FUNCIONES FORMALES Y MATERIALES DEL ESTADO FRENTEA LA PRESENTE EVOLUCION DEL SISTEMA POLITICO

COSTARRICENSE

CLAUDIO GUTIERREZ CARRANZA

INTRODUCCION

El presente estudio será una lucubración libre sobre la corriente evolucióndel sistema político costarricense, en términos de lo que podríamos llamar unateoría dinámica de la democracia. La libertad del estudio estribará fundamental-mente en que no vamos a abstraer totalmente el aspecto académico o filosóficocon respecto a elementos fuertemente pragmáticos, cuya separación, creemos,en vez de ayudar a la claridad redundaría más bien en obscurecimiento de lasideas básicas de esta ponencia. En segundo lugar, y como contrapartida, nospermitiremos el máximo de esquematismo al describir las tendencias que consi-deramos involucradas en los actuales movimientos políticos y transformacionesinstitucionales de la democracia costarricense.

HECHOS

Tres son, a nuestro modo de ver, los hechos generales de más marcadatrascendencia en la vida política de Costa Rica durante los últimos años: antetodo, la aparición, desarrolio y multiplicación cle agencias públicas de serviciosespecializados independientes del Poder Central, las llamadas "instituciones au-tónomas"; en seguida, la creación, fortalecimiento y demarcación dentro de laórbita de los Poderes del Estado de organismos con funciones eminentementejurídicas y variable grado de autonomía, la Contraloría, el Servicio Civil, elTribunal de Elecciones; finalmente, y en trabada relación con los dos anterioresfenómenos, el surgimiento de un vigoroso renacimiento político, con énfasis enideas, permanencia y acción, que ha incidido notablemente en la reestructuracióny consolidación de los partidos políticos.

HIPOTESIS

A estos tres fenómenos, con todo y ser tan visibles y lo importante desus repercusiones, se les ha prestado poca atención en nuestros medios intelec-tuales, quizá tal vez por carecer la Universidad de una Escuela de CienciasPolíticas que se enfrentara sistemáticamente con estos temas; brilla por su au-sencia, en especial, y hasta clonde estamos enterados, un intento de presentaren forma integral, ordenada y sistemática el conjunto de las incidencias globalesque estos tres fenómenos indudablemente han tenido sobre nuestra estructurajurídica y nuestra total existencia institucional. Con no poco atrevimiento esque pretendemos aquí lanzar una doctrina que venga a llenar tentativamente esalaguna.1·3 •. SEGUNDO CONGRESO •••

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La hipótesis básica que nos atrevemos a esbozar aquí es que los hechosapuntados se explican como consecuencias de un proceso de desviación del centrode gravedad del Estado. desde el Poder Ejecutivo o Central, tan preponderanteen todos los gobiernos latinoamericanos, hacia otros núcleos o estructuras cuyacaracterística principal es la pluralidad y la heterogeneidad de su naturaleza po-lítica. Tal desviación deberá ser entendida en función de transformacione pro-fundas en el conjunto de los ciudadanos, ligadas íntimamente al desenvolvimientode la educación en una democracia institucional y dinámica como es la nuestra.

Este decrecimiento en la importancia específica del Poder Ejecutivo o"Gobierno" ha ido notablemente aparejada por un crecimiento correspondienteen la importancia de la actividad política de cada ciudadano concreto, y en generalpor una mayor participación del hombre corriente en el ejercicio de sus derechosy deberes cívicos, enunciados o no por la Constitución Política. De hecho, mu-chos de estos derechos y deberes han sido incluso creación no formal sino prác-tica, consistiendo en una manifestación de lo que podríamos llamar la institucio-nalización de la vida democrática costarricense. En especial, el decrecimientode la importancia del Gobierno ha ocurrido por una triple transferencia de valor,todavía en proceso. en la mente del ciudadano común, a partir de la imagenpaternalista gubernativa hacia otras más impersonales entidades políticas. Laprimera de estas transferencias ha consistido en el traslado del valor "garantía"que ha derivado hacia los organismos contralores. revestidos ahora ellos de todala santidad de guardianes del patrimonio sagrado honestidad. indiscriminación,imparcialidad: la segunda, en el traslado del valor "eficiencia", canalizado ahorabacia las unidades públicas de servicio o instituciones autónomas. laureadas porel halo de la técnica: la tercera, en el desprendimiento del valor "patria" anterior-mente identificado con fidelidad al gobierno, y su derivación hacia el partidocomo objeto vicario de la lealtad, devoción y disciplina que se debe en análisisfinal a la Nación o comunidad.

