Governança Pública -2011

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21Emancipação, Ponta Grossa, 11(1): 21-34, 2011. Disponível em

Governança pública: um desafio à democracia

Public governance: a chanllege to Democracy

Luciana Ronconi*

Resumo: Este ensaio teórico, realizado a partir de pesquisa bibliográca, pretendecolocar em debate a categoria governança pública e relacioná-la com os avançosdos processos democráticos. Argumenta que tal categoria, enquanto formatoinstitucional do Estado abre a gestão da coisa pública à participação de diversosatores nos processos de decisão e de formulação das políticas públicas. Concluique a governança pública desponta como um importante arranjo institucional para

a operacionalização dos princípios democráticos, pois ao rearmar os valoresda democracia, da cidadania e do interesse público possibilita a ampliaçãodos mecanismos de participação nas instâncias de deliberação do Estado ea incorporação de ações transparentes e compartilhadas em um campo deexplicitação de disputas e conitos.

Palavras-Chave: Governança pública. Democracia. Políticas públicas.

Abstract: This theoretical essay was based on a literature review and aims atdiscussing the category of public governance, and relate it to the evolution of the

democratic processes. It argues that public governance, as an institutional form ofthe State, opens the possibility to manage the public assets to various actors, whenit comes to decision processes and formulation of public policies. It concludes thatpublic governance is emerging as an important institutional arrangement for theoperation of democratic principles because by reinforcing the values of democracy,citizenship and public interest, it enables the expansion of participation mechanismsin the instances of State deliberation, as well as the incorporation of transparentand shared actions in a eld of increasingly explicit disputes and conicts.

Keywords: Public governance. Democracy. Public policies.

Recebido em: 20/09/2010. Aceito em: 25/05/2011.

* Mestre em Serviço Social pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Doutora em Sociologia Política pela UFSC. Professorada Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), ministrando aulas no curso de Administração Pública do Centro de Ciências daAdministração e Socioeconômicas (ESAG). Florianópolis, Santa Catarina, Brasil. E-mail: [email protected]

DOI: 10.5212/Emancipacao.v.11i1.0002


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Luciana RONCONI

1 Introdução

Este ensaio teórico, realizado a partir depesquisa bibliográca, pretende colocar em de-bate a categoria governança pública e relacioná--la com os avanços dos processos democráticos.Pretende-se argumentar que tal categoria,enquanto formato institucional abre a gestão dacoisa pública à participação de diversos atores egera espaços públicos de participação e controlesocial. Sob esses aspectos, considera-se que agovernança pública desponta como um importan-te arranjo institucional para a operacionalizaçãodos princípios democráticos, pois se refere a umtipo de gestão do Estado que favorece e reforçaa participação de atores sociais nos processosde decisão e de formulação das políticas públi-cas; portanto, nas instâncias de deliberação do

Estado.Primeiramente, destacam-se as várias

concepções, signicados e narrativas que se têmconstruído em torno da categoria governançapública, salientando que neste trabalho a con-cepção de governança pública utilizada se pautaem um projeto político democratizante, em que aparticipação da sociedade civil é vista como im-prescindível para a consolidação da democracia.Em seguida, pontua-se a importância do papeldo Estado no sentido de implementar, a partir de

determinação, compromisso e vontade política,um projeto democrático que possibilite umamaior articulação entre Estado e sociedade civil.A governança pública expressa vontade políticae comprometimento político para implementarum projeto democrático capaz de cooperar paraa ampliação da participação social, do debatepúblico, da negociação e deliberação.

A relação dialética existente entre gover-nança pública e sociedade civil é salientadana terceira parte. No processo da governançapública a participação de diferentes atores, nosprocessos de decisão, nas diversas instânciasde deliberação e de decisão do Estado, implicaconitos, contradições e disputas de projetospolíticos. O Governo enfrenta o desao de desen-volver as redes, consideradas a matéria-prima dagovernança pública, tratar do fenômeno da repre-sentação e buscar novas formas de cooperação.

Pretende-se concluir que, ao estabelecerparcerias com sociedade civil e mercado, agovernança pública possibilita a ampliação

dos mecanismos de participação e decisãonas instâncias de deliberação do Estado ea incorporação de ações transparentes ecompartilhadas em um campo de explicitaçãode disputas e conitos. A governança pública,enquanto formato institucional, implica na ideia

de construção de uma esfera pública e de umespaço para uma democracia que vai além dademocracia representativa. Uma democraciaque tem como pressuposto o diálogo e o debatepautados nos princípios da igualdade, pluralidadee publicidade.

2 Concepções de governança pública

Neste artigo, governança pública é com-preendida como um tipo de gestão do Estado.Refere-se, portanto, à dimensão governamental,ou seja, a um tipo de arranjo institucional gover-namental que, ao articular as dimensões eco-nômico-nanceira, institucional-administrativa esociopolítica e estabelecer parcerias com socie-dade civil e mercado, busca soluções inovadoraspara os problemas sociais e o aprofundamentoda democracia.

Cabe destacar, inicialmente, que diferentessignicados e diferentes narrativas têm se cons-truído em torno da categoria governança pública,tornando-a assim sujeita a algumas armadilhas

teóricas. A concepção de governança públicautilizada neste trabalho se pauta em um projetopolítico democratizante, em que a participaçãoda sociedade civil é vista como imprescindívelpara a consolidação da democracia. Participaçãoque é resultado da conquista de segmentos so-ciais que buscam novas formas de participação eexercício da cidadania nos espaços e ambientesinstitucionais e que demandam, portanto, umagestão compartilhada das políticas públicas. Di-ferente, portanto, do projeto neoliberal que parte

de uma concepção de governança na qual aparticipação da sociedade civil ocorre unicamen-te porque o Estado transfere para a sociedadecivil parcela de suas responsabilidades. Nesseprojeto, a cooperação e parceria tornam-se co-optação, prestação de serviços e substituiçãodo Estado. É, portanto, nessa conuência que adimensão governamental precisa ser pensada.

