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Gli strumenti innovativi per finanziare le infrastrutture di

trasporto in Italia

Alberto Milotti*, Noemi Patumi*, Chiara Sumiraschi* e Carlo Vaghi* * CERTeT, Centro di Economia Regionale, dei Trasporti e del Turismo dell’Università Commerciale L. Bocconi,

Milano

Introduzione Gli investimenti in infrastrutture rivestono un ruolo assolutamente strategico all’interno dello

sviluppo sociale ed economico di un Paese in quanto: nel medio e lungo periodo, l’efficienza infrastrutturale si traduce in importanti risparmi di costi e di tempi con evidenti vantaggi di produttività per le aziende; nel breve periodo, gli effetti diretti, indiretti e indotti che si producono nella fase di realizzazione delle opere, costituiscono una rilevante opportunità a livello occupazionale.

L’Italia si è contraddistinta storicamente per un ritardo infrastrutturale rispetto ai partner europei, che costituisce uno dei fattori di inefficienza del sistema dei trasporti. Negli ultimi anni è aumentata la pressione a livello nazionale per il recupero del gap nella dotazione infrastrutturale trasportistica. La contemporanea necessità di contenimento della spesa pubblica ha però richiesto un’evoluzione normativa oltre che operativa delle modalità di finanziamento degli interventi. La Pubblica Amministrazione è pertanto oggi coinvolta nel processo di ricerca di forme innovative di finanziamento degli investimenti, rendendo necessaria l’adozione di nuovi strumenti, tecniche e progettazioni finanziarie volte a creare occasioni per condividere costi, complessità, risorse e rischi del progetto tra Pubblica Amministrazione e soggetti privati, siano essi imprese costituite per promuovere investimenti in infrastrutture, o istituti di credito chiamati a finanziare i progetti.

Il presente lavoro ha l’obiettivo di illustrare alcuni metodi innovativi di finanziamento delle infrastrutture in atto, o comunque in fase di attuazione, in Italia. In particolare, inizialmente si esporranno le logiche ad essi sottostanti e successivamente verranno analizzati, sia dal punto di vista teorico che empirico, i tre seguenti strumenti:

• il “subentro” (o “corrispettivo di retrocessione”) applicato alle concessioni (tradizionali o in project financing)1 per la realizzazione di nuove autostrade;

• la “cattura del valore”, applicata al caso “Quadrilatero Umbria-Marche”;

• l’applicazione della Direttiva “Eurovignette” come forma di finanziamento cross modal.

1 È utile richiamare il fatto che il project financing, per la normativa italiana, è inquadrato come una concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici, con la previsione di un “promotore” e l’impiego di risorse totalmente o parzialmente a carico del promotore stesso (Art. 153, D.Lgs. n.163/06).

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Note metodologiche Le logiche sottostanti ai nuovi metodi di finanziamento per le infrastrutture di trasporto

attualmente in Italia, originano essenzialmente dal concetto di esternalità2. Infatti, tutti i tre metodi indagati cercano di “catturare” almeno parte delle esternalità – o, comunque, degli effetti misurabili in termini monetari - positivi o negativi (benefici o costi) generate dalle infrastrutture di trasporto per poi “incanalarle” per il finanziamento delle stesse.

Pertanto, a livello metodologico, la strutturazione di nuove modalità di finanziamento passa attraverso la corretta distinzione degli effetti economici generati dall’infrastruttura di trasporto, così come dei soggetti da essi interessati, per poi focalizzare al meglio l’entità dei benefici, o dei danni, tentarne una quantificazione e individuarne un meccanismo di monetizzazione che possa dar luogo a un incremento delle risorse finanziarie.

La figura 1 consente di comprendere la propagazione degli effetti esterni (benefici e costi) di un’infrastruttura di trasporto A. In essa sono rappresentate le seguenti dinamiche: una nuova infrastruttura di trasporto A e una nuova attività economica B ad essa correlata (che potrebbe a sua volta essere un’infrastruttura), la collettività e ai suoi sottoinsiemi (cerchi colorati); i benefici o i costi generati dalle due attività (frecce).

Figura 1: La propagazione dei benefici di un’infrastruttura nel sistema economico e sociale

Il primo e più importante beneficio (costo) dell’infrastruttura A è rappresentato dalla freccia

rivolta a destra, nei confronti degli utenti diretti dei nuovi servizi offerti. Tuttavia l’infrastruttura di trasporto può generare effetti esterni di diversa natura: in primo luogo, se si tratta di un bene soggetto a congestione, gli utenti stessi impongono un costo esterno gli uni agli altri; inoltre, l’offerta di servizi realizzata attraverso la nuova infrastruttura comporta benefici e/o costi esterni sulla collettività. Tali effetti sono rappresentati dalle frecce rivolte verso sinistra e verso l’alto, per distinguere la possibilità o meno di definire con precisione i reali beneficiari. Nel primo caso, il sottoinsieme azzurro individua quei membri della società che godono dei benefici (o sopportano i costi) dell’infrastruttura perché, ad esempio, localizzati in prossimità di essa (es. la maggiore accessibilità o il maggiore inquinamento acustico generati da una ferrovia che non sono relativi all’intera collettività, ma soltanto a una parte di essa). Nel secondo caso si tratta di vantaggi che l’infrastruttura distribuisce in modo indistinto sulla collettività senza alcuna possibilità di individuare con precisione ogni singolo beneficiario (es. la stessa ferrovia è parte di una rete di trasporto pubblico che contribuisce alla competitività e allo sviluppo regionale). Inoltre è possibile 2 Un’esternalità esiste quando alcune delle variabili che influenzano il costo di un produttore o l’utilità di un consumatore sono direttamente influenzate dalla decisione di produzione o di consumo di un altro soggetto e tale effetto non è valutato o compensato.

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che l’infrastruttura A generi effetti sull’attività B, e sulle sue differenti categorie di utenti (diretti, indiretti, collettività).

Per ciascuna infrastruttura di trasporto è quindi possibile individuare alcune categorie di benefici (o costi) e di soggetti da essi interessati:

• il beneficio diretto dell’infrastruttura di cui gode il sottoinsieme della collettività costituito dagli utenti stessi, eventualmente connesso al costo legato ai fenomeni di congestione;

• il beneficio (o costo) indiretto dell’infrastruttura di cui gode (o è danneggiato) uno specifico sottoinsieme della collettività, verosimilmente localizzato entro un’area di influenza dell’infrastruttura stessa;

• il beneficio (o costo) indiretto dell’infrastruttura di cui gode (o è danneggiata) l’intera collettività, senza alcuna possibilità di distinguere i soggetti e dunque di ripartire i vantaggi (o le perdite) tra di essi;

• il beneficio (o costo) indiretto dell’infrastruttura di cui godono (o sono danneggiate) alcune attività direttamente correlate alla nuova opera ed i rispettivi promotori.

L’articolazione individuata si discosta in parte da quella tradizionale che riduce progressivamente il contributo dell’utente diretto alla copertura dei costi di produzione al crescere dell’interesse pubblico connesso all’infrastruttura e al servizio offerto, distinguendo in tal modo soltanto tra proventi derivanti dai servizi venduti e legati al beneficio divisibile (sotto forma di prezzi pubblici, politici, tariffe o tasse a seconda del caso e della classificazione adottata) e contributi pubblici derivanti dalla fiscalità generale e connessi alla parte di beneficio indivisibile.

