Gobierno del gobierno, INAP Luis Aguilar V.pdf

Luis F. Aguilar Villanueva

El gobierno del gobierno

ISBN: 978-607-9026-40-0


Derechos reservados conforme a la leyPrimera edicin: 2013

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

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CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014

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estados, 2013-2014

CONSEJEROS

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CONSEJO DE HONORIN MEMORIAM

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FUNDADORES

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Rafael Mancera OrtizAntonio Martnez BezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cant

Ral Ortiz MenaManuel Palavicini Pieirolvaro Rodrguez Reyes

Jess Rodrguez y RodrguezRal Salinas LozanoAndrs Serra Rojas

Catalina Sierra CasassRicardo Torres GaitnRafael Urrutia Milln

Gustavo R. Velasco Adalid

NDICE

PRESENTACIN 9Jos R. Castelazo

PRLOGO 13

CAPTULO 1. LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL ESLABN PERDIDO 25

1.1. Los lmites de la Nueva Gestin Pblica y de la Nueva Gobernanza en el estudio del gobierno o direccin de la Administracin Pblica. 281.2. Los lmites de la Administracin Pblica Mexicana en el estudio del gobierno o direccin de las entidades administrativas. 341.3. El concepto de gobierno o gobernanza corporativa de la administracin pblica, sus trminos, objeto de estudio y programa de investigacin. 43

CAPTULO 2. EL GOBIERNO CORPORATIVO 55

2.1 La cuestin del gobierno corporativo en el sector privado: su origen, desarrollo y sus lneas de respuesta. 572.2. El gobierno corporativo pblico como componente de laeficaciadelgobierno. 672.3. Las causas y los componentes de la cuestin del gobierno corporativo 73

Caryl AlonsoRectngulo

2.4. La integridad profesional de los dirigentes corporativos y la estructura del proceso de direccin corporativa. 83

CAPTULO 3. EL GOBIERNO CORPORATIVO PBLICO 97

3.1. El concepto de gobierno corporativo pblico 993.2. Los Principios y Cdigos del gobierno corporativo pblico. 1113.3. Reflexionesrecapituladoras 143

PRESENTACIN

Estamos en presencia de un estado de madurez de la ciencia administrativa pblica. Una vez abandonadas las prcticas provenientes del mbito privado y la economa ortodoxa, los temas actuales buscan atender y mostrar vas de solucin a la problemtica que el diverso y complejo mundo contemporneo plantea a las Administraciones Pblicas. Entre ellos se cuentan: el de Gobiernos Abiertos, con sus componentes de transparencia, rendicin de cuentas y participacin social, y el combate a la corrupcin.

Sin embargo el tpico que ha marcado el rumbo de la agenda en los ltimos aos ha sido el de la Gobernanza, cuya importancia radica en el estudio, descripcin y explicacin de las nuevas formas de interaccin entre el gobierno, la sociedad civil y los particulares. Se trata de una relacin mucho msabiertayhorizontal;sujustificacinresideeneldesarrollodemsymejores capacidades para resolver, o al menos enfrentar, las condiciones que aquejan a nuestras sociedades.

La caracterstica bsica de este enfoque reside en su ubicacin en el exterior del gobierno y de la administracin pblica, es decir, se posiciona en y desde la sociedad. Se trata de una orientacin que encuentra su razn de ser en el traslado de las coordenadas, por mucho tiempo situadas slo en el gobierno. En este sentido, la gobernanza se constituy como una propuesta ubicada en la sociedad civil frente al enfoque gobiernista, caracterstico de los estados sociales que se desarrollaron durante la mayor parte del siglo XX. Este enfoque tena como preocupaciones principales la legalidad y legitimidad de su accin. De esta forma se puede explicar el predominio que tuvieron los temas de la transicin a la democracia y el Estado de derecho. Se trat del objetivo principal dado que un gran nmero de regmenes polticos venan de experiencias totalitarias o autoritarias, en todo caso, no democrticas.

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Caryl AlonsoResaltar



Caryl AlonsoSubrayar

De forma paralela, no obstante, los sistemas polticos democrticos fueron vctimas de las tensiones producto de su lgica inherente. La ingobernabilidadcausadaporlacrisisfiscal,desobrecargadedemandassociales y de racionalidad administrativa, puso en evidencia la limitacin estructural del gobierno para atender y dar resultados satisfactorios a las expectativas de la sociedad.

Sin embargo, este desplazamiento de la atencin del gobierno hacia la sociedad, permiti que pasara desapercibido un tema central: el gobierno del gobierno. En efecto, sabemos mucho, o algo, sobre cmo gobierna el gobierno la sociedad; pero es escaso el conocimientos respecto a cmo se gobierna a s mismo. Poco se ha explorado sobre la direccin administrativa y los procesos de toma de decisiones.

El libro que el lector tiene en sus manos busca llenar ese vaco. Este plausible trabajo ha sido realizado por una de las plumas ms destacadas en el mbito de las ciencias administrativas: el doctor Luis F. Aguilar Villanueva, quien una vez ms atrae la atencin de investigadores, funcionarios pblicos y de aquellos interesados en el devenir de la colectividad y las acciones gubernamentales. As lo realiz, primero en el campo de las polticas pblicas y ahora con la gobernanza.

Tradicionalmente, las ciencias administrativas han depositado su atencin en las estructuras de las instituciones, as como de las facultades y atribuciones que tienen los polticos y funcionarios. No ha sucedido lo mismo con la direccin del gobierno y la administracin pblica; especficamenteconlosprocesosdetomadedecisiones.

Peroqueselgobiernodelgobierno?Unaprimerapercepcinserefierealproceso por el cual el gobierno se dirige a s mismo. Pero no slo esto, sino tambincmoplanificaycontrola susprocesos.En suanlisis,Aguilarprefiereutilizarladenominacindegobiernocorporativopblico,porserla que se apega ms a la expresin que se ha utilizado a nivel internacional


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por los especialistas en el tema. Como l reconoce, se trata de una voz que resulta ajena e incluso chocante para quienes nos hemos desarrollado en la tradicin de la funcin pblica.

Lo anterior nos permite diferenciar la actividad directiva del gobierno en tres niveles diferentes: a) la gobernanza pblica como la actividad del gobierno de direccin de la sociedad; b) el gobierno o gobernanza del sector pblico o de la administracin pblica, como el proceso mediante el cual el gobierno gobierna el conjunto del sistema administrativo y, a su vez, c) el gobierno o gobernanza corporativa pblica, objeto de estudio de la presente obra, como el proceso mediante el cual el gobierno gobierna sus especficas y particulares entidades o unidades administrativas.

Deacuerdocon ladefinicinquenosproponeAguilar,especficamente,el gobierno corporativo pblico se trata del conjunto de los procesos de direccin/coordinacin, supervisin/control de una organizacin pblica y de comunicacin y rendicin de cuentas sobre sus decisiones, acciones, productos y resultados, procesos que estn estructurados por normas, procedimientos e instancias de control y validacin.

El gobierno corporativo pblico es un proceso de decisiones directivas que a su vez est estructurado por normas e instancias de control de calidad de las mismas. Para ello est compuesto por cuatro procesos fundamentales: direccin/gestin; control/supervisin; rendicin de cuentas, y comunicacin. De estos se desprenden los principios de la buena gobernanza corporativa pblica: cultura y visin; roles y relaciones; toma de decisiones y direccin, y rendicin de cuentas.

Cabe resaltar que lo novedoso de la propuesta reside en la necesidad de establecer de forma selectiva Consejos Directivos o Juntas de Gobierno en los Ministerios o Secretaras de Estado as como algunas otras agencias o entidades pblicas. Junto con la reforma de las normas, se trata de un contrapeso a la autonoma y discrecionalidad.


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De forma complementaria, el autor plantea el establecimiento de cdigos de conducta orientados a regular aquellas reas que no puede abarcar en su totalidad el Derecho. En este sentido, se trata de una propuesta claramente normativa. En efecto, es momento de prestar atencin sobre el proceso directivo del gobierno. Por tal motivo, es motivo de satisfaccin para el INAP, que el doctor Luis F. Aguilar haya aceptado la invitacin a investigar sobre este asuntoactual.Se tratadeunesfuerzo justificado,yaqueposicionarunobjeto de estudio que todava a muchos nos resulta ajeno. Una de las vocaciones principales del Instituto Nacional de Administracin Pblica es la difusin de la cultura administrativa pblica. Con la presente edicin, a cargo de nuestra casa, cumplimos a cabalidad con el propsito de mantener al da el conocimiento a travs de investigaciones de frontera, realizadas por autores de prestigio internacional como lo es Luis F. Aguilar.

Jos R. CastelazoPresidente


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PRLOGO

Cmo se gobiernan los gobiernos? Cmo se dirigen a s mismos? Sabemos tal vez mucho sobre el modo como el gobierno gobierna a la sociedad, pero poco sobre cmo el gobierno se gobierna a s mismo. Sabemos mucho sobre la estructura de la administracin pblica, pero poco o muy poco sobre la direccin de la administracin pblica, sobre el modo como los secretarios, ministros, directores generales dirigen sus secretaras, ministerios, institutos, comisiones, empresas. Conocemos las atribuciones, facultades y responsabilidades de los altos dirigentes de la administracin pblica, jurdicamente establecidas, pero ignoramos las reglas, los estndares, los procedimientos, las prcticas, que siguen al tomar sus decisiones para dirigir las organizaciones administrativas a su cargo. Tenemos un punto ciego en lo que concierne A la direccin de las organizaciones pblicas, el gobierno corporativo pblico, como se le denomina internacionalmente.

