

disciplina ha contribuito al “congelamento” di questi progetti. Da un lato, alcuni

grandi stazioni appaltanti hanno preferito puntare sulle manutenzioni (tramite

accordo quadro) invece che sulle nuove opere; dall’altro, i Comuni si sono rimessi a

lavorare sui progetti per svilupparli fino in fondo, sottraendoli così al mercato.

Le difficoltà di adeguamento alla nuova normativa da parte delle imprese.

Anche il confronto svolto da The European House - Ambrosetti con un panel

qualificato di interlocutori della business community del Paese ha fatto emergere, da

un lato, la maggiore complessità nella gestione degli aspetti

burocratico/amministrativi connessa alle disposizioni del nuovo corpus normativo e,

dall’altro, la frequente necessità (soprattutto nel caso delle organizzazioni di minori

dimensioni) di dover allocare risorse dedicate per l’analisi delle procedure compliant

con la nuova disciplina per la partecipazione ai bandi, con il rischio di distoglierle

dall’operatività gestionale del core business.

30 Nell’autunno del 2016, il 42% delle imprese di costruzioni rilevava un impatto sulla produzione effettiva,

il 29% del campione stimava che gli impatti negativi si sarebbero verificati entro la fine dell’anno, mentre le

restanti ritenevano che la produzione sarebbe stata influenzata solo nel corso del 2017. Si veda: Banca

d’Italia, “XXIV Sondaggio congiunturale sulle imprese industriali e dei servizi”, 2016.

2,4% 2,7%

31,5%28,9%

38,7% 39,2%

Servizi di ingegneria Bandi di sola progettazione

Numero

2015 2016 I trim 2017

42,7%

57,7%

4,8%

28,6%

-1,0%

82,6%

Servizi di ingegneria Bandi di sola progettazione

Importo

2015 2016 I trim 2017

72

In aggiunta, si deve tenere conto che, oltre agli effetti legati alla nuova disciplina, possono

avere inciso su tale trend anche l’obbligo di centralizzazione degli appalti – che

impedisce ai Comuni non capoluogo di bandire le gare in forma autonoma (quindi, con

un possibile raggruppamento dei bandi indotti dalle stazioni appaltanti) – nonché la

resistenza fisiologica di una parte della P.A. (soprattutto tra gli enti più piccoli) a

riorganizzarsi secondo le nuove regole (si pensi, ad esempio, all’introduzione del divieto

di appalto integrato su definitivo e preliminare che obbliga ad affidare i lavori solo su

progetto esecutivo)31.

Nel lungo periodo, sembrano prevalere i giudizi positivi: metà delle imprese coinvolte

nell’indagine di Banca d’Italia ritiene che gli effetti delle nuove regole saranno trascurabili

mentre circa un quinto le ritiene positive (valore che sale ad un terzo tra le imprese di

dimensioni più grandi). Soprattutto le imprese di costruzioni di minori dimensioni (tra

10 e 49 addetti) prefigurano invece effetti negativi.

5.3.2. LE EVIDENZE DALL’ANALISI CONDOTTA SULLA BANCA DATI DI OLIMPIA AGENCY

Per approfondire ulteriormente le evidenze offerte dalle fonti pubbliche di natura

istituzionale ed associativa, abbiamo effettuato un’analisi ad hoc basata sulle

informazioni ricostruite dalla banca dati di Olimpia Agency e riferite all’ultimo

biennio (2015-2016).

A livello metodologico, sono state prese in considerazione le gare d’appalto ex Legge

Merloni 109/1994 registrate tra il 2015 e il primo trimestre 2017 dal sistema di Olimpia

Agency.

Il database si caratterizza per un ingente volume e valore dei dati monitorati nel

periodo in esame:

oltre 37.240 bandi d’appalto rilevati;

un importo d’asta complessivo pari a 55,1 miliardi di Euro (per l’81% relativo a

Servizi);

più di 12.000 stazioni appaltanti.

I dati raccolti sono stati quindi segmentati in termini di periodo, importo a base d’asta,

tipologia dei bandi (servizi, forniture e costruzioni) ed enti beneficiari/stazioni appaltanti.

L’analisi di questo campione quantitativo permette di integrare e confermare

ulteriormente i trend riscontrati da istituzioni ed operatori economici a livello nazionale

a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

31 Per contro, si deve considerare che negli ultimi anni gli adempimenti a carico dei funzionari pubblici (ad

esempio, in materia di trasparenza e invio di informazioni alle varie banche dati) sono cresciuti

considerevolmente.

