Gaceta 748 Zidres Negativa

8/10/2019 Gaceta 748 Zidres Negativa

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GACETA DEL C ONGRESO 748 Martes, 25 de noviembre de 2014 Pgina 1

P O N E N C I A S

(Artculo 36, Ley 5 de 1992)IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA

www.imprenta.gov.co

SENADO Y CMARA

AO XXIII - N 748 Bogot, D. C., martes, 25 de noviembre de 2014 EDICIN DE 24 PGINAS

DIRECTORES:

REPBLICA DE COLOMBIA

RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PBLICO

C M A R A D E R E P R E S E N T A N T ES

JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANOSECRETARIO GENERAL DE LA CMARA

www.camara.gov.co

GREGORIO ELJACH PACHECOSECRETARIO GENERAL DEL SENADO

www.secretariasenado.gov.co

G A C E T A D E L C O N G R E S O

I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6

PONENCIA PARA PRIMER DEBATEAL PROYECTO DE LEY NMERO 133 DE 2014

CMARA por la cual se crean y se desarrollan las Zonas

de Inters de Desarrollo Rural y Econmico, y seadiciona el artculo 52 y se interpreta el artculo 72de la Ley 160 de 1994.

IntroduccinEl Gobierno nacional present el Proyecto de ley

nmero 133 de 2014 Cmara, con el cual se busca crearlas Zonas de Inters de Desarrollo Rural y Econmico

1994, as como aclarar la interpretacin del artculo 72inciso 9, como aparece en el ttulo del proyecto de ley.

Sobre el trmite de este proyecto de ley esimportante hacer referencia a tres (3) hechos puntuales.En primer lugar, sobre la presentacin del proyecto. Estafue realizada por el Ministro del Interior, Juan Fernando

hoc, ante el impedimento del actual Ministro, AurelioIragorri, por las denuncias del ex Representante a laCmara, Wilson Arias Castillo. De acuerdo con lainformacin expuesta por el doctor Arias que coincide

de la Repblica, los familiares del actual Ministro deAgricultura, incurrieron en la adjudicacin irregular detres predios baldos en el departamento del Vichada y su posterior acumulacin por cuatro empresas, controladas por la familia del Ministro, desconociendo los postuladosde la Ley 1579 de 2012, la Resolucin nmero 041 de1996 y el artculo 72 de la Ley 160 de 1994.

Este hecho es de especial relevancia ya que comose presentar en detalle en el anlisis del proyecto, se pretende legalizar el acaparamiento ilegal de tierras,especialmente en la regin de la Altillanura, en dondeest involucrado tanto la familia del actual Ministro,Iragorri, como el anterior, Lizarralde, importantesmultinacionales como Cargill, Mnica Semillas,entre otras, y empresarios nacionales como la familiaSantodomingo.

El segundo hecho para resaltar sobre el trmitede este proyecto es el momento poltico en que sedesarrolla. La presentacin del proyecto se realiz el pasado 3 de octubre, el mismo da en que el PresidenteJuan Manuel Santos Caldern instal la mesa de dilogoy negociacin entre el Gobierno y el proceso unitariode la Cumbre Agraria, tnica y Popular, lo cual envaun mensaje confuso a las organizaciones campesinasy populares que estn entablando un camino deconcertacin con el gobierno para el desarrollo de las polticas rurales, pero que al mismo tiempo, se tramitauna agenda paralela que tiene el potencial de estarante un incumplimiento anticipado de lo que se puedaacordar, toda vez que el proyecto de ley no fue objetode la concertacin, sino que hace parte de las polticasque el Gobierno de Santos en sus dos periodos haintentado llevar a cabo, mediante la imposicin de unmodelo agroindustrial en detrimento de las economascampesinas.

El ltimo hecho, est ntimamente ligado a que noes la primera vez que se intenta tramitar en el Congreso

agraria de la Ley 160 de 1994 a favor de los intereses


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de la extranjerizacin, el acaparamiento y el agro-negocio.

Los cinco (5) intentos anteriores, que tanto el actualgobierno como el anterior han promovido, se han

introduce la Ley 160 de 1994, las cuales tienen como

extranjerizacin de las tierras que deben ser objeto dereforma agraria, y que por diversas estrategias jurdicasse ha intentado superar, sin xito hasta el momento.

La presente ponencia para primer debate tienela siguiente estructura. En primer lugar se analizanlas tendencias mundiales sobre los procesos deextranjerizacin y acaparamiento de tierras. Luego sehace una breve resea histrica sobre los bienes baldos,centrales en el proceso de colonizacin de la fronteraagraria, pero tambin objeto de disputa y de protestasocial. Desde este contexto histrico se exponen brevemente las caractersticas contemporneas delsector agropecuario colombiano, haciendo referencia

acaparamiento y concentracin.

En segundo lugar se exponen en detalle loselementos del proyecto sobre: 1. Las ZIDRE. 2.El modelo asociativo. 3. Los bienes baldos; quetambin desconoce la Constitucin y los derechos delos campesinos, como sujeto de especial proteccinconstitucional, y que este tipo de medidas debenajustarse al principio de progresividad de los derechoseconmicos, sociales y culturales.

Desde estos comentarios sobre la iniciativa seexponen los argumentos que sustentan la inconvenienciadel proyecto de ley, razones tanto de carcter polticocomo jurdico. En primer lugar, exponemos las razones polticas sobre la inoportunidad en atencin a la faltade informacin y al momento poltico de un proceso de paz con la insurgencia.

Finalmente, nos concentramos en los elementos jurdicos que hacen inviable dicho proyecto, por noajustarse a los parmetros de nuestro ordenamientoconstitucional, desconoce el precedente jurisprudencial

Constitucional, en relacin con la consulta previa, lasuplantacin del legislador y la violacin de la cosa juzgada constitucional.

1. Contexto global de extranjerizacin y acapar-amiento de tierras en el mundo

Desde el ao 2000, numerosos Estados y empresas privadas se han apropiado de una gran cantidad detierras agrcolas en diferentes partes del mundo.Este fenmeno se conoce como acaparamiento oextranjerizacin de tierras y es una de las principalesamenazas para los pases pobres. Un estudio del BancoMundial seala que desde el ao 2008, varios pasesy compaas privadas han anunciado la adquisicinde 46,6 millones de hectreas de tierras agrcolas enfrica, Amrica Latina, Asia y Europa Oriental1.

Un estudio de Fernando Barberi Gmez, YesidCastro Forero y Jose Manuel lvarez, seala: Deacuerdo con las cifras recopiladas por Land CoalitionPartnership , desde 2001 hasta mediados de 2011,

1 BANCO MUNDIAL. Rising Global Interest in Farm-

septiembre, 2010, pgina 35.

en los pases en desarrollo han sido vendidas,arrendadas, cedidas bajo permisos o estn siendonegociadas 227 millones de hectreas , la mayor partecon inversionistas internacionales23.

Los inversionistas son principalmente pases quedependen de la importacin de alimentos, entidades

inmobiliarias y multinacionales del agronegocioque buscan lucrarse en el mercado mundial de loscommodities . El estudio Rising Global Interest inFarmland (SEPT.2010) del Banco Mundial, seala losiguiente:

En el lado de la demanda se pueden distinguir tresgrupos de actores: un primer grupo incluye gobiernosde pases que estaban iniciando inversiones cuando,especialmente en la crisis alimentaria de 2007 y 2008,se preocuparon por su incapacidad para proveer comidaa partir de recursos domsticos. Un segundo grupo

que, en el contexto actual, encuentran atractivaslas inversiones en tierras. Esto incluye posibles

y la proyeccin de retornos seguros a largo plazo, algode gran importancia para los fondos de pensiones conextenso horizonte. Aunque los mercados de tierrasson algo ilquidos, algunos de los inversionistas ms

funcionamiento del mercado de tierras y, en algunos

mayor concentracin en los procesos del agro y en losavances tcnicos que favorecen operaciones a escala,son operadores tradicionales agrcolas, agroindustrialesy comercializadores que pueden tener un incentivo para expandir la escala de operaciones o para integrarsehacia adelante o hacia atrs y adquirir tierras, aunqueno siempre a travs de compras4.

Desde la crisis alimentaria de 2008, los pases no en el extranjero para producir los alimentos que no pueden cultivar en sus territorios. El alza en los preciosde los alimentos y las restricciones a las exportacionesde comida5 evidenciaron la vulnerabilidad de variasnaciones para asegurarse el suministro de alimentos.La respuesta de estos pases ha sido la de apropiarsede extensas reas de tierras agrcolas en otras nacionesdonde pueden producir los alimentos para abastecersu mercado interno. Se trata entonces de una polticadiseada para producir en el exterior la comida que no producen en sus territorios.

De acuerdo con el informeTenencia de la tierra einversiones internacionales en agricultura del Grupo

de Alto Nivel de Expertos del Comit de SeguridadAlimentaria Mundial de las Naciones Unidas,China ha estado aplicando una estrategia nacional

de seguridad alimentaria, que incluye una inversin pblica importante en la produccin, as como en

2 Oxfam (2011).3 BARBERI GMEZ, Fernando. CASTRO FORERO,

Yesid. LVAREZ, Jose Manuel. Acaparamiento e inver-sin extranjera en tierras, propuestas para su regulacinen Colombia.

4 Ibd., pgina 3.5 Argentina, Rusia, Kazajstn y Ucrania restringieron las

exportaciones de trigo, y China, Indonesia, Vietnam,Egipto, India y Camboya hicieron lo mismo con el arroz.


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la investigacin y el desarrollo, en el sector de laagricultura en el pas (Foresight 2010). Sin embargo,el gobierno reconoce que cada vez es ms difcilcumplir con su compromiso de satisfacer el 95% delas necesidades de alimentos de fuentes nacionales.Esto se debe en parte al incremento de los ingresos y lacreciente demanda de carne, pescado y fruta. Al mismotiempo, se ejerce una mayor presin sobre la tierra yel agua, debido al cambio climtico, la conversin detierras agrcolas para usos urbanos y la detraccin de

y el control de la erosin. Como consecuencia deello, el gobierno de China ha estado apoyando lainversin de sociedades chinas en grandes extensionesde tierra ms all de sus fronteras para garantizar elsuministro de soja y aceite de palma, as como cauchoy madera, como en el Brasil, la Argentina, Angola, laRepblica Democrtica del Congo, Camboya, Lao,Rusia, Kazajstn, Mozambique, Tanzania, Zambia,Filipinas, Camern y Sierra Leona (Visser y Spoor,2011; Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente [PNUMA], 2011).

internacional tambin estn acaparando tierras envarias naciones. En medio de una crisis econmica

ha buscado nuevas fuentes de ganancias que sustituyanlas que se han desplomado como consecuencia de la

la especulacin inmobiliaria se ha convertido en unainversin bastante atractiva para bancos y fondos deinversin.