I metodi che si analizzeranno, costituiscono alcuni tentativi di “cattura” di almeno parte dei suddetti benefici o costi economici generati dalle infrastruttura di trasporto e di loro “incanalazione” al fine del finanziamento delle stesse.

In particolare, come meglio emergerà nel corso della trattazione, il subentro, dato che si basa sul concetto dell’esistenza di un valore residuo al termine della concessione, che a sua volta deriva dal fatto che l’infrastruttura è in grado di essere redditiva grazie all’applicazione dei meccanismi di prezzo (quali il pedaggio per le autostrade), mira a cogliere il vantaggio diretto generato dall’infrastruttura di trasporto sugli utenti stessi. La cattura del valore si prefigge invece di canalizzare i benefici di cui godono alcune attività, mentre le “eurovignette” di canalizzare il costo di cui è danneggiato uno specifico sottoinsieme della collettività.

Il “subentro” applicato alle autostrade in concessione La previsione di un “subentro”, da chiamare più propriamente “corrispettivo di retrocessione”, è

stata introdotta in Italia nel settore delle concessioni autostradali con la Direttiva “Costa Ciampi” nel 1998 (Direttiva Interministeriale n.283/98), anche se solo recentemente si è profilata la possibilità di applicarlo. Ad aprire la strada al “subentro” nelle grandi opere è stato il piano finanziario del Ponte sullo Stretto di Messina, opera gigantesca, dalla vita utile evidentemente più lunga di qualsiasi orizzonte temporale di concessione. Il “subentro” prevede che, nelle opere concesse e aventi una vita utile superiore alla durata della concessione, al termine di tale periodo il concessionario subentrante versi al “primo” concessionario un corrispettivo di retrocessione pari alla parte di costo sostenuto che non viene ammortizzata negli anni di concessione, e che costituisce il valore residuo dell’opera3.

Sebbene il corrispettivo sia versato (e solo in caso di effettivo subentro) alla fine della concessione, il modello ha effetti positivi immediati sul conto economico del concessionario, poiché la previsione del corrispettivo consente un significativo taglio negli oneri annui di ammortamento dell’opera. Si ricordi infatti che – nei comuni modelli di concessione senza prezzo – non viene previsto alcun contributo pubblico all’investimento, e tutti i beni devono essere devoluti al concedente alla fine della concessione, totalmente ammortizzati.

3 La previsione di un “valore residuo” dell’opera è peraltro prevista dal “Codice degli appalti” (D.Lgs. n.163/06) nella sezione dedicata alle concessioni di lavori pubblici (Art. 143 comma 7).

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Il “subentro” è di particolare importanza nelle concessioni affidate in project finance, che seguono il modello “Build-Operate-Transfer”. La durata della concessione offerta dal concorrente/promotore è solitamente uno dei fattori di valutazione nei bandi project finance: più breve è il periodo di sfruttamento economico dell’opera da parte del concessionario, più velocemente il concedente avrà l’infrastruttura a disposizione, e più breve sarà quindi il periodo in cui la concessione “tornerà a gara”. Inoltre, tempi di concessione più breve solitamente evitano l’insorgere di obiezioni relative alla salvaguardia della concorrenza.

Per questi motivi, il concorrente al bando project finance tende ad offrire periodi di concessione significativamente più brevi della vita utile dell’opera, calcolata mediante tassi di ammortamento tecnico. Conseguentemente, il concessionario sopporterà oneri di ammortamento talvolta anche molto più alti di quelli calcolati secondo la vita utile dell’opera. Il concessionario dovrà inoltre farsi carico del rischio legato all’incertezza sui prezzi di costruzione: una revisione in operam alzerà immediatamente gli oneri di ammortamento, senza possibilità di compensazione mediante le due “tradizionali” leve costituite dall’allungamento del periodo di concessione e dall’innalzamento (nel caso di un’autostrada) dei pedaggi unitari pattuiti con il concedente4.

In altre parole, la necessità di applicare il meccanismo del “subentro” alle opere in concessione deriva dalla constatazione che la vita utile delle grandi infrastrutture è quasi sempre superiore al periodo di concessione, e che quindi il cash flow netto cumulato durante il periodo di concessione non è sufficiente a remunerare l’investimento iniziale. Con l’applicazione del corrispettivo di retrocessione, l’operatore privato risulta quindi incentivato ad investire nella costruzione e gestione di infrastrutture di trasporto.

La figura 2 costituisce una dimostrazione grafica del meccanismo del “subentro”, in particolare ne evidenzia gli effetti sull’andamento dell’ammortamento dell’investimento (riportato nel piano economico finanziario) di un’infrastruttura realizzata in project financing “puro”.

Nel grafico l’asse t rappresenta il tempo, e l’asse C il valore residuo dell’opera, pari all’intero costo di investimento per t=0).

DF si riferisce al caso in cui l’investimento iniziale è completamente a carico del concessionario e la durata del periodo di concessione è pari alla vita utile dell’opera. Invece DC rappresenta il caso – più comune - in cui l’investimento iniziale è sempre a carico del concessionario, ma il periodo della concessione è più breve rispetto alla vita utile dell’opera.

Figura 2: Rappresentazione grafica delle opere realizzate in Project Financing con “subentro” (BC)

4 Il citato Codice degli Appalti (art.143 comma 8) prevede che l’allungamento del periodo di concessione e la revisione tariffaria siano previste qualora la stazione appaltante (nel nostro caso, il concedente) apporti modifiche a “i presupposti e le condizioni di base che determinano l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione”.

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Con il “subentro”, il piano economico finanziario del concessionario è strutturato come se egli si facesse carico di tutti i costi dell’investimento (AD) e avesse un periodo di concessione pari alla vita utile dell’opera (AF).

Se però il periodo di concessione è più breve (AC), la quota di investimento non ammortizzata (CE), relativa al periodo eccedente la concessione (CF) verrà corrisposta dal subentrante sotto forma di corrispettivo di retrocessione (CE). A livello generale, l’ammortamento “evitato” dal primo concessionario è pari al corrispettivo di retrocessione suddiviso per gli anni della concessione (CE/AC), e può costituire una somma ingente nella realizzazione grandi opere.

Analiticamente si può così riassumere quanto esposto, con riferimento alla Figura 2:

Caso Rappresentazione grafica

Funzione di C (= valore residuo)

Periodo di concessione < vita utile dell’infrastruttura

DC t

nIIC )(−=

dove I = investimento; n = periodo di concessione

Periodo di concessione = vita utile dell’infrastruttura

DF t

nIIC )*

(−= dove I = investimento; n* = vita utile dell’opera

Dato un periodo di concessione inferiore alla vita utile dell’opera, il profilo di ammortamento con

il “subentro” (DF) è meno “ripido” che quello in assenza di “subentro” (DC). La pendenza denota l’onere annuo per l’ammortamento dell’opera in capo al concessionario: ovviamente (I/n*) è minore di (I/n).

Il corrispettivo di retrocessione può essere determinato, nel caso in cui la concessione venga mantenuta di durata più breve rispetto alla vita utile dell’opera, utilizzando la

[1] tnIIC )*

(−=

e ponendo

t = n ,

ottenendo così il corrispettivo versato all’anno t come:

[2] )*

1()*

(*nnI

nnIIC −=−=

Il valore è inversamente proporzionale al rapporto tra n e n*, ovvero tra il periodo di concessione e la vita utile dell’opera espressi in anni.

