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PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO DE

INTERESSE SOCIAL DO ESTADO DO MARANHÃO

PEHIS MA

GOVERNO DO ESTADO DO MARANHÃO SECRETARIA DAS CIDADES E DESENVOLVIMENTO URBANO

SECID-MA

PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL DO ESTADO DO MARANHÃO – PEHIS-MA

PEHIS-MA

SUMÁRIO EXECUTIVO

Janeiro 2012

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PEHIS MA

FICHA TÉCNICA

GOVERNADORA DO ESTADO DO MARANHÃO ROSEANA SARNEY MURAD

VICE- GOVERNADOR JOAQUIM WASHINGTON LUIZ DE OLIVEIRA

SECRETÁRIO DE ESTADO DAS CIDADES E DESENVOLVIMENTO URBANO PEDRO FERNANDES RIBEIRO

SECRETÁRIO ADJUNTO DE DESENVOLVIMENTO URBANO CARLOS FREDERICO LAGO BURNETT

SECRETÁRIO ADJUNTO DE HABITAÇÃO FERNANDO TADEU MENDONÇA LIMA

SECRETÁRIO ADJUNTO DE PROJETOS ESPECIAIS ANTÔNIO GUALHARDO ÁLVARES DOS PRAZERES

GEOSISTEMAS ENGENHARIA E PLANEJAMENTO LTDA. Roberto Lemos Muniz - Engenheiro Civil Humberto Pinto Silva - Engenheiro Civil

Ivson de Medeiros Lemos - Engenheiro Cartógrafo Andrea Lapenda - Engenheira Civil

Elaine Fernanda de Souza - Arquiteta e Urbanista Tatiana Ribeiro de Oliveira - Arquiteta e Urbanista

Ana Isabel Campelo Assis - Assistente Social Alexsandra Maria da Silva - Assistente Social Iracacy de Oliveira Melo - Assistente Social

Consultoria Técnica Especializada

Maria Ângela de Almeida Souza - Arquiteta e Urbanista Winnie Emily Fellows - Arquiteta e Urbanista

Ana Maria Filgueira Ramalho - Arquiteta e Urbanista Tarcisio Patricio de Araujo - Economista

Jurema Regueira A. Monteiro Rosa - Economista Tiago Barbosa Diniz- Economista

Roberto Alves de Lima - Estatístico e Economista Maria Rejane de Britto Lyra - Estatística e Demógrafa

Rosa Maria Cortes de Lima - Assistente Social Magda Alencar - Assistente Social

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PEHIS MA

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO

04

2. SOBRE A QUESTÃO HABITACIONAL E A POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL

06

3. A ECONOMIA MARANHENSE: CRESCIMENTO DIFERENCIADO, CONCENTRAÇÃO ESPACIAL E BAIXA DIVERSIFICAÇÃO

10

4. QUANTIFICAÇÃO E QUALIFICAÇÃO DAS NECESSIDADES HABITACIONAIS 21

5. QUESTÃO FUNDIÁRIA

40

6. ASPECTOS INSTITUCIONAIS

45

7. DIRETRIZES E ESTRATÉGIAS DE AÇÃO

48

8. APÊNDICE 55

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PEHIS MA

SUMÁRIO EXECUTIVO do trabalho de elaboração do PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO

DE INTERESSE SOCIAL DO ESTADO DO MARANHÃO (PEHIS-MA), coordenado e

executado pela empresa Geosistemas Engenharia & Planejamento Ltda., conforme o

Contrato 042/2010-ASSJUR/SECID, firmado entre a Secretaria das Cidades e

Desenvolvimento Urbano do Governo do Maranhão e a referida empresa.

1. INTRODUÇÃO

O Plano Estadual de Habitação de Interesse Social do Maranhão tem por

objetivo central a quantificação e a qualificação da oferta e das necessidades

habitacionais, tendo-se em conta a evolução recente da economia estadual –

consideradas as cinco mesorregiões do Maranhão – e eventuais limites e

potencialidades do quadro político-institucional-legal-financeiro concernente ao setor

habitacional, no âmbito estadual.