El Grupo de Alto Nivel de Expertos del Comitde Seguridad Alimentaria Mundial de las NacionesUnidas destaca en su informeTenencia de la tierrae inversiones internacionales en agricultura que

gran parte por la especulacin en una amplia gama de el hecho de que la inversin internacional en la tierrase haya convertido en otro captulo en las carteras

cualquier activo implica la adquisicin del mismoen la expectativa de que su valor aumente, en lugar

La informacin disponible sugiere que numerosastransacciones de tierras no han ido seguidas de unainversin productiva; nicamente el 20% de lasinversiones que se han anunciado se destinan enrealidad a la produccin agrcola sobre el terreno (Deiningeret al., 2011). La especulacin podra ser unade las razones subyacentes a este respecto (resaltado

fuera del texto).Las multinacionales del sector agropecuariotambin estn adquiriendo tierras en los pases pobres. Las principales inversiones son en proyectosde agrocombustibles. De acuerdo con el estudio Negocios Transnacionales sobre Tierras Agrcolasdel Sur (ABR.01.2012), realizado por el Centro deDesarrollo y Medio Ambiente de la Universidad deBern, el Centro de Cooperacin Internacional para laInvestigacin Agrcola y el Desarrollo (Francia), elInstituto Alemn de Estudios Globales y la CoalicinInternacional, el 34% de las adquisiciones de tierras por extranjeros ha sido para proyectos que no producenalimentos (Forestales, agrocombustibles) y el 26% de

los proyectos han invertido en cultivos que pueden ono producir alimentos, como azcar, maz y palma deaceite.

El informeTenencia de la tierra e inversionesinternacionales en agricultura del Grupo de Alto Nivel de Expertos del Comit de Seguridad AlimentariaMundial de las Naciones Unidas seala, que:

los biocombustibles estn alimentando el aumentode la demanda de tierra y agua. En 2006 se estim que14 millones de hectreas estaban produciendo cultivos para biocombustibles, es decir, el 1% de las tierras

aumente entre 35 y 54 millones de hectreas en 2030(del 2,5% al 3,8% de la tierra cultivable disponible)(Cotulaet al., 2008). El auge se debe a una percepcingeneralizada de que se ha llegado al pico petrolero ydel supuesto, segn el cual los biocombustibles reducenla emisin de gases de efecto invernadero.

()los biocombustibles se sumarn a los desafos de

la seguridad alimentaria en los prximos 20 aos. LaUE estima que se necesitan entre 20 y 30 millones dehectreas para cumplir su objetivo de que el consumode biocombustibles alcance el 10% para el ao 2020.Se espera que el 60% de sus suministros provenga decultivos ubicados fuera de sus fronteras (Francoet al.,2010). La Agencia Internacional de Energa (AIE),estima que para que los biocombustibles satisfaganentre un 20% y un 30% de la demanda prevista decombustible para el transporte en el ao 2050 senecesitaran entre 100 y 650 millones de hectreas detierra (Murphyet al., total destinada a la produccin agrcola asciende a1.600 millones de hectreas, aproximadamente. Elmercado de la bioenerga tiende a promover las grandes plantaciones industriales con un manejo y elaboracin

industriales suelen ser empresas que ahorran manode obra (Li, 2011; McCarthy, 2011). Las plantacionesindustriales han provocado la deforestacin en muchaszonas y prdidas enormes de carbono procedente delcultivo de turberas. En muchos lugares, cuando seestablecen plantaciones de cultivos para la produccinde biocombustibles, los pequeos agricultores locales pierden tierras y el acceso a recursos forestales.

En la medida en que los alimentos son tratadoscomo commodities , es decir, mercancas con los quese especula en las bolsas de valores, sus precios hanaumentado y, con ello, ha crecido el inters de la bancainternacional en las tierras agrcolas.

2. Contexto histrico de los baldos en Colombia

LeGrand, tiene sus races en el proceso de colonizacinespaola, en donde las colonias americanas eranexportadoras de materias primas. Este modelo semantuvo tras las gestas independentistas. Sin embargo,se dio un cambio en el tipo de productos a exportar:mientras en la colonia predomin la plata y el oro, en elsiglo XIX se da el auge de las exportaciones agrcolasy la ganadera, para abastecer a los centros industrialesde Europa y Estados Unidos.

LeGrand plantea una breve sntesis sobre el casocolombiano en los siguientes trminos, sobre el sectoragropecuario y sus caractersticas particulares:


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Colombia, una de las ms grandes y pobladas delas naciones latinoamericanas, posee una estructuraagraria especialmente compleja y una larga tradicinde protesta campesina. El desarrollo econmico del pas entre 1850 y 1930 se bas en la exportacinde una serie de productos agrcolas, de los cuales el

produccin comercial, consiguiente ampliacin de losmercados externos, se present primordialmente enlas regiones occidentales y en la costa Atlntica, zonasque permanecan baldas en 1850. As, Colombia esun ejemplo excelente de la expansin de la agriculturaexportadora a tierras de dominio pblico y de los

y empresarios territoriales en torno al control de lasregiones fronterizas6.

Renn Vega Cantor explica la estructura de latierra a travs de la tipologa que propuso Jos Mar.La distribucin se da entre grandes propiedadesrepresentados por los latifundios ganaderos de lacosta Atlntica y los Llanos Orientales, as como lashaciendas cafeteras. La pequea propiedad campesina,asentada en Boyac, Cundinamarca y Nario dondeviva el minifundista, que ante las presiones ecolgicas,

parcelacin de la tierra y a rendimientos econmicosdecrecientes, limitado a economas de subsistencia ymercados locales y veredales. Por otra parte, estabanlos enclaves agrcolas, siendo el de la United FruitCompany el ms representativo, que segn Renn Vega,dicha compaa se apropi de miles de hectreas detierras baldas y durante el tiempo que permaneci en

de la regin bananera7. Los resguardos indgenas, principalmente en la regin del Cauca y La Guajiraque conserv formas autnomas de organizacinsocioeconmica de los pueblos indgenas asentados endichos territorios. Finalmente, se encuentran las zonasde colonizacin en donde predominaban los bienes baldos de la Nacin.

Al respecto Renn Vega explica que las zonas decolonizacin estaban caracterizadas por:

la existencia de reas baldas, selvticas einhabitadas, desde comienzos del siglo XIX el poblamiento y la ampliacin de la frontera agrcola sehan dado por la va de la colonizacin campesina. Enesos procesos sobresalen el antioqueo y el boyacense.Sobre este proceso de ampliacin de la frontera agrcolay la colonizacin campesina se ha caracterizado porser un proes antidemocrtico, como explica Vega: Laapropiacin violenta de los territorios colonizados porlos campesinos muestra el carcter antidemocrtico

del proceso de colonizacin interna en el pas, lo cual,entre otras cosas, desmiente abiertamente las teorasrosas sobre el tan mentado carcter democrtico, eigualitario de la colonizacin antioquea. En verdad,la ampliacin de la frontera agraria nunca tuvo uncarcter democrtico, puesto que su caracterstica principal fue la apropiacin por parte de empresariosy terratenientes de las tierras, cultivadas y mejoradas

6 LEGRAND, Catherine. (1988). Colonizacin y protestacampesina en Colombia (1850-1950). Universidad Na-cional de Colombia. Bogot, Colombia.

7 VEGA, Renn. (2002). Gente muy rebelde. 2. Indgenas,campesinos y protestas agrarias. Ediciones PensamientoCrtico. Bogot. Colombia.

por el trabajo campesino, as como la sujecin de lafuerza de trabajo por todos los medios, incluyendo eluso de la violencia. Adems teniendo en cuenta la vastaextensin de los terrenos baldos existentes en el pas,la ampliacin de la frontera agrcola asumi visos de un proceso prolongado e ininterrumpido que ha cobijadolas ms diversas reas del territorio colombiano8.

3. Contexto contemporneo sobre el acceso a latierra y el desarrollo agropecuario

Los diversos anlisis sobre el sector agropecuario

colombiano mantiene una deuda histrica con el campo.Esta situacin ha llevado a plantear, segn Jaramillo(1998) la tesis de una crisis semipermanente de laagricultura, como un rasgo dominante en la dcada delos aos noventa, tanto en Colombia como en la regin.Adicionalmente, Colombia presenta la particularidad

mantienen las polticas econmicas del Estado.Durante la Administracin de Csar Gaviria en la

dcada de los aos noventa se llev a cabo una reforma

orientado hacia la construccin de una economacompetitiva de cara a los mercados internacionales,que si bien es un proceso de largo alcance, bajo laAdministracin Gaviria se llev a cabo de forma

el proceso del neoliberalismo en Colombia (Estrada,2004).

En este amplio proceso de transformacin, el sectorde la agricultura fue expuesto a la competencia en losmercados internacionales, quedando en evidencia subaja competitividad, en razn a los cambios dirigidosa la eliminacin de instrumentos de proteccin, altoscostos de produccin, aunados con la tasa de inters, larenta del suelo y el manejo de la tasa de cambio, comolo seala Fajardo (2002).

La baja competitividad del sector agrcola tambinest asociado con la desaparicin de los recursos pblicos asignados al sector. Segn la ContraloraGeneral de la Repblica los recursos pblicosdestinados al agro pasaron del 4.8% en 1990 al 0.8%en el 2000.

Por otra parte, segn el estudio de Jos Leibovichen el Diagnstico y recomendaciones de poltica paramejorar la competitividad del sector agropecuario , seseala que a pesar de la vocacin agrcola de Colombia,la participacin de este sector en el PIB total ha venidodescendiendo de una participacin cercana al 17% en1990, al 12% en 2007.