Una volta trovato il valore del “subentro”, il piano finanziario può anche essere modificato operando una traslazione della [1], diminuendo l’intercetta di un valore pari al corrispettivo di retrocessione. Si ottiene la funzione rappresentata da BC nella Figura 2:

[3] tnIIC )*(*−= ,

dove

** CII −=

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In casi specifici, BC rappresenta il costo di investimento “originale”, offerto dal promotore (o aspirante concessionario) in sede di gara e al netto di eventuali “extra-costi” non attesi e intervenuti prima della redazione del progetto esecutivo e dell’esecuzione dei lavori5 (ad esempio dopo l’introduzione di opere di compensazione richieste dagli Enti Locali o in sede di valutazione di impatto ambientale): in questo caso, peraltro abbastanza comune nelle grandi opere, il corrispettivo di retrocessione può neutralizzare il concessionario dall’onere derivante dagli extra costi.

Anche nell’ottica dell’operatore pubblico, tale meccanismo consente di diminuire - o, in teoria, di azzerare – la quota di contributo pubblico necessario per coprire gli “extra-costi” citati. Essi (indipendentemente da quale soggetto li abbia provocati in sede di progettazione preliminare e definitiva) vengono sopportati dall’investitore, a fronte della previsione di un corrispettivo di retrocessione. Il “subentro” si differenzia però a livello contabile dai contributi a carico del bilancio pubblico. Se infatti questi ultimi vengono versati nel periodo di costruzione o nel corso della concessione, costituendo flussi di cassa “immediati” per il concessionario, il corrispettivo di retrocessione si concretizza in flussi di cassa per il concessionario solo al termine del periodo di concessione.

È evidente che il meccanismo descritto costituisce un forte incentivo all’investimento da parte di operatori privati in infrastrutture di trasporto, in presenza di vincoli di bilancio pubblico e di forte incertezza rispetto agli esiti del processo di concertazione con il territorio e le autorità preposte alla valutazione di impatto ambientale.

Appare peraltro evidente che l’applicazione del “subentro” è particolarmente utile allorché non sia possibile prolungare la durata di concessione dell’opera fino al termine della vita utile della stessa. A riguardo si può notare come in Italia i concedenti pubblici tendano a non aggiudicare concessioni per un periodo superiore a 30 anni, essenzialmente per non rischiare l’apertura di procedure per violazione della concorrenza da parte della Commissione Europea. Questo accade nonostante la Legge n.166/02 abbia emendato la “Legge Merloni”6, eliminando un vincolo stringente di durata delle concessioni di lavori pubblici.

Altrettanto stringente è la normativa che regola l’altra leva “tradizionale” di adeguamento dei piani finanziari delle autostrade: l’incremento dei pedaggi. Esso è regolato nelle convenzioni stipulate dalle concessionarie autostradali con l’ANAS, secondo parametri stringenti che tengono conto dell’inflazione, della qualità dell’infrastruttura e del rispetto dei programmi di investimento7. A livello teorico, la regolazione “per decreto” del livello dei pedaggi trova giustificazione poiché le infrastrutture di trasporto sono “beni misti” e pertanto i relativi pedaggi devono rispondere a determinati criteri.

In merito alla vita utile dell’opera è opportuno precisare come questa possa essere ulteriormente

prolungata rispetto alle previsioni iniziali effettuando ulteriori investimenti, come illustrato nella figura 3. Infatti, qualora il subentrante effettuasse investimenti pari a CD la vita utile dell’opera aumenterebbe da t(0) a t(2), prolungando le prospettive reddituali del subentrante. Se gli investimenti (ad es: opere di manutenzione straordinaria) vengono effettuati durante il primo periodo di concessione (AB, in Figura 3), la vita utile dell’opera diverrebbe pari a t(1). In tal caso, tali investimenti incrementano il valore residuo dell’opera e - almeno in teoria - anche quello del corrispettivo di retrocessione. È interessante notare come nella realtà sia invalsa la pratica di estendere il periodo di concessione a fronte della previsione di investimenti straordinari (o – più 5 Si ricorda perciò che il “subentro” non può compensare o coprire da rischi di mercato quali la variazione dei prezzi dei materiali o della manodopera stimati ai primi due livelli di progettazione. In questo caso l’aumento nel costo di investimento dovrà essere coperto dal soggetto investitore. 6 Legge n.109/94. Va ribadito che le norme contenute nella Legge Merloni, riportate nel “Codice degli Appalti” (Art.143 commi 6 e 8) prevedono che la concessione di lavori pubblici abbia di norma durata non superiore a 30 anni, ma che si possa altresì prevedere una durata della concessione più lunga, “al fine di assicurare il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del concessionario”. 7 La Direttiva CIPE n.1/07 ha riformato la materia, rendendo più stringente l’ottemperanza ai piani di investimento, e ponendo un limite superiore alla redditività (misurata con il TIR dell’equity) dell’esercizio autostradale.

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spesso – estensione di tratte di pertinenza), con uno schema logico simile a quello evidenziato in Figura 3.

Figura 3: Effetti degli investimenti realizzati durante la vita utile dell’infrastruttura

Casi di applicazione del “subentro”: “Pedemontana” e “Bre.Be.Mi” L’“Autostrada Pedemontana” si colloca nell’area a nord di Milano (Varese, Como, Lecco e

Bergamo). L’autostrada in progetto è composta da un "asse principale" (della lunghezza di 67 Km) e da due tratte collegate: il "Sistema Varesino", della lunghezza di 11 Km, e "Sistema Comasco", della lunghezza di 9 Km.

La costruzione e gestione (30 anni) dell’infrastruttura sono state aggiudicate dalla concedente CAL (Concessioni Autostradali Lombarde) al concessionario Pedemontana Lombarda SpA8. L’investimento previsto dal piano economico finanziario, pari a 4.115 milioni di Euro, risulta essere coperto dalle seguenti fonti di finanziamento:

Fonte di finanziamento Importo (MEuro) A. Contributo pubblico 1.245 B. Equity 541 C. Debito 2.356 Investimenti (A+B+C) 4.115 Corrispettivo di retrocessione 1.290 Investimenti al netto del c.di r. 2.825

Analizzando il piano economico finanziario e applicando la metodologia descritta in Figura 1, si evince come la convenzione tra CAL e Pedemontana Lombarda fissi implicitamente in 43,7 anni la vita utile dell’opera, un terzo più lunga rispetto al periodo di concessione previsto. Semplificando, ovvero applicando un tasso di ammortamento medio, risulta che il concessionario beneficia di uno “sgravio” nell’onere di ammortamento pari a circa 30 milioni di Euro (31% del totale) per ogni anno di concessione.

Sulla base della rappresentazione della Figura 2, la funzione del piano finanziario ha intercetta I=D pari a 4.115 MEuro, e n = 30, pari alla durata della concessione. La pendenza è così determinata:

[–(I/n)] = -4.115/30 .

8 La procedura si è perfezionata a febbraio 2008 con la firma del Decreto Interministeriale di ratifica della Convenzione per la concessione.

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In caso di applicazione del corrispettivo di retrocessione, la [1] ha pendenza

[–(I/n*)] = -4.115/43,7 , nell’ipotesi di vita utile dell’opera di circa un terzo più lunga rispetto al periodo di concessione.