Nuestro defecto cognoscitivo tiene consecuencias, puesto que la calidad y eficacia del gobierno en la conduccin de la sociedad depende de lamanera como conduce el conjunto de su sistema administrativo y de sus organizaciones particulares, que son las entidades o agencias que se res-ponsabilizan de llevar a efecto las polticas decididas, los programas, los proyectos, los servicios, el gasto pblico. La buena o mala direccin de la sociedad comienza con la buena o mala direccin de la administracin pblica, como lo muestran las evidencias desalentadoras en los ltimos aos. Se plantearon de modo defectuoso los problemas pblicos, se desperdiciaron recursos pblicos y numerosas polticas pblicas no tuvieronfiloeimpactosocialdebidoaerrores,negligenciasyabusosenlasdecisiones que tomaron los dirigentes de los organismos administrativos del gobierno. Enfrentamos entonces un problema de gobierno que se ubica en el mismo aparato administrativo del gobierno y que irresuelto perjudica la gobernanza exitosa de la sociedad, la rectora del Estado,

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como solemos decir. La ingobernabilidad o, dicho ms mesuradamente, ungobierno socialmente ineficaz, esun escenarioprobable si seguimossin conocer los componentes del proceso mediante el cual los gobiernos gobiernan sus entidades administrativas, desconocemos sus defectos y las causas que los generan y, sobre todo, si no establecemos normas y procedimientos para regular, controlar y validar las decisiones de los al-tos ejecutivos de ministerios, secretaras, empresas pblicas, institutos y comisiones.

Enlosltimostreintaaos,porcausadelascrisisfiscalesdelosEstadosy por las transformaciones econmicas y sociales mundiales y nacionales, lacapacidadyeficaciadirectivadelosgobiernossehavueltounacuestincentral entre los ciudadanos, por encima de la cuestin tradicional sobre la legitimidadpolticadelosgobernanteso,dichomsapropiadamente,laefi-cacia directiva de los gobiernos se ha vuelto la cuestin central de la misma legitimidad poltica de los gobiernos, cuyo nuevo concepto comienza a incluir en su denotacin los resultados de la accin de gobierno y no solo la legitimidad de su posicin de autoridad o la legalidad de su actuacin. Los resultados sociales son determinantes para que el gobierno sea socialmente aceptable, creble, confiable, legtimo, y los resultados sociales sonproducto de las acciones que emprende la administracin pblica y que han sido decididas por sus altos ejecutivos, por el alto gobierno, como algunos suelen decir con demasiada seriedad y altas expectativas.

LapreocupacinsobrelaeficaciadirectivadelosgobiernossehaagudizadoenestosaososcurosdecrisisfinancieradeescalaglobalenlaquemuchosEstados y no solo las empresas, bancos y los fondos de inversin estuvieron involucrados y fueron corresponsables de la debacle en diversos grados y modos. La frustracin y la irritacin por las dolorosas consecuencias que la crisis ha ocasionado en sus vidas (desempleo, reduccin de niveles de bienestar y seguridad social, empobrecimiento, cada de proyectos y ex-pectativas de vida, aislamiento y desnimo) ha provocado que numerosos sectores de la poblacin en numerosos pases, particularmente entre los jvenes, se pregunten con escepticismo si los Estados (los gobiernos, con


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mayor precisin) puedan ser an considerados la agencia principal o el centro de la direccin de la sociedad, el centro soberano y supremo de la sociedad, como fuimos socializados, o si en cambio los Estados sean ahora ms bien una agencia de direccin de la sociedad entre otras, al lado deotras,quesontambininfluyentesenladefinicinyrealizacindelaspreferencias de la vida personal y asociada, como lo son hoy las empresas econmicas, los centros de ciencia y tecnologa, las varias industrias del entretenimiento, los medios de comunicacin y, aunque dadas por muertas, las religiones, las familias, las organizaciones intermedias de la sociedad. La cuestin entonces consiste en saber cmo los gobiernos gobernarn esta situacin social de pluralidad y complejidad de poderes, intereses y preferencias, cmo ejercern su rol directivo que ya no podr ser vertical, por mando y control, en varios asuntos de inters pblico, como lo fue en el pasado.

El futuro del Estado ser una cuestin central, intelectual y polticamente, en las dcadas por venir. No se duda de la necesidad del Estado ni de la importanciadelgobierno,perohaydudas sobre la eficaciadelmodoactualdegobernarysobresusuficienciadirectiva,queencasoslmitessetransforman en desilusin, desdn, indiferencia y escepticismo. Est a la vista la antipoltica y lo impoltico de las acciones de muchos ciudadanos en nuestro pas y en muchos otros. El problema existe, es serio, pero nos importan las soluciones ms que la celebracin del problema o la interminable crtica a las fallas del gobierno, que tanto seduce y rinde a muchos intelectuales y polticos. Una de las soluciones es el buen desempeo de la administracin pblica, cuyas organizaciones son el brazo operativo del gobierno, razn por la cual es de crucial importancia identificar ymejorar el proceso de direccin de las organizaciones delsector pblicos, que es el que determina sus operaciones y alcances.

Ellibroplanteajustamenteelproblemaespecficodeladireccinogobiernode las entidades de la administracin pblica, pero lo ubica al interior de la cuestin mayor y fundamental de la direccin o gobierno de la sociedad,


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de una gobernanza pblica que sea socialmente exitosa, efectiva, tanto en el plano de los valores liberal-democrticos y del aseguramiento de las garantas individuales, como en el plano de la realizacin de los derechos sociales de los ciudadanos, en la produccin de bienes y servicios tangi-bles que pueden cambiar, mejorar o perfeccionar las condiciones de la vida personal y familiar en sociedad. El libro es de carcter conceptual, quiere plantear el problema con la mayor precisin posible, ofrecer cuidadosamente conceptos sobre el gobierno de las entidades de la administracin pblica yarticularlosconlosconceptosdelacomunidadcientficainternacional,as como proponer los principios y los cdigos de conducta a seguir por los altos ejecutivos pblicos en la conduccin de las organizaciones pblicas a su cargo. Al tratar con principios y cdigos del gobierno o de la gobernanza de las entidades de la administracin pblica, el libro tiene un carcter normativo, particularmente en su tercer captulo, pues propone nor-mas fundamentales de estructura y comportamiento directivo, pero en el entendido de que el establecimiento de las normas comprende actividades de discusin y acuerdo entre autoridades, funcionarios, acadmicos y pblico ciudadano interesado.

El ensayo se enfoca entonces a estudiar el gobierno o la gobernanza de las organizaciones especficas de la administracin pblica, lo queinternacionalmente comienza a llamarse el gobierno corporativo pblico, el gobierno o la gobernanza corporativa del sector pblico, una expresin que puede ser chocante a los que nos hemos formado en una teoracultura poltica y administrativa, en la que el concepto y el trmino de lo corporativo se reserva a la empresa privada o a las organizaciones sociales polticamente subordinadas de los regmenes autoritarios, frecuentemente con tono peyorativo. Muchas pginas del libro se enfrascarn precisamente en precisar conceptos y trminos internacionalmente usados, en hacerlos compatibles con nuestros conceptos y tradiciones y, sobre todo, en sealar la sustancia conceptual de la cuestin, por encima de la simpata o antipata por el empleo de ciertos trminos.


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Lo que motiv la escritura de este ensayo fue el descubrimiento (espero que no sea autoengao) de que carecemos de un conocimiento precisoysuficientedelmodocomosedirigenycoordinanlasentidadesadministrativas para hacerlas efectivas en el cumplimiento de sus funciones pblicas. Considero que tampoco conocemos el modo como los altos dirigentes de la administracin pblica validan la correccin institucional y la idoneidad tcnica y causal de sus decisiones. Considero adems que la direccin de las organizaciones del sector pblico es el eslabn perdido entre el gobierno de la sociedad y la operacin de la administracin pblica. Entre las decisiones que el gobierno toma para dirigir a la sociedad y la efectuacin concreta de sus decisiones por las organizaciones de la administracin pblica hay en medio una tercera realidad (institucional, poltica, tcnica, organizativa), insuficientementeconocida, que son las decisiones que toman los altos ejecutivos pblicos paradirigirsuaparatoadministrativoyhacerquerealiceconeficacialasde-cisiones que el gobierno ha tomado para conducir la sociedad hacia las situaciones preferidas de vida en comn. La direccin de la administracin pblicaeseleslabnque faltayesclaveparaedificarungobiernoquerealmente gobierne.

El motivo para la escritura del ensayo no ha sido una ocurrencia acadmica desarticulada, sino que forma parte de mi inters cognoscitivo de estos aos, en los que me he dedicado al estudio de la gobernanza pblica, la gestin pblica y la poltica pblica. Mi investigacin reciente sobre la gobernanza de la sociedad me fue llevando naturalmente de la mano a descubrir la gobernanza del gobierno, el gobierno del gobierno. Me fue natural y lgico entender que difcilmente el gobierno gobernar bien a su sociedad si no gobierna bien a su aparato administrativo, extenso, diferenciado, po-tente, experto, pero con frecuencia fragmentado, inconexo, desmotivado, subutilizado, menospreciado.

El libro tiene entonces una obligada estructura lgica, en correspondencia con su propsito. En el primer captulo intento mostrar que la alta direccin


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de la administracin pblica o del sector pblico no fue estudiada por los movimientos contemporneos de la Nueva Gestin Pblica y de la Nueva Gobernanza, ni tampoco ha sido estudiada en el pas y sealo algunas causas de la omisin. En respuesta, propongo que la alta direccin de la administracin pblica, por su importancia, sea un objeto de conocimiento sistemtico y ofrezco los temas que ha de contener su programa de conocimiento o de investigacin. El captulo aspira a delinear un campo nuevo de conocimiento del gobierno y la administracin pblica.

En un segundo captulo, planteo la cuestin del Gobierno Corporativo en el sector privado y sealo sus puentes y similitudes con el gobierno del sector pblico. En modo sucinto expongo que las corporaciones privadas, a raz de su nacimiento, evolucin, problemas, fallas, crisis, quiebras, fueron las primeras en plantearse la cuestin del gobierno de las empresas, la del gobierno corporativo, buscaron y entendieron las causas de los problemas directivos, que en gran medida se deben a las inconsistencias ticas de sus altos ejecutivos y a la ausencia de normas y controles en el proceso de direccin corporativa, en el que la autonoma y la discrecionalidad de los directivos siguen siendo caractersticas preponderantes. Muestro tambin los principios del gobierno corporativo que los propietarios, las partes interesadas en el buen desempeo de la empresa y los gobiernos han establecido a fin de prevenir las fallas directivas. No hay duda deque el sector privado fue visionario y pionero en destacar la importancia del gobierno de las organizaciones o corporaciones, en plantear bien el problema y en ofrecer consideraciones y soluciones que son tambin de utilidad para el sector pblico, que ahora enfrenta problemas de direccin ynosoloproblemasorganizativos,financierosuoperativos.