Los resultados para el sector, luego de veinte aos,no son positivos en trminos macroeconmicos, comode bsqueda de redistribucin del ingreso. El sectoragropecuario ha perdido participacin en la produccin

aos, en 1980 era el segundo en participacin (19,3%)despus de la industria manufacturera (23,2%); en 1990ese lugar se mantena (17,0%) y ya presentaba sntomasde la baja y la arremetida de la apertura neoliberal; enla siguiente dcada, el sector fue desplazado a un tercerlugar (8,3%) por el incremento en sectores como elalquiler de vivienda (10,4%) que se qued en el segundo

8 Ibd. Pgina 135.


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ms de un predio, el indicador pasa de 0.877 en 2000 a0.891 en 2010.

Revisando el comportamiento a nivel municipal setiene una gran heterogeneidad, donde para 2010, losGini municipales estn entre el rango de 0,4 y 0,92; pero tambin se realza una gran concentracin, ya queen el 50% de los municipios el indicador de Gini superael 0.732. Lo anterior se ve agravado cuando el 54,3%de los municipios incrementaron la concentracin de la

por Machado quien concluy que para 2009, el 15,6%de los municipios superan el Gini de 0,8.

Observando la evolucin histrica de la estructurade la propiedad de la tierra en Colombia, se evidenciala marginalidad del impacto de los programas deredistribucin ofrecidos por el Estado. Segn Balc zar(2009) ms que la poltica pblica de acceso a la tierra para la poblacin campesina, los cambios son explicados por dinmicas normales del mercado y de herencias. Loanterior va en contrava de la exuberante expedicin deleyes y normatividad orientada a una mejor distribucinde la tierra en el pas,

la ley un amplio y completo marco jurdico para la proteccin del derecho de los campesinos al accesoa la tierra, pero que cuando se van a implementar losmandatos legales, se evidencia una falta de voluntad poltica para hacer realidad dichas disposiciones.

Esto se evidencia cuando se compara la gestindel Incora con el Incoder, que responden a la misma

tienen desempeos distintos, que contrastan con loestipulado en los documentos jurdicos. La evidenciaarroja que se ha afectado un total de 60,7 millones de

una importante disminucin de su accionar para laltima dcada, ya que mientras para los periodos 1962-1984 y 1985-2000 se intervenan 1.812.374 ha/ao y1.928.385 ha/ao, respectivamente, para 2001-2011 tansolo se alcanz el 30% de estas cifras.

Por otra parte se muestra que para este periodo(1962-2011), la principal accin desarrollada por estasentidades, ha sido orientada hacia las comunidadestnicas, en donde la conformacin y ampliacinde resguardos indgenas constituye en trminos de

comunidades afrodescendientes corresponde al 9%. Sise adiciona a lo anterior la titulacin de los baldos a

entidades ha obedecido a esquemas de titulacin poradquisicin del derecho por razones ancestrales,culturales y de posesin de baldos, es decir, que tansolo el 6% corresponde al impacto de la poltica estatalde redistribucin de la tierra.

Esta intervencin fue sobre 889 mil familias,con mayor concentracin en las que obtuvieron susttulos en propiedad en predios baldos (62,5%). Laatencin promedio de familias por ao para 2001-2011tambin se ha visto disminuida, pasando a la mitad delo alcanzado en el periodo 1962-1984 y al 75% de loobtenido entre 1985 y 2000.

El subsidio integral de tierras introducido por laLey 160 de 1994 como mecanismo para dinamizar el

de los ltimos tiempos en la intervencin estatal sobre

el hecho de que este mercado para el caso colombianoest lleno de imperfecciones, ha resultado en que laestructura de la tenencia de la tierra permanezca igualy que los factores propiciadores de la concentracin se

Lo anterior se evidencia con los limitados resultados deesta estrategia, al no alcanzar ni el 1% de las entregas detierras en el accionar de las entidades responsables.

y el desarrollo de expansin de la frontera agrcola,as como el crecimiento de las reas dedicadas a laganadera extensiva y de gran propiedad, aportanelementos adicionales sobre el acceso a la tierra paralos campesinos. En efecto, en el periodo comprendidoentre 1984 a 1996 se expandi la frontera agraria de 35.4millones de hectreas a 50.7 millones. Segn AbsalnMachado: La caracterstica bsica de la ltima dcada(1984-1996) es el avance de la gran propiedad, eldeterioro de la mediana y la continua fragmentacin dela pequea, tres fenmenos acompaados de violencia,desplazamiento de pobladores rurales y masacrescontinuas en las que fuerzas paraestatales han idoconformando, a sangre y fuego, dominios territorialesen un proceso de acumulacin de rentas institucionalesal estilo de una acumulacin originaria (Machado,1998).

Estos procesos han generado en Colombia un patrn concentrador de la tierra, que no han permitido

dirigida al uso extensivo, especialmente ganadero, endetrimento, al menos aparente, de la agricultura. Porlo tanto, la distribucin y uso del suelo se proyecta

desarrollo rural. El uso inadecuado del suelo, en tantoque de los 9 millones de hectreas aptas se utilizanen agricultura nicamente se utilizan 5 millones; encambio para la ganadera existen aptas 16.8 millones

Esto en parte explica la brecha social que se genera enel campo, que se mantiene constante en el tiempo y queespacialmente se va expandiendo, que han generadoel ambiente para el arraigo de la violencia y la narco-economa, como alternativa para generar subsistenciasy recursos desde el campo.

Sobre las consecuencias generadas por esta dinmicade concentracin de las tierras, la FAO destaca para elcaso colombiano que:

se destacan los procesos de concentracin y de extranjerizacin de tierras destinadas a la produccin de materias primas para la elaboracin debiocombustibles. Especialmente, se trata de la palmaafricana (concentrada en 4 empresas con 22.000 hac/u), remolacha, caa de azcar (predios entre 3.000

y 11.000 ha) y yuca. () se realizan por parte degrandes grupos econmicos del pas y recientemente

por empresas extranjeras favorecidas por polticasque incentivan la inversin extranjera, estmulos eincentivos a las plantaciones a gran escala y reformasa la legislacin agraria para levantar las restriccionesa la compra de grandes extensiones de tierras () se

puede sealar presencia de transnacionales en el agro,cuyo origen es EE.UU., Japn, Israel, Chile y Espaa.

La presencia de capitales colombianos se constata atravs de inversiones que realizan en Bolivia y Per.


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El incremento en la concentracin de la propiedad dela tierra y de su uso tambin se relaciona, al igual queen Per, con el estmulo a la explotacin de recursosmineros y de hidrocarburos por parte de empresastransnacionales. La presencia de situaciones deviolencia poltica altera el funcionamiento del mercadode la tierra, ya que importantes reas no se encuentranincorporadas a l o se encuentran pendientes decumplir con el compromiso gubernamental de restituirlas tierras a la poblacin desplazada por la violencia.Se estima que la violencia es causa del desplazamientode ms de 5,1 millones de personas, de las cuales el98% provienen del campo, que abandonaron o fuerondespojadas de entre 6,6 millones de hectreas a msde 8 millones de hectreas (37% del rea con vocacinagropecuaria) 13 .

Anlisis de la iniciativa legislativa del gobierno:Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmaraa) El modelo de produccin agrcola en el que

est sustentado el proyectoEl proyecto de ley plantea un modelo de desarrollo

agrcola fundado en el principio, segn el cual, la aso-ciacin entre gestoras y campesinos, con o sin tierra, puede generar actividades de produccin a gran escalaque permitiran maximizar la productividad de la manode obra y la reduccin de los costos unitarios de la pro-duccin.

Segn el proyecto de ley est previsto que esasasociaciones se hagan mediante contratos, en los queel Estado a travs del Ministerio de Agricultura yDesarrollo Rural actuar como garante de los derechosde los campesinos. Todo ello se realizar dentro

ZIDRE, las cuales contarn con el apoyo del Estado,que desarrollar los mecanismos jurdicos, de

se desarrollen plenamente.

adicionando el artculo referido a la expropiacin yal aporte de baldos en asociaciones, sociedades ocomunidades de cualquier ndole, para que no le seanaplicables las prohibiciones que se disponen en trminosde extensin de la Unidad Agrcola Familiar (UAF).

El modelo del proyecto de ley se plantea como unaalianza virtuosa del siguiente tipo: por un lado el sectorempresarial, que segn el proyecto son las gestorasdentro del modelo asociativo; los campesinos, aquelloscon tierra, la aportaran para el proyecto asociativo,as como su mano de obra, y aquellos campesinos

que no tengan tierra aportaran nicamente su fuerzade trabajo al proyecto de asociacin. El Estado dentrode la alianza Empresario-Campesino actuara bajo elmodelo de ente regulador de vigilancia y control, enespecial de la parte dbil de la relacin, el campesino.Es por ello que el Ministerio de Agricultura asumelas funciones de garante de los contratos; la Unidad

Incoder encargado de adjudicar los terrenos baldos

13 Gmez, E. Sergio: FAO: Documento de trabajo. Re- -

rras en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile.Octubre de 2011.

Desarrollo Rural y Econmico de Inversin, el cualse propone crear como un mecanismo de fondo cuentaen el Incoder que se constituira con los ingresosobtenidos de los contratos de los proyectos asociativos,

proyectos de desarrollo rural vinculados con los proyectos asociativos, segn lo dispone el artculo 8 del proyecto de ley. Esto es, el pago por la concesin dela tierra a los proyectos asociativos sern reinvertidosen la propia ZIDRE.

Todo lo anterior debe propender a los siguientesobjetivos en el desarrollo de los proyectos: 1. Disminuirla pobreza; 2. Promover el desarrollo econmico y socialde la zona. 3. Mejorar las condiciones agrolgicas delsuelo. 4. Incentivar la conservacin del medio ambiente.5. Promover el acceso a la propiedad de la tierra delos campesinos, y 6. Promover el empleo campesino,

como los objetivos quese pretenden alcanzar con este modelo productivo en elque est sustentando el proyecto de ley.

b) La ZIDRE como una zona franca especial

El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara propone la creacin de las Zonas de Inters y Desarrollo

que tienen unas condiciones especiales que las hacenaltamente costosas para adaptarlas a la produccin yresultan por ello inapropiadas para desarrollar unidadesde produccin familiar. Segn el proyecto estas reas

1. Su aislamiento a los centros urbanos, con una baja densidad poblacional y altos ndices de probreza.

2. No existe en estas zonas infraestructura mnima para el transporte y comercializacin de los productos.

3. Las caractersticas agroecolgicas (suelos de baja productividad) y climticas, no aptas para produccina escala pequea.

El proyecto parte de la hiptesis que la creacin

tierra, y promueven la inversin de capital en el sectoragropecuario, a travs de alianzas productivas entre pequeos productores organizados por los gestoresempresariales, de forma que puedan generar economas

mitigaran las distorsiones entre los productores, elencadenamiento productivo y el mercado, tanto deinsumos como de productos.

c) El modelo asociativo: Empresarios Campes-inos - Estado

La asociatividad se prev por intermedio de contratosde asociacin; sin embargo, ni en la exposicin demotivos, ni en el articulado del proyecto son claroslos alcances de los contratos, ni sus contraprestacionesentre las partes, ni cules son las responsabilidades delEstado, en trminos deroyalty , regala o ingreso por el uso del suelo o los terrenos, en este caso baldos. Eso se determinara a travs de la direccinde un documento Conpes. Al tratarse de un proyectoempresarial, no se observa cul es el lugar que ocupala inversin de capitales de las grandes empresas,tampoco la responsabilidad del empresario.