Essa conuência é tratada por Dagnino(2006), em vários de seus trabalhos, como con-uência perversa, pois projetos diferentes (de um


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lado o democratizante e de outro o neoliberal)utilizam o mesmo discurso, apesar de apontarempara direções opostas e até mesmo antagônicas.Nesse sentido,

[...] não somente ambos requerem a participa-ção de uma sociedade civil ativa e propositiva,mas se baseiam nas mesmas referências: aconstrução de cidadania, a participação e aprópria idéia de sociedade civil. (DAGNINO;OLVERA; PANFICHI, 2006, p. 16).

A compreensão da governança públicacomo projeto político democrático deve consi-derar que, enquanto projeto político, mantémrelação com a tradição política, com o campoda cultura e com culturas políticas especícas.Para Dagnino, Olvera e Panchi (2006, p. 38), anoção de projeto político designa “os conjuntos

de crenças, interesses, concepções de mundo,representações do que deve ser a vida em socie-dade, que orientam a ação política dos diferentessujeitos”. Dessa forma, podemos dizer que agovernança pública carrega também a “arma-ção da política como um terreno que é tambémestruturado por escolhas, expressas nas açõesde sujeitos, orientados por um conjunto de repre-sentações, valores, crenças e interesses” (Ibid,p. 39). Essas escolhas “estabelecem relaçõesconitivas, tanto em relação a outras escolhas

como com respeito a condições estruturais, arecursos e a oportunidades, que circundam equalicam sua implementação” (Ibid, p. 39). As-sim, a noção de projeto político “recobre a amplagama de formatos nos quais representações,crenças e interesses se expressam em açõespolíticas, com distintos graus de explicitação ecoerência” (Ibid, p. 40).

Diversas pesquisas teóricas e empíricastêm demonstrado a importância da ação gover-namental na criação e consolidação de formasde participação dos cidadãos na formulação,implementação e avaliação das políticas pú-blicas. Sem dúvida, as análises da dimensãogovernamental, vistas em seus mais diferentescontextos históricos, e da relação entre Estadoe sociedade civil têm permitido a construçãode formulações teóricas em diversas áreas doconhecimento, em especial, na área da CiênciaPolítica e da Administração.

A exigência de uma nova geração dereformas administrativas e do Estado, que

enfatiza o desenvolvimento de ações conjuntasentre Estado, empresas e sociedade civil, surge,por um lado, a partir de uma demanda poruma gestão deliberativa e, por outro, a partirda necessidade democrática dos governos.Compreende-se, assim, que a categoria de

governança pública se inspira em teoriasdemocráticas1 e que as reivindicações dosmovimentos sociais por participação nosprocessos de deliberação nos espaços públicos – bem como a necessidade de eficiência elegitimidade democrática dos governos – acolocam como um arranjo institucional, ou aindacomo um projeto democrático de signicativaimportância.

Dessa forma, essa categoria, enquantonova tendência de Administração Pública e deGestão de Políticas Públicas, pode cooperar paraa consolidação de uma democracia que apontapara a construção de sujeitos políticos e expan-são da esfera pública; transcende, portanto, avisão de cidadão como portador autônomo dedireitos. Para Fleury (2006, p. 05), a construçãoda democracia na América Latina “introduz areivindicação cidadã de um direito de quintageração (para além dos direitos civis, políticos,sociais e difusos) que corresponde à demandapor uma gestão deliberativa das políticas públi-cas, em especial, das políticas sociais”.

Assim, o debate contemporâneo sobrea democracia emerge da percepção de quea democracia participativa é a “ampliação doconceito de política mediante a participaçãocidadã e a deliberação nos espaços públicos”.Nessa perspectiva, a noção de democraciarefere-se a “um sistema articulado de instânciasde intervenção dos cidadãos nas decisões quelhes concernem e na vigilância do exercício dogoverno”. (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI,2006, p. 17).

Dessa forma, gestão deliberativa pressupõe“busca compartilhada de alternativas capazesde responder a problemas tangíveis, dotandode efetividade e sustentabilidade as políticaspúblicas”. (TATAGIBA, 2003, p. 30). No âmbitoda democracia deliberativa, esforços teóricostêm buscado fundamentar um conceito mais

1 Rero-me aqui às principais teorias democráticas contempo-râneas, a saber, a teoria liberal, republicana e procedimentalista,com ênfase na teoria democrática deliberativa.


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forte de deliberação a partir de uma adequaçãoe aproximação do conceito de espaço público – dotado de efetividade deliberativa – à análisedos processos concretos de gestão. Trata-sede considerar a inter-relação entre públicosdiferentes que, a partir de seus valores e

capacidades comunicativas, enfrentam o desaodo diálogo público com vistas à construção depolíticas públicas compartilhadas. (LÜCHMANN,2002a; 2002b).

3 Estado: Gestão Pública e Governança

Pública

Governança pública, enquanto um tipo degestão do Estado, pressupõe uma vontade políti-ca para implementar um projeto democrático que

possibilite uma maior articulação entre Estado esociedade civil; vontade política de construçãode espaços públicos (que implementem de formaefetiva a participação) e de ampliação da políti-ca, na medida em que considera a importânciada sociedade civil na decisão (fruto de debate edeliberação ampliada) e formulação de políticaspúblicas. Como adverte Tatagiba (2003), apenaso diálogo ativo entre órgãos da Administração ecidadãos, em todas as fases da política, podegarantir que o desenho nal de um determinadoprograma ou projeto, contemple a complexidade

social. A governança pública, enquanto novatendência de Administração Pública e de Gestãode Políticas Públicas pode, assim, cooperar paraa consolidação de uma democracia que apontapara a construção de sujeitos políticos e a expan-são da esfera pública em uma perspectiva quetranscende a visão de cidadão como portadorautônomo de direitos.