El tercer captulo, que considero el central, se enfoca en el gobierno corporativo pblico, pidiendo perdn a los que no consideran apropiado usar este trmino en el sector pblico. Con base en conceptos, propuestas y recomendaciones internacionales, provenientes ms bien del Reino Unido, pases del Commonwealth y algunos pases europeos, con


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Holanda a la cabeza, pero sin repetirlos acrticamente no tenemos por qu ser sus glosadores, puesto que no nos ofrecen genialidades, aunque s planteamientos novedosos e ideas avanzadas me dedico con hari-na de mi propio costal a construir el concepto de gobierno o gobernanza corporativa pblica, a proponer los Principios de la gobernanza/la buena gobernanza de las entidades administrativas pblicas y a ofrecer una propuesta de los elementos que deben incluir los Cdigos de Direccin de las corporaciones pblicas, que plasman concretamente los principios y que, en mi consideracin y propuesta, son: las normas, los procedimientos, las caractersticas organizativas, los rganos de gobierno y la comunicacin, elementos todos que deben estar presentes en los varios procesos de la direccin administrativa. S bien que la legislacin mexicana ha comenzado a regular varios de los comportamientos cruciales de la funcin pblica, tales como transparencia y rendicin de cuentas, pero es conveniente avanzar hacia otros aspectos de la direccin de las entidades administrativas del gobierno.

En este apartado lo polmicamente novedoso puede ser la propuesta de establecer selectivamente Consejos Directivos o Juntas de Gobierno, r-ganos colegiados de direccin en ministerios, secretaras, organismos pblicos independientes, que abordan asuntos pblicos de la ms alta importancia para la sociedad en su conjunto. Constitucionalmente se han reconocido ya las Juntas de Gobierno, los Consejos Directivos y de Administracin. Los Consejos, asociadamente con los secretarios de Es-tado o ministros y con los directores generales de instituciones pblicas, constituiran las agencias o instancias de alta direccin en todos o en determinados ministerios, secretaras, institutos, comisiones, segn la valoracin que ciudadanos, legisladores y gobiernos hagan sobre la importancia de los asuntos pblicos que legalmente deben abordar y de los que deben responsabilizarse. La propuesta seala y respalda una tendencia que comienza a afirmarse progresivamente en el gobiernomexicano en determinados asuntos pblicos de gran relevancia (ver Banco de Mxico, Institutos Nacionales y Comisiones Federales, adems de


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empresas pblicas) y en otros pases. La justificacin de la preferenciapor rganos colegiados de gobierno en algunas ramas del gobierno se basa en la necesidad o la conveniencia de disponer de contrapesos, controles e instancias de validacin para contribuir a la correccin de las decisiones que adoptan los dirigentes de la administracin pblica, que con frecuencia tienen amplia discrecionalidad unipersonal.

El libro es realmente una propuesta razonada de investigacin ms que una serie de afirmaciones categricas sobre lo que debe ser y hacer ladireccin de la administracin pblica. En consecuencia, abre la puerta a discusiones, crticas, mejoras, innovaciones conceptuales y prcticas. Esa es su intencin de fondo. El libro pretende abrir un tema, un objeto de conocimiento, no cerrarlo pero tampoco sepultarlo por irrelevante. Considero que plantea una cuestin que merece ser estudiada, aunque tal vez el armado conceptual del libro, el desarrollo de su exposicin y sus conclusiones puedan y deban ser debatidos.

El libro tiene tambin una historia personal que me complace contar. En 2012, en ocasin de la reunin anual del Comit de Expertos de la ONU en Administracin Pblica (UN-CEPA), que se celebr en abril en la sede de Nueva York, y a raz de algunas intervenciones de los colegas del Comit y de un par de intervenciones mas, que no coincidan con las posiciones ms bien tradicionales de mis colegas, tuve la oportunidad de encontrarme en la tarde,alfinaldelasesindelda,conmirespetadoyqueridoamigoLuisGarca Crdenas. Nos pusimos a hablar sobre los temas y las intervencio-nes de la reunin y la conversacin nos llev a considerar que los muchos asuntos que se debaten internacionalmente sobre la nueva gobernanza pblica de la sociedad contempornea no iban a poder ser resueltos a menos que se regresara a examinar con seriedad el arreglo y el funcionamiento de la administracin pblica y, particularmente, se estudiaran, evaluaran y reformaran los procesos mediante los cuales los altos ejecutivos dirigen y coordinan las organizaciones o entidades administrativas a su cargo. Nuestra conclusin sobre la conveniencia o la necesidad de estudiar la direccin


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de las entidades administrativas me pareci novedosa, importante, aun si alguien pueda considerarla una obviedad, aunque paradjicamente debo comentar que se trata de una obviedad no tan obvia, puesto que no ha sido objetodeestudioyevaluacinsuficienteysistemtica.Sedesconoceeldesarrollo y la calidad de el gobierno corporativo pblico, expresin ma que a lo mejor no aceptar mi colega Luis Garca Crdenas.

Un par de meses despus, con su consejo y respaldo, present la propuesta de estudio al apreciado amigo Jos R. Castelazo, presidente del INAP de Mxico, quien escuch y analiz la propuesta y despus de solicitarme aclaraciones a sus objeciones y dar respuesta a sus dudas, me invit a estudiar el tema y a escribir un documento, susceptible de ser publicado. Agradezco a Luis y a Jos que hayan abierto con sus ideas, inters y observaciones el camino para realizar esta investigacin preliminar que es ms el sealamiento de un tema a profundizar y de un proceso directivo a identificar ymejorar queun estudio acabado, convincente y probado.Busco abrir una pista intelectual y administrativa.

Cualquier libro es un producto que se apoya en el trabajo de numerosas personas, que han facilitado y sostenido su ideacin y desarrollo. Por un lado, estn los autores cuyos documentos o artculos sobre el tema uno lee, nos ilustran, cuestionan nuestros supuestos y enriquecen nuestros conceptos. Es el caso de este libro, pues en muchas pginas mi despertador intelectual han sido los documentos producidos por varios gobiernos y por varias asociaciones de profesionistas (contadores, auditores, administradores pblicos, juristas), cuyo propsito es mejorar el desempeo del gobierno corporativo pblico. Por otro lado, estn las personas que concretamente han ayudado en la investigacin y ha contribuido a depurar sus argumentos y la secuencia de la presentacin.

Por esta segunda vertiente, mi principal agradecimiento, profundamente sentido por razones emocionales e intelectuales, es a mi hijo, Martino Aguilar Valads, quien realiz la investigacin documental sobre el


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concepto de la gobernanza corporativa pblica y sobre sus principios, es el autor de las tablas que resumen la produccin mundial sobre el concepto y los principios, es tambin el autor del modelo de gobernanza corporativa pblica que se presenta en sus dos versiones en el captulo tercero y que resume, reordenay refina lomundialmenteproducidoy,finalmente, fuequien me convenci acerca de los cinco elementos que deben incluir los Cdigos de la gobernanza corporativa pblica. Por su contribucin esencial le propuse ser coautor del libro, como lo mereca, pero tuvo sus razones para no querer serlo. Creo francamente que no se habra producido un documento publicable, como lo esperaba el INAP, sin su trabajo esmerado, inteligente y creativo.

De vital importancia para m es expresar mi agradecimiento moral e intelectual al Centro Universitario de Ciencias Econmico-Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara y hacerlo por muy buenas razones. En primer lugar expreso mi reconocimiento y gratitud a su entonces rector, el Mtro. Tonatiuh Bravo Padilla, hoy rector general de la universidad, a quien debo la invitacin a incorporarme al Instituto de Investigacin en Poltica Pblica y Gobierno y a trabajar desde hace dos aos como profesor e investigador en esta institucin acadmica excelente. El ambiente intelectual y de cordial cooperacin que he encontrado en el Centro Universitario y en el Instituto ha hecho posible la elaboracin del libro, que quiero sea un homenaje personal a la Universidad de Guadalajara, cuya hospitalidad y vitalidad intelectual ha enriquecido y renovado mi vida.

Dos apreciadas estudiantes delCUCEA,ZafiroRizoyPatriciaSalazar,me fueron de ayuda. A ellas debo el estudio de los Consejos Consultivos y los Consejos Directivos que existen en el gobierno mexicano o en otros gobiernos (a publicar), recopilaron informacin e hicieron cuidadosos anli-sis de varios temas puntuales, en respuesta a mis solicitudes. Les agradezco su disposicin a auxiliarme y su calidad intelectual.


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Agradezco tambin al INAP, particularmente a su presidente, el Dr. Jos R. Castelazoporhabermemotivadoareflexionaryescribirsobreeltemadela direccin de las organizaciones de la administracin pblica, haberme tenidopacienciaporentregarconretrasoeltextoensuversinfinalyporhaber decidido publicarlo como libro con el sello editorial del Instituto. Agradezco de igual manera al Mtro. Manuel Quijano Torres, Director de la Escuela Nacional de Profesionalizacin Gubernamental del INAP, quien se dio a la tarea de leer una versin preliminar del texto y que me hizo comentarios crticos y propuestas que han ayudado a mejorar el desarrollo y contenido del libro.

A esta altura de mi vida debo declarar que lo que ms espero de mi trabajo acadmico es que sea de utilidad cognoscitiva y cvica. Me har feliz saber que algunas de las ideas y propuestas que se presentan en el libro han sido bien recibidas por colegas, estudiantes, funcionarios e interesados en temas de gobierno y administracin pblica y que otras han sido criticadas, puestas entre parntesis, reelaboradas o descartadas, pero han motivadopreguntas,reflexiones,nuevosplanteamientosyexploraciones.En nuestro campo de estudio cualquier produccin, nacional o extranjera, muestra limitaciones, tiene pros y peros, aun si motivada por el propsito de desarrollar conocimiento y de contribuir a una actuacinms eficazy de mayor calidad del gobierno, que produzca nuevas condiciones y oportunidades de vida para los ciudadanos, en medio de los altibajos que acompaan la vida en sociedad, que inacabada e insatisfecha busca sin cesar futuros de mayor vala, ms incluyentes, ms fraternales, ms esperanzadores y seguros.

Luis F. Aguilar VillanuevaInstituto de Investigacin en Poltica Pblica y Gobierno

Centro de Ciencias Econmico-AdministrativasUniversidad de Guadalajara

16 de septiembre de 2013


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CAPTULO I

LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA: EL ESLABN PERDIDO.

