FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO

Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho – Mestrado em Administração Pública

Letícia Vargas Bento

INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:

Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia

Belo Horizonte

2016

Letícia Vargas Bento

INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:

Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em

Administração Pública da Escola de Governo

Professor Paulo Neves de Carvalho – Fundação João

Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do

título de Mestre em Administração Pública.

Orientador: Cláudio Burian Wanderley

Belo Horizonte

2016

4

Bento, Letícia Vargas

B478i Investimento externo direto em Minas Gerais: políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia / Letícia Vargas Bento – Belo Horizonte, 2016.

170 p. : il.

Dissertação (Programa de Mestrado em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro.

Orientador: Cláudio Burian Wanderley Referência: 151 - 160

1. Investimento estrangeiro – Minas Gerais. 2. Tecnologia. 3.

Políticas Públicas – Minas Gerais. I. Wanderley, Cláudio Burian. II. Título.

CDU 336.745.3(815.1)

Letícia Vargas Bento

INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO EM MINAS GERAIS:

Políticas e falhas para atração de setores intensivos em tecnologia

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em

Administração Pública da Escola de Governo

Professor Paulo Neves de Carvalho – Fundação João

Pinheiro, como requisito parcial para obtenção do

título de Mestre em Administração Pública.

Prof. Dr. Cláudio Burian Wanderley – FJP (Orientador)

Prof. Dr. Alexandre Queiroz Guimarães – FJP (Banca Examinadora)

Prof. Dr. Ricardo Machado Ruiz – UFMG (Banca Examinadora)

Prof. Dr. Felipe Lacerda Diniz Leroy – FJP (Banca Examinadora)

Belo Horizonte, 23 de março de 2016

AGRADECIMENTOS

Aos meus amigos, familiares e namorado, que pacientemente me apoiaram nos

últimos meses de esforço, dedicação e pouco convívio social. Ao meu orientador, Prof.

Cláudio Burian, pelas opiniões claras e pelo apoio contínuo, e ao Prof. Alexandre Queiroz,

que me aproximou da Fundação João Pinheiro à época das rodas de discussões do “Ideias em

Desenvolvimento”. Agradeço também ao Prof. Clélio Campolina pela conversa esclarecedora

e inspiradora na reta final da pesquisa, e ao Prof. Onofre dos Santos Filho, orientador de

graduação, que me auxiliou na elaboração do projeto de pesquisa à época da seleção em 2013

e que me ensinou a pensar e escrever de forma metodológica. Agradecimento especial aos

meus colegas de Indi e Sectes, que me auxiliaram a obter contatos para a realização das

entrevistas, essenciais para o estudo, e aos meus colegas de mestrado, fonte de contínuo apoio

e descontração, tanto nos recreios das aulas, quanto nas voltinhas indolentes da van.

Depois de um século de café e canna chegamos a triste convicção de que esses dois

maravilhosos produtos, no seu absorvente exclusivismo, serviram apenas para

determinar o nosso empobrecimento... abandonando-se tudo o mais que palpita...

(...) É essa feição prática e decidida que torna summamente sympathica a iniciativa

do povo mineiro, afrontando dignamente a situação, de um modo positivo e claro,

com um programa patriótico, qual o de defesa do que já produzimos e do

lançamento em largas bases, de industrias em caminho de florescimento.

Certo os fructos desse nobre trabalho que o Congresso Industrial de Bello

Horizonte inaugura hão de vir, traduzidos na formula real da prosperidade e da

riqueza nacionais.

Trecho do jornal “O Paiz” sobre o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial de

Minas Gerais, em 1903 (OLIVEIRA, 2012).

Nesta questão de industrias manufactureiras em um paiz industrialmente novo o que

se dá, e é um facto curioso, é a marcha natural do simples para o composto, é uma

adaptação gradativa dos differentes gráos de aperfeiçoamento, dos processos mais

complicados, que não poderiam ser praticados em conjunto de momento, pelas

condições mesmas em que a industria se inicia.

Mensagem de João Pinheiro ao jornal “O Paiz” em 1906 (OLIVEIRA, CAETANO,

2010).

É preciso não perder de vista que o problema capital para o Estado de Minas, que a

questão premente, que lhe pode resolver a crise de penúria particular e de

deficiencia das rendas publicas é o problema da produção.

Mensagem de João Pinheiro ao Congresso Mineiro em 1908 (OLIVEIRA,

CAETANO, 2010).

RESUMO

A presente pesquisa visa analisar os fatores de atração de investimento externo direto

intensivo em tecnologia para o estado de Minas Gerais, buscando compreender, assim, quais

são os principais atrativos determinantes e em que medida as políticas realizadas pelo poder

público estadual vêm se mostrando efetivas nesse sentido. As principais tipologias e teorias

relacionadas às razões e aos padrões de internacionalização de empresas são primeiramente

abordadas, tendo em vista uma melhor compreensão acerca do objetivo proposto pelo estudo.

Ademais, buscou-se compreender quais são e como se dão os impactos positivos do

investimento externo direto no desenvolvimento das regiões receptoras, bem como por quê a

presença de empresas intensivas em tecnologia resulta em maiores transbordamentos de

benefícios do que outros setores. Analisou-se ainda o papel dos governos na atração e

promoção de investimentos e o atual panorama das políticas públicas no Brasil e em Minas

Gerais nesse sentido. Por fim, coletamos informações para verificar a correlação entre as

políticas públicas para promoção de investimentos e as demandas das empresas estrangeiras

intensivas em tecnologia em Minas Gerais. A metodologia utilizada foi baseada em pesquisas

de caráter bibliográfico e entrevistas a gestores públicos de órgãos estaduais relacionados à

atração de empresas estrangeiras para Minas Gerais e de multinacionais intensivas em

tecnologia já presentes no estado. A análise realizada a partir das entrevistas buscou verificar

se os fatores de atração apontados pelas empresas são bem explorados e incluídos nas

políticas públicas de promoção de investimentos em Minas Gerais. Assim, foi possível

observar algumas convergências, mas também significativas divergências entre as visões

compartilhadas por empresas e por gestores públicos sobre os fatores de atração

determinantes do estado. Observou-se também a existência de consideráveis falhas de

articulação entre os organismos públicos estaduais direcionados à atração, ao financiamento,

incentivo e apoio às empresas estrangeiras que investem em Minas Gerais.

Palavras-chave: Investimento externo direto. Tecnologia. Políticas públicas. Minas Gerais.

ABSTRACT

This research aims to analyze the attraction factors of technology-intensive foreign direct

investment to Minas Gerais State, looking for the comprehension about which are the main

determinants and in which extent the carried state policies are effectives in these terms. The

main types and theories regarding the patterns of international production are first discussed,

having in mind a better comprehension about the research goal. Furthermore, it was also

pursued which are and how perform the positive impacts of the foreign direct investment in

the development of the recipient regions, as well as why the presence of technology-intensive

companies could result in bigger benefits spillovers than other sectors. It was also analyzed

the role of the governments at investment attraction and promotion and the current overview

of this kind of public policies in Brazil and in Minas Gerais. Finally, it was collected data

aiming to verify the correlation between the investment promotion public policies and the

technology-intensive foreign companies’ demands in Minas Gerais. The methodology used

was the bibliographic research and interviews with public managers of state institutions

related to the foreign direct investment promotion and with the technology-intensive

multinationals that already are installed in the state. The analysis aimed to verify if the

attraction factors pointed by the companies are well explored and included in the investment

promotion public policies in Minas Gerais. Thereby, it was possible to note some

convergences, but also significant divergences between the shared opinions of companies and

public agencies about the determinants attraction factors in the state. It was also noted the

existence of substantial gaps of articulation among the state public departments responsible

for attraction, financing, incentives and supporting the foreign direct investment in Minas

Gerais.

Key-words: Foreign Direct Investment. Technology. Public Policies. Minas Gerais.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial

Apex-Brasil Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimento

APL Arranjo Produtivo Local

BDMG Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais

BH-Tec Parque Tecnológico de Belo Horizonte

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CAIC Congresso Agrícola, Industrial e Comercial

CDI Companhia de Distritos Industriais

Cemig Companhia Energética de Minas Gerais

Cetec Centro Tecnológico de Minas Gerais

CNDI Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial

CNI Confederação Nacional da Indústria

Codemig Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais

Confaz Conselho de Política Fazendária

Copasa Companhia de Saneamento de Minas Gerais

Csem Centro Suíço de Eletrônica e Microtecnologia

Fapemig Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais

Fiemg Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais

Finep Financiadora de Estudos e Projetos

FJP Fundação João Pinheiro

Funed Fundação Ezequiel Dias

Gasmig Companhia de Gás de Minas Gerais

GE General Electric

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IED Investimento Externo Direto

Indi Instituto de Desenvolvimento Integrado

Jucemg Junta Comercial de Minas Gerais

M&A Mergers and acquisitions (Fusões e aquisições)

Mapa Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MRE Ministério das Relações Exteriores

16

OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

P&D Pesquisa e Desenvolvimento

PCTI Parque Científico e Tecnológico de Itajubá

PDM Plano de Diretrizes e Metas

PDP Política de Desenvolvimento Produtivo

PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior

PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado

PPP Parceria Público-Privada

Rais Relação Anual de Informações Sociais

Renai Rede Nacional de Informações sobre o Investimento

RET Regime Especial de Tributação

Sebrae Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

Sectes Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

Sede Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico

Seed Startup and Entrepreneurship Ecosystem Development

SEF Secretaria de Estado de Fazenda

Semad Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

Senai Sistema Nacional de Aprendizagem Industrial

Simi Sistema Mineiro de Inovação

TICs Tecnologias da Informação e Comunicação

UFMG Universidade Federal de Minas Gerais

UFU Universidade Federal de Uberlândia

UFV Universidade Federal de Viçosa

Unifei Universidade Federal de Itajubá

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 19

2 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO: CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA E

HISTÓRICA ........................................................................................................................... 25

2.1 Estado da arte: Teorias e tipologias da produção internacional .................................. 25

2.1.1 Principais teorias ............................................................................................................ 26

2.1.2 Tipos de investimento externo direto ............................................................................. 31

2.1.3 Determinantes locais na atração de empresas ............................................................... 33

2.2 O Investimento Externo Direto no Brasil e em Minas Gerais ...................................... 37

2.2.1 As multinacionais no Brasil ........................................................................................... 37

2.2.2 Presença de empresas estrangeiras em Minas Gerais .................................................. 41

2.2.3 Tendências atuais ........................................................................................................... 47

3 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO E O DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO: TRANSBORDAMENTOS E BENEFÍCIOS PARA O PAÍS

RECEPTOR. ........................................................................................................................... 51

3.1 Os impactos do IED no seu destino ................................................................................. 51

3.2 O chamado da nova economia: inovação e tecnologia como propulsores do

desenvolvimento e competitividade nos países emergentes ................................................ 59

3.3 O panorama mineiro da nova economia ........................................................................ 66

4 ATRAÇÃO DE IED INTENSIVO EM TECNOLOGIA: O PAPEL DO GOVERNO

NA INDUÇÃO E PROMOÇÃO REGIONAL PARA AS EMPRESAS ESTRANGEIRAS

DA NOVA ECONOMIA ........................................................................................................ 79

4.1 O papel do governo na atração de empresas .................................................................. 80

4.1.1 Políticas industriais ........................................................................................................ 80

4.1.2 As políticas de atração de investimento ......................................................................... 83

4.1.3 Agências de Promoção de Investimento ........................................................................ 89

4.2 Panorama atual do apoio e políticas de incentivo .......................................................... 93

4.2.1 Brasil ............................................................................................................................... 94

4.2.2 Minas Gerais ................................................................................................................. 101

5 ANÁLISE DA ESTRUTURA DE ATRAÇÃO E APOIO AO IED INTENSIVO EM

TECNOLOGIA EM MINAS GERAIS: PERCEPÇÕES DOS GESTORES DAS

EMPRESAS E DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ESTADUAIS .............................................. 113

5.1 Metodologia empregada na execução da pesquisa ...................................................... 114

5.2 Empresas estrangeiras intensivas em tecnologia instaladas em Minas Gerais:

demandas, percepções e apoio ............................................................................................. 117

5.3 A visão dos gestores públicos: inovações, paralisia e falta de comunicação ............. 131

5.4 Percepções dissonantes: compreensões das empresas e órgãos públicos entrevistados

................................................................................................................................................ 140

6 CONCLUSÃO.................................................................................................................... 147

REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 151

APÊNDICE A - Questionário aplicado às empresas ......................................................... 161

18

APÊNDICE B – Questionário aplicado aos gestores públicos ......................................... 164

ANEXO A – Fatores de atração de investimentos para Minas Gerais na década de 1970

................................................................................................................................................ 167

ANEXO B – Trecho do fôlder Institucional do Indi em 2013 .......................................... 168

ANEXO C – Trecho do fôlder institucional do Indi em 2016 .......................................... 170

19

1 INTRODUÇÃO

Em 1903, João Pinheiro organizou, a pedido de Francisco Salles, então presidente de

Minas Gerais, o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial (CAIC) do estado, que

objetivava discutir com as classes produtivas e políticas, os rumos da economia mineira em

um cenário de relativa estagnação frente ao progresso percebido nos estados de São Paulo e

Rio de Janeiro. As classes dirigentes mineiras preocupavam-se com o atraso econômico do

estado, com sua relativa perda de prestígio, com a desarticulação geográfica e econômica das

suas regiões e com a crise causada pela baixa dos preços do café, que se instalara desde 1897.

O objetivo do congresso era então definir caminhos para a restauração econômica do estado,

com ênfase especial na modernização agrícola, diversificação do sistema produtivo e

atualização tecnológica da produção. Na época, o estado de Minas Gerais era muito

dependente da exportação do café, e os dirigentes entenderam que aquilo poderia causar

instabilidade na economia e nas finanças do estado caso ocorresse qualquer perturbação no

desenvolvimento da lavoura cafeeira (SILVA, 2011b).

Passados quase 113 anos do primeiro congresso que se ocupou de discutir os rumos da

economia e da produção do estado, estamos ainda discutindo a diversificação econômica de

Minas Gerais. A desarticulação do estado e a dependência de poucos setores produtivos são

desafios que ainda não foram superados. O cenário mudou, mas ainda estamos tentando

entender os motivos pelos quais o estado de Minas Gerais se acomoda em seus sucessos.

Na década de 1960, o “Diagnóstico da Economia Mineira” novamente reiterou que o

atraso econômico do estado relacionava-se diretamente à dependência dos recursos naturais e

indicava caminhos e políticas que deveriam ser tomadas para desenvolver a economia

mineira. A publicação deste documento incentivou a criação de órgãos públicos e inovações

foram inseridas na administração pública do estado para a ampliação da produtividade e

atração de investimentos para Minas Gerais. Deu certo. Na década de 1970, Minas Gerais era

o estado que mais recebia investimentos externos diretos no Brasil, auferindo mais de 25% de

todo o investimento destinado ao país (DINIZ, 1978). Foi nessa época que o estado recebeu

investimentos de empresas que até hoje são bastante significativas para sua economia e

indústria.

Em 2014, no entanto, Minas Gerais respondeu por apenas 4% do investimento externo

direto (IED) anunciado para o Brasil (MINAS GERAIS, 2016). A participação do estado no

20

produto interno bruto (PIB) nacional também vem diminuindo. O café, considerado culpado

pelo excesso de especialização produtiva que o estado vivenciava no início do século XX, nas

conclusões do CAIC de 1903, ainda é um dos principais produtos da economia mineira,

representando 14% das exportações do estado em 2014. O minério de ferro, que assumiu

progressivo protagonismo na economia mineira nas últimas décadas, representou 42% de

todas as exportações do estado em 2014, contra 24% em 20001. A especialização produtiva se

manteve ao longo de todos esses anos, em diferentes níveis e particularidades. Se na década

de 1970 o estado conquistou seus mais altos níveis de atração de investimento e crescimento

econômico, hoje o panorama da economia estadual já não é tão promissor.

Na primeira década do século XX, na década de 1960 e hoje, nos anos 2010, Minas

Gerais parece enfrentar os mesmos desafios em termos econômicos: dependência de poucos

setores produtivos, pouca diversificação e dificuldades para agregar tecnologia à produção.

Na tarefa de solucionar tais problemas, historicamente estiveram empenhados dois atores. Em

“Estado e Capital Estrangeiro na industrialização mineira”, de 1978, Clélio Campolina Diniz

traça um histórico desses dois principais atores da economia do estado: o poder público,

direcionando o rumo da economia com políticas de incentivo, e o capital estrangeiro, trazendo

para o estado o ímpeto industrial que faltava às classes produtivas mineiras. A atuação do

setor público mineiro, pioneiro em planejamento econômico no Brasil e em organização

institucional de promoção de investimentos, e do empreendedor estrangeiro, que, ao se

estabelecer no estado, trazia consigo inovações e tecnologias que fizeram avançar a indústria

mineira foram essenciais para o desenvolvimento econômico do estado.

A ideia de estudar o atual comportamento do investimento externo direto em Minas

Gerais e as políticas públicas em vigor para sua atração e suporte surgiu quando a autora

começou a trabalhar na Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

(Sectes), em 2012. Na época, a Secretaria acabara de lançar um guia sobre a inovação no

estado, intitulada “Inove em Minas”, em que um dos grandes destaques do avanço tecnológico

mineiro era a instalação do centro de P&D da empresa multinacional estadunidense Google,

que adquiriu uma empresa nascente mineira em 2005. A presença da empresa Google em

Minas Gerais era bastante divulgada e recebia atenção constante em materiais publicitários,

vídeos e apresentações que tanto a Sectes, quanto outros órgãos faziam. A forte atuação em

tecnologias da informação e o tamanho, notoriedade e popularidade da empresa dispensavam

argumentações e se apresentavam como garantias indubitáveis da mudança de rumo da

1 Dados do MDIC obtidos na plataforma DataViva (2016).

21

economia do estado, em direção à inovação. No entanto, constatamos que, apesar da vinda da

empresa para o estado ser propagandeada pela Sectes, não havia qualquer indicação de que a

Sectes teria auxiliado, de alguma forma, a implantação da empresa em Belo Horizonte. A

resposta para esse questionamento parecia estar no Indi (Instituto de Desenvolvimento

Integrado), agência de promoção de investimentos de Minas Gerais, responsável pela atração

e suporte de empresas no estado. Coincidentemente, a autora passou a trabalhar na agência em

2013 e, de forma semelhante, a escolha por Minas Gerais da empresa Google era utilizada

como um forte indicativo de que o estado estava preparado para receber empresas de alto

conteúdo tecnológico. Mas, assim como a Sectes, o Indi parecia não ter sido influente nesse

importante marco na diversificação da economia mineira. Ora, se Sectes e Indi, importantes

órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais, não

participaram do processo de escolha e instalação da multinacional em Belo Horizonte, quem

participou? Qual apoio que o estado de Minas Gerais deu a esse importante (e amplamente

divulgado) investimento?

Com o passar do tempo, percebemos que, assim como o caso da Google, outras

empresas estrangeiras de setores intensivos em tecnologia também escolheram se instalar no

estado de Minas Gerais, a despeito das políticas públicas existentes, que pareciam não atingi-

las. Dessa forma, o ímpeto da realização da presente pesquisa surgiu da percepção da

contradição que parecia haver entre o intuito do governo estadual de promover a

diversificação econômica do estado por meio da atração de empresas intensivas em tecnologia

e as políticas e programas desenhados para este fim. Além disso, também chamava a atenção

a constatação de que a ausência de apoio público ideal para o investimento externo direto

intensivo em tecnologia no estado não impedia que empresas desse perfil escolhessem Minas

Gerais como destino de seus investimentos. O que atraía tais empresas para o estado? As

vantagens e condições que Minas Gerais oferecia a estas empresas estariam sendo

consideradas e abordadas pelas políticas públicas estaduais?

Os questionamentos se estenderam para: Afinal, quais são os fatores que atraem

empresas estrangeiras intensivas em tecnologia para o estado de Minas Gerais? Quais fatores

trouxeram as empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que já se estabeleceram no

estado? Quais são as políticas, programas e projetos, e quais são os órgãos do estado que estão

trabalhando para esse fim? Essas políticas estão alinhadas aos fatores que atraem as empresas

intensivas em tecnologia estrangeiras? Ou seja, os órgãos estaduais do sistema de

desenvolvimento econômico e de ciência e tecnologia estão empregando os esforços mais

22

adequados à atração de empresas intensivas em tecnologia, de acordo com o que as próprias

empresas buscam?

A presente pesquisa surgiu da suposição de que os fatores que trouxeram empresas

estrangeiras intensivas em tecnologia para Minas Gerais não eram abordados ou incluídos no

planejamento e execução das políticas e programas do estado. O presente estudo busca,

portanto, analisar os fatores de atração de empresas intensivas em tecnologia para Minas

Gerais, a fim de compreender os determinantes presentes no estado, e em que medida as

políticas públicas existentes contribuíram para a escolha das empresas. Dessa forma, será

essencial entender não só quais as vantagens atrativas em Minas Gerais para empresas de

setores considerados prioritários, como também qual a participação dos órgãos públicos na

atração de tais empresas. A hipótese da presente pesquisa é que as estratégias de atração de

IED intensivo em tecnologia no estado de Minas Gerais não exploram os fatores mais

determinantes para este tipo de investimento, que possui particularidades não totalmente

compreendidas.

O objetivo principal é analisar a correlação entre os fatores determinantes para atração

de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas Gerais e as políticas

estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado.

Os objetivos secundários são, portanto:

Analisar como o IED intensivo em tecnologia é capaz de auxiliar o desenvolvimento

econômico regional;

Analisar o papel do governo na promoção e atração do IED intensivo em tecnologia;

Compreender os fatores que atraem empresas estrangeiras intensivas em tecnologia

para Minas Gerais;

Compreender a atuação dos órgãos envolvidos com a promoção de investimentos no

estado de Minas;

Correlacionar os fatores e as políticas para analisar se há convergência entre o que as

empresas buscam no estado e o que o estado oferece para as empresas.

Para tanto, dividimos o estudo em quatro capítulos, além de introdução e conclusão,

que buscarão atender cada um desses objetivos. A presente introdução apresenta as

motivações que levaram ao desenvolvimento da pesquisa, os aspectos metodológicos que

permearam o planejamento do estudo e relata brevemente o conteúdo dos demais capítulos.

O segundo capítulo apresenta o estado da arte das teorias sobre o investimento externo

direto, com especial ênfase aos trabalhos de John Dunning sobre produção internacional e sua

23

teoria do Paradigma Eclético. Discutimos também as teorias de caráter comportamental, que

explicam a produção internacional de empresas a partir de suas experiências e evolução de

comprometimentos com o país de destino. Apresentamos as tipologias do investimento

externo direto, tanto em termos de seus objetivos na internacionalização (busca de mercado,

busca de recursos, de eficiência ou de ativos estratégicos), quanto na forma como as empresas

se estabelecem em outros países (por investimentos do tipo greenfield ou por fusões e

aquisições). O capítulo também apresenta as teorias sobre a localização de empreendimentos,

explicando os determinantes clássicos e modernos na atração de empresas. Por fim,

discorremos sobre o histórico e o panorama atual do investimento externo direto no Brasil e

em Minas Gerais, relatando a evolução da presença das multinacionais e as tendências atuais

na recepção de tais empresas.

O terceiro capítulo pretende explicar o porquê do investimento externo direto, em

especial, aquele intensivo em tecnologia, é tão interessante para a economia de países e

regiões em desenvolvimento. Os impactos que esse tipo de investimento traz vão além da

simples geração de emprego e renda. A presença de multinacionais de alto conteúdo

tecnológico em um determinado local pode causar uma série de externalidades positivas que

contribuem para o desenvolvimento, para o aumento da produtividade e para a absorção de

novas tecnologias por aqueles atores com quem a empresa mantem contato. Isso é possível

porque a transmissão de conhecimento acontece, primordialmente, pelo compartilhamento de

experiências e pela interação pessoal, algo que a internet não é capaz de substituir. O capítulo

apresenta os benefícios possíveis que o IED pode levar a seu país de destino, de acordo com o

tipo de investimento e com a capacidade que o local escolhido possui para absorver tais

benefícios. Ao final, relatamos brevemente quais são as circunstâncias na qual o estado de

Minas Gerais se encontra atualmente nos setores da chamada nova economia, apresentando os

principais atores envolvidos e os dados que demonstram o patamar da inovação no estado.

Considerando os benefícios que o investimento externo direto intensivo em tecnologia

pode trazer para o desenvolvimento econômico regional, é mister questionar qual é então o

papel do governo na indução e fomento desse tipo de investimento. O quarto capítulo se

dedica a explorar a atuação governamental nesse sentido. Tentamos apresentar breves

considerações sobre política industrial e, nesse contexto, sobre políticas específicas para

atração de investimento, desde as clássicas, como incentivos tributários, às modernas, como

capital de risco. O capítulo também apresenta teorias sobre o papel das agências de promoção

de investimento, organizações criadas para atrair e apoiar investidores presentes em todo o

mundo. Discorremos também sobre as atuais políticas de incentivo e programas de atração

24

existentes tanto em âmbito federal, quanto estadual. Apresentamos as principais iniciativas e

os órgãos envolvidos.

Por fim, o quinto capítulo apresenta os dados conseguidos a partir das entrevistas com

as empresas e com os gestores públicos, que buscou compreender, por um lado, as

motivações, demandas e suporte que as empresas estrangeiras intensivas em tecnologia

possuem em Minas Gerais e, por outro, a percepção dos órgãos públicos do sistema de

desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais sobre a oferta de serviços e

programas para atendimento a este tipo específico de empresa. O capítulo apresenta os relatos

de gestores de cinco empresas instaladas em Minas Gerais sobre o processo de escolha do

estado como destino de seus investimentos e sobre o contato, apoio e benefícios recebidos do

governo estadual. As entrevistas com os gestores públicos buscaram, por outro lado, verificar

o entendimento deles sobre as demandas das empresas, identificar novas políticas e ações em

curso e analisar a interação dos órgãos com seus pares na administração pública estadual. Por

fim, conseguimos relacionar as convergências e divergências existentes entre empresas e

instituições públicas tanto em termos dos principais fatores de atração do estado de Minas

Gerais, quanto em termos de serviços ofertados e demandados para a promoção do

investimento externo direto intensivo em tecnologia.

A conclusão analisa os resultados obtidos e tenta indicar possíveis caminhos para a

melhora do ambiente de promoção de investimentos no estado. As falhas às quais o título

dessa dissertação se refere relacionam-se aos resultados observados na pesquisa em termos

denotativos. Ou seja, percebemos que há falhas de percepção dos gestores públicos quanto às

reais demandas das empresas, falhas de execução das políticas públicas orientadas para o

apoio a tais empresas e falhas de articulação entre os diversos órgãos do sistema de

desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais. Não era objetivo da presente

pesquisa referenciar o termo “falhas” no sentido de “falhas de mercado”. Mas mais, no

sentido de “falhas de governo”. É inevitável, no entanto, comparar o atual momento de

atração de investimentos, desenvolvimento econômico e tecnológico e aparato institucional de

apoio estadual com essas mesmas estruturas e contextos em outras fases do desenvolvimento

do estado, em especial, com o início do século, e a constatação da dependência do café, e com

as décadas de 1960 e 1970, marcadas pelo diagnóstico e aumento dos esforços públicos em

prol da diversificação da economia mineira.

25

2 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO: CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA E

HISTÓRICA

2.1 Estado da arte: Teorias e tipologias da produção internacional

Uma empresa nacional fornecendo para o seu próprio mercado possui vários

caminhos para crescer: ela pode diversificar horizontalmente ou lateralmente por

meio de novas linhas de produção, ou verticalmente por meio de novas atividades,

incluindo a produção do conhecimento; ela pode adquirir empresas existentes; ou ela

pode explorar mercados externos. Quando há sentido econômico em escolher a

última rota (que pode incluir uma ou mais das outras rotas), a empresa se torna uma

empresa internacional (DUNNING 1981, p.9, tradução livre).

Afinal, por que uma empresa investe em outro país? O processo de internacionalização

de empresas vem sendo, há décadas, tema de pesquisas que tentam explicar as razões, as

formas e o local para onde as empresas se expandem fora das fronteiras nacionais de suas

matrizes. Apesar das inúmeras teorias a respeito, ainda não há consenso sobre padrões

comuns ou estratégias perfeitas para a condução do processo de expansão internacional.

Verificou-se que aspectos racionais e comportamentais são considerados no processo de

decisão das empresas e que países e regiões são escolhidos de acordo com sua atratividade e

competitividade.

A princípio, as razões que levam uma empresa a se internacionalizar já apontadas pela

literatura são a procura de novos mercados, a redução de custos dos fatores, a busca de

tecnologia e conhecimento, a exploração de desequilíbrios – como a taxa de juros, política

fiscal e incentivos governamentais – as oportunidades relacionadas às vantagens de uma

empresa na produção ou marketing, entre outros. Tais empresas podem se internacionalizar

por meio de exportação, de licenciamento de tecnologia, ou de investimento externo direto

(IED), que pode acontecer de forma orgânica, por meio de joint-ventures ou outras

configurações. Por fim, a empresa ainda deve decidir para onde expandir, qual será o seu

novo mercado além-mar, considerando o que aquela localidade possui de atrativo para a

expansão da sua produção (DIB e CARNEIRO, 2006). Por depender de tantas variáveis (além

de outras como a escolha dos produtos que serão internacionalizados e o momento adequado

para iniciar esse processo), a tomada de decisão não é simples. Compreender, portanto, como

ela ocorre e quais padrões segue é um desafio para teóricos e pesquisadores.

26

2.1.1 Principais teorias

De acordo com Dib e Carneiro (2006), há duas linhas teóricas para explicar os padrões

de internacionalização de empresas: aquelas baseadas em critérios econômicos, em que as

soluções racionais encontradas pelas empresas busquem a maximização dos retornos e lucros;

e aquelas teorias baseadas na evolução comportamental, em que as atitudes, comportamentos

e percepções dos tomadores de decisão visem à redução de riscos no processo de expansão.

Para fins deste trabalho, utilizaremos, em profundidade, a teoria do Paradigma Eclético, por

ser uma teoria ampla o suficiente para abordar vários aspectos da internacionalização de

empresas e, para fins comportamentais, utilizaremos aspectos do Modelo de Uppsala.

Para compreender melhor a teoria do Paradigma Eclético, é necessário ter em vista,

primeiramente, as teorias do comércio internacional. De acordo com Krugman (1997), a

resposta padrão para a razão da existência do comércio internacional está relacionada às

diferenças entre os países, que podem levar à produção de diferentes produtos. Tais diferenças

podem envolver tanto recursos naturais, quanto outros recursos, como educação ou estoque

acumulado de capital por trabalhador. Sendo assim, os países têm um incentivo para se

especializarem na produção daqueles bens apropriados para seus recursos abundantes e

conhecimento técnico, trocando-os depois por outros bens produzidos em outros países. Tem-

se aí a teoria da vantagem comparativa, que, de forma simples, afirma que “os países realizam

comércio para beneficiarem-se de suas diferenças” (KRUGMAN, 1997, p. 279).

Prosseguindo, o que um país precisa para realizar comércio é encontrar outros países que

produzam o que ele não tem e que não tenham o que ele produz, o que levaria, naturalmente,

países a procurarem parceiros comerciais complementares. Países ricos, com capital

abundante e clima temperado, encontrariam parceiros comerciais nos países pobres, com mão

de obra abundante e agricultura tropical.

No entanto, após a Segunda Guerra Mundial, um fenômeno interessante passou a

questionar essa fórmula simples. O comércio internacional se intensificou fortemente, mas ele

aconteceu, principalmente, entre os países avançados, com níveis cada vez mais semelhantes

de tecnologia, educação e capital. De acordo com Krugman (1997), as exportações de um país

para outro não estão necessariamente vinculadas a qualquer recurso ou característica nacional

subjacente. Elas também estão relacionadas às capacidades criadas e mantidas pelo país. O

exemplo apresentado pelo autor é a indústria aeronáutica estadunidense. Devido à grande

demanda por aeronaves durante a Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria, muitos

27

trabalhadores, recursos e tecnologia passaram a ser envolvidos na produção das aeronaves.

Como a produção de aviões é algo que exige bastante capital e mão de obra qualificada,

muitas pessoas e recursos foram direcionados para tal fim, atendendo à demanda existente à

época por aviões. Com isso, os Estados Unidos passaram a se destacar na produção

aeroespacial e cada vez mais mão de obra e capital foram envolvidos nessa atividade.

Krugman explica tal situação pelo caráter auto-reforçante que certas indústrias possuem,

ressaltando vantagens competitivas entre os países. A nova teoria do comércio internacional

inclui então essa outra variável, como explicado por Krugman:

(...) cada país tem, em uma ocasião determinada, um conjunto de recursos básicos –

terra, mão de obra especializada, capital, clima, capacidade tecnológica em geral.

Esses recursos definem até certo ponto as indústrias em que o país pode ser

competitivo nos mercados mundiais. O Japão nunca terá êxito no mercado mundial

de trigo; o Canadá nunca será um exportador de frutas tropicais bem-sucedido; o

Brasil não está preparado para competir em supercomputadores. Mas os recursos de

um país não determinam inteiramente o que ele produz, porque o padrão detalhado

de vantagem reflete os círculos virtuosos auto-reforçantes, postos em movimento

pelos caprichos da história” (KRUGMAN, 1997, p.284).

Concluindo, de uma maneira geral, o comércio exterior reflete recursos, mas quais

produtos especificamente um país exporta é algo que não pode ser determinado apenas por

esses fatores.

De acordo com Dunning (1988), a disposição internacional de fatores e o custo de

modalidades alternativas de transação de produtos intermediários são a base para um

paradigma geral sobre comércio e produção internacional. Tal paradigma também está

intimamente relacionado com as falhas de mercado internacionais, condição essencial para se

entender a necessidade da produção internacional. As falhas de mercado, como assimetria de

informação ou especificidade de ativos, levariam uma empresa a considerar a produção

internacional, visto que essas falhas a levam a possuir vantagens diferenciais competitivas em

relação a outras firmas e, a fim de protegê-las, a empresa utilizaria de sua própria estrutura no

exterior. Caso houvesse competição perfeita de bens e fatores em nível mundial não haveria

motivação para o IED, mas, uma vez que a empresa multinacional possui vantagens que

podem ser exploradas no exterior, a produção internacional passa a ser uma estratégia

considerável (RIBEIRO, 2006).

Conforme explicação de Dunning (1980), há dois tipos de recursos que podem ser

utilizados pelas empresas na sua produção. O primeiro tipo são aqueles disponíveis para todas

as firmas, não importando seu tamanho ou nacionalidade, mas que são específicos de um local

e que só podem ser utilizados naquele local. Nesse critério, incluem-se não apenas os tipos

28

“ricardianos2” de fatores, como trabalho e proximidade a mercados, como também o ambiente

legal e comercial, políticas governamentais e legislação. A diferente dotação desses recursos

entre os países explicaria a propensão e disposição das empresas se tornarem internacionais

nas teorias clássicas e neoclássicas. Já o segundo tipo de insumo é aquele criado pela própria

empresa, como alguns tipos de tecnologia e habilidades organizacionais, excedendo assim a

sua capacidade empreendedora. A característica essencial desse segundo tipo de insumo é o

seu livre uso, ou seja, a utilização desse insumo não é restrita a um determinado local. Uma

vez adquirido, ele acompanha a empresa onde quer que ela queira utilizá-lo. No entanto, a

habilidade da empresa em adquirir esse tipo de insumo e utilizá-lo em diferentes locais está

sim relacionada às dotações presentes em seus países de origem e nos países em que operam.

Isso explica porque empresas alemãs possuem vantagens na produção de químicos, empresas

americanas possuem vantagens na produção de equipamentos de transporte e as japonesas, em

eletrônicos (DUNNING, 1980), como explicado por Krugman (1997) quanto ao caráter auto-

reforçante de certas atividades. De outra forma, muitas das vantagens de propriedade das

empresas de hoje são um reflexo das vantagens de localização dos países de ontem

(DUNNING, 1980), conforme explicação fornecida sobre comércio internacional e vantagens

competitivas.

É dessa forma que Dunning (1980) explica, em sua teoria, as vantagens de ownership

(propriedade) e location (localização) na produção internacional. Para que empresas de um

determinado país possam competir com empresas de outra nacionalidade no país delas, é

necessário que as primeiras possuam vantagens competitivas (ou monopolísticas), próprias da

empresa, que devem ser suficientes para compensar os custos de operar no exterior e competir

com seus pares. Por outro lado, há também aqueles fatores imóveis, específicos de um

determinado local, que podem contribuir ou prejudicar a operação, como a disposição de

recursos naturais e o custo do transporte internacional, que também são determinantes na

tomada de decisão da empresa. A posse de vantagens de propriedade determina quais

empresas vão fornecer para um determinado mercado exterior, enquanto o padrão de

localização das dotações explica se a empresa vai fornecer para esse mercado por meio de

exportações ou por produção local, ou seja, investimento externo direto (IED3).

2 Referência ao modelo proposto por David Ricardo de fatores de produção: capital, terra e trabalho.

3 De acordo com a definição adotada pela OCDE, Investimento Externo Direto (IED) caracteriza-se pelo

investimento duradouro feito por um estrangeiro em outro país, com o objetivo de criar uma relação de longo

prazo com o país escolhido. O interesse duradouro é evidenciado quando o investidor detém, no mínimo, 10% do

poder de voto da empresa investida. Portanto, os objetivos do investimento externo direto são diferentes daqueles

objetivos do investimento de portfólio, em que investidores estrangeiros adquirem quotas ou ações de empresas

locais, mas não pretendem interferir no controle e gerenciamento dessa empresa (OCDE, 2008).

29

Por fim, a terceira condição para a produção internacional diz respeito à vontade da

empresa de transferir suas habilidades de um país a outro por meio da sua própria estrutura

organizacional, ao invés de vender ou transferir os direitos de uso para outra empresa. As

razões para a internalisation (internalização) da produção relacionam-se às falhas de mercado,

como risco e incerteza e economias de escala, ou, até mesmo estratégicas, como garantir a

qualidade da produção, manter a exclusividade de fornecedores e proteger direitos de

propriedade. Quanto maiores os custos percebidos relacionados às falhas de mercado, maior a

propensão das empresas a explorar suas vantagens competitivas no exterior por meio de

produção própria. A identificação dos parâmetros de propriedade, localização e internalização

que influenciam a empresa na sua decisão de investir no exterior vão variar de acordo com os

motivos relacionados a essa produção (DUNNING, 1980). Não é apenas a posse da tecnologia

que permite que uma empresa que venda seus produtos no exterior se destaque dos seus

competidores, mas também as vantagens advindas da internalização da produção

(DUNNING, 1980).

Em outras palavras, ao envolver o conceito de falhas de mercado, o aspecto da

internalização no paradigma eclético refere-se à maior eficiência que a firma poderia alcançar

caso algumas de suas transações fossem executadas internamente do que externamente, no

mercado. Algumas atividades são mais propensas à internalização, como produção de

alimentos perecíveis, produção resultante de insumos brutos geograficamente concentrados

ou, até mesmo, atividades de P&D (CASTRO, 2000). Completando o paradigma, a variável

propriedade refere-se às capacidades específicas e próprias da empresa, que a distinguem dos

seus concorrentes, como patentes, capacidades tecnológicas ou gerenciais, marcas fortes,

produtos únicos ou acesso exclusivo a fornecedores ou ativos. Por fim, a variável localização

refere-se a inúmeros aspectos regionais, sendo eles físicos, como abundância de recursos

naturais; ou socialmente criados, como tamanho do mercado, custo da mão de obra, custo do

transporte, intervenção governamental, estabilidade política e econômica, entre outros (STAL,

CAMPANÁRIO, 2011).

A escola escandinava, ou modelo de Uppsala, desenvolvida na década de 1970 por

pesquisadores suecos a partir de observações empíricas sobre a internacionalização de

empresas é uma teoria baseada nos padrões comportamentais relacionados ao processo de

aprendizagem e comprometimentos das empresas. Diferentemente das teorias racionais, como

as de John Dunning e demais teóricos que compuseram a base literária para a formulação do

paradigma eclético, a escola escandinava apresentava uma abordagem dinâmica para os

negócios internacionais.

30

Partindo da premissa de que as empresas estrangeiras possuem pouco ou nenhum

conhecimento sobre o mercado do país de destino, reconhece-se que elas estão em

desvantagem frente às empresas locais. Ainda que dados e informações possam ser adquiridos

pelas empresas estrangeiras, é apenas por meio da presença física no local do investimento

que se adquire o conhecimento prático necessário para a condução do negócio no exterior.

Além disso, o processo de expansão internacional está condicionado à experiência passada da

empresa e à distância psíquica entre a empresa e o país de destino do investimento. Essa

distância psíquica se refere a diferenças em termos de língua, cultura, sistemas políticos,

níveis de educação e nível de desenvolvimento industrial (CASTRO, 2000). Há uma

correlação natural entre distância psíquica e distância geográfica, mas isso não significa que

empresas estrangeiras investiriam apenas em países vizinhos. De acordo com essa explicação,

empresas de origem espanhola, por exemplo, estariam mais propensas a investir nos países

latino-americanos, do que em países asiáticos, onde a cultura, língua e sistema político são

completamente diferentes dos da Espanha. Ou então, empresas dos Estados Unidos estariam

mais propensas a investir na Austrália do que empresas japonesas, visto que a distância

cultural entre Estados Unidos e Austrália é menor que a distância cultural entre Japão e

Austrália.

Para a escola escandinava, o processo de internacionalização geralmente começa por

meio de exportações de produtos, seguido pelo estabelecimento de representações comerciais

no país de destino e, eventualmente, subsidiárias com produção local. Ou seja, um processo

de aumento gradual do comprometimento com o país de destino, assim como aquisição de

conhecimento sobre o mercado. Quanto maior o conhecimento adquirido sobre a condução

dos negócios em países com pouca distância psíquica, mais apta estará a empresa a investir

em países cada vez mais psiquicamente distantes. Esse modelo tenta explicar apenas os

estágios iniciais da internacionalização, ignorando os fatores competitivos, que podem mudar

de acordo com o contexto internacional. Alguns anos mais tarde, a teoria passou a explicar

também as redes de relacionamentos internacionais entre as empresas, construídas por meio

de conexões de longo prazo e necessárias para a redução dos custos de transação e aumento

da cooperação entre as firmas (CASTRO, 2000).

Hoje em dia, no entanto, já existem teorias que buscam explicar os novos

comportamentos das empresas multinacionais, especialmente aquelas que rompem com o

paradigma de gradual internacionalização e já iniciam suas operações com propensão a

investir e atuar de forma globalizada. São as empresas chamadas “born global”. Tais

empresas adotam uma postura internacional precoce na condução dos seus negócios, ao invés

31

de seguir o caminho gradual proposto pelo modelo de Uppsala. Esse comportamento, de

acordo com Silva (2011a), está relacionado, entre outros fatores, à globalização dos mercados,

aos avanços em tecnologias da informação e comunicação e ao desenvolvimento dos

transportes e logística internacional. Tais fatores permitiram, por um lado, o surgimento de

novas oportunidades para os empreendedores e, por outro lado, criaram uma nova

configuração para os negócios internacionais, caracterizando até mesmo uma ameaça aos

negócios tradicionais. No entanto, essa não é uma tendência dominante. Ainda há empresas

que se internacionalizam gradualmente, seguindo o padrão tradicional de internacionalização

do modelo de Uppsala. Vale ressaltar, apenas, que a globalização e os novos processos

tecnológicos fizeram com que as explicações para a internacionalização de empresas não

sigam sempre os mesmos caminhos (SILVA, 2011a).

2.1.2 Tipos de investimento externo direto

Considerando a teoria neoclássica de dotação de fatores de produção e a teoria das

falhas de mercado, Dunning (1980) define então três principais tipos de produção

internacional: Market seeking, Resource seeking e Efficiency seeking. O primeiro tipo, Market

seeking (busca de mercado), quanto à dotação de fatores, caracteriza-se pela permanência dos

fatores móveis no país de origem e dos fixos no país de destino, especialmente o mercado

alvo. Dentre as falhas de mercado, há o acesso privilegiado aos insumos e restrições no

comércio, tanto relativo aos custos do transporte internacional, quanto aos possíveis controles

de importação no país de destino. Empresas que investem na produção internacional visando

o mercado geralmente produzem produtos de consumo doméstico ou outros tipos de produtos

industriais em resposta à atual ou futura demanda. Em alguns casos, esse tipo de investimento

ocorre também com empresas fornecedoras que seguem seus clientes no exterior, como, por

exemplo, fabricantes de autopeças que seguem uma montadora de carros, ou com aquelas

empresas que já fornecem para o país de destino por meio de exportações e pretendem

avançar com a produção local (CASTRO, 2000).

