Governance의 의미와 시사점

269

Ⅰ. 들어가며

거버 스는 기존의 정치, 행정에 한 불신을 극복하고자 하는 일련의 시

도로서 출발하 지만, 그 개념과 근 방법에 해서는 여 히 명확한 합

의를 이루지 못하고 있음

－가장 요한 원인 의 하나를 거버 스 개념이 가진 귀납 성격이라고

분석하기도 함

그러나 어 든, 시 에서 거버 스는 학문 분야에서 뿐만 아니라 정부

( 앙, 지방)의 각종 사업에서도 가장 많이 활용되는 개념이기도 함. 특히

과거와는 다른 형태의 행정, 합의를 지향하거나 네트워크, 트 십과

련된 시도를 설명하는 새로운 패러다임으로서 거버 스 의미는 확산되고

있음

이러한 거버 스 논의는 그러나 무엇보다도 거버 스가 추구하는 본래

인 가치와 그를 통한 정치행정 그리고 사회 문제 을 극복하고자 하

는 노력에 을 맞출 필요가 있음. 그리고 그것은 상호 력과 신뢰,

의와 합의의 우선성이라 할 수 있음

이하에서는 최근 논의되는 거버 스의 태동 배경과 개념 그리고 의미를 살

펴보고 이를 통해 장애인 고용 문제 등에 갖는 시사 을 모색하고자 함

작성자：김용탁(현장연구팀)

Governance의 의미와 시사점

2007 상반기 수시과제 자료집

수시 07-22

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Ⅱ. 거버넌스의 등장배경

111111111111111 정부기능과 시장 기능의 절충 필요성 확대

1929년 공황－실업과 빈곤－시장실패－정부개입의 정당성 확보

1970년 －복지국가 확산－국가 재정팽창－시장규제－정부실패

시장 기능과 정부 기능에 한 상호 회의와 견제로 인한 합의 도출

222222222222222 신자유주의의 대두

국가 역할의 축소：민간부문의 국가 의사결정 정책결정 참여 강조

정부 역할은 시장 실패를 보완하기 한 수 에 국한

333333333333333 세계화와 지방화의 심화 - Glocalization

국제사회의 상호의 존성 증 － 국 기구, 국 기업의 향력 확

지방(local)의 자율과 분권 강화

444444444444444 정보화 시대의 도래

시민사회의 역할 증 ：계 립 신 NGO 심의 역할 확

네트워크 조직의 확산：정부－시민사회의 직 , 수평 연계 네트워크 확산

Governance의 의미와 시사점

271

정부실패

시장실패

세계화

지방화정보화

시민사회

정부 시장

g g

g

GG

시민사회

정부 시장

g g

g

GG

555555555555555 정부의 분권화, 전문화

정책의 기능 분화－ 정책결정의 부분화, 문화 가속화

정부부문과 민간부문의 경계 모호－ 정책결정과정에 비공식 참여자 증가

정부 리 기법의 환: 계층 구조에서 수평 구조로, 상, 설득, 조정으로

<거버넌스의 등장 요인과 기본 이해도>

<자료> 원구환(2003)을 재구성

Ⅲ. 거버넌스의 의미

111111111111111 거버넌스의 개념

사전적 의미：통치하는 행 , 과정 혹은 권력(The act, process or power of

governance)

수시 07-22

272

국내학자들의 개념 정의

학 자 내 용

한승 (2004)등한 지 를 갖는 다양한 참여자들이 기존의 계층제를 벗어나 새로운

네트워크를 형성하여 정책결정에 참여하고 상호 력하는 시스템

김정렬(2000)