As concepções de governança egovernabilidade ganharam destaque no Brasila partir dos anos 1990, período a partir do qual

o país incorpora os ajustes econômicos de corteneoliberal, de ajuste estrutural e de políticassociais compensatórias e dá início à chamadareforma do Estado que compreendeu medidascujo objetivo era o de redenir o papel do Estado.Foi a partir dos anos 1990 que o Banco Mundialintroduziu o conceito de boa governança comoparte de seu critério de empréstimo para paísesem desenvolvimento. A governança referia-se às mudanças no setor público associadascom a nova Administração Pública, teorias

de mercado e privatização. Essas reformasliberais implicaram mudanças no setor público,que passou a se preocupar com a eciência doserviço público. (BEVIR; RHODES, 2001).

Para Denhardt e Denhardt (2003), um“novo serviço público” deve ser uma alternativa

para a “velha Administração Pública” e paraa “nova Gestão Pública”. Esse “novo serviçopúblico” tem inspiração na (1) teoria políticademocrática (especialmente enquanto essa sepreocupa com a conexão entre cidadãos e seusgovernos) e nas (2) abordagens alternativas àgestão e ao modelo organizacional que decorremde uma tradição mais humanística na teoria daAdministração Pública. Os autores consideramque o “novo serviço público” deve reafirmaros valores da democracia, da cidadania e dointeresse público como valores proeminentesda Administração Pública; “deve começar como reconhecimento de que a existência de umacidadania engajada e esclarecida é crítica paraa governança democrática”. Sob essa ótica, “oNovo Serviço Público tenta encontrar valorescompartilhados e interesses comuns por meio deum diálogo generalizado e engajamento dos ci-dadãos”. (DENHARDT; DENHARDT, 2003 p. 35).

Para os autores desse modelo, o “novoserviço público” caracteriza-se por servir aoscidadãos, contribuir para uma noção compar-

tilhada de interesse público (compartilhamentode interesses e responsabilidades), valorizar acidadania, valorizar pessoas (e não somente aprodutividade) e agir democraticamente.

Salm e Menegasso (2006) consideramque o modelo do “novo serviço público” é umterceiro modelo que se segue ao da Administra-ção Pública convencional e ao da nova GestãoPública. Retomando as bases epistemológicasdenidas por Denhardt e Denhardt (2003), osautores salientam que nesse modelo o

[...] ser humano é, antes de mais nada, umser político que age na comunidade; que acomunidade politicamente articulada requera participação do cidadão para a construçãodo bem comum; e que o bem comum precedea busca do interesse privado”. (SALM;MENEGASSO, 2006,, p. 7).

Werner Jann (2002) analisa na obra Dagestão para a governança as experiênciasde reforma do setor público na Europa e na


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Alemanha. Para o autor, os temas políticos dosanos de 1990 estavam centrados na concepçãode gestão, cujos slogans se direcionavam paraa nova Gestão Pública, a Administração comonegócio, a antiburocracia e o Estado enxuto,possuindo como valores cruciais a eciência, o

serviço, a orientação para o cliente e a qualidade.Já os temas políticos dos anos 2000 se voltampara a governança e têm seus slogans pautadosna sociedade civil, capital social, Estadocapacitador e Estado ativador, assentando-senos valores de coesão social, política e admi-nistrativa, participação e engajamento cívico.

Para o mesmo autor citado anteriormente,nos governos tradicionais a articulação e coorde-nação dos interesses coletivos se faziam a partirdos partidos, grupos de interesses e parlamento.Já na governança essa articulação e coordena-ção dos interesses coletivos se dão a partir depadrões negociados de coordenação entre opúblico e o privado, participação direta e váriosarranjos de articulação com o público. Para Jann(2002), as implicações práticas da governançasão a coprodução dos serviços, uma interaçãoentre Estado, mercado e sociedade civil, com-partilhamento de responsabilidades, cooperaçãoe diálogos com a sociedade mais democráticos.

A governança pública ( public governance)surge, para Heidemann e Kissler (2006), em

função da insatisfação com os processos de mo-dernização do Estado inspirada na AdministraçãoPública Gerencial (New Public Management).Todavia, para os autores, ainda é um campoincerto, pois não existe um único conceito degovernança pública, mas sim diferentes pers-pectivas para se pensar

[...] uma nova estruturação das relações entreo Estado e suas instituições de nível federal,estadual e municipal, por um lado, e as orga-nizações privadas, com e sem ns lucrativos,

bem como os atores da sociedade civil (cole-tivos e individuais), por outro. (HEIDEMANN;KISLLER, 2006, p. 2).

Para Löffer (2001), a governança públicadeve ser entendida como uma nova geração dereformas administrativas e do Estado. Nessa con-cepção, a ação conjunta do Estado, empresase sociedade civil deve se desenvolver de formaecaz, transparente e compartilhada, devendotambém objetivar a criação de possibilidades

e chances de um desenvolvimento futuro sus-tentável para todos os participantes.

A preocupação com a questão do desen-volvimento, no campo da Gestão Pública, pareceestar presente nas vertentes que buscam umaaproximação da Administração com a política.

Para Paula (2005), essas vertentes tendem apartilhar de um novo conceito que enfatiza aqualidade de vida e a expansão das capacida-des humanas. Nesse sentido, desenvolvimentoé interpretado como a busca de respostas cria-tivas para problemas que podem ser resolvidosatravés da participação cidadã.

Para Heidemann e Kissler (2006), sob aótica da Ciência Política, a governança públicaestá associada a uma mudança na GestãoPolítica, pois a esse modelo somam-se anegociação, a comunicação, a conança, o for-

talecimento da cooperação entre os diversosatores e a construção, através das redes, deestratégias consistentes. A governança públicaaponta para a consolidação dos processosde coprodução e cogestão do social e põeênfase na participação ativa, ação conjunta einclusão dos cidadãos na comunidade política;reconhece os excluídos como cidadãos e geraespaços públicos de participação e controlesocial. Assim, “os fundamentos normativos dagovernança pública se estabelecem por um

novo entendimento do Estado como agente degovernança” (HEIDEMANN; KISSLER, 2006,p. 4). Nesse sentido, conceitualmente, o Es-tado tradicional vem se transformando de umEstado de serviço, que produz o bem público,em um Estado que garante a produção do bempúblico; de um Estado ativo que provê solitárioo bem público, em um Estado ativador queaciona e coordena outros atores a produziremo bem público com ele; de um Estado dirigenteou gestor em um Estado cooperativo, que emconjunto com diversos atores produz o bem

público. Nessa concepção, “Estado, mercado,redes sociais e comunidades constituem me-canismos institucionais de regulamentação,que se articulam em diferentes composições ouarranjos”. (HEIDEMANN; KISSLER, 2006, p. 7).