Assim, levam-se em conta aspectos econômicos, urbanísticos, jurídicos e

institucionais –, buscando-se formular indicações e subsídios para um plano de ação,

que, no âmbito do PEHIS-MA, deverá ser executado – sob a coordenação da SECID –

ao longo do período 2012-2023.

No decorrer dos trabalhos, foram incorporados ao diagnóstico socioeconômico,

habitacional e institucional aportes constituídos por: a) contribuições obtidas por

meio de Oficinas Participativas – envolvendo poder público e sociedade civil –

,realizadas em cada uma das mesorregiões do Estado do Maranhão; b) elementos

captados por meio de entrevistas com representantes de entidades públicas do setor

habitacional, assim como representantes da sociedade civil e técnicos de secretarias

estaduais do Maranhão.

Dessa forma, confluíram – no processo participativo de elaboração do PEHIS-

MA – conhecimento especializado concernente às dimensões socioeconômica,

habitacional e institucional, e conhecimento, demandas e expectativas de técnicos e

cidadãos envolvidos ou preocupados com a questão habitacional no Maranhão, bem

como aportes de pessoas e agentes sociais que buscam contribuir para a efetividade

de políticas públicas.

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PEHIS MA

Sumariam-se, a seguir, os principais resultados do estudo que consubstancia o

PEHIS-MA, precedidos por uma seção que faz uma qualificação prévia da temática

habitacional brasileira, antecipando-se o recurso metodológico de situar, em contexto

mais amplo, a questão habitacional no Maranhão. Chame-se atenção para o fato de

que os temas e resultados contemplados neste sumário executivo estão devidamente

detalhados nos diversos produtos que compõem o PEHIS-MA.

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PEHIS MA

2. SOBRE A QUESTÃO HABITACIONAL E A POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL

O equacionamento do problema da habitação no Brasil se mantém como um

desafio ao poder público, que não consegue suprir satisfatoriamente crescentes

carências habitacionais das famílias mais pobres. Esta situação se agrava a partir da

década de 1980, com a redução dos investimentos no setor habitacional,

especialmente após a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), no final de

1986.

O crescente processo de descentralização e municipalização, impulsionado

pela Constituição de 1988 e pela reforma tributária, que amplia os recursos dos

municípios, conferiu maior autonomia aos governos municipais para formular políticas

específicas. O Estatuto da Cidade contribui, desde 2001, para a consolidação de

mudanças decorrentes desse processo.

Mudanças institucionais vêm se processando de forma distinta nas diversas

unidades da Federação e nos diversos municípios, segundo a incorporação e a

institucionalização de canais de gestão democrática e de instrumentos de planejamento

urbano, como, também, de acordo com a prioridade conferida à alocação de recursos

para habitação. A política de governos estaduais que sofreram o impacto da extinção das

respectivas COHABs mantém-se ainda presente no setor habitacional, especialmente

quando muito dos municípios permanecem pouco estruturados para enfrentar esta

questão, como ocorre no Estado do Maranhão. Nesse sentido, a política habitacional

estadual pode adquirir um papel de coordenação geral, de definidor de padrões de

políticas a serem adotadas, de incentivo e apoio institucional aos municípios mais

necessitados.

A Política Nacional de Habitação1, instituída em 2005, tem como princípios

declarados a descentralização, a articulação e a cooperação entre as três esferas de

governo – federal, estadual e municipal – a exemplo de outras políticas nacionais, como

as de educação e saúde, de modo a promover integração das ações e melhor aplicação

dos recursos financeiros, frente ao grande desafio de possibilitar acesso à moradia a todos

1 Elaborada pelo Ministério das Cidades, por meio de processo participativo, e instituída pela Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005.

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PEHIS MA

os segmentos da população. Nesse sentido, no contexto de um país em que 11 milhões

de domicílios2 estão em condições inadequadas de moradia quanto à infraestrutura

urbana – o que representa quase ¼ do estoque de moradias (22,3%) –, e cujo déficit

habitacional é de cerca de 5,5 milhões de residências (9,6% do estoque habitacional), a

referida Política assume papel de extrema importância, surgindo como meio apto a tornar

a questão da habitação uma prioridade nacional, esperando-se que proporcione

democratização do acesso a terra urbanizada e à moradia digna (MINISTÉRIO DAS

CIDADES, 2011).