Il tracciato della “Autostrada Direttissima Milano-Brescia” (Bre.Be.Mi) in progetto si sviluppa

per circa 50 km e collegherà Brescia con Milano. La costruzione e gestione dell’infrastruttura è stata affidata nell’agosto 2007 dalla Concedente

CAL al concessionario Bre.Be.Mi SpA, mediante stipula di una convenzione che riprende – per quanto concerne durata della concessione e ricavi unitari - i contenuti dell’offerta presentata dallo stesso promotore nella gara indetta nel 2002 dall’ANAS per la presentazione di proposte di realizzazione dell’autostrada in project finance9. La durata della concessione è confermata in 19,5 anni, ma la nuova convenzione contiene un nuovo piano economico-finanziario redatto alla luce della nuova normativa sulle concessioni autostradali10 e comprendente le previsioni di “extra-costi” dovuti agli adeguamenti del progetto alle prescrizioni della Regione Lombardia e del Ministero dell’Ambiente. A fronte di un costo di investimento originario di 750 MEuro (offerto dal promotore nella gara), il costo “aggiornato” è pari a 1.395 milioni di Euro, esclusi IVA, oneri finanziari e quota parte degli interventi di adeguamento alla nuova linea ferroviaria TAV Milano-Verona. Le fonti di finanziamento sono le seguenti:

Fonte di finanziamento Importo (MEuro) A. Contributo pubblico 0 B. Equity 243 C. Debito 1.152 Investimenti (A+B+C) 1.395 Corrispettivo di retrocessione 920 Investimenti al netto del c.di r. 475

Si sottolinea come in questo caso, a differenza di Pedemontana, non sia previsto contributo pubblico, confermando il contenuto dell’offerta fatta dal promotore nel 2002, cosicché si possa parlare di project finance “puro”, pur in presenza di corrispettivo di retrocessione.

La convenzione tra CAL e Bre.Be.Mi. fissa implicitamente in 57,4 anni. Pertanto, il Piano Economico Finanziario che include il “subentro” implica che la durata della concessione offerta sia circa un terzo rispetto alla vita utile della nuova autostrada.

Si può notare come il corrispettivo di retrocessione sia superiore alla differenza tra costo di investimento nuovo e “originario”. Con l’applicazione del “subentro”, il concessionario dovrà ammortizzare solo 475 milioni di euro, con uno sgravio netto di circa 280 milioni di euro11.

In altre parole (Figura 4), dato AB il costo di investimento “originario”, e AD il costo “aggiornato”, il piano finanziario prevede oggi una funzione DC di pendenza inferiore ad AB, con corrispettivo di retrocessione pari a CE addirittura superiore al costo originario di investimento.

9 Ai sensi della allora vigente Legge n.109/94 artt. 37-bis e seg. 10 Cfr. nota 7. 11 Informazioni ottenute presso CAL e Bre.Be.Mi indicano che il corrispettivo è stato calcolato tenendo anche conto della quota parte di extra costi per adeguamento alla linea TAV, dei maggiori interessi sul debito sopravvenuti per finanziare gli extracosti per compensazioni ambientali e altre richieste del territorio, e alla necessità di presentare ai finanziatori indici di sostenibilità del debito più alti. In altre parole, nel caso Bre.Be.Mi. il “subentro” svolge anche la funzione di copertura parziale dai rischi di mercato, fornendo una garanzia di ultima istanza al finanziatore.

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Figura 4: Rappresentazione grafica del profilo di ammortamento di Bre.Be.Mi , con “subentro”

Sulla base della rappresentazione della Figura 2, la funzione del piano finanziario ha intercetta I=D pari a 750 MEuro, e n = 19,5, pari alla durata della concessione. La pendenza è così determinata:

[–(I/n)] = -750 / 19,5 .

In caso di applicazione del corrispettivo di retrocessione, la [1] ha pendenza

[–(I/n*)] = -1.395 / 57,4 . Bre.Be.Mi. rappresenta quindi un caso in cui il Piano finanziario ha subìto dapprima una

traslazione dell’intercetta verso l’alto per effetto degli extracosti, e successivamente un adeguamento del profilo di ammortamento alla vita utile dell’opera.

In conclusione, occorre precisare come in entrambi i casi analizzati le convenzioni prevedano meccanismi di tutela per il concedente nel caso che il concessionario, per mancata manutenzione, riduca il valore dell’infrastruttura ad un livello palesemente inferiore al valore residuo stimato per la fine del periodo di concessione. In questo caso, attraverso sessioni di monitoraggio previste ogni 5 anni, il corrispettivo di retrocessione potrebbe subire variazioni. Allo stesso modo, il valore del “subentro” potrebbe essere ridotto qualora i ricavi da traffico fossero superiori a quelli previsti nel piano economico finanziario, oppure generino un rendimento atteso della gestione più alto della soglia massima fissata dalla normativa12.

È evidente che queste eventualità, pur tutelando il concedente e quindi “la collettività” dalla possibilità di non equa allocazione delle risorse impiegate per la realizzazione e generate dalla gestione di un’infrastruttura di trasporto, rischia di costituire – per i potenziali concessionari e per i loro finanziatori - un ulteriore fattore di incertezza del quadro regolatorio della materia delle concessioni autostradali.

12 Cfr. nota 7.

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La “cattura del valore” immobiliare La “cattura del valore” immobiliare consiste nel processo attraverso il quale un soggetto pubblico

tenta di recuperare parte del valore che una qualsiasi infrastruttura aggiunge ad una proprietà (Hass-Klau, 2004).

Tale strumento, ancora poco utilizzato anche a livello internazionale, si basa sulla constatazione dell’influenza delle infrastrutture di trasporto, in generale, sullo sviluppo economico ed, in particolare, sul valore immobiliare (Cervero 1994, 1998 e 2002; Ryan 1999; Hack 2002). Infatti, poiché le infrastrutture di trasporto generano un aumento dell’accessibilità13, esse fanno sì che, a livello microeconomico, la posizione delle abitazioni e delle attività commerciali ivi localizzate si riqualifichi e di conseguenza il loro valore aumenti, mentre, a livello mesoeconomico (Llewelyn-Davies e UCL, 2003), si stimolino investimenti nell’area e di conseguenza si generi sviluppo economico, instaurando così un importante circolo virtuoso (figura 5).

Date queste premesse, numerosi economisti, tra cui il premio Nobel William Vickrey, hanno suggerito la possibilità per l’operatore pubblico di finanziare i costi di sviluppo del sistema di trasporto e la maggior parte dei costi operativi proprio attraverso la “cattura” dell’incremento del valore delle proprietà, che viene solitamente stimato attraverso il metodo dei prezzi edonici. In particolare a livello internazionale si sono sviluppati alcuni istituti (es. i TIFs negli USA) e si rilevano diversi casi che, volta per volta, hanno strutturato investimenti in infrastrutture di trasporto in modo tale da “catturare” i benefici generati per finanziare le stesse (es. metropolitana di Copenhagen).

E’ importante sottolineare che, a seconda di come lo strumento sia strutturato, esso può mirare a monetizzare, e successivamente “catturare”, o il beneficio indiretto dell’infrastruttura di trasporto di cui gode uno specifico sottoinsieme della collettività localizzato entro un’area di influenza dell’infrastruttura stessa, o il beneficio indiretto di cui godono alcune attività direttamente correlate alla nuova opera ed i rispettivi promotori. Ad esempio, nel primo caso rientrano i meccanismi volti a “catturare”, al fine del finanziamento di una data infrastruttura di trasporto, l’imposta sulla proprietà delle abitazioni o dalle attività commerciali che usufruiscono dell’infrastruttura stessa (es. caso della metropolitana di Copenhagen) e pertanto si può più propriamente parlare di “cattura del valore” immobiliare. Nel secondo caso rientrano invece i meccanismi che, ad esempio, “catturano” i canoni di locazione o le royalty delle attività commerciali che traggono vantaggio dalla presenza di una domanda potenziale fortemente concentrata nello spazio e nel tempo grazie alla presenza dell’infrastruttura di trasporto e pertanto sarebbe più corretto parlare di “cattura del valore” commerciale (es. alcuni aspetti del progetto Quadrilatero).