O tipo Resource seeking (busca de recurso) é aquele em que o mercado pode estar

localizado no próprio país de origem da empresa, mas os recursos, que podem ser tanto

recursos naturais, quanto trabalho ou tecnologia, estão no país de destino. Quanto às falhas de

mercado, esse tipo de produção internacional busca evitar riscos de quebra de contrato ou

interrupção de fornecimento, e busca também economias na integração vertical da produção

(DUNNING, 1980). Para o Banco Mundial (2013), países ricos em recursos naturais, como

32

petróleo e minério, atraem empresas que queiram produzir bens utilizando-se deles.

Geralmente, esse tipo de investimento resulta na produção de bens para exportação.

Por fim, no tipo Efficiency seeking (busca de eficiência) a distribuição da dotação de

fatores já não é tão relevante, visto que nesse caso a empresa busca consolidar suas operações

de produto ou processo. Geralmente ocorre após os dois tipos de investimento anteriores e

apenas se o país de destino for suficientemente desenvolvido para oferecer a eficiência que a

empresa busca. É mais comum em mercados regionais integrados, especialmente na Europa e

Ásia, onde é possível dividir a produção de diferentes bens entre vários países e igualmente

fornecer para todos eles, tornando o conjunto da operação eficiente (BANCO MUNDIAL,

2013). Alguns anos após a indicação dos três tipos anteriores de produção internacional,

Dunning incluiu mais uma classificação, chamada de Strategic asset seeking (busca de ativos

estratégicos), em que as empresas empreendem investimentos, aquisições ou alianças para

promover seus objetivos estratégicos de longo prazo, como, por exemplo, uma transferência

tecnológica ou um investimento em pesquisa e desenvolvimento em conjunto com outra

empresa de outro país (CASTRO, 2000).

Além de decidir se a internacionalização ocorrerá por meio de exportações ou

licenciamento, ou por meio de produção local, a empresa também precisa decidir se o

investimento externo direto assumirá a forma de greenfield investment ou mergers and

acquisitions (M&As). O investimento do tipo greenfield é aquele que envolve principalmente

a criação de novos ativos sob controle das empresas estrangeiras, incluindo a transferência

financeira da matriz para sua subsidiária no país de destino. Já o investimento do tipo mergers

and acquisitions refere-se à transferência de ativos já existentes de firmas locais, ou seja,

envolve a compra direta de alguma empresa já existente no país de destino. Isto se diferencia

em cross-border mergers, quando os ativos e operações de empresas de diferentes países são

combinados para formar uma nova entidade legal, e cross-border acquisitions, em que o

controle dos ativos e operações são transferidos de uma empresa local para uma empresa

estrangeira, tornando a empresa local uma filial da empresa estrangeira (CALDERÓN,

LOYAZA, SERVÉN, 2004).

O investimento greenfield pode assumir variadas formas, como o estabelecimento de

escritórios, fábricas ou edifícios, em que o investidor adquire ativos fixos, materiais, bens e

serviços e contrata mão de obra para a produção, adicionando, assim, capacidade produtiva ao

país receptor e contribuindo para a formação de capital e criação de empregos nessa

economia. No caso do investimento do tipo M&A, a aquisição ou fusão (total ou parcial) de

capital e ativos das empresas existentes em determinado país não interfere, a princípio, no

33

montante do capital da empresa alvo, mas, eventualmente, as operações podem ser expandidas

ou reduzidas pelo investidor estrangeiro. Ao mesmo tempo, mudanças organizacionais e

tecnológicas inseridas pelo novo sócio estrangeiro podem elevar a produtividade da planta

adquirida, mesmo que novos ativos não tenham sido incorporados. Esse aumento de produção

equivale a um investimento em novos ativos caso estes ainda apresentassem a menor

produtividade anterior.

Do ponto de vista da tomada de decisão dos investidores estrangeiros, é possível

afirmar que o processo de M&A acarreta menores custos de informação e gestão, além de

menores riscos que o investimento do tipo greenfield. Ao adquirir uma empresa local, o

investimento do tipo M&A adquire, simultaneamente, um conjunto de ativos, como o

conhecimento do mercado local, o acesso a tecnologias e vantagens quanto à distribuição e

logística. Por outro lado, o M&A provém retornos inferiores ao tipo greenfield, visto que será

necessário arcar com o pagamento da aquisição feita. Outra diferença entre os dois tipos de

investimento refere-se ao tempo necessário para a conclusão da operação. Construir uma

fábrica, obter as licenças necessárias, contratar mão de obra, entre outras fases no processo de

implantação de uma nova unidade é um processo muito mais demorado do que adquirir ativos

já prontos. Por esse motivo, quando o tempo de entrada no mercado é um fator crucial para o

sucesso do negócio, adquirir uma empresa já bem estabelecida pode ser a melhor escolha para

o investidor. Em qualquer uma das opções de entrada no mercado externo, há ainda a

possibilidade de realizá-las em conjunto com alguma outra empresa, o que caracteriza uma

joint-venture, em que a empresa investidora estrangeira combina o seu capital com outra

empresa (que pode ser local ou também estrangeira) a fim de estabelecer uma nova empresa

(RODRIGUES, 2009).

2.1.3 Determinantes locais na atração de empresas

Além de entender o ponto de vista das empresas na tomada de decisão quanto ao

investimento, é possível também analisar quais fatores cada país ou região detém que a

auxiliam a atrair mais empresas e, consequentemente, gerar mais emprego e renda para sua

localidade. Fatores como segurança jurídica, instituições fortes e boa infraestrutura são, a

princípio, relevantes para qualquer tipo de investimento. No entanto, alguns outros fatores são

mais importantes para um ou outro tipo de indústria. Como apontado por Castro (2000), as

vantagens de localização (o fator “L” do paradigma “OLI”) são extremamente vinculadas ao

tipo de indústria. É essa relação que o presente trabalho procurará esclarecer ao buscar,

34

primeiramente, compreender quais fatores presentes em Minas Gerais atraem,

especificamente, as empresas intensivas em tecnologia.

Castro (2000) cita alguns dos principais fatores que atraem empresas para

determinadas regiões, como, por exemplo, o mercado doméstico, claramente identificado

como um dos principais fatores de atração, visto que as empresas buscam grandes mercados

onde possam explorar economias de escala. Quanto maior a possibilidade de crescer em

determinado mercado, maior atração essa região oferece às empresas entrantes. O Brasil é

comumente associado a esse tipo de fator: com uma população de mais de 200 milhões de

habitantes e uma classe média consumidora em expansão, o mercado brasileiro pode ser

atraente para vários tipos de empresas que queiram explorar esse consumo. Muitas vezes, a

integração econômica entre países também pode exercer atração, visto que a empresa pode

enxergar ali uma oportunidade de produzir localmente e exportar para os países pertencentes

ao bloco, como é o caso do Mercosul, da União Europeia ou do Nafta.

Há também o papel do governo como um dos fatores responsáveis pela atração de

investimentos. O IED pode ser atraído para países com políticas protecionistas, buscando a

entrada em locais para onde não é possível exportar, mas também pode ser atraído para países

com políticas favoráveis ao comércio exterior, quando a empresa também possui o intuito de

produzir visando ao mercado externo. De outra forma, o governo também exerce papel de

fator de atração para novos investimentos quando oferece incentivos às empresas. Esses

incentivos para atração de investimentos são largamente conhecidos e se tornaram até mesmo

uma forma de competição entre países e, no caso do Brasil, entre os próprios estados. Há uma

grande variedade de pacotes de incentivos que os governos podem oferecer, frequentemente

confidenciais, que podem ser indiretos, como a construção de uma infraestrutura específica ou

um programa de treinamento e capacitação de mão de obra, ou podem ter caráter financeiro,

como diferenciação de impostos ou acesso preferencial ao mercado doméstico por meio de

legislação específica. Para Castro (2000), é muito difícil mensurar o impacto desses

incentivos na atração das multinacionais de fato. De qualquer forma, as questões políticas são

essenciais na atração de IED. De acordo com Gonzalez-Eiras e Prado Jr. (2007), fatores

políticos como corrupção, altos impostos, menor proteção à propriedade intelectual e maior

poder de barganha dos trabalhadores (sindicatos fortes) já foram apontados como fatores

prejudiciais à atração do IED.

Há ainda aquele tipo de investimento que está em busca de recursos naturais, que são

imóveis e, portanto, irrefutáveis na decisão de uma empresa por um local ou outro. Os

recursos naturais costumam ser muito importantes para a atração de investimentos nos países

35

em desenvolvimento, escassos em recursos competitivos, ao invés de comparativos, mas

também são muito relevantes em países desenvolvidos, como Canadá e Austrália. Para Castro

(2000), qualquer país que seja abundante em recursos naturais receberá, em qualquer estágio

de desenvolvimento, um grande fluxo de IED.

Outro fator tradicional na atração de empresas multinacionais é o custo de mão de

obra. Naturalmente, empresas buscarão se estabelecer em locais onde a mão de obra seja

abundante e barata. Ao contrário de capital e tecnologia, o trabalho tende a ter baixa

mobilidade entre países (devido a fatores institucionais) e, portanto, multinacionais podem

reduzir seus custos ao se estabelecerem em locais com baixos salários. Geralmente, o fluxo de

IED entre países desenvolvidos não costuma considerar os custos com trabalho algo relevante.

Esse é um fator mais significativo quando o IED se destina a países em desenvolvimento,

onde a produtividade do trabalhador é menor e, portanto, os salários também são mais baixos.

Ainda que a empresa multinacional carregue consigo as habilidades organizacionais e

gerenciais que farão a sua filial no exterior seguir o padrão de produtividade da matriz, as

diferenças culturais e educacionais entre os países farão com que a empresa apresente

diferentes níveis de produtividades entre suas subsidiárias. No caso, a produtividade está

diretamente atrelada à qualificação da mão de obra, que é outro fator de atração de IED. Por

qualificação, não se entende apenas altos níveis de escolaridade, mas também certas

habilidades técnicas que podem ser necessárias a um ou outro tipo de indústria. Ou seja,

mesmo na presença de baixos níveis de escolaridade, é possível que o país ou região apresente

uma tradição industrial que a faça ter níveis razoáveis de produtividade com baixos custos de

treinamento. O tipo de qualificação requerida variará de acordo com o tipo de atividade

daquele determinado IED (CASTRO, 2000).

De acordo com as postulações da escola escandinava, a proximidade física e cultural

com o país de destino também é um fator de atração de investimentos. A distância física é

associada comumente aos custos com transporte, enquanto a distância psíquica está

relacionada aos custos de administração e gerenciamento da nova unidade internacional da

empresa. Há ainda fatores básicos para a instalação de qualquer novo empreendimento no

exterior, como, por exemplo, estabilidade política, visto que as empresas não correrão o risco

de se instalarem em países com altos riscos políticos, garantindo assim as bases legais do seu

investimento. Boa infraestrutura também é essencial e deve ser ao menos básica para aquelas

atividades de menor complexidade, e avançada para aquelas empresas que exigem boas

condições de logística, telecomunicações, energia, saneamento, entre outras, para viabilização

da sua produção. A taxa de câmbio também pode ser um fator de atração de IED. Caso a

36

moeda do país de destino esteja desvalorizada em relação à moeda do país emissor do

investimento, pode ser mais vantajoso para a empresa, em termos de custos, produzir

localmente que continuar com a exportação (CASTRO, 2000).

Para Castro (2000), alguns fatores podem ser facilmente associados a determinado tipo

de IED. O tamanho e o crescimento do mercado doméstico, assim como altos níveis de

protecionismo, podem ser associados ao tipo Market seeking, enquanto o custo da mão de

obra e os incentivos governamentais podem ser mais relevantes para o tipo efficiency seeking,

e tecnologia e qualificação profissional são mais atrativos para o IED strategic asset seeking.

De qualquer forma, o que se observa é a gradativa perda de importância dos recursos naturais

frente à globalização e às características da emergente nova economia, mais dependentes de

recursos criados.

Quando se trata de empresas intensivas em tecnologia, as análises encontram

determinantes não tradicionais para tal setor. Para Barquette (2002), os fatores locacionais

clássicos podem explicar as vantagens e desvantagens das regiões para atrair

empreendimentos, mas não incluem as novas variáveis, principalmente quando se refere a

empresas de alta tecnologia, como o impacto das inovações tecnológicas, novos elementos de

gestão e níveis de renda.

Assim, a presença de profissionais altamente qualificados passou a ser um fator crítico

para aquelas empresas que são dependentes de inovações, bem como de instituições de ensino

e pesquisa com experiência no relacionamento colaborativo com empresas. A rede de agentes

locais também é importante, visto que incubadoras e outras empresas de base tecnológica

podem tornar-se parceiras, incrementando a cultura inovadora e empreendedora local, assim

como as instituições de capital de risco, essenciais para o financiamento à inovação. Outro

fator relevante quando se analisa o IED intensivo em tecnologia é a existência de

infraestrutura adequada de telecomunicações e transportes, o que livra a empresa da

necessidade de estar sempre próxima ao seu mercado consumidor, passando a considerar

outros determinantes na escolha do local. Aspectos contemporâneos também são incluídos,

tais como ambiente agradável, qualidade de vida, proximidade a opções de lazer, entre outros

capazes de atrair trabalhadores mais exigentes, com hábitos sofisticados (BARQUETTE,

2002). Ou seja, esses novos trabalhadores valorizariam muito o bem-estar proporcionado a ele

e sua família pela localidade onde estes vivem. Uma boa oferta de bens culturais, esportivos e

educacionais seria fator fundamental para que esses trabalhadores optassem por viver em

determinado município. A empresa buscaria exatamente esses aspectos para obter a mão de

obra de que necessita. Para Dunning (2002), enquanto em alguns países variáveis tradicionais,

37

como disponibilidade de mão de obra barata, recursos naturais e tamanho do mercado, ainda

são importantes, em outros países, preocupados com a atração de multinacionais

tecnologicamente avançadas, as empresas passaram a buscar conhecimento complementar

para suas operações, infraestrutura de apoio em telecomunicações e comércio, além de um

conjunto de políticas públicas que favoreça a globalização, a inovação e o empreendedorismo.

É devido a essa grande variedade de conclusões possíveis que Dunning (2000) afirma

que as explicações variam devido às diferenças entre os objetivos do IED (se é Resource,

Market, Efficiency ou Strategic asset seeking), a composição setorial, os fatores econômicos e

políticos dos países sede e destino do investimento, o modo de entrada do IED (greenfield ou

M&A), entre várias outras considerações, o que leva à realização de pesquisas regionais

específicas. O que se pode afirmar, ao menos, é que as teorias estão assimilando novas

variáveis, ao invés de substituí-las, como as regulações e políticas das entidades nacionais ou

as diferenças culturais entre as regiões. Outra conclusão é que, independentemente das

características existentes, a conformação de fatores da nova economia permite às regiões antes

fundamentalmente dependentes de recursos naturais oferecer uma distinta configuração de

fatores criados, ao invés de deterministicamente dados (DUNNING, 2000).

2.2 O Investimento Externo Direto no Brasil e em Minas Gerais

2.2.1 As multinacionais no Brasil

As empresas multinacionais vêm investindo no Brasil, em setores industriais, desde o

século XIX. De acordo com Bresser-Pereira (1978), logo após a independência, no início da

atividade industrial mais consistente no Brasil, empresas estrangeiras começaram a investir,

principalmente, em infraestrutura, notadamente, ferrovias e energia elétrica. Os principais

investidores na malha ferroviária brasileira eram empresas inglesas e francesas, que

trouxeram capital e tecnologia, adquiriram ferrovias brasileiras já existentes e receberam

subsídios do governo brasileiro. No setor energético, os principais investimentos eram de

empresas canadenses e estadunidenses, que criaram as principais companhias de energia do

Brasil entre o final do século XIX e o início do século XX. Nessa primeira fase de entrada das

multinacionais no país, a expansão da infraestrutura estava diretamente relacionada à

expansão da economia cafeeira e aos significativos incentivos do governo, de acordo com

Amatucci e Avrichir (2008).

38

Na segunda fase, que compreende o início da industrialização nacional, de 1900 a

1930, os setores que passavam a ser desenvolvidos eram o têxtil, vestuário, fundição, sabão,

cerveja e outros bens de consumo não duráveis. Empresas estrangeiras assumiram papel de

destaque na produção de alguns bens, como a General Electric (GE) com a produção de

lâmpadas, a Unilever com a produção de sabonetes, a Dupont com a produção de pólvora e a

Pirelli com a produção de cabos de cobre (CURADO, CRUZ, 2008). Como apontado por

Bresser-Pereira (1978), as empresas dos Estados Unidos e da Europa viviam, nessa época, um

grande aumento da produtividade ocasionado pela revolução fordista-taylorista, que elevou a

quantidade de produtos fabricados, abaixou os preços e, consequentemente, fez com que a

exportação passasse a ser um caminho para ampliar o mercado consumidor. Nesse momento,

o investimento externo direto que fluía para o Brasil se constituía, principalmente, de

instalação de escritórios de vendas, oficinas de assistência técnica e de montagem de peças

importadas, como, por exemplo, as montadoras de carros.

Curado e Cruz (2008) ressaltam, no entanto, que o Brasil não se destacava como um

dos principais destinos dos investimentos estrangeiros nessa época, muito devido ao fato de

que as grandes potências, especialmente a Inglaterra, ainda estavam investindo em suas

colônias. Eles destacam também que a concentração do IED em serviços (de transporte e

energia) relacionava-se à importância relativa do setor cafeeiro na economia brasileira. O IED

em atividades de serviço de apoio ao setor agroexportador cafeeiro respondia por 61,7% de

todo o fluxo de investimento entre 1902 e 1914. Para os autores, portanto, o padrão de

inserção do IED no Brasil nesse período acabou por reforçar o caráter primário exportador da

economia brasileira no cenário internacional, deixando o Brasil à margem dos avanços

industriais que ocorriam à época, especialmente relacionados ao desenvolvimento da indústria

química básica, mecânica e de material elétrico.

A partir de 1914 os investimentos oriundos dos Estados Unidos se elevaram

consideravelmente no Brasil, acompanhando a elevação geral do fluxo para toda a América

Latina. No entanto, o Brasil também não era um dos principais destinos. Cuba, México e

Chile lideravam a atração de multinacionais e investimentos estadunidenses. O padrão aqui,

por outro lado, diferia dos demais países latino-americanos, onde os Estados Unidos ainda

investiam no setor agrícola e de mineração. O Brasil, nessa época, já contava com mercado

significativo para bens de consumo não duráveis, o que direcionou os investimentos para

atividades industriais voltadas para esse fim. Curado e Cruz (2008) ressaltam, porém, que,

apesar da tendência e do aumento do fluxo de investimentos, o IED da época não

39

desempenhava papel relevante na economia do país quanto ao crescimento e diversificação da

matriz industrial, respondendo por uma parcela muito pequena de toda a produção nacional.

Após a Segunda Guerra Mundial, na fase de crescimento industrial brasileiro, entre

1945 e 1960, o governo passou a utilizar de políticas econômicas para fomentar a

industrialização nacional, muito devido à emergência da consciência de que o país não

poderia mais depender de produtos primários. O processo de substituição de importações

provocou, além da atração de empresas estrangeiras que já exportavam para o Brasil, a

verticalização dos setores, com o desenvolvimento de fornecedores nacionais de peças e

partes. As empresas multinacionais, nesse período, especialmente as dos Estados Unidos,

trabalhavam para consolidar sua presença nos mercados em desenvolvimento, com o intuito

de fortalecer sua posição frente às empresas europeias, que também estavam se estabelecendo

nos mercados emergentes. Trinta anos após a Ford, a Volkswagen se instalou no Brasil, em

1953, e desencadeou uma reação da própria Ford e da General Motors, que ampliaram seus

investimentos e fábricas no país. As empresas estrangeiras que vieram para o Brasil nessa

época buscavam, além de mercado, contornar as barreiras tarifárias, realizar a integração

vertical para trás e aproveitar os incentivos governamentais. A maior parte delas realizava

investimentos do tipo greenfield, visto que sequer havia indústria nacional disponível para

aquisição ou joint-venture (AMATUCCI, AVRICHIR, 2008).

Nesse período, a indústria pesada ganhou relativa importância frente à indústria de

bens não duráveis na economia brasileira. Além disso, verificou-se um incremento no IED

dos setores de produtos metálicos, cimento, vidro, papel, equipamentos elétricos, tecidos

sintéticos e indústria química em geral. Para Curado e Cruz (2008), essa mudança de perfil do

IED significou um avanço quanto aos interesses estrangeiros no país, que deixaram de ser

apenas extrativos e mercantis. Apesar da diversificação, o papel do IED no processo de

industrialização brasileiro continuou secundário, especialmente se comparado ao papel do

Estado e do capital privado nacional. Internacionalmente, o momento era de retração

econômica mundial, causada pela Segunda Guerra e pela instabilidade financeira. Com o fim

da guerra, os Estados Unidos se consolidaram como grande potência mundial e,

consequentemente, suas empresas também ganharam relevância no fluxo de investimentos

para o mundo inteiro (CURADO, CRUZ, 2008).

Durante o “milagre brasileiro” (1968 a 1973), as empresas multinacionais já instaladas

no Brasil ampliavam sua produção, como a Unilever, que entre as décadas de 1970 e 1980

inaugurou cinco novas unidades de produção no Brasil. Nessa quarta fase de entrada de IED

no país, as multinacionais buscavam então a utilização de mão de obra barata, com o objetivo

40

de competir internacionalmente, criando plataformas de exportação para fazer frente à grande

entrada de produtos asiáticos, especialmente os japoneses (AMATUCCI, AVRICHIR, 2008).

Para Curado e Cruz (2008), esse é o primeiro momento em que o capital estrangeiro produtivo

cresce de maneira considerável na economia brasileira. Entre 1961 e 1970, os fluxos de IED

aumentaram 124% se comparados à década anterior. Além disso, o IED desse período era

concentrado em atividades de indústria de transformação, que respondia por 77,3% do

estoque total de IED de 1979. Os setores extrativo mineral e agrícola respondiam por menos

de 3% dos investimentos produtivos estrangeiros. O capital produtivo internacional

caracterizava-se nesse período por investimentos em atividades industriais, em especial,

aquelas do eixo tecnológico metalomecânico-químico, o que foi fundamental para o processo

de industrialização pesada no Brasil. Quanto à origem do IED, os Estados Unidos

continuavam se destacando na emissão de investimentos na década de 1970 (responsáveis por

28% do estoque de capital estrangeiro no Brasil), enquanto Canadá (com 3,4%) e Reino

Unido (com 5,7%) perdiam relevância e outros países passavam a se destacar, como

Alemanha (15,1%), Suíça (11,6%) e Japão (10%).

A explicação para essa alteração do fluxo de investimentos no Brasil, para Curado e

Cruz (2008) está relacionada, por um lado, ao intenso ritmo de crescimento da economia

mundial entre as décadas de 1950 e 1960, à “consolidação do paradigma tecnológico

metalomecânico-químico como base tecnológica do sistema industrial [...] (e à) consolidação

do papel hegemônico da economia norte-americana no cenário internacional” (p.421). Por

outro lado, as condições da economia brasileira no período também foram determinantes para

essa mudança no fluxo de IED. A implantação do setor de bens de produção não foi um

simples processo de continuidade do desenvolvimento do setor de bens de consumo, mas sim

resultado de um intenso investimento do Estado brasileiro, especialmente na instalação dos

setores de bens intermediários e de insumos básicos, cruciais para a atração das empresas

estrangeiras da indústria de transformação. Havia, além do mais, disposição e interesse

político do governo brasileiro, por meio de políticas de apoio à industrialização e proteção da

produção local.

Amatucci e Avrichir (2008) incluem uma quinta fase nessa análise histórica, que se

inicia após a abertura econômica de 1990, quando os baixos impostos sobre a importação

substituem a política de proteção do mercado do período anterior. Nesse momento, as

empresas passam a ter que enfrentar a concorrência dos importados e perdem os subsídios do

governo e as políticas fiscais favoráveis. As subsidiárias das multinacionais assumem papeis

diferentes, capacitando-se para também desenvolverem produtos, por meio de centros de

41

projetos e excelência. O gap tecnológico que ocorria entre o lançamento de um produto no

exterior e no Brasil diminuiu, visto que os importados passaram a conseguir entrar mais

facilmente no mercado nacional. As empresas passaram a se adaptar ao novo cenário e, nesse

momento, a vantagem da mão de obra barata começou a dar lugar à importância da mão de

obra qualificada (que, em muitos lugares, continuava a ser barata), capaz de produzir bens que

conseguiam se aproximar mais em qualidade dos bens importados. O incentivo

governamental continua, com tarifas que favorecem a fabricação local (AMATUCCI,

AVRICHIR, 2008).

2.2.2 Presença de empresas estrangeiras em Minas Gerais

Em Minas Gerais, o padrão de inserção de multinacionais não foi muito diferente do

padrão percebido no Brasil como um todo. No século XIX, as empresas britânicas também

eram grandes investidoras no estado, em especial, no setor de mineração. Souza (2004) cita

algumas das companhias britânicas atuantes na mineração do ouro no século XIX no interior

do estado de Minas Gerais, como a St. John d’El Rey Mining Company, Anglo-Brazilian

Gold Mining Company e Imperial Brazilian Mining Association, que começaram a atuar no

estado a partir de 1820. Desde o final do século XVIII, a mineração do ouro já estava em

decadência. O processo de extração era rudimentar, realizado em leitos de rios (depósitos de

aluvião) e em filões, em que o metal aparece em rochas auríferas, mas, em ambos os casos, a

céu aberto. O sistema subterrâneo não era utilizado por exigir tecnologia mais complexa, a

qual os mineiros da época não tinham acesso. Foi apenas com a entrada das companhias

britânicas e a consequente inserção de novas tecnologias que a mineração subterrânea se

inseriu nas formas de produção da época, aumentando a produtividade dos trabalhadores,

inserindo pesquisa e engenharia aos processos executados e alterando o perfil da mineração

no estado, de quase amadora para técnica. Como pontuado pela própria Souza (2004):

No século XIX, a “onda inovadora”, que deu origem aos empreendimentos mineiros

de capital britânico, teve sua gênese num processo de difusão tecnológica com bases

internacionais e destruiu de vez o espírito aventureiro típico das empresas mineiras

do “ciclo do ouro”, baseado na mineração de aluvião (SOUZA, 2004, p.7).

No entanto, das companhias britânicas instaladas em Minas Gerais no século XIX,

nenhuma chegou ao século XX. Os problemas que levaram ao fechamento ou liquidação das

empresas foram a queda da produção, problemas técnicos na condução das minas e

42

consequentes prejuízos, entre outros fracassos que, para Souza (2004) referem-se a riscos

inerentes à mineração, independentemente dos avanços tecnológicos. Esses, por sua vez, são

inquestionáveis no avanço da indústria mineradora no estado.

Esse momento, inclusive, de passagem do século XIX para o século XX foi muito

delicado para a economia mineira. De acordo com Barbosa (2009), a economia do estado

nessa época era caracterizada por uma profunda crise. Ainda que a produção agropecuária e as

relações comerciais tenham minimizado o impacto da crise da mineração, a crise da cotação

do café em 1897 enfatizou a fragilidade do arranjo regional. Se comparado ao cenário paulista

da época, a situação em Minas Gerais era crítica, com baixa produtividade, crescente

migração populacional e desarticulação política das elites regionais. Diniz (1978) concorda

que esse momento de transição de séculos foi crítico para a economia mineira, afirmando que

o atraso relativo do estado comparado às principais regiões brasileiras (Rio de Janeiro e São

Paulo) se forjou nesse período. Ele aponta ainda algumas questões para o entendimento deste

fenômeno:

Embora Minas Gerais tenha despontado como próspera região industrial, na segunda

metade do século XIX, este esforço se pulverizou e esterilizou, forjando

simultaneamente o atraso relativo da indústria mineira. A nosso ver, as questões

centrais a serem analisadas para o entendimento deste fenômeno são: falta de um

centro comercial exportador que articulasse as atividades econômicas; relações de

produção não assalariadas, impedindo a criação de um mercado de trabalho e

consumo; baixa entrada de imigrantes no século XIX, vis a vis outras regiões do

país; disseminação das atividades econômicas pelo estado, aliada à precariedade do

sistema de comunicações e transporte (DINIZ, 1978, p. 98).

Foi nesse contexto, em que urgia a necessidade de união entre as diversas regiões de

Minas Gerais e, mais que isso, a necessidade de planejamento econômico do estado, que

ocorreu o I Congresso Agrícola, Industrial e Comercial (CAIC), em 1903, na recém-

inaugurada capital Belo Horizonte. O evento foi realizado pelo poder público estadual, à

época comandado por Francisco Salles, presidente do estado de Minas Gerais, e coordenado

por João Pinheiro, e reuniu líderes de todas as regiões do estado. Na pauta encontravam-se

temas como mineração, trabalho, impostos, café, instituições bancárias, indústria

manufatureira e indústria pastoril e, ao final, o congresso chegou a conclusões que

enfatizavam três pontos principais: a diversificação da produção mineira, sem, contudo,

abandonar a cultura cafeeira; a modernização agrícola; e uma política mineral arrojada. Além

disso, para Barbosa (2009), a realização do congresso também significou a emergência do

poder público como um ator significativo para a concepção e condução do desenvolvimento

econômico. Várias medidas foram tomadas pelo governo estadual entre 1918 e 1924 com o

43

objetivo de apoiar a indústria mineira, em especial, a siderúrgica, que começou a

desempenhar um papel importante no desenvolvimento do estado. Isenções de impostos,

redução de fretes, concessão de crédito, entre outros incentivos foram direcionados à

siderurgia mineira. Nessa época, por meio de uma fusão da Companhia Siderúrgica Mineira e

o grupo belga ARBED, foi fundada a Cia. Siderúrgica Belgo Mineira (DINIZ, 1978).

Após a crise de 1929, a necessidade de diversificação produtiva ficou ainda mais

evidente, o que levou o governo estadual a enfatizar o desenvolvimento de projetos de

industrialização em Minas Gerais, sendo o principal deles o siderúrgico, que deveria ser

conduzido no Vale do Rio Doce, região com altíssima concentração de minério de ferro. A

Companhia Belgo Mineira, criada em 1921, já ampliava sua produção em Sabará, em 1935, e

instalava nova usina em João Monlevade, em 1937. De acordo com Garcia e Doyle (2010),

entre 1919 e 1939, a metalurgia passou de 2% para 24% da participação no valor da produção

industrial mineira. Da mesma forma como ocorreu no Brasil, Minas Gerais, nessa época,

atraía empresas estrangeiras de produtos de consumo doméstico, como a Nestlé, que instalou

sua filial em Belo Horizonte, em 1938, e uma fábrica em Uberaba, em 1941. A preocupação

com o “atraso” do estado e a reivindicação das classes produtoras mineiras por maior

intervenção do governo estadual na economia ocorreu, nesse período, devido à perda da

Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) para Volta Redonda, no Rio de Janeiro. Essa perda

evidenciou tanto a falta de estrutura produtiva industrial consistente no estado, quanto a

ameaça que a nova e moderna siderúrgica significava para a siderurgia estadual, composta por

pequenas empresas, incapazes de competir com a novata (WANDERLEY, 2002). Nesse

contexto, outro projeto passou a se tornar prioritário para o governo estadual: a construção de

uma cidade industrial no entorno de Belo Horizonte, bem servida de infraestrutura, com o

objetivo de atrair o capital privado e novas indústrias, sendo a primeira intervenção

sistemática do poder público no processo de desenvolvimento industrial do estado. A Cidade

Industrial de Contagem foi a primeira do gênero no país e foi projetada em 1940 para

propiciar vantagens locacionais às empresas que viessem. Entre essas vantagens estavam a

proximidade à capital e às linhas férreas do estado, com fácil acesso à mão de obra e aos

serviços públicos, e a oferta adequada de energia elétrica, que era precária à época. Em 1947,

apenas dez empresas estavam instaladas no distrito.

Foi na década de 1950 que o estado de Minas Gerais passou a receber importantes

investimentos estrangeiros da indústria pesada, que se instalavam (e alguns estão localizados

até hoje) no entorno industrial idealizado à época. Em 1960, já existiam 82 empresas na

Cidade Industrial. Destaque especial para a Cia Siderúrgica Belgo Mineira, que se instalou em

44

Contagem em 1958. Outro importante investimento no período foi a Mannesmann S.A.

(alemã), fabricante de tubos destinados à indústria petrolífera brasileira nascente, instalada na

região do Barreiro, em 1952, além de outras empresas de capital estrangeiro, como a RCA

Victor (Estados Unidos), a Pohlig-Heckel (Luxemburgo), a Sociedade Brasileira de

Eletrificação (Itália) e a Eletro Solda Autogena Brasileira (Suécia) (DINIZ, 1978). A atração

de investimentos estrangeiros na década de 1950 estava intimamente relacionada à indústria

siderúrgica e à produção de cimentos. Além dessas citadas, vieram também a Ferro Brasileiro

(francesa), a Alcan (candense) e a Cominci (francesa) (GARCIA, DOYLE, 2010).

Foi nessa década também que, com o objetivo de centralizar o gerenciamento das

usinas hidrelétricas em construção do estado, foi criada a Centrais Elétricas de Minas Gerais

(Cemig), em maio de 1952. A estratégia de industrialização do governo de Juscelino

Kubitschek estava atrelada à tentativa de superação da falta de infraestrutura do estado. Por

isso, além da criação da empresa de energia elétrica, o governo JK também deu especial

atenção às rodovias estaduais, por meio do Departamento de Estradas de Rodagem, conforme

apontado por Garcia e Doyle (2010). Foram abertos mais de três mil quilômetros de estradas

entre 1951 e 1955, conectando as várias regiões do estado que ficavam isoladas umas das

outras. Por outro lado, a construção das novas usinas hidrelétricas fez com que capacidade

elétrica instalada passasse de 13 para 114 mil quilowatts, fazendo com que a oferta de energia

elétrica superasse, em larga medida, a capacidade de absorção do mercado mineiro.

Em 1962, durante o governo de Magalhães Pinto, foi criado o Banco de

Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), atendendo a necessidade de se ter um agente

financiador para os empresários que no estado quisessem se instalar, com soluções de

financiamento de longo prazo e com juros baixos (INDI, 2012a). Além de elaborar projetos de

investimento e captar recursos nacionais e internacionais para financiamento da indústria

mineira, o banco também realizava estudos setoriais. O mais célebre deles foi o “Diagnóstico

da Economia Mineira”, lançado em 1967, que ganhou notoriedade por enfatizar a concepção

de empobrecimento relativo de Minas e sua exploração por outros estados brasileiros,

primeiramente, através da extração de ouro e pedras preciosas, depois, com o fornecimento de

minério de ferro e outros produtos primários aos centros industriais e, finalmente, com o aço,

cimento e energia elétrica que eram utilizados no célere crescimento de São Paulo (DINIZ,

1978). As falhas na estrutura do desenvolvimento apontadas pelo diagnóstico serviram de

base para a elaboração de novas políticas e criação de novas agências estaduais e suscitaram a

discussão e a tomada de decisão pública sobre o tema (GODOY, BARBOSA, BARBOSA,

2010).

45

Uma das ações empreendidas pelo governo visava equilibrar e centralizar as finanças

públicas e, ao mesmo tempo, viabilizar a obtenção de novos investimentos, transformando a

Secretaria de Estado de Fazenda em agente de desenvolvimento econômico, “com poder de

criar e adotar mecanismos de incentivos fiscais e participar, como acionista, nos

investimentos considerados prioritários” (GARCIA, DOYLE, 2010), elaborando um sistema

de benefícios tributários para aquelas empresas que pretendessem investir no estado.

Completando a estrutura inicial de apoio aos investidores, em 1968 foi criado, pela Cemig e

BDMG, um órgão especializado no apoio aos empresários mineiros e na atração de empresas

para o estado, o Instituto de Desenvolvimento Industrial (Indi). A década de 1960 também

presenciou a primeira experiência de joint-venture com empresas estrangeiras no Brasil, com

a criação da Usiminas, parceria entre mineiros e a empresa japonesa Nippon Steel.

Na década de 1970, já no período conhecido como “milagre econômico brasileiro”,

foram criados outros dois órgãos que também participaram ativamente da criação de um

ambiente favorável para a atração de indústrias para o estado, sendo elas a Companhia de

Distritos Industriais (CDI, hoje Codemig), e a Fundação João Pinheiro, “cujo papel era de

atender às demandas governamentais de formulação de políticas públicas, estudos e pesquisas

e docência nos níveis de graduação e pós-graduação” (GARCIA, DOYLE, 2010, p. 87).

Quanto aos investimentos estrangeiros da época, é importante notar que antes mesmo de

tomar posse como governador, em 1971, Rondon Pacheco iniciou importantes contatos na

Europa com o objetivo de convencer empresas a se instalarem em Minas Gerais, como a

italiana Fiat e a alemã Krupp, que, de fato, vieram produzir no estado na década de 1970.

Além delas, também iniciaram suas obras para implantação de fábricas, a Cenibra (outra joint-

venture com capital japonês), a General Motors-Terex, a Isomonte (com investimentos

alemães da Salzgitter AG), a Souza Cruz (do grupo British American Tobacco) e a Helibrás

(criada com investimentos do governo de Minas Gerais e da empresa francesa Aerospatiale).

Durante o governo de Rondon Pacheco, o Indi negociou 479 projetos, com investimentos

globais de US$ 8,2 bilhões (valores de 1975), que se instalaram em mais de cem municípios

mineiros (GARCIA, DOYLE, 2010). Ressalvando o bom momento econômico brasileiro e as

demais variáveis intervenientes nesse processo, é interessante notar que significativas

empresas estrangeiras que se instalaram em Minas Gerais, e alteraram profundamente a

realidade econômica do estado, chegaram justamente no momento posterior à criação de todos

os órgãos relacionados à promoção do desenvolvimento econômico. Ainda que não

pretendamos mensurar a relação entre a criação de tais institutos e a construção da

infraestrutura básica no estado, com a vinda de tais empresas, podemos, ao menos, notar que

46

essa é uma convergência de fatores interessante e que talvez expresse mais a proatividade do

estado na atração de investimentos nesse momento do que a propensão das empresas a

investir.

Outra condição também favoreceu a atração de empresas para Minas Gerais na década

de 1970: o excesso de liquidez internacional graças ao superávit e reservas de alguns países,

em especial, Japão e Alemanha, que permitiu a expansão do movimento internacional de

capitais. A situação do Brasil à época era naturalmente atraente para as empresas estrangeiras,

com recursos naturais abundantes, população superior a 100 milhões de habitantes, apoio

governamental aos investimentos e inexistência de barreiras culturais que pudessem

obstaculizar os empreendimentos capitalistas. A partir de 1971, o Brasil passou a receber um

grande montante de capital estrangeiro, maior que qualquer outro país no mundo, o que levou

Diniz (1978) a afirmar que boa parte do milagre econômico brasileiro foi financiada por

recursos externos. O que é interessante notar nessa fase de alta atratividade brasileira é que

Minas Gerais era um dos principais destinos das empresas que aqui queriam se instalar. Entre

1971 e 1977, 25% de todo o investimento externo direto destinado ao Brasil ficou em Minas

Gerais. Isso destaca o quanto o capital estrangeiro foi importante para a industrialização do

estado, mais do que em qualquer outra região brasileira. Para Diniz (1978), a participação

elevada de Minas Gerais nessa captação de investimentos estrangeiros se deveu a “existência

de recursos naturais, a eficiência da indústria básica, o mercado para bens de produção para

mineração, cimento e metalurgia, e o aparato de apoio e atração de investimentos

estrangeiros” (DINIZ, 1978, p. 189).

É interessante ainda observar que, nesse momento, o capital privado nacional em

Minas Gerais se restringia às indústrias leves e tecnologicamente menos complicadas. O

mesmo ocorria no Brasil, mas em Minas Gerais a discrepância entre o capital nacional e o

estrangeiro era ainda maior. Diniz (1978) observa dois fatos interessantes a partir dessa

realidade. O primeiro é o reforço do que ele chamou de “debilidade da burguesia industrial

mineira”, incapaz de empreender investimentos tão elevados quanto a burguesia estrangeira; e

o segundo é a constatação de que os principais interessados na industrialização mineira eram

os tecnocratas e o capital estrangeiro, e não propriamente as classes produtoras mineiras

(DINIZ, 1978, p. 205 e 206).

Devido à instabilidade cambial e política sofrida pelo Brasil na década de 1980 e

início de 1990, os novos investimentos também foram prejudicados. Ainda assim, durante a

década perdida, algumas empresas estrangeiras iniciaram suas operações em Minas Gerais,

como a FMC do Brasil, empresa estadunidense produtora de inseticidas, que se instalou em

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Uberaba, e a Reynolds, produtora de latas de alumínio, em Pouso Alegre. Após o Plano Real,

novos e vultuosos investimentos estrangeiros voltaram a participar da configuração industrial

do estado, como a instalação da Mercedes-Benz, em Juiz de Fora, e a Unifi, estadunidense do

setor têxtil, em Alfenas, que foi seguida por outro investimento no setor, com a instalação da

Sinterama, italiana, que se instalou na mesma cidade. Já na década de 2000, instalaram-se no

estado a First International Computer, taiwanesa, em Santa Rita do Sapucaí, a Fuchs, alemã,

fabricante de lubrificantes, em Brasilândia de Minas, a estadunidense Jabil, em Contagem, a

AngloGold, em Nova Lima, e a italiana Teksid, em Betim (GARCIA, DOYLE, 2010). É

importante destacar que em 2005, a Google Inc. comprou a empresa Akwan, criada por um

grupo de professores do departamento de Ciências da Computação da UFMG, tornando Belo

Horizonte sede do centro de pesquisa e desenvolvimento da empresa na América Latina

(UFMG, 2005). Sem dúvida, este foi um marco na atração de investimentos estrangeiros em

setores intensivos em tecnologia para Minas Gerais.

2.2.3 Tendências atuais

De acordo com o Unctad (2015), o IED destinado a países em desenvolvimento

aumentou em 2% de 2013 para 2014, apesar do fluxo de IED, em todo mundo, ter declinado

em 16% no mesmo período. Entre os dez maiores receptores de IED do mundo, cinco são

países em desenvolvimento, com destaque para a Ásia, que possui os dois principais

receptores de IED no mundo: China e Hong Kong. De acordo com estimativas da Cepal

(2015), na América Latina e Caribe o IED saltou de cerca de 50 bilhões de dólares em 2003,

para cerca de 190 bilhões de dólares em 2013 (em termos nominais), conduzido,

principalmente, pelos altos preços das principais commodities da região e extremamente

relevante para o crescimento econômico regional. Mesmo com o declínio dos preços dessas

commodities, ocorrido principalmente após 2012, que ocasionou uma queda especialmente

nos fluxos para as principais economias latino-americanas, como México e Brasil, a região se

mantém estável na atração de novos investimentos, especialmente devido ao cenário de

relativa estabilidade econômica e financeira.

Para Egan (2015), o Brasil atingiu considerável sucesso na atração de investimento

externo direto, especialmente após a metade da década de 1990. Os fluxos de IED

representavam 0,57% do PIB brasileiro em 1995, enquanto em 2000 eles já eram responsáveis

por 5,08% de todo o produto interno bruto nacional. Algumas das razões para esse aumento

substancial no fluxo de investimentos são: a estabilidade monetária, os programas de

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privatização conduzidos durante a década de 1990 e o crescimento econômico vivenciado

pelo país no período, responsável pelo aumento da classe média e consequente aumento do

mercado consumidor.

A maior parte desse investimento, no entanto, caracterizava-se como Market seeking,

em que o principal objetivo da empresa multinacional é atender ao mercado consumidor.

