FUNCIONARIO Y SERVIDOR PÚBLICO

LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Arequipa – Perú

2012

La administración es el órgano de las instituciones, el órgano que convierte a una multitud en una organización

y a los esfuerzos humanos en acciones”. Peter Drucker

INTRODUCCIÓN

En un Estado democrático las instituciones del Estado, los funcionarios y servidores públicos tienen como función garantizar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas que están garantizadas constitucionalmente, buscando el bienestar social, siendo su primordial función el estar al servicio de la comunidad. Por ello los funcionarios y servidores del estado deben cumplir sus funciones con el debido profesionalismo y la ética que embiste el ejercicio de sus funciones.

Los funcionarios públicos deberán realizar sus actividades de acuerdo a lo establecido según las normas vigentes como el Código de Ética, seguir los principios y procedimientos que establece la ley de Procedimiento Administrativo General, que es materia de análisis en el presente trabajo. Sin embrago el desempeño de los servidores y funcionarios públicos es muy cuestionada en el Perú; como hemos podido percibir en los medios de comunicación, están inmersos en múltiples denuncias por corrupción, además de las quejas por malos tratos o la excesiva burocratización, el incumplimiento de sus deberes por negligencia o ineficiencia1.

Es necesario que sepamos en que consiste en la función administrativa de los funcionarios y servidores públicos, a fin de que se pueda combatir esta penosa situación y exigir que los funcionarios y servidores públicos sean personas idóneas, honestas y responsables que se necesita.

Uno de los aspectos importantes para saber cómo funciona la administración pública es saber en qué consiste la Ley de Procedimiento Administrativo General, él tiene como uno de sus fines contribuir al desarrollo de los procedimientos administrativos garantizando los derechos constitucionales de los administrados “todos los ciudadanos”, brindando herramientas que facilitan la actuación eficiente de las autoridades2.

Esta Ley tiene como contenido la regulación de las funciones administrativas del Estado y el procedimiento administrativo, los principios administrativos de deberán seguir las autoridades

1 IPEDEHP 2010 “Rol de los Funcionarios Públicos” pag.1-22 UPC http://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?CAT=329&PRO=434

administrativas, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley3.

3 Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N°27444

FUNCIONARIO PÚBLICO Y SERVIDOR PÚBLICO

1.- CONCEPTO

Los conceptos de Funcionario Público y Servidor Público desde muchos puntos de vista, como son:

Constitucionalmente según el artículo 39, “son funcionarios y servidores públicos los que están al servicio de la Nación”. La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos; El problema de la definición constitucional es que no da más detalles de quienes son en realidad los funcionarios públicos o los servidores públicos.

Según el Código Penal en el artículo 425 “son funcionarios o servidores públicos los que están comprendidos en la carrera administrativo, que desempeñan cargos políticos o de confianza; que poseen un régimen laboral independiente, Todo aquel que independientemente del régimen laboral en que se encuentre, mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado y que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u organismos”.

Según el Código de Ética de la Función Pública del artículo 4 incisos 1 y 2 “ se considera funcionario, servidor o empleado de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos sea éste nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado. Donde Empleado público. Para tal efecto, no importa el régimen jurídico de la entidad en la que se preste servicio”.

Según legislación Internacional en sus definiciones sobre funcionario y servidor público están en forma muy general. Según la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, aprobada por Resolución Legislativa N° 28357 y ratificada por Decreto Supremo N° 075-2004-RE, se señala que para efectos de dicho instrumento internacional: “Por “funcionario público” se entenderá: i) toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una función pública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte; iii) toda otra persona definida como “funcionario público” en el derecho interno de un Estado Parte. No obstante, a los efectos de algunas medidas específicas incluidas en el capítulo II de la presente Convención, podrá entenderse por “funcionario público” toda persona que desempeñe una función pública o preste un servicio”.

Como nos hemos podido dar cuenta para la correcta administración es necesaria la subordinación, al igual que la relación entre empresarios y trabajadores, puesto que la función pública no es un oficio como otro cualquiera, es un servicio, según lo expresa el doctor Roberto Baca Merino4

En forma de conclusión podemos colegir que los Funcionarios y Servidores Públicos son necesarios para la administración del Estado frente a sus objetivos; donde los Funcionarios y Servidores Públicos, están al servicio de la comunidad, debiendo actuar con la ética, probidad, eficiencia, idoneidad, respeto, veracidad, lealtad y obediencia y lealtad al estado de derecho como lo señala el Código de Ética de la Función Pública en su artículo 6.

2.- DISTINCIÓN ENTRE FUNCIONARIO PÚBLICO Y SERVIDOR PÚBLICO

Los conceptos de función y funcionario público son de Derecho Publica y no de Derecho Privado. El estado también puede contraer relaciones jurídicas privadas, y por consiguiente tiene empleados y funcionarios. Las diferencias entre Funcionario y servidor del Estado han sido materia de discusión, existe muchas opiniones encontradas, pero trataremos de ser los más objetivos.

El Funcionario Público, según la mayoría de conceptos, es uno de los actores más importantes dentro de la administración y estructura burocrática del Estado; por lo cual tiene condiciones especiales en su labor. El funcionario público es la persona que presta sus servicios al Estado y en nombre del Estado, previo nombramiento como el Gerente Regional de Educación del Gobierno Regional de Arequipa, o elección popular como el Presidente del Gobierno Regional de Arequipa. Los funcionarios públicos tienen poder de decisión conferidos por Ley, con la finalidad de concretar los fines del interés social5.