73

Figura 47. Composizione del campione analizzato per tipologia di appalto (ripartizione percentuale): numero e importo,

periodo 2015 - I trimestre 2017. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency,

2017

A livello aggregato, l’andamento del valore dei bandi delle tre tipologie considerate mostra

segnali di riassorbimento dopo i primi mesi dall’applicazione del nuovo Codice, segnando

un gap complessivo pari a -1,8% rispetto al valore del 2015. Tuttavia, dall’analisi per

singolo mese si può notare come a partire da giugno 2016 il numero di bandi sia stato

sempre inferiore rispetto al periodo corrispondente dell’anno precedente, totalizzando

una contrazione del 7,9% a fine 2016 (da 18.420 a 16.971).

Figura 48. Andamento dei bandi pubblici per Servizi, Costruzioni e Forniture (miliardi di Euro, valori cumulati), 2015 -

2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

81,3%

16,3%

2,5%

Importo

Servizi Costruzioni Forniture

75,6%

23,5%

0,9%

Numero

Servizi Costruzioni Forniture

0

5

10

15

20

25

30

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Mili

ard

i di E

uro

2015 2016

27,1 mld €Entrata in vigore del nuovo Codice

26,7 mld €

74

Figura 49. Numero di bandi pubblici per Servizi, Costruzioni e Forniture su base mensile (variazione percentuale su

anno precedente), 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

L’andamento nei tre sotto-segmenti appare molto diversificato, sia in termini di valore

che di numero di bandi. I Servizi sono cresciuti in valore (+12,5%), pur avendo registrato

variazioni mensili negative soprattutto nel quarto trimestre del 2016. Al contrario,

l’importo dei bandi per Costruzioni e Forniture ha subito in modo evidente quello che è

definibile l’“Effetto Codice”, il quale ha determinato sui 12 mesi una contrazione totale di

circa 3 miliardi di Euro rispetto al 2015 (-47%), con un gap che è andato via via

ampliandosi a partire dalla seconda metà dell’anno.

Figura 50. Andamento dei bandi pubblici per Servizi (miliardi di Euro, valori cumulati), 2015 - 2016. Fonte: elaborazione

The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

Entrata in vigore del nuovo Codice

Totale bandi 2016:

-7,9% rispetto al 201524,8%

37,3%

10,8% 11,7%

3,6%

-20,0%

-38,6%

-6,7%

-19,5%

-31,0%

-14,8%

-23,6%

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

0

5

10

15

20

25

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Mili

ard

i di E

uro

2015 2016

Entrata in vigore del nuovo Codice

23,2 mld €

20,6 mld €

75

Figura 51. Andamento dei bandi pubblici per Costruzioni e Forniture (miliardi di Euro, valori cumulati), 2015 - 2016.

Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

In termini di numero di bandi, i primi mesi dall’entrata in vigore del nuovo Codice hanno

assistito ad una riduzione generalizzata rispetto agli analoghi livelli del 2015.

Le Costruzioni hanno registrato, nel complesso, una diminuzione del 18,6% in numero,

così come le Forniture (-28,3% rispetto al 2015), che tuttavia hanno mostrato segnali di

ripresa a partire dal quarto trimestre 2017. Meno colpiti e più stabili – forse anche in virtù

degli elevati volumi (oltre 13.000 gare all’anno) – sono stati invece i bandi per Servizi

(-4,0%).

Figura 52. Numero di bandi pubblici per Servizi su base mensile (variazione percentuale sul periodo corrispondente

dell’anno precedente), 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency,

2017

0

1

2

3

4

5

6

7

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Mili

ard

i di E

uro

2015 2016

Entrata in vigore del nuovo Codice

3,5 mld €

6,5 mld €

Entrata in vigore del nuovo Codice

32,0%36,5%

10,4%7,7%

1,4%

-14,4%

-32,1%

5,3%

-13,7%

-23,0%

-7,2%

-18,6%

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Tot. bandi per Servizi 2016:

-4,0% rispetto al 2015

76

Figura 53. Numero di bandi pubblici per Costruzioni su base mensile (variazione percentuale sul periodo

corrispondente dell’anno precedente), 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati

Olimpia Agency, 2017

Figura 54. Numero di bandi pubblici per Forniture su base mensile (variazione percentuale sul periodo corrispondente

dell’anno precedente), 2016. Fonte: elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency,

2017

L’analisi della scomposizione per ammontare dei singoli bandi evidenzia che il

trend di contrazione ha interessato il mercato tanto nelle categorie di importo inferiore a

1 milione di Euro (86% del numero di bandi nel campione 2016) e superiore o uguale a 1

milione di Euro (87% del valore del campione 2016).