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CAPTULO I

LA DIRECCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL ESLABN PERDIDO.

Dos han sido los motivos que en los ltimos treinta aos han impulsado mundialmente las reformas de la administracin pblica, que han modificado,porejemplo,sunormatividad,tamao,formadeorganizacin,sistemas, procesos, relacin con los ciudadanos. El primer grupo de motivos se relaciona con la crisis fiscal de los Estados sociales (incluida la del Estado mexicano desarrollador en los aos 80), que oblig a implementar una rigurosa poltica de ajuste para reconstruir y asegurar sostenidamente el equilibrio de las finanzas pblicas (ingreso gasto)y que exigi, entre otras medidas, la costo-eficiencia de las polticas,los programas y los servicios del sector pblico, cuyo gasto excesivo o innecesario fue considerado una de las principales causas del desequilibrio fiscaldelEstadoydelbajodesempeosocialdelgobierno,queocasionabaen la sociedad dudas y escepticismos sobre la capacidad directiva del gobierno y la utilidad social de la poltica misma. El segundo grupo de motivos se relaciona con la crisis poltica de los regmenes autoritarios o totalitarios de buena parte de los Estados sociales (incluyendo los Estados sociales desarrolladores), que se haban vuelto polticamente irrelevan-tes e insostenibles por la arbitrariedad, corrupcin y atropello de derechos que marcaban a sus gobiernos y administraciones, lo que oblig a la democratizacin de los regmenes polticos, que ha transformado el modo discrecional de gobernar y administrar de los gobiernos y les ha exigido legalidad, integridad, transparencia y rendicin de cuentas, participacin ciudadana.

Lapolticadeajuste,ensusdosvertientes, ladelajustede lasfinanzaspblicas y la del ajuste de la economa poltica (la nueva relacin entre el Estado y el mercado), es el origen de la Nueva Gestin Pblica. La

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democratizacin, por su parte, propici un nuevo estilo de gobierno ms legalmente estricto, institucionalmente controlado, polticamente representativo, multipolar, abierto a la ciudadana, que en su evolucin ha ido tomando la forma de lo que hoy suele llamarse Nueva Gobernanza. En suma, en los ltimos treinta aos hemos observado mundialmente, con diversas reformas y resultados, una tendencia gerencial post-burocrtica, que ha ido cambiando la estructura y funcionamiento de la administracin pblica, y una tendencia post-gubernamental en el proceso de gobernar, que ha ido cambiando el modo como el gobierno toma sus decisiones directivas y las efecta, cada vez ms en interlocucin y asociacin con grupos y sectores de la sociedad econmica y civil.

1.1. Los lmites de la Nueva Gestin Pblica y de la Nueva Gobernanza en el estudio del gobierno o direccin de la Administracin Pblica.

No obstante sus extraordinarias contribuciones, la Nueva Gestin Pblica y la Nueva Gobernanza coinciden ambas en una omisin: la limitada atencin que han prestado al proceso mediante el cual el gobierno gobierna (dirige, conduce, coordina, controla, supervisa, comunica) sus organizaciones administrativas. Los dos movimientos no han mostrado gran inters en conocer y reformar: a) los procesos de decisin que practica el gobierno concretamente, los altos ejecutivos del gobierno, los titulares de ministerios, secretaras, empresas pblicas, organismos pblicos autnomos para dirigir sus organizaciones, es decir, el modo como el gobierno decide los objetivos, prioridades, normas, forma de organizacin, lineamientos operativos, acciones, actores, recursos, los sistemas de control y auditora de los recursos y la evaluacin del desempeo de las organizacionesqueintegransuadministracinpblica,afindequerea-licen efectivamente sus funciones pblicas y sean de real utilidad a los ciudadanos. En consecuencia, tampoco se han interesado en conocer y reformar:b)elnmero,elperfil,elrol,lasnormas,losprocedimientosylas conductas de los altos directivos responsables de tomar las decisiones


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directivas de la administracin pblica; y, por ltimo, tampoco en de-terminar: c) las normas y requisitos a establecer en el mismo proceso de decisin directiva para asegurar su correccin institucional y tcnica y mejorar su desempeo.

En efecto, la Nueva Gestin Pblica (NGP), que surge en los aos ochenta, bajoelimpulsodelaexigenciadelajustedelasfinanzaspblicasdeficitariasde los Estados sociales, tuvo dos orientaciones diversas. La primera tendencia concentr su atencin en el tamao del aparato administrativo delgobiernosocialtradicional,queconsiderhipertrofiado,incoherenteycostoso, y en las caractersticas de su normatividad, gestin y operacin administrativa, factores a los que atribua ser la causa del desastre de las finanzaspblicasdelEstadoporlaejecucincostosaoineficientedelosprogramasylosservicios,raznporlacualestablecilaeficienciacomoel principio y supremo valor administrativo pblico y la constituy en la referencia fundamental de las decisiones directivas de los altos ejecutivos y de las decisiones administrativas de los mandos medios. Sin embargo, fueradelaexigenciadequelaeficienciafueraelparmetrodeladecisinde la alta jerarqua de los gobiernos, la NGP no prest atencin o muy poca a los procedimientos y a las prcticas que los altos ejecutivos pblicos siguen en su proceso de decisin directiva, algo que era necesario conocer yreformarenmayoromenorgrado,puestoquelaeficienciadelaparatoadministrativo pblico dependa en gran manera de la calidad de las decisiones de los directivos.

LaNGP puso lgicamente el acento en la direccin financiera, en lanecesidad sistemtica de maximizar los recursos pblicos en su estimacin, asignacin y ejercicio y, en razn de su perspectiva gerencial de la administracin pblica, recomend o exigi una direccin emprendedora (orientada a resultados, innovadora, comprometida, motivadora y movilizadora de los recursos del personal, entre otros) en vez de la direccin jerrquica tradicional que se preocupa solo por la observancia de leyes y procedimientos en todos las actividades de la organizacin, bajo el supuesto


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de que la lnea de autoridad es obedecida por funcionarios dependientes. En algunos autores y pases se consideraron tambin otras actividades directivas fundamentales, como la gestin estratgica y la gestin de calidad. Dicho de otro modo, la NGP no consider que el problema de la ineficienciaypobredesempeodelaadministracinpblicaseubicaraenlas decisiones de su instancia de alta direccin, por lo que concentr ms bien su crtica en el nmero excesivo de las unidades administrativas y programas pblicos, en la inconexin de las polticas pblicas y programas, en los defectos de la normatividad de la organizacin y de los patrones de actuacin de los mandos medios y/o de los empleados pblicos, factores alosqueatribuyundesempeoadministrativoincoherente,ineficiente,costoso y de baja calidad y cuyo desempeo deba ser medido y evaluado de manera permanente.

En consecuencia, la propuesta de solucin consisti en reducir el nmero de las unidades administrativas redundantes, cancelar unidades, programas y personal probadamente ineficientes, establecer nuevas normas yestndares operativos que favorecieran el costoeficiencia, la calidaddel servicio y la produccin de resultados de valor para los ciudadanos, introducir sistemas de medicin y evaluacin del desempeo del personal y generalizar el uso de las TICs en los procesos administrativos (gobierno electrnico, digital, mediante uso de las redes sociales). Sin embargo, dej intocados los procesos de decisin que practican los altos ejecutivos para dirigir las organizaciones de la administracin pblica o, dicho en modo ms apropiado, exigi que la actividad directiva tuviera como principio laeficienciafinancieraeincorporaraunavisinestratgicadesufuncinpblica, rediseara (reingeniera) sus procesos, evaluara y midiera el desempeo, innovara procesos y productos, pero no abord el proceso de direccin, el modo como los dirigentes elaboran y adoptan sus decisiones financieras, estratgicas, normativas, de innovacin de procesos yproductos, y el modo como han decidido los sistemas de auditora, control y evaluacin del desempeo de la organizacin pblica a su cargo. La NGP renov el contenido, pero no el proceso de direccin.


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Hubo tambin una segunda tendencia en la Nueva Gestin Pblica que consider que el problema del bajo desempeo e ineficacia de laadministracin pblica era estructural, se deba a su estructura jerrquicoburocrtica, piramidal, rgidamente reglamentaria, que centralizaba en el alto mando las decisiones directivas y aun las administrativas y que priorizaba la observancia de los reglamentos ms que la produccin de bienes y servicios de valor para los ciudadanos. Por consiguiente, consider necesario transformarla en una estructura descentralizada o multipolar de decisiones, con empoderamiento y responsabilizacin de los mandos medios y de los profesionales encargados de la operacin de los servicios pblicos, as como actualizar los reglamentos y procedimientos internos en funcinderesultadosdebeneficioparalosciudadanosexternos.

Sin embargo, esta corriente de la NGP, que prest atencin a la necesidad demodificar la estructura tradicional de la administracin pblica y desu direccin, las relaciones entre los dirigentes y los gerentes y miem-brosdelaorganizacinpblica,noanalizespecficamenteelprocesooelmodocomosepodadarformaaunadireccineficazdelaadministracinpblica en modo post-burocrtico, descentralizado, delegado. No seal procesos ni normas de decisin colegiada, no estableci protocolos para la comunicacin entre la alta direccin y las direcciones o mandos intermedios ni propuso requisitos y reglas para la gestin interorganizacional e intergubernamental que, justamente por razones de eficacia pblica,contemplara la participacin de los miembros de la organizacin, de otrasorganizacionesadministrativasafines,deotrosrdenesdegobiernoo de los ciudadanos en la toma de decisiones de la organizacin (una secretara o ministerio, un instituto autnomo o similares). En el fondo, la descentralizacin, el empoderamiento y la responsabilizacin de los mandos intermedios de la organizacin eran medidas internas del aparato administrativo y tenan adems que ver con las decisiones administrativas, operativas,quesetomabanparaunfuncionamientoeficienteyeficazdela secretara, ministerio o institucin, pero que se enmarcaban al interior de las decisiones directivas que el alto gobierno haba tomado y que


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definanlaorientacin,operacinydesempeodeministerios,secretarasy organismos pblicos. El proceso directivo de la organizacin no fue tematizado explcitamente y menos renovado, segua siendo atribucin y responsabilidad de los altos ejecutivos, cuyo proceso decisional no necesitaba al parecer normas, controles, validacin. Sin embargo, la descentralizacin administrativa y el involucramiento de otros mandos y entidades en la administracin funcional de secretaras, ministerios, institutos generaron tendencias al interior de la administracin pblica y de sus organizaciones particulares hacia una forma de gobierno ms colegiado, participativo y consensuado entre los directivos y los administradores.

