1

Prof. dr. sc. Damir Aviani

Pravni fakultet u Splitu

Doc. dr. sc. Dario ĐerĎa

Pravni fakultet u Rijeci

EUROPSKA REGULACIJA GOSPODARSKIH SLUŽBI OD OPĆEG

INTERESA

/objavljeno u „Zbornik radova Šestog meĎunarodnog savjetovanja Aktualnosti

graĎanskog i trgovačkog zakonodavstva i pravne prakse, Neum, 20-22 lipnja 2008. godine“,

Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Mostar, 2008, str. 141.149./

Solidarnost i jednak tretman zajedno s otvorenim i dinamičnim

tržišnim gospodarstvom fundamentalni su ciljevi Europske unije. Takvi se

ciljevi sve više odnose i na gospodarske službe od općeg interesa. Ove

službe imaju značajnu ulogu u svakodnevnom životu graĎana u Europskoj

uniji. Organizacije koje obavljaju takvu službu u obvezi su pružati

visokokvalitetnu uslugu po pristupačnim cijenama za sve korisnike. Premda

se takve usluge pružaju u svim europskim državama, meĎutim, način na koji

se one pružaju je različit ovisno o različitim uvjetima kao npr. geografska

ograničenja, politička ili upravna struktura, povijest i tradicija.

Gospodarske, jednako kao i negospodarske službe od općeg interesa

dio su socijalnih prava i daju znakovit doprinos ekonomskoj i socijalnoj

koheziji Europske unije.

Uprkos općim ocjenama, vrlo različite forme tih službi egzistiraju u

državama članicama EU i u različitim sektorima, u pogledu organizacijske

forme, djelokruga i pristupa tim službama. Postojeći trend u Europi jest

širenje liberalizacije i otvaranje do nedavno zatvorenog tržišta za

gospodarske službe od općeg interesa, sa svrhom unaprijediti konkurentnost,

podizanja kvalitete i smanjenja troškova tih službi.

Gospodarske službe od općeg interesa predstavljaju jedan od

stupova europskog modela društva. Zajednički pristup gospodarskim

službama od općeg interesa u Europskoj uniji odražava vrijednosti i ciljeve

Unije, a temelji se na skupu zajedničkih elemenata, poput: univerzalnosti,

kontinuiteta, kvalitete službi, financijske dostupnosti te zaštite korisnika i

potrošača.

Ključne riječi: gospodarska služba, opći interes, prava korisnika,

unutarnje tržište EU, liberalizacija tržišta

2

1. Uvod

Gospodarske službe od općeg interesa prolaze u državama Europske unije vrlo

intenzivan proces reforme. Razloga tomu je nekoliko. Prvo, fundamentalni ciljevi Europske

zajednice, kao što su otvoreno i dinamično tržišno gospodarstvo, solidarnost i jednak tretman

bez diskriminacije sve više se šire i na gospodarske službe od općeg interesa. Drugim

riječima, na gospodarske službe od općeg intresa sve više se primjenju pravila o tržištu i

konkurenciji. Svrha tomu je učiniti takve službe konkurentnijima na tržištu. Istovremeno,

zahtjeva se od takvih službi pružanje visokokvalitetne usluge i to po prihvatljivim cijenama.

Pored toga, konkurentnost na tržištu zahtjeva od takve službe primjenu uvijek novih

tehnoloških dostignuća.

Nadalje, pravo graĎana na pristup gospodarskim službama od općeg interesa postaje

jedno od temeljnih graĎanskih prava, koje je našlo svoje mjesto i u Povelji o temeljnim

pravima u Europskoj uniji.1 Da bi se pravo na pristup gospodarskim službama od općeg

interesa moglo ostvariti u praksi, cijena usluge takve službe treba biti svima pristupačna. Time

gospodarske službe od općeg interesa imaju značajnu ulogu u životu europskih graĎana, te se

od tih službi očekuje značajan doprinos ekonomskoj i socijalnoj koheziji Europske unije.2

UvoĎenje konkurencije i poduzetništva u obavljanju gospodarskih službi od općeg

interesa, može se reći i drugih službi od općeg interesa, otvorilo je niz pitanja, posebno pitanje

financiranja, te mogućnosti tržišta da u potpunosti samostalno regulira njihovo obavljanje. U

tradicionalnom modelu socijalne države, takve su se službe financirale najvećim dijelom iz

državnog, regionalnog ili lokalnog proračuna. Uslijed liberalizacije tržišta, koja je dovela do

ukidanja monopola na tržištu i privatizacije velikih poduzeća koje obavljaju djelatnosti od

općeg gospodarskog interesa, otvorila je na nov način problem financiranja odnosno, bolje

reći, davanja državnih potpora tim služba u kontekstu ravnopravnosti tržišne utakmice.