Entrata in vigore del nuovo Codice

7,9%

44,0%

11,8%

27,0%

13,8%

-33,7%

-57,3%

-41,3% -39,4%

-55,7%

-41,4% -39,7%

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Tot. bandi per Costruzioni 2016:

-18,6% rispetto al 2015

-14,3%

-50,0%

18,2%

-52,6%

-36,8%

-61,3%-74,3%

-37,5%

25,0%18,2%

80,0%

116,7%

gen feb mar apr mag giu lug ago set ott nov dic

Entrata in vigore del nuovo Codice

Tot. bandi per Forniture 2016:

-28,3% rispetto al 2015

77

Figura 55. Mix dei bandi pubblici per tipologia (ripartizione percentuale), 2016. Fonte: elaborazione The European

House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

Nello specifico, hanno ottenuto le riduzioni più significative i bandi di valore

maggiore o uguale a 1 milione di Euro nel settore delle Costruzioni e

Forniture, soprattutto per quanto riguarda il numero di gare indette (in calo

rispettivamente del 46,9% e del 38,5% rispetto al 2015), mentre gli effetti sul segmento

dei Servizi risultano più contenuti.

Il dimezzamento degli appalti di maggiore entità delle Costruzioni, in numero e valore,

può essere imputabile, nei primi mesi dell’anno, alla fine del ciclo dei progetti finanziati

con i fondi FESR 2007-2013 e, dopo aprile 2016, all’introduzione dell’obbligo previsto dal

nuovo Codice di un livello di progettazione esecutiva per tutte le stazioni appaltanti

pubbliche (ad esclusione dei “settori speciali”) per bandire una gara di appalto.

Nel complesso, l’importo dei bandi sotto il milione di Euro si è ridotto del 17% e il numero

di gare sopra il milione di Euro è crollato di circa il 26% rispetto al 2015.

Figura 56. Importo dei bandi pubblici per tipologia (variazione percentuale sull’anno precedente), 2016. Fonte:

elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

12%28% 3% 13%

88%72%

97%87%

Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Importo

<1 Mln € ≥1 Mln €

85% 90% 76% 86%

15% 10%24%

14%

Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Numero

<1 Mln € ≥1 Mln €

-14,

0%

-25,

2%

-26,

9% -17,

0%

17,4

%

-54,

4%

-34,

8%

1,1%12

,5%

-48,

7% -34,

6%

-1,8

%

Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Importo

<1 Mln € ≥1 Mln € Totale settore

78

Figura 57. Numero dei bandi pubblici per tipologia (variazione percentuale sull’anno precedente), 2016. Fonte:

elaborazione The European House – Ambrosetti su banca dati Olimpia Agency, 2017

5.4. IL RUOLO DELL’ANAC NELLA TUTELA DELLA TRASPARENZA NEL SETTORE

DEGLI APPALTI PUBBLICI E I NUOVI STRUMENTI A DISPOSIZIONE

Nel quadro sopra delineato, dominato dal permanere di problematiche strutturali e

dall’introduzione di importanti cambiamenti a livello regolamentare per il mercato dei

bandi pubblici, si conferma – ancor più alla luce delle disposizioni del D.Lgs. 50/2016 e

del D.Lgs. 56/2017 – il ruolo-chiave dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) nel

settore degli appalti pubblici.

La Legge 190/2012 ha identificato l’ANAC quale autorità competente alle attività di

controllo, prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità della

Pubblica Amministrazione.

Il successivo D.L. 90/2016 ha previsto la ridefinizione della strategia anticorruzione a

livello nazionale attraverso l’attribuzione all’ANAC del sistema della competenze di

regolazione e vigilanza in materia di prevenzione della corruzione e l’assegnazione del

compito di predisporre il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e i suoi aggiornamenti.

Inoltre, con l’assorbimento dei compiti e del personale dell’Autorità di Vigilanza sui

Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), è stato rivisto anche l’assetto

istituzionale dell’ente.

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici dell’aprile 2016 ha previsto la revisione e il

potenziamento dei compiti e dei poteri in capo all’ANAC nel settore dei contratti pubblici,

prevedendo che le sue attività (generali e specifiche) siano realizzate al fine di prevenire

e contrastare fenomeni di illegalità e corruzione nella P.A..