Apesar de não haver qualquer problema com esse tipo de investimento, veremos no próximo

capítulo que investimentos intensivos em inovação seriam mais desejáveis para o

desenvolvimento econômico local que o IED do tipo Market seeking. Para Egan (2015), a

inabilidade do Brasil em atrair IED de melhor qualidade é algo peculiar, visto que o país

possui uma mão de obra relativamente qualificada, caracterizada pelo número crescente de

doutores formados, proximidade psíquica com as matrizes das empresas estadunidenses e

europeias e, apesar dos problemas com infraestrutura, possui uma larga rede de estradas e um

sistema de telecomunicações bem desenvolvido. Ainda assim, o Brasil não é visto como

destino de investimentos intensivos em tecnologia como China ou Índia, por exemplo. Para

Egan (2015), a explicação do relativo fracasso brasileiro em atrair IED intensivo em

tecnologia está diretamente relacionada com as políticas e instituições brasileiras envolvidas

com o desenvolvimento econômico e atração de investimento para o país, assunto que será

abordado no quarto capítulo.

Para a Cepal (2015), no entanto, há indícios de que o IED de alta-média e alta

tecnologia estejam cada vez mais presentes entre os fluxos de investimento com destino à

América Latina. O México, apesar de ser o segundo maior receptor de IED, atrás apenas do

Brasil, seria o país que mais atrai empresas interessadas em desenvolver tecnologias, à frente,

justamente, do Brasil, que recebe esse tipo de investimento devido, principalmente, ao setor

automotivo, considerado de média-alta tecnologia. Ainda quanto à intensidade de tecnologia

no IED com destino à região, o Brasil é, com certeza, o país com maior capacidade de inovar

comparado aos seus vizinhos. A Cepal (2015) considerou, em sua análise comparativa, fatores

como investimentos em software e hardware, gastos com pesquisa e desenvolvimento, gastos

públicos com educação superior e número de patentes registradas. Da mesma forma como a

abundância em recursos naturais é capaz de atrair investimentos que explorem tais recursos,

uma abundância de capital inovador pode atrair investimentos em setores de alta tecnologia.

Uma possível explicação para isto é a ausência do país nos acordos comerciais amplos que

estão sendo assinados ao redor do mundo. A falta de tais acordos faz com que o Brasil não

possa integrar as cadeias globais de produção (como faz o México, por exemplo),

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desincentivando investimentos em produtos mais elaborados pertencentes a tais cadeias

(CEPAL, 2015).

De acordo com o Banco Central do Brasil (2015), os fluxos de IED para o Brasil vêm

se caracterizando por reduzida volatilidade, em comparação a outras formas de fluxos de

capitais estrangeiros, como investimento em carteira e empréstimos e financiamentos. Na

retrospectiva histórica recente (o Banco Central começou a realizar o censo do capital

estrangeiro em 1995 e os dados mais recentes referem-se a 2013), o Brasil atingiu o auge nos

fluxos de IED em 2011, com 54,5 bilhões de dólares de investimento, representando pouco

mais de 3% do PIB. Em 2012, os fluxos caíram para 52,6 bilhões de dólares e, em 2013, para

41,5 bilhões de dólares (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2015). De acordo com Gregory e

Oliveira (2005), o aumento do fluxo de IED após a década de 1990 se deveu, em grande parte,

à predominância das operações de fusões e aquisições de empresas (M&A). Apesar do

crescimento do PIB ter diminuído gradualmente nos últimos anos, o investimento externo

direto no país foi pouco afetado, o que indica, para a Cepal (2015), que há uma confiança de

longo prazo do investidor no país. Nos padrões mundiais, não foi diferente. As operações de

M&A do ano de 2014 atingiram os 399 bilhões de dólares, enquanto o investimento do tipo

greenfield caiu em 2%, chegando em 696 bilhões de dólares. Apesar do IED do tipo

greenfield ainda ser maior, os fluxos em M&A crescem consideravelmente, indicando um

fortalecimento desse tipo de investimento.

Entre 2001 e 2009, o país que mais emitiu IED para o Brasil foi os Estados Unidos,

com 40,3 bilhões de dólares, seguido da Holanda (Países Baixos), com 39,5 bilhões, e

Espanha, com 17,2 bilhões de dólares. Entre os 15 principais países emissores de IED para o

Brasil ainda se encontram França (5º), Japão (7º), Alemanha (8º), Canadá (9º), Portugal (11º),

Suíça (12º) e Reino Unido, em décimo terceiro lugar, posição bastante diferente daquela

vivenciada no inicio da entrada das multinacionais no Brasil (BANCO CENTRAL DO

BRASIL, 2015). A partir de 2010, os Países Baixos assumiram a liderança na emissão de IED

para o Brasil, ultrapassando os Estados Unidos. Os Países Baixos, de acordo com Gregory e

Oliveira (2005), vêm assumindo posição de destaque entre os principais investidores no Brasil

desde 1997, com uma atuação diversificada, que vai desde o setor financeiro, com a aquisição

de bancos locais, ao comércio varejista, logística, produtos químicos, alimentos, extração de

petróleo, biotecnologia, eletroeletrônicos e metalurgia. Exemplos das empresas holandesas

que vem investindo no Brasil nos últimos anos são Unilever, C&A, ABN Amro Bank, Philips,

entre outras. A Holanda é também um grande investidor em outros países da região, como

México e Colômbia. No entanto, parte imensurável desse grande fluxo de investimento

50

holandês para os países da região está relacionada à atuação da Holanda, assim como de

Luxemburgo (4º maior investidor no Brasil entre 2001 e 2009), como canal de investimentos

de empresas de outros países. Idealmente, o IED deveria ser atribuído ao país de origem das

empresas investidoras, mas isso nem sempre é possível (Cepal, 2015). Quando se avalia, no

entanto, a quantidade de empresas estrangeiras envolvidas na emissão de IED para o Brasil, o

cenário muda. O primeiro colocado no ano de 2010, com quase três mil empresas, foi os

Estados Unidos, em segundo lugar, com 1.122 empresas, foi a Itália e, em terceiro, a Espanha,

com 1.088 empresas. Os Países Baixos caem para quinto lugar nesse ranking, com 838

empresas (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2015).

Quanto aos setores, de acordo com os dados do Banco Central do Brasil (2015), desde

1995, quando os dados sobre o ingresso de IED no país começaram a ser contabilizados e

divulgados, o setor de serviços é o que mais recebe investimento estrangeiro. O destaque fica

por conta dos serviços financeiros, comércio, atividades imobiliárias e telecomunicações, com

altos níveis de investimento até meados dos anos 2000, devido à entrada das novas operadoras

de telefonia móvel e, recentemente, com os reinvestimentos necessários para a nova

tecnologia 4G. Esse perfil de divisão setorial do IED segue os padrões registrados na América

Latina, que teve, em 2014, o menor nível de fluxo de investimento para os setores

relacionados a recursos naturais, com 17% do total dos investimentos. O setor de serviços, por

outro lado, foi responsável por 48% do investimento externo na região. No Brasil, pela

primeira vez, o setor ultrapassou os 50% do total do IED destinado ao país (CEPAL, 2015).

Ao contrário do setor de óleo e gás, a mineração experimentou grandes quedas nos seus

preços e, devido ao longo tempo de maturação desse tipo de investimento, uma má previsão

de futuro acarreta a diminuição dos investimentos no presente. Na América Latina, Chile e

México sofreram mais com a queda nos investimentos em mineração. No Brasil não foi

diferente. Minas Gerais, em 2014, observou, pela primeira vez, o setor de mineração não

assumir a liderança no ranking de maiores investimentos no estado, que ficou com o setor de

alimentos (INDI, 2014b).

Entre os estados brasileiros, Minas Gerais é o terceiro maior em estoque de IED, de

acordo com dados do Banco Central (2015) sobre o ano de 2010. O primeiro colocado é o

estado de São Paulo, com mais de 99 bilhões de dólares em estoque, em segundo, o Rio de

Janeiro, com cerca de 30 bilhões, à frente de Minas Gerais, com 25 bilhões de dólares em

estoque de IED. O quarto colocado é o Rio Grande do Sul, seguido de Paraná e Bahia. Os

setores em que Minas Gerais se destaca no estoque de IED são metalurgia, bebidas e veículos

automotores.

51

3 O INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO E O DESENVOLVIMENTO

ECONÔMICO: TRANSBORDAMENTOS E BENEFÍCIOS PARA O PAÍS

RECEPTOR.

Os bilhões de dólares em IED recebidos pelo Brasil nos últimos anos, conforme

apontou a Cepal (2015) e o Banco Central do Brasil (2015), caracterizaram-se,

principalmente, por investimentos do tipo Market seeking e apoiados, sobretudo, no setor de

serviços, com observada tendência de aumento dos investimentos de alta e média tecnologia,

em detrimento daqueles baseados em recursos naturais. Mas, afinal, quais efeitos são

esperados desse tipo de investimento? Nesse capítulo analisaremos quais são os efeitos do

investimento externo direto no desenvolvimento de um país ou região e por que o IED

intensivo em tecnologia impacta mais positivamente na economia local do que outras

variedades de capital estrangeiro.

A resposta reside, prioritariamente, nos benefícios da inovação e tecnologia para o

desenvolvimento econômico e nos transbordamentos possíveis resultantes da instalação de

uma nova empresa estrangeira e tecnologicamente avançada em um determinado local. Com

as respostas, será possível compreender os motivos que fazem com que o investimento

externo direto seja considerado um dos principais fatores para o crescimento econômico e

tecnológico de economias em desenvolvimento e se posicione como alvo de campanhas de

atração por todo mundo, realizadas pelas agências de promoção de investimentos.

Como veremos, o grande mérito do IED é proporcionar a transferência de tecnologia

por variados meios quando presente em determinado local, contribuindo para o aprendizado

especialmente em áreas intensivas em conhecimento, como é o caso dos setores da nova

economia. O IED contribui para o desenvolvimento econômico do país receptor ao introduzir

novas tecnologias e métodos de gestão e ao aumentar o estoque de capital, a produtividade, a

criação de empregos qualificados e a geração de renda. No entanto, a absorção de tais

benefícios pelo país de destino nem sempre acontece de forma simples. Certas condições se

fazem necessárias para que a presença de multinacionais em determinado local possa

contribuir para o desenvolvimento econômico da região.

3.1 Os impactos do IED no seu destino

52

[...] o IED é talvez o mais importante canal através do qual a tecnologia avançada

pode ser transferida aos países em desenvolvimento, incluindo neste conceito

processos científicos e novas técnicas organizacionais, de marketing e de gerência, e

de que o IED gera uma maior produtividade às firmas locais, particularmente no

setor industrial. E, ainda, que existem evidências de que o volume de tecnologia

transferida é afetado pelas características do país receptor e do setor industrial a que

o investimento se dirige. Condições mais competitivas, níveis mais elevados de

investimentos locais em ativo fixo, melhor educação e menos restrições impostas às

filiais aparentemente incrementam a transferência de tecnologia. Os efeitos do IED

nos países em desenvolvimento demonstram que este realmente tem uma positiva

contribuição no crescimento da economia, que a magnitude deste efeito depende da

capacitação da força de trabalho no país receptor e que o IED exerce também um

efeito positivo nos investimentos domésticos (GREGORY, OLIVEIRA, 2005, p.

19).

As contribuições positivas do investimento externo direto ao crescimento dos países

em desenvolvimento para o qual eles se destinam ocorrem, ao menos, por dois principais

canais. O primeiro deles diz respeito aos benefícios macroeconômicos da recepção do IED,

perceptíveis, por exemplo, no aumento das exportações, na melhora da produtividade e da

distribuição de recursos, e na elevação do estoque de capital. O segundo, em termos

microeconômicos, caracteriza-se, principalmente, pela introdução de novas tecnologias no

país de destino e pelos transbordamentos positivos (ou spillovers), como o treinamento de

recursos humanos, a transferência de tecnologia, o ingresso de novas práticas organizacionais

e de gerenciamento e a introdução de um novo padrão de competição nos mercados locais.

Tal padrão de competição é sentido tanto de forma vertical, intersetorial, em que empresas

clientes e fornecedoras se adaptam à nova tecnologia exigida pelo seu novo cliente ou

ofertada pelo novo fornecedor, quanto de forma horizontal, intrassetorial, em que as empresas

concorrentes locais buscam patamares semelhantes ao da empresa estrangeira entrante, ou

seja, por meio da imitação (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008).

Em interpretação semelhante, Gregory e Oliveira (2005), indicam que há três

principais benefícios que os investimentos estrangeiros diretos conseguem trazer para o país

receptor, que nem sempre os investidores locais conseguem:

O fortalecimento dos elos da cadeia produtiva nas regiões de um país e em

nível internacional, visto que a presença de empresas estrangeiras geralmente

leva ao aumento das exportações e importações do país de destino;

A elevação dos níveis de eficiência no país receptor, devido à capacidade que

as empresas estrangeiras têm de levar ao país de destino e aos seus novos

investimentos práticas mais aperfeiçoadas de governança corporativa (as

autoras enfatizam o caso das privatizações ocorridas no Brasil como um

53

exemplo de aperfeiçoamento administrativo decorrente da entrada de

investimentos estrangeiros no país);

Por fim, e, talvez, o mais relevante dos benefícios, a produção de spillovers,

transbordamentos, resultantes dos novos investimentos, quando as atividades

de uma multinacional geram benefícios para atores locais além dos

inicialmente planejados. Ou seja, a entrada de empresas estrangeiras, que

trazem consigo capacidades tecnológicas, fatores competitivos, novas

demandas e produtos, resulta em um transbordamento de efeitos positivos em

vários aspectos da economia do país receptor.

Em vários estudos e análises econométricas, a contribuição do IED ao crescimento

econômico dos países, em termos de aumento do estoque de capital, é raramente observada e,

em certos casos, o efeito pode, inclusive, ser negativo (Borensztein, De Gregorio, Lee, 1998, e

Campos e Kinoshita, 2002). O impacto, muitas vezes, é igual ao do investimento doméstico e

não apresenta efeitos de longo prazo nas taxas de crescimento de um país. No entanto, quando

se estuda os efeitos endógenos ao crescimento, o potencial do IED em termos de impactos

positivos é substancialmente maior. Por esse motivo, para vários autores (Borensztein, De

Gregorio, Lee, 1998; Campos e Kinoshita, 2002; Gregory e Oliveira, 2005) um dos

transbordamentos mais importantes e de longa duração causado pelo IED no país receptor é a

transferência de tecnologia e know-how por meio dos recursos humanos envolvidos.

Treinamentos, novas práticas de gerenciamento e novos arranjos organizacionais contribuem

para a formação do capital humano e tendem a elevar o crescimento e o nível tecnológico do

país. Esse capital humano treinado em novas e avançadas técnicas pode, posteriormente,

passar a trabalhar em empresas locais e, assim, difundir o seu conhecimento e contribuir para

o desenvolvimento de outras empresas.

Como mencionado no capítulo anterior, uma empresa só se internacionaliza se tiver

capacidade de competir com as empresas do país de destino pretendido, quando possui fatores

de ownership. Ou seja, geralmente as empresas estrangeiras levam vantagem frente às

concorrentes nacionais, seja por possuírem tecnologia, técnicas de produção ou

gerenciamento diferenciadas ou qualquer outra capacidade própria que a torne competitiva.

São vantagens que ultrapassam fronteiras. Sendo assim, as empresas locais precisam se

adaptar ao novo patamar tecnológico trazido pela multinacional e, consequentemente, acabam

progredindo e avançando. Estudos empíricos comprovam ainda que as tecnologias difundidas

por meio de IED ocorrem em maior escala que por exportação e, até mesmo, que tais

54

tecnologias são mais recentes que as tecnologias vendidas através de licenças (GREGORY,

OLIVEIRA, 2005).

Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008), analisando o IED com destino à América Latina,

concluem que o transbordamento vertical observado nas multinacionais que se instalaram na

região foi bastante positivo em termos de aumento de produtividade. Por outro lado, o

transbordamento horizontal, intrassetorial, é mais raro e depende de uma série de

características das empresas locais e dos mercados nos quais operam. Nesse sentido, os

autores citam o caso da Costa Rica, país que recebeu altos volumes de IED em setores de alta

tecnologia na década de 2000 (o principal deles foi a empresa Intel), mas que não apresentou

externalidades positivas associadas à presença de tais empresas. A produção no país ocorre

com pouca ou nenhuma conexão local, em termos de fornecedores, desenvolvimento

tecnológico ou capital humano. As empresas locais continuam especializadas em produção e

exportação de bens primários e tradicionais4. Na região, os autores concluem, o Brasil é o país

mais bem posicionado em termos de impactos possíveis do IED. Além de ser o maior país da

região e maior economia do Mercosul, o Brasil também é o principal destino do IED na

América Latina, tanto do tipo tradicional, quanto intensivo em tecnologia. Sendo assim, o país

consegue se beneficiar dos transbordamentos positivos porque é um dos países com melhor

desenvolvimento industrial da região e possui políticas públicas que encorajam as

multinacionais a desenvolver atividades de P&D localmente.

Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) concordam nesse sentido, ao afirmarem que a

simples presença do IED em uma determinada região, apesar de contribuir mais com o

crescimento econômico do que o investimento doméstico, não garante consequentes

benefícios para o país receptor sem que haja o mínimo de capacidade de absorção tecnológica

local, em especial, por meio de capital humano. Os resultados que os autores encontraram ao

analisarem a presença de multinacionais em 69 países em desenvolvimento são taxativos

quanto à dimensão dos impactos. Os autores constataram que a contribuição do IED ao

crescimento econômico está relacionada à interação dessas empresas com o capital humano

no país receptor. Eles, inclusive, encontraram efeitos negativos do IED em países que

possuíam níveis muito baixos de capital humano. Outras variáveis também foram analisadas,

como qualidade das instituições, estabilidade política e desenvolvimento financeiro, mas a

interação entre o IED e o capital humano foi a que apresentou resultados estatísticos mais

4 Outras análises, no entanto, afirmam que o caso da Intel na Costa Rica foi positivo em termos de

transbordamentos e desenvolvimento econômico do país, enfatizando que possibilitou o treinamento e

capacitação da mão de obra local e o desenvolvimento de fornecedores, fazendo com que o país pudesse

diversificar sua economia para além dos setores tradicionais, como a agricultura (NELSON, 2009).

55

significativos. O IED, portanto, impacta mais no crescimento econômico ao estimular o

progresso tecnológico do que ao aumentar a acumulação do capital no país receptor.

Os benefícios e impactos positivos do IED são, então, interpretados de forma mais

cética pelos analistas atuais, visto que a materialização dos possíveis transbordamentos

depende de uma série de condições, que tem a ver tanto com o tipo de investimento que é

atraído, quanto com o ambiente propício do país receptor. Em termos macroeconômicos, há

críticas quanto a relação causal entre IED e crescimento. Calderón, Loyaza e Servén (2004),

ao analisarem a relação entre o IED e o crescimento econômico dos países latino-americanos

entre 1987 e 2001 concluíram que o aumento do fluxo de IED não levou necessariamente ao

aumento das taxas de crescimento, mas, pelo contrário, que o aumento das taxas de

crescimento dos países da região levou à ampliação do fluxo de IED. Isso pode ser explicado

pelas boas expectativas de oportunidades futuras que o crescimento econômico causa nas

empresas estrangeiras, encorajando novos investimentos. O crescimento econômico atuaria

como um fator de atração de IED.

Não há também impactos no crescimento significativamente diferentes quando se trata

de investimentos do tipo greenfield ou M&A. O investimento do tipo greenfield é usualmente

entendido como o mais benéfico para o crescimento econômico do país receptor, por trazer

novo capital e gerar novos empregos, enquanto o investimento do tipo M&A é entendido

como uma simples mudança de direção e controle de uma empresa já existente, mas a

diferença de impactos não é comprovada. Um tipo de IED costuma, inclusive, incentivar o

outro. Um investimento inicial do tipo M&A resulta, muitas vezes, em novos investimentos do

tipo greenfield nos anos posteriores à aquisição inicial da empresa, ampliando em larga escala

aquele capital inicialmente investido. Ao mesmo tempo, o dinheiro pago aos antigos donos

pode ser reinvestido em novos empreendimentos, que não ocorreriam caso a citada venda não

tivesse sido implementada. Não há, no entanto, comprovações de que um ou outro tipo afete

mais ou menos o crescimento econômico. A conclusão permanece a mesma: o crescimento

econômico resulta em mais IED, mas o IED sozinho não é responsável pelo crescimento

econômico. Calderón, Loyaza e Servén (2004) consideram, no entanto, os dois tipos de IED

positivos, não em termos de efeitos diretos no crescimento econômico, mas em termos de

incentivo a novos investimentos, tanto domésticos quanto externos.

Em termos microeconômicos, em geral, os estudos empíricos costumam verificar

efeitos positivos do IED quanto à produtividade, aumento das exportações, entre outros, mas

nem sempre os efeitos relacionados ao transbordamento são verificados, como foi o caso da

Costa Rica citado por Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) anteriormente. Nesse sentido, os

56

transbordamentos horizontais entre empresas do mesmo setor são os mais críticos, visto que a

magnitude com que tais impactos atingem as empresas locais depende, principalmente das

capacidades técnicas dessas empresas. Os transbordamentos verticais, no entanto, são mais

perceptíveis, o que sugere que um fator crucial para determinar os impactos do IED no país

receptor é o grau de integração que a multinacional possui na economia local.

Há fatores domésticos, portanto, que podem dificultar a atração das multinacionais e,

pior ainda, impedir que os transbordamentos positivos da sua operação local aconteçam.

Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) analisam alguns desses fatores na América Latina. Um

primeiro fator prejudicial é a instabilidade e insegurança institucional de alguns países da

região, que intimidam as empresas multinacionais, impedindo-as de comprometerem-se no

longo prazo com o país e incentivando, consequentemente, uma postura de busca de retornos

imediatos. Sem saber como os governos se comportarão nos próximos anos ou, ao menos, se

leis, regras e incentivos serão mantidos, as empresas acabam por adotar compromissos

simples e de curto prazo.

Outro fator doméstico que compromete as externalidades positivas possíveis da

presença de multinacionais nos países latino-americanos é a estrutura de produção que os

autores chamaram de “dual”, em que há uma enorme diferença produtiva entre os setores

modernos e aqueles tradicionais, ou “atrasados”, caracterizando uma forte heterogeneidade

industrial. Dessa forma, as multinacionais que ali se estabelecem não podem sequer contar

com as empresas locais para serem fornecedoras ou parceiras, devido à evidente falta de

eficiência, qualidade, confiabilidade e capacidade técnica das empresas, limitando a

possibilidade de geração de cadeia produtiva local.

Mais uma desvantagem dos países latino-americanos, de uma forma geral, é a

disponibilidade de capital humano. Kosacoff, López e Pedrazzoli (2008) apontam que, além

de o número de estudantes no ensino superior na região ser baixo em relação à população

total, a proporção desses estudantes em cursos relacionados a engenharias ou ciências

aplicadas é também bastante baixo para os padrões internacionais. Na educação primária e

secundária há também sérias debilidades quanto ao desempenho dos estudantes,

especialmente em matemáticas e ciências, temas importantes para o desenvolvimento de mão

de obra dos modernos sistemas de produção tecnologicamente avançados.

Os sistemas nacionais de inovação5 dos países da região são fracos e desarticulados, de

acordo com os autores. Os investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovação são

5 Sistema Nacional de Inovação é um arranjo institucional que envolve firmas, universidades, instituições de

ensino, sistemas financeiros, sistemas legais, mecanismos mercantis e não mercantis de seleção, governos e

57

baixos e há pouca interação entre o setor produtivo e as universidades ou institutos de

pesquisa e ciência. Essa debilidade dos sistemas nacionais de inovação provocam algumas

consequências que prejudicam a absorção das externalidades positivas pelo país,

especialmente no que se refere à capacidade de tal sistema de se beneficiar do IED intensivo

em tecnologia, fazendo com que a interação produtiva local continue ocorrendo com aquelas

empresas tradicionais ou de baixa tecnologia.

Outro fator limitante para os países latino-americanos é o fato de que, apesar de ser um

importante destino de IED no mundo, a região não é uma grande emissora de IED para outros

países, sejam eles vizinhos ou não. As multinacionais latinas são tecnologicamente mais

fracas que as asiáticas, por exemplo, o que é um reflexo tanto dos fatores acima mencionados,

como uma das causas deles, o que reforça o ciclo. Possuir empresas capazes de se

internacionalizarem e constituírem suas próprias cadeias globais de valor, ao invés de apenas

fazer parte de uma, pode gerar uma série de vantagens para os países sede dessas empresas,

incluindo o reforço da capacidade exportadora do país e a intensificação de cadeias de

fornecedores.

Por fim, outra deficiência dos países latino-americanos identificada por Kosacoff,

López e Pedrazzoli (2008) relaciona-se ao campo das políticas públicas. Para os autores, as

reformas estruturais da década de 1990, com a abertura da economia e as privatizações, não

foram acompanhadas de políticas complementares voltadas à resolução de problemas de

mercado, como o acesso a financiamento, capital humano e tecnologia. A criação de zonas de

processamento de exportações também não funcionou de maneira apropriada, atraindo

empresas montadoras e gerando pouco transbordamento, ao não integrar as cadeias produtivas

locais. A entrada de IED na região não foi acompanhada de estratégias para o

desenvolvimento técnico das capacidades dos fornecedores locais e não priorizou incentivos

para aqueles setores cujos investimentos seriam importantes para a economia de seus

respectivos países. Conforme concluído pelos autores: “[...] a América Latina, em geral,

mostrou uma atitude passiva em termos de IED, sem tirar vantagem das possibilidades de

adotar uma estratégia baseada na atração de investimentos destinados a cobrir objetivos

mecanismos de coordenação que interagem entre si, articulam-se e possuem mecanismos que geram ciclos

virtuosos. O conceito foi elaborado por economistas evolucionistas, como Freeman e Lundvall (RAPINI ET AL,

2008). Nesta seção, estamos trabalhando com o conceito regional do sistema. Enquanto os sistemas nacionais

possuem necessidade de altos investimentos para geração e manutenção de uma rede de comunicação eficiente

entre todos os agentes do país, os sistemas regionais, ainda que pleiteiem resultados imediatos mais modestos,

possuem maior possibilidade de sucesso, já que necessitam de menores intervenções para sua manutenção

(GANZERT, MARTINELLI, 2009). Além disso, “[...] enquanto o termo cluster se configura em torno do

arranjo físico geográfico de agentes de um determinado setor, a ideia de sistemas de inovação prima pelo fluxo

informacional entre os agentes do setor” (GANZERT, MARTINELLI, 2009).

58

específicos do desenvolvimento nacional [...]” (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008).

As políticas voltadas para o incentivo e promoção da ciência e tecnologia foram inicialmente

marginalizadas e, só em meados da década de 1990, algumas ferramentas de incentivo foram

colocadas em prática em vários países da região. No Brasil não foi diferente. Os programas e

leis para essa finalidade foram surgindo aos poucos, já na segunda metade da década. Vamos

avançar nos detalhes dessas políticas no próximo capítulo.

Ou seja, certas condições, além de ajudarem a atrair investimento externo direto para

um determinado país ou região, também são cruciais para que esse investimento se torne uma

fonte de melhorias para o desenvolvimento local. Estabilidade institucional, políticas públicas

favoráveis, disponibilidade de capital humano, arranjos produtivos consolidados, capacidade

de absorção de tecnologias das empresas locais, sistemas locais de inovação bem

desenvolvidos e infraestrutura adequada são alguns dos fatores que atrairão e maximizarão os

impactos da presença de uma multinacional em um país ou região.

Há, naturalmente, não só análises positivas, mas também análises que identificam os

impactos negativos do IED no país receptor. Gregory e Oliveira (2005) relatam algumas

visões pessimistas, que entendem que as multinacionais poderiam explorar o mercado do país

de destino do investimento, reduzindo sua capacidade de comando sobre a economia. As

análises pessimistas apontam, por exemplo, que o IED poderia ter impacto negativo no

balanço de pagamento do país receptor, visto que, apesar do ingresso de capital ser positivo

no curto prazo, no longo prazo as empresas multinacionais aumentariam as importações de

bens intermediários e de serviços e repatriariam seus rendimentos. Além disso, há também

análises que indicam que as multinacionais teriam mais poder de mercado que as firmas locais

e, assim, poderiam adotar práticas restritivas, gerando barreiras à entrada de outras empresas,

consequentemente dominando o mercado local, sem necessariamente serem mais produtivas

ou eficientes que as empresas domésticas. Outros argumentos se voltam ainda para a

vulnerabilidade dos governos locais às pressões externas das multinacionais, que podem

tentar favorecer o investimento externo direto a qualquer custo, como, por exemplo, alterando

legislação ou facilitando licenças, no intuito de manter aquelas empresas no seu país ou

região.

Naturalmente, as empresas locais possuem maior conhecimento e acesso ao mercado

doméstico, então, portanto, se uma empresa estrangeira resolve entrar nesse mercado, ela

precisará compensar essas vantagens das quais as empresas locais desfrutam. A tal empresa

estrangeira se beneficiará da maior produtividade e das suas capacidades próprias, como

modelos de gestão mais avançados e tecnologia mais moderna. Tais capacidades que serão

59

levadas e transferidas aos países em desenvolvimento, de forma próxima, tácita, fazendo com

que o IED seja o principal canal de acesso desses países aos avanços tecnológicos de primeira

linha no mundo (BORENSZTEIN, DE GREGORIO, LEE, 1998). Reiterando, e conforme

concluído por Campos e Kinoshita (2002), a distância em que os países em desenvolvimento

se encontram da fronteira tecnológica internacional é tão grande que o IED acaba se

posicionando como uma variável crucialmente importante para o crescimento de economias

em transição. Aqueles países em desenvolvimento que possuem uma estrutura industrial mais

robusta e uma mão de obra relativamente mais bem educada conseguem se posicionar como

um ambiente favorável não só para a atração de IED, mas também para absorver os efeitos

benéficos dos seus transbordamentos.

3.2 O chamado da nova economia: inovação e tecnologia como propulsores do

desenvolvimento e competitividade nos países emergentes

É evidente, portanto, que quando se trata de impactos positivos da atração de IED para

qualquer país, estamos considerando, prioritariamente, aquele investimento que levará

consigo avanços tecnológicos significativos para o país de destino. Naturalmente, o IED de

baixa ou média tecnologia também é bastante relevante, mas é o IED de alta tecnologia que,

pelas razões citadas, tenderia a causar impactos mais significativos.

Conforme apontado por Borensztein, De Gregorio e Lee (1998), a difusão tecnológica

tem um papel primordial no processo de desenvolvimento econômico. As taxas de

crescimento de um país estão essencialmente vinculadas ao patamar tecnológico no qual

aquele local se encontra em comparação ao resto do mundo. Essa difusão tecnológica pode

ocorrer por vários canais de transmissão de ideias e novas tecnologias, como a importação de

produtos tecnologicamente avançados, adoção de tecnologia estrangeira ou atração de capital

humano. No entanto, um dos mais importantes canais de acesso dos países em

desenvolvimento a tecnologias avançadas é o investimento externo direto.

Não é possível falar sobre difusão tecnológica sem mencionar o principal meio de

comunicação responsável pelo aprofundamento da globalização: a internet. Ela é primordial

para o entendimento das características, efeitos e oportunidades oriundas do investimento

externo direto intensivo em tecnologia. A globalização e a internet permitiram que novas

formas de produção, comunicação e interação mundial pudessem favorecer a difusão da

inovação e tecnologia para vários países, de forma rápida e com alta capacidade

transformadora. De acordo com o Banco Mundial (2016), a internet e as tecnologias correlatas

60

chegaram aos países em desenvolvimento com uma velocidade inimaginável para os padrões

de um século atrás. Foram necessários 160 anos para a Indonésia ter acesso aos benefícios dos

navios a vapor após sua invenção. Para o Quênia ter acesso à eletricidade, foram necessários

60 anos. O Vietnã pôde ter acesso aos computadores após 15 anos de sua invenção. No

entanto, os telefones celulares e a internet precisaram de apenas alguns poucos anos para

alcançarem todo o mundo. Hoje, os domicílios dos países em desenvolvimento têm mais

acesso à telefonia celular do que à eletricidade ou saneamento básico.

O número de pessoas com acesso à internet mais do que triplicou em uma década,

passando de um bilhão de usuários em 2005 para 3,2 bilhões de usuários em 2015. O Brasil é

o quinto país com o maior número de usuários, atrás de Japão, Índia, Estados Unidos e China,

que é o maior país em número de usuários do mundo. Empresas, pessoas e governos estão

mais conectados do que nunca. Essa revolução digital trouxe benefícios imediatos, como a

facilidade de comunicação e informação, maior comodidade e novas formas de lazer. Para o

Banco Mundial (2016), ela criou um sentimento de conectividade social e comunidade global.

Por outro lado, a internet também possibilitou uma nova fronteira de oportunidades

econômicas e produtivas, permitindo a criação e desenvolvimento de produtos e serviços

antes impossíveis e possibilitando a abertura de novos caminhos para o crescimento e

desenvolvimento econômico de países. No entanto, os efeitos positivos da revolução digital

sobre a produtividade global, expansão de oportunidades para as pessoas de baixa renda e

diminuição da desigualdade estão abaixo da expectativa. Por esse motivo, o Banco Mundial

(2016) alerta que os países que conseguirem se ajustar à nova economia digital mais

rapidamente, colherão seus melhores dividendos, enquanto aqueles que não se adequarem,

promovendo cada vez mais a inclusão da sua população e adaptando seus serviços, perderão

muito em oportunidades econômicas e de bem-estar social.

A internet é capaz de promover a inclusão, a eficiência e a inovação e, assim, auxiliar

um país a se desenvolver. Os benefícios extrapolam as simples vantagens de ampliação da

comunicação. A inclusão permite novos tipos de transações econômicas, entre aquelas partes

que não se conheciam e enfrentavam altos custos de pesquisa e informação e entre aquelas

partes que possuíam informações extremamente assimétricas. A internet reduz o custo da

aquisição de informação e torna mais transparentes transações que, anteriormente, poderiam

não ocorrer. Consequentemente, há a expansão do comércio, a criação de empregos e o

aumento do acesso a serviços públicos. Quanto à eficiência, a internet trouxe mais agilidade,

conveniência e menores custos para aquelas transações que já ocorriam em meios tradicionais.

Com a progressiva redução do preço das tecnologias digitais, empresas e governos passaram a

61

substituir processos e operações, que antes eram feitos de forma tradicional, por máquinas,

computadores e automação, tornando tarefas mais ágeis e aumentando a produtividade e

eficiência econômica de empresas, trabalhadores e governos. Por fim, a internet promove

inovação ao incentivar novos modelos de negócio no mundo virtual. As transações executadas

automaticamente, sem participação humana, possuem custo essencialmente zero. Apesar do

custo da construção da plataforma ser alto, o custo marginal de novas transações ou novos

usuários é mínimo. Dessa forma surgem crescentes retornos à escala. As empresas que atuam

online possuem, portanto, uma importante vantagem frente às suas concorrentes tradicionais.

Esse custo marginal zero atrai cada vez mais compradores e vendedores, criando efeitos

virtuosos de rede, que aumentam à medida que mais pessoas passam a fazer parte dela. A

internet, portanto, promove a inclusão de empresas na economia mundial, expande o

comércio, aumenta a produtividade e intensifica a concorrência, o que induz a inovação

(BANCO MUNDIAL, 2016).

A internet é, ainda, um instrumento de mercado facilitador, já que reduz assimetrias de

informações e custos de transação espacial, ambos ao longo e entre as cadeias de valor. Ela

possibilita a ampliação das opções das empresas ao buscar fornecedores, clientes e possíveis

colaboradores. Isso é particularmente interessante para aqueles setores em que produtos e

serviços podem ser comercializados entre países, sem qualquer dificuldade, por meio virtual,

como, por exemplo, design, especificações técnicas ou desenho industrial. As cadeias de

fornecedores de setores como automóveis, vestuário e produtos eletrônicos são

particularmente beneficiadas, visto que a produção pode se tornar cada vez mais

espacialmente dispersa. A internet é, portanto, a principal força da globalização e,

consequentemente, amplia as possibilidades de escolhas locacionais das multinacionais,

especialmente quando se trata de atividades mais intensivas em trabalho (DUNNING, 2002).

Uma empresa pode, facilmente, elaborar o desenho industrial de um produto nos Estados

Unidos, comprar os insumos necessários na África, enviá-los para a produção na China e

vendê-lo no Brasil.

Para Gomes e Strachman (2005), a globalização, ao mesmo tempo em que dispersa

espacialmente as atividades, é responsável por integrá-las, já que congrega duas forças

contrárias. Se, por um lado, a ampliação da mobilidade internacional possibilitou a dispersão

das atividades, por outro lado, a internet as conectou. Detalhadamente:

A globalização tem duas implicações essenciais que, em conjunto, moldam a

locação espacial das funções econômicas. A primeira é a dispersão, que determina a

extensão das transações econômicas e amplia a porosidade entre as fronteiras

62

nacionais. A segunda é a integração necessária dos ativos distribuídos

mundialmente. O fantástico aumento da mobilidade internacional de ativos como

finanças, tecnologia, habilidades empresariais e organizacionais é a força que

conduz à crescente interpenetração das economias nacionais. Porém,

concomitantemente, a difusão da revolução ocorrida nas tecnologias de

comunicação e informação em âmbito global, foi o elemento fundamental de

integração dinâmica das capacidades dispersas (GOMES, STRACHMAN, 2005, p.

45).

Tal ênfase dada à economia baseada no conhecimento e informação, à inovação como

promotora do desenvolvimento e às atividades produtivas de cunho tecnológico e alcance

global é um reflexo do momento histórico atual em que a chamada “nova economia” ocupa

papel central no desenvolvimento econômico das nações. De acordo com Manuel Castells

(1999), essa economia surgiu no final do século XX, decorrente da revolução da tecnologia da

informação, e possui aspectos fundamentais que a diferem em diversos sentidos da economia

tradicional. Para esse autor, o conhecimento é o fator decisivo nessa nova economia, assim

como sua capacidade de processar, aplicar e gerar riqueza e inovar. Além disso, a escala dessa

nova economia é global, tendo suas atividades produtivas, seu consumo, seus fatores e sua

circulação organizados mundialmente. E, ainda, a nova economia acontece em rede, na

interação entre os diversos atores no mundo. Essa nova configuração da economia propiciou

um novo salto de produtividade e, consequentemente, de progresso econômico, ressaltando-a

como importante propulsora do desenvolvimento econômico das nações nas últimas décadas

(CASTELLS, 1999).

Assim, se o conhecimento é o recurso estratégico, o aprendizado é o processo mais

importante e a competitividade das economias nacionais passa a depender do domínio das

tecnologias (CASSIOLATO, 1999). O fato dessa nova economia se basear fundamentalmente

nos conhecimentos produzidos pelo ser humano, ao invés de depender essencialmente de

ativos fixos, faz com que ela possua a enorme capacidade e potencialidade de se difundir para

além da fonte. Isto favorece os países retardatários do processo, que podem ingressar em um

estágio avançado da economia do conhecimento, por meio do aprendizado, que pode ocorrer

por transferência ou por adoção endógena de tecnologia (CASTELLS, 1999).

Aprender com aqueles que já se encontram em nível superior é então possível e

fundamental para alcançar o desenvolvimento tecnológico e econômico. No entanto, enquanto

a informação e o conhecimento codificado podem ser facilmente transferidos entre países, o

conhecimento tácito e o know-how, cruciais na nova economia, não possuem tal capacidade

(DICKEN, 2010). Por esse motivo, o investimento externo direto é tão crucial na difusão

tecnológica, ao permitir que a transmissão de informações, o conhecimento e o aprendizado

63

aconteçam de forma presencial, tácita, por meio da interação direta entre a empresa, seus

funcionários, clientes, fornecedores, parceiros e todas as outras pessoas e instituições que

estiverem lidando com aquela multinacional detentora de técnicas avançadas, capaz de

transferir suas capacidades, em certo nível, para aqueles que a cercam.

De acordo com Choo (2003), boa parte do conhecimento de uma organização reside na

especialização e experiência de cada um de seus funcionários e membros. Exteriorizar esse

conhecimento, para que ele possa ser compartilhado, sem fazer com que a sua formalização

impeça a criatividade e o aprendizado é um dos grandes dilemas das organizações. Esse

dilema existe porque há dois tipos básicos de conhecimento: o codificado, capaz de ser

registrado e armazenado sem que haja perda significativa de informação, como códigos de

softwares e textos legais, e o tácito, que não pode ser capturado ou armazenado sem perder

partes essenciais da experiência a qual ele é atrelado. Ou seja:

O conhecimento tácito é difícil de verbalizar porque é expresso por habilidades

baseadas na ação e não pode se reduzir a regras e receitas. É aprendido durante

longos períodos de experiência e de execução de uma tarefa, durante as quais o

indivíduo desenvolve uma capacidade para fazer julgamentos intuitivos sobre a

realização bem-sucedida da atividade (CHOO, 2003, p. 184).

Por mais que sistemas avançados de tecnologia da informação possam transmitir uma

enorme quantidade de conhecimento codificado, por variados meios de comunicação, eles não

são capazes de transmitir o know-how da prática e experiência que podem ser transmitidas

pela interação pessoal, por meio do exemplo ou compartilhamento de histórias. Não é o tipo

de conhecimento que pode ser descrito em passos, regras ou fórmulas e, portanto, não pode

ser documentado, mas se espalha entre os atores na interação entre eles e as dimensões físicas,

sociais e culturais de seu ambiente (CHOO, 2003).

Dessa forma, percebemos aqui duas forças que favorecem a ideia de que o

investimento externo direto intensivo em tecnologia deva ser atraído para locais ou regiões

que queiram atingir níveis mais altos de desenvolvimento tecnológico. Se por um lado, a

internet possibilita a dispersão tecnológica mundo afora, amplia a dispersão espacial das

cadeias de valor e permite que qualquer empresa intensiva em conhecimento possa se

localizar em qualquer lugar do mundo, graças aos avançados meios de comunicação e à

globalização, por outro lado, a principal forma de transmissão de conhecimento é a

experiência, o contato direto entre as pessoas e o compartilhamento de ideias de forma tácita,

e não codificada. Ou seja, a empresa multinacional intensiva em tecnologia tem a liberdade de

escolher qualquer país que for de seu interesse para se instalar, mas os transbordamentos

64

positivos oriundos do contato com os funcionários e parceiros só ocorrerá naquele local em

que ela se instalou. No atual contexto em que a nova economia se apresenta, os fatores físicos,

imóveis, já não são tão significativos e essenciais para a presença de uma empresa intensiva

em tecnologia. Se a multinacional pode escolher se instalar em qualquer lugar e se esse lugar

vai ser privilegiado em termos de impactos positivos da sua presença, é natural que os países,

estados e regiões se esforcem para atrair essas empresas para perto.

O caso do Vale do Silício é clássico. O sistema regional de inovação do Vale do

Silício, que emergiu na Califórnia na década de 1970, se enquadra perfeitamente na descrição

de Choo (2003), que afirma que as inovações organizacionais têm origem no conhecimento

tácito, já que, apesar de ele se originar nas capacidades e habilidades individuais, com o

tempo ele é socializado. Ao participarem de uma comunidade, os indivíduos compartilham o

seu conhecimento por meio de uma rede de relacionamentos que pode ser capaz de gerar

novos conhecimentos. Esse novo conhecimento, a princípio, também é tácito, ao estar

imbuído nas práticas daquele grupo e revela-se no comportamento compartilhado do grupo,

que o capacita a resolver problemas e inovar. Tanto as empresas que nasceram, quanto as que

escolheram o Vale do Silício para se estabelecer valiam-se tanto do conhecimento explícito,

originado das universidades e demais empresas locais, quanto do conhecimento tácito,

advindo do fluxo de mão de obra local. Pesquisadores e empregados levavam conhecimento

tácito de uma empresa para outra, não apenas quando trocavam de emprego, mas também

porque mantinham relações informais com os outros moradores e frequentadores da região.

Nesse contexto, o aumento do fluxo de informações agregou vantagens competitivas através

do que Ganzert e Martinelli (2009) chamaram de “sinergia informacional”, fazendo com que

essa interação entre as pessoas fosse tão importante quanto o investimento realizado pelos

empreendedores na região, acelerando o fluxo de inovações (GANZERT, MARTINELLI,

2009). Conforme destacado por Ganzert e Martinelli (2009), Manuel Castells (1999) fez uma

afirmação interessante sobre o modelo estabelecido no Vale do Silício, dizendo que

"conversas noturnas em bares e restaurantes, como o Walker's Wagon Wheel Bar e o Grill in

the Mountain View, fizeram mais pela difusão da inovação tecnológica do que a maioria dos

seminários de Stanford" (CASTELLS, 1999, p. 72).