1 Charter of Fundamental Right of the European Union, 2007/C 303/01, Article 36, Access to services

of general economic interest: „The Union recognises and respects access to services of general economic interest

as provided for in national laws and practices, in accordance with the Treaties, in order to promote the social and

territorial cohesion of the Union.“

2 Važnost službi od općeg interesa naglasili su predsjednici država i vlada na Europskom savjetu u

Cannes-u 1995. godine, koji su ga prepoznali kao dio vrijednosti koji pomaže definiranju Europe (Cannes

European Council 26-27 June 1995, Conclusions of the Presidency). Europska komisija je 1996. godine utvrdila

da je mjesto tih službi „u srcu europskog modela društva“, konstatirajući da one imaju značajan doprinos

ekonomskoj i socijalnoj koheziji („Reinforcing political Union and preparing for enlargment“, Commission

opinion for the IGC: Com (96) 90 final, 28 February 1996).

3

U novije vrijeme, rasprava o budućnosti službi od općeg gospodarskog ali i

negospodarskog interesa u Europskoj uniji u središtu je rasprave o europskom modelu

društva. Prepoznajući ključnu važnost dobro funkcionirajućih, dostupnih, financijski

pristupačnih, visokokvalitetnih službi od općeg interesa za kvalitetu života europskih graĎana,

za okoliš te za konkurentnost europskih poduzeća, Europska komisija usvojila je Zelenu

knjigu o službama od općeg interesa,3 kojom je pokrenula široku javnu rasprave o tome kako

u Europskoj uniji na najbolji način poticati pružanje visokokvalitetnih usluga od općeg

interesa. Zelena knjiga imala je kao posljedicu komentare o cjelokupnoj ulozi Unije u

definiranju ciljeva javnih usluga koje pružaju službe od općeg interesa te o načinima na koje

se te službe organiziraju, financiraju i vrednuju. U skladu sa zahtjevom navedenim u

Rezoluciji Europskog parlamenta o Zelenoj knjizi o službama od općeg interesa od 14.

siječnja 2004.godine,4 Komisija je svoje zaključke iz provedene rasprave objavila je u Bijeloj

knjizi o službama od općeg interesa.5

2. Pojam „gospodarske službe od općeg interesa“

Pojam „gospodarske službe od općeg intersa“ (service of general economic interest)

nije odreĎen niti Ugovorom o osnivanju Europske zajednice6 (dalje: Osnivački ugovor ili

samo Ugovor), a takoĎer ni jednim nižim propisom Europske unije. Ipak, sam izraz se koristi

u Osnivačkom ugovoru, u člancima 16. i 86. st. 2. u kojima se reguliraju pitanje podjele

odgovornosti izmeĎu Europske zajednice i pojedine države članice za brigu o funkcioniranju

gospodarskih službi od općeg interesa (čl. 16.), te pitanje primjene pravila o tržišnom

natjecanju i drugih pravila na te službe (čl. 86. st. 2.).

3 Green paper on services of general interst, COM (2003) 270 final, Commission of the European

Communities, Brussels, 21.5.2003.

4 European Parliament Resolution on the Green Paper on services of general interest, 14.01.2004. (T5-

0018/2004)

5 White paper on services of general interst, COM (2004) 374 final, Commission of the European

Communities, Brussels, 12.5.2004. Tijekom rasprave pokrenute usvajanjem Zelene knjige, Komisija je primila

gotovo tri stotine mišljenja raznih subjekata uključujući i mnoge države članice. Izvještaj o toj raspravi popratni

je materijal uz Bijelu knjigu. Prijevod Bijele knjige na hrvatski jezik objavljen je u časopisu Hrvatska javna

uprava, Zagreb, br. 4 iz 2006. godine (prvi dio), str. 35-49, te u br. 1 iz 2007. godine (drugi dio), str. 37-49.

6Treaty Establishing The European Community, (Consolidated Version, Official Journal of the

European Union, C 321, 29.12.2006.). Brojevi članaka navedeni su u ovom radu prema toj posljednoj verziji

Osnivačkog ugovora.

4

Tako se u čl. 16. Ugovora navodi da „s obzirom na značaj koji gospodarske usluge od

općeg interesa imaju kao dio vrednota Unije te na njihovu ulogu u promicanju društvene i

teritorijalne povezanosti, Zajednica i države članice su dužne, u okviru svojih ovlasti i u

okviru opsega primjene ovog Ugovora, brinuti da se takve usluge odvijaju na temelju načela i

uvjeta koji im omogućavaju ispunjenje njihovih uloga“.

U čl. 86. st. 2. se navodi da „poduzeća kojima je povjereno pružanje gospodarskih

službi od općeg interesa, ili službi koje su po svojoj prirodi monopoli koji stvaraju prihod,

podliježu pravilima sadržanim u ovom Ugovoru, osobito pravilima o tržišnom natjecanju, u

mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava obavljanje, de jure ili de facto (u pravu i

stvarnosti), posebnih zadaća koje su im dodijeljene. Razvoj trgovine ne smije biti ometan u

mjeri u kojoj bi to bilo suprotna interesima Zajednice“.

MeĎutim, u praksi Unije postoji općenit dogovor (izražen npr. u Zelenoj i Bijeloj

knjizi o službama od općeg interesa) da se taj izraz odnosi na gospodarske službe koje države

članice i Unija podvrgnu obvezama pružanja onih javnih usluga koje su u javnom interesu.

Kriterij za odreĎivanje da li je neka gospodarska služba od općeg interesa ili ne jest, dakle,

javni odnosno opći interes.