Il perimetro d’azione dell’ANAC riguarda principalmente:

attività di vigilanza (sui contratti pubblici; sulle condizioni di economicità

dell’esecuzione dei contratti pubblici per evitare pregiudizi per il pubblico erario; sul

-0,9

%

-13,

4%

-24,

4%

-4,2

%

-18,

9%

-46,

9% -38,

5% -25,

6%

-4,0

%

-18,

6%

-28,

3%

-7,9

%

Servizi Costruzioni Forniture Totale bandi

Numero

<1 Mln € ≥1 Mln € Totale

79

sistema di qualificazione degli esecutori dei contratti pubblici di lavori, con relativi

poteri sanzionatori; ecc.);

attività di regolazione (ad esempio, emanazione di Linee Guida e di altri strumenti

di regolazione flessibile per promuovere l’efficienza, la qualità dell’attività delle

stazioni appaltanti; supporto alle stazioni appaltanti; sostegno allo scambio di

informazioni e di best practice; omogeneizzazione dei procedimenti amministrativi;

ecc.);

poteri di intervento sulle procedure di affidamento, esercitabili sia nel corso

della procedura di gara che ad esito della stessa32.

Un importante contributo allo svolgimento efficiente e trasparente delle attività nel

mercato degli appalti pubblici è associato al ruolo riconosciuto all’ANAC nel rilascio

del rating d’impresa e alla sua stretta collaborazione con l’Autorità Garante della

Concorrenza e del Mercato (AGCM) per la rilevazione di comportamenti aziendali

meritevoli di valutazione al fine dell’attribuzione del rating di legalità delle imprese.

Da un lato, il sistema del rating di impresa, previsto dall’art. 84 del Codice rivisto nel

2016, è l’elemento chiave del meccanismo di selezione, attraverso:

la valorizzazione della performance provata dall’impresa nei precedenti rapporti

negoziali;

l’assegnazione di un punteggio premiale in ragione della sua dimostrata affidabilità

sotto il profilo del rispetto della regolare esecuzione modale e temporale (o, al

contrario, di una sanzione in caso di cattiva esecuzione contrattuale pregressa).

Il nuovo Codice ha previsto l’istituzione presso l’ANAC, che ne cura la gestione, del

sistema del rating di impresa e delle relative premialità e penalità, da applicarsi ai soli

fini della qualificazione degli operatori economici per la partecipazione alla gare

d’appalto, per il quale l’Autorità rilascia apposita certificazione33.

Dall’altro lato, il rating di legalità rilasciato dall’AGCM permette alle imprese che lo

richiedono di incrementare le loro possibilità di accesso al credito e di

partecipazione alle gare di appalto.

Nel corso del 2016, l’AGCM ha aperto 2.077 procedure in materia di rating di legalità

(+48% rispetto al 2015) e per l’86% dei casi sono state rilasciate a nuove imprese,

confermate o rinnovate.

Il fenomeno è in crescita: da gennaio 2013 a fine 2016, le attribuzioni sono state 2.690 a

fronte di 4.603 richieste arrivate all’AGCM (per l’85% si è trattato di casi decisi)34.

32 Il Decreto Correttivo del 2017 non è intervenuto sui pareri di precontenzioso richiesti dalla stazione

appaltante o da una delle parti, che restano vincolanti.

33 L’attribuzione avverrà alla luce di requisiti valutati sulla base di indici quali-quantitativi, oggettivi e

misurabili, nonché sulla base di accertamenti definitivi che esprimono la capacità strutturale e di affidabilità

dell’impresa.

34 Fonte: AGCM, Relazione Annuale, marzo 2017.

80

Figura 58. Rating di legalità: casi decisi dall’AGCM (composizione percentuale), 2016. Fonte: rielaborazione The

European House – Ambrosetti su dati AGCM, 2017

Il recente Decreto Correttivo è intervenuto per risolvere alcuni aspetti critici associati al

rating d’impresa che si erano riscontrati nella revisione 2016 del Codice dei Contratti

Pubblici:

Dalla data di entrata in vigore del Decreto 56/2017 (20 maggio 2017), l’ANAC

rilascerà la certificazione agli operatori economici su loro richiesta; quindi, la

certificazione del rating non sarà più obbligatoria, ma facoltativa.

Il rating d’impresa è stato espunto dai requisiti di qualificazione dei lavori,

così da renderlo applicabile anche a forniture e servizi (e non solo al settore dei

lavori)35.

È stata eliminata la disposizione secondo cui i requisiti reputazionali alla base del

rating di impresa dovessero tenere conto del rating di legalità (che però può essere

chiesto da imprese che abbiano raggiunto un fatturato minimo di 2 milioni di Euro).

Il rating di legalità viene quindi “sganciato” dal rating d’impresa.