Esse modelo rompe com a concepçãotradicional do Estado como núcleo exclusivo daformulação e implementação das políticas públi-cas; cidadãos passam a ser coprodutores e par-ceiros, na perspectiva de compartilhamento deresponsabilidades. Essa perspectiva não implica


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um Estado enxuto, mas um Estado que, sendoativador das forças da sociedade civil, possibilita“a inclusão, na agenda das políticas públicas, dosinteresses dominados, em um processo simul-tâneo de transformação da institucionalidade econstrução de identidades coletivas”. (FLEURY,

2006, p. 07). Assim, na governança pública, oEstado não deixa de ser responsável último pelaprodução do bem público, mas pode transferirações para o setor privado, ou agir em parceriacom agentes sociais.

4 Governança pública e socidade civil: Uma

relação dialética

A ideia de que o Estado seria o guardiãoe protetor do bem comum, assim como a ideiade que a mão invisível do mercado assegurariao bem comum são obsoletas, de acordo comHeidemann e Kisller (2006). Para os autores, es-ses dois modelos estão historicamente ultrapas-sados por se pautarem em uma contraposiçãoentre Estado e sociedade. A governança públicaagrupa, a partir de “novos arranjos de atores(redes, alianças e etc.), três lógicas: a do Estado(hierarquia), a do mercado (concorrência) e ada sociedade civil (comunicação e confiança)”.(HEIDEMANN; KISSLER, 2006, p. 7).

Cabe destacar que, segundo Scherer-

Warren (2006), essa divisão tripartite coloca asociedade civil “preferencialmente relacionada àesfera da defesa da cidadania e suas respectivasformas de organização em torno de interessespúblicos e valores”. Distingue-se, assim, domercado e do Estado que estão orientados“preferencialmente, pelas racionalidades dopoder, da regulação e da economia”. (SCHERER-WARREN, 2006, p. 110). A autora ressalta,entretanto, que as relações e conflitos de poder,as disputas por hegemonia, assim como as

diversificadas e antagônicas representaçõessociais e políticas estão presentes na sociedadecivil.

Preocupada com a excessiva carga norma-tiva que carrega o conceito de sociedade civil,Lüchmann (2007) adverte que a dicotomia entresistema e “mundo da vida”, ou ainda o caráterhomogeneizador, dicotomizador e maniqueístada chamada “nova sociedade civil” frente ao

Estado, pode obscurecer as relações tensas eambíguas entre sociedade e Estado ou, ainda,entre sociedade civil e sociedade política.

Cabe destacar, frente a esse debate, quegovernança pública não implica o estabeleci-mento de relações sem conflito. Por ser um tipo

de gestão do Estado e referir-se, portanto, àdimensão governamental, articula as dimensõeseconômico-financeira, institucional-administrati-va e sociopolítica, e estabelece parcerias comsociedade civil e mercado em um processoconstante de consensos, dissensos e conflitos.A participação da sociedade civil e do mercadonos processos de governança pública deve, emnosso entendimento, ser considerada uma con-quista de segmentos sociais que demandam porum tipo de gestão compartilhada das políticaspúblicas.

Não desconsideramos, entretanto, asconsequências econômicas, políticas e sociaisda implementação de políticas neoliberais noBrasil. Concordamos com Frey (2004, p. 119)quando destaca que a “retração do Estado pro-movida pelas políticas neoliberais das últimasduas décadas” e “a evidente incapacidade dasinstituições públicas enfraquecidas em lidareficientemente com os crescentes problemasurbanos” traz a necessidade de “ampliação dodebate da governança no âmbito das Ciências

Política e Administrativa”. Nesse sentido, a ques-tão da “economização” do setor público, a partirdos processos de privatização, terceirização eParceria Público-Privadas (PPPs),2 não podedeixar de ser questão relevante no debate sobregovernança pública. Para Heidemann e Kissler(2006, p. 11) a “economização” do setor público“fortalece a perspectiva da governança públicae estimula novos arranjos institucionais entreatores estatais e sociais. Sobretudo, ela demarcaespaços para se testar a cooperação e parcerias

estratégicas em diferentes campos políticos”.

2 No Brasil, a Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, ins-tituiu as normas gerais para licitação e contratação de ParceriaPúblico-Privada no âmbito da Administração Pública. Conformeaponta documento do Ministério do Desenvolvimento, Indústria eComércio Exterior, ao contrário das privatizações, nas quais o pa-pel do Estado se limita, basicamente, à regulação e à supervisãodas atividades desenvolvidas pelo setor privado, nos programasde PPP o Estado assume a liderança e busca alianças com osetor privado, para que esse participe em uma ou mais etapas deum processo de investimento. (BRASIL, 2008).


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Na governança pública, o cidadão não émais o “cliente” do Estado, não é aquele que selimita a fazer reivindicações ao Estado, mas umcidadão que encontra novas formas de participa-ção nas decisões e novas formas de promoçãoda igualdade. Como destaca Nobre (2004, p. 30),

[...] do ponto de vista desse modelo de cida-dania em formação, é preciso inuir na próprialógica da decisão estatal, ampliando mecanis-mos de participação e decisão nas diversasinstâncias de deliberação e de decisão do Es-tado.

Embora a Gestão Pública seja objeto depesquisa tanto no campo da Administração quan-to no campo da Ciência Política, historicamente aAdministração tem enfatizado mais os aspectosinstrumentais e processos gerenciais da gestão,

enquanto a Ciência Política tem enfatizado osaspectos sociopolíticos, que compreendem os“problemas situados no âmago das relaçõesentre o Estado e a sociedade, envolvendo osdireitos dos cidadãos e sua participação na ges-tão pública”. (PAULA, 2005, p. 21). Na área daAdministração Pública, surgiram, recentemente,publicações sobre Gestão Pública e Práticas deGestão Pública.