Las transferencias de que dejamos mención toman como punto de partidaa la mentalidad del ciudadano de la primera mitad de este siglo, cuyos reclamosde garantía jurídica y de prosperidad y seguridad materiales. así como su aportede apoyo político. iban dirigidos a la encarnación personal del Estado, a la imagenviva de la Patria. el Presidente de la República. Debemos, no obstante, damoscuenta de que el proceso ha afectado o está afectando también en alguna medidaa los otros dos Poderes de la división tradicional de las atribuciones del Estado.Así, el Poder Judicial ha venido ahora a compartir en la mente del ciudadanosu posición olímpica y sagrada con órganos como la Contraloría, el ServicioCivil, el Tribunal de Elecciones: en todos ellos se piensa en conjunto como defen-sores de las básicas garantía de los miembros del Estado; el Poder Legislador,por su parte, cada vez más va plasmándose en la mente del ciudadano obser-vador como el lugar donde los partidos discuten, donde los partidos, que sonlos que .tn definitiva legislan, se ponen, o no, de acuerdo sobre el curso quedeba darse a los asuntos públicos: los partidos más y más, van siendo consi-derados como los auténticos legisladores .. limitados solamente por la fuerza cole-gisladora de los otros partidos: por último, las instituciones autónomas son lasque en especial han restado al Poder Administrador o Ejecutivo sus tradicio-nales funciones de fomento o mejora de la prosperidad de los ciudadanos, ellasante todo han sido las que han ido produciendo la merma en el poder efectivodel Gobierno, conforme han ido siendo creadas y robustecidas por el prepioGobierno.

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TEORIA

Sobre la base de la anterior hipótesis, relativa a hechos y por lo tantodirectamente verificable, expondré ahora la tesis más amplia que, tocando ya losterrenos de la generalidad filosófica, pretende sin embargo a la vez ser útil yefectiva en la explicación racional de la hipótesis de hecho. Nuestra tesis esque. frente a la oposición antitética de los cánones del Estado liberal, Policíay Contralor jurídico, salvaguarda de una libertad irrestricta y disolvente, y losimperativos del moderno Estado social, Interventor o Tutor, normalmente incli-nado hacia el totalitarismo, la democracia puede encontrar y de hecho está en-contrando un tercer camino que, sin ser mezcla ecléctica de los otros dos, com-bina las ventajas de los anteriores sistemas en una forma orgánica, evitando susdesventajas. Según esta tesis, la coexistencia del espíritu jurídico del Estadoliberal con la eficiencia material y la justicia distributiva del Estado social puededarse y de hecho se da gracias al expediente de la fragmentación y emancipaciónde las funciones materiales del Estado por la creación de unidades técnicas deservicio independientes de la Administración Central. Por su parte, el PoderCentral conserva, concentrándose en su perfeccionamiento, las tradicionales fun-ciones formales o de garantía del Estado liberal, ahora perfiladas en específicosorganismos de Control jurídico. Todo el sistema puede trabajar sobre la basede una masa de ciudadanos con un relativamente alto nivel de educación polí-tica que actúa positivamente sobre las nuevas estructuras al través de muchosgrupos de intereses y algunos partidos que actúan como sus intérpretes y apo-derados, cada vez más obligados a respetar y representar fielmente los puntosde vista de los electores.

LEYES

La anterior teoría necesita, como de sus componentes analíticos, de dosleyes de Ciencia Política cuya enunciación nos atreveremos apenas a insinuar,no tratándose en este ensayo de una sistemática lucubración sino de un señala-miento de senderos ulteriormente explorables por mentes más diestras y espe-cializadas .