Verifica-se, portanto, que a atração e presença de empresas intensivas em tecnologia

em determinado local estão relacionadas a fatores frequentemente diferentes daqueles

tradicionais apresentados no capítulo anterior da presente pesquisa e mais próximos daqueles

indicados por Barquette (2002) relacionados às particularidades das empresas de alta

tecnologia. Presença de profissionais qualificados, instituições de ensino e pesquisa com altos

65

níveis de interação com a indústria, rede de parceiros locais, instituições de financiamento,

incluindo capital de risco, existência de infraestrutura de telecomunicações e transporte e

qualidade de vida passaram a ser tão ou mais determinantes que os fatores de atração

clássicos.

Especificamente quanto ao principal fator de todos, a mão de obra, Golgher (2011)

afirma que a acumulação de capital humano é uma das melhores estratégias para o

desenvolvimento regional devido às externalidades positivas relacionadas e ao incremento da

produtividade. De acordo com esse autor:

[...] como a transmissão do transbordamento associado ao acúmulo de capital

humano apresenta relação decrescente com a distância graças aos custos de

transmissão, indústrias e pessoas tendem a se concentrar em determinadas

localidades, especialmente em atividades com grande utilização de capital humano

(GOLGHER, 2011, p. 111).

Para atração desse contingente de indivíduos qualificados, fatores econômicos e não

econômicos são variáveis importantes, sendo que aquelas não pecuniárias são cada vez mais

significativas para a atratividade regional. Segundo Golgher (2011), baseado nos estudos de

Richard Florida para os Estados Unidos, o primeiro desses fatores positivos para atração de

indivíduos talentosos e criativos, é a existência de uma “sociedade local vibrante”, ou seja, um

local com altos índices de entretenimento, e o segundo fator seria a diversidade populacional,

que refletiria na maior tolerância na absorção de indivíduos de diferentes tipos, inclusive os

muito talentosos e criativos.

Como indicado no início desse capítulo, entre as várias formas diferentes de

investimento externo direto, aquele do tipo intensivo em tecnologia é, geralmente,

considerado o mais vantajoso para o desenvolvimento. Muitas vezes, além de todos os outros

benefícios mencionados, as multinacionais também podem, em certa medida, reverter a “fuga

de cérebros” dos países em desenvolvimento (EGAN, 2015). Em termos gerais, o Brasil atrai

pouco investimento externo direto intensivo em tecnologia, especialmente se comparado aos

outros países do grupo dos BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China), mas, de acordo com Egan

(2015), setores como bioenergia e outros subsetores relacionados a recursos naturais

conseguem atrair um significativo aporte de investimentos externos voltados para pesquisa,

desenvolvimento e inovação.

Desde que o investimento externo direto passou a ser um fenômeno significativo na

economia mundial, no final do século XIX, as estratégias do tipo resource e market seeking

são as mais comuns. Nas últimas décadas, no entanto, com o aumento da competição entre as

66

empresas em todo o mundo, a ascensão da inovação como promotora do crescimento, o

avanço das tecnologias da informação e comunicação e a abertura ao comércio e aumento dos

fluxos de investimento, as estratégias do tipo efficiency e strategic-asset seeking passaram a

emergir e apresentar-se com mais frequência. Consequentemente, a decisão sobre onde

investir também se alterou, passando a incluir novos fatores, mais determinantes para o novo

padrão de investimento e de estruturação produtiva. A predominância dos fatores naturais

passou a dar espaço àqueles fatores criados (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008)

Observa-se uma nova tendência na internacionalização de atividades de P&D das

multinacionais. Geralmente, esse tipo de atividade concentra-se na matriz da empresa, de

onde os engenheiros e pesquisadores trabalham e criam novos produtos e serviços. Nos

últimos anos, observou-se uma descentralização em direção aos países em desenvolvimento,

especialmente os asiáticos, justificada pela busca de menores custos, pelo avanço das

tecnologias da informação e comunicação, que permitiram a disseminação de informações de

forma barata e rápida, e pela possibilidade de “nacionalizar” os projetos de P&D de acordo

com o país destino do produto. Os países em desenvolvimento, portanto, passaram a se

destacar como possíveis destinos, não só para o IED tradicional, como também para as

atividades de P&D devido ao seu grande mercado doméstico e disponibilidade de mão de

obra qualificada a baixos custos. Ou seja, mesmo as atividades de P&D passaram a ser

alocadas espacialmente pelo mundo de acordo com a lógica existente nas cadeias produtivas

globais. Além disso, esses países também começaram a elaborar políticas voltadas para a

atração e desenvolvimento de P&D, com a concessão de incentivos e a promoção dos seus

sistemas nacionais de inovação (KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008). Naturalmente,

Minas Gerais não ficou de fora e também atraiu alguns importantes investimentos intensivos

em tecnologia, devido aos (ou a despeito dos) fatores de atração que o estado apresenta para

esse tipo de empresa.

3.3 O panorama mineiro da nova economia

As vantagens locacionais e de especialização produtiva de Minas Gerais definem o

perfil de especialização produtiva da economia mineira, caracterizado especialmente por

aglomerações (ou clusters). Dentre eles, Lemos e Diniz (1998) destacam o complexo mínero-

metalúrgico, com um número significativo de empresas dos setores de mineração, siderurgia e

refratário que se localizam em um raio de 100 quilômetros da Região Metropolitana de Belo

Horizonte; o cluster agroindustrial, que é mais desconectado espacialmente, com ênfase para

67

o sul cafeeiro e o triângulo avicultor e produtor de grãos; o cluster automobilístico, liderado

pela Fiat e composto por todos os seus fornecedores; e o complexo eletroeletrônico de Santa

Rita do Sapucaí. A Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Sectes)

também destacou, em publicação de 2010, três outros importantes arranjos produtivos no

estado, sendo eles o da biotecnologia, com empresas concentradas em Belo Horizonte, Viçosa

e Triângulo; o de energia, enfatizando o aumento da produção de biocombustíveis e os

investimentos da Cemig como propulsores do desenvolvimento do setor; e o setor de

tecnologia da informação, com as mais de quatro mil empresas operando no estado (SECTES,

2010). Ainda assim, a estrutura industrial de Minas Gerais é bastante concentrada. Apesar de

ter atraído novos e significativos projetos de investimento nas últimas décadas, o estado não

conseguiu diversificar seu parque industrial (MORAIS, GUIMARÃES, 2014).

Cada um desses complexos integra o sistema regional de inovação de Minas Gerais. E,

para Lemos e Diniz (1998), nesse sistema, as universidades e instituições de pesquisa federais

possuem um papel central e a pesquisa básica costuma se sobrepor à aplicada. Os autores

também enfatizam que a educação fundamental é essencial para o sucesso do sistema,

formando mão de obra qualificada futura, e apontam para dados precários que o estado de

Minas Gerais ostentava à época, com alto índice de analfabetismo e baixa proporção de

concluintes do ensino médio. Em 1991, 18,2% da população mineira acima de 14 anos era

analfabeta. Em 2013, o índice estava em 7,6%. Também em 2013, apenas 23,4% da

população de Minas Gerais possuía o ensino médio completo, e 11% possuía o ensino

superior completo ou incompleto, de acordo com dados da Fundação João Pinheiro (2014).

Quando se compara as regiões do estado, a diferença é significativa entre os dois extremos:

Região Metropolitana de Belo Horizonte, com as maiores taxas de escolaridade e menores

índices de analfabetismo, e a região do Jequitinhonha/Mucuri, com as piores marcas.

A rede de ensino superior do estado é composta por 14 universidades públicas, sendo

duas estaduais (Uemg e Unimontes) e onze federais, além do Centro Federal de Educação

Tecnológica de Minas Gerais (Cefet-MG), e outras centenas de universidades e centros de

ensino superior privados. As universidades públicas do estado se destacam em pesquisas nas

áreas de biotecnologia e engenharias e correlatos (SECTES, 2010). Rapini et al (2008)

destacam que a interação entre as universidades e empresas é estratégica para o sistema de

inovação, já que refletem a interação entre ciência e tecnologia. Ambas contribuem para o

desenvolvimento tecnológico de um país ou região: por um lado, as universidades e

instituições de pesquisa identificam oportunidades tecnológicas e geram conhecimento. Por

68

outro lado, as empresas demandam novas tecnologias e absorvem e introduzem no mercado o

que é elaborado na etapa de pesquisa e desenvolvimento.

Para Lemos e Diniz (1998), o ensino superior de Minas Gerais é um grande

patrimônio para o estado, contribuindo fortemente para a formação de mão de obra

qualificada e para a pesquisa básica e aplicada. No entanto, os autores ressalvam que a

tradição histórica do ensino superior brasileiro dificulta uma maior aproximação entre as

universidades e as necessidades econômicas e sociais locais, distanciando a ciência da

tecnologia e impedindo que a inovação aconteça a partir de tal interação. Rapini et al (2008)

concordam com a existência de obstáculos para a maior interação entre universidades e

empresas em Minas Gerais, classificando o sistema de inovação mineiro como um sistema

imaturo. Santos et al (2014) analisando os dados do Pintec6 relativos à cooperação entre as

empresas mineiras e as universidades e centros de pesquisa, percebem que, diferentemente

das tendências médias verificadas para o Brasil, Minas Gerais apresenta indicadores muito

baixos para essa relação universidade-empresa. Enquanto a proporção média de empresas

brasileiras desenvolvendo alguma cooperação com universidades e centros de pesquisa foi de

6,6%, a média das empresas mineiras foi de 2,8% no ano de 2011.

Há também os institutos de pesquisa públicos, que contribuem fortemente para o

desenvolvimento e aplicação de tecnologias e geração de recursos humanos no estado. Entre

eles estão, além da Fapemig e da Fundação João Pinheiro, a Fundação Ezequiel Dias (Funed),

o Centro Tecnológico de Minas Gerais (Cetec), a Empresa de Pesquisa Agropecuária

(Epamig), o Centro de Pesquisa Renée Rachou da Fundação Oswaldo Cruz e a Empresa

Brasileira de Agropecuária (Embrapa), sendo os dois últimos filiais de institutos federais.

Lemos e Diniz (1998) afirmam que tais instituições foram criadas ou reforçadas na década de

1970, sob os auspícios dos programas de substituição de importações, com o objetivo de

promover o desenvolvimento tecnológico do estado. Depois desse período, tais instituições

foram progressivamente esvaziadas e perderam relevância dentro do contexto das políticas de

desenvolvimento empreendidas desde então. Apesar de o argumento apresentado possuir

quase vinte anos (1998), podemos observar a pertinência das afirmações até hoje. Como

exemplo, o Cetec possuía 600 pesquisadores na década de 1970. Atualmente, o Cetec é

dirigido pela Fiemg, tornando-se uma unidade do Senai e, de acordo com a Sectes (2010), o

Cetec possuía 105 pesquisadores em 2010. A Funed, por sua vez, que possuía 300

pesquisadores na década de 1970, alcançava os 48 pesquisadores em 2010.

6 Pesquisa de Inovação elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

69

Quanto às empresas inovadoras do estado, percebe-se que, ainda que haja algum

esforço no sentido de imprimir um maior nível tecnológico, os dados disponíveis apontam

para uma condição ainda incipiente da inovação no setor privado mineiro. Na última edição

do Pintec, em 2011, a taxa de inovação em Minas Gerais, ou seja, o percentual de empresas

respondentes que realizou alguma inovação de produto ou processo, foi de 40,5%, contra

41,4% em 2008, e 29,5% em 2005 (PINTEC, 2011). Com relação aos gastos das empresas

empenhados em atividades inovadoras, como atividades internas em P&D, aquisição externa

de P&D, aquisição de máquinas e equipamentos, treinamento, introdução das inovações

tecnológicas no mercado, entre outras, Minas Gerais ficou, nas últimas edições, acima da

média brasileira. Os recursos das empresas mineiras destinados às atividades de P&D

representaram 3,0% do faturamento total em 2005, 3,9% em 2008 e 3,4% em 2011. A média

brasileira não chegou a 3,0% em nenhum dos anos analisados. Conforme análise de Santos et

al (2014), dentre todas as atividades praticadas pelas empresas para buscar desenvolver novos

produtos e processos, as atividades relacionadas especificamente a P&D são as mais

relevantes, já que contribuirão para aumentar o conhecimento tecnológico da organização e

promover novos usos e aplicações em produtos e processos, indicando a intensidade ou

sofisticação tecnológica da empresa. Particularmente com relação a esse tipo específico de

gasto comparado à receita líquida total da empresa, o indicador de Minas Gerais apresentou

uma elevação, de 0,45% em 2005 para 0,80% em 2008, e um leve decréscimo em 2011,

chegando a 0,70%. Ainda que a média mineira tenha acompanhado a média brasileira (0,58%

em 2005, 0,62% em 2008 e 0,70% em 2011), a aplicação de menos de 1% da receita líquida

das empresas em atividades de P&D é um indicador ruim para a economia do estado e do

país. Os valores são muito baixos para uma atividade tão importante para a potencialização da

inovação tecnológica, o que sugere a ocorrência de baixa intensidade tecnológica (SANTOS

ET AL, 2014).

Interessante notar, conforme apresentado nos dados da tabela abaixo, que, apesar do

estado de Minas Gerais se destacar quanto ao número de empresas que realizaram alguma

inovação de produto ou processo entre os anos de 2009 e 2011, a quantidade de empresas que

recebeu apoio do governo para executar tais atividades foi menor que de outros estados e que

a média brasileira. Quanto à quantidade de empresas que inovaram, Minas Gerais fica atrás do

Rio Grande do Sul, mas a frente de São Paulo, Rio de Janeiro e da média brasileira. No

entanto, quanto ao número de empresas que receberam algum apoio do governo para tais

atividades, tanto São Paulo, quanto o Rio Grande do Sul e, até mesmo, a média brasileira, são

maiores que os números de Minas Gerais, que ainda fica à frente do Rio de Janeiro. Tais

70

dados são interessantes para a análise que a presente pesquisa traz, já que aborda o papel e

apoio do governo às empresas mineiras e que continuará sendo desenvolvido nos próximos

capítulos.

Tabela 1: Empresas que implementaram inovação de produto ou processo e que

receberam apoio do governo para atividades de inovação – período 2009-2011 – estados

selecionados

Unidades da

Federação

Total de

empresas

analisadas

Que implementaram

inovação de produto e/ou

processo

Que receberam apoio do

governo para suas atividades

de inovação7

Valor absoluto Porcentagem Valor absoluto Porcentagem

Minas Gerais 14 433 5 841 40,5% 1 961 33,5%

Rio de Janeiro 5 480 1 623 29,6% 527 32,4%

São Paulo 39 049 12 984 33,2% 4 633 35,7%

Rio Grande do Sul 10 955 4 627 42,2% 1 659 35,8%

Brasil 116 632 41 470 35,5% 14 356 34,6% Fonte: Elaborada pela autora com dados da PINTEC 2011 (IBGE)

De forma ilustrativa, apresentamos aqui a visão geral da complexidade econômica da

economia mineira por meio do gráfico em rede da plataforma DataViva. O gráfico abaixo

representa a complexidade da indústria mineira no ano de 2014. Essa imagem, elaborada a

partir da metodologia Product Space8, é uma visualização das conexões entre os produtos nos

quais uma região possui vantagens comparativas. As conexões (linhas) representam a

proximidade em termos de fabricação de um determinado produto. Os setores são

identificados por diferentes cores no gráfico. O marrom mais escuro representa os produtos

minerais, o amarelo representa os alimentos, o azul, máquinas, e assim por diante. Cada ponto

é um produto diferente e seu tamanho varia de acordo com a intensidade de sua produção no

local. Quanto mais ao centro da rede, mais tecnologicamente complexo é um produto. Quanto

mais localizado no extremo, mais primário. Portanto, os pontos coloridos enfatizados no

gráfico são aqueles nos quais Minas Gerais se destaca. O ponto marrom, no canto superior

7 Financiamento, incentivos fiscais, subvenção e outros programas de apoio dos governos federal e estadual. 8 O Product Space é uma metodologia elaborada pelos professores César Hidalgo (MIT) e Ricardo Haussmann

(Harvard) que busca apresentar a similaridade e conexões entre os produtos comercializados na economia global.

A rede representa as conexões entre os produtos em termos de probabilidade de co-exportação. A visualização

permite analisar em quais produtos uma região possui vantagem comparativa revelada (RCA>1), e assim, quais

seriam os caminhos mais interessantes para o seu desenvolvimento econômico. A plataforma Data Viva foi

lançada pelo Escritório de Prioridades Estratégicas do Governo de Minas em 2013, em parceria com o

Massachusetts Institute of Technology (MIT) (DATAVIVA, 2016).

71

esquerdo da imagem, representa o minério de ferro, o maior entre os pontos da rede mineira.

O ponto amarelo no centro da parte inferior da figura é o café, também bastante desenvolvido.

No meio da rede, na área de maior complexidade tecnológica, estão, entre outros, em azul,

maquinário para escavação, quadros e painéis elétricos, caminhões de carga; em rosa,

equipamentos de raios-X, aparelhos ortopédicos e pomadas e cremes; em amarelo, produtos

para panificação, chocolates, molhos e temperos.

Imagem 1: Espaço de produtos para Minas Gerais (2014)/ Rede de complexidade

econômica

Fonte: DataViva, 2016

Já na imagem abaixo, praticamente dispensando comparações, vê-se a rede de

complexidade econômica do estado de São Paulo. No canto superior direito, o ponto amarelo

em destaque representa o açúcar in natura. O outro ponto em destaque, o azul da parte

inferior, representa os aviões. Entre medicamentos, motores e sucos de frutas, o estado de São

Paulo é indubitavelmente mais diversificado economicamente e mais avançado

tecnologicamente que Minas Gerais. Não é propósito da presente pesquisa analisar essa

comparação ou elaborar argumentos para compreender os motivos dessa disparidade. Mas, de

qualquer forma, as imagens servem para perceber, ainda que superficialmente, como Minas

Gerais ainda se concentra em atividades tradicionais e de pouca tecnologia aplicada.

72

Imagem 2: Espaço de produtos para São Paulo (2014)/ Rede de complexidade

econômica

Fonte: Data Viva, 2016

Atenta ao problema da concentração do parque industrial mineiro, a Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede) contratou, em dezembro de 2008, a

consultoria cingapuriana Jurong Consultants Pte Ltd para desenvolver o “Plano Macro

Estrutural e Estratégico da Região Metropolitana de Belo Horizonte”, entregue em 2010, que,

além de indicar diretrizes para o desenvolvimento do vetor norte da região, também indicou

os setores estratégicos para o desenvolvimento do estado de Minas Gerais. Após algumas

considerações e alterações, os cinco setores intensivos em conhecimento identificados como

os mais capazes de promover a diversificação econômica, considerando as potencialidades e

oportunidades do estado e as tendências de desenvolvimento futuro foram: tecnologias da

informação, energia alternativa, biotecnologia, microeletrônica e aeroespacial e defesa. A

partir de então, nos anos que se seguiram durante o governo de Antônio Anastasia, esses

setores passaram a pautar as ações e novas iniciativas não só da Sede, como também de outros

órgãos públicos ligados ao desenvolvimento econômico do estado (TENENWURCEL ET

AL, 2014).

Em termos de oportunidades de desenvolvimento futuro, todos esses setores se

destacam indubitavelmente. O que devemos analisar, no entanto, é em que medida o estado de

Minas Gerais possui “terreno fértil”, ou melhor, capacidades absortivas para que

investimentos em tais setores sejam atraídos e transbordem em benefícios para o

desenvolvimento do estado. No setor aeroespacial e defesa, Minas Gerais já abriga

importantes empresas, como a Embraer, em Belo Horizonte, e a Helibrás, fabricante de

73

helicópteros, em Itajubá. Além disso, há no estado a formação de mão de obra especializada

para o setor, com destaque para o curso de Engenharia Aeroespacial da Universidade Federal

de Minas Gerais (UFMG). Em biotecnologia, Minas Gerais se destaca por ser o segundo

estado brasileiro com o maior número de empresas na área, atrás de São Paulo, que se

concentram, especialmente, nas cidades de Belo Horizonte, Viçosa e na região do Triângulo

Mineiro. Tais aglomerações produtivas se formaram em torno das principais universidades e

centros de pesquisa em biotecnologia do estado, sendo elas a UFMG, a Universidade Federal

de Viçosa (UFV), a Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e as fundações Oswaldo Cruz

e Ezequiel Dias. Tenenwurcel et al (2014) indicam ainda que um dos fatores que mais

contribui para a criação e desenvolvimento das empresas de biotecnologia do estado é a

presença e apoio de incubadoras de empresas, que trabalham no suporte ao

empreendedorismo inovador, como a Biominas, em Belo Horizonte, e o Centev, em Viçosa.

Quanto à microeletrônica, apesar do desenvolvimento exitoso do “Vale da Eletrônica”

na região de Santa Rita do Sapucaí, com a aglomeração de mais de 150 empresas do setor

eletroeletrônico, o estado de Minas Gerais não possui ainda nenhuma empresa que a

desenvolva. A microeletrônica em si, o que inclui a fabricação das lâminas de silício, design,

encapsulamento e teste de chips, não encontra iniciativas no estado, além de pequenos centros

de pesquisa oriundos de universidades. O panorama brasileiro não é muito diferente. Há

apenas uma indústria no país que produz e desenvolve chips, que foi inaugurada em Porto

Alegre, em 2008, chamada Ceitec. As melhores apostas mineiras são a construção da Unitec

Semicondutores (antiga Six), que atuará no design, fabricação e encapsulamento/teste de

microchips, na cidade de Ribeirão das Neves, e começará a operar em 2017, e o Centro Suíço

de Eletrônica e Microtecnologia (Csem Brasil), centro de pesquisa em eletrônica orgânica,

inaugurado em 2006, em Belo Horizonte. Em termos de tecnologia da informação, já é

possível considerar Minas Gerais mais avançada, visto que, além das mais de cinco mil

empresas instaladas no estado e das 18 faculdades com cursos na área só na Região

Metropolitana de Belo Horizonte, o setor já se organiza em associações, comunidades e

sindicatos, o que permite que as empresas encontrem suporte nos seus pares e reivindiquem

melhorias e apoio político para o desenvolvimento do setor (TENENWURCEL ET AL,

2014). Por fim, quanto à energia renovável, Minas Gerais não só apresenta grande potencial

de desenvolvimento, como também necessita que fontes alternativas sejam cada vez mais

exploradas. De acordo com o Indi (2015), a crise hídrica enfrentada pelo Brasil no biênio

2014-2015 fez com que a demanda por novas fontes energéticas passasse a ser real e urgente.

Destaca-se no estado o potencial da energia fotovoltaica. Com a realização dos leilões

74

federais de energia de fontes alternativas ocorridos no ano de 2015, algumas empresas

manifestaram intenção de investimentos no estado, tanto em usinas solares, como em

produção de painéis. No entanto, tais investimentos ainda são incipientes e a cadeia do setor,

extremamente integrada com a do setor de microeletrônica, é muito dependente de recursos,

insumos e produtos estrangeiros. Há também iniciativas surgindo no segmento de

biocombustíveis para além do etanol de cana de açúcar. Universidades e empresas do estado,

como a UFV e o grupo Clamper, estão desenvolvendo novas tecnologias para a transformação

do óleo da macaúba em querosene. De qualquer forma, assim como a energia solar, os

biocombustíveis possuem grande potencial, mas estão em estágios iniciais da produção em

larga escala e desenvolvimento industrial.

Quanto ao investimento externo direto intensivo em tecnologia em Minas Gerais,

principal objeto de estudo da presente pesquisa, já percebemos no capítulo anterior que ele

vem contribuindo para o desenvolvimento econômico do estado desde o século XIX. Como

apontado por Souza (2004), a transferência tecnológica advinda de empresas estrangeiras está

presente em Minas Gerais desde quando as companhias britânicas de mineração chegaram ao

estado e implantaram suas técnicas avançadas de extração de ouro. De acordo com a autora, a

evidência de que a presença das companhias britânicas em Minas Gerais trouxe avanços

tecnológicos foi o aumento da produtividade percebida no período e a aplicação de novas

técnicas de mineração subterrânea, como o emprego da pólvora e a amalgamação por

mercúrio. Os avanços trazidos pelos ingleses acabaram alterando profundamente o perfil da

mineração no estado e a aproximando das técnicas e processos que eram utilizados na Europa.

As análises históricas de Clélio Campolina Diniz (1978), apresentadas no capítulo anterior,

também deixam claro que, desde então, as empresas multinacionais que se estabeleceram no

estado contribuíram enormemente para a geração de emprego e renda, a arrecadação e,

principalmente, para o avanço tecnológico da indústria mineira.

Antes de avaliarmos o panorama atual do investimento externo direto intensivo em

tecnologia para Minas Gerais, é preciso entender como uma multinacional atua e de que

forma suas filiais podem ser promotoras da inovação e tecnologia nos países em que estão

instaladas. Nas palavras de Gomes e Strachman (2005), a empresa multinacional:

[...] pode ser interpretada como uma instituição estruturada em rede mundial em que

cada subsidiária é entendida como uma unidade semiautônoma capaz de tomar suas

próprias decisões, ainda que condicionadas pelas ações do comando corporativo e

pelas oportunidades e restrições percebidas no ambiente local. Cada unidade cumpre

(e estabelece) determinadas funções dentro da rede multinacional, as quais se

75

expressam nas áreas de negócios de que ela participa (GOMES, STRACHMAN,

2005, p. 44).

Nesse contexto, a internacionalização da tecnologia, geralmente entendida como um

processo unidirecional, em que a matriz da empresa concentra as atividades de P&D e

inovação e que a empresa líder em determinada tecnologia é a condutora do investimento

internacional, pode ser vista, sob a perspectiva de rede corporativa, de forma mais dispersa.

As filiais são parte da estratégia da multinacional de busca de novos recursos para a inovação,

fazendo com que haja a integração da atividade de P&D internacional no interior das

empresas multinacionais. A divisão do trabalho entre matriz e subsidiárias não impede que

estas possam ocupar importante papel no desenvolvimento tecnológico da empresa dentro da

rede global. Naturalmente, como uma tendência, esse tipo de comportamento das empresas

multinacionais não é uma regra das operações atuais, mas, graças aos atributos da

globalização, ela é cada vez mais possível (GOMES, STRACHMAN, 2005). Conforme já

apontado nesse capítulo, essa tendência de descentralização das atividades tecnológicas das

empresas multinacionais rumo aos países em desenvolvimento vem encontrando maior espaço

nos países asiáticos, em detrimento dos países latino-americanos, que ainda representam uma

pequena parcela dos investimentos das multinacionais em P&D, incluindo o Brasil

(KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008, EGAN, 2015).

Nos últimos anos, especialmente a partir dos anos 2000, Minas Gerais também passou

a receber importantes investimentos externos diretos intensivos em tecnologia. O caso mais

célebre é a instalação do centro de P&D da empresa Google Inc. na cidade de Belo Horizonte.

A empresa Akwan Information Technologies, criada por um grupo de professores do

Departamento de Ciência da Computação da UFMG, foi adquirida pelo Google em 2005. A

empresa mineira, criada cinco anos antes, fornecia serviços de busca para usuários finais e

empresas no Brasil e despertou o interesse do Google devido à sua forte presença no mercado

brasileiro (UFMG, 2005). Outro caso de aquisição em setores de alta tecnologia foi a compra

da empresa de biotecnologia Biobras pela multinacional dinamarquesa Novo Nordisk. A

Biobras, fundada em 1976, dominava o mercado nacional de insulina recombinante quando

foi adquirida pela Novo Nordisk em 2002. Em 2007, ampliando o investimento no Brasil, a

Novo Nordisk inaugurou a maior fábrica de insulinas da América Latina em Montes Claros,

norte do estado, aplicando mais de duzentos milhões de reais em IED do tipo greenfield

(NOVO NORDISK, 2015).

Dentre as gigantes multinacionais que vêm investindo progressivamente no Brasil há

décadas e optaram por instalar suas unidades intensivas em tecnologia em Minas Gerais,

76

podemos citar a General Electric (GE), que apesar de estar presente no Brasil desde 1919,

possui no estado duas unidades que se destacam no setor de tecnologia, ambas na cidade de

Contagem: a GE Transportation, de produção de locomotivas, que veio para Minas Gerais em

1962, mas vem investindo progressivamente em pesquisa e desenvolvimento ferroviário, e a

GE Healthcare, de produção de equipamentos médicos, inaugurada em 2010 (GENERAL

ELECTRIC, 2015). Em 2013, a GE Healthcare adquiriu a empresa belo-horizontina

Omnimed, produtora de equipamentos de monitoramento de funções vitais de pacientes.

Outra multinacional com percurso semelhante é a holandesa Philips, presente no Brasil desde

o início do século e com duas unidades em Minas Gerais, uma em Varginha, no sul do estado,

e outra em Lagoa Santa. Essa última é uma unidade dedicada a equipamentos médicos,

resultado da aquisição da empresa mineira VMI Sistemas Médicos em 2007. A empresa já

possuía forte presença no mercado de aparelhos de raios X digital e analógico, cateterismo,

mamografia e ultrassom. De acordo com informações da própria empresa, a iniciativa de

adquirir a VMI era parte de uma estratégia mundial da companhia, que buscava oportunidades

nos países emergentes, com ênfase na área de cuidados com a saúde (PHILIPS, 2015).

Na região de Santa Rita do Sapucaí, polo mineiro da eletrônica, alguns investimentos

externos diretos intensivos em tecnologia também ocorreram, como a instalação da Hitachi

Kokusai, empresa japonesa de equipamentos de radiodifusão, que se instalou na cidade em

2011, após a aquisição da empresa local Linear Equipamentos Eletrônicos. A Linear, fundada

em 1977, já era uma importante fornecedora de equipamentos de radiodifusão no Brasil e

também exportava para outros 40 países (HITACHI-LINEAR, 2015). Além da Hitachi,

escolheram também a cidade as empresas Santerno, italiana, que produz equipamentos

elétricos e se instalou em 1999, e a Eurofeedback, francesa, fabricante de equipamentos

médicos, que se instalou em 2011. Na cidade vizinha, Pouso Alegre, a empresa italiana

ScreenService, fabricante de equipamentos de telecomunicações, se instalou em 2010.

É ainda possível mencionar outros importantes casos, como a empresa indiana Infosys,

de tecnologia da informação, que se instalou em Nova Lima em 2009, a empresa finlandesa

Outotec, de equipamentos industriais, que se instalou em Belo Horizonte em 2006, o centro

de P&D suíço Clariant, que trabalha no setor químico e se instalou em Belo Horizonte em

2013, a empresa de tecnologias de alimentos Tate & Lyle, que se fundiu com a empresa

mineira Gemacom, de Juiz de Fora, em 2014, a empresa de biotecnologia e genética animal

canadense Alta Genetics, presente em Uberaba desde 2005, a empresa australiana Coffey, de

tecnologia ambiental com escritório em Belo Horizonte desde 1994, a empresa estadunidense

de biotecnologia Nova Biomedical, que se instalará em Nova Lima em 2016, a empresa

77

estadunidense Hexagon, que adquiriu a empresa mineira de tecnologias para mineração

Devex em 2013, e a Stevanato, empresa italiana do setor químico/farmacêutico que está em

processo de instalação em Sete Lagoas. Percebe-se, portanto, que as multinacionais intensivas

em tecnologia tem se interessado por Minas Gerais, especialmente em determinados setores, e

que o estado pode se beneficiar dos impactos positivos que essas empresas trazem para o seu

local de investimento.

De acordo com Sachs (2000), o Brasil pode ser considerado como um país

majoritariamente excluído tecnologicamente, que, consequentemente, precisa aprender com

os mais avançados. Considerando que esse processo de aprendizagem pode se dar por meio do

investimento externo direto, reiterando a relevância do IED para o desenvolvimento

tecnológico dos países e, logo, da nova economia em regiões em desenvolvimento, e

atentando para o fato de que Minas Gerais ainda precisa avançar muitos degraus para

diversificar sua economia, é de extrema importância entender qual a situação das políticas de

atração do IED da nova economia em Minas Gerais. Sendo assim, a presente pesquisa

avançará, no próximo capítulo, para o estudo das ações desenvolvidas em Minas Gerais, tanto

aquelas lideradas pelo Indi, órgão responsável pela atração de novos investimentos do estado,

tanto as lideradas por outros órgãos do sistema de desenvolvimento econômico, como

Codemig, BDMG e outros, responsáveis por promover e propiciar um bom ambiente

econômico no estado, com o objetivo de verificar se tais ações, de fato, contribuem para a

atração das empresas da nova economia tão almejadas para o desenvolvimento de Minas

Gerais.

79

4 ATRAÇÃO DE IED INTENSIVO EM TECNOLOGIA: O PAPEL DO GOVERNO

NA INDUÇÃO E PROMOÇÃO REGIONAL PARA AS EMPRESAS ESTRANGEIRAS

DA NOVA ECONOMIA

Um aspecto central na agenda dos governos subnacionais é a criação de condições

que favoreçam a atividade econômica em seu território. [...] espaços que reúnem

condições favoráveis, como boas condições de infraestrutura, mão de obra

qualificada, oferta de serviços complementares e ambiente de negócio favorável,

tendem a atrair investimentos e avançar a economia (GUIMARÃES, SALLES,

2014, p. 68).

O papel dos governos é essencial para a criação dos fatores promotores do

investimento e do conhecimento, como também dos meios pelo qual eles serão processados e

inseridos no processo produtivo. Para Dunning (1973), a política governamental é de

importância vital para influenciar as decisões das empresas sobre onde investir. Entre as

inúmeras opções de locais disponíveis para seus investimentos, a empresa multinacional

decidirá por aquela que atenda seus objetivos estratégicos e operacionais, tanto em aspectos

fixos, como os recursos naturais, quanto naqueles criados, como capacitação de mão de obra e

incentivos financeiros. Esses últimos dependem crucialmente das atividades e suporte

governamental para que se desenvolvam.

A postura do país ou região frente ao desafio será decisiva tanto para atrair, quanto

para promover os impactos positivos do investimento externo direto discutidos no capítulo

anterior. De acordo com Gregory e Oliveira (2005), dependerá das políticas adotadas para

indução e atração de IED a garantia da existência desses efeitos benéficos. O governo deve

prover, portanto, um ambiente favorável e condições amigáveis para a atração de empresas

multinacionais, como facilitação burocrática, infraestrutura, financiamento, entre outros.

Considerando as particularidades dos setores intensivos em tecnologia, deve estar atento

também para a qualidade do ensino e pesquisa e de recursos investidos em inovação. E, por

fim, atento aos potenciais impactos positivos e transbordamentos que a presença da

multinacional pode trazer, deve também preparar e incentivar as instituições locais para

usufruir dessa aproximação benéfica.

O presente capítulo abordará o papel do governo na atração de investimento externo

direto, as políticas e ações que idealmente devem constar na estratégia governamental de

desenvolvimento econômico e o panorama atual dessas políticas no Brasil e em Minas Gerais.

80

Ações, programas e agências são ferramentas essenciais nesse processo e podem contribuir

enormemente para que esse investimento desejado venha e transborde em benefícios.

4.1 O papel do governo na atração de empresas

4.1.1 Políticas industriais

Os fundamentos teóricos da política industrial a dividem em duas principais linhas ou

visões. A primeira delas, de natureza horizontal, é direcionada para a melhora do desempenho

da economia em sua totalidade e não seletiva quanto aos setores ou atividades. Busca-se o

incentivo à geração e incorporação de inovações de modo geral. Por outro lado, a política

industrial de natureza vertical é ativa, direcionada àqueles setores e atividades considerados

indutores de mudança tecnológica, privilegiando indústrias específicas. Há divergências entre

os teóricos sobre qual seria o melhor tipo de política industrial para promover o

desenvolvimento econômico. Suzigan e Furtado (2006), por exemplo, consideram a política

vertical mais adequada à formulação de uma política industrial como estratégia de

desenvolvimento. Para executar tal estratégia, no entanto, é necessário compatibilizá-la com a

política macroeconômica, estabelecer metas, articular instrumentos e normas, coordenar o

avanço da infraestrutura física necessária e organizar o sistema de instituições públicas e

entidades representativas do setor privado. Os autores consideram, por exemplo, que a escolha

de setores prioritários, como tecnologias da informação e comunicação (TICs) ou

semicondutores, significa promover certas tecnologias para que elas alcancem rapidamente as

necessárias economias de escala e a eficiência industrial para que se tornem

internacionalmente competitivas.

A separação entre política vertical, orientada por setores, e política horizontal,

transversal, não é uma dicotomia real para Kupfer (2003), que entende que ambas devem ser

consideradas de forma parcimoniosa. Da mesma forma, Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura

(2006) reconhecem que não há razões para privilegiar um ou outro tipo de política e apontam

ainda que a política industrial vertical só possui racionalidade econômica quando visa corrigir

alguma falha de mercado e, por isso, a intervenção do governo só deve ocorrer depois da

identificação dessas falhas.

Por outro lado, políticas horizontais, como investimento em educação e infraestrutura,

podem gerar grandes efeitos positivos, como já observado em países desenvolvidos do Leste

Asiático (CANÊDO-PINHEIRO, PESSÔA, SCHYMURA, 2006) e defendido por Castells

81

(1999), que pontua que as políticas públicas dos países em desenvolvimento necessitam

considerar a capacitação da mão de obra, além do incentivo à entrada das empresas locais em

redes transnacionais de produção e o fornecimento de infraestrutura tecnológica. Um dos

motivos é citado por Borensztein, De Gregorio e Lee (1998), que afirmam que o IED

intensivo em tecnologia só contribui para o crescimento econômico quando há disponível uma

mínima capacidade de absorção das tecnologias avançadas por parte das regiões receptoras.

Os governos, em uma política vertical, podem oferecer uma série de incentivos para

investidores estrangeiros quando almejarem desenvolver certos setores que considerarem

estratégicos na sua política industrial, criando oportunidades para as empresas

(BORENSZTEIN, DE GREGORIO, LEE 1998). A escolha de setores a serem priorizados,

para Suzigan e Furtado (2006), não significa apoiar e promover aquelas tecnologias que

sequer se desenvolveriam sem o suporte do governo, mas sim ajudar tais tecnologias a

alcançar rapidamente a eficiência industrial e as economias de escala para que se tornem

internacionalmente competitivas. Mas, ainda que políticas setoriais possam ser o fator

decisivo no desempate na decisão de determinada empresa entre um ou outro país, Queiroz e

Carvalho (2005) ressaltam que as políticas de atração de atividades tecnológicas não podem

se resumir a incentivos. Eles afirmam então que as políticas devem possuir caráter amplo e

incluem a política de compras do Estado e a divulgação e marketing do país. Sugerem uma

política orientada no nível da empresa, com o objetivo de identificar alvos e definir ações sob

medida, além do estabelecimento de metas, do acompanhamento do trabalho de atração dos

outros países e de avaliações periódicas de resultados.

De qualquer forma, a política industrial é um mecanismo amplo de desenvolvimento

econômico de um país. Nas palavras de Suzigan e Furtado (2006), a política industrial é:

[...] essencialmente um mecanismo de coordenação de ações estratégicas do governo

e de empresas visando o desenvolvimento de atividades indutoras de mudança

tecnológica ou a solução de problemas identificados por esses atores no setor

produtivo da economia. A rigor, não se restringe ao setor industrial. [...] Pode-se

dizer que a política industrial não é meramente uma política para a indústria, mas

uma política de estruturação, reestruturação, aprimoramento e desenvolvimento das

atividades econômicas e do processo de geração de riquezas. E se a indústria é o

fulcro da política, isto se deve à sua capacidade de irradiar efeitos sobre o sistema

econômico (SUZIGAN, FURTADO, 2006, p. 175).

De acordo com Kupfer (2003), “cabe à política industrial acelerar os processos de

transformação produtiva que as forças de mercado podem operar, mas o fazem com lentidão,

e disparar os processos que essas mesmas forças são incapazes de articular” (KUPFER, 2003,

p. 281). A complementariedade de determinados investimentos explicaria isso. Caso um

82

conjunto de investimentos de diferentes setores fossem implementados simultaneamente,

estes seriam rentáveis e viáveis (uma vez que gerariam tanto a demanda quanto a oferta de

insumos essenciais necessários a esta viabilização). Entretanto, cada investimento específico

não seria viável sem a efetivação dos outros. Ou seja, certos investimentos produtivos, sem o

auxílio de políticas específicas, poderiam demorar a acontecer ou, até mesmo, sequer

acontecer. A geração de empregos qualificados também nem sempre acontece de forma

espontânea, pois há um hiato de tempo entre o aumento da produtividade e inovação nas

empresas e a substituição de postos de trabalho não qualificados para aqueles qualificados.

Por isso, Kupfer (2003) sugere que a política industrial deve se preocupar mais com a

qualidade do que com a quantidade de empregos a serem gerados.

O mesmo autor, analisando a história brasileira nas últimas décadas, afirma também

que a agenda da política industrial deve incluir a internacionalização da “ponta” da indústria e

a modernização dos setores tradicionais em um tripé composto de política comercial, política

de competitividade industrial e política de regulação e atração do capital estrangeiro, sendo

esta última o alvo principal do presente estudo. As políticas também devem se preocupar em

articular instrumentos, normas e regulamentações, como o sistema de proteção,

financiamento, promoção de exportações, incentivos fiscais e outros, de forma coerente com

os objetivos e estratégias definidos (SUZIGAN, FURTADO, 2006).

Outro fator importante para o sucesso de uma política industrial é a coordenação entre

os atores envolvidos e interessados. Apesar de ser uma estratégia objeto de decisão política, é

necessário que haja uma coordenação entre governo, empresas e entidades do setor privado,

que pode assumir, inclusive, o formato de instituições específicas como órgãos colegiados,

instâncias consultivas, deliberativas e decisórias. Para Suzigan e Furtado (2006), até mesmo a

escolha das atividades que serão priorizadas na política deve ser fruto da deliberação entre

governo e empresas. Isto porque são as empresas que sabem, mais do que qualquer outro ator,

identificar as oportunidades, mas são elas também que, ao se defrontarem com incertezas

quanto aos retornos esperados, não se dispõem a correr riscos. É nesse momento que entra o

apoio do governo, amenizando os riscos e diluindo os esforços necessários para o avanço

tecnológico. Se, por um lado, as políticas verticais ajudam a atrair empresas estrangeiras de

determinados setores, as políticas horizontais serviriam para que, uma vez estando instaladas,

tais empresas consigam transbordar o seu conhecimento.

Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006) ainda ressaltam que há outro conjunto de

problemas relacionado à implementação das políticas industriais, que são os problemas de

falhas de governo. Em que medida o governo é capaz de propor e implantar as políticas

83

industriais mais adequadas? Nesse sentido, Anne Krueger (1990) levanta duas definições para

falhas de governo, sendo a primeira resultado da falta de informação relevante necessária para

uma boa intervenção pública e a segunda gerada pela existência de objetivos outros que não

maximizar o bem-estar social por parte dos governantes. A questão levantada é que o governo

é composto por vários atores e as decisões governamentais são moldadas por pressões

políticas, que podem não levar às medidas mais adequadas para a economia de um local. O

governo possui falhas de comissão, quando realiza atividades econômicas não

tradicionalmente associadas ao setor público, e falhas de omissão, quando deixam de tomar

atitudes tendo em vista a existência de problemas. Além delas, o governo ainda está sujeito à

corrupção e ao favorecimento. Ainda, outros problemas, como dificuldades administrativas e

pessoal não qualificado, podem também prejudicar o andamento de políticas. A autora afirma

que o governo deve se concentrar em atividades nas quais possui vantagens comparativas,

como aquelas em larga escala e não orientadas para atividades que podem ser conduzidas pelo

mercado.

4.1.2 As políticas de atração de investimento

De qualquer forma, como afirmado por Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006),

“pelos mais diversos motivos, praticamente todos os países do mundo fizeram algum tipo de

política setorial ou de incentivo à indústria” (p. 06). O fato é que governos de todo o mundo

competem pelos investimentos das multinacionais e, para Gonzalez-Eiras e Prado Jr. (2007), é

essencial entender quais fatores presentes em determinado país influenciam a tomada de

decisão das empresas e quais os determinantes presentes nos fluxos de investimento. A

identificação das melhores políticas de atração de investimentos na nova economia para

determinada região passou a ser alvo de estudos. No mundo inteiro, os exemplos dos Tigres

Asiáticos e do Vale do Silício foram largamente explorados como estudos de caso

(BARQUETTE, 2002).