En el enfoque de la NGP se consider que, para dirigir las entidades administrativas, eran instrumentos idneos y suficientes la informacinque las entidades administrativas descentralizadas deban ofrecer peridicamente a la alta direccin sobre sus actividades y productos, as como el seguimiento y la evaluacin que la direccin haca peridicamente de las actividades de las unidades, sus productos y costos, pero nunca se hicieron propuestas acerca de los atributos y procedimientos que la decisin de los altos ejecutivos de las organizaciones pblicas descentralizadas debanincluirafindeasegurarsueficaciaycoherenciadirectiva,sostenerelsentido de direccin de la organizacin y evitar que el empoderamiento de mandos y unidades ocasionara o incrementara la fragmentacin operativa y aun estructural del gobierno, que indudablemente es hoy la causa de fondodelaineficaciadelosgobiernos.1 En suma, el proceso decisorio de

1 No es casual que una de las crticas ms robustas y con evidencias a su favor, aunque en mi opinin desproporcionada, haya sido cuestionar a la NGP por haber causado la fragmentacin del proceso de gobernar del gobierno, ocasionando incongruencias, contradicciones, redundancias y hasta conflictosentrelasnumerosasinstanciasdedecisinautnomasyparticularmenteentrelacpuladirectiva y los mandos responsables de los diversos programas del ministerio/secretara de Estado, conelefectofinaldereproducirlaineficacia,costo-ineficiencia,bajacalidaddelosproductosyservicios pblicos, que pretendan resolver las reformas gerenciales de la administracin pblica. Para superar esta situacin gubernamental de fragmentacin improductiva se ha propuesto un movimiento institucional y administrativo cuyo objetivo es reconstruir la unidad, integracin o coordinacin directiva del gobierno, denominado the whole of government, joined-up government, que en el fondo, paradjicamente, lleva a reproducir con matices la integracin vertical de la administracin pblica mediante su tradicional ordenamiento jerrquico-burocrtico.


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la alta direccin del gobierno, centralizada o descentralizada, no fue objeto de anlisis prioritario de la Nueva Gestin Pblica y representa uno de sus puntos dbiles.

Lo mismo puede decirse de la Nueva Gobernanza, que ha propuesto acertadamente un nuevo modo de gobernar a la sociedad de tipo relacional, que se plasma operativamente en asociaciones y redes pblico-privadas o gubernamental-sociales,peroquenoha abordadodemanera suficienteel rol directivo que tendra el gobierno en esos agrupamientos (un socio ms entre otros o un socio preponderante y con cules roles?) y, sobre todo, no ha ofrecido propuestas acerca del modo como el gobierno dirigira o debera dirigir el conjunto de las organizaciones que componen la administracin pblica, entre otras razones para que su aparato administrativo acte en una manera compatible con el nuevo modo de gobernanzadelasociedad.Enfin,elenfoquedelagobernanzahaprestadomayor atencin al gobierno de la sociedad mediante asociaciones y redes que a las implicaciones que la nueva o moderna gobernanza tiene para el gobierno interno de la administracin pblica. Solo muy recientemente nos hemos hecho la pregunta acerca de si el tradicional estilo jerrquico y vertical de conduccin de la organizacin burocrtica sea el estilo apropiadoyeficazparaelnuevomodopropuestodedireccinlasociedady, concretamente, la pregunta acerca de cules han de ser los atributos y procedimientos del proceso mediante el cual el gobierno gobierna su aparato administrativo a fin de que las unidades administrativas y losservidores pblicos estn en aptitud de relacionarse con la sociedad en modo interdependiente y posean las habilidades para actuar en red con los actores privados y sociales, abandonando su viejo trato con los ciudadanos que se caracterizaba por la superioridad, el mando y por la expectativa de que el ciudadano aceptara sin grandes cuestionamientos los programas y servicios decididos.


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1.2. Los lmites de la Administracin Pblica Mexicana en el estudio del gobierno o direccin de las entidades administrativas.

Adems de las consideraciones sobre los desarrollos disciplinarios e institucionales recientes, que justifican y sustentan la necesidad ola conveniencia de estudiar, revisar y evaluar el modo como la alta direccin del gobierno conduce su aparato administrativo interno, hay tres consideraciones adicionales a hacer, que se relacionan con los desarrollos y las caractersticas de la administracin pblica mexicana. La primera refiere a losprogramasdocentesyde capacitacinpara altosdirectivospblicos que se han impulsado en el pas desde los aos ochenta; la segunda refiere a la orientacin dominante de los estudios de derechoadministrativo y la tercera a las caractersticas institucionales y polticas del rgimen presidencialista.

A partir de los aos ochenta, a raz de los malos resultados de la administracin pblica mexicana y de las reformas administrativas que seemprendieronafinalde losaos setenta, algunos funcionarioseintelectuales mexicanos entendieron correctamente la importancia que tiene la alta direccin de las entidades administrativas del gobierno, en consonancia con lo que mundialmente suceda en el sector privado, en el que se acentuaba el rol crucial de la alta direccin de las empresas, el gobierno corporativo.

Sin embargo, su correcto nfasis en la importancia de la alta direccin de gobierno fue elaborado desde el enfoque tradicional de gobierno y administracin pblica, que supone que el arreglo jerrquicoburocrtico es fundamental y es el apropiado para dirigir las entidades de la administracin pblica, as como desde el enfoque presidencialista del sistema poltico mexicano de entonces, en el que la presidencia era su centro de direccin y sus decisiones carecan de contrapesos para valorar y mejorar su calidad decisoria. Por consiguiente, el inters se centr en desarrollar las habilidades directivas de los altos ejecutivos del gobierno,


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introducindolos a modelos nuevos o avanzados de direccin y gerencia de las organizaciones pblicas, pero sin preguntarse si los procesos establecidos (formales o usuales) que seguan los altos ejecutivos del gobierno mexicano al dirigir a sus organizaciones administrativas eran los apropiados en trminosdeeficaciaycalidadenunpasquecomenzabaprecisamenteenesos aos a tomar distancia del intervencionismo econmico del Estado y de un presidencialismo autoritario. Se trataba de formar dirigentes ms eficacesy responsablesdentrode laestructurayprocesoestablecidodegobierno, sin cuestionarlo o reformarlo. En consecuencia, no se plantearon tampoco la pregunta acerca de cules deberan ser los principios, reglas yprocedimientosesencialesdelgobiernodelasentidadespblicasafinde asegurar su calidad institucional y directiva, tal como lo hacan los estudiosos y reformadores del gobierno corporativo o de la alta direccin de empresas en esos mismos aos.

En esta perspectiva de alta direccin pblica, se trataba de formar dirigentes para un proceso de direccin y estructura de organizacin que era aceptado como vlido, aun si no era necesariamente el apropiado y el esperado en el nuevo contexto nacional, que a partir de los aos ochenta se caracterizaba por una creciente independencia y pluralidad poltica que demandaba un gobierno democrtico, sujeto a leyes y a los controles de otros poderes pblicos, y por las condiciones de liberalizacin de los mercados, que se abranpasoyseafirmabannacionalymundialmenteantelaevidenciadequelainversinpblica,porlaslimitacionesydesequilibriodelasfinanzaspblicas o por la politizacin del gasto pblico, haba dejado de ser el factor nicoo preponderante o suficiente para activar el desarrollo enmanerasostenida. En suma, el enfoque pionero del Programa de Alta Direccin de Dependencias y Entidades Pblicas (PADEP), iniciado en los aos 80 en el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), reconoci la necesidad de un nuevo tipo de dirigentes, con una competencia directiva y gerencial superior, pero no se plante la pregunta sobre la necesidad o la convenienciadedefinirunnuevoprocesodedireccinconnuevasnormasy prcticas, ms ajustadas a la nueva situacin institucional del gobierno


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yalanuevaconfiguracindeunasociedadeconmicaypolticaqueerams exigente con el desempeo de los gobiernos y crea tambin menos en sus capacidades analticas, directivas y gerenciales. Dicho de otro modo, tal vez impropiamente, el enfoque de la alta direccin del sector pblico fue ms administrativo que realmente directivo o, si se quiere, fue de direccin administrativa, gerencial, ms que de direccin ejecutiva, dado que el alto dirigente asuma que el sentido de direccin de su dependencia (sus objetivos y prioridades efectivas), as como su forma de organizacin yaccinysusrecursospararealizarlosobjetivos,habansidodefinidospor la Presidencia, que era realmente (de jure y de facto) el alto dirigente de todo el sistema de la administracin pblica federal y de cada una de susentidadesespecficas.

Una segunda consideracin se relaciona con los estudios de derecho administrativo pblico, que han tenido autores y obras de excelencia en Mxico. En los estudios jurdico-administrativos se sealan las funciones pblicasacumplirporunaespecficaentidadadministrativa,sedeterminaestatutariamente su estructura de autoridad y divisin de trabajo, se sea-lan y ordenan las atribuciones, facultades, responsabilidades de sus diri-gentes y/o la composicin de los eventuales rganos colegiados de direccin (Consejos Administrativos, Juntas de gobierno y similares) de determinadas entidades administrativas en las que la estructura jerrquica tieneenlacspidefigurascolegiadasdedireccininterna.Sindesconocerlo indispensable y valioso de estos estudios normativos, es de sealarse que rara vez las normas legales, los estatutos orgnicos y los reglamentos internos de las entidades administrativas ofrecen prescripciones acerca del modo como los dirigentes de secretaras, organismos descentralizados y empresaspblicasdebentomarsusdecisionesdirectivasafindeasegurarun desempeo efectivo de sus atribuciones y un cumplimiento apropiado de sus responsabilidades, que son las condiciones operativas bsicas para que puedan realizar sus funciones pblicas. El marco normativo no cubre los aspectos y pasos importantes de los procesos de direccin y tampoco


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prescribe requisitos o reglas para facilitar o asegurar que el alto ejecutivo efecte una direccin apropiada de la dependencia a su cargo y del conjunto de programas que tiene asignados. En contraste, son numerosas y hasta detalladas las normas y reglamentos internos que regulan las decisiones y operaciones de naturaleza administrativa (laborales, de adquisiciones, de gestin de recursos, de control de gastos, entre otros) que llevan a cabolasdireccionesgeneralesy/olasjefaturasdedepartamentoafindeimplementar las decisiones tomadas por la alta direccin.