Pojam „gospodarske službe od općeg intersa“ zato se ponajprije odnosi na neke usluge

koje pružaju velike umrežene industrije poput prijevoza (npr. zračnog, cestovnog,

željezničkog i dr.), poštanskih usluga, energetike i komunikacija.

Iz pojma „gospodarske službe od općeg interesa“ izvlači se pojam „službe od općeg

interesa“ (service of general interest) kao širi pojam koji obuvaća jednako odreĎene

gospodarske kao i negospodarske službe, koje nadležna tijela javne vlasti u pojedinoj državi

članici odrede kao službe od općeg interesa. Time takve službe podliježu posebnim

obvezama.

Sam izraz „službe od općeg interesa“ ne koristi se ni u Osnivačkom ugovoru niti u

nižem propisu. S obzirom na to da je poticaj za ujedinjavanje Europe bio isključivo

gospodarskog karaktera izražen u želji za uspostavom jedinstvenog tržišta, razumljivo je zašto

je u prvi plan došao koncept gospodarskih službi od općeg interesa. Kako se postupno

razvijala svijest o političkom ujedinjavanju, te društvenoj i teritorijalnoj koheziji Europe, tako

se razvijao i pojam službi od općeg interesa. Europska je komisija od druge polovine 1990-tih

godina počela publicirati dokumente u kojima je oblikovala neke od elemenata koncepta

službi od općeg interesa. Najvažniji dokumenti u tom pogledu su Priopćenja Europske

5

komisije iz 1996. i 2001.7, te već spomenute Zelena i Bijela knjiga o službama od općeg

interesa iz 2003. odnosno 2004. godine.

Bijela, jednako kao i Zelena knjiga o službama od općeg interesa, usredotočene su

poglavito, no ne isključivo, na pitanja povezana sa „službama od općeg gospodarskog

intersa“, budući da se i sam Osnivački ugovor uglavnom odnosi na gospodarska pitanja. Izraz

„službe od općeg interesa“ koristi se u tim knjigama samo kad se tekst jednako odnosi na

gospodarske kao i na negospodarske službe odnosno kad nije nužno specificirati gospodarsku

odnosno negospodarsku prirodu službi o kojima se govori.

Izrazi „službe od općeg interesa“ i „gospodarske službe od općeg interesa“, smatra

Europska komisija, treba razlikovati od pojma „javne službe“. Prema stajalištu Komisije,

pojam „javna služba“ nije dovoljno precizan jer se tom izrazu mogu pridodati različita

značenja, što može dovesti u pitanje jedinstvenu primjenu pravne stečevine Europske unije.

Takvo je stajalište Komisije razumljivo jer su terminološke razlike, semantičke nejasnoće te

različite tradicije država članica u razvoju koncepta javne službe odnosno službe od općeg

interesa uzrokovali nejasnoće i nesporazume pri raspravama na tijelima Europske Unije.

Naime, u državama članicama koriste se različiti izrazi i definicije vezani uz službe od općeg

interesa, odražavajući na taj način različit povijesni, gospodarski, kulturni i politički razvojni

put. Zbog toga se izraz „javna služba“ izbjegava u službenim dokumentima Europske unije.

Unija je je u odreĎivanju svoje terminologije za takve službe nastojala uzeti u obzir te

različitosti u državama članicama.

3. Određivanje gospodarskih službi od općeg interesa

Potreba točnog i konkretnog odgovora na pitanje koje su službe gospodarske službe od

općeg interesa leži u okolnosti što za takve službe vrijede posebna pravila različita od onih

koja vrijede za službe koje nisu od takvog općeg interesa. Može se kazati da su gospodarske

službe od općeg interesa prvo, gospodarske službe i drugo, imaju za temeljni cilj

zadovoljavanje općeg odnosno javnog interesa.

Prvo pitanje je, koje se to djelatnosti i pod kojim pretpostavkama smatraju

gospodarskim. Značajan doprinos odreĎivanju elemenata gospodarske djelatanosti dao je

7 Communication from the Commission: Service of general interest in Europe, COM 443/1996 final i

COM 580/2000 final.

6

Europski sud pravde u nizi svojih presuda8. Iz tih sudskih odluka proizlazi da je gospodarska

djelatnost svaka aktivnost koja se sastoji od pružanja odreĎenih dobara i usluga na tržištu, a

svaki subjekt koji obavlja takvu aktivnost neovisno o pravnom položaju i načinu financiranja

smatra se gospodarskim subjektom. Drugim riječima, pojam gospodarske djelatnosti odreĎen

je općenito, bez njihovog taksativnog nabrajanja. Ključni element za odreĎenje gospodarske

djelatnosti jest tržište i mogućnost učestvovanja u tržišnom natjecanju. Radi se u osnovi o

komercijalnim uslugama. Svako nabrajanje takvih usluga u pojedinim dokumentima Europske

komisije ili drugih tijela Europske unije, nužno je samo primjerično, nikako iscrpno.