Conforme apontado por Kostevc, Redek e Rojec (2011), políticas específicas para o

investimento externo direto são apenas um elemento do clima geral de investimentos de um

país ou região, mas não o mais importante. Por mais amigável que as políticas sejam ao

investidor estrangeiro, elas não conseguirão compensar um quadro econômico e político

inadequado para novos investimentos. Além disso, as empresas sempre levarão em

consideração sua estratégia internacional, suas demandas e expectativas, o que, geralmente,

está muito mais relacionado à estrutura geral do país ou região, do que a um determinado

84

benefício fiscal, por exemplo. Paradoxalmente, as políticas de promoção do IED se tornaram

algo essencial para a atração de multinacionais. Porém, isso não ocorre porque elas são, de

fato, necessárias ao investidor, mas sim porque, na decisão por uma ou outra região que

oferece estruturas, vantagens e características similares, o fiel da balança é a política de

promoção do IED, com seus benefícios adicionais às empresas. Esses benefícios acabaram,

portanto, se tornando a regra e já são esperados pelas multinacionais quando vão em busca de

um local para seus investimentos. As atividades mais comuns empenhadas pelos governos na

promoção do IED são os incentivos ao investimento, a construção da imagem, a busca direta

por IED e a provisão de certos serviços às empresas. Apesar dos três últimos serem

reconhecidamente importantes para a atração de investimento externo direto, é o primeiro

deles, os incentivos tributários, o centro da política de promoção e também o mais

controverso (KOSTEVC, REDEK, ROJEC, 2011).

Para os autores, deve-se evitar conceder benefícios quando as empresas solicitantes se

instalariam naquele local de qualquer forma, quando há dificuldade em compreender quais

seriam as externalidades positivas daquele investimento, quando os benefícios acarretarão

redução das receitas fiscais do governo ou quando aumentarão os gastos (especialmente

quando há danos para outros setores, como educação ou infraestrutura), entre outros. Além

disso, eles alertam que a competição entre os governos para atrair IED pode criar problemas

devido à tendência de excessiva concorrência que pode fazer com que os incentivos sejam

superiores aos benefícios trazidos pelo transbordamento (fenômeno conhecido como

“maldição do vencedor” em leilões – a empresa em questão promoveria um leilão entre os

governos locais para definir sua localização). Os governos devem estar atentos ao fato de que

os benefícios do IED não são automáticos ou imediatos. Conforme analisamos no capítulo

anterior, o spillover está associado à capacidade de absorção das externalidades que o país ou

região possui. Sendo assim, a política de oferecer incentivos para que as empresas

multinacionais invistam em determinado local deve ser acompanhada de políticas que

aumentem a capacidade absortiva das instituições e empresas locais (KOSTEVC, REDEK,

ROJEC, 2011).

Normalmente, há três principais categorias de incentivos concedidos pelos governos,

sendo eles os incentivos financeiros (como garantias e empréstimos), incentivos fiscais

(redução e negociação de impostos) e outros incentivos (que podem ser uma infraestrutura

subsidiada, preferências de mercado e outras concessões em termos de regulamentos

trabalhistas ou ambientais). Condomínios ou áreas industriais e parques tecnológicos (estes

mais recentemente) também são uma forma popular de incentivo ao investimento, já que

85

oferecem uma série de serviços, infraestrutura e facilidades de gerenciamento a potenciais

investidores. Os incentivos também podem servir tanto para atrair as empresas multinacionais

para determinado local, como também para incentivar as subsidiárias já instaladas a

empreender novos esforços, como atividade de P&D e transferência de tecnologia. A maioria

dos incentivos não costuma discriminar investidores estrangeiros de nacionais, mas,

geralmente, são direcionados para um dos dois (KOSTEVC, REDEK, ROJEC, 2011).

Especificamente para fomentar atividades tecnológicas das empresas, as políticas de incentivo

devem enfatizar menos os ganhos em termos de custos para as empresas e se preocupar mais

com os ativos locais especializados, como o desenvolvimento de uma indústria ou tecnologia

específica, que façam com que aquela empresa encontre naquele local as características em

termos de mão de obra ou ambiente inovador adequados ao seu investimento.

De acordo com Cassiolato (2004), a partir da segunda metade da década de 1980, os

mecanismos mais tradicionais de apoio, a saber, os incentivos tributários às empresas

investidoras, diminuíram e, no seu lugar, ascenderam novas medidas de política industrial, em

especial, aquelas de caráter regional e de apoio ao desenvolvimento tecnológico, assim como

os mecanismos de incentivo ao P&D com ênfase nos processos cooperativos. Analisando esse

processo de alteração de políticas entre os países da OCDE9, Cassiolato (2004) identifica

algumas tendências gerais, sendo elas a ampliação dos recursos públicos destinados ao

financiamento da inovação, a definição de setores prioritários para os investimentos públicos

em ciência e tecnologia, a reformulação de universidades e instituições de ensino e pesquisa,

para que a aplicação de recursos financeiros e humanos tenha maior flexibilidade e

autonomia, e apoio à criação de empresas inovadoras de base tecnológica juntamente com a

promoção das pequenas e microempresas e empreendedorismo acadêmico. Além disso,

percebeu-se também o aumento no número de programas que incentivam a cooperação entre

empresas, universidades, instituições de pesquisa e demais atores dos sistemas nacionais de

inovação.

No entanto, o que destaca as políticas de desenvolvimento industrial nos países da

OCDE é que a ênfase na inovação e na promoção da tecnologia não é apenas uma parte das

ações empreendidas pelos governos, mas sim a parte mais importante do programa político

desenvolvimentista, prioritário na agenda da política industrial. As ações também possuem

9 OCDE é a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico. A Organização atualmente possui 34

membros, que seguem políticas e diretrizes de democracia representativa e economia de livre mercado. A OCDE

atua para a promoção de políticas que melhorem as condições econômicas e sociais dos países. A maioria dos

membros possui altos níveis de desenvolvimento humano e social e também um alto nível de renda per capita

(OECD, 2016).

86

um caráter descentralizado, composto de uma rede de diferentes organismos para o

atendimento às empresas em todo o território em questão. Para Cassiolato (2004), essas são

tendências não só entre os países da OCDE, mas também em todo o mundo, assim como a

integração entre as políticas regionais, nacionais e supranacionais.

Considerando que os impactos positivos do IED intensivo em tecnologia, conforme

explicado no capítulo anterior, vão além da simples presença da empresa multinacional do

país de destino e encontram os principais resultados quando se trata dos transbordamentos

para toda a indústria, é necessário enfatizar também as políticas que favorecem esse spillover.

Queiroz e Carvalho (2005) ressaltam a estratégia chinesa de atração de investimento que,

além de buscar cada vez mais empresas intensivas em tecnologia e centros de P&D para o

país, também direciona esforços para a formação de recursos humanos qualificados. Canêdo-

Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006) defendem que as políticas industriais relacionadas às

externalidades do investimento externo direto devem manter o foco em setores cujos insumos

sejam de difícil importação. O foco aqui seria promover a atração de empresas estrangeiras

que utilizem insumos difíceis de importar, o que faria com que as empresas locais pudessem

se tornar fornecedoras e, assim, aumentar a interação entre as empresas multinacionais e

locais e, consequentemente, o transbordamento oriundo desse contato. Os autores indicam

também que, para melhorar o aproveitamento dos spillovers, os governos deveriam intervir

para aumentar a intermediação financeira em âmbito doméstico e garantir que as

multinacionais tenham opções financeiras locais para manter ou ampliar seus investimentos.

Ainda, as políticas para promoção de investimento externo direto devem incluir a atenção à

educação e ao treinamento ou, por outro lado, enfatizar a atração de empresas naqueles

setores nos quais já exista mão de obra qualificada local. Assim, a capacidade absortiva local

permitiria e ampliaria os impactos positivos do IED. Por fim, os governos deveriam, em

detrimento das simples políticas de incentivo ao IED, trabalhar para eliminar barreiras que

impedem que as firmas domésticas construam relacionamentos com as multinacionais,

melhorando o acesso a insumos, crédito e tecnologia e, ainda, privilegiar a diminuição dos

entraves ao IED, ao invés de conceder subsídios (CANÊDO-PINHEIRO, PESSÔA,

SCHYMURA, 2006).

Além disso, os autores enfatizam que, especialmente para incentivar o spillover dos

setores intensivos em conhecimento e tecnologia, o governo deveria dar preferência a

políticas que consistem em subsídios fixos, como investimento em infraestrutura e reformas

legais, que poderiam facilitar a exploração das externalidades associadas à inovação. Ao

contrário de Suzigan e Furtado (2006), Canêdo-Pinheiro, Pessôa e Schymura (2006)

87

consideram que ao invés de incentivar novos setores detentores de capacidades tecnológicas

futuras, a intervenção governamental deveria ocorrer em setores que já estão desenvolvidos e

poderiam ser beneficiados pelas externalidades positivas da difusão do conhecimento. Para os

autores, seria mais produtivo dar suporte à pesquisa e desenvolvimento naqueles setores nos

quais o país já tenha vantagem comparativa. Eles questionam o argumento de que a política

industrial deva promover setores com maior sofisticação tecnológica, afinal não existe uma

causalidade inquestionável entre o desenvolvimento econômico dos países e o seu domínio

das tecnologias mais avançadas. Como exemplo, há países que são desenvolvidos e não

dominam as tecnologias de ponta, como Nova Zelândia e Itália e, por outro lado, há países

que dominam tais tecnologias e não são desenvolvidos, como a Rússia. Além do mais, a

diversificação econômica não significa dominar os setores tecnologicamente mais avançados.

Rugraff e Hansen (2011) citam ainda outras ações dos governos para promoção dos

transbordamentos e interações entre as multinacionais e as empresas locais. Uma delas é o

desenvolvimento das capacidades de fornecimento das empresas locais para as multinacionais

que, potencialmente, pode gerar a absorção de tecnologia pelas indústrias locais. Muitas

vezes, as multinacionais não conseguem comprar de fornecedores locais por não encontrarem

insumos e produtos que sejam tecnologicamente adequados para sua produção. Também

citam a promoção dos clusters ou arranjos produtivos como forma de incentivar o spillover,

visto que a aproximação que o cluster pode promover entre a multinacional e as empresas

locais aumenta as chances da interação ocorrer e, ainda, a própria multinacional pode se

beneficiar da especialização industrial, concentração de mão de obra qualificada e

proximidade geográfica que o cluster possui.

Diferentes tipos de distorções econômicas, no entanto, podem prejudicar o papel do

IED como transferidor de tecnologia. Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) dão alguns

exemplos: quando há políticas de comércio protecionistas e o IED passa a ser a única forma

de acessar o mercado doméstico; ou quando os governos oferecem incentivos aos investidores

estrangeiros para estimular o fluxo de IED com o objetivo de aumentar as reservas de capital

externo ou para desenvolver algum setor produtivo considerado estratégico por algum ponto

de vista de política industrial. Nesses casos, as políticas podem resultar em um fluxo de IED

que não corresponde a uma maior eficiência ou produtividade, mas sim à busca simples de

oportunidades de lucro criadas por incentivos distorcidos. No Brasil, em especial, um dos

fortes problemas para a operacionalização de uma política de atração de investimentos

efetivas, de acordo com Egan (2015), é a falta de coordenação entre os órgãos envolvidos com

a promoção do IED.

88

Além das políticas discorridas até agora, de caráter amplo e profundo impacto, não só

na economia, mas também na estrutura legal, jurídica, trabalhista e educacional, há também

aquelas ações práticas, relacionadas a procedimentos burocráticos e operacionais que, para

Gregory e Oliveira (2005), podem compor uma agenda de trabalho de ações facilitadoras para

o investimento externo direto. Algumas delas são: i. a compilação de informações sobre

programas, políticas e instrumentos de apoio, que estejam, inclusive, traduzidas para outros

idiomas; ii. a flexibilização burocrática para vistos e licenças de trabalho para o empresário,

grupo de empresários ou gestores estrangeiros que estejam viabilizando novos investimentos

no país; iii. desenvolvimento de sistema único de identificação e registro de empresas,

abrangendo os níveis municipal, estadual e federal; iv. desenvolvimento de plataforma virtual

de identificação de terrenos e imóveis, bem como a facilitação dos trâmites de licenciamento

ambiental e urbano; v. ampliação do expediente de trabalho das aduanas, cobrança de

impostos por meio eletrônico e publicação de restrições e exigências sobre produtos

comercializados em sítio eletrônico.

Por fim, mas não menos importante, o papel dos bancos de desenvolvimento também é

crucial para uma política bem sucedida de atração de investimento. Se no início os bancos de

desenvolvimento serviam para a reconstrução dos países destruídos pelas duas grandes

guerras da primeira metade do século XX, com o tempo eles passaram a servir ao propósito de

auxiliar os países em desenvolvimento, com ênfase especial em seus processos de

industrialização por substituição de importação (como forma de alavancar seus respectivos

processos de desenvolvimento). A partir de década de 1970, outros objetivos foram incluídos

na política desses bancos, como o desenvolvimento social (e o combate à pobreza), a

promoção de exportações e o suporte a micro e pequenas empresas. O incentivo à inovação

também entrou nessa nova vertente de apoio dos bancos, graças ao seu importante papel no

crescimento econômico e nas inúmeras oportunidades de investimento que proporciona. No

entanto, o financiamento da inovação é intrinsecamente vinculado ao risco, visto que seus

resultados não são previsíveis e, portanto, os bancos, para apoiar atividades assim, precisam

elaborar alternativas financeiras específicas (RAPINI, ROCHA, 2014). O mesmo acontece

com o financiamento ao investimento externo. Como entrante no mercado, as empresas

estrangeiras raramente possuem as garantias necessárias para a consecução de um

financiamento nos moldes clássicos, o que faz com que esse seja outro desafio aos bancos

promotores do desenvolvimento. Esses bancos trabalham então em um contexto de falhas de

mercado para a provisão de crédito em segmentos que, apesar de importantes para o

crescimento econômico do país ou região, não são atendidos eficientemente pelo setor

89

privado. As alternativas recorrentemente utilizadas, nesses casos, são os empréstimos com

taxas de juros reduzidas e o capital de risco (RAPINI, ROCHA, 2014).

Considerando que a análise financeira dos bancos em geral é realizada sobre o

desempenho passado da empresa, com o objetivo de verificar se a empresa conseguirá arcar

com o pagamento dos juros e amortizações dos empréstimos, e considerando ainda que uma

nova empresa não possui esse histórico ou, se possui, ele dificilmente estará adequado às

exigências usuais dos bancos e que, provavelmente, essa empresa também não tem ativos

como garantias, o financiamento tradicional raramente será uma opção viável para empresas

entrantes no mercado. Por esse motivo, o capital de risco é necessário nessa situação. Ao

apostar na empresa, o investidor receberá seu lucro e dividendo como um acionista, mas não

há mais a necessidade de geração de caixa para pagar juros e amortizações dos empréstimos.

Como definido por Gorgulho (1997):

Capital de risco, tradução encontrada no Brasil para a expressão venture capital, é

[...] uma forma de financiamento que envolve a participação, através da aquisição de

ações ou de outros instrumentos financeiros sem contrapartidas no que tange a

garantias (equity ou quasi-equity), em empresas ou empreendimentos com alto

potencial de crescimento, com vistas à sua revenda e à realização de expressivos

ganhos de capital a médio e longo prazos. Em outras palavras, é uma modalidade de

financiamento que pressupõe a aceitação de um alto risco em troca da perspectiva de

um alto retorno no futuro (GORGULHO, 1997, p. 4).

Normalmente utilizado pelas empresas novas de base tecnológica, o capital de risco

pode ser um instrumento de financiamento para qualquer empresa que se enquadre na situação

acima descrita.

4.1.3 Agências de Promoção de Investimento

Além das políticas citadas na seção anterior, diversos países e entidades subnacionais

vêm criando, nos últimos anos, agências de promoção de investimentos com o objetivo de

atrair e facilitar o ingresso do IED e, por esse motivo, esse tipo especial de instituição será

tratado uma seção exclusiva nesse capítulo. Essas agências, geralmente, são concebidas para

serem uma “parada única” para os investidores, ou seja, elas serviriam como ponto de

referência para que as empresas não tenham que se submeter a diversos órgãos

governamentais diferentes com o intuito de obter todos os documentos, avais e licenças

necessários para investir e operar. As agências de promoção de investimentos fariam essa

90

conexão já que sua função é a articulação com os diversos departamentos públicos necessários

para a realização do investimento (GREGORY, OLIVEIRA, 2005).

As funções de uma agência de promoção de investimentos vão além da facilitação

burocrática do investimento. As principais ações são a construção da imagem externa, com a

criação da percepção do país como um local atrativo para investimentos; os serviços ao

investidor, relacionados à assistência à empresa por meio de análises sobre a viabilidade do

investimento, provisão de informações e facilitação em si, concentrando os serviços de outros

órgãos e secretarias na própria agência; a geração de investimentos, que trata da estratégia de

atração de empresas, com a identificação de setores potenciais, possíveis investidores e

monitoramento de oportunidades; e, por fim, a defesa e proposição de políticas, por meio do

apoio e coordenação de ações voltadas para melhorar o ambiente de negócios e influenciar as

decisões políticas e novas legislações a favor do IED.

O Banco Mundial possui um guia sobre a criação e operação de agências de promoção

de investimento, com o intuito de ajudar países, regiões ou cidades que queiram criar suas

próprias agências. O material, intitulado “Investment Generation Toolkit”, reúne diversas

orientações sobre os passos, estruturas adequadas e estratégias apropriadas para que uma

agência de promoção de investimentos possa trabalhar em todas as etapas acima mencionadas,

desde construção da imagem até a proposição de políticas públicas. O guia esclarece os

motivos pelos quais cada um desses serviços é importante e como lidar com cada um deles.

Especificamente quanto à construção de imagem, o Banco Mundial (2013) sugere que o país

ou região que pretende atrair IED deve tentar entender como a sua região é percebida pelos

investidores e como o governo gostaria que ela fosse vista. Geralmente há uma distância entre

a percepção geral e o que o governo quer apresentar. Uma região que é vista como

predominantemente agrícola e pretende atrair investimentos em eletrônica deve conseguir se

apresentar como capaz de atrair esse tipo de investimento. A agência deve, portanto, criar uma

proposta e elaborar ferramentas de divulgação, como fôlders, newsletter, vídeos e websites. A

agência deve também se comunicar bem com a imprensa e participar de eventos, seminários e

conferências para divulgar o potencial da região.

Na geração de investimentos ou, como apresentado pelo guia, no targeting, a agência

fará uso daquela imagem criada para, de fato, atrair empresas e investidores para a região. A

criação de uma base de dados de potenciais investidores, formada a partir de contatos

indicados por instituições, embaixadas e câmaras de comércio, ou até mesmo a partir da

participação em eventos, é essencial para a inteligência de mercado necessária para o trabalho

da agência. Com essa informação, a agência pode contatar os investidores por correio

91

eletrônico ou outros meios, agendar reuniões e promover visitas. Assim que a empresa decide

investir naquela região, a agência começa a prestar os serviços de facilitação, como

apresentação e visitas a terrenos para instalação da empresa, introdução dos investidores aos

parceiros, clientes e fornecedores locais, auxílio e agilização dos trâmites burocráticos e, até

mesmo, suporte na contratação de mão de obra, entre outros serviços possíveis (BANCO

MUNDIAL, 2013). Para o trabalho de defesa e proposição de políticas, ou policy advocacy, o

Banco Mundial sugere que as agências de promoção de investimento apoiem iniciativas para a

melhora da qualidade do ambiente de investimento local e participem de iniciativas como

pesquisas e estudos sobre o setor privado, forças-tarefas de solução de problemas setoriais e

proponham novas leis e políticas que favoreçam o clima de negócios (MORISSET,

ANDREWS-JOHNSON, 2004).

Para Nelson (2009), uma agência de promoção de investimentos, preocupada com as

necessidades do investidor, apropriadamente direcionada e sustentável ao longo do tempo

pode ser um fator decisivo para influenciar a escolha do local de investimento. Esse trabalho é

ainda mais relevante se levarmos em consideração que o desenvolvimento de estratégias de

promoção de investimento é algo que os governos podem controlar, ao contrário dos outros

fatores relevantes para o IED, como questões geográficas ou tamanho do mercado, que são

fatores dados. Especialmente para empresas dos setores não tradicionais, como pontuado por

Nelson (2009), a compreensão das necessidades e das preocupações dos investidores

estrangeiros é essencial. Devido às rápidas mudanças e natureza competitiva desses setores,

os executivos nessa indústria tecnológica precisam tomar decisões rápidas e, portanto,

responderão melhor àquelas agências que consigam se adaptar às suas demandas de maneira

flexível e igualmente rápida. A promoção de investimentos, em si, possui um conjunto de

atividades mais próximas do setor privado que do público, que engloba ações de marketing,

contínua interação com empresas, flexibilidade para responder rapidamente ao investidor,

ajustes a mudanças de condições de mercado e autonomia para gerar e executar estratégias de

promoção de investimento por um longo período de tempo. Tais atividades, de acordo com

Nelson (2009), não são tão bem executadas pelo setor público.

Por esse motivo, Nelson (2009) entende que uma agência de promoção de

investimentos com um bom nível de independência tecnocrática, isolada de interferência

política, que consiga desenvolver seus programas com base em critérios técnicos, ao invés de

políticos, terá mais êxito em atrair investimento externo direto em setores intensivos em

tecnologia ou, como categorizado por ele, em setores não tradicionais. Já Gregory e Oliveira

(2005) consideram que as agências de promoção de investimentos mais eficazes são aquelas

92

que se reportam diretamente aos níveis mais altos da hierarquia governamental e que incluem,

em seus conselhos de administração, representantes do setor privado, aliando o

comprometimento público e o privado à flexibilidade operacional e neutralidade necessárias

para a execução das atividades.

A independência tecnocrática da agência de promoção de investimentos pode ser

medida, por exemplo, pela dimensão em que o mérito é utilizado como critério de seleção de

funcionários com qualificações relevantes para o desempenho das funções, ao invés de

simples considerações políticas, ou pelo nível técnico da decisão, elaboração e avaliação dos

programas, com alvos e objetivos bem definidos, ao invés de exclusivamente orientados por

decisões políticas (NELSON, 2009). Tal independência interfere diretamente na capacidade

da agência em compreender as ações dos investidores estrangeiros, as tendências do mundo

dos negócios e os impactos positivos que determinada empresa pode trazer para seu país ou

região. Adquirir um profundo conhecimento sobre tendências e fluxos de IED e sobre como

interagir da melhor forma possível com potenciais investidores é essencial para agências de

promoção de investimento que queiram se destacar na atração de IED intensivo em

tecnologia. Os governos mais efetivos nesse trabalho são aqueles que conseguem se antecipar

e responder rapidamente a novas tendências no mundo dos negócios e a mudanças nas

demandas das empresas.

Naturalmente, quanto maior o conhecimento adquirido pela agência, maior será sua

capacidade de se relacionar e se comunicar com empresas estrangeiras, direcionando seus

esforços, de maneira mais eficiente, àqueles potenciais investidores que mais se ajustam ao

país ou região promovida. Nelson (2009) chama essa habilidade particular das agências de

“capacidade de aprendizado transnacional” (transnational learning capacity) e destaca

algumas características das agências com essa habilidade, tais como uma equipe de

funcionários internacionalizados (com educação ou vivência internacional, aptos a lidar com

investidores de diferentes países), uma prática proativa de pesquisa sobre tendências e

potenciais novos investidores (monitoramento de mídias, participação em eventos setoriais e

diálogo permanente com empresários) e uma rede internacional de parceiros e colaboradores

relacionados à promoção do IED (indivíduos, associações de empresas ou universidades

estrangeiros que podem ajudar a agência a entender demandas e tendências de determinados

setores).

Uma estratégia de promoção de investimentos efetiva é aquela i. que direciona seus

esforços para objetivos bem estipulados, ii. que é responsiva às necessidades e preocupações

dos investidores e iii. que é sustentável ao longo do tempo (NELSON, 2009). Uma estratégia

93

efetiva será um importante fator para o sucesso da atração de IED. Evidentemente, esse não é

o único fator responsável pelo resultado da política de atração de investimentos, pois, como

apresentado no capítulo anterior, há outros fatores envolvidos, tais como recursos humanos

qualificados, infraestrutura, entre outros. A primeira das características de uma estratégia

ideal, conforme afirmado por Nelson (2009), relaciona-se ao quanto a estratégia busca atrair

IED de setores não tradicionais que seriam os mais apropriados para aqueles atributos

particulares do país ou região, de forma que o investimento seja viável naquele local, como,

por exemplo, mão de obra com as habilidades necessárias, ou abundante em determinada área,

ou disponibilidade de insumos necessários e outros. É importante que as agências saibam

quais setores se adequam melhor ao ambiente de negócio e às ofertas de insumos e recursos

da sua região. O segundo fator se relaciona à sensibilidade da agência sobre assuntos

importantes para os investidores estrangeiros e sua capacidade de agir de forma adequada a

atendê-los. Por fim, a sustentabilidade da estratégia significa que, apesar de flexível às

demandas dos investidores, os esforços de promoção de investimento permanecerão mesmo

com a mudança de governo ou administração. Isso vai além dos recursos financeiros

necessários para a manutenção da agência e perpassa o apoio governamental necessário para a

manutenção da estratégia e a cooperação com os demais órgãos públicos necessários para a

execução do trabalho de facilitação (NELSON, 2009).

4.2 Panorama atual do apoio e políticas de incentivo

A tendência internacional, conforme visto, mostra que têm sido estabelecidas políticas

específicas visando a geração e difusão de tecnologias-chave, em setores novos e em

tradicionais, através de conjuntos de diferentes agentes e explorando e expandindo as

especificidades associadas ao caráter local a elas associado. Longe de significar um mundo

integrado e sem fronteiras, a chamada globalização necessita do atendimento de

especificidades locais e regionais. A importância de políticas industriais e tecnológicas para

acelerar o uso eficiente das tecnologias de informação e comunicações deve, dessa maneira,

se constituir em prioridade fundamental. Sem elas a participação das economias em

desenvolvimento no atual processo de internacionalização continuará sendo passiva e

dependente (CASSIOLATO, 2004).

A América Latina, “em geral, mostrou uma atitude passiva em termos de IED, sem

tirar vantagem das possibilidades de adotar uma estratégia baseada na atração de

investimentos destinados a cobrir objetivos específicos do desenvolvimento nacional [...]”

94

(KOSACOFF, LÓPEZ, PEDRAZZOLI, 2008). As políticas voltadas para o incentivo e

promoção da ciência e tecnologia foram inicialmente marginalizadas e, só em meados da

década de 1990, algumas ferramentas de incentivo foram colocadas em prática em vários

países da região. No Brasil não foi diferente. Os programas e leis para essa finalidade foram

surgindo aos poucos, já na segunda metade dessa década.

4.2.1 Brasil

A partir do início da década de 1990, quando o Brasil passou pelo processo de abertura

comercial, a crescente exposição ao ambiente competitivo internacional pela qual as empresas

brasileiras passaram não foi acompanhada de uma política industrial e tecnológica que

estimulasse a competitividade internacional das empresas nacionais. O país continuou

especializado em produtos primários semielaborados e a pauta exportadora do país

apresentava (e ainda apresenta) escassa participação de produtos de alta e média intensidade

tecnológica. Como já apresentado no capítulo anterior, nesse momento, em que a

competitividade industrial depende mais das bases construídas de vantagens comparativas, ou

seja, de recursos ligados ao conhecimento e à capacitação, é importante que estruturas

institucionais “facilitem e promovam a geração, internalização e difusão de inovações

tecnológicas e institucionais” (Cassiolato, 2004, p. 322). Mas, no caso brasileiro, o que pode

ser verificado em termos de políticas industriais alinhadas às novas demandas de

desenvolvimento econômico e tecnológico ainda está longe de avançar para além dos

incentivos fiscais que, para o autor, são inoperantes:

O quadro brasileiro, por sua vez, associa uma situação de reduzidos esforços

inovativos, com baixos níveis de gastos privados em P&D e falta de cooperação

entre as instituições de pesquisa e o setor produtivo, numa situação em que a

estabilização da economia impede medidas como os necessários aumentos de gastos

públicos em ciência e tecnologia. Assim, a superação da atual fragilidade

tecnológica nacional requer reverter a tendência de retração das atividades de

inovação ao nível do sistema e induzir uma mudança fundamental nas estratégias

industriais, buscando o aprendizado e a capacitação para inovação de forma

persistente e cumulativa (CASSIOLATO, 2004, p. 322).

Todas as políticas industriais federais recentes abordam a inovação e a atração de

investimentos como temas cruciais na condução do desenvolvimento econômico do Brasil. A

Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), anunciada em 2003, foi

lançada com o objetivo de fortalecer a base industrial brasileira por meio da melhoria da

capacidade inovadora das empresas. A PITCE atuou em eixos horizontais, com a promoção

95

da inovação e desenvolvimento tecnológico, incentivo às exportações, à modernização

industrial, entre outros; em setores estratégicos selecionados: softwares, semicondutores, bens

de capital, fármacos e medicamentos; e em atividades consideradas portadoras de futuro:

biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis. Instituída em 2008, a Política de

Desenvolvimento Produtivo (PDP) objetivava fortalecer a economia do país e sustentar o

crescimento. Para isso, a PDP contou com quatro grandes metas, sendo elas acelerar o

investimento fixo, estimular a inovação, ampliar a inserção internacional do Brasil e aumentar

o número de micro e pequenas empresas exportadoras. A última das políticas, elaborada para

permear o período de 2011 a 2014, foi o Plano Brasil Maior, que também enfatizava o

estímulo à inovação e à produção nacional como instrumentos para desenvolver a

competitividade da indústria brasileira nacional e internacionalmente. O Plano é a integração

de iniciativa de vários ministérios e órgãos do governo federal e preza também pelo diálogo

com o setor produtivo. As ações se dividem em sistêmicas e setoriais. Enquanto as sistêmicas

são voltadas para a eliminação de gargalos e aumento da eficiência produtiva, as setoriais

buscam estabelecer programas e projetos relacionados aos desafios e oportunidades dos

principais setores produtivos. Entre as medidas previstas, destacam-se a desoneração dos

investimentos e exportações, o aumento dos recursos para inovação e a criação de regimes

especiais para agregação de valor e de tecnologia nas cadeias produtivas (ABDI, 2015).

Apesar de possuir uma série de políticas para atrair IED, incentivar a inovação nas

multinacionais e, até mesmo, promover as exportações, o Brasil, para Egan (2015) está

ficando atrasado em comparação a outros países, muito devido a sua difícil estrutura

burocrática. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, a agência de promoção de

investimentos Investe Brasil foi criada, em dezembro de 2001, por meio de uma parceria entre

o setor público e privado. De acordo com Gregory e Oliveira (2005), a Investe Brasil foi

estabelecida para reforçar as possibilidades brasileiras de disputa por IED, ou, nas suas

palavras:

A Agência, uma parceria público-privada, foi fruto de uma decisão de órgãos

públicos e privados de oferecer ao país estrutura voltada exclusivamente para a

atração e promoção de investimentos, partindo do conceito de “parada única”, onde

o investidor pudesse encontrar o apoio necessário para criar as condições de

implantação de seu projeto, e que tinha por objetivo promover a imagem, o

ambiente, as oportunidades de negócio do País no exterior, além de propor medidas

para facilitar o ingresso dos investimentos estrangeiros (GREGORY, OLIVEIRA,

2005, p. 40).

96

Os recursos para manutenção da agência eram igualmente oriundos da iniciativa

privada e do governo federal. No setor público, eram mantenedores os Ministérios do

Planejamento; Relações Exteriores; Fazenda; Integração Nacional; Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior; Minas e Energia; Transportes; Comunicações; Agricultura,

Pecuária e Abastecimento; e Trabalho e Emprego. Além dos (impressionantes) onze

ministérios, também mantinham a agência, do lado privado, a Confederação Nacional da

Indústria; do Transporte; da Agricultura e Pecuária; Comércio; além das Associações

Brasileira de Infraestrutura e Indústria de Base; de Engenharia Industrial; de Máquinas e

Equipamentos; da Indústria Elétrica e Eletrônica; e vários outros sindicatos, associações e

bolsas de valores. O Conselho de Administração era composto por representantes indicados

por essas instituições. A união de tantas instituições na manutenção da Investe Brasil era uma

tentativa de articular todos os órgãos federais que se sobrepõem nas atividades de promoção

do IED por meio de redes que pretendiam conectar os diversos atores do nível federal, as

diversas instituições regionais e os potenciais investidores (GREGORY, OLIVEIRA, 2005).

Egan (2015) considera que, apesar de inovador, o arranjo acabou sofrendo com

problemas de coordenação. A diretoria da Investe Brasil passou a maior parte do seu primeiro

ano de existência tentando gerenciar as várias agências de promoção de investimentos

subnacionais brasileiras e organizá-las em rede. Os problemas de coordenação também

ocorreram em nível federal, já que era necessário um grande esforço para trabalhar com todas

as agências dos diferentes ministérios envolvidos que possuíam, de alguma maneira, políticas

e ações de promoção de investimento. Egan (2015) também aponta a alta rotatividade de

funcionários como um fator complicador para a atuação da Investe Brasil. Os funcionários

revezavam entre órgãos públicos dos níveis federais e estaduais com muita frequência e os

cargos raramente se preservavam com o mesmo funcionário por muitos anos, o que

dificultava o desenvolvimento de objetivos de longo prazo e o fortalecimento da cultura

organizacional. Egan (2015) ressalta, no entanto, que essa não era uma característica

exclusiva da Investe Brasil, mas sim que é uma constante nos órgãos públicos brasileiros. Em

2004, o Conselho de Administração recomendou o encerramento das atividades da Investe

Brasil devido à ausência de interesse do setor público em manter as atividades do órgão

(GREGORY, OLIVEIRA, 2005).

Além da iniciativa da agência Investe Brasil, vários outros órgãos da administração

federal também possuem políticas e ações para promover investimentos. O Ministério das

Relações Exteriores (MRE), por exemplo, desenvolveu a plataforma “Brazil Trade Net”, um

website que divulgava informações sobre comércio exterior e captação de investimentos e que

97

possuía ampla base de dados sobre os estados brasileiros, sobre a economia do país, além de

informações setoriais. A plataforma estava alinhada ao Sipri (Sistema de Promoção de

Investimentos e Transferência de Tecnologia para Empresas), uma rede de operadores

nacionais e estrangeiros que buscam atrair IED para o Brasil e incentivar parcerias entre

empresas brasileiras e estrangeiras com o objetivo de facilitar a transferência de tecnologia.

As instituições de suporte no exterior são os Setores de Promoção Comercial (Secom) das

Embaixadas e Consulados Gerais brasileiros em diferentes países.

O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) também

possui suas iniciativas próprias. A Rede Nacional de Informações sobre o Investimento

(Renai), criada em 2003, disponibiliza informações para suporte aos investimentos produtivos

no Brasil, como notícias, sinais de investimentos e dados econômicos. A rede é mantida pelo

MDIC com o apoio de parceiros estaduais e entidades de classe empresariais. As informações

são amplamente divulgadas tanto para potenciais investidores, como para agências de

promoção de investimentos subnacionais, órgãos de pesquisa e agências internacionais. Há

um website institucional com informações diversas, como incentivos, oportunidades de

investimento e dados sobre estados e regiões, mas, além disso, a rede envia periodicamente

para os parceiros dados e anúncios de investimentos e ainda indica oportunidades de captação

de IED para que estados e regiões possam trabalhar na atração das empresas multinacionais

(GREGORY, OLIVEIRA, 2005).

Em termos de informação ao investidor, o portal Guia de Comércio Exterior e

Investimento – “Invest & Export Brasil” substituiu o “Brazil Trade Net”. O website de caráter

informativo é resultado de um esforço conjunto dos Ministérios das Relações Exteriores

(MRE), do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento (Mapa), iniciado em 2012. O portal, de acordo com sua própria

descrição, “pretende ser uma ação governamental eficiente e coordenada de divulgação das

oportunidades de negócios e investimentos no Brasil e no exterior, diante do aumento da

importância da promoção comercial e da atração de investimentos para o dinamismo da

economia nacional” (INVEST & EXPORT BRASIL, 2015). A plataforma fornece

informações sobre oportunidades de negócios e investimentos no Brasil e apresenta os

serviços e produtos dos órgãos brasileiros dedicados ao tema. Ao final, o objetivo é fazer com

que o investidor tenha acesso fácil a informações, esclareça dúvidas e compreenda os serviços

que facilitam as atividades de exportação, importação e investimento. As oportunidades de

investimento apresentadas se resumem aos programas de incentivo à infraestrutura, como o

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Programa de Investimento em Logística

98

(PIL) e as demais parcerias público-privadas em aberto no país. Infelizmente, o website

apresenta problemas de direcionamento de links externos e aborda pouco as oportunidades

para investimento externo direto intensivo em tecnologia, em detrimento daqueles voltados

para a construção de infraestrutura. A criação desse website, no entanto, não unificou ou

substituiu as ações individuais dos ministérios, que continuam operando suas próprias

iniciativas.

Em 2004 foram criadas a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e

o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI). A ABDI objetiva promover a

execução da política industrial de acordo com as políticas nacionais de ciência, tecnologia,

inovação e comércio exterior. A ABDI presta apoio técnico aos órgãos de articulação e

gerenciamento da política industrial, por meio da elaboração de estudos e agendas setoriais

para promover melhorias no ambiente institucional, regulatório e de inovação no Brasil. A

Agência se coloca como a instância de promoção, monitoramento e avaliação do Plano Brasil

Maior, congregando o setor público e privado em torno de projetos estratégicos (ABDI,

2015). O CNDI, por sua vez, é um órgão colegiado, composto por membros da sociedade

civil, ministros de Estado e pelo presidente do BNDES. O trabalho do Conselho é propor ao

Presidente da República políticas e medidas para a promoção do desenvolvimento econômico

do país (MDIC, 2015).

Também trabalha ativamente na atração de IED a Apex-Brasil (Agência Brasileira de

Promoção de Exportações e Investimentos). A Apex-Brasil foi criada em 2003 com a missão

de promover as exportações e internacionalização de empresas brasileiras. Após o fim da

Investe Brasil, a agência também passou a assumir a tarefa de atrair investimentos externos

diretos para o país. Atualmente, a agência “atua para promover os produtos e serviços

brasileiros no exterior e atrair investimentos estrangeiros para setores estratégicos da

economia brasileira” (APEX-BRASIL, 2015). O conselho deliberativo da Apex-Brasil é

composto pelo MDIC, MRE, Mapa, Secretaria da Micro e Pequena Empresa (SMPE), Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Confederação Nacional da

Indústria (CNI), Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA),

Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e

Pequenas Empresas (Sebrae) e Câmara de Comércio Exterior (Camex).

As atividades da agência vão desde a organização de missões prospectivas no exterior,

apoio às empresas brasileiras em feiras internacionais até visitas de compradores estrangeiros

para conhecer a estrutura produtiva brasileira. Os serviços oferecidos pela Apex-Brasil às

empresas são: “Inteligência de mercado”, com a elaboração e divulgação de estudos e análises

99

sobre oportunidades de negócios internacionais; “Qualificação Empresarial”, por meio de

capacitação e consultoria oferecidas às empresas com o objetivo de prepará-las para o

mercado internacional; “Estratégia para Internacionalização”, com orientação às empresas na

definição da melhor estratégia para inserção internacional; “Promoção de Negócios e

Imagem”, que são ações que objetivam melhorar a percepção estrangeira sobre o ambiente de

negócios no Brasil e facilitar o contato das empresas brasileiras com parceiros estrangeiros; e,

por fim, “Atração de Investimento”, que consiste em promover e facilitar a atração de IED

para o Brasil e, ainda, apoiar a transferência de tecnologia para as empresas brasileiras. O

trabalho busca influenciar a decisão de investimento por meio de fornecimento de

informações, serviço de site location (ou escolha do terreno) e aftercare10

. Especialmente para

as ações de atração de investimento, a Apex-Brasil prioriza alguns setores para atração

proativa de novas plantas produtivas ou ampliação das que já estão instaladas no Brasil, sendo

eles Petróleo e Gás, Energias Renováveis, Pesquisa e Desenvolvimento, Automotivo,

Aeroespacial e Defesa e Semicondutores (APEX-BRASIL, 2015).

Uma das iniciativas da agência especialmente interessante é o programa "Innovate in

Brazil”, que busca atrair centros de P&D para o país. Uma plataforma virtual foi criada para

apresentar o potencial brasileiro em termos de inovação, enfatizando a infraestrutura

tecnológica, os programas governamentais de apoio à inovação e apresentando as empresas

que já possuem centros de P&D no país. Os incentivos fiscais enfatizados no website do

programa Innovate in Brazil (2015) são a Lei da Informática (8.248/1991, 10.176/2001 e

11.077/2004), que garante a redução de 80 a 100% do Imposto sobre Produtos

Industrializados (IPI) para empresas que desenvolvem ou produzem computadores e serviços

e bens de automação no Brasil e que invistam, no mínimo, 5% do seu faturamento bruto em

P&D; e a Lei da Inovação (10.973/2004), que incentiva a cooperação entre empresas e

institutos de pesquisa no país e provê apoio financeiro, tecnológico e intelectual às empresas

que investem em pesquisa e desenvolvimento. Apresentam-se ainda os fundos de

investimento para empresas inovadoras do BNDES (BNDES Funtec) e da Financiadora de

Estudos e Projetos (Finep Tecnova) e as linhas de financiamento das mesmas instituições, o

Inovacred, da Finep, e o BNDES PSI Inovação. Quanto aos recursos humanos, o website

apresenta os programas “Ciências sem fronteiras”, programa de bolsas do governo federal

10

Aftercare é o conjunto de atividades que ocorrem após os serviços de facilitação de estabelecimento da

empresa, com o objetivo de reter o investimento no local, encorajar expansões e ampliações e alcançar o maior

impacto econômico local possível. São atividades que visam atender as demandas futuras da empresa e os efeitos

positivos futuros daquele investimento no país ou região. O aftercare é geralmente desempenhado pelas agências

de promoção de investimento, que disponibiliza uma equipe e estrutura de serviços de apoio para acompanhar a

empresa no seu desenvolvimento (UNCTAD, 2007).

100

para mobilidade acadêmica de estudantes universitários brasileiros para outros países, o

Programa de Formação de Recursos Humanos em Áreas Estratégicas (RHAE), que incentiva

a presença de pesquisadores nas empresas, e o Programa Inova Talentos, do Instituto Euvaldo

Lodi (IEL) da CNI, que seleciona mão de obra qualificada para empresas demandantes.

De acordo com Egan (2015), apesar de possuir um departamento interno

exclusivamente dedicado à atração de investimentos, a Apex-Brasil dá maior ênfase aos seus

serviços de promoção das exportações. Para o autor, a agência não tem um foco nessa área da

promoção do IED como é comumente verificado em agências de outros países.

Além da Lei da Inovação e da Lei da Informática, outra legislação favorável à atração

de investimento externo direto é a Lei do Bem (11.196/2005), que acrescentou uma série de

concretos incentivos tributários aos parâmetros gerais da Lei da Inovação, com ênfase

especial no setor de tecnologias da informação. Os incentivos vão desde a dedução de

impostos sobre produtos industriais utilizados para P&D e a amortização dos bens intangíveis

usados para inovação até a compensação parcial do estado dos pesquisadores qualificados

empregados pelas empresas. De acordo com Egan (2015), a Lei do Bem vem sendo cada vez

mais utilizada pelas empresas. Enquanto em 2006 130 empresas fizeram uso dos incentivos

concedidos pela lei, em 2007, um ano depois, esse número já era de 321 empresas. Tanto a

Lei do Bem quanto a Lei da Informática encorajaram o estabelecimento de centros de P&D de

empresas multinacionais no Brasil, como a Ericsson, em Indaiatuba (São Paulo), e a Siemens

e a Nokia, em Manaus (Amazonas) (EGAN, 2015).