En suma, los estudios de derecho administrativo, anclados en la legislacin vigente de la administracin pblica federal (la centralizada, descentralizada, desconcentrada, paraestatal), no han analizado con mayor profundidad el proceso de decisin a travs del cual los altos funcionarios dirigen sus entidades administrativas, tal vez debido a supuestos discutibles.Enprimer lugar, el supuesto de que definidas lasatribuciones y facultades de los altos dirigentes (lo que los dirigentes deben y pueden hacer), las decisiones que tomen sern institucionalmente correctas ya sea por la conviccin del dirigente de respetarlas o por el temor a sanciones de varios tipos y grados de gravedad. En segundo lugar, el supuesto de que el proceso decisional no es reglamentable totalmente, entre otras razones porque la decisin directiva de la administracin pblica adems de los aspectos institucionales a salvaguardar comprende consideracionestcnicasquesonindispensablesparalaeficaciaempricade las acciones decididas, pero que son ajenas a la norma legal que se enfoca ms bien a asegurar el cumplimiento de los valores del Estado de Derecho republicano y democrtico, pero no regula ni puede regular las varias opciones de accin, que la razn tcnica puede recomendar para producir los efectos empricos. En efecto, toda decisin incluye una normatividad dual, una de carcter valorativo y otra de carcter tcnico. De todos modos se debe reconocer que las prescripciones del derecho administrativo, aunque precisan y ordenan con claridad las atribuciones, facultades y obligaciones de los directivos, no llegan a producir normas en


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el punto central de la administracin pblica, que es su proceso de decisin directiva,afindeprevenirdecisionesycomportamientosinapropiadosquedaen al gobierno y, en el fondo, a la sociedad que el gobierno conduce. Establecen normativamente la organizacin de la administracin pblica y elperfildeatribucionesdesusdirigentes,peronolaactividaddedireccinde la organizacin, que incluye sin duda los imperativos de un gobierno de leyes, pero que va ms all de ellos.2

La atmsfera intelectual y normativa del derecho administrativo incide de alguna manera en los muchos y buenos estudios administrativos, histricos y analticos, que se han escrito en el pas y que tienden a centrarse en la estructura de la administracin pblica (federal o estatal), en mostrar los problemas y deficiencias de su arreglo y proponer reformas dereestructuracin o rediseo institucional. Al leer estos estudios se tiene la impresin de que comparten el supuesto de que la estructura de la administracin pblica, si es apropiada (con referencia a un determinado criteriode idoneidado excelencia), es suficienteparaque funcione coneficacia,eficienciaycalidad,independientementedelcomportamientodesu direccin. Habra una suerte de automatismo o determinismo admi-nistrativo, centrado en la estructura, que asegurara la correccin directiva y el buen desempeo organizacional. El supuesto bsico parece ser la idea de que buena estructura produce buena direccin, lo cual es empricamente una verdad a medias. A ello se debe tal vez que los buenos estudios de la estructura administrativa y las propuestas de reforma estructural de la administracin pblica no consideran que sea objeto de conocimiento, merecedor de estudio, el proceso o el modo como los altos funcionarios dirigen sus entidades administrativas, aun si bien estructuradas, y no toman en consideracin la probabilidad de que adopten decisiones equivocadas (financieras, procedimentales, de personal, de servicios), a pesar dela propiedad de la estructura organizacional. Sin embargo, en caso de 2 Recordar que La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su art. 1 establece las

bases de la organizacin de la administracin pblica federal, centralizada y paraestatal, sin al parecer ir ms all de la organizacin y sin considerar el proceso mediante el cual se dirige la organizacin, que implica tareas de reorganizacin concreta y otras actividades ms.


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errores de direccin, la mejor estructura organizacional caer en un pobre desempeo, lo que muestra que el proceso directivo importa y no solo la estructura.

Por ltimo, el rgimen presidencialista y el predominio del poder uniper-sonal de la presidencia sobre la administracin pblica federal sea en el rgimen tradicional autoritario del siglo pasado o en el reciente rgimen democrtico en formacin y con titubeos puede ser considerado el factor principal que ha impedido regular el proceso mediante los cuales los altos funcionarios designados libremente por el presidente dirigen su organizacin o corporacin pblica (ministerios, secretaras, empresas, organismos varios) y, en consecuencia, interesarse en estudiar y evaluar la calidad y efectividad del proceso directivo de los altos funcionarios, que abarca un conjunto de actividades clave y complejas: respetar el orden normativo, alinear la actuacin de la secretara, ministerio, empresa o instituto hacia los objetivos del plan de desarrollo nacional o de gobierno de la presidencia, a los programas sectoriales del plan y a las instrucciones puntuales que ordena la presidencia; alinear a su vez las acciones particulares de las diversas unidades que componen la entidad administrativa a su cargo hacia los objetivos pblicos de los planes, programas sectoriales e instrucciones de la presidencia; coordinar e integrar las actividades par-ticulares de las unidades para que sus efectos particulares y agregados contribuyanal logrodelosobjetivospblicos;estimar,definiryasignarlosrecursosfinancierosnecesariosparallevaracabolasactividadesqueconducenalarealizacindelosobjetivos;definirydecidirloslineamientosy estndares (institucionales o tcnicos) de trabajo de la organizacin para poder producir o alcanzar los objetivos y supervisar su cumplimiento; tomar decisiones que ajusten la actividad interna de la organizacin a sucargoconloscambiosdelentornoeconmico,poltico,demogrfico,ambiental; establecer los estndares de relacin que su organizacin habr de tener con otras entidades administrativas del gobierno, con otros rdenes de gobierno, con las organizaciones sociales interesadas en sus funciones pblicasyconlaspoblacionesobjetivodebeneficiarios;definirydecidir


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los sistemas de medicin y evaluacin del desempeo, las normas de control de gestin, aplicar sanciones, hacer cambios, promover y remover personal segn su desempeo, crear un clima de trabajo satisfactorio, etc.

Un anlisis genrico del modo de operar actual del gobierno conduce a constatar el predominio de la presidencia sobre la administracin pblica, que no es ms que el conjunto de sus dependencias, entidades dependientes y subordinadas, establecidas para el despacho de los negocios de orden administrativo encomendado al Poder Ejecutivo de la Unin (LOAPF, art. 1), y a constatar el predominio de la presidencia sobre sus altos ejecutivos, que son nombrados y removidos libremente por la presidencia (Constitucin Poltica, art. 89, II) y son solo Secretarios, nodirigentesconunaautonomadirectivapropia,aunsidefinidaensusalcances.

El predominio presidencial da pie a conjeturar que la Presidencia y su Oficina (lasunidadesdeapoyo tcnico,asesoraycoordinacinqueelpropio Ejecutivo determine)3 sea el origen de varios defectos de la manera de gobernar de la administracin pblica, en la medida que auspicia que el proceso de direccin de las entidades administrativas sea esencialmente unipersonal (facultad exclusiva de los ministros, secretarios y directores generales), reproduciendo el mando unipersonal de la presidencia y, en consecuencia, carezca de normas y procedimientos formalizados que regulen el proceso de decisin directiva, no existan controles formales por parte de otros agentes (otros organismos pblicos, otros rdenes de gobierno, ciudadanos expertos, poblaciones de derechohabientes, organizaciones civiles interesadas, por ejemplo) para validar el desarrollo y la conclusin final del proceso y tampoco se prescriban reglas parainformar a la sociedad poltica y civil acerca del desarrollo del proceso decisorio y solo se le informe una vez adoptada la decisin acerca de las actividades que se llevan a cabo para implementarla, sus costos y sus resultados.

3 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, art. 8


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En efecto, conforme a las reglas escritas y no escritas del rgimen pre-sidencial, la validacin de las decisiones que toma el alto funcionario para dirigir la entidad administrativa a su cargo es solo la aprobacin presidencial, en el entendido de que sus decisiones son compatibles con los objetivos y las directrices y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo y de sus Programas Sectoriales. Otros actores (internos o externos a la organizacin pblica, en modo consultivo o deliberativo) pueden validar la correccin institucional, poltica y tcnica de la decisin del funcionario, perosuaprobacin,aunsiimportante,nosersuficientenidecisivaparalaexistencia y validez pblica de su decisin, que depende exclusivamente de la aprobacin presidencial, que procede segn criterios establecidos y conocidos por la alta direccin de la administracin pblica o segn criterios puntuales del Ejecutivo conforme a las circunstancias polticas que se viven o segn la relacin personal que sostiene con el alto funcionario, encargado de una Secretara de Estado, Instituto, Comisin, entre otros.