의로는 리, 정책, 체계의 차원을 포 하는 안 국정 리 패턴이며,

의로는 기존에 정부가 독 했던 권력의 행사를 치하는 정책 행 자간

상호작용의 네트워크

원구환(2003)공공부문과 민간부문 그리고 다양한 시민사회의 조직들이 자발 으로 상

호 의존 력하는 통치 방식 혹은 네트워크 체제

이종수(2000)존의 행정 이외에 통치를 한 제도, 방법, 도구는 물론 시민과 정부의

계 국가의 역할까지 포함하는 개념으로 통 행정의 체 개념

국외학자들의 거버넌스 개념

학 자 내 용

Kooiman(1994)정부와 사회의 계가 일방 계에서 상호작용 계로 변하여 역동성, 복

합성, 다양성 강조

Rhodes(1997)최소국가, 기업 거버 스, 시장유인체제의 도입, Good 거버 스, 사회

사이버네틱 체제, 공공부문과 민간부문을 연결하는 네트워크 강조

Stoker(1998)상호의존성, 자원의 교환, 게임규칙과 국가로부터 자율을 특징으로 하는

조직화된 네트워크

Pierre(2000)행 자들간의 네트워크 뿐만 아니라 그들 간에 정책을 조정하여 공공문제

를 해결하는 통치 시스템

Jessop(2000)상호의존 인 행 자들 간의 극 , 소극 력을 기반으로 장기 합의

를 한 상의 제도화

Peter(2001)

제도화된 정책 공동체 내의 이해 계자들－국가기 , 지방자치단체, 시민

단체, 일반시민, 직능 단체 등－을 정책과정에 참여시켜서 문제를 해결하

고 책임을 지게 하는 공 의사결정의 한 형태

Governance의 의미와 시사점

273

222222222222222 거버넌스의 특징

1) 전통 행정 기능과의 단절 혹은 극복

거버 스는 과거 통 인 형태의 행정 기능의 문제 을 극복하고 그 안으로

제시된 패러다임이라 할 수 있음

Government Governance

•계층제•국가의 권•엄정한 법집행•평등을 동한 동질성

•수평 조정•시민사회와 시장 향력 증•갈등과 력•네트워크와 참여 강조

<자료> 김정렬(2000)

2) 네트워크의 강조

수평 계에 있는 많은 조직들이 네트워크를 통해 상호작용함. 각 주체는

상당한 자율성을 가지며 다 심 혹은 심이 없는 특징을 가짐

－네트워크는 신뢰를 기반으로 한 상호 응(mutual adjustment)임

3) 상호작용적 관점의 중요성

통제자와 피통제자 구분이 아닌 상호 향력(mutual influence) 강조

정부의 역할은 다양한 구성원간의 력을 도모하기 한 재자(intermediator)임

4) 전통 행정과의 비교를 통한 거버넌스 특징

기준 전통행정 거버넌스

정부역할정부활동서비스 공리 방식산 제도

행정 가치

행정주체행정 방식주요 운 기제

노젓기(rowing)역할직 해 (service)서비스의 독 공규칙 심 리투입 심 산료 심

지출 지향사후 치료집권 계층제명령과 통제행정 메카니즘

방향잡기(steering) 역할할 수 있도록 해 (empowering)서비스 제공에 경쟁 도입임무 심 리성과 연계 산고객 심수익 창출측과 방

참여와 워크의와 네트워크 형성

시장메카니즘

<자료> 김석 (2002)

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274

333333333333333 거버넌스의 구성 요소

연구자 구성변수 공통구성 변수

최병 (2003) ∙시민참여, 네트웍, 트 쉽

－정책과정의 참여

－정부의 참여보장과 정

부의 공개

－신뢰와 화

－네트워크( 트 쉽)

－정부의 NGO에 한

인정

－NGO의 자율성

－NGO의 외부역량

－NGO의 내부역량

－NGO의 주민 표성

－정부의 지원

김정렬, 김시윤(2003)∙ 문성과 자율성, 등한 계

∙집단간 신뢰, 정보의 공유

염일열, 설성 (2003)∙주민행정, NGO와 문가/사업 내용과

수행과정

박희 (2002)∙신뢰와 참여, 수평 시민단체

∙개방형 네트워크, 정책결정의 합의

옥원호(2002) ∙ 등한 참여자로서의 NGO의 내부 역량

CICICUS(2002) ∙NGO의 역량 강화

주성수(2001)∙민주주의, 정통성, 책무성, 투명성

효과성

이 출(2001) ∙NGO의 내부 역량 확보

이병수, 김일태(2001)∙자율성, 상호의존성, 력과 조정( 화)