El proyecto de ley deja entrever dos mecanismos enlos cuales se da la asociatividad a travs de un proyecto


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agroindustrial entre empresas gestoras forestales,ganaderas o agrcolas con campesinos:

1. Concesin o entrega a ttulo no traslaticio dedomino de predios baldos para la ejecucin de proyec-tos asociativos; artculo 7.

2. Adquisicin o aporte de predios adjudicados ini-cialmente como baldos para la realizacin de proyec-

tos asociativos; artculo 9.En el primer mecanismo se aplicara algo similar a lo

ya dispuesto para las Zonas de Desarrollo Econmico,de la Ley 160 de 1994, en donde no hay transferencia de propiedad sobre el baldo, el Incoder aporta el terrenoque se incorpora al modelo asociativo.

Sin embargo, en el artculo 9 del proyecto de ley sedesarrolla una modalidad que implica la transferenciano solo del dominio sino de la propiedad del terreno baldo, volvindolo enajenable, y en consecuencia,generando un mecanismo de mercantilizacin de la

otrora baldos que ahora pueden ser adquiridos en elmercado que surge de esta disposicin normativa.

Exclusivamente en las Zonas de Inters de DesarrolloRural y Econmico (ZIDRE), los gestores de proyectosasociativos aprobados por el Ministerio de Agriculturay Desarrollo Rural podrn adquirir o recibir en aporte predios inicialmente adjudicados como baldos, sin queles sea aplicable la restriccin prevista en el inciso 9del artculo 72 de la Ley 160 de 1994, como lo sealael artculo 9 del Proyecto de ley nmero 133 de 2014Cmara.

En este marco entra el aporte de las tierras de los pequeos campesinos, que por lo general es un baldo. No hay claridad en el proyecto si el aporte se hacecon transferencia de dominio, pero adiciona el verboadquirir lo cual implicara una transaccin comercialde compra y/o venta, contraviniendo el hecho de queestos bienes, segn la Sentencia C-595 de 1999, soninalienables e imprescriptibles, es decir, que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, as sehayan ocupado durante largo tiempo, C-595 de 1999.

Adems el proyecto contempla que Los gestoressolo podrn adquirir o recibir en aporte prediosinicialmente adjudicados como baldos si, habindoleofrecido al propietario la posibilidad de asociarse al proyecto productivo sin desprenderse del derecho dedominio, este decide de todos modos vender el terrenoo darlo en aporte, artculo 9, inciso 2. Aqu quedaclara la posiblidad de venta de la tierra si as lo decidiereel campesino adjudicatario del baldo y participante del proyecto productivo.

Llama la atencin que la penalidad de ley quecomporta este artculo recae sobre el campesinoque vende, pero no sobre el empresario que compra;as como el rol que entra a jugar el Ministerio deAgricultura como garante de la seriedad de la oferta,sin mayores elementos dentro del proyecto que permitan establecer elementos de garanta y seriedadde la oferta, por el contrario, el proyecto delega todo

falta de inconstitucionalidad del proyecto, toda vez quedelega elementos nodales a la va regulativa, que puedeterminar suplantando al legislador en sus funciones,o establecer medidas que desconozcan los derechosfundamentales de los campesinos.

Es bastante singular que el artculo 10 contemplaque una vez adquirido o aportado el bien baldo al proyecto asociativo, es necesario establecer unmecanismo que permita que antes de los dos primerosaos de iniciado el proyecto, los campesinos asociadosse hagan propietarios de por lo menos el 15% del readel proyecto que exceda una UAF.

El manejo de la propiedad de los terrenos entrelos asociados no es completa y precisa en el marcolegal, sino que ms bien queda a la discrecionalidaddel regulador detallar cada uno de estos elementos, quecomo se explicar en detalle constituye una suplantacinde las funciones exclusivas del legislador. Por ejemplo,esta falta de precisin queda en evidencia cuando no se

los campesinos. En cambio, de su redaccin, al parecerse desprende una doble transferencia:

Baldo con trasferencia de propiedad por venta proyecto asociativo como aporteuna UAF para elcampesino como propiedad del proyecto.

Hasta aqu solo se contempla la parte en queel campesino con o sin baldo es el aportante a la

asociacin, no sabemos qu pasa cuando el campesinono tienen tierra, en ese caso, el proyecto de ley solo diceen uno de sus objetivos que busca promover el acceso ala propiedad de la tierra de los campesinos y su empleo,sin embargo, no hay el mismo detalle operativo que sedescribe para el tenedor de baldos, as el acceso a la propiedad de la tierra es solo un postulado retrico,el proyecto de ley est diseado bsicamente para lasempresas.

En las ZIDRE los empresarios estarancompletamente cubiertos frente al riesgo de los capitalesinvertidos y no estaran obligados a redistribuir lasganancias.

d) Un proyecto de ley para la Altillanura

De acuerdo con la exposicin de motivos del de la altillanura colombiana, compuesta por losdepartamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada,as como las sabanas de la Orinoqua.

Tambin hay otras como la Altillanura o las sabanasde la Orinoquia con muy baja presencia de poblacin y

se logra a travs del desarrollo de proyectos productivosa mayor escala que maximizan la productividad de lamano de obra y permiten reducir los costos unitarios de produccin a niveles que garantizan la rentabilidad delnegocio. Este es el caso de productos como el maz, eltrigo, la soya, el sorgo, la palma y varios maderables,cuya estructura de costos le impide al productor ser

rentable a una escala pequea.Es decir, se trata de la creacin de condicionesptimas, en una zona especial para la produccin deunos bienes bsicos en la generacin de alimentos y biocombustibles, como el trigo, el maz, la soya, elsorgo, la palma, entre otros. Esas condiciones ptimas,segn el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara,se logran en unidades de escalas muy grandes y no podran ser generadas en escala pequea. El proyectono reconoce que el campesinado en pequea escalatambin puede ser producto y asume nicamente la

del capital por los recursos utilizados) y no hace


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se miden los costos correctamente, como costos deoportunidad social.

e) La liberacin de las tierras baldasLa Constitucin Poltica garantiza el derecho a la

de uso pblico son inalienables, imprescriptibles einmebargables (artculo 63), promueve el acceso a

la tierra a los trabajadores agrarios (artculo 64) ygarantiza el ambiente sano (artculo 73). La institucinde la propiedad privada, en este mbito constitucional,est ligada a la existencia de derechos y deberes conel principio de solidaridad, as en ella son inherentesla funcin ecolgica y la consulta de los interesesde la comunidad, por lo tanto, ya no se constituyecomo un derecho fundamental de orden individualsino social. En este sentido, la propiedad implica laconciliacin del derecho privado con las necesidadesde la colectividad, comprometiendo al propietario conel deber de solidaridad expresado por la Constitucin.

Constitucional, C-066 de 1993 Cifuentes.

En relacin con los trabajadores agrarios, el artculo64 de la C. P., es desarrollado en la Ley 160 de 1994,que crea el sistema nacional de reforma agraria ydesarrollo rural campesino, y establece los procesosrelacionados con la administracin de los baldos de la Nacin. Dentro de sus objetivos se destacan:

1. Dotar de tierras a campesinos, indgenas y bene-

equidad sin concentracin de este factor productivo ysu fraccionamiento antieconmico.

2. Fomentar el uso adecuado y buscando su orde-namiento y utilizacin racional.

3. Propender por el desarrollo econmico, social ycultural de la poblacin campesina y la participacinde sus organizaciones en el proceso integral de reformaagraria y desarrollo rural.

4. Regular la ocupacin y uso de los terrenos baldos,dando prioridad a campesinos de escasos recursos y alestablecimiento de zonas de reserva campesina, bajocriterios de conservacin de los recursos naturales yordenamiento territorial.

En relacin con este ltimo objetivo, el Consejo deEstado en 2012 seal:

La Ley 160 de 1994 consagra diversos mecanismobsicos de acceso a la propiedad rural, siendoimportante en todos ellos el nfasis que hace ellegislador en la promocin e inclusin a la propiedadde las personas que carecen de un medio para ello, esel deber de Estado de evitar y corregir los procesos deconcentracin de la tierra y en la necesidad de evitarel acaparamiento de bienes baldos. Para ello la ley

prev mecanismos de apoyo, como subsidios directos para la compra de tierras, adquisicin directa detierras por el Estado para entregarlas a grupos queson objeto de proteccin constitucional reforzada yadjudicacin de tierras baldas. Consejo de Estado.Sala de Consulta y del Servicio Civil, 29 de noviembrede 2012. Radicacin interna 2114.

las tierras que estando situadas dentro de los lmitesterritoriales carecen de dueo particular, por lo tanto pertenecen a la Nacin. Artculo 675 de Cdigo Civil.

Son bienes susceptibles de ser adjudicados con

ecolgico. En concordancia con el marco constitucionaly la Ley 160 de 1994, reglamentada por el Decretonmero 2664 de 1994.

Es decir, que siendo bienes pblicos, suadministracin llevara la posibilidad de generardao patrimonial al Estado por su indebida gestin

y legales previstos. Los bienes baldos son una fuentede distribucin de tierras entre los campesinos que lasocupen y se encuentren explotndola conforme a lasnormas sobre proteccin y el racional de los recursosnaturales, siempre y cuando las mismas cuenten conaptitud agropecuaria.