El Servidor Público “Servidor público” tiene en nuestro ordenamiento legal identidad de significado con la frase “empleado público”. El Servidor Público no representa al estado el sino trabaja para él pero no expresa su voluntad; el servidor se relaciona con la administración estatal mediante contratación; el empleado o servidor público es agente sin mando, que brinda al Estado sus datos técnicos o profesionales para tareas o misiones de integración y facilitación de la de los funcionarios públicos. En definitiva un empleado no ejerce función pública y se halla en situación de subordinación en relación a los funcionarios. Debiendo tenerse en cuenta que el término de empleado público es idéntico en significado al de servidor público6.

4 Baca Merino, Roberto APUNTES SOBRE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL PERÚ. NATURALEZA DE SU FUNCIÓN Y FINALIDAD DE LA MISMA EN RELACIÓN AL INTERÉS GENERAL5 http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-funcionarios-o-servidores-publicos-en-el-codigo-penal/6 BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta Jurídica, 1997, T. 1, p. 399

3.- DIFERENCIAS

Como hemos podido observar anterior mente en términos generales el Funcionario realiza sus funcione en nombre del Estado y el Servidor realizar sus funciones para el Estado.

Funcionario Público

a) Presta sus servicios o realiza el ejercicio de sus funciones para el Estado o a nombre del Estado, que pueden participación en la formación o ejecución de la voluntad estatal-, en cualquier nivel o jerarquía, en forma permanente, transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada al cumplimiento de fines públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento de designación del funcionario.

b) Forman parte de la estructura del estado, de su administración central y descentralizada, de todas las instituciones de derecho público y/o privada.

c) El servidor público suele administrar recursos que son estatales y, por lo tanto, pertenecen a la sociedad. La malversación de fondos y la corrupción son delitos graves que, cometidos por un servidor público, atentan contra la riqueza de la comunidad.

Servidor Público

a) Presta sus servicios para él Estado y no expresa su voluntad, presta sus servicios en las instituciones estatales como hospitales, escuelas o fuerzas de seguridad.

b) Brindan al Estado sus datos técnicos o profesionales para tareas o misiones de integración y facilitación de la de los funcionarios públicos.

c) Según muchos autores los servidores no ejerce función pública y se halla en situación de subordinación en relación a los funcionarios.

d) Realiza actividades de Utilidad social, son las encargadas de hacer llegar el servicio público a toda la comunidad.

e) La actuación de un servidor público está sujeta a diversos reglamentos y normativas. En esta última instancia, la Constitución nacional impone las obligaciones de un servidor público.

f) En cuanto al régimen laboral del servidor público, estos trabajadores suelen contar con mayores seguridades que los empleados privados, para conferirles independencia frente a las autoridades de turno y para evitar que los mejores hombres se vayan al sector privado. Respecto al primer punto, se impide que las nuevas autoridades despidan a los empleados públicos y contraten a gente de su entorno. En cuanto al segundo aspecto, los servidores públicos tienen la posibilidad de desarrollar carreras profesionales que, en las empresas privadas, resultarían mucho más dificultosas de lograr.

FUNCIONARIO PUBLICO

Por el concepto, el funcionario público es un encargado especial transmitido en principio por la ley que crea una relación externa que da al titular en carácter representativo.Con respecto a la duración del empleo el funcionario público son designados, aunque hay ciertas excepciones en las que su función es de carácter permanenteCon respecto a la retribución el funcionario público pueden ser honoríficosDe acuerdo a la naturaleza de su relación con el Estado, del funcionario es de Derecho público.De acuerdo al poder que poseen, el funcionario público tienen poder de decisión y además de poder ordenar; pero esta noción no siempre se da, puesto que se puede confundir con autoridades y auxiliares, aunque los funcionarios son autoridades y no todas las autoridades son funcionarios.De acuerdo al origen, el funcionario público además de tener sus facultades especificada en sus propios reglamentes, tienen facultades especificas den la constitución.

SERVIDOR PUBLICO

Por el concepto, el servidor público tiene un vínculo interno que hace que su titular sólo concurra a la formación de la función pública.

Con respecto a la duración del empleo el servidor público son de carácter permanente

Con respecto al a retribución el servidor público es siempre remuneradoDe acuerdo a la naturaleza de su relación con el Estado, el servidor o empleado público es de Derecho privado.De acuerdo al poder que poseen, el servidor público no tienen poder de decisión y ni de orden, siendo menos ejecutores

De acuerdo al origen, el servidor público tiene sus facultades especificada en sus propios reglamentes.

4.- CARACTERÍSTICAS DEL FUNCIONARIO O EMPLEADO PÚBLICO O EMPLEADO PÚBLICO

A pesar de las diferencias entre el funcionario y el empleado público estas se asemejan en sus características, es porque están íntimamente ligadas a la Administración Pública.

1) La prestación de la actividad en un servicio público.

2) El carácter permanente del cargo.

3) El carácter permanente del funcionario.

4) El Nombramiento por autoridad Pública.

5) El Ingreso voluntario en el servicio.

6) Sueldo

7) La relación del vasallaje.

8) El Objeto intermedio del servicio.

9) El deber de la Finalidad.

10) El Origen legislativo del cargo.

5.- CLASIFICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS

5.1.- Desde el punto de vista de la Naturaleza de la relación de servicio

1.- Personal con Relación Unilateral sometida ala Derecho Público, personal sometido al Derecho del Trabajo, bien de manera total o parcial, personal contratado de Derecho Público y contratado de Derecho Civil.

2.-Los Funcionarios Públicos se dividen en:

Funcionarios Políticos

Funcionarios Honorarios

Funcionarios Profesionales o de carrera

Funcionarios de empleo, que a su vez se dividen en interinos y eventuales.

5.2.-Desde el Punto de Vista de la Permanencia en el Servicio

Personal Inamovible

Personal Seudo – inamovible

Personal Amovible

5.3.- Desde el Punto de Vista de las Normas de Nombramiento

Personal con Nombramiento de Derecho.