Analisando a trajetória conceitual da ca-tegoria governança, Paula (2005, p. 79) conclui

que, apesar de uma evolução conceitual, agovernança não assimilou adequadamente adimensão sociopolítica da gestão, “pois atual-mente a prática da governança ainda se reduzà abordagem tecnocrática e tem uma visão ex-cessivamente estreita da política”. Assim, “aindanão foram encontrados caminhos para lidar comquestões como conito, negociação e coopera-ção”. (PAULA, 2005). Para a autora, o desafio dese elaborar arranjos institucionais que viabilizemuma maior representatividade e participação doscidadãos na Gestão Pública se mantém.

Bevir e Rhodes (2001) destacam que afascinação corrente pelo tema da governançaderiva em grande parte das reformas do setorpúblico promovidas por governos neoliberais naGrã Bretanha e nos EUA durante a década de1980. A agenda política global, a partir da nar-rativa neoliberal, passou a incorporar o conceitode governança enquanto eficiência crescente nosetor público; eficiência supostamente assegura-da por medidas tais como as de marketing, novas

técnicas de gerenciamento (nova AdministraçãoPública), corte de funcionários, enxugamento doEstado e desburocratização.

Para os autores, as narrativas dominan-tes de governança são frequentemente: a) aneoliberal e b) aquela da governança como

redes. Na narrativa neoliberal, a governança,enquanto nova Gestão Pública consiste de umsetor público revitalizado e eficiente baseado emmercados, competição e técnicas administrativasimportadas do setor privado. Na narrativa dagovernança como redes, por outro lado, a cate-goria é definida como redes interorganizacionais,isto é, um conjunto complexo de instituições eligações institucionais. (BEVIR; RHODES, 2001).

Governança, para Rhodes (1996) é de-finida como redes interorganizacionais auto--organizadas que complementam mercados eburocracias. São caracterizadas pela confiançae adequação mútua e expressam o enfraque-cimento das reformas gerenciais enraizadasna competição. Para o autor, embora o termo“governança” seja um termo popular, não deixade ser impreciso. Há, no mínimo, seis utiliza-ções distintas de governança: Estado mínimo,governança corporativa, Administração PúblicaGerencial, “boa governança”, sistemas socioci-bernéticos e redes auto-organizadas.3

A governança como redes autogovernadas

é vista como um termo mais amplo em que Go-verno provê serviços a partir de intercâmbio comos setores privado e voluntário. Nesse caso, osvínculos interorganizacionais – redes formadaspor vários atores interdependentes – são carac-terísticas marcantes da provisão de serviços.Essa utilização de governança sugere que asredes são auto-organizadas, autônomas e auto-governadas. Um desafio chave para o Governo,de acordo com Rhodes (1996), é desenvolveras redes e buscar novas formas de cooperação.

Para o autor, “governança” se refere a uma mu-dança do significado de governo, referindo-se,pois, a um novo modo de governar ou um novométodo pelo qual a sociedade é governada.

Essa preocupação com um novo modo degovernar desponta no Brasil no final dos anos de1990. Nesse momento histórico, a preocupação

3 Para maior compreensão do debate desenvolvido pelo autorver Rhodes, 1996.


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com a consolidação da democracia através deorganizações efetivas e permeáveis à participa-ção popular introduz o debate sobre a categoriagestão social; concepção que busca abrangera dimensão sociopolítica da Gestão Pública,ultrapassando sua dimensão de instrumentalida-

de. Para Paula (2005), trata-se de estabelecerum tipo de Gestão Pública que se alimenta dediferentes canais de participação e contempla acomplexidade das relações políticas em um pro-cesso de descentralização do processo decisó-rio. Assim, a categoria gestão social aparece nodebate em contraposição à gestão estratégica,pois “tenta substituir a gestão tecnoburocrática,monológica, por um gerenciamento mais partici-pativo, dialógico, no qual o processo decisório éexercido por meio de diferentes sujeitos sociais”.(TENÓRIO, 1998, p. 9).

Para Carvalho (1999), a gestão social serefere à gestão das demandas e necessidadesdos cidadãos através de um processo descentra-lizado e participativo. Como veremos a seguir, acategoria governança pública, de acordo com onosso entendimento, extrapola essa concepçãode gestão social enquanto gestão de demandase necessidades dos cidadãos por permitir a cria-ção de maiores possibilidades de deliberação eparticipação no processo decisório.

O tema governança é tratado por Boschi

(1999) em seus estudos sobre experiências lo-cais de governos que propiciam a participaçãopopular na produção de políticas públicas ou,ainda, que neutralizam a vigência de práticaspredatórias na relação entre agentes públicose cidadãos.4 Governança compreendida como“formatos de gestão pública que, fundados nainteração público/privado, tenderiam a assegurartransparência na formulação e ecácia na imple-mentação de políticas”. (BOSCHI, 1999, p. 2).

Para o autor, trata-se de responder à

seguinte questão: que fatores explicariam osdiferentes graus de sucesso na instauração deformatos institucionais capazes de assegurarnão só o acesso da população à produção depolíticas, como também respostas concretas, por

4 Boschi (1999) resgata experiências de Gestão Pública partici-pativa a partir de um estudo comparativo entre as administraçõesmunicipais de Belo Horizonte e Salvador, no período de 1993 a1996. Esse estudo se realiza a partir da análise do Plano Diretor,do Orçamento Participativo e dos Conselhos Deliberativo-Consul-tivos dos respectivos municípios.

parte do Governo, em termos de atuação ecaze responsável? O sucesso parece residir noestabelecimento de relações sociais horizontaisque tenderiam a fortalecer a sociedade civilfrente ao Estado. Contrapondo-se às relaçõesverticais, assimétricas e hierárquicas que

geram práticas autoritárias e relações sociaispredatórias e clientelistas, o estabelecimentode relações sociais horizontais pode assegurara continuidade e a institucionalização dasexperiências de governança.