Drugo, nisu sve gospodarske službe – službe od općeg interesa, nego su to samo one

gospodarske službe kojima se zadovoljavaju potrebe od šireg, tj. općeg ili javnog značenja. U

pitanju je interes cjelokupne društvene zajednice, ono ono što je potreba cijele društvene

zajednice, a ne samo gospodarskog subjekta ili manje društvene grupe. Riječ je o poslovima

koji omogućavaju realizaciju temeljnih prava i vrijednosti koje leže u temeljima graĎanskog

liberalnog društva.9 Budući se radi o uslugama kojima se zadovoljavaju odreĎeni javni

interesi, krajnju odgovornost za njihovo obavljanje snosi javna vlast. Posljedica toga da da se

pravnom regulativom, europskom ili nacinalnom, postavljaju posebni zahtjevi pružateljima

službi od općeg intersa kako bi osiguralo ostvarenje odreĎenih ciljeva od javnog interesa. Te

se obveze mogu odreĎivati na nivou Unije kao i na nacionalnom nivou.

Europska komisija do sada izbjegava nabrajati područja u kojima djeluju gospodarske

službe od općeg interesa iz dva razloga. Prvo, postoji opasnost da taksativno nabrajanje tih

područja može zbog svoje necjelovitosti isključiti neka područja iz procesa liberalizacije i

primjene pravila tržišnog natjecanja i konkurencije. Drugo, prema načelu supsidijarnosti,

odreĎivanje koja je to gospodarska služba od općeg interesa prepušteno je u potpunosti u

nadležnosti države članice, koja to čini svojim nacionalnim zakonima, prema svojim

specifičnim uvjetima i u skladu sa podjelom odgovornosti izmeĎu države članice i Europske

unije.

8 Vidi primjerice presude C-41/90 Höfner i Elser, ECR (1991.), C-219/97. Drijvende Bokken, ECR

(1999.) i druge.

9 O tome više u Đulabić, V., Socijalne službe u konceptu službi od općeg interesa, „Revija za socijalnu

politiku“, Zagreb, 1997., god. 14, br. 2, str. 142. i dalje.

7

4. Podjela odovornosti Europske unije i država članica

Javna rasprava o Zelenoj knjizi pokazala je da postoji opće slaganje o važnosti

visokokvalitetnih službi od općeg interesa za društva zemalja Unije. Podjela zadaća i ovlasti

izmeĎu Unije i država članica vodi do podjele odgovornosti Unije i vlasti u državama

članicama. Podjeljena odgovornost Europske unije i države članice je koncept na kojem se

temelji odredba čl. 16. Ugovora prema kojem su Zajednica i države članice obvezne, unutar

svojih ovlasti, osigurati, tj. omogućiti pružateljima usluga od općeg gospodarskog interesa

ispunjavanje pred njih postavljenih zadataka.

U tom smislu odgovornost Europske unije je pravno ureĎenje načela i uvjeta

obavljanja gospodarskih službi od općeg interesa. Posebno se ta odgovornost odnosi na

ureĎivanje gospodarskih i financijskih uvjeta. Dok Europska komisija ima značajnu ulogu u

razvijanju politike tržišnog gospodarstva i konkurencije, Savjet i Europski parlament donose

neophodne pravne akte za obavljanje tih službi. Takvim se aktima nastoje eliminirati sve

prepreke u razvoju tržišnih sloboda i onda kada su u pitanju gospodarske službe od općeg

interesa.

Tržišno natjecanje, kako izmeĎu izmeĎu poduzetnika općenito, tako i izmeĎu

konkurentski gospodarskih službi od općeg interesa, obično se smatra pokretačkom snagom

tržišnog gospodarstva. Ono ima za posljedicu brojne pogodnosti – niže cijene, bolje

proizvode, veću mogućnost izbora za potrošače, inovacije i učinkovitije poduzetnike.

Sukladno Osnivačkom ugovoru, Europska zajednica ima zadaću da kroz uspostavu

zajedničkog tržišta i gospodarske i monetarne unije promiče, izmeĎu ostalog, visok stupanj

konkurentnosti i povezanosti gospodarskih rezultata. U tu svrhu, svaka država uspostavlja i

svoje unutarnje tržište na kojem ne smije biti zapreka za tzv. četiri slobode: slobodno kretanje

roba, osoba tj. radnika, usluga i kapitala. Stoga su se slobodno kretanje roba, osoba

(uključujući tu i slobodu osnivanja poduzeća) i kapitala razvili gotovo u osnovna načela ne

samo pravne stečevine Zajednice općenito, nego i onih pravnih akata koji ureĎuju

konkurentnost na tržištu, te su imali važnu ulogu u pravnoj praksi Europskog suda pravde.

Politika konkurencije i kad su u pitanju gospodarske službe od općeg interesa, ostaje jedan od

čuvara i pomagača četiri slobode i zajedničkog tržišta.