Los bienes baldos solo pueden adquirirse mediantettulo traslaticio de dominio otorgado por la entidadencargada de su administracin, en la actualidad el

predio baldo se debe reunir requisitos como: ocupaciny explotacin previa no menos a cinco aos, explotacin

econmica de por lo menos de las dos terceras partesdel predio, aptitud agropecuaria del suelo, no haberenajenado un predio baldo adjudicado antes decumplir 15 aos a partir de la titulacin y no poseer oser propietario de otros inmuebles rurales. As mismo laLey 160 de 1994 establece mecanismos para la prdidadel baldo, mediante la reversin de su adjudicacin, lacual es decretada si se llega a comprobar la condicinresolutoria en cuanto a la violacin de la normatividadambiental, la explotacin de cultivos ilcitos o si seincumplen las obligaciones y condiciones establecidasen la adjudicacin. As mismo, procede la revocatoria

se compruebe que la adjudicacin fue violatoria delas normas constitucionales, legales y reglamentariasvigentes, a ttulo excepcional en este caso no se exige el

el Cdigo Contencioso Administrativo. Se destaca la prdida del baldo por acumulacin indebida de losmismos. Reitera el Consejo de Estado:

El artculo 72 de la Ley 160 de 1994 prohbe, so pena de nulidad, que una misma persona adquieravarios bienes inicialmente adjudicados como baldos,si por esa va se acumulan derechos de propiedadque exceden los lmites mximos de extensin de laUnidad Agrcola Familiar. Prohibicin esta que la leyextiende a los casos en que esa acumulacin de bienesse da a travs de la conformacin de sociedad o decomunidades de cualquier tipo.

Por su parte, la Corte Constitucional ha indicadoque la adjudicacin de baldos, como decisin jurdicade carcter estatal que involucra la constitucino disposicin de derechos reales sobre bienes de

primordiales de carcter pblico y de alcanceconstitucional. Ha dicho la Corte, que en relacincon personas naturales, y en el entendido de que los

ser, por exigencia constitucional, sujetos de reformaagraria, el objetivo primordial de la adjudicacin de baldos es permitir el acceso a la propiedad a quienescarecen de ella y contribuir a mejorar las condicioneseconmicas y sociales de los adjudicatarios SentenciaC-595 de 1995.


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adjudicacin es, satisfacer necesidades colectivas yde servicio pblico a favor de la comunidad. As, porejemplo, la adjudicacin de terrenos baldos a entidadesde derecho pblico se encuentra supeditada, conformea la Ley 160 de 1994, a la construccin de obras deinfraestructura destinadas a la instalacin o dotacinde servicios pblicos, o cuando entidades hayan sidodeclaradas por la ley como de utilidad pblica o deinters social, con la condicin de que si no se cumple

Nacin.

normativas de carcter superior: la funcin social delderecho de propiedad y el paradigma redistributivo queen materia agraria, consagr el Constituyente de 1991.

Desde la perspectiva de la funcin social de la propiedad, la Corte Constitucional ha encontrado queel rgimen especialsimo de adjudicacin de los bienes baldos est sustentando, en parte, en la exigenciaconstitucional segn la cual, el derecho de propiedad,y especialmente el carcter inmobiliario, debe ser

ejercido en forma tal que no perjudique sino que con las necesidades colectivas. C-595 de 1995.

Desde este enfoque, la Corte Constitucional hasituado conceptualmente los deberes y competenciasdel Estado en su rol de propietario, es decir, plantea la

La Ley 160 de 1994 tambin prev la delimitacin de

baldos para usos en Zonas de Desarrollo Empresarial(ZDE), que tendran que ser reguladas y ordenada por el Incorder, con el objeto de incorporar sistemassostenibles de produccin en reas ya intervenidas, detal manera que se conserve el equilibrio entre la ofertaambiental y el crecimiento agropecuario.

Al titular del derecho de dominio se le imponen

es por el individuo en s mismo que se adjudica la tierra balda en Colombia, sino que constitucionalmente, es colectivo social. Estado forma especial de propiedad puede analizarse desde dos particularidades: a) Eldominio eminente, y b) La adjudicacin de bienes

Estado.

Desde la primera, la administracin y disposicinde los bienes baldos, se explica como una expresinde la soberana pblica del Estado. As lo entiende laCorte Constitucional cuando seala que el artculo 102de la Carta Poltica de 1991, al establecer que:

El artculo 102 de la Carta Poltica de 1991dispone que el territorio, con los bienes pblicosque de l forman parte, pertenecen a la Nacin.

Esta norma se proyecta en dos dimensiones: De unlado, es un reconocimiento genrico del conceptotradicional de dominio eminente, como expresin dela soberana del Estado y de su capacidad para regularel derecho de propiedad pblico y privado e imponerlas cargas y restricciones que considere necesarias

de los lmites que la propia Constitucin ha impuesto.

De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobrelos bienes pblicos que forman parte del territorio, locual es expresin de una caracterstica patrimonial

jurdica de derecho pblico por excelencia en nuestroordenamiento constitucional como es la Nacin.

De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobrelos bienes pblicos que forman parte del territorio, locual es expresin de una caracterstica patrimonial

jurdica de derecho pblico por excelencia en nuestroordenamiento constitucional como es la Nacin 14.Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado,segn los lineamientos de la legislacin civil15, quela denominacin genrica adoptada en el artculo 102de la Carta Poltica comprende (i) los bienes de uso

(i) Los bienes de uso pblico, adems de su obviodestino se caracterizan porqueestn afectados directao indirectamente a la prestacin de un servicio pblico yse rigen por normas especiales 16. El dominio ejercidosobre ello se hace efectivo con medidas de proteccin y preservacin para asegurar el propsito natural o socialal cual han sido afectos segn las necesidades de la

comunidad17

. aun cuando su uso no pertenece generalmente a los

propiamente dichos, que son aquellos de propiedadde las entidades de derecho pblico y frente a loscuales tienen dominio plenoigual al que ejercen los

particulares respecto de sus propios bienes 18; y (b) conserva que cumplan determinados requisitos exigidos por laley 19, dentro de los cuales estn comprendidos los baldos, como lo ha dispuesto la Corte Constitucionalen su Sentencia C-255 de 2012.

14 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. La Cortedeclar exequible el Decreto Legislativo nmero 1942de 1992, por el cual se dictan normas sobre reservas yadjudicacin de terrenos baldos, expedido por el Go- bierno al amparo de un Estado de Conmocin Interior.

15 El artculo 674 del Cdigo Civil consagra la distincin -

guientes trminos: Se llaman bienes de la Unin aque-llos cuyo dominio pertenece a la Repblica. Si ademssu uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio,como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unin de uso pblico o bienes pblicos delTerritorio. // Los bienes de la Unin cuyo uso no perte-nece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de

16 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995. La Corte

declar exequibles los artculos 3 de la Ley 48 de 1882,

61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2 del artculo 65 y elinciso 2 del artculo 69 de la Ley 160 de 1994, relativosa la titularidad de la Nacin de los bienes baldos.

17 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997. La Cortedeclar exequibles los incisos 9, 11 y 12 del artculo 72de la Ley 160 de 1994, por considerar que no descono-cen los artculos 13, 58 y 83 de la Constitucin.

18 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536de 1997.

19 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536de 1997. Concordante con ello, la doctrina tambin hasostenido que sobre estos bienes la Nacin no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone deellos nicamente para adjudicarlos.Cfr. , Jos J., Gmez,Bienes. Bogot, Universidad Externado de Colombia,1981 pgina 90.


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Lo anterior determina que las autoridades pblicasdeben ser diligentes en relacin con la administraciny adjudicacin de los bienes baldos, por cuanto la propiedad estatal o el dominio eminente de carcterterritorial se encuentran a su vez encuadrados en lafuncin social, la cual no solamente implica que la propiedad privada debe ser ejercida en forma tal que no destinacin o uso acorde con las necesidades colectivas,

de propiedad como es precisamente la de carcterestatal, Sentencia C-595 de 1999.

El anterior precepto relativo a la funcin social dela propiedad se relaciona ntimamente con el carcterredistributivo que la Constitucin ha establecido enrelacin con la propiedad y tcnicas agrarias. As, la

inequitativa concentracin de la propiedad en manos deunos pocos. C-595 de 1999.

la adjudicacin de baldos, viene enmarcada en losreferidos artculos 64 y 65 de la Constitucin, demanera que:

La adjudicacin de terrenos de propiedad de la Nacin, concretamente de baldos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de latierra a quienes carecen de ella, pues es requisitoindispensable, segn la ley acusada, que el presuntoadjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tengaingresos superiores a mil salarios mnimos mensuales(artculos 71 y 72 Ley 160 de 1994), como tambincontribuir al mejoramiento de sus recursos econmicos

y, obviamente, elevar su calidad de vida. C-595 de1999.

De esta manera, el Constituyente de 1991 se basaen que la histrica falla de distribucin que recae

sobre la poblacin rural pobre, se resolvera en partecon la desconcentracin de la propiedad, tenencia ousufructo de la tierra, garantizando el acceso real yefectivo de la propiedad agraria a favor de estos sujetoshistricamente discriminados. En este sentido la Ley160 de 1994 recoge conceptos como las UnidadesAgrcolas Familiares (UAF), en el entendido deestablecer un lmite a la adjudicacin y cuando se excedael rea permitida, remitir a la indebida ocupacin de lastierras de la Nacin (artculo 66); o mediante el artculo72 impide la acumulacin de predios originalmente baldos, de tal manera que se evite la concentracin yas democratizar el acceso a la tierra.

La adjudicacin de tierras baldas entonces esuna medida para satisfacer las necesidades socialesencomendadas a particulares que cumplen los

Corte Constitucional, al relacionarlo con la realizacindel principio de igualdad, no slo jurdica sinoeconmica, social y culturalmente de los campesinoscomo sujetos de especial proteccin constitucional, porsus caractersticas de marginalidad y discriminacininherente a su situacin de pobreza y desproteccin, locual obliga al Estado a desplegar en su favor acciones

Ello se desprende de lo sealado por la Corte en elsentido que no solo se debe tener como objeto asegurarel acceso progresivo a la tierra de los trabajadores

agrarios, sino tambin la adjudicacin de terrenos baldos:

La Corte observa que la facultad de revocatoriaunilateral de los actos de adjudicacin de baldos,sin el consentimiento expreso y escrito del titular,

encaminada al cumplimiento de la funcin social de la

propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivoa la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se

proyecta como una manifestacin del deber del Estadode promover las condiciones para que la igualdad seareal y efectiva, en su obligacin de adoptar medidasde proteccin a favor de quienes, por su difcilcondicin econmica, se encuentran en circunstancias

Por ello, cuando la adjudicacin de bienes baldos haocurrido con violacin de lo previsto en las normaslegales y reglamentarias, subyacen motivos que

para adoptar los correctivos necesarios y restituir lascosas a su estado originario. Sentencia C-644 de 2012.