Di seguito si esporrà l’Asse viario Marche-Umbria, quadrilatero di penetrazione interna (di seguito “Quadrilatero”) il quale costituisce l’unica esperienza italiana che ricorre alla “cattura del valore” per il finanziamento dell’infrastruttura stessa.

13 Con il termine accessibilità si intende la comodità con la quale le persone possono raggiungere i servizi, le attività e le altre importanti destinazioni.

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Figura 5: Impatti degli investimenti nelle infrastrutture di trasporto

Il progetto Quadrilatero Il Quadrilatero è un progetto complesso che si prefigge di completare e adeguare la rete viaria

umbro marchigiana lungo le due direttrici parallele Ancona-Perugia e Civitanova Marche-Foligno e lungo le direttrici collegate dalla trasversale Fabriano-Matelica-Muccia e dalle diramazioni della SS 77 e, nel contempo, individuare insediamenti industriali e aree produttive (aree di sviluppo e Aree Leader) da realizzare lungo i medesimi assi viari, cosicché parte del costo complessivo dell’intervento, che ammonta a 2.156 milioni di euro, sia finanziato attraverso la “cattura” dei benefici economici generati dall’infrastruttura sul territorio.

Il progetto Quadrilatero rappresenta un’innovazione significativa nel panorama italiano non solo per gli elementi di originalità di natura finanziaria, che verranno analizzati nello specifico, ma anche per quelli decisionali e progettuali.

L’innovatività decisionale e progettuale è determinata dal Piano di Area Vasta (PAV), un piano territoriale che regola l’intervento di infrastrutturazione viaria, organizzando contestualmente la distribuzione spaziale degli insediamenti produttivi lungo gli assi considerati, così da risultare un piano di sviluppo economico dell’area interessata nel quale si crea una stretta interrelazione fra infrastrutture e territorio.

Invece, dal punto di vista finanziario il progetto Quadrilatero è innovativo in quanto, come anticipato, ricorre al meccanismo della “cattura del valore”. Nel caso in esame, elemento essenziale per la concretizzazione dello strumento, è rappresentato dal PAV. Infatti, quest’ultimo, essendo uno strumento di sviluppo economico, permette di massimizzare i benefici generati dall’infrastruttura di trasporto in termini di riduzione del costo generalizzato del trasporto; inoltre, definendo le aree (aree di sviluppo industriale e Aree Leader localizzate a una distanza massima di un chilometro e mezzo dal nuovo asse viario) sulle quali la ricaduta dei benefici economici derivanti dal miglioramento dell’accessibilità è più rilevante, pone le condizioni per la loro monetizzazione.

In particolare, il progetto individua tre principali fonti di finanziamento da “cattura del valore”, di seguito brevemente analizzate.

• I contributi derivanti dai Comuni: il progetto prevede che l’Imposta Comunale sugli Immobili (ICI) e la parte aggiuntiva degli oneri di urbanizzazione relativi e alle nuove aree industriali e produttive vengano canalizzati, in base ad Accordi di Programma, per finanziare parte del Progetto Quadrilatero che, aumentando l’accessibilità, costituisce il motore di sviluppo delle aree suddette. In base a quanto concordato, i Comuni verseranno alla Quadrilatero S.p.A. l’ICI e gli oneri di urbanizzazione derivanti dalle nuove aree solamente quando queste ultime diventeranno

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produttive, ovvero solo a valle di un corrispondente introito. E’ opportuno precisare che la realizzazione delle aree di sviluppo, seguendo le procedure “classiche”, comporta una variabile “tempo” alquanto incerta, rivelandosi dunque il meccanismo che evidenzia il fattore di rischio più elevato. Viceversa, le Aree Leader non sono soggette alla medesima variabile “tempo” poiché seguono quanto contenuto nella Legge Obiettivo e quindi, una volta approvati i progetti preliminari e individuati i concessionari, usufruiscono di procedure più “snelle” rispetto a quelle “ordinarie”. Tuttavia, al momento rimane ancora da verificare sia se tutti i ventidue progetti preliminari saranno approvati dal CIPE sia se il mercato risponderà positivamente agli stessi.

• I contributi provenienti dalle Camere di Commercio traggono origine dall’applicazione di un incremento della tassa di iscrizione camerale per tutti gli iscritti in misura pari al 20%: la maggiorazione della tassa camerale è resa possibile dalla Legge 580/93 che giustifica tale aumento per co-finanziare iniziative finalizzate a migliorare le condizioni economiche della circoscrizione territoriale di competenza. Con tale incremento si realizza la “cattura di valore” dei benefici dell’operazione che ricadono, in modo indistinto, su tutto il sistema produttivo dell’area di intervento. Come i Comuni, anche le Camere di Commercio, in base a quanto pattuito con la Quadrilatero S.p.A., si impegnano a versare i maggiori introiti derivanti dall’aumento della tassa camerale solamente dopo averli riscossi. In questo caso però esiste un livello minimo di contribuzione, indipendente dallo sviluppo generato in seguito alla realizzazione dell’opera, legato al gettito della tassa pagata dalle imprese esistenti (quota di contribuzione risk free). Pertanto, l’introito derivante dalle C.C.I.A.A. ha un rischio decisamente inferiore rispetto a quello dei Comuni, poiché solamente la parte connessa alle attività produttive che si genereranno nelle aree industriali è soggetta alla medesima variabile temporale esaminata in riferimento ai contributi dei Comuni, mentre permane il rischio connesso all’effettiva implementazione delle aree leader.

• i ricavi derivanti dalle concessioni per l’insediamento di attività nelle Aree Leader: i progetti preliminari relativi ad ogni Area Leader verranno messi a gara per un periodo di tempo (generalmente trenta anni) per la costruzione e gestione degli interventi. Durante questo intervallo di tempo, i concessionari verseranno alla Quadrilatero S.p.A i canoni di concessione, che saranno utilizzati per pagare parte dell’opera. E’ opportuno sottolineare che, per le aree non ancora approvate dal CIPE (quattordici aree) permane ancora il rischio che quest’ultimo non proceda ad una loro approvazione, mentre per tutte le aree (ventidue aree totali) deve ancora essere verificato, una volta emessi i bandi di gara, se il mercato vi risponderà positivamente. Ricavi da cattura del valore Importo (Meuro) %Ricavi dai Comuni 251,0 38,8%Ricavi dalle Camere di Commercio 147,0 22,7%Ricavi dalle Aree Leader (al netto dei costi di acquisizione dei terreni) 249,0 38,5%Totale da “cattura di valore” (valori correnti) 647,0 100%