Para tanto foi concebido o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

(SNHIS) como o principal instrumento desta Política, por meio do qual o Ministério das

Cidades estabelece linhas de financiamento, programas de investimentos

habitacionais e políticas de subsídios, a serem detalhados e implementados a partir de

processos de planejamento participativo, no Plano Nacional de Habitação e nos planos

locais e estaduais.

O SNHIS, instituído em 2005, impõe a estados e municípios a necessidade de

criar e aperfeiçoar quadro normativo próprio, criando mecanismos administrativos, no

âmbito das respectivas políticas habitacionais, que permitam atender às exigências

dos Planos Diretores.

A elaboração do PEHIS-MA insere-se nesse contexto de mudanças do quadro

institucional do país. Para o desenvolvimento deste PEHIS faz-se necessário examinar

a realidade, considerando-se duas vertentes: análise do setor habitacional do

município no contexto da dinâmica econômica e da expansão demográfica, com

identificação e quantificação de tendências de expansão urbana e habitacional, bem

como de necessidades habitacionais, abordando-se aspectos socioeconômicos,

urbanísticos e jurídicos; exame do contexto institucional em que se insere o PEHIS-

MA, envolvendo o arcabouço legal e institucional do Estado do Maranhão referente à

temática habitacional e a possibilidade de financiamento e de enfrentamento de

necessidades habitacionais. Portanto, o Plano Nacional de Habitação e o Sistema

2. Conforme estudo realizado pela Fundação João Pinheiro (FJP) em parceria com o Ministério das Cidades, referente ao ano de 2008 e divulgado em 2011, que traz indicadores baseados em informações da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, 2008), do Instituto Brasileiro de Geografia a e Estatística (IBGE).

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PEHIS MA

Nacional de Habitação de Interesse Social são levados em conta para a elaboração de

diretrizes do PEHIS-MA, visando-se qualificar e planejar a intervenção do poder

público, considerado um horizonte temporal de 12 anos.

São retratadas carências e potencialidades do Maranhão, unidade da

Federação que se destaca no contexto nacional como território em que é muito

expressiva a precariedade habitacional. Trata-se de um trabalho multidisciplinar, que

contempla dimensões referentes à socioeconomia, ao problema fundiário, à temática

habitacional e a aspectos institucionais, e constitui análise que inclui uma visão

mesorregional, com destaques concernentes a regiões de planejamento3.

Como recurso metodológico, procedeu-se à realização de oficinas de trabalho

– participativas, nos moldes referidos na Introdução a este Sumário Executivo –,

assumindo-se que tal estratégia de planejamento tem como substrato o pressuposto

de que a ação do poder público, buscando a participação ativa de agentes sociais

representativos, deve contribuir para redução de descompassos entre a dinâmica da

expansão econômica e o padrão de desenvolvimento social.

No caso em apreço, a questão habitacional – temática central do estudo –

representa uma demanda básica da população que vem sendo objeto de atenção, no

plano de políticas públicas do governo federal, por meio de ações de planejamento

participativo consubstanciadas na elaboração de planos estaduais e planos locais de

habitação de interesse social.

O problema habitacional, que se agrava devido à pressão exercida por

problemas decorrentes do acelerado processo de ocupação urbana, tem ocupado

lugar relevante na agenda de diversos organismos internacionais. Dados da

Organização das Nações Unidas (ONU) indicam que, no final da década de 2000, um

3As Regiões de Planejamento do Maranhão foram instituídas pela Lei Complementar N.º 108 de

21.11.2007, fruto de um esforço coletivo para novo ordenamento do território estadual, em consonância com a Orientação Estratégica de Governo e as demandas da população, em trabalho coordenado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento (SEPLAN). Foram definidas 32 Regiões de Planejamento para o Estado: região da Baixada Maranhense, da Chapada das Mesas, da Ilha do Maranhão, da Pré-Amazônia, das Serras, do Alpercatas, do Alto Munim, do Alto Turi, do Baixo Balsas, do Baixo Itapecuru, do Baixo Munim, do Baixo Turi, do Delta do Parnaíba, do Flores, do Gurupi, do Litoral Ocidental, do Mearim, do Médio Mearim, do Médio Parnaíba, do Pericumã, do Pindaré, do Sertão Maranhense, do Tocantins, dos Carajás, dos Cocais, dos Eixos Rodo-Ferroviários, dos Gerais das Balsas, dos Guajajaras, dos Imigrantes, dos Lagos, dos Lençóis Maranhenses e região dos Timbiras(SEPLAN, 2008).