Posebno je izražena normativna djelatnost tijela Europske unije u pojedinim

područjima djelovanja gospodarskih službi od općeg interesa: npr. u području

8

telekomunikacija, poštanskih usluga, radija i televizije, prijevoza (zračnog, pomorskog,

cestovnog, željezničkog prijevoza, prijevoza unutarnjim vodama), područje energetike,

komunalne djelatnosti (snabdjevanje stanovništva vodom, plinom, slektričnom strujom, odvoz

smeća i dr.). U svim tim područjima Europska unija svojim smjernicama i brojnim drugim

aktima nastoji liberalizirati tržište i učiniti takve službe konkurentnijima u tržišnoj utakmici.10

Pravila Europske unije o slobodnom tržištu i konkurenciji u odreĎenoj su mjeri

modificirana kad se radi o gospodarskim službama od općeg interesa, zbog značenja koje

nesmetano odvijanje tih službi ima za društvenu zajednicu. Gospodarske službe od općeg

interesa predstavljaju jedan od stupova europskog modela društva. Zajednički pristup

gospodarskim službama od općeg interesa u Europskoj uniji odražava vrijednosti i ciljeve

Unije, a temelji se na skupu zajedničkih elemenata, poput: univerzalnosti, kontinuiteta,

kvalitete službi, financijske dostupnosti te zaštite korisnika i potrošača. Primjena pravila

Europske unije o slobodnom tržištu moraju se korigirati radi ostvarivanja temeljnih načela

gospodarskih službi od općeg interesa.

Otvaranje tržišta za gospodarske službe od općeg interesa prate mjere za zaštitu općeg

interesa, kako bi se osigurala dostupnost usluge svim graĎanima, bez obzira na ekonomsku,

socijalnu ili geografsku situaciju pojedinaca. Iz tog razloga Europska unija promovira tzv.

„kontroliranu liberalizaciju“.11

Odgovornost države članice za gospodarske službe od općeg interesa temelji se na

pravu države članice da gospodarskim subjektima dodijeli odreĎene obveze obavljanja službi

od općeg interesa, te da osiguraju poštovanje standarda njihova pružanja neizravno je priznato

i u čl. 86. st. 2. Ugovora. U nadležnosti je države članice (odnosno odreĎenog nivoa vlasti:

državnog, regionalnog ili lokalnog) definiranje, organiziranje, financiranje i nadziranje službi

od općeg interesa.

Lisabonskim ugovorom12

ide se korak dalje u podjeli odgovornosti Europske unije i

države članice u pogledu gospodarskih službi od općeg interesa.

10

Sektorska analiza pravne stečevine Europske zajednice, poglavito kad su u pitanju gospodarske

službe od općeg interesa, je neophodna, ali prelazi okvire ovog rada.

11 Pod kontroliranom liberalizacijom podrazumijeva se, sukladno Zelenoj knjizi, proces postupnog

otvaranja tržišta koji prate prate mjere zaštite općeg interesa posebno kroz koncept univerzalne službe koji

svakome jamči dostupnost službe odreĎene kvalitete po prihvatljivoj cijeni.

12 Lisabonski ugovor (The Treaty of Lisabon), potpisan je 13. prosinca 2007. godine u Lisabonu. Još je

u postupku ratifikacije, a planira se da stupi na snagu 1. siječnja 2009. godine ako do tada bude ratificiran u svim

državama članicama EU. U protivnom stupit će na snagu prvog dana slijedećeg njeseca nakon što posljednja

odluka o ratifikaciji bude deponirana. Lisabonskim ugovorom izmijenjeni su dva dosadašnja ugovora: Ugovor o

9

Sukladno čl.14.13

Europski parlament i Savjet će propisati načela i uvjete obavljanja

gospodarskih službi od općeg interesa. Pri tom se izrijekom navodi da se uvjeti odnose

posebno na ekonomske i financijske uvjete. Države članice će brinuti da takve službe djeluju

na tamelju tih načela i uvjeta, posebno, dakle, na temelju gospodarskih i financijskih uvjeta.

Pružanje usluga od općeg interesa može se organizirati u suradnji s privatnim

sektorom npr. prema modelu javno-privatnog partnerstva ili povjeriti privatnim subjektima

npr. dodjeljujući koncesiju, ili osnivati javnma poduzeća za pružanje takvih usluga. To je

pitanje u nadležnosti države članice, a Europska unija je potpuno neutralna glede toga. U

području odgovornosti države članice je, kako je već ranije rečeno, definiranje obveza i

zadataka službi od općeg gospodarskog interesa. Isto tako, država članica samostalno

odreĎuje koji nivo javne vlasti (lokalna, regionalna ili državna vlast) je odgovoran i za što.

Odgovornost je javne vlasti države članice i za regulaciju tržišta, kao i za to da pružatelji

usluga doista ostvare svrhe službi od općeg gospodarskog inteesa koje su im povjerene.

Postojeća pravila Unije, specifična za pojedina područja djelovanja gospodarskih

službi od općeg interesa, predviĎaju specifične pravne instrumente i ovlasti koje omogućuju

vlastima država članica postizanje ciljeva postavljenih javnim politikama u pojedinim

područjima. Države članice trebale bi prije svega obratiti pozornost na sve složenije zadatke

regulatornih tijela, te im dati im sve potrebne ovlasti i resurse.

Uprkos brojnim sličnostima, ipak se može primijetiti da u pojedinim državama

članicama egzistiraju vrlo različite forme tih službi u različitim gospodarskim područjima.