El contenido de la decisin (sus objetivos, efectos esperados, costos, procedimientos y procesos de realizacin y seguimiento, por ejemplo) puede ser un producto colegiadamente elaborado por el alto dirigente de una secretara o ministerio o empresa pblica en unin con los miembros ms prestigiados de la organizacin, con ciudadanos expertos en el tema y asociaciones civiles interesadas en una decisin favorable, pero la aprobacin presidencial es la condicin nica y decisiva para que el contenido no sea una interesante y hasta perspicaz propuesta directiva sino se transforme realmente en una decisin directiva formal, vinculante para todos los miembros de la entidad administrativa. En este sentido, el nico control real de la validez de la decisin del alto funcionario depende del acuerdo ms bien privado que tiene con el Presidente, el titular unipersonal del Poder Ejecutivo del Estado, si bien es presumible que el contenido y los trminos de la aprobacin o desaprobacin (relativa o total) haya sido predeterminado por la Oficina de la Presidencia, que en algunaspresidencias ha sido el la mente o el brazo del poder presidencial y en


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otras ha sido ms bien una instancia de comunicacin, coordinacin y seguimiento.4

En consecuencia, el incentivo primordial de los responsables de la administracin pblica es mantener una buena relacin con la presidencia ytenerlaexpectativadequelapresidenciay,concretamente,laOficinadela Presidencia, apruebe el contenido de su propuesta de decisin o haga tal vez recomendaciones relevantes para su mejora, pero no recomendaciones ocrticassustantivasqueladescarten,aplacenyobliguenamodificarla.Dicho metafricamente, los dirigentes de las corporaciones pblicas, para validar susdecisionesdirectivas,miranhacia arriba, hacia laoficinadela presidencia,msquehacia abajo, hacia el conjuntode las oficinasymiembros expertos de la entidad administrativa que dirigen y menos an miran hacia las expectativas y percepciones de las partes interesadas, los clientes, los derechohabientes o los beneficiarios de los serviciospblicos, que son los ciudadanos, destinatarios pacientes de las decisiones de los altos ejecutivos pblicos en las que no intervienen o en las que su eventual intervencin no tiene implicaciones importantes. En suma, la alta direccin de la administracin pblica no tiene interlocutores vinculantes ni controles efectivos fuera de la presidencia, situacin que se reproduce en otros pases por la estructura de su sistema poltico-administrativo. Su interlocutor y agente de control es la presidencia, la Oficina de la

4 Central,decisiva,paraladireccindelsistemadeadministracinpblicamexicanaeslaOficinadelaPresidencia,querepresentaunobjetodeestudiofundamental,insuficientementeestudiado,entre otras razones por ser una entidad poltico-administrativa lejana y secreta en su operacin, aun en estos aos de gobierno democrtico. Nacida como Secretara de la Presidencia en el gobierno deLpezMateossetransformdespusenOficinadelaPresidencia,connumerososcambioslegales y organizativos en las ltimas presidencias pristas y en las recientes panistas. Segn lospropsitospresidencialesylascondicionespolticasnacionales,laOficinadelaPresidenciatuvo mayor o menor poder en las decisiones de gobierno de la sociedad y de la administracin pblica, con gabinetes especializados (y secretariado tcnico de gabinetes), coordinaciones, oficinas,secretaras(particulares,privadas,tcnicas),consejeras(jurdica,econmica)consejos consultivos, unidades, que han emprendido toda suerte de actividades directivas: planeacin, coordinacin, comunicacin, innovacin, reforma, control en todos los campos de asuntos pblicos o en algunos de inters preferente por la presidencia.


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Presidencia con sus numerosos asesores, situada en la cumbre del sistema poltico-administrativo nacional.5

1.3. El concepto de gobierno o gobernanza corporativa de la administracin pblica, sus trminos, objeto de estudio y programa de investigacin.

Si las consideraciones desarrolladas son fundadas, se puede concluir que el proceso mediante el cual el gobierno gobierna o dirige las organizaciones o entidades de su sistema administrativo es una cuestin y un objeto de conocimientoespecfico,queesasuvezparteycomponenteprincipaldelproceso mayor de direccin o gobernanza de la sociedad, que constituye la cuestin esencial y decisiva del gobierno. Tenemos entonces una gradacin de conceptos referidos al gobernar con sus respectivos trminos, cuyas denotaciones propongo ordenar jerrquicamente de la siguiente manera:

Gobernanza pblica es el concepto y trmino fundamental que refierealprocesomedianteelcualelgobiernogobiernaodirigealasociedad.

Gobierno o gobernanza del sector pblico/Gobierno o Gober-nanza de la administracin pblica es el concepto y trmino que refiere al procesomediante el cual el gobierno dirige o gobiernasu sistema administrativo o a la administracin pblica en su conjunto y en sus diversas modalidades (central, descentralizada, desconcentrada, paraestatal).

Gobierno o gobernanza corporativa pblica/Gobierno o gober-nanza corporativa del sector pblico es el concepto y trmino que refiere al proceso mediante el cual el gobierno gobierna ydirigesusespecficasyparticularescorporacionesuorganizacionesadministrativas, encargadas de realizar especficas funciones

5 Esta observacin relacionada con el gobierno federal puede ser un arquetipo que se reproduce y desagrega en la escala de los gobiernos estatales y municipales y que es ms probable que se reproduzca con mayor rudeza en aquellos gobiernos locales cuyas prcticas son aun tradicionales, pre-democrticas y carentes de las capacidades directivas bsicas.


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pblicas y de proveer especficos bienes y servicios pblicosa los ciudadanos, que se lleva a cabo por los altos ejecutivos administrativos del gobierno (tales como ministros, secretarios, directores generales).6 Este tercer conjunto puede subdividirse e incluir el gobierno o gobernanza de la empresa pblica que es el concepto y trmino que se refiere al procesomediante el cualel gobierno dirige sus empresas pblicas particulares, las cuales tienencomofinltimolarealizacindeobjetivosdevalorpblicopara la comunidad poltica nacional o local, por lo que deben ser consideradas como entidades pblicas y sujetarse a los principios y normas de la gobernanza corporativa pblica, pero que tienen como finintermediolaproduccinydistribucindebienesyserviciosqueoperan segn la lgica de los mercados y, por tanto, deben tambin sujetarse a los principios y requisitos del gobierno corporativo del sector privado o simplemente del llamado gobierno corporativo.

Los trminos usados para expresar los conceptos de gobernar el gobierno pueden resultar extraos y hasta incmodos en nuestra cultura poltica y administrativa, aun sino lo sonenelmediode la comunidadcientficainternacional. En conformidad con nuestra cultura, una traduccin terminolgica de la propuesta conceptual presentada puede ser: a) gobernanza pblica; b) gobierno o gobernanza de la administracin pblica o del sector pblico, y c) gobierno o gobernanza de una entidad 6 Prefiero denominar la direccin o la accin de dirigir una organizacin especfica de la

administracin pblica (un ministerio, una secretara, un instituto, una empresa pblica) con el trmino gobierno corporativo pblico o gobernanza corporativa pblica. Me resulta tambin aceptable, aunque como una segunda opcin, dado que puede generar confusin, el trmino gobierno/gobernanzacorporativadelsectorpblico,quepuedesugerirqueserefiereatodoel conjunto del sector pblico y tambin porque es usado con referencia al gobierno/gobernanza delsectorprivadoyconelfindediferenciarsedel.Estoytambindeacuerdo,aunsinossalimosdellenguajeusadoporlacomunidadcientficainternacional,queenlugardeltrminogobiernocorporativopblicoseprefieraempleareltrminogobierno/gobernanzadeunaorganizacinpblica, una entidad, una institucin pblica o de una entidad o institucin de la administracin pblica, que a lo mejor nos resulta ms familiar y aceptable, aun si es verbalmente ms extenso. La comunidad de los investigadores y los profesionales de la administracin pblica mexicana o latinoamericana preferirn en el futuro un determinado elenco de trminos y usarn unos en vez de otros, aun si todos deben lgicamente conservar la misma denotacin conceptual.


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u organizacin administrativa pblica, la cual incluye el subconjunto de gobierno o gobernanza de la empresa pblica, que no ser abordado en este ensayo, no obstante la importancia econmica y social que tienen las empresas pblicas en nuestro pas y en otros. Las dos opciones terminolgicas son aceptables y justificadas, a condicin de que semantenga la precisin y jerarquizacin de su denotacin conceptual, aunque me inscribo en la primera opcin de uso de la comunidad internacional.

Enconexin,sedebeafirmarqueladenotacindelconceptocorporacin pblica7 puede tener dos acepciones, referirse al conjunto de las organizaciones que componen la administracin pblica o el sistema ad-ministrativo del gobierno y, en sentido estricto y preciso, referirse a una especfica o particular organizacin de la administracin pblica (unasecretara, un ministerio, un instituto, una comisin), que desempea fun-ciones pblicas especficas y ofrece servicios pblicos especficos a losciudadanosoa sectoresespecficosdeciudadanos.Corporacinpblicaser entendida en este su segundo sentido o denotacin, relativa a una organizacin o entidad administrativa del gobierno (nacional, estatal o municipal) que produce bienes y servicios pblicos especficos a laciudadana.

Plantearse la cuestin sobre el gobierno corporativo pblico es importante, pues el gobierno dirige a su sociedad mediante las acciones que ha decidido ejecuten sus organizaciones administrativas, empresas, programas y personal, en conjunto o por separado, singularmente o en modo concurrente

7 El trmino corporacin, corporacin pblica, puede ser considerado tambin extrao e insostenible en nuestra tradicin conceptual y terminolgica en temas de gobierno y administracin pblica. Posteriormente ofrecer una reflexin para armonizar el conceptode corporacin con el concepto de organizacin. Entre nosotros el concepto y trmino corporacinesconsideradodeorigenangloamericanoyrefieremsbienalaempresaprivada,mientrasenelterrenopolticorefierealasorganizacionesdelasociedadeconmica(capitalytrabajo),subordinadasalgobiernoyquesonsusbrazosoperativospararealizarsusfinespolticoso de gobierno. En el libro no se asume ninguna de estas dos denotaciones de corporacin, ni la empresarial ni la corporativista, sino una equivalente a la de organizacin, conjunto de actores y acciones que persiguen asociadamente y de manera continua la realizacin de objetivos de su inters colectivo o personal.


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y coordinado, por s mismas o en asociacin con otros niveles de gobierno y/oconorganizacionesprivadasysociales,afinderealizarefectivamentelas funciones pblicas del Estado y, concretamente, para implementar las polticas, programas y servicios, que el plan de gobierno o de desarrollo establece y que dan contenido concreto a las funciones pblicas. En consecuencia, defectos normativos, de organizacin y conocimiento o de otro tipo en las decisiones que el gobierno adopta para dirigir el conjunto de sus entidades administrativas o para dirigir sus unidades administrativas particulares (una secretara, una empresa, un rgano desconcentrado o descentralizado) se transforman en fallas de conduccin de la sociedad, que afectan el bienestar general de una comunidad o de determinados sectoressocialesylocalidades.Laineficaciadelgobiernoenlaconduccinde la sociedad tiene regularmente su origen e inicio en la conduccin de su corporacin administrativa interna (central o paraestatal), en su conjunto o en particular, y no se puede dar por sentado que los altos ejecutivos del gobierno, solo por ser altos funcionarios, legalmente designados y con trayectorias polticas o administrativas exitosas en el sector pblico, vayan a dirigir su corporacin pblica con atingencia institucional y eficaciatcnica.