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PEHIS MA

terço de toda a população urbana mundial vivia em assentamentos precários e que,

em todo o mundo, cerca de 900 milhões de pessoas passam por problemas

semelhantes aos enfrentados por brasileiros que não têm acesso a moradia digna.

O déficit habitacional brasileiro, meramente quantitativo, é da ordem de 5,5

milhões de unidades4. O país carece de moradia para 4,6 milhões de famílias em áreas

urbanas e 900 mil em áreas rurais. O déficit quantitativo estimado para as faixas de

renda familiar de até três salários mínimos é de 4,9 milhões de moradias, concentrado

principalmente nas regiões metropolitanas. Pelos dados censitários disponíveis, o

déficit habitacional para a faixa de renda acima de cinco salários mínimos decresceu –

entre 1991 e 2000 –, passando de 15,7% para 11,8%. Para o ano de 2008 foi estimado

um déficit de 3,4% nessa mesma faixa de renda.5

Nesse contexto, o Estado do Maranhão se apresenta com características

peculiares. Situado no Nordeste brasileiro, possui uma população rural ainda

significativa, o que se traduz em um expressivo déficit habitacional, com questões

fundiárias relevantes a serem enfrentadas e questões específicas das populações

tradicionais – indígenas, quilombolas –, que requerem tratamento especial, devendo-

se considerar questões culturais e problemas estruturais. As necessidades

habitacionais que determinados polos de desenvolvimento econômico ampliam

merecem, por sua vez, serem levadas em conta na projeção de necessidades

habitacionais futuras.

Deve-se, por fim, salientar que a implementação do PEHIS-MA – ao longo do

período 2012-2023 – necessitará da capacidade da gestão estadual de fazer arranjos

institucionais tendo em conta a política nacional e a política estadual de habitação de

interesse social.

4 Conforme estimativas da Fundação João Pinheiro referentes ao ano de 2008.

5 A significativa redução acima informada se explica, em grande parte, por mudança de metodologia da

estimação, deixando-se de considerar como déficit habitacional 30% das famílias conviventes, em face da constatação, pela PNAD 2007, de que nem todas as famílias conviventes desejavam uma nova moradia.

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PEHIS MA

3. A ECONOMIA MARANHENSE: CRESCIMENTO DIFERENCIADO, CONCENTRAÇÃO

ESPACIAL E BAIXA DIVERSIFICAÇÃO

Conforme a linha metodológica em que se apoia o estudo agora sumariado, é

essencial que sejam destacados traços-chave e particularidades da economia

maranhense, base material e institucional que potencializa, condiciona e baliza

possibilidades de alcance satisfatório de políticas públicas.

A economia maranhense, que recentemente vem se beneficiando de destacado

padrão de crescimento, gera o quarto maior PIB no Nordeste (17º no país) e logra

obter ganhos de importância relativa na economia nacional, em proporção que,

mesmo pequena em termos absolutos, revela-se expressiva, quando devidamente

contextualizada.

O crescimento da importância relativa do Maranhão – na faixa de 20%, entre

2002 e 2008, tanto no plano nacional (1,05% para 1,27%) quanto no contexto regional

(8,1% para 9,7%) – é expressivo no âmbito do Nordeste (que se mantém, há mais de

três décadas, no entorno de 13,0% de participação no produto nacional). Portanto, o

Maranhão ganha importância relativamente a outros estados da região, o que pode

ser retratado via comparação de indicadores globais de crescimento do PIB no referido

período: 46,0% do estado versus 27,9% do Brasil e 31,5% do Nordeste. O Gráfico

abaixo permite que se visualize a evolução diferenciada dessa economia estadual em

contexto mais amplo.