La primera leyes la que establece una clasificación de las funciones delEstado en "formales" y "materiales", aludiendo lo primero a aquellas funcionesde garantía que constituyen la esencia misma del Estado tradicional (probable-mente Orden, Justicia, Relaciones Exteriores y Defensa, Hacienda), y lo segundoa las funciones "nuevas" del Estado, no absolutamente necesarias, pues cabe pensaren una atención parcial de ellas o en la participación de otras entidades no públicasen su cumplimiento (probablemente Educación, Salud, Bienestar Social, Des-arrollo Económico). Tal distinción es indispensable para nuestro propósito, por-que precisamente son las funciones "materiales" las que han venido siendo siste-máticamente transferidas a las instituciones autónomas, y porque su ejercicioconcentrado en el Poder Central es tal vez lo que má fundamentalmente carac-teriza al Estado socialista totalitario. En efecto, es la sobrecarga de atribuciónmaterial, con su consiguiente poder de impacto en la vida privada, lo que debilita,llegando a veces hasta nulificar, las atribuciones jurídicas o formales de garantíaen el tipo de Estado que hemos calificado como interventor o tutor. La descargae drenaje de este sobrepeso, en cambio, es lo que produce en forma espontáneael florecimiento y depuración de las atribuciones jurídicas del Estado, alejandopositivamente el riesgo del totalitarismo.

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La segunda ley apunta a la interrelación entre los organismos encargadosdel Control jurídico, o en general el Poder o los Poderes centrales, y las unidadesde servicio técnico o material, normalmente las instituciones autónomas. Aquíes probablemente donde el ingenio teórico encuentra más dificultades y donde elcamino analítico es más espinoso y empinado; pero también es aquí donde lapráctica puede esperar de la teoría más lisonjeros y provechosos frutos. Estasegunda leyes por lo demás muy difícil de concretar y requiere una serie dedistinciones y aproximaciones previas.

Ante todo, debemos hacer una aclaración terminológica importante, inci-dente por lo demás en la realidad misma de la cosas: no es posible hacer coin-cidir, ni siquiera en una situación política futura todavía por construir e, elpaquete de funciones formales con el Poder central, por una parte, y el paquetede funciones materiales con las instituciones autónomas, por la otra. En ambasesferas de poder las dos especies de función son necesarias y ambas tienen quecoexistir: gobierno de pura garantía o control sería la instauración de la supremainefectividad y de eventual anarquía; administración de puro contenido, el arbitriode la casualidad o de la voluntad irreprirnida del tecnócrata. Así pues, cuandoinsistimos en que el Poder central representa las funciones formales del Estado,esto no quiere decir que el Poder central no pueda, y no deba ciertamente, des-empeñar funciones materiales; así como al señalar el carácter material o técnicode las instituciones autónomas no queremos dar a entender que estas estructura-estén o puedan estar desprovistas de vertebración jurídica. De lo que se tratasimplemente es de una jerarquía en la atención de los dos tipos de funciones,siendo en el caso de los Poderes centrales primarias las funciones formales ysecundari as las materiales y en el caso de las unidades de servicio la situacióninversa. Con ello queremos decir que las agencias especializadas tendrán la Yer-tebración jurídica y el régimen de garantías que se precise para el efectivo des-empeño de su cometido, y que el Poder central, más concretamente el admini -trador, tendrá a su cargo las funciones materiales necesarias para la vida delEstado que no hayan sido todavía, o no pueden ser por algún motivo especial,asignadas a una institución autónoma; más aún, el Poder central deberá tenersiempre una muy peculiar función material a su cargo, a saber, la que podríamosllamar "matriz" o germinativa, en el sentido de que sea la función productora deinstituciones autónomas, o "nutricia", en el sentido de que alimente a éstas asig-nándoles tareas y recursos. En un planteamiento altamente esquemático diríamosque esta función germinativa es la única función material teóricamente aceptablepara el Poder central, en derecho propio, mientras que las otras funciones mate-riales sólo las atiende en fideicomiso, por su vocación supletoria, actuando, porasí decirlo, en calidad de una "unidad de servicio de hecho", para la tarea concretano satisfecha ni por los particulares ni por una institución pública independiente.