∙네트워크( 계의 지속성과 안정성)

Newman(2001)∙네트워크에 의한 사회 조정

∙자치, 일반국민의 참여, 민주주의

Hilliard & Kemp(1999) ∙개방성, 투명성

하성규(1999) ∙행정기 의 자세 변화

조명래(1997) ∙NGO와 지방정부의 역할 분담

<자료> 김형양(2003)

Governance의 의미와 시사점

275

444444444444444 거버넌스의 유형

구분 유형

분석수 과 차원에 따른 분류

∙ Global 거버 스

∙ regional 거버 스

∙ national 거버 스

∙ local 거버 스

활동의 상과 이슈 심에 따른 분류

∙ green 거버 스

∙ techno 거버 스

∙ cyber 거버 스

행 주체에 따른 분류

∙시장 심 거버 스

∙시민사회 심 거버 스

∙국가 심 거버 스

내용을 심으로 한 분류

∙기업가 거버 스

∙좋은 거버 스

∙ NGO 거버 스

∙네트워크 거버 스

555555555555555 거버넌스의 활용

1) 구조 혹은 모델로서 거버넌스 연구

거버 스를 하나의 구조로 인식하여 연구

－거버 스 자체를 유형화된 존재로 인식하여 근하는 방법

－어느 특정한 시기나 공간에서 나타나는 유형에 한 분석을 통해 그

특징을 분석함

－계층제, 시장, 연결망, 공동체 등의 형태를 가진 구조(Pierre, 2003)

2) 연구 분석 틀로서 거버넌스의 활용

거버 스라는 분석 틀을 이용한 사례 연구: 과정에 한 탐색

－사례：지방의제21, 기무사 이 , 주민자치센터 활성화, 경찰서비스, 사이

버 주민자치 등

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－방법：사업과 련된 주체간의 의, 참여 등을 분석하여 거버 스 모

형에 합한지 검증

－결과：거버 스 모형에 근 했는가의 여부, 거버 스 모형에 합하기

한 과제 도출

3) 거버넌스 자체 탐색을 통한 학문적 가치 모색

거버 스의 개념과 인식론의 차원에서 근

－정부, 시민, 시장간의 역할과 책임과 련한 이론 분석

－민주주의 원칙을 한 거버 스의 바람직한 모형 구축 등(참여민주주의

와 거버 스)