Tal horizontalização poderia garantir a con-tinuidade e institucionalização das experiênciasde governança e seria viabilizada a partir deformatos de representação política cuja ecáciadependeria da qualidade (legitimidade e abran-gência da representação) e densidade (grau deorganização dos interesses representados) darepresentação. (BOSCHI, 1999). Para o autor

[...] a possibilidade de se institucionalizarempráticas de governança está diretamente re-lacionada à maneira pela qual diferentes ar-ranjos podem contrapor-se ou neutralizar atendência oposta de captura clientelista..

Por outro lado,

[...] esse efeito neutralizador tem a ver coma geração de capital social ou, mais especi-camente, com a instauração de práticas eestruturas horizontais que reduzem o impactode relações assimétricas extremamente desi-guais. (BOSCHI, 1999, p. 3).

O fator mais importante para o sucesso,continuidade e institucionalização de uma deter-minada experiência de governança é a instaura-ção de estruturas de mediação ou representaçãoresponsáveis por horizontalizar as relações entreos atores envolvidos. Assim, quanto maior a qua-lidade e a densidade da representação, maioresserão as chances de sucesso da experiência. Poroutro lado, o fracasso dessas experiências ou asdiculdades enfrentadas surgem em decorrênciadas deciências nessas estruturas de represen-tação, a seu enfraquecimento em determinadomomento, ou à sua permeabilidade em relação ainteresses especícos que distorcem a naturezada representação. (BOSCHI, 1999).


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O fenômeno da representação no interiordas experiências de participação5 é foco de análisede Lüchmann (2007, p. 151), que considera que adiversidade de regras e critérios de representaçãono interior dos espaços participativos “instaurauma confusa compreensão acerca dos critérios

de legitimidade política desses espaços”.Assim, para a compreensão das diferentesdinâmicas de representação e participaçãoé necessária a observação dos diferentesdesenhos institucionais e dos diferentes tiposde políticas públicas. A autora destaca que “aqualidade e a legitimidade da representação vãodepender do grau de articulação e organizaçãoda sociedade civil, ou seja, da participação”.(LÜCHMANN, 2007, p. 166). Nesse sentido,os espaços públicos de debate – fóruns dediscussão de políticas públicas e de denição eescolha de representantes ou as assembleiasregionais e temáticas – possibilitam a conexãoentre representantes e representados, criandonovas dinâmicas de representação política.(LÜCHMANN, 2007).

Kaus Frey (2004) desenvolve a concepçãode governança interativa como uma tendência degestão compartilhada que, orientada pela lógicagovernamental, implica compartilhamento nosentido de “transformar os atores da sociedadeem aliados na busca de melhores resultados,

tanto referentes ao desempenho administrativoquanto em relação ao aumento da legitimidadedemocrática”. (FREY, 2004, p. 121). RetomandoKooiman (2002), Frey (2004, p. 120) argumentaque a governança pressupõe a criação de

[...] condições favoráveis para que as inte-rações entre os diversos atores sociais, im-prescindíveis para lidar com a diversidade ea complexidade das sociedades contemporâ-neas, possam acontecer, e pontes de entendi-mento possam ser construídas.

Sob esse aspecto, a questão da impor-tância do incremento do grau de interação dediferentes atores sociais, de acordo com o autor,tem sido ponto comum nas diferentes concep-ções de governança.

5 Sobre a questão da representação no interior das experiên-cias participativas dos Conselhos Gestores e do Orçamento Par-ticipativo ver Lüchmann, 2007.

Um aspecto a ser destacado, com relaçãoà concepção de Frey (2004) sobre governançainterativa, se refere ao signicado do que sejaum processo interativo. Por um lado, a ideia deinteração sugere comunicação, diálogo, traba-lho compartilhado e, principalmente, trocas e

influências recíprocas. Por outro lado, a ideia deinteratividade pode sugerir reciprocidade, trocaou permuta em um processo alheio a conflitose disputas políticas. Atores da sociedade civil,quando vistos apenas como aliados para a bus-ca de eciência de desempenho administrativoe para o aumento da legitimidade democrática,podem ter seu papel de influência, na lógica dadecisão estatal, diluído.

Bevir e Rhodes (2001) consideram que acategoria governança deve ser compreendidacomo resultado de disputa de signicados entrediferentes atores inspirados por diferentes tradi-ções e dilemas. Nesse sentido, podemos pensarque governança pública, enquanto projeto políti-co em constante mudança, levanta uma disputana qual as tradições normalmente têm sidomodicadas como um resultado de acomodaros dilemas anteriores; na qual as leis e normasrelevantes algumas vezes foram mudadas comoum resultado de conflitos políticos simultâneossobre suas apropriações e conteúdos. (BEVIR;RHODES, 2001). Considera-se, assim, que no

processo da governança pública a participaçãode diferentes atores, nos processos de decisão,nas diversas instâncias de deliberação e de de-cisão do Estado, implica conflitos, contradiçõese disputas de projetos políticos.

Assim, a governança pública, enquanto for-mato institucional, abre a gestão da coisa públicaà participação de diversos atores e gera espaçospúblicos de participação e controle social a partir,também, de reivindicações de diferentes atoresda sociedade civil. Implica, portanto, na ideia de

construção de uma esfera pública; um campo dedisputas e consensos em que estão presentesa representação política tradicional e diferentesatores, interesses e organizações.

Governança pública não signica, portanto,apenas reforma do Estado nos aspectos nan-ceiros e administrativos. Ela implica uma arti-culação das dimensões econômico-nanceira,institucional-administrativa e sociopolítica daGestão Pública. Implica ainda a democratização


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do Estado, a renovação de seus critérios deatuação e uma reforma dos padrões de relacio-namento entre Estado e sociedade; depende deuma intervenção que, abrangendo toda a esferapública, converta as ações estatais em açõesefetivamente públicas, sendo que o controle por

parte da sociedade se dá através do resgateda democratização e da política. (NOGUEIRA,1998).