Por lo tanto, el acto de adjudicacin adquiere una

de la intervencin institucional, llevaran a un actoilegtimo que el Legislador ha denominado ocupacinindebida. Ms recientemente la Corte no solo destaca

trabajador agrario pobre no va en contrava del intersgeneral, sino que por el contrario el que tenga acceso ala tierra, constituye un elemento para el mejoramientode las sociedad en su conjunto. Es por ello que el proyecto, tal como est propuesto, es inconveniente.

Razones polticas de inconveniencia delProyecto de ley nmero 133 de 2014 cmara

1. Razones metolgicas sobre la imposibilidadpoltica del proyecto: no se puede legislar sin infor-

El desarrollo de la actividad legislativa y la

formulacin de los proyectos de ley requieren de

permitan una adecuada formulacin de los proyectosde ley, que haga posible su implementacin. Para elcaso del Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmarael Gobierno nacional no cuenta con la informacinnecesaria para su adecuada formulacin. As como loreconoci el Incoder en el proceso de accin de tutelade la Sentencia T-488 de 2014 el Estado no cuentacon informacin sobre el estado actual de los bienes baldos de la nacin; su estado actual de ocupacin y

uso; su registro catastral; su relacin con los resguardosindgenas, y las Zonas de Reserva Campesina entrmite, razn por la cual, no es posible formular una poltica adecuada sobre los baldos sin informacin bsica que permita formular una poltica adecuada.

Por otra parte, se plantea que este proyecto vaa seguir de cerca la experiencia exitosa del cerrado brasileo que, mediante la puesta en produccin dela soja, azcar, caf, jugo de naranja, carne de aves,carne bovina, tabaco y etanol a gran escala ha logradotransformase en uno de los primeros pases agrcolas anivel mundial. En 2007, ese sector represent el 37%de los empleos y el 36,4% de las exportaciones de ese pas. Por lo tanto, pareciera ser una opcin atractiva


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para Colombia, y la propuesta la vuelve operativacomo a continuacin se describe.

al caso de Brasil relacionada con el componentetecnolgico. En el caso de nuestro vecino fronterizo,el activo fundamental que se puso en evidencia en losltimos aos fue la gran inversin pblica realizadadesde 1973 en investigacin y desarrollo agropecuarioa travs de la Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuaria, ms conocida como Embrapa vinculadaal ministerio de agricultura de ese pas, la cual desarrollun sistema de investigacin que cubri los siguientesaspectos: la reduccin de los niveles de acidez del sueloy el desarrollo de una bacteria (rhizobium) que ayuda

para la produccin; transform una variedad de pastosafricanos llamadosbrachiaria en braquarinha; entercer lugar transform una semilla nativa de soja delnoreste de Asia; en cuarto lugar cambi las tcnicas decultivo y barbecho e incorpor tierras que ya no estabandisponibles para la agricultura en tierras aptas para laganadera. Todas esas transformaciones tecnolgicasen conjunto han hecho que la produccin agropecuariade ese pas sea hoy una de las primeras del mundo.

La diferencia frente al proyecto presentado por elgobierno para desarrollar la altillanura, se funda enque deja en manos de los proyectos formulados por losgestores en asocio con los campesinos la posibilidadde desarrollar innovaciones o cambios tecnolgicos, pero dado que muchas de las empresas grandesinteresadas en la altillanura ya traen incorporado el paquete tecnolgico, solo se tratara, desde el puntode vista empresarial de asociar campesinos, queaportan su tierra, si ella es un baldo, para trabajar nocomo asalariados sino como asociados al proyecto productivo en esa forma no ganara pago de salariosy el riesgo se distribuye entre las 2 partes, en un

modelo muy cercano a la aparcera. Los colombianosestaramos asistiendo no a la modernizacin del campocolombiano, basado en el riesgo empresarial, sino enun nuevo retroceso social del campesinado con algunasganancias para unos pocos.

En este aspecto es muy importante conocer cules sonlos mecanismos previstos en este proyecto para el apoyogubernamental en materia de innovacin y transferenciatecnolgica. Es bien conocido por la literatura delcambio tcnico y la innovacin en la agricultura que losdescubrimientos recientes en materia de biotecnologa,nanotecnologa, las tecnologas de la informacin,han sido lideradas por las compaas transnacionales privadas que tienen grandes capacidades para eldesarrollo de innovaciones y el desarrollo por su cuenta

de procesos de investigacin y desarrollo agrcola y susresultados son apropiados de forma privada. A nivelmundial esa transformacin tecnolgica ha afectado demanera radical los productos que componen la canastafamiliar, es decir, los bienes agrcolas que representanla capacidad agroalimentaria de los pases en el mundo.

la generacin de proyectos asociativos de campesinos,que histricamente no han tenido experiencia eninnovacin y desarrollo tecnolgico, qu tipo de proyectos tecnolgicos aprobar el MADR teniendo encuenta que en el mercado nacional y mundial, existeuna demanda especializada en materia agroalimentariadel tipo de agro cadenas y de biocombustibles.

Adicionalmente la propuesta de incentivos yde modelo de asociacin gestores-campesinos, noestablece claramente cul es la integracin verticaldel campesino para acceder al valor agregado, lo que prev que su participacin es simplemente a la de proveedor de materias primas, con el agraven que deesta manera asume los mayores riesgos al enfrentarla incertidumbre de la produccin primaria (climas, plagas, enfermedades) as como una dependencia nosolo para la venta de su cosecha sino para el acceso alos incentivos propuestos, la transferencia tecnolgica,y la compra de insumos.

2. o Fa-

jardo, 2002). Anlisis sobre los acuerdos prelimin-ares de La Habana y la contradiccin que plantea elproyecto ZIDRE. Razn de inconveniencia poltica

tiene dentro de sus causas el problema de lo agrario,y que el trabajo de Daro Fajardo: para sembrar la

, intenta sintetizar unas delas problemticas en el pas que como se explic en la

breve sntesis histrica, ha sido un elemento persistentede la historia colombiana, ante la falta de una reformaagraria estructural que sigue siendo postergada, y quemarc los orgenes de las organizaciones guerrillerasen defensa de su territorio.

El proceso de negociacin entre el gobierno delPresidente Santos y la guerrilla de las Fuerzas ArmadasRevolucionarias de Colombia, Ejrcito del Pueblo(Farc-EP) tiene dentro de su agenda la poltica dedesarrollo agrario. Para ello se acord con el Gobiernollevar a cabo una Reforma Rural Integral (RRI) que debetender hacia la transformacin estructural de la realidadrural y agraria del pas, con equidad y democracia,

construccin de una paz estable y duradera.

La reforma est dirigida a las gentes del campo,que comprende la amplia diversidad de comunidadescampesinas, afrodescendientes, palenqueras, raizales,indgenas y la gente que habita estos espacios con el

garanta de derechos de los ciudadanos que habitan elcampo. Para ello, se reconoce el papel de la economacampesina, familiar y comunitaria para el desarrollorural, as como la promocin de diversas formas

produccin alimentaria y la conservacin del medioambiente.

Para democratizar el acceso a la tierra, tanto de los

se acord crear un Fondo de Tierras de distribucingratuita. Este fondo estara compuesto por tierras quehan sido indebida e ilegalmente adquiridas, reforzandola extincin de dominio judicial, y la recuperacin delos baldos que fueron adquiridos contraviniendo lalegislacin vigente, adems de otras fuentes de tierrasque contravengan el principio de funcin social yecolgica de la propiedad, expropiacin con interssocial, ente otras.

Sin embargo, el Proyecto de ley nmero 133 de 2014Cmara legaliza la concentracin ilegal de tierras, segnlo establece el artculo 1 y 9, al incluir la posibilidad deque empresarios gestores privados puedan concentrartierras tanto privadas como pblicas, como son los


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baldos. Y adicionalmente, los proyectos productivos pueden estar integrados por tierras adjudicadas como sin que les sea aplicable la restriccin de inciso 9 delartculo 72 de la Ley 160 de 1994.

En consecuencia, el Proyecto de ley nmero 133de 2014 Cmara, crea una tensin entre los acuerdos parciales del proceso de paz, con el modelo econmicoagroindustrial que promueve el proyecto de ley, todavez que este proyecto podra reducir el nmero detierras disponibles para el Fondo de distribucin detierras destinadas a los pobladores rurales.

En este entendido, el Proyecto de ley nmero 133 de2014 Cmara, es polticamente inconveniente, ademsde inoportuno, ya que intenta tomar ventaja al tener unaaprobacin en el Congreso de la Repblica y no esperar

Al considerar que dicha iniciativa legislativa puede

un riesgo para el mismo proceso, siendo la negociacinde la paz el hecho poltico ms importante para el pasen los ltimos aos, resulta al menos irresponsable que

el gobierno intente por la va legislativa desarrollar un poltica agraria que entrara en contradiccin con loacordado en La Habana.