Si sottolinea che, delle tre fonti di finanziamento individuate, l’unica che può essere identificata propriamente come contributo da “valorizzazione immobiliare” è quella dei Comuni, strutturata in modo tale da “catturare” la rendita fondiaria (ICI e oneri di urbanizzazione) dei progetti di trasformazione urbanistica correlati all’opera. Invece il coinvolgimento dei privati attraverso le Aree Leader, andando a catturare le rendite commerciali generate dalle nuove attività correlate all’opera, potrebbe essere classificato più propriamente come contributo da “intermediazione commerciale”, in quanto mira ad incanalare i benefici (tradotti in canoni da concessioni) delle attività commerciali che si istaureranno nei pressi della nuova rete viaria e che beneficeranno della concentrazione della domanda nello spazio e nel tempo determinato dall’infrastruttura. Per quanto concerne la partecipazione delle Camere di Commercio, anch’essa potrebbe essere classificata, in senso lato, alla stregua della “cattura del valore” da Aree Leader, in quanto è collegata alle ricadute positive dell’infrastruttura sullo sviluppo economico – produttivo del territorio. Tuttavia, essendo legata solo indirettamente alla valorizzazione commerciale e mirando a “catturare” il beneficio

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indiretto dell’infrastruttura di cui gode uno specifico sottoinsieme della collettività, potrebbe anche essere classificata, seppur solo in linea teorica, come “imposta di scopo”. Infatti, il principio ad esse sottostante, ovvero che il gettito aggiuntivo generato da una nuova imposta o dall’aumento di una esistente (in questo caso dall’incremento del 20% della tassa di iscrizione alla CCIIAA) è vincolato alla realizzazione dell’infrastruttura di trasporto, è il medesimo di quello delle “imposte di scopo”, introdotte in Italia con la finanziaria 2007 e al momento applicabili esclusivamente dai Comuni.

Infine si evidenzia che, dal punto di vista legislativo, degli strumenti di “cattura del valore” previsti dal progetto Quadrilatero sono disciplinati all’interno del D.lgs n. 189/2005, consentendo così un’eventuale futura replicabilità dell’esperienza14.

L’applicazione della Direttiva “Eurovignette” come forma di finanziamento cross modal

La Direttiva 1999/62/CE (come modificata dalla Direttiva 2006/38/CE) - relativa alla “tassazione a carico d’autoveicoli pesanti adibiti al trasporto merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture” e meglio conosciuta come direttiva “Eurovignette” - si prefigge di armonizzare i regimi fiscali, le tasse sugli autoveicoli, i pedaggi e i diritti di utenza per l'uso delle infrastrutture stradali e di istituire meccanismi equi di imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture, ispirandosi ai principi “chi usa paga” e “chi inquina paga”.

In Italia tale Direttiva è richiamata nel comma 1017 della finanziaria 2007 (Legge 296/06), in cui si afferma che il Governo italiano si impegna ad individuare le tratte della rete stradale di rilievo nazionale e autostradale nelle quali sono attuate le disposizioni recate dalla Direttiva 2006/38/CE e che gli introiti derivanti dall’applicazione della direttiva 2006/38/CE sono utilizzati per investimenti ferroviari e cioè come forma di finanziamento cross modal. Inoltre, collegato a quest’ultimo aspetto, al comma 1022 della medesima legge, pur non citando la Direttiva, si stabilisce l’istituzione di un fondo per contribuire al finanziamento di investimenti in infrastrutture ferroviarie, che dovrà essere alimentato da sovrapprezzi sui pedaggi autostradali da istituire per specifiche tratte della rete.

Pertanto, la direttiva “Eurovignette”, mira a monetizzare parte dei costi indiretti generati da un’infrastruttura di trasporto, quali un’autostrada, e ad utilizzare gli stessi per il finanziamento di infrastrutture, quali le ferrovie, che vanno a diminuire le esternalità negative della prima infrastruttura.

In merito alle disposizioni recate dalla direttiva, si evidenzia come l’applicazione di tale forma di tassazione possa avvenire sia attraverso l’introduzione di pedaggi sia attraverso l’introduzione di diritti di utenza, ma non in maniera cumulata (tranne nel caso di ponti, gallerie e valichi di montagna).

Nella tabella si riassumono le condizioni, contenute nella Direttiva, per l’applicabilità dello strumento.

14 Il D.lgs n. 189/2005 ai commi 4, 5 e 6 prevede che gli enti pubblici interessati alla realizzazione di un'infrastruttura possono partecipare, tramite accordo di programma, al finanziamento della stessa, anche attraverso la cessione al soggetto aggiudicatore ovvero alla società pubblica di progetto di beni immobili di proprietà o allo scopo espropriati con risorse finanziarie proprie […]. Gli enti pubblici possono contribuire per l'intera durata del piano economico-finanziario al soggetto aggiudicatore o alla società pubblica di progetto, devolvendo alla stessa i proventi di propri tributi o diverse fonti di reddito, fra cui: a) da parte dei Comuni, i ricavi derivanti dai flussi aggiuntivi di oneri di urbanizzazione o infrastrutturazione e ICI, indotti dalla infrastruttura; b) da parte della Camera di Commercio, Industria e Artigianato, una quota della tassa di iscrizione, allo scopo aumentata, ai sensi della L. 580/1993. I soggetti privati interessati alla realizzazione di un'infrastruttura possono contribuire alla stessa attraverso la cessione di immobili di loro proprietà o impegnandosi a contribuire alla spesa, a mezzo di apposito accordo procedimentale.

14

PEDAGGI Possibile incremento dei pedaggi qualora si tratti:

- di casi eccezionali - riguardanti infrastrutture situate in regioni montane - che soffrono di un’acuta congestione che ostacola la libera circolazione degli autoveicoli - o il cui utilizzo da parte degli autoveicoli causa significativi danni ambientali

L’incremento dei pedaggi si può applicare a condizione che: - gli introiti derivanti dalla maggiorazione siano investiti nei progetti prioritari di interesse

europeo identificati dalla Direttiva stessa e che contribuiscano a ridurre la congestione o il danno ambientale di cui trattasi

- e che siano situati nel medesimo corridoio della sezione stradale in cui è applicata la maggiorazione

L’importo della maggiorazione non può superare: - il 15% dei pedaggi medi ponderati nella generalità dei casi - il 25% dei pedaggi medi ponderati quando gli introiti generati sono investiti in sezioni

transfrontaliere di progetti prioritari di interesse comunitario riguardanti infrastrutture in regioni montane.

DIRITTI DI UTENZA Fissati da ogni Stato membro interessato per un importo non superiore all’importo massimo stabilito: Fino a tre assi Quattro o più assi Euro 0 1.332 2.233 Euro I 1.158 1.933 Euro II 1.008 1.681 Euro III 876 1.461 Euro IV e meno inquinanti 797 1.329

Attualmente in Italia è stato ipotizzato di applicare quanto previsto nella Direttiva “Eurovignette” ai pedaggi dell’Autostrada del Brennero al fine di finanziare parte del traforo del Brennero. Pertanto nel presente lavoro si cercherà di stimare l’ammontare ottenibile dall’incremento del pedaggio in tali tratte, anche in considerazione della finalità dello stesso.

Il Traforo del Brennero Il traforo del Brennero, che avrà una lunghezza di 56 Km, costituisce un’opera transfrontaliera in

quanto si colloca all’interno del Corridoio 1 ed è la parte centrale dell’Asse Monaco di Baviera–Verona, inserito a sua volta nel collegamento ferroviario ad alta velocità, per il trasporto combinato nord-sud, denominato TEN n. 1.