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PEHIS MA

Brasil, Região Nordeste e Estado do Maranhão

Índice de crescimento do PIB 2002-2008

100

105

110

115

120

125

130

135

140

145

150

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Brasil

Região Nordeste

Maranhão

Fonte: IBGE - Contas Regionais. Elaboração Ceplan.

Contrapontos a essa favorável posição relativa advêm da concentração setorial

e espacial da economia maranhense. No primeiro plano, predominam certos

segmentos industriais associados a ferro, siderurgia e alumínio, e segmentos agrícolas

ou agroindustriais vinculados ao agronegócio da soja e pecuária bovina, com forte

vinculação ao mercado externo. Trata-se de uma potencialidade que vem beneficiando

o Maranhão em um período favorável do comércio externo; entretanto, esse mesmo

fator pode ser identificado como uma fragilidade da economia maranhense em

conjunturas internacionais de crise, quando há desaceleração da demanda por

commodities (industriais e agrícolas).

Tal concentração setorial também se revela na atividade agrícola: as cinco

principais culturas do Maranhão – arroz, soja, mandioca, milho e cana-de-açúcar –

respondem, conjuntamente, por mais de 90% do total do valor bruto da produção

estadual desse tipo de cultura, com destaque para a produção de soja, que responde

por mais de 1/3 do valor da produção de lavouras temporárias do Maranhão, sendo o

equivalente a 27,9% do valor da produção nordestina e a 2,4% da produção brasileira

de soja.

No que concerne à atividade pecuária, o Maranhão possui expressivos

rebanhos de bovinos, suínos e galináceos, destacando-se o efetivo de bovinos, o único

que apresenta crescimento entre 2002 e 2009. A importância relativa da pecuária

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PEHIS MA

maranhense pode ser percebida mais adequadamente quando examinada nos planos

regional e nacional. De fato, no decorrer dos anos 2000 a 2009, a pecuária bovina do

Maranhão evolui de um efetivo próximo de 4,1 milhões de cabeças no ano inicial para

6,9 milhões no final da série – um crescimento anual de 5,9%.

No mesmo período, a pecuária bovina brasileira cresce a 2,1 % ao ano, sendo

de 2,5% o incremento anual do efetivo de bovinos no Nordeste. Por outro lado, o

efetivo bovino maranhense, em 2009, representava 24,3% do total do Nordeste,

região que participava com 13,8% do efetivo brasileiro. Por fim, o ranking dos estados

brasileiros em termos de efetivo bovino, em 2009, tinha o Maranhão em 12º lugar,

perdendo – entre os estados do Nordeste – apenas para a Bahia (9º lugar). Portanto,

esses indicadores revelam uma posição relativa de destaque do Maranhão na pecuária

bovina, nos planos regional e nacional. Nesse contexto, assinale-se que a pecuária

bovina tem importância econômica relevante para a produção de carne, mercadoria

com considerável valor comercial nos mercados interno e externo.

É útil, portanto, se destacar que a mesma economia que vem se beneficiando

de vigoroso influxo de investimentos industriais, ao mesmo tempo tem face

agropecuária relativamente expressiva.

No que se refere à configuração espacial da economia maranhense, o Norte do

Maranhão responde por 50,7% do PIB estadual; a capital, São Luís, isoladamente gera

76,0% do produto desta mesorregião, o equivalente a 38,5% do produto estadual.

Portanto, a capital do Maranhão responde por 50,5% da produção industrial do estado

(um grau de concentração industrial bem característico dessa economia) – o que

deverá se manter ou mesmo se ampliar, considerando-se que, do volume de

investimentos implantados e em perspectivas no Maranhão, R$ 74,7 bilhões (dois

terços do total) constituem a porção direcionada à mesorregião Norte, permanecendo

a capital como núcleo concentrador. As Tabelas 1 e 2, a seguir, sintetizam a

configuração espacial da socioeconomia maranhense segundo indicadores globais de

população e produto.