Para Egan (2015), uma das principais barreiras para a implementação de uma política

ativa de promoção de investimentos no Brasil é o número de agências e órgãos dedicados à

promoção de investimentos e a falta de coordenação entre eles. Há um alto número de

agências, ministérios, secretarias e instituições regionais e estaduais, públicas e privadas, que

lidam com o tema e possuem ações e programas com o mesmo objetivo de atrair IED para o

Brasil e suas regiões. Uma divisão clara de tarefas deveria ser estabelecida no intuito de não

duplicar esforços e maximizar a eficiência das ações. Além disso, o autor adverte que as

instituições brasileiras costumam ser muito dependentes do apoio das administrações às quais

são vinculadas. Assim quando a administração (seja ela federal, estadual ou municipal) muda,

as agências, órgãos e departamentos criados são abandonados ou encerrados. Além disso, há

uma tendência a adicionar novas instituições para o desenvolvimento daquelas agendas que se

pretende trabalhar, ao invés de reformar aquelas instituições já existentes. O Brasil não possui

uma estratégia sistemática e unificada de promoção de investimentos, o que poderia ser

extremamente importante para a atração de IED para o país (EGAN, 2015). Gregory e

101

Oliveira (2005) concordam com essa conclusão e afirmam que a superposição de órgãos

federais que atuam simultaneamente na promoção do IED é uma grande dificuldade para a

execução da política. É necessário coordenar também as iniciativas de âmbito federal com

aquelas regionais e estaduais.

4.2.2 Minas Gerais

Prospectar, atrair, apoiar e assistir as empresas que desejam instalar novos

empreendimentos em Minas Gerais é a missão do Instituto de Desenvolvimento Integrado

(Indi), a agência de promoção de investimento do estado. O Indi, criado em 1968 pela

Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig) e pelo Banco de Desenvolvimento de Minas

Gerais (BDMG), vem trabalhando na facilitação dos investimentos em Minas como forma de

contribuir para o desenvolvimento econômico do estado, possibilitando às empresas o diálogo

com as instâncias públicas estaduais.

Como parte do sistema operacional de desenvolvimento econômico do estado, junto

com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), a Cemig, o BDMG, a

Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig), entre outros órgãos

estaduais (INDI, 2013c), o Indi segue as diretrizes do estado para o direcionamento das suas

ações. A ênfase atual está nos setores referentes à nova economia.

O Plano de Diretrizes e Metas (PDM) do Instituto é o documento formulado

anualmente para embasar as ações a serem desenvolvidas, com o objetivo de nortear os

trabalhos do Indi em consonância com as diretrizes definidas pela sua Diretoria Executiva.

Entre os projetos planejados para o ano de 2013, estava a atração de empresas da nova

economia, com o objetivo de inserir Minas Gerais neste novo cenário econômico. Mais

especificamente, as áreas de ciências da vida, tecnologias da informação e comunicação

(TICs) e economia de baixo carbono são enfatizadas como prioritárias para o

desenvolvimento econômico do estado (INDI, 2012c). Para 2014, o Instituto planejou

consolidar campanhas de atração de investimento, para inserir o estado de Minas Gerais entre

as alternativas locacionais para os investimentos da nova economia (INDI, 2013c), e para

2015, as metas se relacionavam à atração de empresas intensivas em tecnologia dos setores de

energias renováveis e alimentos. O PDM 2015 ressalta, inclusive, a perda da importância

relativa dos setores tradicionais na economia do estado, como o minério de ferro e o café

(INDI, 2014a), e repete as intenções dos anos anteriores quanto à busca por mais empresas

tecnológicas.

102

Com direcionamento semelhante, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado

(PMDI) 2011-2030, que orienta as ações das instituições do governo estadual para os

próximos anos, cita nove principais tendências relevantes para o futuro do estado, como “a

consolidação do conhecimento como principal motor da economia”, “a inserção do Brasil na

economia mundial e maior visibilidade internacional” e a “emergência de atividades de

densidade técnico-científicas e articuladas com a Economia do Conhecimento”. Além disso,

dentre os desafios para as próximas duas décadas mencionados pelo PMDI, está o

desenvolvimento e a diversificação da economia mineira, com ênfase no estímulo à inovação,

“inserindo Minas mais fortemente na economia do conhecimento” (MINAS GERAIS, 2011,

p.38). E, ainda, como indicação clara no PMDI de estratégia prioritária a ser seguida na Rede

de Ciência, Tecnologia e Inovação, o plano recomenda impulsionar o desenvolvimento de

setores portadores de futuro e a capacidade de absorção e geração de inovações por parte das

empresas mineiras. O atual PMDI, 2016-2027, demonstra a preocupação da administração

estadual atual com a acentuação da especialização da economia mineira em atividades

tradicionais, representada pela ampliação do peso relativo das atividades extrativas minerais

no valor da transformação industrial do estado. Sendo assim, o documento enfatiza que os

esforços de recuperação da atração e indução de investimentos em Minas Gerais devem ser

direcionados à redução das desigualdades econômicas e sociais entre as regiões do estado e

com a “diversificação e expansão produtiva em direção a setores industriais e de serviços que

possuam maior intensidade tecnológica” (MINAS GERAIS, 2016, p. 15).

Em Minas Gerais, o Indi, sendo um dos responsáveis pelas ações de atração do IED,

atua não só na recepção, acompanhamento e prospecção das empresas, como também na

preparação do estado para atrair cada vez mais investimentos. Os serviços prestados ao

empreendedor são o auxílio na negociação de impostos e de linhas de financiamento,

avaliação de projetos de infraestrutura e fornecimento de recursos como água, eletricidade,

gás, entre outros, apoio na busca por terrenos para instalação da empresa e negociação destes

com prefeituras, orientação quanto à obtenção de licenças ambientais e a policy advocacy

junto aos demais integrantes do sistema de desenvolvimento econômico do estado (INDI,

2013c).

Além do Indi, também desempenham papel crucial na atração de investimentos diretos

para o estado de Minas Gerais o BDMG e a Codemig. Enquanto o BDMG oferece

financiamento para as empresas, a Codemig se encarrega de fornecer infraestrutura adequada

para novos investimentos produtivos no estado. De acordo com Diniz (1978), essas três

103

instituições (BDMG, Codemig e Indi) desempenhavam juntas um papel crucial no

desenvolvimento e atração de investimentos para o estado na década de 1970:

O Indi e a CDI11

eram experiências novas no Brasil e por isso haviam se antecipado

aos demais estados e ao próprio Governo Federal na criação de instituição desta

natureza. Estava, pois, amadurecido o arranjo institucional de apoio à

industrialização, sustentado no tripé BDMG – INDI – CDI. Estes órgãos facilitavam

o acesso e eliminavam os labirintos da burocracia pública e, por outro lado, pelo seu

caráter de autonomia administrativa e financeira, tinham facilidades de rapidez e

eficiência nas suas ações, inclusive na arregimentação e contratação de pessoal.

Estes aspectos viriam jogar papel relevante como mecanismos de apoio e promoção

aos novos empreendimentos industriais mineiros, especialmente ao capital

estrangeiro (DINIZ, 1978, p. 147).

As três instituições, criadas na década de 1960, funcionavam de forma complementar.

O Indi elaborava os estudos setoriais e promovia o estado de Minas Gerais no exterior e no

restante do país, o BDMG oferecia financiamento e, em certos casos, participação acionária, e

a CDI preparava os distritos industriais e fornecia infraestrutura básica às empresas. Se nos

anos 1970 era assim, pode-se afirmar que as principais funções não se alteraram muito nas

últimas décadas. Diniz (1978) destaca, no entanto, a importância do papel desempenhado pelo

Indi na atração de empresas para o estado. Nas palavras dele:

O papel desempenhado pelo Indi, principalmente no exterior, em termos de

divulgação, teve uma repercussão surpreendente. A demonstração das condições

efetivas do Estado e das facilidades oferecidas contribuiu de forma decisiva para que

muitas empresas internacionais decidissem estudar a viabilidade locacional em

Minas. Tomado o primeiro contato, diante de condições objetivas e tendo como forte

alavanca o sistema de incentivos fiscais, estas empresas decidiram instalar-se em

Minas Gerais (DINIZ, 1978, p. 175).

Especificamente quanto ao mecanismo de incentivos fiscais, podemos destacar que ele

foi considerado por Diniz (1978) uma das maiores alavancas para a expansão industrial

mineira. A lei 5.261, de 19 de setembro de 1969, criou o Gabinete de Incentivos Fiscais (GIF)

e concedeu 32% de isenção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM)12

correspondente ao estado, até o limite do investimento, para aquelas indústrias que se

instalassem ou se expandissem em Minas Gerais em pelo menos 40% do volume físico médio

dos últimos doze meses. O GIF trabalhava em conjunto com o BDMG, o que fazia com que

muitos projetos recebessem simultaneamente o financiamento e os incentivos fiscais. O Indi,

por sua vez, utilizava desse mecanismo e facilitação burocrática para sua política de

11

A Companhia de Distritos Industriais (CDI) foi incorporada à Codemig em 2003. 12

O ICM é o atual ICMS. Os serviços (S) foram incluídos a partir da constituição federal de 1988 (SEFAZ

BAHIA, 2013).

104

promoção industrial (DINIZ, 1978). No entanto, também de acordo com Diniz (1978), os

incentivos fiscais apresentavam problemas desde que foram entendidos como uma premiação

do governo às empresas que investiam no estado e não como um estímulo aos investimentos.

Muitas empresas solicitavam os incentivos mesmo quando já estavam em expansão ou

quando sequer necessitavam daquele apoio. De qualquer forma, entre 1970 e 1974, Minas

Gerais foi o estado que mais recebeu investimentos diretos no Brasil.

Com o tempo, outros estados passaram a conceder incentivos e elaborar seus próprios

mecanismos de benefícios tributários, o que levou o estado de Minas Gerais a, em 1975,

conceder benefícios ou incentivos fiscais aos contribuintes mineiros sempre que outro estado

utilizasse de tal mecanismo que, de alguma forma, pudesse prejudicar a economia mineira

(art. 225, lei 6.763/1975). Ou seja, sempre que outra unidade da federação oferecer algum

benefício fiscal a alguma empresa, o estado de Minas Gerais está autorizado a adotar as

medidas necessárias para assegurar a proteção da sua economia. O Regime Especial de

Tributação (RET) foi então estabelecido como o processo por meio do qual a Secretaria de

Estado de Fazenda (SEF) concede tratamento especial ao contribuinte que opera ou pretende

operar no estado, de acordo com as peculiaridades e circunstâncias do seu investimento. O

Indi tornou-se a agência oficial de encaminhamento do pleito da empresa à SEF, enviando um

plano de negócios em que se detalham os investimentos previstos. Considerando os

compromissos de investimento previstos pela empresa, a SEF garante benefícios tributários

por meio da assinatura do Protocolo de Intenções. O RET pode oferecer diferimento e

suspensão da incidência de imposto, crédito presumido, transferência de créditos acumulados,

facilidades no cumprimento de obrigações tributárias acessórias, prazos especiais para

pagamento do imposto e redução da base de cálculo (PAIXÃO, 2015).

Após a Constituição de 1988, no entanto, as tentativas dos estados brasileiros de atrair

para seus territórios novos investimentos por meio dos incentivos fiscais se acirraram.

Conforme explicado por Dulci (2002), a descentralização política e institucional, com o

deslocamento do poder em favor dos estados e municípios, apesar de democrática, foi

anômala quanto ao quadro tributário, ao atribuir a cada estado autonomia para fixar as

alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Cada estado estava

livre, portanto, para disputar oportunidades e meios de desenvolvimento, de forma

individualizada. Agrega-se a essa situação a abertura da economia brasileira na década de

1990, o que atraiu um fluxo crescente de capitais internacionais dispostos a investir no país.

Tem-se aí a conjunção de fatores que deu origem à chamada “guerra fiscal”, expressão

utilizada para intitular o “jogo de ações e reações travado entre governos estaduais (e

105

adicionalmente entre governos municipais) com o intuito de atrair investimentos privados ou

de retê-los em seus territórios” (DULCI, 2002, p. 95). A competição de incentivos entre os

estados tenta atrair para locais não tão desejáveis (sob a ótica do mercado) aquelas empresas

que aceitam cobrir seus custos de alocação por meio de vantagens financeiras. Ou seja, a

guerra fiscal é fomentada pela internacionalização, mas tem sua origem nas desigualdades

regionais brasileiras. No entanto, essa situação como um todo é prejudicial, tanto em termos

das tensões políticas entre os estados, quanto em impactos negativos das renúncias fiscais

praticadas, corroendo as finanças públicas e comprometendo receitas futuras dos estados

(DULCI, 2002). O órgão encarregado da coordenação das relações fiscais interestaduais é o

Confaz (Conselho de Política Fazendária) que, para Dulci (2002), está esvaziado e impotente

diante da escalada da guerra fiscal na década de 1990. Conforme explicação de Nascimento

(2008), a concessão de alguns benefícios tributários ligados ao ICMS, particularmente a

isenção de tributos, deve ser aprovada pelo Confaz, que reúne os secretários da Fazenda de

todos os estados e do Distrito Federal. A proposição de tais benefícios por um estado tende a

ser rejeitada pelos membros de outros estados e assim, com o intuito de mascarar as isenções

fiscais, os estados desenvolvem práticas de benefícios que proporcionam resultados

semelhantes, mas que não são classificadas como benefícios fiscais, ou as fazem sem

consentimento do Confaz.

Nesse contexto, a SEF, no início de 2015, alterou as diretrizes do estado de Minas

Gerais. De acordo com Paixão (2015), o grande volume de regimes especiais de tributação

deferidos, a dificuldade de acompanhamento das regras específicas de cada regime, a

morosidade na análise de novos pedidos, incluindo aqueles de prorrogação, e a necessidade de

uniformizar os regimes por setor produtivo, garantindo isonomia entre as empresas

concorrentes, fizeram com que novas diretrizes no sentido da uniformização e transparência

dos regimes especiais fossem adotadas. A resolução nº 4.751 de 09 de fevereiro de 2015

dispõe sobre a padronização dos tratamentos tributários diferenciados e indica que o processo

conduzido pela SEF e seus órgãos internos competentes passará a mapear, analisar e

uniformizar os benefícios tributários em vigor. O objetivo é oferecer abrangência de

benefícios a segmentos econômicos completos, e não a empresas de forma individualizada.

Esse processo, que tinha prazo inicial para sua finalização em junho de 2015, não foi

finalizado até o início de 2016.

Em termos de financiamento, o principal organismo público do estado de Minas

Gerais é o BDMG. Criado na década de 1960, o BDMG vem trabalhando no apoio ao

desenvolvimento econômico mineiro desde então. No início, o banco também se encarregava

106

dos estudos e planejamento do desenvolvimento do estado, sendo, inclusive, o responsável

pela elaboração do Diagnóstico da Economia Mineira, documento marcante na história do

planejamento e desenvolvimento econômico de Minas Gerais. Esse diagnóstico foi lançado

em 1968, em seis volumes, com uma ampla análise da economia mineira e diretrizes para

alterar a posição subdesenvolvida do estado frente às outras unidades da federação. É neste

diagnóstico que se determina a criação de uma nova estrutura institucional no Estado capaz de

atender a estes desafios. Assim, são criadas, no final da década de 1960, o próprio Indi, a

Companhia de Distritos Industriais (CDI) e a Fundação João Pinheiro (FJP) (DINIZ, 1978).

Atualmente, o BDMG financia empresas e municípios em prol do crescimento econômico do

estado, com base em três pilares: apoio ao crescimento de empresas inovadoras e sustentáveis,

ampliação e facilitação do crédito para micro e pequenas empresas e apoio ao estado e

municípios na implementação de políticas públicas, incluindo a atração de investimentos. Há

linhas de financiamento específicas para empresas inovadoras, em parceria com a Fundação

de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig), e para aquelas que estejam instaladas em

um dos parques tecnológicos do estado. Nas linhas de financiamento gerais para as demais

empresas, o BDMG desenvolve atendimento diferenciado para diferentes tamanhos de

empresas (BDMG, 2016). O banco também atua com participações em fundos de

investimento em inovação e sustentabilidade e, por meio da subsidiária BDMGTEC, ele

também atua em participações acionárias de empreendimentos. O BDMGTEC tem como

objetivo social a participação em empresas de relevante interesse para o desenvolvimento

econômico e social do estado de Minas Gerais e já se tornou acionista das empresas Biomm

Technology, empresa do setor de biotecnologia produtora de insulina recombinante, e Unitec,

antiga Six, empresa produtora de semicondutores. A Biomm é originalmente brasileira. Já a

Unitec foi adquirida por investidores argentinos e possui participação acionária da empresa de

tecnologia estadunidense IBM.

Outra instituição envolvida com atividades de participação acionária em empresas

instaladas no estado é a Codemig, por meio da sua subsidiária Codemig Participações

(Codepar). A lei estadual nº 19.965, de 26 de dezembro de 2011, autorizou a Codemig a

participar de empresas privadas por meio de subsidiárias, mas os orçamentos e a estrutura

ainda não estão definidos. De qualquer forma, de acordo com informações do website oficial

da Codemig, a Codepar atuará nos seguintes eixos estratégicos: energia, mineração e

metalurgia; indústria de alta tecnologia; e indústria criativa. Esses eixos estratégicos

direcionam não só a atuação da Codepar, como também todas as demais atividades da

Codemig. Assim como o BDMGTEC, a Codepar também realizará investimentos estratégicos

107

naquelas empresas que possuam grande potencial de assegurar o desenvolvimento da

economia mineira (CODEMIG, 2015). Em suas origens, a Codemig unificou a Companhia

Mineradora de Minas Gerais (Comig), a Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais

(CDI), a Empresa Mineira de Turismo (Turminas) e os ativos da Companhia de

Desenvolvimento Urbano de Minas Gerais (Codeurb). Portanto, além do trabalho com

participações acionárias, a Codemig atua, principalmente, no fornecimento e estruturação das

áreas e distritos industriais, que são áreas preparadas para receber plantas industriais. São 53

distritos industriais em Minas Gerais, nos quais estão instalados mais de 2.500

empreendimentos (CODEMIG, 2016).

Além das áreas e distritos da Codemig, outros espaços adequados à instalação de

empresas, especificamente aquelas de alta tecnologia, são os parques tecnológicos13

. Minas

Gerais possui três parques tecnológicos em atuação: o BH-Tec, em Belo Horizonte, o

TecnoPARQ, em Viçosa, e o PCTI (Parque Científico e Tecnológico de Itajubá), em Itajubá.

Além deles, há, ainda, mais três projetos de parques tecnológicos em andamento, nas cidades

de Lavras, Juiz de Fora e Uberaba. Outras iniciativas estão em fase de planejamento em Santa

Rita do Sapucaí e Montes Claros. Os parques em Minas Gerais são coordenados pela Sectes,

mas possuem estrutura de governança individual, com conselhos de administração compostos

pelas universidades que lhes dão apoio (UFMG, UFV e Unifei, respectivamente para os que

estão já em operação), associação de empresas e órgãos de governo (SECTES, 2016). O BH-

Tec atualmente conta com a presença de 15 empresas de base tecnológica, o tecnoPARQ, com

10 empresas, e o PCTI, conta com sete empresas residentes.

Outra estrutura originalmente criada para ser um espaço adequado às empresas

intensivas em tecnologia é o Aeroporto Indústria. O espaço, nas proximidades do aeroporto

Internacional Tancredo Neves, em Confins (MG), foi planejado para ser um local adequado

àquelas empresas exportadoras, que dependem de cadeias de suprimentos globais com base no

modal aéreo. As empresas instaladas no Aeroporto Indústria (ou Aeroporto Industrial) podem

produzir em uma zona de neutralidade fiscal, sob regime de entreposto aduaneiro especial,

sem ter que pagar impostos na importação de insumos, que seriam diretamente transferidos

para as plantas instaladas no local. A exportação de produtos ocorreria da mesma forma. De

acordo com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), já operam no

local a empresa Clamper, produtora de material elétrico, e o centro de manutenção da Gol

13

Parques Tecnológicos são complexos organizacionais que reúnem em um mesmo espaço empresas de base

tecnológica, universidades e centros de pesquisa, sejam eles públicos ou privados. O objetivo é incentivar a

inovação tecnológica ao congregar todos esses atores, promovendo e incentivando sua interação, e lhes oferecer

infraestrutura adequada e serviços necessários para suas atividades (SECTES, 2016).

108

Linhas Aéreas. Os outros 40 mil metros quadrados disponíveis para a instalação de outras

empresas ainda não foram ocupados. Apesar de já ter autorização da Secretaria da Receita

Federal para operar, o Aeroporto Indústria aguarda as novas diretrizes do novo operador do

Aeroporto Internacional Tancredo Neves, privatizado em 2014 e, por isso, não está

completamente em operação no momento (SEDE, 2006a – 2015).

A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico (Sede), além de executar

ações como o mencionado Aeroporto Indústria, também coordena todo o Sistema de

Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, composto por Cemig, Gasmig14

, Codemig,

BDMG, Jucemg15

e o Indi. Criada em 2003, a Sede atua em três principais áreas: políticas de

mineração, metalurgia e energia; investimentos estratégicos (incluindo a atração de

investimentos e financiamentos nacionais e internacionais); e políticas para o

desenvolvimento de sistemas de produção na indústria, comércio e serviços (incluindo os

arranjos produtivos locais). A Sede também coordena a Central Exportaminas, agência de

promoção de exportações do estado, e a unidade de PPP (Parcerias Público Privadas). A Sede

é, portanto, o agente indutor e facilitador do desenvolvimento econômico e social do estado,

apoiando o crescimento econômico sustentável. A Secretaria fornece auxílio também à

instalação de novas fábricas e a expansão daqueles que já estão em Minas Gerais (SEDE,

2006). Quanto aos demais órgãos do sistema de desenvolvimento econômico de Minas

Gerais, Cemig e Gasmig são responsáveis pelo fornecimento de infraestrutura (energia

elétrica e gás) para as empresas do estado, sem distinção quanto à nacionalidade ou atividade

das empresas. Já a Jucemg, responsável pelo registro público de empresas mercantis em

Minas Gerais, trabalha para facilitar esse e outros processos burocráticos, em consonância

com as políticas de desenvolvimento econômico e social do estado (JUCEMG, 2016). O

grande destaque da atuação da Jucemg quanto ao apoio na atração de investimentos é o

serviço “Minas Fácil”, que possibilita ao empreendedor abrir seu negócio em Minas Gerais

em até nove dias, desde que a empresa seja individual ou de sociedade limitada. Se os

processos forem jurídicos de cooperativa ou sociedade anônima, o tempo de abertura de

empresa pode ser maior.

Todas as políticas até então apresentadas vinculam-se mais propriamente às políticas

de atração de empresas. No entanto, devemos nos atentar também às políticas promotoras do

transbordamento ou spillover que, como já mencionadas no início do presente capítulo, são

14

Gasmig: Companhia de Gás de Minas Gerais. 15

Jucemg: Junta Comercial de Minas Gerais, responsável pelos procedimentos burocráticos de abertura de

empresas.

109

igualmente importantes para que um país ou região usufrua dos benefícios do investimento

externo direto. Nesse sentido, é possível identificar uma única política clara e sistematizada,

para além das políticas normais voltadas para a educação e formação acadêmica. O Sistema

Mineiro de Inovação (Simi) foi criado pelo decreto nº 44.418, de 12 de dezembro de 2006, e

trabalha para promover a inovação no estado por meio, principalmente, da interação

universidade-empresa, incluindo transferência de tecnologia e empreendedorismo acadêmico.

A finalidade é “promover a convergência de ações governamentais, empresariais, acadêmicas

de pesquisa e tecnologia para, de forma cooperada, desenvolver a inovação no estado de

Minas Gerais” (SIMI, 2016). Além do Portal Simi, ferramenta que divulga eventos e notícias

relacionados à inovação no estado, o Sistema também contribui para a aproximação prática

entre pesquisadores e empresários ou, melhor, entre ofertas e demandas tecnológicas. Tal

aproximação ocorre por meio dos Encontros de Inovação, eventos presenciais em que

pesquisadores apresentam suas tecnologias para um grupo de empresários que podem ter

interesse em utilizá-las na sua produção ou, de forma inversa, em outro modelo de evento, em

que as empresas apresentam suas demandas e desafios tecnológicos para um grupo de

pesquisadores que podem ser capazes de solucioná-los (BENTO ET AL, 2013). Além disso, o

Simi também mantinha, virtualmente, uma plataforma de interação que continha uma base de

dados de ofertas e demandas tecnológicas, que também tentava aproximar pesquisadores e

empresários. Todos podiam ter acesso a um breve resumo sobre a demanda ou oferta e entrar

em contato com o propositor, de forma virtual, nos moldes de uma rede social. Essa

plataforma virtual foi desativada em 2015 e, atualmente, o Simi se dedica a organizar e

divulgar eventos primordialmente presenciais. O Simi já buscou atender demandas

tecnológicas de empresas estrangeiras como a Fiat (italiana), a Whirlpool (estadunidense,

fabricante de eletrodomésticos) e a Coffey (australiana). Há alguns anos, o Simi também era

responsável pelo projeto “Inove em Minas”, que objetivava atrair centros de P&D para Minas

Gerais. Uma publicação de mesmo nome foi lançada, contendo várias informações sobre o

ambiente de inovação do estado, como quantidade e qualidade das universidades, apoio

governamental à inovação e principais empresas de tecnologia presentes no estado. Esse

projeto também não foi continuado.

Além dessas atividades, o Simi também assumiu, em 2015, a responsabilidade pelo

programa Seed (Startup and Entrepreneurship Ecosystem Development), criado em 2013 pelo

Escritório de Prioridades Estratégicas, com o objetivo de atrair, financiar e apoiar projetos de

110

empresas startups16

em Minas Gerais. Apesar de não ser um programa que atua diretamente

na atração de empresas estrangeiras de tecnologia para o estado, ele impacta o ambiente de

inovação regional e atrai empreendedores com perspectivas de avançar em negócios de base

tecnológica. Além disso, o Seed é aberto a startups do mundo inteiro. Empreendedores de

qualquer nacionalidade podem se inscrever, já que um dos objetivos do programa é tornar

Belo Horizonte uma capital internacional em termos de empreendedorismo inovador. O

programa auxilia os empreendedores estrangeiros aprovados no edital a se instalarem na

cidade de Belo Horizonte e facilita, inclusive, os vistos de trabalho no Brasil (SEED, 2016).

Entendido de outra forma, o Seed incentivaria empresas de tecnologia a se instalarem em

Minas Gerais ainda nos seus primórdios de atuação, o que, caso as condições sejam positivas

e a operação obtenha êxito, contribui para o trabalho de atração de empresas para o estado.

O Simi, apesar de coordenado pela Sectes, é financiado pela Fapemig. O trabalho das

duas instituições é conjunto e muitas atividades executadas pela Sectes recebem recursos

conjuntos das duas. A Fapemig também oferece editais e chamadas públicas específicas para

a solução de desafios tecnológicos, nos quais tanto pesquisadores quanto empresas podem se

candidatar para receber o aporte financeiro, normalmente em forma de subvenção, e

desenvolver seus projetos. Além disso, a Fundação também participa de fundos de

participação em empresas inovadoras, atuando, assim como BDMG e Codemig, em atividades

de capital de risco (FAPEMIG, 2016).

Quanto à inserção da empresa multinacional no ambiente produtivo local, tivemos em

Minas Gerais uma experiência interessante de promoção da interação de multinacional com a

indústria mineira. O programa de “mineirização” dos fornecedores da Fiat, apoiado pelo Indi,

recebeu incentivos do governo estadual para integrar as empresas mineiras na cadeia de

fornecedores da multinacional do setor automotivo Fiat. A empresa, presente no estado desde

a década de 1970, só possuía 20% dos seus fornecedores em Minas Gerais até o ano de 1990.

Em 1994, já eram 40% de fornecedores mineiros e, em 2009, mais de 70% das empresas que

forneciam para a Fiat estavam localizados em Minas Gerais. O programa ocorreu em um

momento em que a própria Fiat estava reestruturando seu processo de compras e se esforçava

para estimular a proximidade geográfica dos seus fornecedores à planta da empresa em Betim

(fundamental para o aprofundamento de técnicas de fornecimento Just-In-Time). O apoio do

governo estadual, e também do governo municipal de Betim, foi responsável pela provisão de

16

“Uma startup é uma organização temporária projetada para buscar um modelo de negócio escalável, repetível

e lucrativo” (BLANK, DORF, 2014, P.23). São empresas iniciantes, geralmente de base tecnológica, em busca

de consolidação no mercado.

111

infraestrutura e incentivos fiscais (LEMOS ET AL, 2000). Durante o programa, buscou-se

aproximar da Fiat as potenciais empresas fornecedoras mineiras e, por outro lado, atrair para o

estado empresas que já forneciam para a Fiat, nacionais ou estrangeiras, que ainda não

estavam instaladas em Minas Gerais. O Indi recebeu o prêmio “Best Business Linkage

Program” da Waipa, Associação Internacional de Agências de Promoção de Investimentos,

em 2004 pelo desenvolvimento desse programa (INDI, 2012a).

Não é possível também apresentar o sistema estadual de apoio e atração de

investimentos externos diretos sem mencionar o papel desempenhado pela Federação das

Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemg). A Fiemg atua em vários sentidos alinhados às

iniciativas mencionadas nesse capítulo. No fornecimento e capacitação da mão de obra, o

Sistema Fiemg oferece cursos técnicos em suas unidades espalhadas pelo estado, capacitando

novos trabalhadores para atuarem na indústria. Coordena ainda o Senai – Cetec, centro de

pesquisa e tecnologia instalado em Belo Horizonte, que presta serviços em áreas tecnológicas

para as empresas e oferece infraestrutura adequada para abrigar centros de P&D. Atualmente

estão instalados na área do Senai – Cetec o centro de pesquisa e desenvolvimento da Embraer

e o CSEM Brasil (SENAI, 2016). Ainda em termos de infraestrutura, a Fiemg planeja

executar o projeto “P7”, que objetiva fornecer para empresas do setor de tecnologia da

informação um ambiente adequado para o desenvolvimento de atividades de P&D, coworking

(espaço compartilhado de trabalho) e capacitação, em um prédio localizado na região central

de Belo Horizonte. A Fiemg também trabalha para que empresas consideradas “âncoras”

desenvolvam relações de fornecimento com empresas mineiras, por meio do projeto “Compre

Bem”, que reúne empresas compradoras e fornecedoras em eventos e encontros de negócio,

para que eles se conheçam e identifiquem parceiros no estado de Minas Gerais. Por fim, a

Federação inaugurou em 2015 o seu Escritório de Prioridades Estratégicas que, entre outras

atividades, trabalha diretamente com a promoção de investimentos no estado, realizando

atividades semelhantes às de uma agência de promoção de investimentos (FIEMG, 2016).

Com o objetivo de consolidar a apresentação de políticas da presente seção, foi

elaborada uma tabela com os principais incentivos oferecidos pelos órgãos públicos do estado

de Minas Gerais às empresas multinacionais intensivas em tecnologia. A tabela inclui aqueles

incentivos identificados, os órgãos que os ofertam e as ações que os colocam em prática.

Foram incluídas apenas aquelas ações de organismos públicos estaduais que apresentam

caráter contínuo (apesar de todas as políticas estarem condicionadas à administração estadual

vigente), que estão sistematizadas, que são disponíveis para empresas, e que estão atualmente

112

em operação. Ações pontuais, que ocorreram por períodos determinados no passado, que

ainda não estão em execução, ou que não atendem diretamente as empresas, foram excluídas.

Quadro 1 – Incentivos à atração de IED intensivo em tecnologia (ações sistemáticas e

contínuas)

Incentivo Instituição(ões) ofertante(s) Ações

Incentivos financeiros BDMG, Codemig e Fapemig

Linhas de financiamento

Participação acionária em

empreendimentos

Subvenção à pesquisa e inovação

Benefícios Fiscais SEF Negociação tributária do ICMS

para novos investimentos

Infraestrutura Codemig e Sectes Condomínios Industriais

Parques Tecnológicos

Facilitação

burocrática INDI e Jucemg

Fornecimento de informações

Apoio na negociação com demais

órgãos do governo

Simplificação na abertura de

empresas

Estímulo à interação

local Sectes e Fapemig

Promoção da interação

universidade – empresa Fonte: Elaborada pela autora

Muitas ações, que poderiam ter um impacto positivo em termos de atração de

empresas e transbordamentos benéficos para as instituições e empresas de Minas Gerais, ou

ainda não estão em completa operação, como o Aeroporto Indústria, ou foram descontinuadas,

como a “minerização” dos fornecedores da Fiat, que poderia ter sido estendida para outras

empresas instaladas no estado. O fornecimento de estrutura básica, como energia elétrica,

água e gás, não foi incluído porque se trata de um serviço básico do estado de Minas Gerais,

disponível a qualquer empresa, nova ou antiga, que esteja instalada ou não no estado. No

próximo capítulo observaremos como essas políticas estão em sinergia com as demandas das

empresas multinacionais intensivas em tecnologia presentes em Minas Gerais e abordaremos,

em detalhes, as entrevistas concedidas pelos gestores de empresas e órgãos públicos mineiros

sobre o tema.

113

5 ANÁLISE DA ESTRUTURA DE ATRAÇÃO E APOIO AO IED INTENSIVO EM

TECNOLOGIA EM MINAS GERAIS: PERCEPÇÕES DOS GESTORES DAS

EMPRESAS E DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS ESTADUAIS

O presente estudo busca analisar os fatores de atração de empresas intensivas em

tecnologia para Minas Gerais, a fim de compreender os determinantes presentes no estado e

em que medida as políticas públicas existentes contribuíram para a escolha das empresas.

Dessa forma, será essencial entender não só quais as vantagens atrativas em Minas para

empresas de setores considerados prioritários, como também qual a participação dos órgãos

públicos na atração de tais empresas. A hipótese da presente pesquisa é que as estratégias de

atração de IED dos setores intensivos em tecnologia no estado de Minas Gerais não exploram

os fatores mais determinantes para este tipo de investimento, que possui particularidades não

totalmente compreendidas.

Sendo a atração de investimento externo intensivo em tecnologia considerada tão

importante para o desenvolvimento econômico de Minas Gerais, tendo sido, inclusive,

explorada nos documentos de planejamento do governo estadual e em tantos outros

documentos dos principais órgãos do governo envolvidos nesse tema, estariam as políticas

trabalhando de forma positiva para esse fim? Afinal, quais são os fatores que atraem empresas

estrangeiras intensivas em tecnologia para o estado de Minas? Quais fatores trouxeram as

empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que já se estabeleceram no estado? Quais são

as políticas, programas e projetos, e quais são os órgãos do estado que estão trabalhando para

esse fim? Essas políticas estão alinhadas aos fatores que atraem as empresas intensivas em

tecnologia estrangeiras? Ou seja, os órgãos estaduais do sistema de desenvolvimento

econômico e de ciência e tecnologia estão empregando os esforços mais adequados à atração

de empresas estrangeiras intensivas em tecnologia, de acordo com o que as próprias empresas

buscam?

O presente capítulo abordará as percepções dos dois lados envolvidos no tema: as

empresas estrangeiras intensivas em tecnologia que escolheram Minas Gerais como destino de

seus investimentos e os órgãos públicos do sistema estadual de desenvolvimento econômico e

tecnológico. Gestores das empresas e dos órgãos foram entrevistados com o objetivo de

compreender melhor como cada um desses lados percebe as políticas de atração e as

demandas das empresas. Ao final, buscou-se sintetizar os relatos e analisar os pontos de

convergência e divergência entre esses atores.

114

5.1 Metodologia empregada na execução da pesquisa

O objetivo principal da presente pesquisa é analisar a correlação entre os fatores

determinantes para atração de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas

Gerais e as políticas estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado. Nos

últimos capítulos nós nos propomos a solucionar alguns dos objetivos específicos, ou

secundários, do estudo quais sejam, analisar como o IED intensivo em tecnologia é capaz de

auxiliar o desenvolvimento econômico regional; e analisar o papel do governo na promoção e

atração do IED intensivo em tecnologia. No presente capítulo, a análise será concluída,

buscando compreender os fatores que atraem empresas estrangeiras intensivas em tecnologia

para Minas Gerais; compreender a atuação dos órgãos envolvidos com a promoção de

investimentos no estado de Minas; e, por fim, correlacionar os fatores e as políticas para

analisar se há convergência entre o que as empresas buscam no estado e o que o estado

oferece para as empresas.

Para tanto, foi realizada uma pesquisa qualitativa – adequada para descrever e analisar

problemas deste tipo (NEVES, 1996). Optou-se também pelo estudo de caso como técnica

apropriada para o presente estudo porque foi necessário realizar uma análise profunda de uma

unidade de estudo, detalhamento de um ambiente, explicação de um fenômeno atual, todos

estes sendo aspectos da técnica mencionada (NEVES, 1996).

De um universo de dezenove empresas estrangeiras intensivas em tecnologia

instaladas em Minas Gerais mapeadas na fase inicial da pesquisa, apenas onze responderam

ao contato feito e à solicitação de entrevista. Dessas, duas se recusaram a conceder a

entrevista, alegando impossibilidades internas à organização, quatro se disponibilizaram a

auxiliar a pesquisa, mas não retornaram às tentativas de agendamento, e cinco empresas, de

fato, concederam a entrevista, contribuindo com a pesquisa e fornecendo dados e percepções

dos seus gestores. As cinco empresas entrevistadas atendem ao critério estabelecido no

estudo, sendo que todas possuem suas origens em outros países (duas empresas de origem

europeia, uma asiática e duas americanas) e todas atuam em setores intensivos em tecnologia,

sendo eles, setor químico (empresa A), tecnologias da informação (empresas B e E),

eletrônica (empresa C) e biotecnologia (empresa D).

As entrevistas com as empresas buscaram compreender os motivos que trouxeram a

multinacional para Minas Gerais, os benefícios e apoios recebidos do governo estadual, a

integração da empresa com atores locais (empresas e universidades), o processo de

115

estabelecimento da empresa em Minas Gerais, o contato da empresa com as principais

instituições públicas estaduais do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico, os

desafios da empresa na sua manutenção no estado e outras sugestões das empresas ao suporte

estadual quanto à atração e apoio às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia. Todos os

respondentes possuíam cargos de liderança na empresa, sendo que três deles são diretores

responsáveis pela unidade brasileira da multinacional.

Quanto aos órgãos públicos, foram entrevistadas as seguintes instituições: Indi,

BDMG, Codemig, Fapemig e Sectes. Optou-se por não entrevistar a Sede nem a SEF, devido

às poucas ações de promoção e apoio que elas oferecem atualmente para empresas

estrangeiras intensivas em tecnologia que queiram ou já estejam instaladas em Minas Gerais.

A principal ação da Sede nesse sentido é o Aeroporto Indústria, que ainda aguarda liberações

e procedimentos para operar plenamente. Outros programas e ações que também poderiam

auxiliar a atração e apoio de empresas também estão aguardando novos avanços, como os

programas de promoção dos Arranjos Produtivos Locais (APLs), que aguardam nova

legislação e a instalação de novos procedimentos, previstos para o decorrer do ano de 2016, e

o programa “Desenvolve Minas”, que objetiva reunir dados sobre o estado para embasar

novas políticas de desenvolvimento nas diferentes regiões mineiras. Quanto à SEF, seu

principal e único instrumento de apoio, a negociação tributária, está sob avaliação da nova

gestão estadual e aguarda a finalização do procedimento de padronização para voltar a servir

como uma política pública de apoio aos novos investimentos no estado, de caráter contínuo e

sistemático.

As entrevistas com os gestores públicos, por outro lado, buscaram compreender

melhor as políticas em vigor para atração e suporte às empresas estrangeiras intensivas em

tecnologia, os setores produtivos prioritários no planejamento e execução das ações das

instituições, o atendimento dado a empresas estrangeiras, o apoio oferecido em termos de

suporte e atração do IED para o estado, a interação do órgão com os demais agentes públicos

do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais e a opinião do

gestor quanto à totalidade de políticas e ações de apoio às empresas estrangeiras intensivas em

tecnologia no estado. Novamente, todos os respondentes possuem cargos de liderança nos

órgãos entrevistados. Todas as entrevistas, tanto com empresas, quanto com os órgãos

públicos, foram realizadas entre os meses de dezembro de 2015 e março de 2016.

Foi realizada então uma pesquisa qualitativa por meio de entrevistas centradas no

problema e semiestruturadas com as empresas que se dispuseram a concedê-las e com os

órgãos públicos selecionados. De acordo com Boni e Quaresma (2005), a vantagem da

116

entrevista semiestruturada é a cobertura mais aprofundada dos assuntos e as respostas

espontâneas que podem alertar para questões não cogitadas pelo pesquisador. No caso do

presente estudo, este foi um determinante positivo, visto que apesar das inúmeras pesquisas

sobre o tema já terem levantado tanto os fatores de atração de IED intensivo em tecnologia

quanto os problemas comumente verificados nos países da América Latina e no Brasil, ainda

foi possível verificar outros que estão presente em Minas Gerais. É importante ressaltar que,

apesar das principais teorias sobre atração de IED considerarem o nível nacional de análise,

não há danos envolvidos na aplicação no nível regional que o estudo propõe. De acordo com

Jeffrey Sachs (2000), a análise sobre as regiões e sua inserção na nova economia não respeita

fronteiras nacionais. Mesmo quando se analisa um único país é possível perceber estágios

diferentes de avanço tecnológico e produtivo. Além disso, vários outros estudos sobre a

entrada de IED em nível regional já foram feitos (HILL, MUNDAY, 1992).

Pretende-se, no presente capítulo, realizar uma análise fenomenológica que consiga

comparar os dois aspectos (de um lado, as informações referentes à tomada de decisão da

empresa ao escolher Minas Gerais e, por outro lado, as estratégias e políticas existentes no

estado para o propósito de atração de mais empresas estrangeiras intensivas em tecnologia) e

explicar a efetividade das políticas públicas mineiras na identificação dos fatores mais

significativos na atração de investimento externo direto nos setores de mais alta tecnologia.

Ao final, o trabalho tenta esclarecer os fatores atraentes que Minas Gerais possui para

empresas estrangeiras intensivas em tecnologia e de que forma as políticas do estado estão

alinhadas com o que é importante para a vinda de mais empresas desse tipo. A comparação

entre “o que se quer nas empresas” e “o que se oferece no estado” é interessante do ponto de

vista da identificação das falhas ou acertos de interpretação do governo estadual quanto aos

determinantes para o investimento. Sendo esse tema uma das prioridades para o

desenvolvimento econômico do estado, deveriam estar as políticas bem conectadas com o que

se espera pelas empresas. Não apenas bem conectadas, mas também incentivadoras e

promotoras dos fatores mais essenciais, podendo assim atrair mais investimentos produtivos

nesse sentido e, consequentemente, contribuir para o desenvolvimento econômico e

tecnológico do estado, considerando, especialmente, os impactos positivos causados pelo

transbordamento de benefícios que a empresa estrangeira intensiva em tecnologia pode trazer

para o estado.

Especificamente quanto a esse tema, é interessante verificar que, no início da pesquisa,

não se tinha constatado que as políticas poderiam estar relacionadas tanto a estratégias de

atração de empresas quanto a estratégias de facilitação e promoção da interação da empresa

117

estrangeira com os atores locais, o que, naturalmente, incentiva os tão desejados impactos

positivos na economia local. Conforme analisado no segundo capítulo, é o contato da empresa

com seus fornecedores, clientes, universidades, funcionários e demais atores locais que é

capaz de gerar benefícios em termos de difusão tecnológica e desenvolvimento econômico.

Ademais, percebemos ainda, já no capítulo anterior, que existem políticas que podem

promover e ampliar esse contato local, a fim de incentivar as externalidades positivas da

instalação da multinacional intensiva em tecnologia na região. No entanto, esse viés da

promoção de investimentos só foi percebido no decorrer das pesquisas realizadas e,

felizmente, foi possível incluir algumas perguntas sobre esse aspecto nas entrevistas

realizadas com as empresas e com os gestores públicos. A seguir, serão apresentados os dados

conseguidos e o atual panorama de oferta e demanda de políticas públicas de atração e apoio

ao IED intensivo em tecnologia será analisado.

5.2 Empresas estrangeiras intensivas em tecnologia instaladas em Minas Gerais:

demandas, percepções e apoio

As cinco empresas entrevistadas estabeleceram-se em Minas Gerais nos últimos dez

anos (2006, 2009, duas em 2013 e 2015) e todas elas se estabeleceram na região central do

estado, nas cidades de Belo Horizonte, Nova Lima e Sete Lagoas. Três das empresas

entrevistadas são a única unidade da sua respectiva sede multinacional no Brasil. Apenas as

empresas B e E possuem outras subsidiárias no Brasil. Ainda assim, a unidade mineira da

empresa B foi a primeira unidade da multinacional no Brasil. Ou seja, para a maioria delas,

Minas Gerais foi o primeiro local de estabelecimento no país, indicando que o estado foi a

escolha inicial de investimento e não uma expansão de algum outro investimento realizado em

outro estado. Duas das cinco empresas entrevistadas, que se estabeleceram em 2013 e 2015,

ainda estão completando seu processo de instalação no estado, enquanto as outras três já

possuem suas unidades consolidadas e desenvolvidas em Minas Gerais. É interessante notar

que o tamanho das empresas varia, sendo que a menor das unidades entrevistadas possui 35

funcionários e a maior delas, mais de 450 funcionários, mas, ainda assim, todas apresentam

altos índices de funcionários com ensino superior completo, variando de 42% a mais de 90%

do total dos funcionários com, no mínimo, uma graduação.