Personal con nombramiento de orden ministerial.

Personal con nombramiento mediante formas inferiores o distintas, sobre todo si proceden de entes públicos menores de cualquier esfera del ordenamiento.

5.4.- Desde el Punto de Vista del Procedimiento Selección

Personal seleccionado mediante oposición pura.

Personal asumido mediante concurso- oposición.

Personal admitido mediante concurso.

Personal admitido mediante pruebas de aptitud.

Personal asumido sin utilizar los procedimientos anteriores.

5.5.- Desde el Punto de Vista de la Formación preconstituida del Personal

Personal al que se le ha exigido título de enseñanza superior, bien general o especifico.

Personal al que se le ha exigido título de grado medio o inferior.

Personal al que se le ha exigido título alguno.

5.6.-Desde el punto de Vista de la Formación Inmediata a la Selección

Personal asumido tras un periodo en escuela especial o en centros de la propia administración.

Personal admitido sin pasar por la escuela especial centros administrativos.

5.7.- Desde el punto de Vista de la Constitución de la Relación al Servicio.

Personal asumido directamente, con o sin prueba de selección y que desempeña el puesto con plenitud de derechos y obligaciones a él inherente.

Personal asumido en periodo de Prácticas.

Personal asumido en prácticas y, además con un periodo de prueba.

Personal Asumido sin periodo de Prácticas, pero sí de prueba.

Personal Aspirante.

LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

I. ANTECEDENTES

1. PROYECTO DE CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS El primer intento para dotar una norma que regule el procedimiento administrativo, surge con la

expedición de la RESOLUCIÓN SUOREMA del 14 de octubre de 1932, encargando al doctor FELIPE

S. PORTOCARRERO, quien fue designado para la elaboración de un proyecto de Código de

Procedimientos Administrativos, para tal efecto debía reunir y concordar las leyes, disposiciones y

procedimientos vigentes con los preceptos de la Constitución que empezaría a regir al año

siguiente.

Terminando su labor en julio de 1935, mediante la presentación de un proyecto en el cual reunió

todos los procedimientos que regían las funciones de la administración pública.

El Proyecto estaba conformado por: Título Preliminar con 4 artículos; dos Libros7, incorporados en

19 Títulos y Cuatro Disposiciones Finales.

José Bartra Cavero dice: “es un trabajo bien concebido y adecuadamente estructurado que

sensiblemente no pudo lograr su conversión en Ley, pero sin embargo previa actualización y

concordancia con el marco jurídico vigente pudo haber servido para que el Perú contará desde

hace mucho tiempo con un Código”8.

En el respectivo proyecto, se contemplaban los aspectos más importantes del procedimiento, tales

como la competencia; la forma en que se resolverían los conflictos que pudieran generarse; los

recursos administrativos de apelación, revisión, entre otros. Posteriormente se aprobó el

Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia se inició en el

mes de noviembre de 1967.

7 Libro I: Elementos de la Administración Pública con 91 artículos, distribuidos en 8 Títulos.

Libro II: Regulación del Procedimiento Administrativo con 203 artículos

8 BARTRA CAVERO, José, “Ley de Procedimiento Administrativo General”, página 12, Editorial Huallaga, Lima 2007.

2.- DECRETO LEY N° 11363Tratando de especificar y agrupar la normativa administrativa, en el mes de mayo de 1950 se

promulga este dispositivo, teniendo una peculiaridad, que solo en uno de los quince artículos se

refiere al procedimiento administrativo, disponiendo que en los procesos contencioso

administrativo, así como en los recursos de reconsideración y revisión, será exigible la firma del

letrado.

3.- PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOSEn el año 1956 surge nuevamente el propósito de contar con un texto orgánico “que uniforme el

régimen de tramitación de expedientes en las Oficinas Públicas a fin de evitar demoras

innecesarias que redundan en perjuicio del público y entorpecen la buena marcha de la

Administración Pública”9. El 17 de noviembre del mismo año se dicta una Resolución Suprema N°

266 encomendando a una Comisión integrada por funcionarios del Estado para que formulen un

Reglamento de Procedimientos Administrativos, que finalmente no se logró.

4. – NORMAS TRANSITORIAS A propuesta de la anterior Comisión, se promulga el Decreto Supremo N° 183 del 25 de enero de

1957, en el cual se dictan algunas medidas de aplicación, como se manifiesta en la parte

Considerativa, “mecanismos a los que deberán ceñirse las Mesas de Partes para la tramitación de

los expedientes, contenido de las solicitudes y recursos, foliación, registro y numeración de

expedientes”10. En suma, no constituyó mayor aporte para la regulación del procedimiento

administrativo.

5.- REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Se aprobó RNGPA El 11 de noviembre del año 1967, en circunstancias en que era Ministro de

Justicia el Dr. Valentín Paniagua Corazao; este reglamento resulto de la Constitución Política del

Estado como del Código Procesal Civil al Derecho Civil y por lo tanto era un instrumento de

organización, jerarquización y de dinamización para toda la administración pública.11

9 BARTRA CAVERO, José, Op. Cit., página 13.10 SAGASTEGUI URTEAGA, Pedro, “El Proceso Contencioso-Administrativo”, página 397, Gaceta Jurídica, Lima 2000.11 MANUAL DE DERECHO ADMINISTRAVITO; CERVANTES ANAYA, Dante A.; pagina introductoria.

6.- LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EL RNGPA de 11 de noviembre del año 1967, fue derogado por el Decreto Ley 26111, del 28 de

diciembre de 1992, sin embargo la modificación más importante fue la prevista en el segundo

párrafo del artículo 110, el sentido de que la administración tenía una facultad para declarar la

nulidad de las resoluciones administrativas de un máximo de 6 meses de prescripción, contados a

partir de la fecha que haya quedado consentidas, así mismo se le cambió el nombre de reglamento

a Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.