Ao pensar sobre a reforma do Estado quese faz necessária, Nogueira (1998) adverte queela deve ter como motor o aprofundamento dademocratização, o retorno da política ao posto decomando, a iniciativa, a imaginação criadora e adisposição para negociar dos governantes, dospartidos, dos sindicatos, das diversas organiza-ções sociais. A reforma do Estado só avançaráquando a política e o espaço das decisões seabrirem para os mais amplos segmentos sociais;quando houver uma democracia participativaradical.

De acordo com Bevir (2004, p. 13), umademocracia participativa radical trataria seusmembros como agentes capazes de deliberar;nesse sentido, capazes de debater. Para o autor,o “processo de debate induz as pessoas a reetirem suas crenças e preferências possivelmentealterando-as à luz do que os outros dizem”. É pormeio do debate que as pessoas exercitam sua

agência e consideram quais ideais e políticasdesejam ou não endossar.

Assim, a promoção de uma democraciaparticipativa radical que enfatizasse a delibera-ção e conduta ética seria capaz de possibilitaro desenvolvimento de um papel ativo da so-ciedade civil na formulação e implementaçãode política. (BEVIR, 2004). Envolver diversosgrupos e indivíduos no processo de elaboraçãopolítica traria informações mais relevantes paraa sustentação das políticas. Esse envolvimento

traria, ainda, àqueles afetados pelas políticas,um maior interesse em fazê-las funcionar. Umademocracia participativa radical poderia cooperarpara a efetividade de políticas públicas, assimcomo possibilitar oportunidades para partici-pação, deliberação e gestão. Nesse sentido, atransferência de aspectos da governança paravários grupos na sociedade civil aumentaria onúmero e o conjunto de organizações atravésdas quais cidadãos poderiam estabelecer pro-cessos democráticos. (BEVIR, 2004).

A governança deve focar-se, assim, emuma política pública dialógica. O Estado devepromover processos de diálogo com a sociedadecivil nas etapas de decisão, formulação eimplementação de políticas. Durante a etapada decisão as agências podem envolver os

cidadãos através de comitês, que servemcomo locais de negociações face a face entreagência representativa e vários cidadãos. Omodo dialógico enfatiza as normas associadascom a publicização e accountability , habilitandoos cidadãos a monitorar e questionar a gestãodas agências. A abordagem dialógica aindadestrói a ideia de um conjunto de ferramentaspara gerenciar redes, pois uma democraciaparticipativa leva à desistência de supostastécnicas de gerência em favor de uma práticada aprendizagem.

Para Bevir (2004), o sistema de governan-ça deriva em parte da ideia de que a efetividadedas instituições políticas depende da incorpora-ção dos “stakeholders”6 dentro dos processosde decisão. O sistema de governança não deverestringir a participação à consulta, mas sim pos-sibilitar um diálogo mais ativo com a sociedade.Existe consenso, portanto, que o sistema degovernança pressupõe em seu discurso, inclu-são e participação. Consenso primordialmentesobre a necessidade de garantir a participação

dos cidadãos na formulação e implementaçãodas políticas. Todavia, Bevir (2004) destaca quemesmo os grupos reconhecidos pelo Estadocomo parceiros são invocados somente comoveículos para a distribuição de serviços; não édado a eles poder para a tomada de decisão. Oautor sugere que uma democracia participativaradical promoveria o pluralismo mais do que in-corporação, promovendo também mais diálogodo que consulta.

Assim, a democracia participativa radical

pode incluir uma pluralidade de associaçõesdemocráticas autogovernadas. Para Bevir (2004)não se trata de estabelecer, com as associações,uma relação de consulta, mas sim de estabele-

6 Stakeholders refere-se ao público-alvo. Essa expressão temsido bastante utilizada dentro do conceito de responsabilidade so-cial para designar todas as pessoas ou empresas (público internoou externo) que, de alguma forma, são inuenciadas pelas açõesde uma organização.


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cer uma relação de diálogo. O mais importante,continua o autor, é que políticos e servidoresquestionem e transformem suas próprias crençase ações com o processo democrático.

O sistema de governança defende umamaior participação além daqueles associados

com a democracia representativa. Os defensoresda governança compreendem que o envolvimen-to de atores além dos políticos prossionais eservidores civis melhorarão a qualidade da ativi-dade estatal. A governança pública abre, assim,um espaço para uma democracia que vai além dademocracia representativa, uma vez que implicaparticipação do cidadão na gestão deliberativadas políticas públicas e, portanto, nos processosdecisórios. Nesse sentido, pode a governançapública favorecer uma democracia que extra-pola os limites da democracia representativa?Ou, ainda, poderíamos de fato armar que elafavorece a democracia deliberativa?

A democracia representativa liberal, deacordo com Bevir (2004), aparece para deixar umgrande décit democrático em muitas áreas dagovernança. O sistema de governança originou--se como um meio de tratar tais décits, mas agovernança tem usado os termos de inclusão eparticipação para referir somente à incorporaçãode grupos e processos de consulta. Bevir (2004,p. 26) destaca que

[...] talvez o sistema de governança possa serum suplemento de valor para a democraciarepresentativa, mas é necessário prudência,pois não deveria ser levado como um substi-tuto para a democracia representativa.

A democracia representativa apresentainúmeras limitações, já tratadas por diferentesautores. Hirst (1992, p. 08) salienta que “as for-mas de democracia representativa proporcionamníveis muito baixos de prestação de contas pelo

governo e de inuência popular no processo detomada e decisão”. Sob esses aspectos, conti-nua Hirst (1992), “a democracia representativamoderna tem funcionado predominantementecomo um meio de legitimação do poder governa-mental”. Mas isso não signica que a democraciarepresentativa deva ser suplantada; devem-secriar estratégias de democratização radical quesuplementem a democracia representativa.(HIRST, 1992).