－거버 스의 다양한 의미와 련 주체들에 한 이론 탐구에

Ⅳ. 거버넌스와 장애인 공용

111111111111111 거버넌스와 고용

1) 고용 거버넌스 사례- EU의‘개방형 조정 방식’사례

* Emmo Carmel의 논의를 정리한 것임

등장 배경

－1990년 EU 회원국들의 실업률이 10%를 상회하는 등 유럽복지시스

템(European welfare system)에 한 을 가져옴

－2003년 3월 뤼셀 유럽 이사회에서 (신) 유럽고용 략이 등장함. 이는

① 완 고용 ② 고용의 질과 생산성의 향성, ③ 사회 통합과 포용

(social cohesion and inclusion) 을 목표로 하고 있음

Governance의 의미와 시사점

277

－이 과정에서 유럽 (신) 고용 략을 보다 원활하게 수행하기 해 개방

형 조정방식(Open Methods of Coordination)을 택함

개방형 조정방식(OMC)의 성립

－OMC에서는 EU내의 국가를 하나의 ‘사회’로 인식하며, 지방 혹은 지역

차원의 트 십을 발 시키고자 함

－이 과정에서 정부부문 뿐만 아니라 비정부행 자들의 참여를 통해 정책

입안과 발 을 도모하고, 사회통합을 해 련된 NGO들을 결집 － 유

럽 네트워크의 가이드라인에 한 자문과 상호평가를 수행하도록 함

OMC의 역할

－OMC는 유럽 고용 략과 연계, 고용, 교육, 훈련 부문에 집 하여 상

호 작용을 도모함

－EU에서 OMC는 고용 략에 한 국가별 가이드라인 설정과 이 가이

드라인에 따른 국가실천계획(National Action Plan) 을 수립해서 실행하

도록 하고 이를 모니터링함

－개별 국가들이 한 다른 나라의 우수 사례를 벤치마킹 할 수 있도록

지원함

OMC의 함의

－이러한 역할은 공식 인 EU 원회나 유럽 고용 략의 한계를 넘어 EU

내의 다양성을 인정하면서 동시에 EU내의 사회통합을 도모하고 있음

－특히 OMC는 유럽사회에서 EU와 회원국에 의한 공식 인 governing이

외에도 새로운 역 , 정책 공간을 형성했다는 의미를 갖고 있음

⇒ EU의 개방조정방식(OMC)은 사회(유럽의 각 국가)와 EU기구 그리고 유럽내 NGO

등이 참여하여 자발 으로 고용정책에 한 가이드라인 제시, 모니터링, 다자

감시, 벤치마킹 등의 활동을 수행하고 있어 공식 정부 부문이 아닌 새로운 형태의

거버 스 의미를 가짐

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278

2) 지역고용거버넌스－노동부 고용지원센터 중심

고용지원센터의 역할 부진

－일자리 창출 훈련과 련하여 앙부처가 추진하고 있는 사업의

종류가 2006년 재 12개 부처의 84개 사업에 이름( 산은 1조 5천억원)

－그러나 각 사업들간에 연계가 거의 없이 개별 으로 추진되고 있으며,

다양한 의조정기구가 있음에도 불구하고 그 역할도 유명무실함

<참고> 지역단위 고용 및 훈련관련 위원회 현황

명칭 근거

지방고용심의회 고용정책기본법(6조)

직업교육 훈련 의회 직업교육훈련 진법(18,19조)

시도지역 신 의회 국가균형발 법(28조)

시군구 지역 신 의회 국가균형발 법(29조)

훈련기 훈련과정 심사 원회 근로자직업훈련 진법시행규칙(11조의2)

고용 진훈련조정 의회 고용 진훈련시행규칙( 규4조)

취업알선 추진 의회 직업소개등업무처리 규정(훈령제10조)

직업 응훈련 기 선정 원회 직업 응훈련 시행지침

지방사회 일자리 추진 원회 지침

지역노사정 원회 노사정 원회법

<자료> 유길상(2007)

고용지원센터를 통한 지역 고용 거버 스 체계 구축 방안

－지역단 에서의 고용과 련된 사업을 종합 조정할 수 있는 체계 마련

－고용지원센터의 업과 서비스 제공 방식을 지역실정에 맞게 설계하고 당

해 지역의 다양한 련기 들의 트 로서 참여할 수 있는 유인 체

계 구축

－ 문성을 갖춘 경쟁력 있는 트 들이 시장기능에 의해 육성될 수 있

는 여건 조성

－고용지원센터와 참여 트 기 의 유기 인 조와 트 기 의 역

량 제고

Governance의 의미와 시사점

279

노동부 · 교육부 · 산자부 등

시 · 도 지방 고용심의 회시 · 도

시 ·군 ·구

타 공공 ·민영비영리고용서비스 기관

지역경영자치단체

지역노동자단체

사회복지 관

자활후견 기관

산업인력공단

산업안전공단

근로복지공단

장애인고 용촉진공단

종교단체

폴리텍대학

민간훈련기관

지역노무사협회

중소기업훈련컨소시엄 NP O 탁아서비 스기관 중소기업진흥공단 Sector Counc il

민간고용서비스회사 대학 지자체훈련기관 지방중소기업청

고용지원센터

고용 지원센터 운 영위원회

고용지원센터의 지역단 거버 스 구축 시

<자료> 유길상(2007)