7.- LEY DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Nº 25035Posteriormente y con las disposiciones pertinentes de la Ley 25035 de Simplificación

Administrativa se dictó el D.S. 02-94-JUS, aprobado el TUO de dicha Ley, con 114 artículos y dos

disposiciones complementarias

8.- LEY DE FOMENTO A LA INVERSIÓN PRIVADATrajo consigo procedimientos de aprobación automática y de calificación previo silencio

administrativo negativo. En este sentido la nueva Ley ha consolidado las bondades de dicha

disposiciones y por lo tanto han quedado también simultáneamente derogadas, conforme a lo

previsto en la SEXTA DISPOSICION COMPLEMENTARIA Y FINAL DE LA LEY 27444.

9.- LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Nº 27444Observa novedosamente en el ámbito de aplicación mas extenso de nuestra nueva ley 27444 ,

existe una ampliación de facultades para lo fedatarios, fuente de derecho Administrativo que tiene

el carácter de vinculante, 16 principios procedimentales, un concepto de acto administrativo, así

como procedimientos especiales para sancionar la conducta inapropiada, tanto de

administradores, como de administrados, es decir, se trata de un ordenamiento que va más allá de

nuestro parecer, del contenido limitante de la Constitución Política de 1993.

II. MARCO LEGAL

La Ley de Procedimientos Administrativos esta creada por los legisladores que en su afán de

mejorarla y adaptarla a las necesidades de nuestra sociedad la a creado en base al estudio de las

normas antiguas12 hasta llegar a nuestra norma vigente la Ley 2744 la que nos refiere que se

aplicara dicha norma a todas las entidades de Administración Pública13, asi como nos da

mecanismos para la mejor organización ; a la vez que indica a los individuos los recursos que

pueden emplear para la defensa de sus derechos frente a las actuaciones de la Administración

Pública. Que se encuentra asimismo en concordancia de:

1.- LA LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO

2.- LEY DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO

3.- REGLAMENTO DE LEY DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO

4.- LEY DEL FONDO DE FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO

5.- LEY DEL MARCO DE ORGANISMOS REGULADORES

12 1.PROYECTO DE CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 2.- DECRETO LEY N° 11363; 3.

PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO; 4. NORMAS TRANSITORIAS;

5.REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 6. LEY DE NORMAS

GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 7.LEY DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Nº

25035; 8. LEY DE FOMENTO A LA INVERSIÓN PRIVADA

13 Artículo I.- Ámbito de aplicación de la leyLa presente Ley será de aplicación para todas las entidades de laAdministración Pública.Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” dela Administración Pública:1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos PúblicosDescentralizados;2. El Poder Legislativo;3. El Poder Judicial;4. Los Gobiernos Regionales;5. Los Gobiernos Locales;6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyesconfieren autonomía.7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto seconsideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expresode ley que las refiera a otro régimen; y8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan serviciospúblicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación oautorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

6.- LEY DEL MARCO DE DESCENTRALIZACIÓN

7.- LEY DEL MARCO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

8.- REGLAMENTO DE LA LEY DEL MARCO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

9.- LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN

10.- LEY ORGÁNICA DE LAS MUNICIPALIDADES

III. FUNDAMENTOS DE LA LEY 27444

El once de Octubre del año 2001 ha entrado en plena vigencia la Ley 27444, Ley de Procedimiento

Administrativo General, norma destinada a introducir significativas modificaciones a como se han

articulado hasta hoy las relaciones entre las diversas instancias de las Administraciones Públicas

de nuestro país y quienes asumen el siempre difícil rol de administrados.

La importancia de esta radica en que fija la organización y determina la competencia de las

autoridades administrativas, a la vez que indica a los individuos los recursos que pueden

emplear para la defensa de sus derechos frente a las actuaciones de la Administración Pública.

Asimismo sin la administración, se carecería del camino indicado para manifestar su voluntad

frente al requerimiento del administrado para que se le reconozca o declare un derecho. Sin el

quedaría el administrado sujeto a la arbitrariedad de las entidades públicas.

Juan Francisco Linares manifiesta que tratándose de los fundamentos del procedimiento

administrativo, se distinguen en dos tipos:14

1.- Fundamento Regular: otorgado por el ordenamiento jurídico, se trata aquí de una

coordinada aplicación de normas fundamentes, por normas fundadas, y que constituye

aspiración básica del Estado de Derecho. Consiste en actos estatales regulares, como la

Constitución, la ley, el reglamento, las ordenanzas; y en actos estatales individuales, como la

sentencia, el acto administrativo o el negocio jurídico.

2.- Fundamento Irregular: conformado por las normas fundamentes, suministra al acto

estatal irregular.

Concluimos con que todos nuestros actos son realizados dentro del aparato estatal, nos

encontramos inmersos en el aparato estatal, día a día realizamos actuaciones que tienen que ver

con la entidades del Estado, con la Administración Pública (la emisión de una simple papeleta ya

14 LINARES, Juan Francisco, “Derecho Administrativo”, página 553, Editorial ASTREA II Reimpresión, 2007.

implica un acto administrativo pasivo de ejecución). Esta es la razón por la que se fundamenta el

derecho administrativo el desentrañar, el sistematizar, el ordenar todo los referentes al derecho

que regula la Administración Pública para hacer más sencilla la comprensión de todo lo que

sucede en el País.

¿ CUÁL ES EL SENTIDO DE ESTA LEY Y CUÁLES SON LOS CAMBIOS CUALITATIVAMENTE MAS

SIGNIFICATIVOS INTRODUCIDOS POR ESTA NOVÍSIMA NORMA?