Diferentemente da democracia representa-tiva, ressalta Lüchmann (2002, p. 13), a “demo-cracia deliberativa propõe que as decisões sejamfruto de discussões coletivas e públicas que seexpressam em instituições desenhadas para oexercício efetivo dessa autoridade coletiva”. Para

a autora, dessa forma, a democracia deliberativaé um processo público e coletivo de deliberaçãoque tem como pressuposto o pluralismo, a igual-dade participativa, a autonomia e a construçãodo interesse público.

As discussões em torno da democraciadeliberativa trazem subsídios para a discussãosobre a governança pública, uma vez que talcategoria cria a possibilidade de haver delibe-ração e participação no processo decisório.Nesse aspecto, a contribuição de Bohman (2000)pode iluminar esse debate quando destaca queo sucesso de uma democracia deliberativa de-pende da criação de arranjos institucionais quepermitam diálogo livre e aberto entre cidadãos.

Outra contribuição fundamental ao debatesobre a democracia deliberativa, que nos ajudaa compreender os processos de governançapública, tem sido dada por Lüchmann (2002, p.34), que adverte que as instituições devem serconstruídas coletivamente através da discussãopública. Nesse sentido, requer-se

[...] um aparato institucional pautado em re-gras e critérios que, resultantes de processosdeliberativos, sejam capazes de desobstruí-rem os canais que impossibilitam ou limitama efetividade decisória dos processos partici-pativos.

Para a autora, as diferenças de poder e/ouas desigualdades sociais, a cultura clientelista eautoritária e a lógica burocrática da organizaçãopolítico-institucional, podem limitar ou até mesmoimpossibilitar a efetividade decisória dos proces-sos administrativos.

A democracia deliberativa se estabelece apartir dos fóruns constituídos entre Estado e so-ciedade civil. Para Avritzer (2000), esses fórunsdevem partilhar de três características centraispara que a argumentação deliberativa ocorra. Aprimeira delas implica em cessão de um espaçodecisório por parte do Estado em favor de umaforma ampliada e pública de participação.


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A segunda característica se refere à formacomo a informação é tratada pelos atores sociais.Para o autor, os novos arranjos institucionaisse baseiam em duas mudanças em relação àconcepção de informação. É necessário que seconsidere primeiramente que o Estado possui

informações incompletas para a tomada dedecisões e precisa, dessa forma, que os atoressociais tragam informações para que a deli-beração contemple plenamente os problemaspolíticos envolvidos. É necessário também quese considere que as informações devem sercompartilhadas e discutidas num processo queleve à construção coletiva de soluções.

A terceira característica aponta que osarranjos deliberativos trazem a possibilidade deserem testadas múltiplas experiências. Nessesentido, a inovação institucional depende da ca-pacidade de experimentar e partilhar resultados.Para Avritzer (2000, p. 27), a racionalidade oua eciência, de acordo com essa concepção, “égerada de forma descentralizada e a posterioripor múltiplos experimentos.

Para Cohen (2000), a democracia delibe-rativa deve emergir de arranjos que agreguemescolhas coletivas que são estabelecidas emcondições de livre e pública argumentaçãoentre iguais. Implica em uma radicalização dademocracia, com a inclusão daqueles que foram

alijados do poder.A governança pública pode criar um espa-

ço para o desenvolvimento de uma democraciaque vai além da democracia representativa,uma vez que implica participação do cidadãona gestão deliberativa das políticas públicas e,portanto, nos processos decisórios. Como ad-verte Fedozzi (2000), a democratização radicaldo Estado garante a publicização do mesmo e aviabilização de uma esfera pública de cogestãodos recursos públicos.

5 Considerações finais

Consideramos que a governança pública,enquanto arranjo institucional democrático, podecriar espaços deliberativos de discussão, nosquais prevaleçam os princípios da inclusão, dapublicidade, da igualdade participativa, do plu-ralismo, da autonomia e do bem-comum. Valeressaltar que cabe ao poder público, através

de vontade política e comprometimento com aefetivação do ideal democrático, desenvolver osmecanismos que permitam e garantam a amplia-ção, a pluralização e a liberdade e igualdade departicipação dos cidadãos. (LÜCHMANN, 2002).

A governança pública, enquanto formato

institucional abre a gestão da coisa pública àparticipação de diversos atores e gera espaçospúblicos de participação e controle social a partir,também, de reivindicações de diferentes atoresda sociedade civil. Implica, portanto, na ideia deconstrução de uma esfera pública; um campo dedisputas e consensos em que estão presentesa representação política tradicional e diferen-tes atores, interesses e organizações. Nessesentido, a participação de diferentes atores nosprocessos de decisão, nas diversas instânciasde deliberação e de decisão do Estado, implicaconflitos, contradições e disputas de projetospolíticos.

A categoria governança pública recuperaa importância do Estado e das instituições, as-sim como a importância de atores da sociedadecivil para a política. Por tratar-se de um arranjoinstitucional que favorece a democracia, não es-vazia a política de valores, interesses e projetos.A governança pública, em nosso entendimento,é resultado da política e recupera a política aoaproximar a governabilidade da democracia.

Como adverte Nogueira (1995, p. 123), o

[...] governo que governa não é o governo dos‘decisionistas’ e dos líderes determinados,que ‘impõem’ à sociedade um dado programade ação; é, ao contrário, o governo que sabeentrar em sintonia com as tendências e forçasda sociedade para com elas implementar umaudacioso programa reformador. (grifos doautor).

Por tratar-se de um modo de governar quese encontra em construção, os desaos para quese assegure a continuidade e a institucionaliza-ção de experiências de governança pública sãoimensos. A Gestão Pública brasileira ainda vivesob as influências de uma Administração Públicagerencialista, que coloca ênfase na eciênciaadministrativa e na centralização dos processosdecisórios. Todavia, estamos diante de um novomodelo de cidadania que tem exigido um novomodelo de governança. A governança públicaexpressa vontade política e comprometimento


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político para implementar um projeto democrá-tico capaz de cooperar para a ampliação daparticipação social, do debate público, da nego-ciação e deliberação, tendo por base o diálogoe o debate – que reete valores, interesses eprojetos conitantes – pautados nos princípios

da igualdade, pluralidade e publicidade.

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Governança Pública -2011