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PEHIS MA

Tabela 1 MARANHÃO e Mesorregiões População, crescimento populacional, taxa de urbanização, densidade demográfica 2010

Território

População 2010

Total Distr. %

Taxa anual de cresc. 2000/2010

Taxa de urbanização

(%)

Densidade demográfica

(hab/km²) Total Urbana

Maranhão 6.574.789 100 1,5 2,1 63,1 19,8

Centro (42 mun) 915.039 13,9 0,8 1,4 55,6 16,7

Leste(44 mun) 1.336.005 20,3 1,3 2,2 62,9 18,9

Norte (60 mun) 2.605.412 39,6 2,0 2,4 64,5 49,5

Oeste (52 mun) 1.409.940 21,5 1,3 1,8 64,1 16,3

Sul (19 mun) 308.393 4,7 1,8 3,0 69,4 4,6 Fonte: IBGE (Censo Demográfico). Elaboração Geosistemas.

Tabela 2 MARANHÃO – Mesorregiões Produto Interno Bruto: distribuição e crescimento 2002-2008

Território PIB (R$mil) Distribuição

(%)

Taxa anual de

crescimento (%)

PIB Per capita (R$)

Maranhão 38.486.883 100 7,6 6.104

Centro (42 mun) 3.600.542 9,4 6,9 4.089

Leste(44 mun) 4.677.275 12,1 7,1 3.624

Norte (60 mun) 19.343.216 50,7 7,7 7.784

Oeste (52 mun) 8.072.517 22,4 7,8 5.964

Sul (19 mun) 2.793.333 5,4 8,4 9.444 Fonte: IBGE (PIB dos Municípios). Elaboração Geosistemas

Estabelecida uma visão global da concentração espacial da economia

maranhense, é útil que se detalhem informações sobre o grande polo concentrador, a

mesorregião Norte, na qual obviamente se destaca a capital São Luís, como já

assinalado. Se forem considerados, juntamente com a capital, os municípios de São

José do Ribamar e Paço do Lumiar (R$ 253,4 milhões), Pinheiro (R$ 245,5 milhões) e

Itapecuru Mirim (R$ 215,2 milhões), estes cinco municípios (com PIB superior a R$ 200

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PEHIS MA

milhões) geram 82,0% do produto e abrigam 54,6% da população da mesorregião6.

Considere-se, ademais, que o conjunto destes cinco municípios compreende um

espaço em que operam grandes empreendimentos industriais da economia

maranhense.

Portanto, essas informações adicionam um traço importante da concentração

econômica salientada neste capítulo: não mais que cinco municípios, de um conjunto

de 60, praticamente definem a economia de uma mesorregião cuja área (52.691,7

km2) constitui 15,9% do território estadual.

Ademais, constata-se que os cinco municípios acima destacados (São Luís

incluído) respondem por cerca de 82,0% do produto da mesorregião Norte; disso

decorre que esses cinco municípios geram cerca de 42,0% do PIB estadual. O peso

definidor é o da capital, que – reitere-se – gera três quartos do PIB desta mesorregião.

Tal configuração espacial da economia obviamente traz reflexos na variável

produto per capita e pode gerar certas singularidades, a depender da dimensão

populacional do município. No caso da capital, São Luís, o produto per capita(base

anual, por habitante, referente a 2008) de R$ 14.921,00 – quase duas vezes a média da

região (R$ 7.784,00) e, portanto, bem acima da média estadual (R$ 6.104,00) – espelha

a grande concentração de atividades econômicas do terciário e da indústria, do que

resulta um alto produto por habitante, em um município cujo contingente

populacional é múltiplas vezes maior que o de qualquer outro, na mesorregião e no

estado. Por outro lado, Bacabeira (pouco mais de 15 mil habitantes e PIB per capita de

R$ 8.287) e Igarapé do Meio (pouco mais de 12 mil habitantes e PIB per capita de R$

9.251) também se situam acima da média regional – o que decorre da combinação de

atividades econômicas de porte considerável com a pequena dimensão populacional

desses municípios. A propósito, o município de Bacabeira deve ampliar bastante o

peso relativo no PIB maranhense, na medida em que se ampliem e se consolidem

efeitos da Refinaria Premium I – empreendimento da Petrobrás, atualmente em

processo de implantação, com início de operação previsto para 2016.