Il costo totale del tunnel ammonta 4 miliardi di euro circa, dei quali una parte sarà finanziata grazie ad il contributo della Commissione Europea per i progetti TEN-T. Inoltre, al fine di contribuire all’implementazione del progetto, il concessionario dell’autostrada A22 del Brennero nel 1999 ha creato un fondo costituito da parte dei pedaggi raccolti (circa 30 MEuro all’anno) e che attualmente ammonta a circa 400 MEuro15. La costituzione del fondo è stata esplicitamente prevista dalla Legge n. 449/97 e rappresenta il primo caso di finanziamento cross-modal esistente in Italia, iniziato pressoché in contemporanea con l’introduzione della TTPCP (“Tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni”) introdotta in Svizzera per finanziare le Nuove Trasversali Ferroviarie Alpine.

Recentemente si è profilata l’idea di applicare la Direttiva “Eurovignette” come forma di finanziamento cross-modal. Infatti, rispettando quanto contenuto nella Direttiva, l’incremento dei pedaggi dell’autostrada del Brennero riguarda: (i) un caso eccezionale, (ii) un’infrastruttura sicuramente situata in una regione montana e (iii) che soffre di un’acuta congestione e il cui utilizzo

15 Dati ricavati dal Bilancio di esercizio di Autostrada del Brennero SpA.

15

causa significativi danni ambientali. Inoltre, sempre in base a quanto previsto dalla Direttiva, l’incremento del pedaggio sarebbe investito nel traforo del Brennero che costituisce uno dei progetti prioritari di interesse europeo identificati dalla Direttiva stessa che contribuirebbe inoltre a ridurre la congestione e il danno ambientale generato dal traffico autostradale.

Considerando i livelli di traffico oggi esistenti sull’autostrada del Brennero, e considerando

costante il tasso di evoluzione del traffico riscontrato negli ultimi 5 anni (3%), è stato applicato il massimo incremento del pedaggio consentito nella Direttiva (25%), al fine di stimare l’apporto di questa fonte di finanziamento cross modal all’investimento per la realizzazione del nuovo tunnel di base del Brennero.

Stimando un costo totale dell’investimento di 4 miliardi di euro16, le fonti di finanziamento ad oggi disponibili sono le seguenti:

• contributo TEN-T17 pari a 569,65 milioni di euro; • stanziamenti cumulati al 2008 da Autostrada del Brennero nel fondo Legge n.449/97, pari

a 395 milioni di euro; • previsione di un accantonamento annuo di 31 milioni di euro nel fondo Legge n.449/97;

Si ipotizza l’applicazione di Eurovignette, quale finanziamento cross modal, pari al 25% del pedaggio oggi applicato al traffico pesante sull’Autostrada del Brennero18, considerando il traffico esistente e il tasso di evoluzione citato. Ne consegue un apporto di 46.912.500 euro nel 2012 (anno previsto di prima applicazione), che cresce, per effetto della crescita del traffico, fino a oltre 135 milioni di euro nel 204719.

Nella simulazione contenuta nella Figura 7 si descrive un ipotetico scenario finanziario nel quale il soggetto aggiudicatore (BBT GEIE o soggetto analogo) del tunnel di base del Brennero finanzia l’investimento (4 miliardi di euro) accendendo un mutuo della durata di 40 anni, ad un tasso di interesse fisso del 6%, per l’intero ammontare dell’investimento.

Il fabbisogno annuo è espresso sotto forma di rata costante annua, coperta parzialmente da parte delle fonti di finanziamento sopra citate. La soluzione della simulazione consiste nella percentuale di fabbisogno residuo non coperto dalle fonti di finanziamento in essere, ovvero nella quota residua di finanziamento - a carico della fiscalità generale – necessaria per far fronte all’investimento per la nuova linea ferroviaria.

A questo scopo si è calcolato il contributo pubblico necessario ad annullare i flussi di cassa finanziari cumulati (ovvero, il fabbisogno compresi gli interessi sul debito) nel 2047, anno di estinzione del debito (cfr. Figura 6). In altri termini, si è calcolata la rata di servizio del debito (quota capitale + interessi) a cui il soggetto aggiudicatore potrebbe far fronte - a livello cumulato intertemporale – facendo leva soltanto sulle fonti di finanziamento sopra citate. In Figura 6 si può notare come la disponibilità di cassa sia ampiamente positiva nei primi anni dell’orizzonte temporale (fabbisogno negativo), allorché l’imputazione del contributo TEN-T e del fondo ex 16 La cifra, arrotondata, è dedotta dal progetto preliminare del tunnel di base del Brennero, a cura di BBT GEIE, riferita alla sola tratta internazionale. Il costo totale dell’investimento è naturalmente destinato a variare in sede di progettazione definitiva ed esecutiva. 17 Confermato a seguito della procedura di selezione dei finanziamenti per i progetti TEN-T conclusa dalla Commissione Europea il 21 novembre 2007. 18 In media 0,139 euro/km per i veicoli a 5 assi, IVA compresa. 19 Se è corretto dubitare della persistenza nel tasso di evoluzione del traffico stimato, che porterebbe a una rapida congestione dell’autostrada, è altrettanto vero che l’analisi è stata condotta a prezzi costanti. L’inflazione potrebbe avere infatti un ruolo non marginale nella copertura del fabbisogno annuo espresso in rate di servizio del debito costanti (cfr. infra), poiché aggiorna in aumento i ricavi tariffari, attribuendo un ruolo significativo di leva finanziaria al debito contratto.

16

L.449/97 cumulato sono ampiamente superiori al servizio del debito cumulato. I saldi tra servizio del debito e fonti di finanziamento sono invece negativi negli anni successivi, e diventano positivi solo quando l’introito Eurovignette cresce in valore assoluto per effetto dell’evoluzione del traffico20. Il profilo dei flussi cumulati torna in equilibrio – per definizione – nel 2047.

Il contributo pubblico necessario viene calcolato come differenza tra l’ammontare di debito richiesto (pari al costo di investimento) e il valore attualizzato delle rate a cui l’investitore riesce a far fronte con le fonti di finanziamento disponibili. Tale ammontare di contributo pubblico può altresì corrispondere al valore attualizzato di ipotetici “limiti di impegno” quarantennali erogati da una legge di spesa approvata dal Parlamento, quale ad esempio la “Legge Finanziaria”21.

In termini analitici, dato K il fabbisogno totale per l’investimento, e considerando la necessità di accedere al capitale di debito per il suo finanziamento, accendendo un mutuo a tasso fisso i e rata kt:

[4] ∑ −+=t

tt ikI )1( ,

dove, nell’esempio proposto, i = 6%, e 401 ≤≤ t .

Considerando altresì l’ipotesi di rata costante,

*kkt = , per tutto l’arco temporale di esistenza del debito.

Considerando le fonti di finanziamento esplicitate in precedenza, nominando T il contributo TEN-T europeo, L l’accantonamento ex L.449/97, l le quote del fondo ex L.449/97 accantonate ogni anno, ed e la quota di finanziamento annuo cross-modal Eurovignette, l’equilibrio dei flussi di cassa cumulati nell’intero periodo si ottiene con:

[5] GelLTkt t ttt

++++= ∑ ∑∑ * ,

dove:

)1(1 ree tt += − , con r = 3% .

G rappresenta la quota di contributo pubblico necessario alla copertura del fabbisogno espresso in rate costanti. Come sopra accennato, anche G può essere espresso come attualizzazione di rate costanti di valore g ; esse rappresentano il contributo pubblico erogato in “limiti di impegno”:

[6] ∑ −+=t

tt igG )1( ,

Il rapporto G/I rappresenta la quota di fabbisogno che, anche alla luce delle fonti disponibili di finanziamento, deve essere coperta dalla fiscalità generale, o che comunque non trova ancora copertura con specifiche fonti di finanziamento.