Zahvaljujući različitim tradicijama i praksama u pojedinim državama članicama, razlike se

ogledaju u brojnim pitanjima, npr. u pogledu organizacijskih oblika, djelokruga, pristupa

službama, mogućnosti realne konkurencije tih službi na tržištu, financiranja i dr. U posljednje

vrijeme prilagodba mora biti izvršena i u skladu s tehničkim promjenama, globalizacijom

ekonomije i očekivanjima korisnika.

osnivanju Europske zajednice (koji mijenja naziv Ugovor o funkcioniranju Europske unije – Treaty of

Functioning of the European Union) te Ugovor o Europskoj uniji (Treaty of the European Union). Pročišćeni

tekstovi (Consolidated versions) tih dvaju ugovora objavljeni su u Službenom glasilu Europske unije (Official

Jornal of the European Union) u broju C 115, Volume 51, 9 May 2008.

13 Nnumeracija članka prema Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European

Union, OJ C 115, Vo. 51, 2008.

10

5. Temeljna načela pristupa Europske komisije pitanju gospodarskih službi od općeg

interesa

Pristup Europske komisije gospodarskim službama od općeg interesa temelji se na

brojnim načelima. Takva načela rezultat su rasprave o Zelenoj knjizi o službama od općeg

interesa, te su našla svoje mjesto i u Bijeloj knjizi o službama od općeg interesa. Značenje tih

načela dolazi do izražaja u postupcima ureĎenja službi od općeg interesa općenito, pa tako

posebno i gospodarskih službi od općeg interesa, bilo da se radi o ureĎenju tih službi na nivou

Europske unije, bilo na nivou države članice. To je poglavito značajno kad je u pitanju tzv.

sektorska regulativa, odnosno regulativa u pojedinim gospodarskim područjima, poput

prijevoza, telekomunikacija, energetike, poštanskih usluga, ali i u negospodarskim područjima

poput školstva, zdravstva, socijalne skrbi, kulture i dr.

5.1. Načelo supsidijarnosti

Načelo supsidijarnosti je jedno od temeljnih načela u pravnoj stečevini Europske unije.

Bit tog načela je omogućiti da službe od općeg interesa djeluju što bliže graĎanima. Zapravo,

načelo supsidijarnosti zahtjeva da nadležnost za ureĎenje neke materije bude na onom nivou u

društvu koje je najkompetentije za to. U tom smislu se može govoriti o supsidijarnosti kao

sinonimu za nacionalnu suverenost.14

Iz tog razloga, Europska komisija uvažava bitnu ulogu

država članica. Kao i do sada Komisija namjerava predlagati pravno ureĎenje specifično za

pojedini sektor samo u pitanjima koja, poput velikih umreženih industrija, imaju jasnu

sveeuropsku dimenziju i nedvojbeno su važna za definiranje europskog koncepta općeg

interesa. Takva europska regulacija u pravilu odreĎuje samo regulatorni okvir, kojeg dalje

specificiraju države članice uzimajući u obzir posebnosti situacije u pojedinim državama.

MeĎutim, načelo supsidijarnosti moraju poštovati i države članice, te u skladu s njim odrediti

nivo vlasti koji će biti odgovoran za pojedine službe (središnja, regionalna ili lokalna vlast).

14

Tako npr. na načelo supsidijarnosti gleda Paul Spicker, The principle of Subsidiarity and the Social

Policy of the European Community, Journal of European Social Policy, Vol. 1, No. 1, 1991., str. 3.

11

5.2. Načelo ostvarivanja ciljeva gospodarskih službi od općeg interesa unutar

tržišta otvorenih za natjecanje

Europska komisija stoji na stajalištu da su meĎusobno uskladivi ciljevi uspostave

tržišta otvornenog za natjecanje i razvoja visokokvalitetnih, financijski dostupnih i

pristupačnih službi od općeg gospodarskog interesa. Stvaranje unutarnjeg tržišta znatno je

pridonijelo poboljšanju učinkovitosti, učinivši brojne službe pristupačnijima. To se posebno

vidi u području telekomunikacija i prijevoza, gdje se možda najdalje otišlo s liberalizacijom

tržišta.

Kod primjene ovog načela, treba voditi računa da primjena pravila otvorenog tržišta na

gospodarske službe od općeg interesa može dovesti u pitanje ostvarivanje svrhe tih službi,

kontinuirano i kvalitetno pružanje neophodnih usluga graĎanima po pristupačnim cijenama. U

takvim slučajevima, sukladno već spomenutom čl. 86. st. 2. Osivačkog ugovora, učinkovito

obavljanje poslova od općeg gospodarskog interesa ima prednost pred primjenom pravila

tržišnog natjecanja. Tu se u prvom redu misli na odreĎene državne (financijske) potpore,

kojima se takoĎer trebaju osigurati jednaki tržišni uvjeti za sve pružatelje takvih službi, te da

se na najbolji mogući način upotrijebe javna financijska sredstva.