Las anteriores consideraciones atraen inevitablemente la atención haciala paradoja fundamental del Estado democrático. Por una parte el Estado estácreado para fomentar el libre y máximo florecimiento del individuo, y por la otrade él se espera que asuma cualquier función conveniente para el bien comúnde la sociedad que no esté siendo cubierta de alguna otra manera. Tal paradoja, ami modo de ver, queda resuelta si introducimos el concepto de "elasticidad" parainterpretar las atribuciones del Estado; según tal principio, en un diseño tam-bién bastante esquemático, el Estado paternalista o despótico correspondería ala posición de máxima dispersión de las atribuciones estatales, mientras que elEstado democrático, a su posición de máxima concentración; una tal doctrma

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supondría una especie de sensibilidad en el Estado frente- a la organización ydesarrollo de grupos y fuerzas sociales extraestatales, que le harían retraerse anteel fortalecimiento bien ordenado de esos grupos y fuerzas, y expandirse ante sudecaimiento o disolución. La elasticidad misma no sería un factor constante sinoque estaría sujeta a variación al quedar sometida a uno u otro de dos puntosfocales en la evolución bipolar: uno, al acercarse al extremo de máxima expan-sión estatal, con tendencia a solidificar al Estado y resistir el empuje de las fuerzasno-estatales; el otro, al aproximarse al extremo de máxima concentración, contendencia al estímulo de la existencia de grupos y fuerzas extra-estatales. Esteensayo, desde luego, se centra en la consideración de fenómenos que ocurren enun punto cercano a este último foco, donde el Estado, en actitud algo insólita,trata de reducir su propia esfera en relación con el acometimiento de las funcio-nes materiales; ello 10 hace produciendo o "segregando" instituciones, públicasen un sentido lato como el Estado, pero de alguna manera distintas de él comopersonas jurídicas y como esfera general de deberes y derechos, dentro de la propiainstitución y en relación con el público o los ciudadanos.

La meta teórica de esta acción autolimitadora del poder material del Es-tado sería aquella en que la matriz de éste se encuentre completamente vacía,aunque existente, y en cualquier momento capaz de reintegrar a sí el ejerciciode instituciones decaídas o decadentes o de asumir la gestación de nuevas res-puestas para necesidades nuevas, de acuerdo todo con las circunstancias. Comosucede en tantas otras cosas, la situación de "vacío" contribuiría a dejar másde manifiesto los fines esenciales del Estado, sus funciones primarias, que en esaforma vendrían a alcanzar magnífica oportunidad de perfilarse, asentarse e inte-grarse mejor.

Tenemos ya pues los elementos para una formulación de la segunda leyfundamental, los cuales podrían ser expresados así:

a.-Las funciones formales son esenciales al Estado, así como a toda ins-titución dentro del ámbito determinado por la extensión de sus funciones mate-riales; por su parte, las funciones materiales son esenciales al Estado como acualquier otra institución, sea C01110directa atención de un servicio o como atri-bución matriz de creación y alimentación de otras instituciones.

b.-El fortalecitniento de las funciones formales del Estado es directa-.mente proporcional a su descarga de funciones materiales inmediatas y su con-centración en las funciones materiales de tipo matriz o nutricio, en una sociedadcuya situación de agregación permanezca constante.

La frase final del último apartado tiene el sentido de establecer una claradiferencia entre el Estado liberal, cuya desatención de las funciones materialesredundaba en detrimento de su cometido en cuanto Estado, y el nuevo Estadodemocrático en que el fortalecimiento de los controles jurídicos se hace sin men-gua, pero más bien con beneficio, de la efectividad social.

Para que nuestra segunda ley quede completa, adquiriendo sentido si seql1ier~ más dinámico, es necesario analizar el papel de un "intermediario" indis-pensable entre el fenómeno del robustecimiento de las garantías jurídicas y elde la proliferación y fortalecimiento de las unidades autónomas de servicio. N osreferimos al hecho de que el "más" de libertad y confianza que proporciona eldesarrollo de los controles jurídicos (especialmente honestidad administrativa,estabilidad de la burocracia, pureza del régimen electoral) fomenta automática-mente una mayor participación política del conglomerado ciudadano y alienta laactividad competitiva y creadora de los grupos y partidos políticos. A su vez,

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la acción de los partidos tiende a volcarse por los canales que el mismo Estado-abre y así sus demandas genéricas se transforman en clamores concretos seapor la creación de nuevas instituciones o por la modificación, enriquecimiento-,o reorientación de las existentes.

Así, nuestro tercer punto sería:e .-A mayor garantía jurídica en el ambiente político, mayor participa-

Clan ciudadana y mayor actividad de partido con mayores demandas para la.atención de los fines materiales del Estado al través de sus instituciones especia-lizadas.

Como es fácil observar, el resultado neto de la acción de este último aspectode la segunda leyes aumentar las condiciones favorables para la acción del as-pecto anterior, provocando así Un proceso espiritual de carácter cumulativo.