222222222222222 장애인 고용 거버넌스(local governance) 사례 - 고흥군의

장애인 고용지원센터

개요 추진 황

－2006년 12월 19일 한국장애인고용 진공단 주지사와 고흥군청이 ‘고

흥지역 장애인의 직업재활 서비스 제공’을 한 장애인 고용지원센터

설립

－소외지역 지방자치단체의 행정력을 활용한 서비스 제공 방안의 일환으

로 지방자치단체내에 장애인 고용지원센터 설립

－2007년도에 구례, 암, 군도 개소 정

✿지방자치단체와 공단간의 연계를 통해 지역특성 산업구조에 맞는 직업탐색과 직

무개발을 통해 질 높은 서비스 제공 가능

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280

장애인고용지원센터 주요 사업

－구직 장애인에 한 취업알선 등 직업재활 지원

－직업훈련 등 직업능력개발 지원

－장애인 근로자 고용안정 고용유지를 한 지원

－지역 노동시장 정보(인력수 등) 수집, 분석 제공

－지역 산업 구조에 맞는 직업탐색 직무개발

－공공 민간 기 의 일자리 정보 허 (job-net)수행

장애인 고용지원센터 설립에 한 로컬 거버 스 분석

<분석틀>

지역 환경 여건

지방자치단체의 거버넌스 추진의지

다원주의에 입각한민간부문의 보편적 참여

파트너십에 의거한네트워크 구성

민간부문의 내부역량 강화

로컬 거버넌스의활성화

지방자치단체의 행?재정지원

<자료> 이도형(2004)을 재구성

분석결과

－지방자치단체의 거버 스 추진의지：고흥군수의 선거 공약 사항, 약

체결 등에서 극 의지를 보여주었음

－민간부문의 보편 참여： 기 공단 주지사와 군청. 장애인 유 단

체가 참여했으나 이후 민간단체의 참여는 계속되지 않았음

－ 트 십에 의거한 네트워크 구성：공단 주지사 － 군청간의 트

십 구축

－지방자치단체의 행⋅재정지원：지자체 담 직원 배치, 고흥군 산으

Governance의 의미와 시사점

281

로 센터 운 등 지원 확보

－고흥군의 장애인고용지원센터 사례는 정부 － 민간 － 기업 등이 참여

하는 보편 인 거버 스(로컬 거버 스)라기 보다는 그러한 거버 스를

지향하는 하나의 과정 상으로 이해할 수 있음

그럼에도 불구하고 공단과 지방자치단체가 네트워크를 형성하여 장애인 고용

을 한 실질 인 결과를 도출했다는 것은 네트워크에서 트 십 그리고

거버 스의 새로운 가능성을 보여주는 것이라 하겠음

333333333333333 장애인 고용 관련 거버넌스 구축 방안

1) 필요성

장애인 고용은 사회 책임으로서 정부, 기업 그리고 사회에서 모두가 심을

가져야 할 사안임

한 법 강제를 통한 장애인 의무 고용이나 부담 징수 수단이 아닌 상호

이해와 력을 통해 장애인 고용을 확 하는 것이 더 바람직하다고 할 수

있음

☞ 기업과의 장애인 고용 증진 약체결 맞춤훈련 등은 다른 형태의 거버 스

의미를 갖고 있음

지역차원에서 상 으로 무 심한 지자체의 극 력을 도모하기 한

기제가 될 수 있음

－서울시에서 시행하는 장애인 고용 련 정책은 2005년도의 경우 ①

장애인 취업 박람회 개최와 ② 정신지체 장애인 스 세차사업에 불과

→ 다양한 고용 련 력 기반을 구축할 필요가 있음

수시 07-22

282

<참고> 서울시의 2005년도 일자리 창출 사업 내역(직접고용창출)

사업 구체적인 사업 내용

공공부문 일자리창출공무원 채용, 단기일자리제공, 공공근로사업, 청년일자리제공,

교통서포터즈

취약계층 일자리 제공차상 계층 소기업인력지원, 노인일자리, 여성취업 응 창

업지원활동 자활근로

직업훈련 직업훈련 교육 실시, 고용 진훈련, 해외취업훈련, 창업지원

취업박람회 개최 청장년 채용박람회, 실버채용박람회, 장애인채용박람회

<자료> 김안국 외 (2005)