5.3. Načelo univerzalnosti i teritorijalne povezanosti

Načelo univerzalnosti je načelo koje ističe važnost jednake dostupnosti gospodarskih

službi od općeg interesa svim graĎanima i pravnim osobama pod jednakim uvjetima. Pristup

svih graĎana i pravnih osoba financijski dostupnim, visokokvalitetnim gospodarskim

službama od općeg interesa na cijelom području država članica ključan je za unapreĎenje

društvene i teritorijalne povezanosti unutar Europske unije. To je naročito važno kad su u

pitanju osobe u najudaljenijim područjima. Obveza je nadležne vlasti smanjivanje poteškoća u

dostupnosti službe i takvim osobama.15

Primjena načela univerzalnosi znači obvezu

pružateljima gospodarskih službi od općeg interesa da ponude točno odreĎene usluge u skladu

s preciziranim uvjetima, uključujući i potpunu teritorijalnu pokrivenost te pristupačnu

cijenu.16

Načelo univerzalnosti dopušta da se zajednička načela definiraju na razini Europske

15

Europska unija nastoji spriječiti da tzv. ranjivim društvenim skupinama ili siromašnim regijama bude

onemogućen pristup osnovnim službama od općeg interesa. A new partnership for cohesion, Third report on

economic and social cohesion, COM (2004) 107, 18.2.2004.

16 Iz tog razloga se i strukturni fondovi Unije mogu, u skladu s odreĎenim kriterijima korisiti i za

sufinanciranje tzv. mrežne infrastrukture. Vidi npr. Commission Staff Working Paper: Guidelines on Criteria and

12

unije, a njihova primjena prepusti državama članicama, omogućujući tako da se u obzir uzmu

posebnosti stanja u svakoj zemlji.

5.4. Načelo održavanja visokog nivoa kvalitete, zaštite i sigurnosti

Ovo načelo znači dvostruku obvezu pružatelja gospodarskih službi od općeg interesa.

Prvo, svi graĎani i korisnici takvih službi moraju dobiti visokokvalitetne službe od

općeg interesa. Zato i uvjeti pod kojima se nude gospodarske službe od općeg interesa trebaju

„u dovoljnoj mjeri“ potaknuti pružatelje usluga da održavaju odgovarajuću razinu dugoročnih

ulaganja.

Drugo, mora se zajamčiti fizička sigurnost kako potrošača i korisnika, tako i svih

osoba uključenih u proizvodnju i pružanje tih službi te javnosti uopće. To se odnosi i na

zaštitu od mogućih sigurnosnih prijetnji poput terorističkih napada i ekoloških katastrofa.

Sukladno politici održivog razvoja, gospodarske službe od općeg interesa imaju posebnu

obvezu štititi okoliš. To je posebno bitno za službe od općeg interesa izravno povezanih s

okolišem (npr. vodoopskrba, odvodnja, zbrinjavanje otpada i dr.).17

Stajalište je Europske komisije, istaknuto u Bijeloj knjizi o službama od općeg

interesa, da kvaliteta i sigurnost ponuĎenih usluga, istina, nameću društvu dodatne troškove,

meĎutim, takvi troškovi moraju biti usklaĎeni s očekivanim koristima.

5.5. Načelo osiguravanja prava potrošača i korisnika

Pružanje gospodarskih službi od općeg interesa mora se organizirat na način da se

osigura visok stupanj prava potrošača i korisnika. Ovo je načelo usko povezano s gotovo svim

ostalim načelima. To ponajprije uključuje pristup službama od općeg interesa, fizičku zaštitu,

sigurnost i pouzdanost, kontinuitet, visoku kvalitetu, mogućnost odabira, transparentnost te

pristup informacijama pružatelja usluga. Primjena navedenih načela zahtijeva postojanje

neovisnih regulatornih tijela, koje meĎu ostalim jasno odreĎenim ovlastima, ima ovlast na

Modalities of Implementation of Structural Funds in Support of Electronic Communitacion, SEC (2003) 690

final

17 Za zaštitu prirodnog okoliša postoji čitav niz smjernica, priopćenja, sudskih odluka. Vidi primjerice

Smjernicu 2000/60/EC Europskog parlamenta i Savjeta kojom se uspostavlja okvir za djelovanje Zajednice na

području politike voda, od 23. listopada 2000.

13

nadzor i kažnjavanje. Potrošači trebaju imati na raspolaganju odreĎene prane lijekove i

minimalno svu onu zaštitu koja se pruža svim potrošačima.

5.6. Načelo praćenja i vrednovanja obavljanja službe

Sustavno praćenje i vrednovanje je bitno za razvoj i održavanje visokokvalitetnih,

dostupnik, financijski pristupačnih i učinkovitih gospodarskih službi od općeg interesa u

Europskoj uniji. Vrednovanje mora obahvatit sve važne pravne, gopodarske, društvene i

ekološke aspekte. Treba se temeljiti na usporedivim podacima, kako bi se moglo provesti i

odgovarajuća usporedba pojedinih država članica.