3. Inconstitucionalidad del proyectoa) La consulta previaUno de los principios fundamentales consagrados en

la Constitucin Poltica del 1991 es el reconocimiento yla proteccin de la diversidad tnica y cultural. Principioque propende por la preservacin de las comunidadesdiferenciadas, a travs de la implementacin deherramientas jurdicas que garanticen la identidad deminoras tnicas y culturales, organizadas y reguladasmediante prcticas tradicionales. Aunado a ello, elcontenido y alcance de normas de orden internacionalque hacen parte del bloque de constitucionalidad han permitido, que por va jurisprudencial, la consulta previa

que permite que grupos tnicos participen de lasdecisiones legislativas y administrativas susceptiblesde afectarlos20.

derechos de grupos minoritarios, tales como gruposindgenas, campesinos y de negritudes, el Estado debe promover acciones que garanticen que dichos pueblosgocen de los mismos derechos y oportunidades quegozan los dems ciudadanos. As mismo, corresponde

econmicos y culturales, adems de eliminar aquellasdiferencias socioeconmicas de acuerdo con sus

aspiraciones y formas de vida21

.En garanta de ello, el Congreso de la Rep blica,mediante la Ley 21 de 1991, aprob el Convenio nme-ro 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases in-dependientes, adoptado por la 76 Reunin de la Con-ferencia General de la OIT Ginebra 1989. Consid-erando que los grupos indgenas, campesinos y afrode-scendientes, no puedan gozar de los derechos humanos

20 Sentencia C-175 de 2009. M. P.: Luis Ernesto Vargas Sil-va.

21 Gloria Amparo Rodrguez (2010).Consulta previa con pueblos indgenas y comunidades afrodescendientes enColombia. Facultad de jurisprudencia, Universidad delRosario.

fundamentales en el mismo grado que el resto de la poblacin de los Estados en que viven y que sus leyes,valores, costumbres y perspectivas han sido abrupta-mente desplazadas, adems de ser una poblacin acti-vamente participativa en la conservacin de la armonasocial, la cooperacin y la ecologa; como un impera-tivo a cargo del gobierno, debe consultar a los pueblosinteresados cada vez que se prevean medidas legislati-vas o administrativas susceptibles de afectarlos.

los criterios para determinar si un grupo en particular es

21 de 1991, dichos criterios son:

(i) Un elemento objetivo, a saber, la existencia derasgos culturales y sociales compartidos por los miem-bros del grupo, que les diferencien de los dems secto-res sociales, y

(ii) Un elemento subjetivo, esto es, la existencia deuna identidad grupal que lleve a los individuos a asum-irse como miembros de la colectividad en cuestin.

Los campesinos, grupos indgenas y afrodescendi-entes, guardan entre ellos una identidad cultural y so-cial, que los hace diferentes de los dems ciudadanos,con una misma identidad histrica y cultural, ademsde compartir unas mismas tradiciones y costumbres ensu relacin campo-poblacin, razones por las cualesdetentan el derecho constitucional de la consulta pre-via.

La Constitucin Poltica, ordena al Estado promoverel acceso de la tierra a los campesinos, mandato a partirdel cual la Ley 160 de 1994 considera la adjudicacinde tierras baldas, un medio fundamental, como nece-sario para lograr no solo el acceso a la propiedad en smisma, sino tambin la promocin y consolidacin dela paz, aumento en el nivel de vida de los campesinos,generacin de empleo en el campo, adems de garan-tizar su funcin ecolgica.

El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara ensu planteamiento de ZIDRE conformadas por bienes baldos, traera como consecuencia la reduccin de bienes baldos disponibles para adjudicacin a campes-inos, en razn a que se deslegitimara su funcin socialcomo un recurso escaso e indispensable para superar la pobreza del campo, mientras es convertido en una mer-canca susceptible de explotacin y aprovechamientoeconmico por parte de empresarios nacionales y ex-tranjeros.

Debe mencionarse adems, que el artculo 15 del proyecto de ley de la referencia pretende blindar, la to-talidad de la iniciativa legislativa, de vicios de incon-stitucionalidad sobrevinientes por ausencia de consulta previa, mencionando que no podrn constituirse Zonasde Inters de Desarrollo Rural y Econmico en terri-torios que comprendan, siquiera parcialmente, zonasde Reserva Campesina, Resguardos Indgenas y terri-torios colectivos. Desconoce as, el derecho que asistea las comunidades campesinas, resguardos indgenas ya las negritudes de participar en todas las decisionesque puedan afectarlos, pues tal como lo menciona elProyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara en suartculo 2, este contempla como uno de sus objetivos promover el acceso a la propiedad de la tierra de loscampesinos, promover su empleo, promover el desar-rollo econmico y social, entre otros; preceptos a partirde los cuales surge el interrogante de por qu excluir


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a un importante sector de la poblacin dedicada a laslabores campesinas de una iniciativa que aduce querer

-sultarse a dichas comunidades acerca del contenido del proyecto objeto de estudio de forma que se garanticesu derecho a decidir acerca de la conveniencia o incon-veniencia respecto de las decisiones administrativas y

De conformidad con lo expuesto anteriormente,se observa que de acuerdo a las caractersticas del proyecto de ley de la referencia y de conformidad conlo ordenado en el literal a), numeral 1, art culo 6 de laLey 21 de 1991, el Estado tiene el deber constitucionalde consultar a los pueblos afectados con esta iniciativa;razn por la cual de continuar su trmite de aprobacinsin contar con la participacin mediante consulta previaa las comunidades tnicas afectadas, estara viciada pordefecto de inconstitucionalidad.

b) Suplantacin del legislador por la va de laregulacin

Adems de inconveniente, el articulado viola lasnormas sobre divisin de poderes y la reserva de ley quecontempla la Constitucin. De acuerdo con el principiode la reserva de ley, ciertas materias deben ser reguladas

el Ejecutivo, por la va de la potestad reglamentaria,usurpe funciones del Congreso de la Repblica.

La jurisprudencia constitucional ha sealado que lacompetencia del Congreso para la expedicin de leyes proviene de dos fuentes. Una es la clusula general decompetencia, segn la cual las materias cuya regulacin

Constitucin, se entiende que deben ser reguladas porel legislador.

La reserva de ley es la segunda fuente de lacompetencia del Congreso. La Constitucin disponeque el marco jurdico de ciertas materias solo puedeestar contemplado en una ley aprobada por el Congresode la Repblica. Por ello, una ley es inconstitucionalsi faculta al ejecutivo a regular aspectos que deben ser

se violaran los presupuestos bsicos de la democracia.Al respecto la Corte Constitucional se pronunci en lossiguientes trminos:

La reserva de ley en ciertos asuntos ha sidoun criterio estudiado en varias ocasiones por la

jurisprudencia. La Sentencia C-474 de 2003 determinque la Constitucin radica en el Congreso la clusulageneral de competencia (C. P.) artculos 150 ordinales1 y 2) 22 las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el

Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestadreglamentaria para asegurar la debida ejecucin delas leyes (CP artculo 189 ordinal 11).

Este reparto general de competencias normativasentre la ley y el reglamento responde a importantes

varias oportunidades 23 . As, la Sentencia C-710 de2001, indic que esa estructura de competencias atiende

22 Ver, entre muchas otras, las Sentencias C-234 de 2002,C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.

23 Ver, entre otras, las Sentencias C-234 de 2002 y C-710 de2001.

al desarrollo del principio de divisin de poderes y ala necesidad de que el derecho, adems de ser legal,sea democrticamente legtimo (CP artculos 1, 2,3 y 113). La legitimidad del derecho se encuentravinculada al principio democrtico de elaboracin delas leyes. Las normas que rigen una sociedad deben serel resultado de un procedimiento en el que se garanticenen especial dos principios: el principio de soberana popular, y el principio del pluralismo24.

El hecho de que el constituyente haya establecidouna reserva de ley para ciertas materias no implica queel legislador sea el nico competente para regularlas,ni que al ejecutivo le quede por completo prohibidoexpedir algn tipo de regulacin. Por el contrario, la potestad reglamentaria propia del ejecutivo le permitereglamentar una ley con el objeto de materializar los

Lo que s es contrario a la Constitucin es que el

legislador regule una materia que es objeto de reservalegal en trminos tan amplios y ambiguos que le d ungran margen de libertad al ejecutivo para establecer elmarco jurdico que deber regir la materia. Por lo tanto,

una ley que regule un tema que es objeto de reserva legaldebe contener al menos unas pautas y criterios mnimosque limiten la potestad reglamentaria del ejecutivo.La falta de ellos supone la inconstitucionalidad de lanorma.

En conclusin, una reserva legal impuesta por laConstitucin exige que el legislador establezca elmarco jurdico aplicable a una materia en trminosclaros, que impidan que el ejecutivo pueda regularlasin ninguna limitacin.

La intervencin del Estado para establecer Zonas deInters de Desarrollo Rural y Econmico es una materiasujeta a la reserva de ley. El artculo 150, numeral 21,de la Constitucin dispone:

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Pormedio de ellas ejerce las siguientes funciones:()21. Expedir las leyes de intervencin econmica,

previstas en el artculo 334, las cuales debern econmica.

El artculo 334, al que remite esta norma, dispone:La direccin general de la economa estar a cargo

del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley,en la explotacin de los recursos naturales, en el usodel suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin yconsumo de los bienes, y en los servicios pblicos y

conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco

de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de

preservacin de un ambiente sano. () El Estado, demanera especial, intervendr para dar pleno empleo alos recursos humanos y asegurar, de manera progresiva,que todas las personas, en particular las de menoresingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios bsicos. Tambin para promoverla productividad y competitividad y el desarrolloarmnico de las regiones.

24 Sentencia C-530/03, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.


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Este proyecto de ley pretende crear las denominadasZonas de Desarrollo Rural y Econmico (ZIDRE), as

de 1994, la cual se ocupa del Sistema Nacional deReforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, seestablece un subsidio para la adquisicin de tierras, sereforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,en consecuencia, se trata de una ley de intervencineconmica de las que trata el numeral 21 del artculo150 de la Constitucin.

Se trata de una norma que regula la intervencindel Estado en la explotacin de recursos naturales(la tierra), en el uso del suelo y en la produccin de bienes, temas incluidos en el artculo 334. Por lo tanto,la creacin de las ZIDRE es una materia cubierta poruna reserva de ley, lo que obliga al Congreso a quelas normas que apruebe sobre este tema tengan una

un amplio margen de discrecionalidad para legislar porla va de los decretos reglamentarios.

El Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara,desconoce el principio de reserva de ley contemplado

en la Constitucin porque, como se explic, le entrega centrales de la forma como se regular la adquisicinde tierras por los extranjeros.

El artculo 1 del proyecto de ley delega a la

Rural y Econmico (ZIDRE), de acuerdo a unaserie de criterios ambiguos y generales que dan un

terminaran suplantando las funciones legislativas, en

demandan elevados costos de adaptacin productiva;tienen baja densidad poblacional y altos ndices de

pobreza; carecen de infraestructura mnima para eltransporte y comercializacin de los productos, y, porsus caractersticas agrolgicas y climticas, resultaninapropiadas para desarrollar unidades de produccin

al gobierno por la va regulativa atribuciones quereemplazaran al legislador, pues omiten establecer conmayor precisin criterios ms estrictos acerca de dndese desarrollaran este tipo de proyectos.