Hablar de Administración pública no es hacer referencia a un tema nuevo en el Perú, más bien es

el resultado de la consolidación de una institucionalidad dentro de la cual la Administración

Pública y su quehacer cotidiano fuesen elementos destinados a asegurar una mayor estabilidad

política y respeto a preceptos constitucionales y valores democráticos. Es más, y aun

circunscribiéndonos al plano estrictamente jurídico, las constataciones que podemos efectuar en

el caso peruano distan mucho de ser las más favorables.

Podríamos decir:

1.- Tanto los administrados como quienes se desempeñan como funcionarios o servidores

públicos, salvo honrosas excepciones, demuestran con su accionar desconocer no solamente

algunas de las instituciones centrales del Procedimiento Administrativo, sino incluso del

Derecho Administrativo General. De ese clima de desconocimiento (o por lo menos, de poca

familiaridad) tampoco se han escapado aquellas instancias encargadas de desempeñar tareas

legisferantes. Prueba patente de ello es la situación de irracionalidad normativa que llegó a

imperar en esta materia. Así es pues como, ello es la situación de irracionalidad normativa que

llegó a imperar en esta materia.

2.- En el Perú convivían normas que muchas veces contenían disposiciones contradictorias

entre si, y que en varias ocasiones todas ellas se proponían regular las mismas circunstancias.

Si a lo expuesto le añadimos una referencia a nuestra experiencia nacional reciente, en la cual

la actuación de buena parte de las diversas reparticiones estatales anduvo muy alejada del

respeto a preceptos constitucionales y valores democráticos, fácilmente podremos comprobar

como en el Perú, y sobre todo en los últimos años, primó la percepción de encontrarnos ante

un escenario de difícil acceso y prácticamente nula tutela de las pretensiones de los

administrados por la Administración, afirmación que no puede hacerse ni escucharse a la

ligera, pues pocas situaciones como la que acabamos de describir ponen en entredicho la

credibilidad de cualquier Estado de Derecho que se precie de serlo. No es pues, como decían

algunos de los que en su momento fungieron de mentores de la Ley de Simplificación

Administrativa, la necesidad de adecuar la actuación de nuestra administración pública a la

nueva dinámica estatal y a los requerimientos de una economía de mercado en un mundo

globalizado la única (o por lo menos, la principal) justificación de una modificación al

tratamiento dado al procedimiento administrativo en nuestro país, sino que más bien en el

fondo dicho cambio debiera estar inspirado en una finalidad esencialmente democratizadora

a la cual nunca conviene perder de vista.

ANÁLISIS DE FUNDAMENTOS Y RASGOS CENTRALES DE LA LEY 27444

La novísima Ley de Procedimiento Administrativo General está muy lejos de ser una excepción

a la aseveración que acabamos de efectuar. Todo lo contrario: en realidad, no puede

entenderse ya no solamente la dación de la ley 27444, sino también su especial configuración

únicamente si se toma en cuenta la amplia gama de problemas y situaciones a las cuales se

intenta enfrentar. Téngase esto presente entonces para la mejor comprensión de los rasgos

que de inmediato vamos a reseñar.

Un primer rasgo a tomar en cuenta: la vocación didáctica y pedagógica de la Ley 27444.

Así pues, si se ha constatado la poca familiaridad existente con las instituciones del

procedimiento y el Derecho Administrativo, fácilmente puede explicarse el tenor que aquí

denominaremos didáctico y pedagógico de la Ley 27444. Es más, bien puede decirse que en

ocasiones esta norma tiene una redacción bastante más próxima a la de un manual de

Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupación por proporcionar a la

Administración y a los administrados múltiples elementos e insumos destinados a facilitar una

cabal interpretación de sus preceptos le ha hecho recoger una explicación detallada sobre una

serie de temas, además de consignar una larga lista de conceptos que en la mayoría de las

normas existentes en el Derecho Comparado no están recogidos expresamente, pues se dan

por conocidos y presupuestos.

Son muchos los ejemplos que incluye la Ley 27444 sobre aquello que acabamos de reseñar. Así

pues en la línea de brindar mayores instrumentos para la interpretación de los preceptos de la

ley en comento, y a la vez buscando facilitar insumos para la elaboración de nuevas normas o

la resolución de situaciones no previstas, en el Título Preliminar de la nueva Ley de

Procedimiento Administrativo General encontramos una detallada plasmación de principios

(artículo IV) y fuentes de dicho procedimiento (artículo V) y como si ello no fuese suficiente, se

consignan precisiones adicionales sobre precedentes administrativos (artículo VI) y

disposiciones generales (artículo VII) así como apreciaciones acerca de que es lo que se puede

hacer si las fuentes aquí acogidas no nos otorgasen certeza ni seguridad jurídica posible para

encontrar respuestas vinculantes, objetivas, predecibles y eficaces a los problemas que

pudieran presentarse.15

Finalmente, el cuadro interpretativo proporcionado por el Título Preliminar de la Ley 27444 se

completa con prescripciones en rigor poco frecuentes en el Derecho Comparado sobre el

ámbito de aplicación de la presente Ley, su contenido y su finalidad, tema que nosotros ya

hemos desarrollado anteriormente con detalle.16

Sin embargo, esta lógica didáctico-pedagógica no se agota en el Título Preliminar de la ley que

venimos analizando. La Ley 27444 pasa de inmediato a efectuar un desarrollo

dogmáticamente muy exhaustivo en el ámbito de los actos administrativos. Si recordamos el

tratamiento dado a este tema en el ya derogado Decreto Supremo 02-94-JUS, veremos que allí

no hay tratamiento completo y sistemático sobre el particular. En cambio, la Ley del