5.7. Načelo poštivanja različitosti službi i situacija u kojima one djeluju

PoreĎujući situacije u pojedinim državam može se uočiti gospodarske službe od općeg

interesa u različitim državama članicama djeluju u raznolikim gospodarskim, društvenim,

geografskim i kulturnim prilikama. Iz takvih situacija proizlaze i različite potrebe i želje

korisnika. Svaka politika Europske unije jednostavno mora uzeti u obzir raznolikosti koja

karakterizira razne gospodarske službe od općeg interesa. Zbog toga tijela Europske unije ne

zahtjevaju od država članica niti da otvore gospodarske službe od općeg interesa tržišnom

natjecanju niti da se tijela Unije miješaju u način na koji su te službe organizirane i

financirane. Unatoč tomu, Europska komisija smatra korisnim ujednačavati koncepte

gospodarskih službi od općeg interesa tamo gdje je to provedivo.

5.8. Načelo transparentnosti

Načelo transparentnosti je načelo koje se primjenjuje na sve aspekte procesa

donošenja odluka. Kad su posebno u pitanju gospodarske službe od općeg interesa, tada se

načelo transparentnosti odnosi na organizaciju, financiranje i regulaciju takvih službi, kao i

njihovo uspostavljanje i vrednovanje, uključujući i na žalbene postupke.

14

5.9. Načelo pružanja pravne sigurnosti

Načelo pružanja pravne sigurnosti znači obvezu jasnoće propisa koji se primjenjuju na

pojedine gospodarske službe od općeg interesa. Tijekom rasprave o Zelenoj knjizi o službama

od općeg interesa ukazivalo se na ponekad nedovoljnu jasnoću u primjeni propisa Europske

unije u pojedinim područjima djelovanja gospodarskih službi od općeg interesa. Često se

posebno upozoravalo na primjenu propisa o državnoj pomoći na financiranje službi od općeg

interesa, a i na propise o javnim nabavama i dodjelu koncesija za obavljanje takvih službi.

Može se kazati da je Europska komisija već izvršila modernizaciju postojećih pravila o

javnoj nabavi i pokrenula inicijative na području državne pomoći kao i u vezi s javno-

privatnim partnerstvom.

6. Zaključak

Solidarnost i jednak tretman zajedno s otvorenim i dinamičnim tržišnim

gospodarstvom fundamentalni su ciljevi Europske unije. Takvi se ciljevi sve više odnose i na

službe od općeg gospodarskog nteresa. Ove službe imaju značajnu ulogu u svakodnevnom

životu graĎana u Europskoj uniji. Organizacije koje obavljaju takvu službu u obvezi su

pružati visokokvalitetnu uslugu po pristupačnim cijenama za sve korisnike. Premda se takve

usluge pružaju u svim europskim državama, meĎutim, način na koji se one pružaju je različit

ovisno o različitim uvjetima kao npr. geografska ograničenja, politička ili upravna struktura,

povijest i tradicija.

Gospodarske službe od općeg interesa, jednako kao i druge službe od općeg interesa

dio su socijalnih prava i daju znakovit doprinos ekonomskoj i socijalnoj koheziji Europske

unije.

Uprkos općim ocjenama, vrlo različite forme tih službi egzistiraju u državama

članicama EU i u različitim sektorima, u pogledu organizacijske forme, djelokruga i pristupa

tim službama. Postojeći trend u Europi jest širenje liberalizacije i otvaranje do nedavno

zatvorenog tržišta za gospodarske službe od općeg interesa, sa svrhom unaprijediti

konkurentnost, podizanja kvalitete i smanjenja troškova tih službi.

Gospodarske službe od općeg interesa predstavljaju jedan od stupova europskog

modela društva. Zajednički pristup gospodarskim službama od općeg interesa u Europskoj

15

uniji odražava vrijednosti i ciljeve Unije, a temelji se na skupu zajedničkih elemenata, poput:

univerzalnosti, kontinuiteta, kvalitete službi, financijske dostupnosti te zaštite korisnika i

potrošača.

Summary

EUROPEAN UNION LAW WITH RESPECT TO SERVICES OF GENERAL

ECONOMIC INTEREST

Solidarity and equal treatment within an open and dynamic market economy are

fundamental European Community objectives; objectives which are furthered by services of

general interest. Europeans have come to expect high-quality services at affordable prices.

Many of them even view general interest services as social rights that make an important

contribution to economic and social cohesion. This is why general interest services are at the

hart of the European model of society.

There are, however, differences between one Member State and another and between

one sector and another in the design, scope and organizational approaches of general

economic interest services, owing to different traditions and practise. More recently,

adjustments have had to be made in response to technological change, the globalization of the

economy and users' expectations. Although the same sorts of services are provided, the way in

which this is done will reflect the difference circumstances, such as geographical or technical

limitations, the political and administrative set-up, history and traditions.

In respect of services of general economic interest, single market and introduction of

greater competition would not necessarily be able to meet the objective of ensuring social and

territorial cohesion. The Community has always promoted “controlled” liberalisation, i.e.

gradual opening-up of the market accompanied by measures to protect the general interest.

The debate on the Green Paper on services of general interest (2003) has strongly

confirmed the importance of services of general (economic) interest as one of the pillars of the

European model of society. In spite of sometimes substantial differences in the views and

perspectives of the various participants in debate, the consultations has shown a broad

consensus on the need to ensure the provision of high-quality and affordable services of

general interest to all citizens and enterprise in the European Union. The concept of services

of general economic interest is based on a set of common elements, including: universal

service, continuity, quality of service, affordability, as well as user and consumer protection.