Il rating d’impresa diventa un elemento premiale in quanto, con la soppressione

del riferimento alla capacità strutturale dell’impresa, si potranno assegnare delle

premialità (e non più di penalità ex D.Lgs. 50/2016) al soggetto che ne farà richiesta

in relazione ai precedenti comportamenti dell’impresa in procedure avviate dopo

l’entrata in vigore della nuova disposizione – tra queste, il mancato utilizzo del

soccorso istruttorio, l’applicazione delle disposizioni sulla denuncia obbligatoria di

richieste estorsive e corruttive, il rispetto dei tempi e dei costi nell’esecuzione dei

contratti, l’incidenza e gli esiti del contenzioso in sede di partecipazione alle

procedure di gara e in fase di esecuzione del contratto.

35 Su tale punto l’ANAC aveva fatto presente che la norma del 2016 introduceva “una limitazione

irragionevole del suo impiego in considerazione delle dimensioni dei mercati dei servizi e delle forniture e

delle numerose criticità riscontrate nel tempo proprio in ordine alla qualità esecutiva dei relativi

affidamenti”.

68,6%

19,2%

4,1%

Attribuzioni

Archiviati

Dinieghi

Conferme di rating

Rinnovi

Maggior punteggio

Revoche

Rating di legalità:3.923 casi decisi

81

Grazie al rating d’impresa, a tendere la qualificazione delle imprese potrebbe essere

considerata un fattore di valutazione che incide sull’ammontare del premio della

cauzione rilasciata da compagnie assicurative, istituti di credito ed intermediari

finanziari.

Infatti, avendo il rating d’impresa una natura differente dal rating di legalità, non si

dovrebbe valutare l’astratto rispetto delle regole da parte delle aziende (che ha una

rilevanza relativa ridotta per gli istituti finanziari, attenti piuttosto ai parametri sulla

solidità delle aziende), ma la loro capacità di partecipare alle gare con successo e portare

a termine il lavoro sulla base delle esperienze pregresse.

Questo dovrebbe quindi migliorare l’esecuzione dei contratti, a beneficio delle

stazioni appaltanti e del sistema nel suo insieme, e limitare il rischio di escussioni,

essendo, dunque, valutato positivamente anche da banche e assicurazioni.

82

PRINCIPALI FONTI DOCUMENTALI DI RIFERIMENTO

Associazione Bancaria Italiana (ABI), “Rapporto ABI 2015-2016”

Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), “Linee Guida n. 4 approvate con determinazione del 26 ottobre 2016, n. 1097”

Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), “La domanda degli appalti di lavori, servizi e forniture nel primo semestre 2016”, Comunicato del Presidente, 13 luglio 2016

Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), “L’assicurazione italiana 2015 - 2016”

Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), “L’assicurazione italiana in cifre. Edizione 2016”

Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), “ANIA Trends. Focus Return on Equity”, n.1, luglio 2016

Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), “ANIA Trends. Ramo Crediti - dati al 31 dicembre 2016”, n. 6, aprile 2017

Associazione Nazionale fra le Imprese Assicuratrici (ANIA), “ANIA Trends. Ramo Cauzione - dati al 31 dicembre 2016”, n. 12, aprile 2017

Assinews.it, “La polizza si fa ombra” (a cura di A. Messia), 2 luglio 2016

Assinews.it, “Rami danni: nel IV trim premi in calo a 36,3 mld”, 3 aprile 2017

Assinews.it, “Rating d’impresa, cade l’obbligo” (a cura di A. Mascolini), 12 maggio 2017

Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), “I bandi di gara per lavori pubblici in Italia - Anno 2016”, Direzione Affari Economici e Centro Studi, 2017

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), “Relazione annuale sull’attività svolta”, 31 marzo 2017

Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), “Relazione Annuale 2007”, luglio 2008

Banca d’Italia, “La riforma delle stazioni appaltanti. Ricerca della qualità e disciplina europea” (a cura di L. Donato), n. 80, febbraio 2016

Banca d’Italia, “XXIV sondaggio congiunturale sulle imprese industriali e dei servizi”, Quaderni di Ricerca Giuridica, n. 58, 2016

Banca d’Italia, “Relazione annuale sull’anno 2016”, 31 maggio 2017

83

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Cacciamani C., Maini L., “Credito e fideiussioni. Situazioni e prospettive”, FrancoAngeli, 2014

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Consorzio Integra, “Osservatorio Integra: scenario macroeconomico 2016”, 2017

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International Credit Insurance & Surety Association (ICISA), “Yearbook 2016-2017”

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Salerno M., “Appalti, ok «condizionato» del Parlamento al decreto correttivo”, Il Sole 24 Ore, 6 aprile 2017

Salerno M., “Negli appalti salvi per un anno i vecchi progetti integrati”, Il Sole 24 Ore, 6 maggio 2017

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