Todas elas possuem estrangeiros no seu quadro de funcionários, em diferentes

proporções. Enquanto na empresa D os estrangeiros só vêm ao Brasil para dar treinamento aos

funcionários locais, na empresa A eles representam 5% do quadro total de funcionários,

118

concentrados especialmente na diretoria, assim como na empresa E. Já as empresas B e C

possuem uma dinâmica diferente quanto aos funcionários estrangeiros. Na Empresa B, os

estrangeiros no quadro permanente da empresa representam 7% do total de empregados. No

entanto, além desses estrangeiros sediados no Brasil, há uma política de interação contínua

com a matriz, de intercâmbio de funcionários, em que a unidade brasileira recebe,

frequentemente, funcionários sediados na matriz para a realização de trabalhos de curto prazo

no Brasil e, por outro lado, enviam os funcionários da unidade mineira da empresa para

trabalharem durante um curto período na matriz no exterior. Já a empresa C é, dentre as

quatro entrevistadas, a que possui a maior porcentagem de funcionários estrangeiros, que

representam 20% do quadro total da empresa. Esse dado é interessante, visto que, conforme

apresentado no segundo capítulo, a presença da empresa em determinado local, a despeito da

capacidade de dispersão da globalização, é essencial para a transmissão do conhecimento

tácito, aquele que é transmitido de uma pessoa a outra, por meio do compartilhamento de

experiências e know-how. Os funcionários estrangeiros que vêm ao Brasil, seja para

treinamento, direção de atividades, intercâmbio por curtos períodos ou permanentemente,

trazem consigo diferentes experiências e conhecimentos que contribuem para o aprendizado e

troca de ideias com os funcionários locais e, assim, criam um ambiente propício para a

inovação, representando um importante transbordamento positivo para a região que recebe as

empresas multinacionais.

Os produtos que essas quatro empresas desenvolvem em Minas Gerais são produtos

finais, acabados, e não insumos para a fabricação de outro produto final em outro país. No

entanto, todos eles integram a produção da empresa globalmente, inseridos na cadeia global

de valor, em diferentes níveis tecnológicos, que vão desde o P&D (empresas C e E) e

prestação de serviços (empresa B) à manufatura (empresas A e D). De qualquer forma, ainda

que as empresas C e E sejam as únicas que desenvolvam exclusivamente atividades de P&D,

as empresas A e B também indicaram que a unidade presente em Minas Gerais desenvolve

atividades de P&D para o desenvolvimento tecnológico de seus produtos. A empresa D foi a

única que informou que tais atividades ficam exclusivamente a cargo da matriz, no exterior.

Quanto à interação com atores locais, quatro das cinco empresas indicaram que

realizam algum tipo de interação com as universidades mineiras, especialmente para a

contratação de mão de obra especializada. As universidades são parceiras na divulgação de

oportunidades de emprego e na identificação de funcionários que atendam aos requisitos e

demandas das empresas. No entanto, a interação com as universidades em termos de parcerias

para a realização de pesquisas em conjunto ou transferência de tecnologia já não é tão

119

frequente entre as empresas entrevistadas. A empresa D chegou a informar que esse tipo de

parceria não ocorre tão bem quanto deveria porque a interação universidade – empresa não

flui muito bem no Brasil. De acordo com esse entrevistado, as parcerias estabelecidas se

tornam mais uma ajuda financeira à universidade, que raramente possui a estrutura adequada

de laboratórios e equipamentos para a realização de pesquisas e, por esse motivo, os recursos

oferecidos pelas empresas acabam se destinando mais a equipar e dar suporte aos laboratórios,

do que propriamente a desenvolver algum produto que seja comercializável.

Todas as empresas também possuem interação com as empresas locais, basicamente

seus clientes e fornecedores. Quatro, das cinco empresas, disseram que estão associadas à

Fiemg, uma delas está associada a uma rede de inovação e duas disseram que se associaram

aos seus respectivos sindicatos patronais. Duas das empresas disseram ainda que se

vincularam às câmaras de comércio dos seus países em Minas Gerais. De qualquer forma,

todas elas se vincularam, em alguma medida, a associações de empresas de variados tipos no

estado, o que, caso haja interação frequente com as demais empresas associadas dessas redes,

pode contribuir para o aumento do contato e possíveis parcerias entre elas.

Para a empresa D, no entanto, a interação com empresas locais é especialmente

importante. Quando a empresa decidiu explorar comercialmente um novo produto no Brasil,

se deparou com dificuldades para aprovação dos órgãos nacionais de vigilância e controle, o

que causaria uma morosidade incompatível com a estratégia da empresa de entrada no

mercado brasileiro. A construção de uma fábrica local, apesar de ser uma solução razoável (e

posteriormente realizada) também demandaria, a princípio, um tempo mais longo que o

pretendido para a efetiva comercialização do produto no Brasil. Dessa forma, impossibilitada

de atender o mercado por meio de exportação ou produção local, a empresa optou por uma

terceira saída: realizou uma parceria com uma startup mineira para que ela fabricasse esse

novo produto aqui. O processo de transferência de tecnologia entre a empresa D e a startup de

Minas Gerais consistiu em treinar a equipe mineira no país de origem da empresa D, investir

em máquinas e equipamentos para que a startup mineira pudesse fabricar o produto aqui e

capacitar a equipe para a realização da entrada no mercado, tanto em termos científicos

quanto em divulgação e marketing. O investimento da empresa D na startup foi de cerca de

um milhão e meio de reais. A princípio, a empresa D cogitou adquirir a startup mineira, mas,

posteriormente, esse plano foi substituído por essa parceria de transferência tecnológica, em

que, por um lado, a startup mineira foi capacitada, conforme descrito, para produzir de acordo

com as exigências da empresa D, o que a impulsionou em termos de aprendizado e aquisição

de novas competências, e, por outro lado, a empresa D se beneficiou, ao conseguir iniciar a

120

produção e distribuição do produto no mercado brasileiro no menor prazo possível (visto que

a autorização da agência de vigilância foi mais rápida) e ao obter informações antecipadas de

mercado e aceitação do produto, por meio da atuação inicial da startup.

Desde o início da negociação com a startup em questão, a empresa D estava decidida a

construir sua própria fábrica, já tendo as informações necessárias, a penetração do produto no

mercado brasileiro e a autorização da agência de vigilância competente. A parceria foi

importante para a empresa D acelerar seu processo de inserção no Brasil e ganhar mercado.

Ou seja, essa parceria impulsionou o desenvolvimento de uma empresa startup em Minas

Gerais, que recebeu aportes em máquinas e equipamentos e foi treinada e capacitada para

atuar no seu segmento, e, ainda, favoreceu a implantação de uma fábrica de uma

multinacional (a empresa D), que trará consigo empregos, renda e arrecadação de impostos,

além de já estar contribuindo para o transbordamento local. A fábrica da empresa D ainda está

em fase de construção. Por enquanto, eles possuem um escritório e continuam contando com a

startup para a produção e distribuição dos seus produtos. Quando a fábrica estiver pronta, a

empresa D assumirá a produção, mas a startup mineira também poderá utilizar a estrutura

para sua própria produção, excetuando-se, naturalmente, a exploração da tecnologia

transferida.

A segunda parte das entrevistas buscava compreender o processo de estabelecimento

da empresa em Minas Gerais. Quatro das cinco empresas entrevistadas se instalaram por meio

de processos do tipo greenfield, com investimentos próprios em unidades novas. Apesar da

empresa D ter realizado o processo de transferência tecnológica descrito anteriormente, ela

está investindo na construção de sua própria fábrica no estado. Três das empresas

entrevistadas já exportavam seus produtos para o Brasil antes da decisão do investimento, mas

nenhuma delas possuía escritório comercial próprio no país. A escolha pelo Brasil como local

de investimento com o propósito de atender o mercado da América do Sul foi decisiva para

três das empresas entrevistadas. Apenas a empresa E entrou no mercado brasileiro por meio

de um processo de M&A, ao adquirir uma empresa mineira, já com ampla experiência em seu

mercado. A multinacional se interessou principalmente pela tecnologia que a empresa

adquirida já desenvolvia no estado e pelo mercado que ela possuía no Brasil, com grandes

empresas brasileiras entre seus principais clientes, o que favorecia a estratégia internacional

do grupo, que poderia assim vender outros produtos de seu portfólio para aqueles novos

clientes conquistados com a aquisição.

Questionadas sobre os motivos que fizeram as empresas escolherem, dentre todos os

estados brasileiros, Minas Gerais, as empresas deram respostas que convergiram em

121

determinados aspectos, mas que não foram unânimes. As empresas tiveram que responder se

determinado fator influenciou definitivamente, parcialmente ou não influenciou a escolha por

Minas Gerais. Naturalmente, a escolha da empresa E esteve intrinsecamente vinculada à

aquisição de uma empresa já estabelecida no estado. Nesse caso, a pergunta buscou

compreender o que mantém a empresa em Minas Gerais, visto que, uma vez que ela já

adquiriu a tecnologia e o mercado da empresa mineira, ela poderia facilmente encerrar as

atividades da unidade do estado e migrar as capacidades para outra subsidiária. Foi elaborado

um quadro que posiciona os fatores que influenciaram a decisão por Minas Gerais das

empresas entrevistadas por ordem de preferência: dos fatores que mais influenciaram aos que

menos influenciaram. Contabilizou-se a quantidade de empresas que respondeu sobre a

influência de cada fator e ranqueamos os fatores de acordo com a quantidade de empresas que

os categorizou como definitivamente influente, parcialmente influente e não influente.

Os dez itens utilizados na pesquisa são comumente citados como os principais fatores

de atração para o estado, de acordo com o governo mineiro, em especial a Agência de

Promoção de Investimentos estadual, o Indi, Interessante notar que nenhum dos fatores foi

determinante para todas as empresas entrevistadas, o que leva a crer que nenhum desses

atrativos é o mais especial atrativo do estado ou o mais bem explorado no sentido de atrair

mais empresas.

Quadro 2 – Fatores que influenciaram a escolha de Minas Gerais como destino dos

investimentos das empresas entrevistadas

# Fator Definitivamente Parcialmente Não influenciou

1 Qualidade de Vida 2 1 2

1 Mão de obra qualificada 2 1 2

1 Rede de contatos 2 1 2

2 Quantidade e qualidade das

universidades do estado

1 3 1

3 Acesso a recursos 1 1 3

3 Facilitação de crédito 1 1 3

3 Localização estratégica 1 1 3

4 Benefícios tributários 1 0 4

5 Infraestrutura 0 1 4

6 Mão de obra barata 0 1 4

Fonte: Elaborado pela autora

122

Um dos fatores mais bem posicionado do ranking foi “qualidade de vida”. Essa

resposta certamente destaca a percepção que empresas estrangeiras possuem sobre o padrão

de vida no Brasil. A região sudeste do Brasil representa o centro econômico e financeiro do

país, concentrando 50% do poder de compra de todo o mercado brasileiro (INDI, 2015).

Tendo acesso a tais dados, as empresas, certas de que essa seria a melhor região para se

instalar no país, passam à comparação entre os estados e suas capitais. Uma das empresas que

respondeu que a qualidade de vida foi um dos fatores que influenciaram definitivamente a

escolha por Minas Gerais disse que quando a empresa estava no processo de escolha das

cidades no Brasil, um dos itens avaliados foi segurança pública. Nesse quesito, a cidade de

São Paulo foi excluída da lista de opções. Outra empresa informou que apesar de São Paulo

ser maior, possuir maior dinâmica e concentrar todos os principais contatos no Brasil, a

distância e o trânsito na cidade, assim como a violência urbana contribuíram para que a cidade

fosse descartada das opções de destino dos investimentos, assim como a cidade do Rio de

Janeiro. Outro entrevistado ainda indicou que, para a empresa dele, as pessoas são o principal

componente e, por esse motivo, não haveria razão para que a empresa se instalasse em uma

cidade que não proporcionasse a qualidade de vida necessária para que essas pessoas

vivessem bem. Esse resultado converge com as teorias apresentadas no segundo capítulo, que

indica que fatores não pecuniários são cada vez mais associados à atração de empresas que

realizam atividades com grande utilização de capital humano.

Apesar de ter ficado empatado com outros dois fatores na ordem de influência, a rede

de contatos das empresas em Minas Gerais foi, de acordo com o observado, o fator mais

preponderante para a decisão de se investir no estado. Todas as empresas entrevistadas

disseram que contatos como possíveis clientes e fornecedores em Minas Gerais foram um

fator de influência importante, mas não o principal. Como as empresas trabalham

primordialmente com insumos intelectuais e devido à facilidade de comunicação

proporcionada pela internet, elas disseram que poderiam ter se instalado facilmente em

qualquer outro lugar do país. As duas empresas que realizam atividades de manufatura

(empresa A e empresa D) também foram as duas que responderam que o acesso a recursos foi

importante para a destinação do investimento a Minas Gerais. Nesses dois casos a presença de

fornecedores e clientes no estado foi importante, mas, para as duas, a área de análise foi a

região sudeste, e não propriamente Minas Gerais. Uma delas adquire seus insumos no estado

do Rio de Janeiro e a outra tem a maior parte de seus clientes no estado de São Paulo. O ponto

em comum nas trajetórias de todas as empresas entrevistadas foi a presença de contatos

preestabelecidos em Minas Gerais.

123

Resumidamente, a empresa A buscou, no momento inicial de escolha do local ideal

para o investimento, o apoio e consultoria da Apex Brasil, que, entre vários outros estados,

sugeriu também Minas Gerais como opção. O diretor da empresa responsável pela instalação

da empresa no país já conhecia o estado e já possuía contatos pessoais bem estabelecidos

devido ao seu histórico anterior profissional no Brasil. A empresa B, que no momento final de

decisão pelo investimento considerava os estados de Minas Gerais e Paraná como possíveis

opções, acabou escolhendo Minas Gerais devido ao bom relacionamento com a câmara de

comércio do seu país em Belo Horizonte, que, de acordo com o entrevistado, foi essencial

para a introdução da empresa no país e para a apresentação da empresa aos órgãos públicos

responsáveis para apoiar a realização do investimento. O papel dessa câmara foi apontado

como decisivo na escolha. O diretor responsável pelo início das operações da empresa C

também já tinha bons contatos pessoais no estado de Minas Gerais, que ajudaram a empresa a

conseguir também acesso aos principais órgãos públicos e facilitou a intermediação com o

país de origem da empresa. A empresa D, como apresentado anteriormente, já trabalhava em

conjunto com a startup mineira que iniciou suas operações no Brasil. Por fim, a empresa E,

que veio para o estado ao adquirir uma empresa mineira, também contou com o apoio de um

fundo de venture capital local, que já tinha aportado recursos na empresa mineira adquirida e

auxiliou nos trâmites e negociações para a conclusão da aquisição.

Ou seja, todas elas descreveram durante a entrevista que os contatos particulares que

possuíam em Minas Gerais foram essenciais para decidirem-se pelo estado. Durante as falas,

todas as empresas se lamentaram sobre as dificuldades burocráticas que enfrentaram no país,

em assuntos que vão desde os processos para a abertura da empresa até a consecução de

licenças para operação. Algumas delas disseram que não compreendiam os procedimentos

locais, ou porque não tiveram acesso a um “passo a passo” de como abrir uma empresa no

país, ou porque encontraram inúmeras barreiras nos diversos órgãos municipais, estaduais e

federais que, por vezes, possuíam regras divergentes e contraditórias. A legislação brasileira

também não foi bem compreendida pelas empresas, que se confundiam com os grandes

volumes de papeis, processos, carimbos, além, ainda, das questões tributárias, que podem ser

diferentes nos diversos estados e podem ser de difícil compreensão para estrangeiros. Talvez,

diante da insegurança quanto aos processos e, até mesmo, quanto ao idioma local, o apoio de

bons contatos tenha sido tão significativo para essas empresas. Essa relação (insegurança

jurídica e burocrática como motivo para apoiar-se nos contatos locais) não foi abordada

durante a entrevista porque só foi percebida na análise dos dados. Mas podemos afirmar que

os dois pontos estiveram presentes em todas as entrevistas: as dificuldades burocráticas

124

encontradas, por um lado, e o suporte crucial de contatos locais, por outro. Contatos esses que

forneceram informações, abriram portas, apresentaram instituições e desvendaram caminhos

para que essas empresas se instalassem no Brasil e, consequentemente, em Minas Gerais.

Entretanto, é importante notar que estes contatos não se relacionavam com o setor público.

O segundo fator bem posicionado foi a “quantidade e qualidade das universidades do

estado”. Esse fator foi mencionado como influente para as empresas especialmente porque foi

essencial para encontrar indivíduos qualificados na região. Percebe-se, inclusive, que os dois

fatores (“quantidade e qualidade das universidades do estado” e “mão de obra qualificada”)

ficaram justapostos no ranking. Na entrevista, a diferença entre os dois itens estava

relacionada à possibilidade de interação das empresas com as universidades, em termos de

pesquisa e compartilhamento de conhecimento. No entanto, quando questionadas, as empresas

entrevistadas apontaram a oferta de universidades conceituadas no estado como um ótimo

indicador de facilidade de acesso a mão de obra qualificada. As universidades não foram

vistas como possíveis parceiras no desenvolvimento de tecnologias ou como apoiadoras da

inovação local. A única empresa que divergiu nas respostas, indicando que a quantidade e

qualidade das universidades do estado era um fator que influenciou parcialmente a escolha

por Minas Gerais, mas que a presença de mão de obra qualificada não foi determinante,

informou que, apesar de buscar indivíduos qualificados para trabalhar na empresa (o que ele

encontra em Minas Gerais devido à existência das universidades), a empresa fornece uma

forte estrutura interna de treinamento aos funcionários (o que não exige que eles sejam

altamente qualificados). A única empresa que disse que nem a quantidade e qualidade das

universidades do estado nem a presença de mão de obra qualificada foram importantes fatores

influenciadores na decisão de investir no estado também informou que a empresa deposita a

responsabilidade pela qualificação de seus funcionários exclusivamente nas mãos do seu

próprio treinamento interno.

Posicionaram-se no ranking, logo em seguida, os fatores “acesso a recursos”,

“facilitação de crédito”, “localização estratégica”, “benefícios tributários” e “infraestrutura”.

O fator “acesso a recursos” foi parcialmente influente para a empresa que os adquire no

estado do Rio de Janeiro e foi definitivamente influente para a empresa B, que considerou

como recursos a sua mão de obra, visto que esse é o seu principal fator de produção. Os

demais fatores não foram decisivos para as empresas em geral. A facilitação de crédito foi

decisiva para a empresa C, que conseguiu importantes linhas de financiamento junto ao

BDMG e à Fapemig para sua operação no estado, e parcialmente importante para a empresa

E, que necessitou do capital de risco para o início da sua operação, mas não conta com ele

125

para a continuação do desenvolvimento dos seus negócios. Os benefícios tributários estaduais

foram decisivos para a empresa A, que resolveu se instalar no estado devido às possibilidades

de obtenção de tais incentivos. A infraestrutura foi parcialmente influente para a empresa C,

que apontou a proximidade a um aeroporto internacional (Tancredo Neves) como um

diferencial devido às constantes viagens de seus funcionários, e a localização estratégica foi

parcialmente influente para a empresa D, que precisa distribuir boa parte de seus produtos no

estado de São Paulo, e definitivamente importante para a empresa E, que tem seus principais

clientes estabelecidos no estado de Minas Gerais. De qualquer forma, todos esses fatores

foram pontuais, determinantes para uma ou mais empresas, mas, de forma alguma, unânimes

na decisão final de investir de todas as empresas entrevistadas.

Chama a atenção a posição do fator “mão de obra barata”, em último lugar, não tendo

influenciado definitivamente nenhuma das empresas a se instalarem aqui. Há dois motivos

apontados pelas empresas para esse fator não ter influenciado a decisão por Minas Gerais. O

primeiro deles é que a média salarial para trabalhadores qualificados não é significativamente

menor em Minas Gerais do que em outros estados igualmente aptos a receber empresas

intensivas em tecnologia. De acordo com a plataforma Data Viva, com os dados da RAIS

(Relação Anual de Informações Sociais), a média salarial para analistas de tecnologia da

informação em Minas Gerais em 2013 era de R$ 4.170,00, menor que em São Paulo (R$

5.090,00), Rio de Janeiro (R$ 6.260,00) e Paraná (R$ 4.280,00), mas maior que de outros

estados, como Santa Catarina (R$ 3.950,00). No entanto, o crescimento nominal dos salários

para esses trabalhadores no último ano analisado foi de 16% em Minas Gerais, contra 9% em

São Paulo, e 13% no Paraná. Guardadas as particularidades de cada estado, os salários em

Minas Gerais para trabalhadores qualificados não é muito inferior aos salários de outros

estados. Os analistas de tecnologia da informação foram um exemplo, mas em outras

profissões verifica-se o mesmo padrão, conforme apresentado na tabela 2. A empresa E, que

relatou que esse fator foi parcialmente influente, informou que, quando se compara os salários

de seus funcionários no Brasil com os seus funcionários no exterior, os salários brasileiros são

significativamente mais baixos. No entanto, os encargos sociais e trabalhistas são tão altos,

que essa particularidade da mão de obra (brasileira e mineira) passa a não ser mais uma

vantagem para a empresa. O segundo motivo, de acordo com as explicações das empresas

entrevistadas, é que, apesar de importante para as finanças da empresa, a qualidade dos

trabalhadores contratados é mais significativa do que o salário pago a eles. Ou seja, mesmo

que Minas Gerais tenha alguma diferença significativa em termos de salários, para tais

126

empresas, esse não foi um fator decisivo na escolha do estado como destino de seus

investimentos.

Tabela 2 – Média salarial em Minas Gerais e estados selecionados em profissões

selecionadas.

Estado Média salarial para as profissões

Analista de

Tecnologia da

Informação

Engenheiro de

Produção

Administrador

de empresas

Biólogo

Minas Gerais R$ 4.170,00 R$ 7.380,00 R$ 4.720,00 R$ 3.960,00

São Paulo R$ 5.090,00 R$ 7.910,00 R$ 5.780,00 R$ 4.480,00

Paraná R$ 4.280,00 R$ 7.030,00 R$ 5.040,00 R$ 5.810,00

Rio de Janeiro R$ 6.260,00 R$ 11.000,00 R$ 7.620,00 R$ 3.680,00 Fonte: Elaborado pela autora com dados da RAIS 2013 disponíveis na plataforma DataViva (2016)

Por fim, o terceiro e último bloco de perguntas feitas às empresas buscava

compreender qual e como foi o apoio recebido do governo estadual à instalação de seus

empreendimentos.

Quadro 3 – Apoio do governo estadual recebido pelas empresas entrevistadas

Apoio recebido do governo estadual Número de empresas

que receberam

Fornecimento de informações 5

Facilitação burocrática 2

Benefício tributário 2

Acesso a crédito, financiamento ou subvenção 1

Infraestrutura 1

Treinamento de mão de obra 1

Acesso a mão de obra 1

Fonte: Elaborado pela autora

Todas as empresas entrevistadas disseram que receberam apoio do governo estadual

em termos de fornecimento de informações sobre como investir, quais procedimentos realizar,

quais licenças buscar e quais eventos participar. No entanto, os demais apoios não ocorreram

para todas as empresas entrevistadas. As empresas D e E só receberam, de fato, o

fornecimento de informações. Nenhum outro tipo de apoio. Duas empresas receberam algum

tipo de facilitação burocrática, como apoio no licenciamento ambiental e na abertura da

127

empresa. Duas receberam benefícios tributários estaduais, sendo que uma delas ainda está

negociando os incentivos com a Secretaria de Estado de Fazenda. Apenas uma empresa teve

acesso a financiamento público, por meio do BDMG, uma empresa recebeu apoio na busca e

identificação de terreno apropriado para instalação do empreendimento e uma empresa

recebeu apoio para ter acesso e treinamento da mão de obra.

Analisando alguns desses apoios, de acordo com os relatos das empresas entrevistadas,

percebemos que a maioria deles não é desfrutada pelas empresas ou porque são muito difíceis

de conseguir ou porque a empresa sequer tem interesse em usufruí-los. Os benefícios

tributários, por exemplo, são usufruídos por apenas uma empresa. Outra ainda os está

negociando e outra informou que tentou iniciar as negociações, mas, devido à reformulação

pela qual está passando a Secretaria de Estado de Fazenda, não conseguiu dar prosseguimento

às tratativas, que estão paralisadas. A empresa C informou que recebeu benefícios tributários

municipais, mas nem chegou a discutir benefícios estaduais porque a própria empresa não

teve interesse em discuti-los. Já a empresa E somente os usufruiu em nível federal, com a Lei

do Bem. As linhas de financiamento estaduais, utilizadas por apenas uma das empresas, foram

descritas como de difícil acesso pela empresa D porque o BDMG exige garantias que a

empresa, iniciante no Brasil, não possui, como ativos fixos no país. O apoio para se conseguir

infraestrutura adequada também não foi interessante para as empresas entrevistadas. A única

empresa que informou que recebeu esse apoio o recebeu em termos de ajuda na identificação

de terrenos em Minas Gerais. Outra empresa ainda relatou que chegou a receber um relatório

de terrenos disponíveis no estado elaborado pelo Indi, mas que os terrenos não eram

interessantes, nem sequer viáveis para o empreendimento pretendido. A empresa E disse que

chegou a buscar o apoio do governo para encontrar local apropriado para instalação, mas

recebeu apenas um único contato, sem resultados, da prefeitura e da Fiemg. A única empresa

que recebeu apoio tanto no acesso quanto no treinamento da mão de obra realizou um trabalho

em conjunto com a Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para

divulgar oportunidades de emprego nas universidades do estado e para custear um programa

de intercâmbio dos estudantes mineiros para estagiar na matriz da empresa.

Considerando que os apoios normalmente oferecidos não atenderam ou atenderam

parcialmente as empresas, foi perguntado, então, quais seriam os serviços realmente

significativos para apoiar empresas estrangeiras intensivas em tecnologia no estado de Minas

Gerais. Abaixo, uma síntese das sugestões:

Desburocratização dos processos: Unanimidade entre as empresas entrevistadas, a

burocracia é, sem dúvida, o maior entrave que as empresas encontraram para se

128

instalar em Minas Gerais. Ainda que possamos atribuir esse problema aos sistemas,

processos e legislação brasileiros, uma das empresas relatou que o estado de São Paulo

consegue lidar melhor com a eliminação de etapas e enxugamento dos processos

burocráticos por meio do programa “Poupatempo”, que reúne em um só lugar diversos

serviços e órgãos públicos. Ainda que Minas Gerais possua versão semelhante do

programa, com as Unidades de Atendimento Integrado (UAI), os serviços prestados

estão voltados, principalmente, para pessoas físicas e não tanto para pessoas jurídicas.

Os longos ou inexistentes prazos para obtenção de resposta também foram alvo de

queixas das empresas.

Transparência e divulgação dos processos: Estreitamente vinculado à questão da

burocracia, as empresas entrevistadas disseram que lhes faltou maiores detalhes e

informações sobre os processos burocráticos, desde aqueles trabalhistas, até aqueles

ambientais. Algumas empresas disseram que se houvesse um “passo a passo” claro e

detalhado sobre as etapas a seguir na abertura e operação da empresa, que incluísse os

procedimentos de âmbito federal, estadual e municipal, todo o tempo dedicado a

decifrar os processos e retornar inúmeras vezes nos diversos órgãos públicos teria sido

reduzido. Apesar de todas terem recebido informações do governo estadual, tais

informações foram insuficientes para a facilitação da operação no estado.

Comunicação: Também relacionado à obtenção de informações adequadas, algumas

empresas se queixaram da dificuldade de comunicação com os órgãos públicos. Uma

delas relatou que não havia funcionários que falassem inglês em uma das prefeituras

com que ela precisava trabalhar. Outro entrevistado se queixou da dificuldade de

obtenção de informações em inglês, que pudessem esclarecer, inclusive, alguns pontos

da legislação brasileira essenciais para a compreensão dos trâmites necessários para a

sua operação. A empresa C relatou que, apesar de não ter dificuldades para encontrar

mão de obra qualificada nos setores tecnológicos que a empresa atua, ela enfrenta

muitos problemas para encontrar funcionários que falem inglês. Como a operação da

empresa é intrinsecamente vinculada à matriz, contratar empregados que dominem o

idioma é uma exigência incontestável para a empresa.

Infraestrutura de telecomunicações (e outras): O apoio a infraestrutura para as

empresas oferecido pelo governo do estado de Minas Gerais não se resume a terrenos,

mas também a instalação e negociação com órgãos prestadores de serviços públicos

estaduais, como Cemig e Copasa. Duas das empresas entrevistadas relataram

problemas para conseguirem a instalação de energia elétrica por parte da Cemig. Uma

129

disse que a Cemig solicitou 1.050 dias de prazo para a instalação e outra informou que

as obras de expansão do seu investimento estavam paralisadas aguardando a instalação

elétrica. As empresas também relataram dificuldades para acessar outras áreas do

estado, que deveriam estar disponíveis para empresas, como os distritos industriais, os

parques tecnológicos, o Aeroporto Indústria e, até mesmo, os portos secos17

do estado.

Além disso, uma delas se queixou dos altos custos do aluguel de escritórios, que

chegava a ser mais caro que em São Paulo, e disse que ainda aguarda alguma

iniciativa do estado no sentido de oferecer um espaço mais barato. Por fim, uma das

empresas informou que teve muitos problemas para conseguir infraestrutura de

telecomunicações, essencial para a operação da empresa, muito dependente da

internet, e difícil de negociar com operadoras públicas e privadas e de adquirir na

qualidade desejada.

Incentivo à interação local: Uma das empresas entrevistadas relatou, em especial, a

dificuldade encontrada no estado para interação universidade-empresa-governo e

afirmou que uma política articulada entre esses três setores seria essencial para atrair

mais investimentos para o estado. Para esse entrevistado, o contato entre as pessoas é

um dos principais fatores de sucesso para empresas de tecnologia. O governo deveria,

então, fomentar relações entre os atores, promover encontros e deixar que empresas,

universidades e investidores se conheçam e interajam, sem grandes interferências. Ele

citou o caso de Cambridge, na Inglaterra, como um exemplo de local em que o

networking entre as pessoas é crítico para o empreendedorismo e desenvolvimento

tecnológico. Caracterizou ainda essa relação de confiança e parceria entre as pessoas

de “software social”, mais importante que o “hardware” das instituições. Ou ainda, nas

palavras dele, o ideal é que exista um ambiente em que haja “mais cerveja e menos

site”.

Capital de risco: Outra crítica ao apoio insuficiente do governo estadual aos

investimentos feita pelas empresas entrevistadas relaciona-se ao acesso a crédito e

financiamento. Uma das empresas descreveu grandes dificuldades para acessar as

linhas de financiamento do BDMG, visto a inexistência de garantias no Brasil. Outra,

que teve acesso ao crédito nas etapas iniciais do empreendimento, afirmou que seria

importante que esse apoio fosse contínuo. Para as duas, falta capital de risco para

assegurar às empresas algum aporte financeiro para seus investimentos. A empresa E,

17

Portos secos são unidades aduaneiras no interior que servem de depósito alfandegário para mercadorias a

serem importadas ou exportadas (MDIC, 2016).

130

que contou com esse suporte na fase inicial do seu investimento, sugeriu que o

governo ampliasse cada vez mais seu papel nesse tipo de apoio. Como já descrito no

capítulo anterior, o capital de risco é interessante especialmente para aquelas empresas

que não possuem garantias imediatas para obter linhas de financiamento

convencionais, mas que possuem perspectivas de elevado crescimento,

particularmente nos setores de alta tecnologia. Para tais setores, o aporte de capital é

essencial para diminuir os riscos da inovação e facilitar o ganho de escala dos novos

produtos.

Apesar de o contato com os órgãos públicos estaduais ter ocorrido tanto no processo

de instalação das empresas no estado, quanto no decorrer das suas operações, as empresas não

mantiveram contato frequente com os principais órgãos públicos responsáveis pela atração e

apoio aos investimentos no estado. Foi perguntado às empresas entrevistadas com que

frequência elas mantinham contato com tais órgãos. O quadro 4 a seguir mostra esses

resultados.

Quadro 4 – Frequência com que as empresas entrevistadas mantiveram contato com os

órgãos públicos estaduais

Órgãos públicos

estaduais

Número de empresas que mantiveram contato

Frequentemente Uma vez Nunca

Indi 3 1 1

BDMG 1 1 3

Codemig 1 1 3

Fapemig 1 2 2

Sede 0 3 2

Sectes 1 2 2

SEF 1 2 2 Fonte: Elaborado pela autora

Apesar do pequeno número de empresas ouvidas (cerca de um quarto daquelas

identificadas inicialmente na pesquisa) é surpreendente notar que mais da metade das

empresas entrevistadas nunca teve contato com BDMG e Codemig e que duas das cinco

nunca se encontraram com Fapemig, Sede, Sectes e SEF, órgãos que deveriam estar em

contato constante com as empresas de alta tecnologia que investem no estado.

Quanto ao contato com os órgãos públicos, todas as empresas entrevistadas utilizaram

a mesma expressão para descrever o apoio do governo estadual: boa vontade. No entanto, boa

parte das vezes a boa vontade dos gestores públicos que procuram auxiliar as empresas não se

concretiza em ações práticas e apoio real. As empresas relataram o mesmo padrão de

131

receptividade ao projeto de investimento no governo estadual. Descreveram que o fato de ser

um investimento intensivo em tecnologia despertava o interesse imediato dos órgãos públicos

com quem conversavam, mas rapidamente percebiam que a prioridade ao investimento

anunciada não se refletia em atendimento prioritário. Ou seja, as empresas de alta tecnologia

são muito bem vindas, mas enfrentam os mesmos problemas de qualquer outra empresa de

setor tradicional. A abertura ao projeto não se concretiza em apoio real. Um dos entrevistados

relatou que recebeu uma ótima acolhida ao seu projeto de investimento, mas que ela não se

tornou real e que ainda pôde perceber que a intenção de ajudar dos técnicos e gestores

públicos se transformou em frustração para os próprios técnicos ao entenderem que muito

pouco poderia ser feito para apoiar a empresa. Outra empresa destacou que recebeu um

grande apoio inicial, mas que esse apoio não continuou, especialmente após a mudança da

administração pública estadual, ocorrida em janeiro de 2015. Uma das empresas também se

queixou do fato dos órgãos não serem integrados e não trabalharem em conjunto. Os mesmos

dados e informações devem ser repetidamente apresentados para que análises sejam feitas

(uma análise para cada órgão público envolvido) e para que se encontre algum tipo de serviço

que possa ser oferecido ao investimento. Uma vez descritos os resultados junto às empresas

entrevistadas, faz-se necessário descrever os resultados alcançados junto aos gestores

públicos. É o que será feito na próxima seção.

5.3 A visão dos gestores públicos: inovações, paralisia e falta de comunicação

As entrevistas com os gestores públicos do Indi, BDMG, Codemig, Fapemig e Sectes

buscaram compreender melhor o apoio oferecido às empresas, o contato com os demais

órgãos do sistema de desenvolvimento econômico do estado e a opinião dos próprios gestores

sobre as políticas estaduais para promoção de investimentos estrangeiros intensivos em

tecnologia. Além das políticas e programas identificados no capítulo anterior, a entrevista

com os gestores permitiu conhecer melhor as novas ações em andamento ou maturação e a

estrutura do órgão em termos de promoção de investimentos intensivos em tecnologia. Todos

os órgãos entrevistados possuem funcionários que trabalham, em alguma medida, com os

setores produtivos de alta tecnologia ou com a promoção da inovação. A Codemig possui uma

diretoria exclusiva de fomento à indústria de alta tecnologia, a Fapemig e a Sectes possuem

também órgãos inteiros dedicados e o Indi e o BDMG, apesar de não possuírem

departamentos inteiros destinados, possuem funcionários e gerentes que atendem empresas

inovadoras ou de setores com maior conteúdo tecnológico. Nenhum desses órgãos, no

132

entanto, possui departamento exclusivo para lidar com empresas estrangeiras. Todos os

entrevistados informaram que os órgãos não possuem qualquer óbice para interagir com

investidores ou instituições de outros países e que podem oferecer um atendimento igual ao

que é dado às empresas e instituições brasileiras. No caso da Fapemig, em especial, a

interação com instituições estrangeiras ocorre especialmente no nível da cooperação

internacional em ciência e tecnologia, no âmbito da interação entre pesquisadores mineiros e

estrangeiros, e não tanto em termos de inovação ou parcerias com empresas. Algumas

iniciativas no fomento à inovação estão sendo gestadas em parceria com o Reino Unido e com

a Suécia para o ano de 2016.

Os setores produtivos prioritários para atuação recebem atenção diferente de um órgão

para outro. Enquanto a Fapemig sequer elegeu setores prioritários, trabalhando

exclusivamente a partir de demandas, a Codemig possui mais de 20 setores prioritários, que

vão desde mineração a hotelaria e indústria criativa. No geral, os órgãos entrevistados

convergem quanto aos setores que devem ser priorizados na sua atuação. Ciências da vida,

incluindo biotecnologia e fármacos, foi um setor mencionado por quatro das cinco instituições

entrevistadas, assim como energia e suas variações, como energias renováveis e eficiência

energética. O setor aeroespacial foi mencionado por duas das instituições entrevistadas, assim

como as tecnologias da informação e comunicação. O setor de semicondutores foi

explicitamente citado por duas das instituições, mas recebeu atenção de outras, que

mencionaram, por exemplo, o setor eletroeletrônico. Até aí, não percebemos qualquer

diferença quanto aos setores que já tinham sido eleitos como vocações de Minas Gerais na

administração estadual anterior, conforme relatado no segundo capítulo. A única novidade é a

atenção à questão da mobilidade, que foi citada como prioritária por duas das instituições.

Durante as entrevistas, foi possível conhecer melhor alguns aspectos interessantes da

ação das instituições e constatar certos entraves. O BDMG, por exemplo, ainda que tenha

evoluído bastante no apoio às empresas de alta tecnologia, por meio da sua subsidiária que

trabalha com capital de risco, o BDMGTEC, ainda possui entraves para disponibilizar esse

recurso para um número maior de empresas. De acordo com o entrevistado, além das linhas

de financiamento voltadas para as empresas inovadoras (o Pró-Inovação, em parceria com a

Fapemig, o Proptec, linha exclusiva para empresas instaladas em parques tecnológicos, o

Inovacred, em parceria com a Financiadora de Estudos e Projetos – Finep – e o MPME

Inovador, em parceria com o BNDES), o banco percebeu a necessidade de atrair empresas

tecnológicas que pudessem estimular a criação de cadeias de fornecedores no estado, o que

seria muito importante para a diversificação da indústria mineira e, consequentemente,

133

serviria para atrair mais empresas intensivas em tecnologia. A solução encontrada foi a

criação dessa nova linha de atuação do banco, com a subsidiária BDMGTEC, em 2012. A

participação do banco e, consequentemente, de Minas Gerais no capital das empresas

demonstra uma disponibilidade e vontade do estado em atrair essas empresas, de acordo com

o entrevistado. É, portanto, um mecanismo interessante de atração de empresas de tecnologia

para o estado.

Foi questionado sobre o procedimento e os requisitos para a escolha das empresas a

serem apoiadas pelo BDMGTEC, e a resposta é que o banco apoiaria aqueles projetos que

fossem considerados estruturantes, ou seja, projetos que pudessem fortalecer uma cadeia de

clientes e fornecedores ligados à questão tecnológica. A participação acionária ocorreria para

a empresa âncora, mas o BDMG poderia ainda avaliar linhas de financiamento especiais para

as empresas da cadeia. O banco elegeu como setores prioritários a biotecnologia, em especial

fármacos, e os semicondutores, e ainda demonstrou interesse em apoiar projetos de eficiência

energética. Além de Biomm e Unitec, o BDMG não aportou recursos em nenhum outro

projeto e o entrevistado informou que não há previsão de apoio a outras empresas no curto

prazo. Quanto ao apoio a empresas estrangeiras, que não possuem ativos para oferecer como

garantia no Brasil, o banco informou que há a possibilidade de trabalhar com as garantias do

país de origem da empresa por meio de correspondentes bancários no Brasil (bancos com

presença em vários países). Além disso, o entrevistado informou que o banco também poderia

utilizar garantia evolutiva nessa situação, em que se considera a futura fábrica e os futuros

investimentos da empresa como garantias para o financiamento.

A Codepar, o veículo de investimentos da Codemig, também participa acionariamente

de empresas privadas de alto conteúdo tecnológico. Criada em 2015, a Codepar pretende

investir em um número maior de empresas que o BDMG já nos próximos meses. De acordo

com os entrevistados, três empresas já foram selecionadas para receber os aportes financeiros

e outros 50 projetos estão sendo acompanhados e avaliados. Além dos recursos, a Codepar

também fornece suporte na gestão profissionalizada e na implantação de governança das

empresas assistidas, com o objetivo de ajudá-las a crescer. A participação minoritária da

Codemig no investimento se reflete também na participação do órgão na definição da

estratégia da empresa, que deve, inclusive, integrar a instituição em seu conselho de

administração. Especificamente quanto à interação com empresas estrangeiras, os

entrevistados informaram que a Codemig dá preferência àqueles projetos que ocorram em

parceria com empresas brasileiras, o que garantiria a perenidade do negócio no país. O

parceiro estrangeiro é bem-vindo quando traz uma nova tecnologia para o Brasil, mas essa

134

tecnologia deve poder ser absorvida por empresas localizadas em Minas Gerais. Os

entrevistados também informaram que a Codemig se preocupa com a diminuição da

desigualdade entre as regiões de Minas Gerais, além, naturalmente, da diversificação da

economia do estado. A Codemig, assim como o BDMG, também participa de outros fundos

de investimento, não gerenciados por eles, de apoio a empresas inovadoras e sustentáveis.

A outra agência financiadora de projetos do estado é a Fapemig que, devido aos

desdobramentos da lei mineira de inovação de 2008, passou a atuar também com o apoio à

inovação, além do apoio habitual à ciência e tecnologia. Essa mudança fez com que o órgão

criasse departamentos exclusivos para tratar do relacionamento com empresas e do fomento e

incentivo à inovação. Como mencionado anteriormente, a Fapemig não trata setor algum

como prioritário, assim como não propõe ações ou iniciativas por conta própria. De acordo

com o gestor entrevistado, a função da Fapemig é responder às demandas da sociedade e das

secretarias e outros órgãos de governo que tenham demandas tecnológicas a serem resolvidas.

Além da linha de financiamento para empresas inovadoras que a Fapemig possui em parceria

com o BDMG, a fundação também possui editais de financiamento e subvenção, que podem

ser exclusivamente para instituições de ciência e tecnologia, como também para empresas.

Uma das modalidades, o edital induzido, objetiva solucionar problemas ou entraves

tecnológicos de empresas ao criar chamadas de projetos que são financiados em conjunto pela

empresa demandante e pela Fapemig. Em edições anteriores, os editais foram abertos para

atender demandas tecnológicas de empresas como Cemig, Fiat e Whirlpool. Os editais são

executados em conjunto com a Sectes, que indica projetos a serem financiados ou

subvencionados pela Fapemig, alinhados às políticas estaduais de ciência, tecnologia e

inovação.

A Sectes, por sua vez, vem desenvolvendo com especial afinco as ações de promoção

das startups. Além dos programas voltados exclusivamente para esse tipo de

empreendimento, a secretaria também apoia as incubadoras e aceleradoras do estado, que

também fornecem apoio a empresas nascentes. Programas de desenvolvimento do

empreendedorismo acadêmico também estão entre suas atividades, como o Programa de

Incentivo à Inovação (PII), que seleciona projetos acadêmicos nas universidades do estado

com potencial inovador para receber estudos de viabilidade técnica e financiamento. Ao final,

os projetos são publicados em livreto do programa e divulgados. De acordo com o gestor

entrevistado, a Sectes também voltou a apoiar os clusters em Minas Gerais. Depois do

programa de apoio aos clusters ter passado mais de um ano sem novos investimentos, em

2016 eles voltarão a ser incentivados e promovidos pela Sectes. Da mesma forma como

135

acontece com outros programas da secretaria, o objetivo será também o de promover a

articulação dos atores de ciência, tecnologia e inovação do estado. Conforme foi informado

pelo entrevistado, a Sectes não pretende dispender novos recursos para “cimento e tijolo”,

financiando, por exemplo, a construção de parques tecnológicos em Minas Gerais. Para o

gestor, não seria justo fornecer dinheiro público para empresas.