El artculo 3 seala que el establecimiento de las

mientras que a su vez lo habilita, a travs del Ministeriode Agricultura y Desarrollo Rural, para crear estmulosespeciales a los proyectos asociativos que se suscriban

de subsidios y estmulos, bajo qu condiciones, qutipo de obligaciones y derechos se crean con estosmecanismos, etc. El artculo 5 establece los criterios para la aprobacin de proyectos asociativos objeto deestmulo de la ZIDRE, en donde de nuevo se reiterancriterios amplios y difusos que ofrecen un ampliomargen de interpretacin, por ejemplo, cuando sealacomo un criterio la vinculacin de capital campesino

de participacin, a qu tipo de capital, como fuerzade trabajo, bajo qu forma de vinculacin, etc. Por lotanto, el proyecto de ley est formulado de forma talque permite un excesivo margen regulativo a cargo

del Ministerio de Agricultura que genera una abiertaviolacin de la reserva de ley que la Constitucincontempla en el numeral 21 de su artculo 150. LaSentencia C-644 de 2012 dej claro que las leyesdeben alcanzar un mnimo bsico de regulacin queimpida que la competencia del Congreso sea objetode absorcin por parte de un rgano incompetente,condicin que no cumplen los artculos citados.

Los artculos 7 y 9 del proyecto de ley tambinson inconstitucionales porque violan la reserva de leyque la Constitucin contempla para la regulacin detierras baldas. En la Sentencia C-644 de 2012 la Cortefue enftica en sealar que las normas que apruebe elCongreso sobre baldos debe tener una regulacin

del gobierno para legislar por la va de los decretosreglamentarios. En esta oportunidad el mximo tribunalde la jurisdiccin constitucional sentenci:De all

en la disposicin y adjudicacin de baldos deba ser

al arbitrio del gobierno de turno, con el riesgo que elloentraa para la seguridad jurdica de los habitantesdel campo y la estabilidad macroeconmica.

El artculo 5 del proyecto viola abiertamente lareserva de ley porque le entrega al ejecutivo amplias

alianzas entre campesinos e inversionistas privados. Elartculo 4 qu condiciones deben reunir los proyectos asociativos para garantizarles a los campesinos condiciones de vidadignas. Dispone que: El Ministerio de Agricultura yDesarrollo Rural, previo el cumplimiento de requisitosestablecidos en la reglamentacin pertinente, aprobar proyectos asociativos presentados por los gestores,atendiendo criterios de generacin de inversin y empleocampesino, aporte a la innovacin, productividad,transferencia de tecnologa y vinculacin de capitalcampesino.

Finalmente, el artculo 3 dispone algunascondiciones a las que debern sujetarse las alianzasentre inversionistas y campesinos. Sin embargo,guarda silencio sobre aspectos sustanciales comola participacin de los trabajadores agrarios en lasdecisiones que afecten sus predios, las condicioneslaborales de quienes trabajen en los proyectos y lasobligaciones de los inversionistas que les garanticen alos campesinos condiciones dignas. El inciso tercero deeste artculo agrega que El Ministerio de Agricultura yDesarrollo Rural ejercer la vigilancia de los proyectos

los campesinos.De acuerdo con lo anterior, ser el Ejecutivo el

de reforma agraria. Se trata de una abierta violacinde la reserva de ley que la Constitucin contempla enmateria de baldos.

c) La cosa juzgada constitucional.La Corte Constitucional ha desarrollado un

importante precedente jurisprudencial en materiade baldos, en donde ha indicado que este tipo de


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favorecer a los campesinos y las comunidades tnicas.Sentencias C-595/99 y C-097/96, entre otras.

En la Sentencia C-644 de 2012 la CorteConstitucional analiz la constitucionalidad de 3artculos incluidos dentro del Plan Nacional deDesarrollo 2010-2014Prosperidad para Todos endonde se declararon inconstitucionales una serie demedidas muy similares a las que consagra el Proyectode ley nmero 133 de 2014 Cmara.

La Ley 1450 de 2011 por la cual se expideel Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, aligual que el Proyecto de ley nmero 133 de 2014, pretenda vincular a proyectos productivos bienesque originalmente fueron adjudicados como baldos,mediante su adquisicin a travs de su uso en ocasina modalidades contractuales no traslaticias de dominio.

Al respecto, la Corte Constitucional sentenci queeste tipo de medidas resultan regresivas respecto de loslogros sociales alcanzados por la poblacin campesina,en tanto que disminuyen la cantidad de bienes baldosdisponibles para la adjudicacin, impidiendo asegurarel mandato constitucional de garantizar el acceso a

la propiedad rural por parte de los trabajadores delcampo. Son tambin regresivas respecto del derecho

los mecanismos de proteccin sobre la propiedad

por la poblacin campesina.Adicionalmente indic que: Nada se seal respecto de la creacin de zonas

de reserva campesina, nada se puntualiz sobre elalcance de las alianzas productivas es realmentenecesario el aporte de la tierra para desarrollar estemodelo asociativo? No pueden los campesinos serincluidos dentro de la cadena productiva a travs

del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimientoe incluso sus parcelas sin necesidad de desprendersedel derecho de dominio? Qu exigi el Estado a favorde la poblacin campesina por parte de las empresasagroindustriales? Cmo protege el Estado a loscampesinos que enajenan sus parcelas? Qu exigeel Estado a las Empresas Agroindustriales a favor delas regiones en las cuales operan? Cmo controlao limita el Estado el proceso de concentracin de latierra, ms an en manos de personas extranjeras?

cuanto al nmero de UAF a adquirir por parte de lasempresas agroindustriales?.

Por otra parte, la escasa regulacin encontrada enla Ley 1450 de 2011 aumentaba la vulnerabilidad dela poblacin campesina, adems de ser ambigua en

el Estado por permitir el uso de parte de su riquezarepresentada en tierras, ms cuando existen un grannmero de poblacin en condicin de desplazamiento yuna escasez de tierra. De forma semejante, el Proyecto

contraprestacin que recibira el Estado por permitir elaprovechamiento de su riqueza tal como queda claroen su artculo 8, en donde se seala que los recursosrecibidos por el Estado al permitir la explotacin de bienes baldos, ser invertida en los proyectos dedesarrollo rural vinculados a las ZIDRE, que no es msque el Estado subsidiando la explotacin de sus propios

recursos. Aunado a ello, al igual que la Ley 1450 de2011, se disminuirn los bienes baldos disponibles para adjudicacin, en tanto que estos sern puestos adisposicin de empresarios nacionales y extranjeros para su explotacin.

Como queda claro, son maysculas las semejanzasexistentes entre la Ley 1450 de 2011, declaradainexequible mediante Sentencia C-644 de 2012, y elProyecto de ley nmero 133 de 2013 Cmara, el cual a pesar de lo mandado por la Corte Constitucional replicaen gran medida el contenido de la mencionada ley.

En consecuencia de lo anterior vale recordar lodispuesto por la Constitucin Poltica de 1991, en suartculo 243 que reza:

Artculo 243. Los fallos que la Corte dicte enejercicio del control jurisdiccional hacen trnsito acosa juzgada constitucional.

Ninguna autoridad podr reproducir el contenidomaterial del acto jurdico declarado inexequible porrazones de fondo, mientras subsistan en la Carta lasdisposiciones que sirvieron para hacer la confrontacinentre la norma ordinaria y la Constitucin.

que el fenmeno de la cosa juzgada constitucional nosolo se presenta cuando existe una decisin anteriordel juez constitucional en relacin con la misma normaque nuevamente es objeto de demanda, sino tambincuando dicha decisin recae sobre una disposicindistinta pero que es literalmente igual o cuyo contenidonormativo es idntico.

Para la Corte, existen dos clases decosa juzgadaconstitucional. La primera de ellas es la denominadacosa

juzgada formal, esta se da cuando existe una decisin previa del juez constitucional en relacin con la mismanorma que es llevada posteriormente a su estudio; y lacosa juzgada material, que se da cuando no se trata deuna norma con texto normativo exactamente igual, es

decir, formalmente igual, sino de una disposicin cuyoscontenidos normativos son idnticos25.En el caso bajo examen se presenta el fenmeno de

cosa juzgada material respecto de lo decidido por laCorte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012, pues en dicha jurisprudencia el mximo tribunalconstitucional se pronunci acerca de la regresividadque implicaban los artculos 60, 61 y 62 de la Ley1150 de 2011 en ocasin a las razones expuestasanteriormente. El Proyecto de ley nmero 133 de2014 Cmara, tal como ya se mencion, desarrollacontenidos normativos idnticos a los desarrollados por la mencionada ley, en consecuencia de lo cual nosencontramos ante un caso de cosa juzgada material,en tanto que guardan ntima relacin de conexidad y

producen efectos similares.4. Semejanzas entre la Ley 1450 de 2012, declara-da inexequible mediante Sentencia C- 644 de 2012,y el Proyecto de ley nmero 133 de 2014 Cmara.

Como ya se ha mencionado, la honorable CorteConstitucional, mediante Sentencia C-644 de 2012, seocup de examinar los artculos 60, 61 y 62 de la Ley1450 de 2011,por la cual se expide el Plan Nacio-nal de Desarrollo, 2010-2014, los cuales contienenimportantes semejanzas con el Proyecto de ley nme-ro 133 de 2014 Cmara y que se relacionan a continu-acin:

25 Sentencia C-489 de 2000 MP Carlos Gaviria Daz.


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Ley 1450 de 2011 PL 133 de 2014 Cmara Semejanzas

Artculo 60. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. Adicinese la Ley160 de 1994 con el siguiente artculo:

Artculo 72 A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicituddel interesado se podrn autorizar actos ocontratos en virtud de los cuales una per-sona natural o jurdicaadquiera o reci-ba el aporte de la propiedad de tierrasque originalmente fueron adjudicadascomo baldos o adquiridas a travs desubsidio integral de tierras, aun cuan-do como resultado de ello se consoliden

Familiares UAF por el Incoder, siemprey cuando los predios objeto de la solic-itud estn vinculados a un proyecto dedesarrollo agropecuario o forestal que

.

(Subrayado y negrilla fuera del texto)

Artculo 9. Adquisicin o aporte depredios adjudicados como baldos parala realizacin de proyectos asociativos. Exclusivamente en las Zonas de Inters deDesarrollo Rural y Econmico, los gestoresde proyectos asociativos aprobados por elMinisterio de Agricultura y DesarrolloRural podrn adquirir o recibir ena

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Gaceta 748 Zidres Negativa