Procedimiento Administrativo General dedica todo su primer título a determinar los

caracteres básicos, forma de elaboración, requisitos de validez y eficacia, y causales de

nulidad de los actos administrativos. Todo esto trabajado con gran detenimiento, ya que,

por ejemplo, y a diferencia de lo que ocurre en otros países (el caso argentino paradigmático

al respecto) se consigna en la nueva ley peruana un concepto de acto administrativo acorde

con las definiciones más usualmente empleadas por la doctrina administrativa comparada17, y 15 Se busca así responder al acuciante problema existente hoy en nuestro país, en donde en los últimos años se ha dado una pluralidad de centros productores de disposiciones administrativas, algunos de los cuales en ocasiones buscan superponer sus atribuciones sobre las de otros, con todo lo que ello significa, origina o genera (artículo VIII del Título Preliminar).16 Nuestra opinión al respecto está consignada en el trabajo "Principios, ámbito subjetivo de aplicación y fuentes del Procedimiento Administrativo: en busca de la racionalidad perdida y una protección de administrado hoy casi inexistente", nuestra contribución al colectivo "Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General". Lima, ARA editores, Julio 2001. Una versión revisada de este texto ha sido incluida en Revista Jurídica del Perú. Trujillo, Normas Legales, Año LI N° 26, Setiembre 2001. P. IX y ss. 17 Palabras más, palabras menos, la definición acogida en el artículo 1.1 de la Ley 27444, la ya clásica acepción planteada por Zanobini, noción que en líneas generales consideramos correcta, aún cuando

además, enseguida se distingue a los actos administrativos de otras formas de actuación de la

Administración Pública en nuestro país, como son a saber los actos de la administración y los

hechos administrativos.

IV. CONTENIDO

La ley del 27444 o ley del procedimiento administrativo general va ha encargarse de regular la

función administrativa del estado, pero también los procedimientos especiales teniendo en cuenta

la singularidad de la materia respetando en todo momento los principios ,derechos y deberes de

los administrados; entonces, esto hace referencia a que las instituciones reguladas por la ley son

los poderes del estado, los ministerio y demás organismos públicos, los gobiernos locales y

regionales, los organismos constitucionales autónomos como el consejo nacional de la

magistratura, el jurado nacional de elecciones, el tribunal constitucional, el ministerio público y la

defensoría del pueblo, los cuales se van a encargar de distintas funciones, pero también estamos

hablando de toda entidad, organismo y persona jurídica sujeta al régimen del derecho privado.

El desarrollo del procedimiento administrativo tendrá que desarrollarse respetando siempre el

principio de la legalidad, es decir que tenga que actuarse únicamente en base a la competencia

señalada por la ley, de esta forma llevar a cabo un debido procedimiento en el que se pueda

ofrecer, producir y actuar pruebas que sustenten los argumentos teniendo la autoridad

administrativa que resolver con imparcialidad, es decir, sin hacer ningún tipo de acto

discriminatorio. Para ello será necesario que se lleve a cabo un trámite sencillo donde se exija

únicamente los requisitos esenciales y no aquellos que implique una demora y complicación en las

decisiones, las mismas que se plasmaran en resoluciones que podrán ser objeto de los recursos de

impugnación hasta agotar la vía administrativa y pasar luego a la vía judicial.

confesamos que nos hubiese gustado más un planteamiento en la línea de la Ley Alemana de Procedimiento Administrativo, el Provvedimento italiano o la decisión executaire (decisión ejecutiva) francesa. Estas propuestas insisten, al igual que lo esboza Ramón Parada en España, en dos aspectos suficientemente explicitados en el caso peruano: en primer lugar, que en estas situaciones la Administración Pública (u otro poder público) actúa en el ejercicio de potestades, de su función administrativa; en segundo término, no hay acto administrativo que debe quedar fuera del control de la jurisdicción contencioso-administrativa, tema que debería explicitarse debidamente.

Como se mencionó con anterioridad deberá respetarse en forma estricta los principios que rigen

el procedimiento administrativo, pero también los derechos (como ser tratado con respeto y

consideración, acceso a la información, controlar y supervisar los servicios públicos…) y deberes

(como abstenerse a declarar hechos falsos, afectar el principio de la conducta procedimental,

corroborar la veracidad de los documentos ofrecidos) de los administrados (deben contar con

capacidad jurídica), que vienen a ser las personas que tengan legítimo interés en las decisiones

que se van a adoptar o en todo caso si no tienen legítimo interés, se van a ver afectados por las

decisiones que podada tomarse; pero esto no solo se limita a los administrado sino también a la

forma de actuar de la autoridad administrativa.

La ley regula también los plazos del procedimiento administrativo (que obligan por igual a la

autoridad administrativa y a los administrados, siendo computados a partir del día hábil siguiente

del que se realice la notificación siendo estos improrrogables teniendo un máximo de 30 dias) y las

relaciones de colaboración por parte de los administrados a la autoridad administrativa y también,

en forma supletoria los aspectos no previstos. Esta situación se origina debido a que el régimen

administrativo de toda entidad es diferente al régimen administrativo de otras entidades.

Aun así será necesario que estas cuenten con una organización adecuada (normas como el Texto

Único de Procedimiento Administrativo, Cuadro Analítico Personal, Presupuesto Analítico

Personal, Diagramas y organigramas Institucionales, Reglamento de Organización y Funciones,

Manual de Organización y Funciones…), también el procedimiento administrativo (la instrucción y

la ejecución de la resolución que materializa la decisión de la autoridad administrativa, los

recursos administrativos…) y los recursos que vendrían a ser las personas que trabajan en estas

instituciones.

V. OBJETIVOS Y FINALIDAD

Establecer un régimen jurídico aplicable a la administración púbica, porque se debe cumplir con

tener una organización adecuada con un sistema de información gerencial que implica hablar de la

existencia de normas de carácter sustantivo y adjetivo.