Por esse motivo, a secretaria pretende trabalhar cada vez mais com o fomento ao

ambiente de criatividade e inovação do estado. Uma das formas encontradas pela Sectes é a

organização de eventos diversos de incentivo à cultura empreendedora, à inovação e à

tecnologia. Em 2016, a secretaria pretende organizar 13 grandes eventos de ciência,

tecnologia e startups. De acordo com o relato do gestor, o estado de Minas Gerais possui boas

vantagens estruturais, quando comparado com os estados do Rio de Janeiro e São Paulo. O

que faltaria é a divulgação e marketing do trabalho de promoção da inovação que é feito em

Minas Gerais. No âmbito da atração de investimentos, a Sectes possui uma diretoria que cuida

exclusivamente da identificação e contato com centros de P&D no Brasil e no exterior (com o

objetivo de trazê-los para Minas Gerais), da busca por recursos financeiros e da atração de

grandes eventos para o estado, com ênfase especial no setor aeroespacial. Como mencionado

no capítulo anterior, o programa Simi, que seria uma boa iniciativa em termos de

transbordamento dos benefícios do IED no estado, não possui novas ações previstas para o

ano de 2016, como os encontros de inovação ou uma nova versão do portal de divulgação de

demandas e ofertas tecnológicas.

O Indi, historicamente responsável pela promoção dos investimentos no estado,

mantém, quase intacto, o conjunto de serviços que já eram oferecidos na década de 1970.

Basicamente, o instituto ainda atua na interlocução com os demais órgãos públicos para

facilitar a obtenção de incentivos fiscais, infraestrutura, terrenos e outras burocracias para

aquelas empresas que pretendem investir no estado. Por não possuir recursos próprios que

possam ser aplicados em empresas ou investimentos, o Indi precisa articular-se

constantemente com as demais instituições do governo. De acordo com o gestor entrevistado,

apesar de ainda trabalhar com os incentivos fiscais, o Indi pretende também trabalhar em uma

articulação mais sólida com as instituições de financiamento estaduais (Fapemig, Codemig e

BDMG) e com as grandes empresas âncoras do estado, como Cemig, Copasa e Fundação

Ezequiel Dias (Funed).

Quando se fala de articulação, no entanto, não se encontra bons indicativos de trabalho

conjunto no estado de Minas. Foi perguntado aos órgãos entrevistados qual a relação que eles

possuem com os demais atores do desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas

136

Gerais. A resposta, apesar de não ser surpreendente, é reveladora da falta de sincronia dos

órgãos públicos estaduais, como já percebido pelas empresas e relatado na seção anterior do

presente capítulo. Para cada um de seus pares, os gestores entrevistados deveriam responder

se mantém contato frequente, com projetos em conjunto, se o contato é esporádico, em temas

pontuais ou se não há qualquer contato com aquele órgão. Os resultados estão descritos no

quadro 5.

Houve questionamento sobre o contato e interação dos órgãos com seus pares porque

os trabalhos de Egan (2015) argumentaram que uma importante falha da estratégia da

promoção de investimentos no governo federal brasileiro se devia justamente à sobreposição e

duplicação de ações dos órgãos, juntamente com a falta de comunicação e alinhamento entre

eles. Não era objetivo do presente trabalho verificar a sincronia de ações das instituições do

sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico mineiro em prol da atração de

investimentos, mas suspeitava-se que o que foi encontrado por Egan (2015) em nível federal

poderia também ser verificado em nível estadual. A pergunta foi simples e não se entrou em

detalhes sobre como ocorre a interação com aqueles órgãos que relataram bom nível de

contatos.

Quadro 5 – Interação entre os órgãos públicos estaduais do sistema de desenvolvimento

econômico e tecnológico de Minas Gerais

Órgãos com os quais há interação

Órg

ãos

entr

evis

tados

Indi BDMG Codemig Fapemig Sectes Sede SEF

Indi XX XX X X XX XX

BDMG XX XX XX X XX X

Codemig X XX – – XX XX

Fapemig X XX – XX – XX

Sectes – X X XX XX –

Legenda: (XX) Contato frequente, com programas em conjunto; (X) Contato esporádico, em

temas pontuais; (–) Não mantemos contato.

Fonte: Elaborado pela autora

Indi e BDMG foram os órgãos que mais relataram bons contatos com os demais. A

menor interação do Indi ocorre com Fapemig e Sectes, enquanto BDMG não mantém muito

contato com a SEF nem com a Sectes. A Codemig afirmou ter um alto nível de

relacionamento com BDMG, Sede e SEF e, apesar de o Indi ter relatado um bom

137

relacionamento com a Codemig, a Codemig não percebe que o contato seja tão próximo.

Outras diferenças de percepções também ocorreram na relação de outros órgãos. A Sectes,

que percebe que não mantém contato algum com o Indi, é percebida como uma parceria

eventual pelo próprio Indi. De qualquer forma, chama a atenção o fato de que os dois órgãos

que trabalham exclusivamente com a promoção da ciência e tecnologia do estado mantêm

uma relação muito próxima entre eles, mas interagem pouco com os órgãos mais ligados ao

desenvolvimento econômico. A Fapemig ainda possui programas em conjunto com o BDMG,

mas a relação é fraca com Indi, Codemig e Sede. A Sectes, por sua vez, ainda que se relacione

mais com a Sede, não dialoga proficuamente com nenhum outro órgão além da Fapemig. O

afastamento entre “tecnologia” e “economia” é perceptível também no relato da Codemig, que

mantém algum contato com todos os órgãos questionados, exceto, justamente, com Fapemig e

Sectes (Quadro 5).

Novamente, não é objetivo da pesquisa estudar o nível de interação institucional entre

os órgãos, mas é interessante notar que apesar de todos esses órgãos possuírem interesses

comuns, particularmente quanto à atração de empresas de alta tecnologia para o estado, não

há, entre elas, uma sincronia geral, que os coloque sempre em contato uns com os outros, com

o objetivo de articular as diversas ações. O gestor entrevistado da Sectes, por exemplo, relatou

manter contato com instituições como Fiemg e Sebrae, parceiras recorrentes nas atividades

que demandem alguma aproximação com o setor privado. Ou seja, o órgão se utiliza de

parcerias fora da administração pública estadual para a realização de seus programas, mas

sequer mantém contato com os seus pares governamentais. Essa percepção de desarmonia

entre os órgãos é compartilhada por alguns gestores. O gestor entrevistado da Fapemig,

quando questionado sobre quais seriam as políticas mal exploradas em termos de impactos

positivos que poderiam fornecer a empresas intensivas em tecnologia, afirmou que o

problema não estaria precisamente nas políticas ou programas. De acordo com ele, o governo

conta com várias boas iniciativas, mas cada uma está isolada em seus órgãos e, portanto, não

se somam e, assim, ainda que colham bons resultados, não alcançam toda sua potencialidade.

O Indi também compartilha dessa visão. De acordo com o gestor entrevistado, as ações

empreendidas no estado deveriam ser mais coordenadas, e não dispersas, no intuito de se

criar, de fato, um sistema local de inovação, com estreita articulação e institucionalizado. Para

esse gestor, a articulação desse sistema poderia ser crucial para a diversificação da economia

mineira. A Codemig sugeriu, por exemplo, que cada órgão pudesse atuar em uma fase

diferente do desenvolvimento das empresas, de forma integrada e coordenada. A empresa

poderia receber diferentes tipos de apoio do governo nas suas diferentes fases de negócio,

138

desde a incubação e desenvolvimento da ideia, até as fases mais maduras, com altos volumes

de investimento e estágio avançado de conquista de mercado. Enquanto a empresa cresce, ela

recebe diferentes tipos de assessoria, capacitação e financiamento de diferentes órgãos do

governo que, para isso, precisariam estar alinhados. A sugestão da Fapemig é semelhante ao

recomendar que o ambiente de apoio a negócios de tecnologia deva integrar mecanismos de

financiamento, infraestrutura, treinamento e networking, a fim de dar suporte às empresas em

diversos momentos do seu desenvolvimento no estado.

Uma possível causa dessa desarticulação entre os órgãos pode se relacionar a questões

políticas, visto que cada órgão ou secretaria é liderado por gestores que, muitas vezes, não

conversam entre si. Fica difícil, então, acessar as políticas de outras instituições, compartilhar

ideias, experiências ou, até mesmo, programas. Cada órgão acaba tomando suas próprias

atitudes e, muitas vezes, sequer tomam conhecimento das iniciativas de seus pares. De acordo

com o gestor entrevistado no Indi, a industrialização de Minas Gerais, que historicamente foi

conduzida pela intervenção forte do estado, hoje encontra uma fragilidade que a impede de

avançar, especialmente do ponto de vista fiscal, visto que demandas básicas da administração

pública estadual, como saúde e educação, comprometem grande parte dos recursos. O gestor

da Fapemig também entende que um ambiente adequado de apoio à inovação é o principal

entrave à diversificação industrial do estado. Para ele, empresas e universidades cumprem

bem seus papeis, mas falta um ambiente que articule todos os atores envolvidos e crie as

condições ideais para que a interação seja natural e contínua. Para isso, a política pública de

apoio a novos negócios deve ser completa, intensiva e prioritária para o governo. Central, e

não periférica.

A desarticulação entre os atores também acontece no âmbito dos setores produtivos,

não apenas entre os órgãos de governo. Muitas vezes as principais empresas, universidades,

pesquisadores e empreendedores de cada setor, como o de biotecnologia ou TI, não se

conhecem ou não possuem qualquer atividade em conjunto, seja em rede, seja particular. Esse

entrave também foi levantado pelo Indi, quando questionado sobre quais seriam as políticas

necessárias para apoiar empresas intensivas em tecnologia. A resposta dos demais órgãos

entrevistados a essa mesma pergunta também permeou assuntos como a maior divulgação das

ações desenvolvidas em Minas Gerais, a agilidade do estado em dar respostas adequadas às

empresas e as políticas mais regionalizadas. Também mencionaram a aproximação de outras

secretarias que também se relacionam à política de desenvolvimento, mas que normalmente se

afastam das principais articulações, como a Semad (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável) e a SEF, e sugeriram, inclusive, um programa mais ativo de

139

atração de investimentos, que incluísse cessão de terrenos e diferimento e isenção de taxas e

um apoio especial a empresas consideradas âncoras, que pudessem dar viabilidade a toda

possível cadeia de fornecedores.

Os órgãos entrevistados também divergiram em alguns aspectos das políticas

empreendidas no estado. Programas como o Seed, ou qualquer outra forma de financiamento

não reembolsável, não são entendidos como razoáveis por todos os órgãos entrevistados.

Assim como a atual forma de atuação dos parques tecnológicos do estado, restritos à questão

imobiliária, e a falta de novas atuações do Indi, que muitas vezes é visto como paralisado.

Por fim, perguntamos aos entrevistados quais seriam, na percepção deles, os principais

atrativos de Minas Gerais para empresas estrangeiras intensivas em tecnologia. A pergunta era

aberta e permitia aos entrevistados citar todos os fatores que eles considerassem interessantes

para as empresas. Quase unânime foi o entendimento dos gestores de que a mão de obra

qualificada presente em Minas Gerais é atraente para que empresas se instalem no estado.

Quadro 6 – Principais fatores de atração de empresas para Minas Gerais, de acordo

com a menção livre dos gestores entrevistados

Fatores atrativos Vezes em que foi

mencionado pelos gestores

Mão de obra qualificada 4

Estrutura de apoio ao investidor 3

Localização estratégica 2

Benefícios fiscais 1

Infraestrutura 1

Qualidade de vida 1

Mão de obra barata 1

Fonte: Elaborado pela autora

Outra percepção bastante comum é a de que a estrutura de apoio ao investimento,

composta dos diversos órgãos de articulação e financiamento do estado, é significativa para

que empresários se interessem por Minas Gerais. A localização estratégica do estado foi

mencionada por apenas dois dos entrevistados. Citados, cada um, por apenas um dos gestores,

foram os fatores relacionados aos benefícios fiscais, infraestrutura, qualidade de vida e mão

de obra barata. Importante frisar que essa questão não direcionou a resposta dos gestores para

uma gama de alternativas possíveis, como foi feito com as empresas, mas, por outro lado,

objetivou identificar quais seriam aqueles fatores naturalmente percebidos como atraentes em

140

Minas Gerais. Toda menção, nesse caso, já é significativa, visto que ela ocorreu sem qualquer

interferência da entrevistadora. O quadro 6 mostra esses resultados.

Assim, fica claro que as empresas e os agentes públicos apresentam percepções

diferentes a respeito da atratividade do estado em relação às empresas, particularmente as

intensivas em tecnologia. Faz-se mister articular melhor estas visões de forma a maximizar os

efeitos das políticas de atração de investimento para o estado.

5.4 Percepções dissonantes: compreensões das empresas e órgãos públicos entrevistados

Observa-se então que empresas e órgãos públicos convergem na opinião sobre certos

aspectos da atração de investimentos, mas divergem em outros. Tal divergência está,

principalmente, na demanda e oferta de serviços que podem ser prestados a fim de atrair cada

vez mais empresas estrangeiras intensivas em tecnologia para Minas Gerais. Muitas vezes, os

órgãos públicos demonstram conhecimento e sensibilidade quanto às demandas das empresas,

mas não estão estruturalmente preparados para lidar com os novos aspectos da promoção do

investimento de alta tecnologia. Naturalmente, a presente pesquisa não pretende ser exaustiva

nem em termos de fatores que influenciam a decisão das empresas nem em termos da

compreensão total da opinião das empresas do estado. Além de não ter sido possível alcançar

todo o universo possível de entrevistas, também não se obteve uma representatividade maior

com relação aos setores produtivos e dispersão geográfica. Todas as empresas entrevistadas se

localizam próximo à capital Belo Horizonte. Não foi possível conhecer as diferenças que

poderiam existir nas demandas das empresas instaladas no interior.

Os órgãos públicos nem sempre conseguem compreender precisamente o que atrai as

empresas para o estado. Na prática, a compreensão mais refinada sobre os fatores que atraem

as empresas para o estado está relacionada à capacidade dos órgãos públicos de propor

políticas e programas específicos para o desenvolvimento desses fatores de maior destaque,

com o objetivo de incentivá-los, incrementá-los e promovê-los, e, ainda, à assertividade da

comunicação e da propaganda da região, que podem estar bastante alinhadas com aqueles

fatores que podem auxiliar a promoção do estado como destino de investimentos, conforme

apresentado no terceiro capítulo. Por exemplo: um país ou região que sabe que a presença das

empresas estrangeiras no seu território se deve, em especial, à sua excelente qualidade de mão

de obra, pode utilizar essa sua particularidade para divulgar e promover o local ao fazer

propaganda, justamente, da sua mão de obra qualificada disponível para novas empresas. Ou

seja, o conhecimento dos pontos fortes da região pode tornar uma campanha de promoção de

141

investimentos mais assertiva. E, ainda, os pontos fortes de uma região podem variar de acordo

com o tipo de empresa. Para empresas dos setores tradicionais, a abundância de recursos

naturais pode ser uma vantagem a ser divulgada, enquanto que para empresas intensivas em

tecnologia, a presença de boas universidades pode ser mais significativa. O objetivo da análise

era, portanto, conhecer aqueles fatores mais influentes para empresas estrangeiras intensivas

em tecnologia em Minas Gerais e assim verificar, por um lado, se as campanhas de promoção

de investimento do estado sabem explorar essas particularidades e, por outro lado, se tais

fatores são alvos de programas ou políticas de desenvolvimento.

O que se percebeu foi que dois dos três fatores mais bem posicionados na percepção

das empresas estão relacionados a questões que fogem, em certa medida, da capacidade de

atuação dos órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e tecnológico de Minas Gerais.

A qualidade de vida no estado é algo que se relaciona a toda a estrutura de serviços públicos,

como educação, segurança, mobilidade urbana, lazer, entre outros. Não é algo que seja de

responsabilidade exclusiva dos órgãos do sistema de desenvolvimento econômico e

tecnológico do estado, mas é algo que pode ser mais bem divulgado nas campanhas de

promoção de investimento. Os dois últimos folders de divulgação principal do Indi sequer

mencionaram esse fator. Em um dos folders, elaborado em 2013, o Indi destaca como

principais razões para investir em Minas Gerais: localização privilegiada, atitude

governamental, dinamismo econômico, perfil de negócios do mineiro, capital intelectual e

inovação, e arrojo e pioneirismo (INDI, 2013a). Em outro, lançado em 2016, verifica-se um

direcionamento diferente aos destaques do estado, em que foram citados: apoio ao

investimento por meio do ambiente de desenvolvimento econômico de Minas Gerais,

ambiente inovador, educação de qualidade, população de 20 milhões de habitantes, segundo

maior estado exportador do Brasil, agilidade da Junta Comercial de Minas Gerais, e

localização geográfica privilegiada (INDI, 2016).

Já o fator “rede de contatos”, posicionado como um dos mais influentes no estado, é

um indicativo controverso. Se, por um lado, ele indica que as boas relações das empresas e

instituições mineiras são capazes de atrair novas empresas para o estado, o que seria benéfico

para Minas Gerais, por outro lado, ele também destaca que um dos principais fatores de

atração dessas empresas reside na interação pessoal (entre pessoas de instituições privadas),

que é algo impalpável, incontrolável, e sujeito a análises parciais. Ou seja, na decisão sobre

onde investir, as empresas que vieram para Minas Gerais não vieram porque o estado tem as

melhores condições para o desenvolvimento da empresa, com crédito, impostos, burocracia,

mão de obra e infraestrutura mais adequadas à estratégia de crescimento da empresa no

142

Brasil; mas sim porque se sentiram confortáveis com a presença de conhecidos, que lhe

abriram portas e tornaram o investimento no Brasil menos arriscado.

Os fatores relacionados à disponibilidade de mão de obra qualificada já são, por outro

lado, bons indicativos de reais vantagens que o estado de Minas Gerais possui na atração de

empresas de alto conteúdo tecnológico. As empresas reconheceram que essa é uma

característica relevante no estado e os próprios gestores públicos também a percebem como

atraente para novos investimentos, o que indica que esse é um ponto forte de Minas Gerais,

que merece ser divulgado e promovido no intuito de atrair mais empresas. O mesmo não

ocorre com aqueles fatores tradicionalmente vistos como influentes na escolha das empresas

por Minas Gerais, como “localização estratégica” e “mão de obra barata”. “Benefícios

fiscais”, “infraestrutura” e “estrutura de apoio ao investidor”, que foram fatores citados na

entrevista com os gestores como atraentes para as empresas, não só não se posicionaram como

os mais influentes na percepção das empresas, como também sequer foram, de fato,

usufruídos por elas.

Se são encontradas falhas na percepção de empresas e gestores sobre o que é

realmente interessante para as empresas que decidem se instalar em Minas Gerais, verifica-se

discordâncias ainda maiores quando se trata dos serviços prestados a tais empresas. Com base

no quadro elaborado no capítulo anterior, comparamos as sugestões que as empresas

entrevistadas deram sobre os serviços que as atenderiam melhor no processo de entrada e

manutenção das operações em Minas Gerais. O resultado será descrito no quadro 7.

Verifica-se que para todas as demandas apresentadas pelas empresas, já existem

serviços ofertados pelos órgãos públicos do sistema de desenvolvimento econômico e

tecnológico do estado de Minas Gerais. Naturalmente, qualquer empresa, seja ela nacional ou

estrangeira, tecnológica ou tradicional, possui necessidades comuns e básicas. As falhas

percebidas no atendimento às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia estão, portanto,

mais relacionadas às particularidades dessas empresas, que não operam da mesma forma que

empresas tradicionais. São, basicamente, direcionamentos que, se corrigidos, atenderiam

melhor os novos investimentos em questão, essenciais para a diversificação produtiva do

estado.

143

Quadro 7 – Serviços demandados pelas empresas e ofertados pelos órgãos públicos

estaduais e as falhas verificadas no atendimento

Serviços demandados pelas

empresas

Serviços ofertados pelos

órgãos públicos

Falhas verificadas

Desburocratização de

processos

Facilitação burocrática

Não há serviços de “parada

única” para o investidor

solucionar as diversas etapas

de abertura e

desenvolvimento da empresa.

Transparência e

Comunicação

O fornecimento de

informações é insuficiente,

ao não esclarecer etapas e

processos difíceis para o

investidor e é feito,

principalmente, em

português.

Infraestrutura de

telecomunicações e urbana Infraestrutura

A oferta de infraestrutura

atual, básica e industrial, não

atende aos requisitos de

empresas de alta tecnologia.

Capital de risco Incentivos financeiros

Apesar dos órgãos públicos

terem avançado na oferta de

capital de risco para

empresas, ainda o fazem de

forma incipiente.

Interação com atores locais Estímulo à interação local

As iniciativas de promoção

da interação local não

existem, estão paralisadas ou

são inexpressivas.

– Benefícios fiscais

Apesar das empresas não

terem se referido aos

benefícios fiscais como um

dos serviços mais desejados,

eles precisam ser revistos e

atualizados. Fonte: Elaborado pela autora

O principal deles diz respeito à facilitação burocrática que o estado oferece. Da forma

como acontece atualmente, ela é insuficiente para que empresas estrangeiras acessem, sem

maiores dificuldades, órgãos públicos e cumpram processos necessários para a abertura e

condução das operações da empresa no estado. Como relatado pelos entrevistados, a

legislação brasileira e os trâmites burocráticos do país e do estado são de difícil compreensão

para estrangeiros. Soma-se a isso a falta de domínio do idioma português. O que se verifica

hoje no estado é que o Indi, principal articulador burocrático, não oferece os serviços de

“parada única”, desejável nas agências de promoção de investimento, conforme discorrido no

144

capítulo anterior. Os serviços de facilitação do Indi consistem na realização de contatos e

agendamento de reuniões com alguns dos principais órgãos do estado, como SEF, Semad,

BDMG e Cemig. Alguns outros contatos podem ocorrer mediante demanda da empresa. Além

disso, tais contatos se resumem a uma introdução das partes. O Indi não presta auxílio na

formatação de projetos, orientação de processos, compreensão de leis que, conforme relatado

pelos gestores das empresas entrevistados, podem ser complicados em diversos âmbitos,

como trabalhistas e ambientais. O Indi também não oferece consultoria tributária ou

financeira, o que poderia ajudar as empresas a negociarem com os outros órgãos responsáveis

por esses temas. Ainda que o Instituto se apresente como um intermediador, capaz de atuar

sob demanda, qualquer que ela seja, o atendimento pode ser entendido como superficial. Os

documentos e materiais de comunicação do Indi também não são completos em detalhes sobre

a abertura de uma empresa ou qualquer outra burocracia. Alguns dos materiais18

, assim como

o site, possuem versões em inglês, mas, considerando a incompletude do material, não há

muita ajuda que possa ser oferecida, seja em português ou inglês. Falta, de qualquer forma, o

“passo a passo” solicitado pelas empresas entrevistadas.

Quanto à infraestrutura, percebe-se que o tipo particular de empresa do presente

estudo, intensiva em tecnologia, geralmente se estabelece em escritórios ou ambientes

menores. Duas das cinco empresas entrevistadas necessitam de grandes terrenos porque elas

realizam manufatura. As outras três, no entanto, necessitam de laboratórios e escritórios para

sua operação. Os órgãos públicos que se dedicam a oferecer espaço para implantação de

empresas oferecem apoio na identificação de terrenos e negociação deles com as prefeituras,

ou na busca por lotes disponíveis nos distritos industriais do estado. Esse padrão de estrutura

não se adequa as demandas de empresas de alto conteúdo tecnológico, que normalmente não

precisam de grandes espaços para operação. Além disso, as empresas entrevistadas relataram

que os altos custos dos alugueis verificados especialmente na região metropolitana de Belo

Horizonte são um obstáculo para a manutenção das suas operações no estado. Nesse sentido,

os parques tecnológicos acabam se enquadrando melhor no atendimento a tais demandas, pois

oferecem escritórios e salas em seus edifícios, a preços menores que os praticados no

mercado. No entanto, atualmente os parques tecnológicos de Minas Gerais ou não possuem

mais capacidade para receber novas empresas, ou não exercem grande poder de atração sobre

elas. São estruturas imobiliárias por vezes tradicionais, que não se diferenciam de outros

prédios que podem ser facilmente encontrados nas cidades. Outra iniciativa que pode ser bem-

18

Vide anexo

145

vinda, quando finalizada, é o P7, projeto da Fiemg de condomínio vertical no centro da cidade

de Belo Horizonte, voltado exclusivamente para empresas de tecnologia. Todavia não

sabemos ainda detalhes sobre os preços que serão praticados no empreendimento.

O outro suporte que as empresas entrevistadas relataram que seria interessante, caso

fosse oferecido, é o acesso às provedoras de serviços de telecomunicações. Conforme

descrito, o Indi presta auxílio na interlocução com os organismos tradicionais de suporte ao

investimento, o que não inclui, por exemplo, provedores de internet. Novamente, ainda que o

serviço do instituto ocorra sob demanda, não há caminhos definidos para a negociação com

tais instituições. Além disso, a infraestrutura básica não deixa de ser importante para os

empreendimentos. Conforme relatado, as empresas tiveram problemas para acessar serviços

básicos, como energia elétrica.

Em termos de incentivos financeiros, é possível perceber que este é o serviço

oferecido pelos órgãos públicos estaduais que mais se aproxima das demandas das empresas.

As recentes iniciativas de apoio aos investimentos por meio da oferta de capital de risco são

bem-vindas e representam um grande avanço na estrutura de apoio ao investidor no estado.

No entanto, apesar de consonante com os anseios relatados pelas empresas entrevistadas, os

serviços atualmente em vigor são incipientes e possuem pequena escala. As iniciativas

relatadas tiveram início nos últimos três anos e ainda atendem um pequeno número de

empresas. Espera-se que tais serviços tornem-se cada vez mais comuns no estado e ganhem

uma escala mais significativa nos próximos anos, atendendo uma quantidade maior de

empresas, de setores produtivos mais diversos, o que certamente contribuirá para um

financiamento adequado às empresas estrangeiras intensivas em tecnologia no estado de

Minas Gerais. Não é possível deixar de mencionar, no entanto, que outras linhas de

financiamento ainda continuam relevantes para a operação das empresas no estado. A

contínua avaliação e ampliação dessas linhas deve ser alvo de análises dos órgãos públicos

responsáveis.

O estímulo à interação local, promovido especialmente pela Sectes e Fapemig, no

âmbito da interação universidade-empresa, parece não atender as demandas das empresas

entrevistadas. Não só as empresas não compreendem as universidades e centros de pesquisa

do estado como parceiros no desenvolvimento de tecnologias, como também elas não

encontram caminhos e contatos para iniciar tratativas com elas. O principal evento de indução

de parceria entre pesquisadores e empresários, o Encontro de Inovação, organizado pelo Simi,

está atualmente paralisado. Para esse ano, no entanto, estão previstos outros eventos de

promoção do empreendedorismo e da inovação organizados pela Sectes. Esses eventos

146

podem, de certa maneira, estimular o encontro entre os atores do ambiente de tecnologia e

inovação local, mas não se verifica o desenvolvimento de ações e programas sistemáticos para

a aproximação de empresas e universidades. Além disso, a interação local não se resume ao

contato entre academia e indústria. Outras políticas de aproximação de empresas estrangeiras

com empresas locais também seriam bem-vindas. Conforme constatado nas entrevistas, as

empresas nem sempre estão bem conectadas com as redes de empresas locais. Caberia aos

serviços públicos a realização dessa ponte, estimulando o transbordamento dos benefícios que

empresas estrangeiras podem trazer para a região de destino de seus investimentos. Por fim,

os benefícios fiscais, apesar de não terem sido destacados pelas empresas entrevistadas,

também podem ser importantes fatores de atração e retenção de empresas. Não cabe a

presente pesquisa avaliar quais seriam os melhores benefícios para empresas estrangeiras

intensivas em tecnologia, mas espera-se que as reformulações em andamento na Secretaria de

Estado de Fazenda sejam adequadas para a promoção dos investimentos em Minas Gerais.

147

6 CONCLUSÃO

A presente pesquisa objetivou analisar a correlação entre os fatores determinantes para

atração de investimento externo direto intensivo em tecnologia para Minas Gerais e as

políticas estaduais direcionadas para a promoção de investimentos no estado. Buscou-se

apresentar e justificar, ao longo dos capítulos, o investimento externo direto, em suas

diferentes formas, e seus benefícios para o desenvolvimento econômico das regiões

receptoras, especialmente quando se trata de empresas de alto conteúdo tecnológico.

Discorreu-se também sobre o papel do governo como indutor e promotor dos investimentos.

Ao longo de todos os capítulos, foi possível apresentar a contextualização do estado de Minas

Gerais em termos de investimento externo direto, tecnologia e políticas públicas de suporte.

Por fim, detalharam-se os relatos de empresas multinacionais intensivas em tecnologia

presentes em Minas Gerais e de gestores públicos de órgãos do sistema de desenvolvimento

econômico e tecnológico do estado, com o objetivo de encontrar semelhanças e diferenças em

suas percepções. As conclusões corroboraram a hipótese que norteou a execução da pesquisa:

as estratégias de atração de IED intensivo em tecnologia no estado de Minas Gerais não

exploram os fatores mais determinantes para este tipo de investimento, que possui

particularidades não totalmente compreendidas.

Alguns conceitos e teorias se tornaram peças-chave para a compreensão dos diferentes

fatores envolvidos nessa argumentação. A primeira delas é a explicação sobre os

transbordamentos que uma empresa estrangeira intensiva em tecnologia pode oferecer à sua

região de destino. A apresentação das teorias deixou claro que a atração de investimento

externo direto não é favorável apenas para a geração de empregos e renda, benefícios

comumente percebidos quando uma empresa decide se instalar em um determinado local. A

presença de multinacionais de alto conteúdo tecnológico pode ser muito mais benéfica para

uma região, ao aumentar sua produtividade, incentivar a inovação, capacitar recursos

humanos e gerar transbordamentos entre empresas do mesmo setor ou da cadeia de valor. Ou

seja, os investimentos externos diretos intensivos em tecnologia devem ser percebidos como

uma fonte de conhecimento, prática e experiência, que pode ser extremamente interessante

para o desenvolvimento econômico local.

No entanto, tais benefícios só serão usufruídos se houver alguma capacidade de

absorção local, que potencialize tal oportunidade e a distribua em diferentes setores da

148

economia regional. Deve haver, na região, uma mão de obra com capacidade para aprender e

difundir as novidades trazidas pelas empresas, ou empresas com competência técnica para se

tornarem parceiras da multinacional entrante. Em qualquer um dos casos, o conhecimento

compartilhado localmente, precisamente, o conhecimento tácito, é o fator-chave da interação.

E é justamente a importância do conhecimento tácito no compartilhamento de experiências a

responsável pelo dilema da atração de empresas no mundo globalizado. Duas forças parecem

coexistir. Por um lado, os novos meios de comunicação permitem que empresas tenham cada

vez mais opções como destinos de seus novos investimentos, o que favorece a postulação de

qualquer país ou região como destino de empresas multinacionais. Por outro lado, para que o

IED contribua com o desenvolvimento econômico é preciso que ele esteja em contato

próximo com os atores e instituições locais. Nesse contexto, tem-se uma situação em que as

empresas podem optar por diferentes locais para se instalar, mas só transmitirão conhecimento

tácito para aquelas organizações e indivíduos com que estiverem em contato constante.

Temos aí então, uma situação favorável para os países em desenvolvimento. As

condições de concorrência se tornam mais favoráveis, graças às novas tecnologias de

comunicação e transporte e, ainda, aumentam-se as chances de se beneficiar da presença da

multinacional de maior conteúdo tecnológico na sua região. No entanto, assim como qualquer

outra empresa, de setores tradicionais ou avançados, as empresas estrangeiras intensivas em

tecnologia também buscam locais que atendam aos requisitos e exigências necessários para

seus investimentos. A diferença é que, para essas empresas, os fatores determinantes não

costumam se enquadrar nos determinantes clássicos, como presença de recursos naturais e

mão de obra barata. As atividades intensivas em tecnologia exigem diferentes configurações

para seus negócios, o que as atrai para locais com mão de obra qualificada e qualidade de

vida. O desafio dos governos é então criar as condições adequadas para que tais empresas se

interessem e invistam em suas regiões. As políticas desenhadas para a promoção de

investimentos podem assumir variados formatos, desde os mais tradicionais, como incentivos

tributários e distritos industriais, aos mais modernos, como apoio na interação universidade-

empresa, fornecimento de capital de risco e de infraestrutura urbana. Essas últimas são

especialmente úteis para atração daqueles investimentos em setores intensivos em tecnologia.

O outro conjunto de argumentos que se mostrou bastante interessante para a presente

análise foi a retrospectiva histórica sobre o investimento externo direto em Minas Gerais e

sobre o planejamento, políticas e organizações desenvolvidas para lidar com o suporte às

empresas. Conforme análise de Diniz (1978), estado e capital estrangeiro estiveram sempre

presentes no desenvolvimento da indústria do estado. Os órgãos públicos, especialmente

149

aqueles criados a partir do “Diagnóstico da Economia Mineira” na década de 1960, foram

importantes indutores da industrialização regional. O empreendedorismo, por sua vez, ficou a

cargo do investidor estrangeiro, que trouxe consigo inovação e tecnologia, além de gerar

empregos e renda. Percebe-se, no entanto, que estado e capital estrangeiro ainda são atores

muito importantes na economia do estado, influentes no atual e futuro desenvolvimento

econômico mineiro.

Considerando as teorias abordadas e as entrevistas realizadas para a execução da

presente pesquisa, verifica-se que, enquanto as empresas acompanham as tendências mundiais

sobre o comportamento do IED, os órgãos públicos parecem estáticos, imunes às mudanças

tecnológicas e econômicas pelas quais os negócios internacionais passam. Se na década de

1970 Minas Gerais possuía um conjunto de órgãos públicos inovadores e pioneiros na

promoção de investimentos, hoje temos um sistema desarticulado e antiquado. Iniciativas que

tentam acompanhar as novas demandas são bem-vindas, como os esforços em ofertar capital

de risco de Fapemig, Codemig e BDMG. No entanto, de uma forma geral, os serviços

públicos direcionados às empresas são tradicionais ou incipientes. Chama atenção, em

especial, a posição do Indi no sistema. A trajetória do Instituto foi de principal promotor dos

investimentos e da imagem internacional de Minas Gerais para órgão paralisado, com pouca

autonomia e muita concorrência. Os serviços oferecidos pelo Indi ainda se direcionam a

empresas tradicionais, que demandam extensos terrenos, buscam por incentivos tributários e

financiamento simples. O que parece faltar ao instituto é a capacidade de se adequar às novas

tendências, o que Nelson (2009) chamou de transnational learning capacity.

As empresas estrangeiras intensivas em tecnologia presentes em Minas Gerais,

entrevistadas para a presente pesquisa, por outro lado, alinhadas às tendências atuais,

responderam à entrevista em conformidade com o que já era esperado a partir da pesquisa

bibliográfica inicialmente realizada. Elas se disseram interessadas em novas formas de

financiamento, fornecimento de novas infraestruturas e interação com atores locais, sejam eles

empresas ou institutos de pesquisa. O único tipo de serviço que não tinha sido identificado no

levantamento bibliográfico foi a facilitação burocrática, com ênfase na transparência e na

comunicação clara. Talvez ele não tenha sido identificado justamente pela particularidade

brasileira desse problema, que pode ser mais facilmente solucionado em outros países.

Atrelado à alta atenção dada à burocracia ficou em evidência também a importância que a

rede de contatos locais teve para as empresas entrevistadas. Rede de contatos que não recebe

muita atenção dos órgãos públicos analisados, que possuem poucas atividades sistemáticas e

contínuas voltadas para sua indução e estímulo. Reiterando, as entrevistas não cobriram a

150

totalidade das empresas estrangeiras intensivas em tecnologia presentes no estado. Para uma

compreensão mais ampla e detalhada do perfil e demandas de tais empresas, seria necessário

entrevistar um maior número de gestores, o que já indica caminhos para futuras pesquisas.

A interação entre empresas estrangeiras intensivas em tecnologia e atores locais é,

inclusive, bastante imatura. O contato que tais empresas possuem com universidades, centros

de pesquisa ou empresas locais é muito baixo, o que pode significar prejuízo às oportunidades

de transbordamento de benefícios que o estado de Minas Gerais deveria estar usufruindo. O

sistema estadual de inovação é incipiente, descoordenado e artificial. Conforme pontuado por

um dos gestores de empresas entrevistados, a interação pessoal, o contato permanente com

instituições de apoio e financiamento e a continuidade de políticas e programas poderiam

fazer muito mais pela inovação e desenvolvimento econômico de Minas Gerais se fossem um

movimento natural, um processo constante. Falta, afinal, a criação do ambiente propício ao

desenvolvimento das empresas.

A desarticulação também é percebida dentro do próprio sistema de desenvolvimento

econômico e tecnológico. Muitos órgãos realizam ações semelhantes ou complementares,

mas, ao se isolarem em suas ações, não conhecem ou não participam das atividades e

programas de seus pares na promoção do IED intensivo em tecnologia para o estado. O

afastamento é ainda mais evidente quando se trata das ações desenvolvidas pelos órgãos

responsáveis pelo desenvolvimento econômico do estado e os órgãos responsáveis pela

ciência e tecnologia. Esses dois grandes temas sequer deveriam caminhar separados.

Atualmente, não é possível planejar ou executar qualquer política de desenvolvimento

considerando tecnologia e economia assuntos que não se intersecionam.

Por fim, é importante reiterar que os gestores públicos entrevistados demonstraram

alguma sensibilidade para as demandas das empresas, mas faltou uma compreensão mais

profunda sobre o que as empresas buscam e como atendê-las. Isso ficou perceptível na

divergência de opiniões tanto sobre os fatores que atrairiam as empresas para Minas Gerais,

quanto sobre os serviços que poderiam ser oferecidos para ampliar e melhorar o apoio

estadual ao investimento. É preciso não perder de vista que o problema a ser solucionado, a

saber, a oferta adequada de serviços e políticas públicas para empresas estrangeiras intensivas

em tecnologia, encontra resposta nas próprias empresas, que deveriam ser mais escutadas e

compreendidas pelos órgãos públicos. Ao final, o principal demandante e aferidor dos ganhos

é a economia mineira.

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161

APÊNDICE A - Questionário aplicado às empresas

I Parte: Perfil da empresa

Nome da empresa

Nome e cargo do respondente desse questionário

Ano em que a empresa se estabeleceu no Brasil

Breve histórico da instalação da empresa no Brasil e em Minas Gerais

Existem outras subsidiárias no país? Quantas?

Quantos funcionários a empresa emprega globalmente?

E quantos funcionários trabalham nessa unidade?

Qual a porcentagem de funcionários brasileiros e estrangeiros?

Qual a porcentagem de funcionários com ensino superior completo?

Qual o principal produto que a empresa fabrica no Brasil? E em Minas Gerais?

O produto produzido em Minas está integrado à produção em outro país? Se sim, o produto

mineiro é um dos insumos ou é o produto final?

Há atividade de P&D envolvida nas atividades em Minas Gerais?

Há parceria com universidades locais?

Há parceria com outras empresas locais?

A empresa está associada a alguma rede local? Qual?

II Parte: Processo de instalação no Brasil e em Minas Gerais

Qual foi o processo de estabelecimento da empresa em Minas Gerais?

Greenfield - a empresa investiu em novos ativos para o estabelecimento de uma nova

fábrica/escritório no Brasil

M&A - a empresa comprou, fundiu ou se uniu a uma empresa já estabelecida no Brasil

Greenfield

Já havia um processo de exportação (do produto produzido em Minas) antes da decisão pelo

estabelecimento da subsidiária?

Já havia escritório comercial no Brasil antes da decisão pelo estabelecimento da subsidiária?

M&A

Quais foram os motivos para adquirir/fundir com a empresa brasileira?

Tecnologia própria

162

Mão-de-obra qualificada

Acesso já consolidado ao mercado brasileiro

Acesso já consolidado às universidades brasileiras

Acesso já consolidado a insumos importantes

Depois de adquirida/fundida a estrutura de produção e comercialização permaneceu a

mesma?

Se não, em que medida ela se alterou? Houve incremento de tecnologia, processo de

produção, treinamento ou acesso a novos mercados?

Quais motivos influenciaram a opção por Minas Gerais, dentre os vários estados

brasileiros?

Motivos Não influenciou Influenciou

parcialmente

Influenciou

definitivamente

Acesso a recursos (insumos)

Mão-de-obra qualificada

Mão-de-obra barata

Benefícios tributários

Facilitação de crédito

Rede de contatos

Infraestrutura

Localização estratégica

Quantidade e qualidade das

universidades do estado

Qualidade de vida

III Parte: Apoio do governo estadual ao investimento

Quais desses apoios a empresa recebeu do governo do estado de Minas Gerais?

Acesso a crédito, financiamento ou subvenção

Benefício tributário

Infraestrutura

Acesso a mão-de-obra

Treinamento de mão-de-obra

Facilitação burocrática

Fornecimento de informações

O apoio do governo estadual se deu durante o processo de decisão e implantação?

O apoio do governo estadual se deu/permaneceu após o processo de implantação?

163

Com que frequência a empresa tem contato com cada uma dessas instituições públicas

estaduais?

Nunca Uma vez Raramente Frequentemente

INDI

BDMG

Codemig

Fapemig

SEDE

SECTES

SEF

Qual tipo de apoio do governo estadual, não recebido, teria sido importante à época da

implantação da empresa em Minas Gerais?

Qual tipo de apoio do governo estadual, ainda não recebido, seria importante para apoiar a

permanência e crescimento da empresa em Minas Gerais?

164

APÊNDICE B – Questionário aplicado aos gestores públicos

I Parte: Dados gerais

Nome do órgão:

Nome e cargo do respondente:

Tempo em que o respondente está no órgão:

Quantos funcionários o órgão possui?

Quantos deles trabalham diretamente com inovação ou temas correlatos?

Em termos gerais, qual o apoio que o seu órgão fornece a empresas intensivas em tecnologia?

Quais os setores ou atividades tecnológicas prioritárias no planejamento ou execução das

atividades do órgão?

Há atenção especial para investimentos estrangeiros? Há algum apoio específico para

empresas ou parceiros de outros países? Quais tipos de apoio?

II Parte: Interação com empresas

Existem programas ou atividades que incentivam a interação das empresas com

universidades, pesquisadores ou redes locais (incluindo clusters e comunidades)?

Quais apoios o órgão oferece às empresas em termos de:

Infraestrutura (utilities)

Terreno

Escritórios/salas

Financiamento

Incentivos Tributários

Subvenção econômica

Capital de risco

Acesso a mão-de-obra qualificada

Treinamento de mão-de-obra

Acesso às universidades locais

Licenças ou processos burocráticos

III Parte: Interação com outros órgãos do sistema estadual de desenvolvimento e tecnologia

165

Existem programas ou atividades que incentivam a interação das empresas com:

Órgão Não mantemos

contato.

Esporadicamente,

em temas pontuais.

Frequentemente,

temos programas

em conjunto.

INDI

BDMG

Codemig

Fapemig

SEDE

SECTES

SEF

IV Parte: Opinião dos gestores entrevistados

Qual ou que tipo de apoio do governo estadual seria importante para atrair e apoiar as

empresas intensivas em tecnologia no estado (que ainda não existe)?

Você considera que há algum apoio do governo estadual que é mal explorado em termos de

impactos positivos que poderia fornecer a empresas intensivas em tecnologia?

Quais são, em sua opinião, os principais atrativos de Minas Gerais a empresas intensivas em

tecnologia? O que o estado tem de melhor para oferecer a essas empresas?

167

ANEXO A – Fatores de atração de investimentos para Minas Gerais na década de 1970

Fonte: DINIZ, 1978

168

ANEXO B – Trecho do fôlder Institucional do Indi em 2013

169

Fonte: INDI, 2013a

170

ANEXO C – Trecho do fôlder institucional do Indi em 2016

Fonte: INDI, 2016