20 Cfr. nota 19 21 La forma di finanziamento in “limiti di impegno”, quali “fattispecie di spese in conto capitale riconducibili alle autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali” sono definite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze nella Circ. n.13 del 5 aprile 2004. Nella presente simulazione si è però operata una semplificazione, considerando identici i fattori di attualizzazione dei limiti di impegno utilizzati dal Governo con il tasso di mercato al quale è stato stipulato il mutuo principale di finanziamento dell’opera.

17

Nel caso del tunnel del Brennero, tale quota è pari al 51%, a dimostrare che, nonostante l’opera si trovi in una situazione privilegiata in termini di disponibilità di fonti di finanziamento, l’investimento non risulti coperto – in prospettiva – per più della metà del suo valore.

È anche possibile calcolare l’apporto complessivo del finanziamento Eurovignette, attualizzando gli introiti annui per questo tipo di finanziamento, e calcolando:

[6] I

ieIE t

tt∑ −+

=)1(

.

Il rapporto risulta pari a 25%, dimostrando come, in ogni caso, l’introduzione di Eurovignette permetta di reperire circa un quarto del fabbisogno necessario all’investimento.

In conclusione, si può affermare come il caso del Brennero rappresenti una situazione piuttosto comune a infrastrutture stradali situate in aree alpine: pur presentando periodicamente fenomeni di congestione dovuti al traffico pesante, non esiste – se non in prospettiva di lungo periodo - un livello di traffico sufficiente da consentire un’applicazione del tutto efficace della Direttiva Eurovignette come forma di finanziamento cross-modal. La simulazione è stata inoltre condotta senza prevedere gli effetti del trasferimento di traffico (esistente o aggiuntivo) dalla strada alla ferrovia, auspicabile e previsto dopo l’entrata in funzione del tunnel di base del Brennero.

Simulazioni analoghe potrebbero evidenziare una maggior efficacia di Eurovignette nella realizzazione di grandi linee ferroviarie di pianura (ovvero teoricamente meno costose grazie a minori necessità di “opere d’arte” ingegneristiche quali viadotti, gallerie ecc.), le quali avrebbero come “base imponibile” di un finanziamento cross modal il maggior traffico pesante riscontrabile sulle corrispondenti autostrade (es: linea ad Alta Capacità Milano-Verona e Autostrada A4).

Figura 6: Profilo dei flussi di cassa finanziari (dati in Euro, espressi in termini di fabbisogno: un importo negativo rappresenta una temporanea copertura positiva)

-500000000

-400000000

-300000000

-200000000

-100000000

0

100000000

200000000

300000000

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

19

Figura 7: Simulazione dell’investimento del traforo del Brennero Investimento totale:

4.000.000.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2047

Fabbisogno annuo 129.127.068 129.127.068 129.127.068 129.127.068 129.127.068 129.127.068

129.127.068

129.127.068 Caratteristiche del debito Importo da erogare 1.942.884.205 Tasso di interesse 6,0% Durata (anni) 40 Rata annua 129.127.068 Fonti di finanziamento

Legge 449-97 395.000.000 31.000.000 31.000.000 31.000.000 31.000.000 31.000.000

31.000.000

31.000.000

Eurovignette 46.912.500 48.319.875

49.769.471

132.005.332 Contributo TEN-T 592.650.000 Ulteriore fabbisogno necessario 2.057.115.795 51% Flussi di cassa * differenza non coperta -265.872.932 -494.522.932 98.127.068 98.127.068 51.214.568 49.807.193 -265.872.932 - 33.878.254

differenza non coperta cumulata -265.872.932 -760.395.863 -662.268.795 -564.141.726 -512.927.158 -463.119.965 -265.872.932

0 * un importo negativo rappresenta una temporanea

copertura positiva

Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007

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Conclusioni

Nel presente lavoro sono state indagate le logiche alla base delle nuove fonti di finanziamento di grandi infrastrutture di trasporto recentemente sviluppate in Italia.

Il “subentro” introduce il corrispettivo di retrocessione per le opere in project financing aventi una vita utile superiore al periodo di concessione affinché queste possano essere comunque redditive per il concessionario. La redditività dell’opera deriva dall’applicazione di meccanismi di prezzo che si basano sul vantaggio diretto generato dall’infrastruttura sugli utenti. In particolare, nel presente lavoro si è cercato di modellizzare lo strumento, prima dal punto di vista teorico e successivamente attraverso l’analisi delle due esperienze che ne hanno in progetto l’applicazione: il caso della Pedemontana e quello della Bre.Be.Mi.

Invece la cattura del valore immobiliare si basa sull’incanalazione, tramite opportuni strumenti, dei benefici indiretti generati da un’infrastruttura di trasporto in termini di accessibilità sul valore immobiliare dell’area interessata. Nel caso analizzato, il progetto Quadrilatero, tali benefici vengono monetizzati soprattutto grazie allo strumento del Piano di Area Vasta, attraverso il quale si realizza una stretta interrelazione tra l’infrastruttura ed il territorio, così da potenziare i benefici dell’infrastruttura stessa.

Infine, la direttiva Eurovignette consente di reperire parte dei finanziamenti necessari per la realizzazione di alcune opere ferroviarie con gli introiti derivanti dall’applicazione di diritti di utenza o dall’incremento dei pedaggi autostradali di alcune tratte. La simulazione – nel caso del nuovo tunnel di base del Brennero – ha permesso di valutare il ruolo di Eurovignette come forma di finanziamento cross modal per infrastrutture, quali le ferrovie, a minor impatto ambientale, consentendo così l’internalizzazione dei costi esterni (e l’impiego per la realizzazione di ferrovie quali “opere di mitigazione”) generati dal traffico autostradale.

Si recisa che i tre metodi indagati non si escludono l’uno con l’altro, così da renderne possibile l’applicazione contemporanea, cosa per altro auspicabile. Infatti, qualora la realizzazione un’infrastruttura fosse strutturata in modo tale da applicare i tre metodi esposti, almeno parte delle esternalità dell’infrastruttura stessa riuscirebbero ad essere correttamente monetizzate ed utilizzate per il finanziamento dell’intervento.

Naturalmente l’applicazione o meno degli strumenti indagati in gran parte deriva dalle caratteristiche dell’infrastruttura di trasporto e del territorio in cui si inserisce. Ad esempio, l’attuazione del “subentro” è connessa a situazioni in cui la vita utile di un’autostrada è significativamente più breve del periodo di concessione, l’implementazione della cattura del valore immobiliare dipende dalla disponibilità o meno di aree da sviluppare. L’efficacia dell’applicazione della direttiva Eurovignette come metodo di finanziamento cross modal sembra infine dipendere dall’entità della “base imponibile”, ovvero dal traffico stradale su cui interviene l’internalizzazione dei costi esterni, cioè sul quale viene applicata la tassazione più elevata.

L’applicazione di tutti i metodi indagati sembra comunque necessaria per interpretare al meglio i benefici (e i costi esterni) generati da un’infrastruttura di trasporto, imponendo un più alto contributo per la realizzazione a chi maggiormente gode di detti benefici, e ai soggetti maggiori generatori di esternalità. Nel contempo, tali fonti di finanziamento sembrano in grado di apportare significativi risparmi per il bilancio pubblico nella realizzazione di grandi opere infrastrutturali.

Società Italiana degli Economisti dei Trasporti - IX Riunione Scientifica – Napoli 2007

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