Este debe estar sujeto al ordenamiento constitucional y jurídico pesto que hablamos del marco

normativo en el cual debe desarrollarse la administración pública ya que esta no podría

desarrollarse contraviniendo la ley, el orden público (conjunto de normas que van a regular la

existencia, organización y existencia del estado además de conllevar a una convivencia social con

armonía, paz y tranquilidad) o las buenas costumbres (conjunto de normas concordantes con el

término medio de moralidad social) para proteger el interés general de los administrados, es decir

que las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa se realicen utilizando el criterio

discrecional, pensando siempre en privilegia los intereses de la sociedad y no los intereses propios;

las decisiones adoptadas se plasman en resoluciones frente a las que cabe aplicar los recursos de

impugnación cuando no se esté conforme con la decisión adoptada.

El objetivo esencial de la ley es el interés público, que implica satisfacer necesidades de los

administrados (aquellas que quedan fuera del alcance del sector privado, las que escapan a la

competencia de los particulares, las que no generan utilidades y las que requieren de la prestación

de servicios públicos para ser satisfechas).

VI. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Se hallan inmersos en el Título Preliminar de la Ley que venimos analizando, en el Artículo V siendo 16 incisos, y Principios, los que se desarrollan.

Como versa la ley:

Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 18

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los

18 Debidamente consultados de la fuente más actualizada, la página oficial de la PCM: http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/Ley_27444_Procedimiento_Administrativo.pdf

principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.

1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.

1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.

1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.

1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión. 1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.

1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.

2. Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento, como parámetros para la

generación de otras disposiciones administrativas de carácter general, y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo.

La relación de principios anteriormente enunciados no tiene carácter taxativo

COMENTARIO

Para todo ordenamiento jurídico, la existencia de principios jurídicos entraña la aparición de unos postulados medulares y rectores emanados lógicamente de su propia esencia, con el objetivo de servir de guías para toda acción administrativa. Tienen dos características inherentes que les son inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del ordenamiento jurídico al cual se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial, sobre la base de las cualidades de elasticidad, expansión y proyección, que le hacen aplicable a cualquier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una regla expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo.

No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos jurídicos, le resultan de aplicación todos los principios del Derecho procesal o del proceso judicial. Sin desconocer la existencia de instituciones comunes a todos los procesos, los principios administrativos responden con mucha más propiedad al criterio de adecuación a la materia de gestión pública e incluso, en algunos casos, excluyen a principios aplicables a los procesos judiciales, atendiendo a la naturaleza y objetivos del procedimiento administrativo.

Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo procedimiento. Controlan la liberalidad o discrecionalidad de la administración en la interpretación de las normas existentes, en la integración jurídica para resolver aquello no regulado, así como para desarrollar las normas administrativas complementarias. Los 16 principios consagrados por la Ley no tienen una idéntica manera de vincularse al fenómeno administrativo. Para ello, cabe distinguir los principios fundamentales o sustanciales de los principios institucionales.

Como bien señala la Gaceta Jurídica19 podemos incluso agrupar los Principios precedentes:

Los principios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las bases esenciales del sistema jurídico, tanto de fuente constitucional como supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de hecho, existen y vinculan a la Administración, aun si no estuvieran en este Título Preliminar, sino que se ha considerado pedagógico incluirlos para que ningún funcionario o servidor puedan considerarse al margen de tales mandatos constituyentes. Podemos identificar como tales a los principios de Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Conducta Procedimental y Participación.

19 Ley del Procedimiento Administrativo General: Comentarios de la Gaceta Jurídica; p.24-27

La falta de mención en este Titulo Preliminar de otras pautas medulares que también puedan vincular a la Administración desde el plano constitucional no significa que no tengan tal mérito, sino que el legislador ha considerado que no poseen la calidad de principios, sino sólo de preceptos vinculantes, y serán operativas conforme al artículo VI, 2.1. del Título Preliminar.

Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que sí pertenecen a la naturaleza inherente al ámbito administrativo por explicitar el contenido de los actos y procedimientos administrativos. Para apreciar su alcance, la doctrina aconseja diferenciar entre aquellos principios de la actividad administrativa, de los principios del procedimiento administrativo strictu sensu. Por los primeros, tenemos aquellos que constituyen pautas medulares que proyectan su acción sobre todas las actuaciones públicas, y que son: los principios de Impulso De Oficio, Imparcialidad, Uniformidad y Predictibilidad. A su vez, los principios del procedimiento strictu sensu son: los de Informalismo, Presunción De Veracidad, Celeridad, Eficacia, Verdad Material, Simplicidad, y Privilegio de controles posteriores.

Cada principio contiene una definición precisa que le da un contenido específico y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en sentido contrario a los propósitos benéficos que persigue su aplicación al procedimiento administrativo. Debemos tener presente que, muchas veces, en la práctica se suelen encubrir bajo la forma de aplicación de principios, verdaderos despropósitos derivados de la cultura burocrática.

Finalmente dejamos constancia que la vinculación de las autoridades administrativas con estos principios es directa, sin necesidad de regulación adicional, reglamentación, orden superior, o cualquier acción jurídica intermedia o particularización al caso que se encuentre en trámite. Constituyen verdaderos deberes (el art. 75.2) por ser operativos directamente, para los procedimientos comunes especiales.

VII. FUENTES

Al igual que en el punto anterior, sobre los Principios, comenzaremos citando la Ley:

Artículo V.- Fuentes del procedimiento administrativo

1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho.

2. Son fuentes del procedimiento administrativo:

2.1. Las disposiciones constitucionales.

2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional.

2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.

2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.

2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.

2.6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.

2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten las posiciones administrativas. 2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.

2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.

2.10. Los principios generales del derecho administrativo.

3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren.