2) 거버넌스 구축 방안

장애인 고용 인식개선을 한 거버 스 구축

－정부와 공단 그리고 기업과 시민단체(장애인 단체) 등이 함께 참여하여

상호 네트워크를 구성하고 이를 바탕으로 트 십을 형성함으로써 장

애인 고용의 상징 의미 뿐만 아니라 실질 인 효과도 도모할 수 있

을 것임

✿ 앙 정부 차원 혹은 사회 약기구 등을 통한 장애인 고용 문제 근 필요

장애인 고용 련 로컬 거버 스

－지방자치단체와 공단 그리고 지역내 기업인, 장애인 단체 등과 함께 장

애인 고용에 한 력 방안을 모색하면서 이를 구체 인 연계망으로

확보

장애인 일자리 창출을 한 거버 스 모델 개발

－정부와 민간 기업, 지방자치단체와 민간기업이 력을 통해 사회 기

업이나 장애인 공기업 등을 육성하는 방안

✿ 이정주(2006)의 기업 자회사형 기업이나 김종진(2006)의 제3섹터 방식의 기업

자회사형 특별 사업장 설치 등이 이 범주에 포함된다고 할 수 있음

Governance의 의미와 시사점

283

Ⅴ. 나오며

111111111111111 거버넌스가 주는 정책적 시사점

기존의 행에 한 반성과 새로운 변화 모색

－권 , 계층 문화에서 참여 문화로의 환

－행정과 정책의 역에 시민사회의 다양한 주체들이 참여하게 되었고,

거버 스 이론은 그 정당성과 합리성을 확보하는 근거가 되었다 할 수

있음

행 주체들간의 상호 계가 갈등에서 신뢰로

－거버 스의 가장 기본 인 요소는 행 주체들간의 신뢰가 바탕이 된

결정 과정임. 따라서 거버 스에 한 논의는 사회내 각 행 자들에게

신뢰와 투명한 상호 존 의 필요성을 보여주었음

다양한 주체를 통한 다양한 사업 개

－시민 단체를 비롯한 단체, 기 등에서의 극 인 업무 역 개척

－과거와 같은 앙 행정부의 지침과 통제에 의한 사업 개가 아닌 지

방자치단체에서 혹은 시민 단체 등에서도 극 으로 정부 정책 결정

과정 등에 참여할 수 있음

－ 습 이고 의례 인 정책과 사업의 범 를 벗어나 새로운 정책 역

발굴 이를 정책화할 수 있는 가능성이 크게 확 되었음

222222222222222 그럼에도 불구하고 거버넌스에 대해 다시 생각해볼 문제

거버 스 논의가 우리나라 상황에서는 아직 시기상조라는 지 과 문제 제기

－미성숙한 시민사회, 열악한 재정력의 시민단체, 신뢰가 확보되지 못한

정부 등

수시 07-22

284

거버 스는 항상 좋은 결과만을 래할 것인가에 한 의문

－정책 결정에 한 무책임과 정책 결정의 지연, 이익집단의 난립 등

정부 주도의 트 십만이 강조될 경우 Newman의 주장처럼 " 통 인 정부권

력의 더욱 교묘한 형태로의 확산의 결과일 수 있으며, 이러한 에서 트

십은 정부와의 험한 계(Dangerous liaison)"가 될 수 있음

☞ 그럼에도 불구하고 거버 스가 가지고 있는 상호 작용, 력 네트워크 구성, 신뢰에

기반한 정책 결정 등의 목표 지향성은 앞으로도 큰 의의를 가질 것임

☞ 특히 장애인 고용 문제가 정부 － 기업 － 사회가 함께 풀어가야 할 과제라는 에

서 거버 스 논의는 많은 함의가 있다 하겠음

Governance의 의미와 시사점

285

참고문헌

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