Apartirdeloexpuesto,sepuedeafirmarconsensatezqueenestemomentohay un vaco de conocimiento acerca del modo o el proceso como los altos ejecutivos del gobierno dirigen la administracin pblica: el modo como la presidencia dirige el sistema administrativo en su conjunto y el modo como los ministros o secretarios o directores generales dirigen las particulares corporaciones pblicas a su cargo. Poco se sabe sistemticamente del modo como se desarrolla el proceso de direccin del sector pblico, de las normas y prcticas que siguen sus dirigentes para asegurar la validez institucional y tcnica de sus decisiones directivas, as como poco conocimiento se tiene delosfactoresquedebenexigirseyformalizarseafindevalidaroasegurarsucalidad,eficaciayresponsabilidadpblica.Lacienciaadministrativa,como la ciencia jurdica y poltica, tiene un conocimiento limitado del modo como se desarrolla el proceso directivo de la administracin


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pblica y no han identificado an los principios y condiciones quepuedensustentarsucapacidadyeficacia.Estedefectocognoscitivotieneimplicaciones prcticas que pueden afectar el desempeo del gobierno y de la administracin pblica misma.

A partir de los aos de experiencia de trabajo en el sector pblico o con base en a informacin recibida por los dirigentes o los mandos medios de la administracin pblica, es posible conjeturar y tal vez saber que en todas o en muchas secretaras no existen normas, procedimientos y controles formales para regular los procesos de decisin directiva y validar sucorreccin (aunqueexistannormasyprocedimientosquedefinen lasatribuciones de los directivos y las materias de la decisin) ni tampoco para rendir cuentas de los motivos, el desenvolvimiento y las conclusiones del proceso decisorio a las autoridades superiores, a los ciudadanos y particularmente a los miembros de la organizacin administrativa pblica, cuyamotivacinporun serviciopblicoeficienteydecalidaddependedel modo como toman las decisiones los altos funcionarios y, ms concretamente, si en modo aislado y cupular o compartido, si discrecional o controlado, si opaco o abierto. En suma, tenemos opiniones sobre cmo se dirige la administracin pblica (central o paraestatal), en lo general o en particular, pero no un conocimiento sistemtico y probado.

Por consiguiente, es lgico y conveniente elevar a objeto de conocimiento el proceso mediante el cual el Poder Ejecutivo dirige el conjunto de la administracin pblica y, en derivacin, el proceso mediante el cual los altos funcionarios y ejecutivos de la administracin pblica, designados por el Poder Ejecutivo, toman sus decisiones para dirigir sus unidades ad-ministrativas. Mientras tenemos numerosos estudios disponibles acerca de la estructura y operacin de la administracin pblica, son escasos los estudios sobre su proceso de gobierno, no obstante que se trata de un campo de conocimiento crucial para construir un gobierno o una gobernanza de la sociedad de alto valor para sus ciudadanos, puesto que el buen gobierno


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delaadministracinpblicaconstituyeelfinintermedioparaalcanzarelobjetivofinaldelbuengobiernodelasociedad.

Se puede considerar que el estudio del gobierno de la administracin pblica es un captulo de la ciencia administrativa, cuyo objeto y objetivo deconocimientoesanalizarespecficamenteelprocesomedianteelcuallaadministracin pblica es dirigida y coordinada. La posicin es lgicamente correcta y defendible, pero a condicin de que se reconozca que no se han realizado tales estudios de manera sistemtica y a condicin de que se establezcan diferencias conceptuales precisas entre la administracin pblica (su estructura y funcionamiento) y la direccin de la administracin pblicaafindeevitarquelaposicinseaunpleonasmovagoyconfuso.Tal vez esto obligue a distinguir con mayor claridad en el sector pblico entre direccin y administracin, entre la direccin y la gerencia de la administracin pblica, las cuales se entienden y utilizan frecuentemente como sinnimos.

La primera distincin fundamental a establecer es que la decisin directiva de las entidades o corporaciones de la administracin pblica no es una decisin administrativa, no pertenece al conjunto de las decisiones administrativas. Es una decisin meta-administrativa, por cuanto defineel sentidode direccin (losfines, objetivos, futuros) de la organizacinadministrativa en su conjunto y, en derivacin, el de las diversas unidades particulares de la organizacin (tales como direcciones, departamentos, reas), al:

i) definirydecidirlavisinestratgicadelafuncinpblicaquelaorganizacin/corporacin pblica debe realizar en conformidad con su mandato legal y con los objetivos y estrategias del plan de desarrollo o de gobierno;

ii) desagregarlavisinenlosobjetivosymetasespecficasaalcanzarpor la organizacin en su conjunto y en sus diversas unidades ope-rativas,ascomodefinirlasactividadesquelasdiversasunidadesdebern ejecutar para realizarlos;


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iii) determinar los valores y estndares que los objetivos deben expresar, as como los valores, estndares y lineamientos que las acciones deben respetar al trabajar para su realizacin;

iv) determinar la asignacin y distribucin de los recursos, particularmente de los financieros, que las actividades de laorganizacin necesitan para poder realizar los objetivos;

v) establecer las formas de coordinacin que deben existir entre las accionesdelasdiversasunidadesdelaorganizacinafindeevitarel desorden, la incoherencia y el desperdicio de recursos que se traducen en formas de inefectividad y, en conexin, establecer los sistemas o procedimientos de control de gestin, auditora y evaluacin del desempeo, y

vi) disear los planes de contingencia en caso de que ocurran en el entorno o en el interno de la organizacin hechos diferentes a los supuestos y las previsiones de la decisin o los planes de accin decididos.

Por decidir la visin de futuro de la actividad de la organizacin, sus ob-jetivos prioritarios, sus directrices de accin, las propiedades que tendrn sus productos, el tipo y monto de recursos que las unidades particula-res de la organizacin emplearn para elaborar sus productos y los sistemas de seguimiento, control y evaluacin del desempeo, la decisin directiva de la corporacin administrativa constituye el marco de referencia vinculante de las mltiples decisiones administrativas particulares o espe-cficas (econmicas, organizativas, productivas, de adquisiciones, desalarios e incentivos, de recursos materiales y humanos, de seguimiento y evaluacin, de trato a los ciudadanos) que los dirigentes o mandos de lospeldaosjerrquicosdelalneadeautoridadtomarnafindellevaracabo las acciones decididas y realizar los objetivos estipulados y exigidos. La decisin directiva, al determinar la intencionalidad y la operacin del conjunto de la administracin pblica, determina y enmarca el conjunto de las varias decisiones administrativas particulares que, para ser realmente administrativas,debenestaralineadasconlosfines,loslineamientosylos


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estndaresdeaccinyproductopredefinidosporlaaltadireccindelosorganismos pblicos.

En suma, en los estudios de gobierno, gestin pblica y poltica pblica hay un eslabn perdido en lo que concierne al estudio del gobierno o de la gobernanza de la administracin pblica en su conjunto y de sus corporaciones administrativas particulares. Dicho tal vez retricamente, pero no en modo errneo u ocurrente, el eslabn perdido es el gobierno del gobierno, el proceso y modo como el gobierno se gobierna a s mismo, a sus entidades pblicas, y su desconocimiento tiene implicaciones prcticas para la direccin de la sociedad.8

El propsito ltimo de este campo de estudios es llegar a establecer un proceso formal, claro y pertinente de direccin o gobierno de las organizaciones de la administracin pblica, pero su contenido temtico o suprogramadeestudioeinvestigacinconsisteespecficamenteen:

a) Describir el modo como suceden de hecho los procesos de decisin mediante los cuales los altos ejecutivos de la administracin pblica (la alta direccin, la alta direccin de gobierno, el alto gobierno, el gobierno corporativo pblico) dirigen las entidades u organizaciones de la administracin pblica o del sector pblico: ministerios, secretaras, institutos, organismos, empresas pblicas, etc.Concretamente,identificarelformatodelosprocesosdecisorios,su composicin (el nmero y el perfil de los participantes en ladecisin), sus procedimientos, su desenvolvimiento, su eventual patrn de comportamiento, sus materias esenciales de decisin, etc.

b) Conocer las normas que definen la estructura de la alta direccin del gobierno: i) los requisitos para ocupar la posicin directiva,

8 Dos meses antes de terminar este ensayo, encontr en la red un documento del Ministerio de Finanzas del Gobierno Holands que emplea un concepto similar al de El gobierno del gobierno,quehabaelaboradopreviamenteyconsiderabapertinenteysignificativoparanuestracultura y lenguaje poltico y administrativo. El trmino en ingles del documento es Government Governance (Den Haag, 2000).


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sus atribuciones, facultades, responsabilidades, obligaciones (por ejemplo, si existe la obligacin de que los altos directivos informen o rindan cuentas sobre el desarrollo del proceso decisional y cules son los actores a los que debern rendir cuentas); ii) la composicin de la alta direccin: saber si se trata de un dirigente unipersonal o si la direccin es colegiada (Consejos, Juntas, Directorios, Comits, entre otros) o el equilibrio establecido entre el dirigente personal y sus rganos colegiados directivos o de apoyo directivo. En caso de que la instancia de direccin sea colegiada, averiguar iii) el tipo de su composicin: registrar si son miembros de la misma or-ganizacin (ministerio, secretaria, empresa, etc.), o miembros de otras organizaciones del gobierno (otras secretaras, ministerios, organismos, empresas afines o relacionadas), o miembros deotros rdenes o niveles de gobiernos (en razn de la concurrenciacoordinacin prescrita en la atencin de ciertos asuntos pblicos), o si son miembros de la sociedad econmica y civil; en estos casos, identificar iv) los requisitos de los miembros que forman partede la alta direccin de gobierno, sus atribuciones y facultades (si son deliberativas o consultivas, si tienen derecho de voto o solo de voz, si vinculantes u opcionales), sus responsabilidades y el proceso mediante el cual llegan a ser designados o removidos y sustituidos como directivos de las entidades de la administracin pblica; v) identificar su grado de autonoma (descentralizacin,desconcentracin) respecto de su superioridad inmediata o de la superioridad del Poder Ejecutivo.

c) Conocer las normas que regulan los procesos de decisin de la

alta direccin de las entidades administrativas. En primer lugar, averiguar si existen normas que regulan los procesos directivos y, en el caso, identificar su contenido prescriptivo, determinar laclaridad (no ambigedades) y la coherencia de su ordenamiento y valorar su idoneidad para posibilitar la calidad institucional y tcnica de las decisiones directivas. En segundo

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Gobierno del gobierno, INAP Luis Aguilar V.pdf