COMENTARIO

El maestro Norberto Bobbio, citado en el Manual de Dante A. Cervantes20, señala que las fuentes del derecho son aquellos hechos o aquellos actos de los cuales el ordenamiento jurídico hace depender la producción de normas jurídicas.

Como fuente del Procedimiento Administrativo de observancia obligatoria y con carácter de vinculante, se ha establecido tanto la jurisprudencia de autoridades judiciales como las resoluciones administrativas de órganos autónomos como Tribunales y Consejos (CONSUCODE, Tribunal de Aduanas y Fiscal, etc.) el profesor Bacacorzo, citado también en el voluminoso y muy útil Manual de Cervantes21 señala que son fuentes formales jurisprudenciales: 1. La jurisprudencia administrativa, que es casi obligatoria, en razón de la presencia legítima de la analogía; 2. La jurisprudencia judicial; 3. La jurisprudencia constitucional, que la produce exclusivamente el Tribunal Constitucional.

Garantizan, entonces, al Derecho Administrativo su autonomía. La autoridad administrativa se informa de las fuentes que se aplicarán al caso concreto y establecer el orden de aplicabilidad de las normas y preeminencias entre ellas.

20 CERVANTES ANAYA, Dante A.: Manual de Derecho Administrativo, p.40621 Ibid.

Conclusiones

I. El Estado al ser un ente organizado necesita de personas que estén a su servicio para

poder administrar y cumplir con sus objetivos como los fines del estado; donde el

funcionario y el servidor o empleado público son indispensables para la función

pública. Fuera de las diferencia entre funcionario y servidor; su función es ayudar a

tener una correcta administración del Estado, la obtención de mayores niveles de

eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la

ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. Si el servicio al

Estado es profundamente honorable es ante todo porque hace participar en las

responsabilidades más elevadas que pueda haber, las del poder público, a quienes

pertenecen al Estado, pero también porque a través del Estado se sirve de forma

directa y desinteresada a la colectividad humana y nacional.

II. GERSONNNNNNN

III. Grandes cambios han surgido a través de la evolución del derecho administrativo, en

sus inicios se incidió más en el tema de la competencia; la forma en que se resolverían

los conflictos que pudieran generarse, es así como se comienza con el primer intento

para normar el derecho administrativo, así se van modificando y cada vez más

adecuando a la realidad y llegamos hasta nuestra nueva ley 27444 , existe una

ampliación de facultades para los fedatarios, fuente de derecho Administrativo que

tiene el carácter de vinculante, 16 principios procedimentales, un concepto de acto

administrativo, así como procedimientos especiales para sancionar la conducta

inapropiada, tanto de administradores, como de administrados, es decir, se trata de

un ordenamiento que va más allá de nuestro parecer, del contenido limitante de la

Constitución Política de 1993.

IV. La ley del procedimiento administrativo general contiene un conjunto de normas

sustantivas y adjetivas, que van a servir de directrices para que se lleve a cabo un

correcto procedimiento administrativo respetando las garantías para los

administrados y posibilitando que accionen de distintas maneras para que se les

ratifique o reconozca el derecho que pretenden; pero también prevé los deberes y la

responsabilidad que estos podrán asumir el procedimiento. Pero no solo eso, sino que

también regula las cuestiones que podrían presentarse teniendo en cuenta que el

derecho admirativo cuenta con una gran cantidad de instituciones y por ende una gran

variedad de procedimientos diversos.

V. Los principios generales del procedimiento administrativo consagrados en el Proyecto

tienen por objeto acentuar el carácter servicial de la Administración Pública a favor de

los ciudadanos, que son los destinatarios beneficiarios de la actividad administrativa,

lo que se manifiesta en las obligaciones y deberes que se le impone a las autoridades

en la tramitación de los procedimientos, pero el Proyecto no obvia el equilibrio que

debe existir en estas actuaciones y así como consagra los derechos de los

administrados, establece así mismo el principio de conducta procedimental que obliga

a los administrados a colaborar y comprometerse lealmente con su Administración.

VI. Respecto a las FUENTES, cabe resaltar su carácter expansivo de la disposición, pues la

presente disposición fue establecida con el claro propósito de convertirse en la

declaración de principio del derecho administrativo acerca de su autonomía, con

respecto a otras ramas del derecho. Conforme a ella, el derecho administrativo

proclama su autonomía técnica, de contenido y de fuentes, que es el tema sobre el

cual versa el artículo, con el cual se va a relegar lo más posible la utilización de normas

de otros ordenamientos vía analogía.

Bibliografía

Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N°27444

Constitución Política del Estado 1993

Código Penal 1991

Edgardo Alberto DONNA, “El concepto dogmático del funcionario público en el Código

penal peruano”, en Revista Peruana de Ciencias Penales, Año VII-VIII, N° 11, Lima, 2002, p.

268.

BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta Jurídica, 1997, T.

1, p. 399

CERVANTES ANAYA, Dante A. : Manual de Derecho Administrativo. Editorial Rodhas. 3ra

Edición, 2003

MORÓN URBINA, Juan Carlos: Ley del Procedimiento Administrativo General, comentarios.

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Ejecutoria Suprema, Exp Nro. 1888-1994 del 23 de septiembre de 1997; Lima ROJAS

VARGAS, Fidel, Jurisprudencia Penal T I, Gaceta Jurídica 1999, p. 625.

Baca Merino, Roberto APUNTES SOBRE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN EL

PERÚ. NATURALEZA DE SU FUNCIÓN Y FINALIDAD DE LA MISMA EN RELACIÓN AL INTERÉS

GENERAL

IPEDEHP 2010 “Rol de los Funcionarios Públicos”

UPC http://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?

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http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-funcionarios-o-servidores-publicos-en-el-

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http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/proyecto_ley_empleo_publico/

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http://www.gerencie.com/el-servidor-publico.html