É importante que se tenha em conta o significado, em termos sociais, da

variável produto per capita, que reflete a média – por habitante – do valor agregado

6 Os valores de produto se referem ao ano de 2008; os de população, a 2010.

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PEHIS MA

pelas atividades econômicas em um determinado território. Observe-se que tal média

não necessariamente reflete distribuição da riqueza gerada pela economia, o que

depende de como se processa a repartição dessa riqueza entre lucros, salários,

impostos, etc. – ou seja, de como se dá a apropriação do valor econômico gerado. Um

fator importante que tem impactos sobre os efeitos de um determinado

empreendimento (por exemplo, industrial) sobre um determinado espaço é o grau

com que tal empreendimento se vincula a outras atividades econômicas e propicia

geração de empregos (e renda do trabalho) no entorno. Outro aspecto é o padrão

tecnológico do empreendimento e a resultante relação emprego/produto: quanto

menor tal coeficiente – considerada determinada média salarial – menor a resultante

massa de salários. Ademais, se o empreendimento for essencialmente exportador e

com escassa vinculação a outros segmentos da economia no território, boa parte do

valor econômico gerado não será internalizada nesse território. Uma forma de se

qualificar resultados obtidos a partir do PIB per capita é contrapor tal indicador a

informações sobre a renda per capita, estimada com base em pesquisas domiciliares.

A esse respeito, considerem-se – para os municípios acima destacados – valores

da renda per capita referentes a 2010, produzidos pelo IBGE (Censo Demográfico). A

capital, São Luís, tem uma renda per capita mensal de R$ 794,76 – o que equivale a

cerca de R$ 9.500,00 em termos anuais – portanto, bem abaixo do valor do PIB per

capita; além disso, a capital do Maranhão teria uma proporção de 3,0% de domicílios

em situação de miséria (renda mensal de R$ 1,00 a R$ 70,00); em termos de pessoas,

seriam 35.814 indivíduos nesse patamar de renda. O município de Bacabeira, segundo

dados da mesma fonte, teria uma renda per capita mensal de R$ 266,03 ou menos de

R$ 3.200,00 / ano, bem inferior ao valor do produto médio; 17,0% dos domicílios do

município estariam no patamar de miséria, situação em que se encontrariam 3.012

indivíduos, alta proporção de um pequeno contingente populacional. Já o município de

Igarapé do Meio – com uma renda per capita mensal de R$ 249,09 (menos de R$

3.000,00 / ano), 22,0% dos domicílios em situação de miséria, ou, em termos

individuais, 3.263 pessoas nessa condição – estaria, considerados o maior produto

médio e o menor contingente populacional, em pior situação relativamente a

Bacabeira. Portanto, os valores de produto médio não necessariamente espelham o

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PEHIS MA

perfil distributivo da riqueza gerada em um determinado espaço socioeconômico.

Saliente-se que as comparações aqui realizadas envolvem o produto médio do ano de

2008 versus a renda per capita de 2010; ou seja, caso houvesse disponibilidade de

informação sobre o PIB per capita de 2010 (cifra que incorporaria o crescimento de

dois anos), a discrepância entre os dois indicadores seria ainda maior. Ademais,

mencione-se que a renda média para o país como um todo é de R$ 518,00; portanto,

exceto a capital do Maranhão, todos os outros municípios destacados se situam em

patamar inferior ao que representa a média brasileira.

A dimensão populacional – base para a produção social de valor econômico,

que ao mesmo tempo sofre transformações decorrentes da evolução da economia –

revela, em termos de configuração espacial, um perfil que se associa às especificidades

espaciais da economia, acima consideradas.

A população maranhense cresceu 18% no período 2000-2010, o que resulta em

um crescimento médio anual de 1,5 % a.a. – sendo a mesorregião Norte (2,0 % a.a.) e a

mesorregião Sul (1,8 % a.a.) as que crescem em ritmo superior à média estadual,

acompanhando o dinamismo das respectivas economias. Em ambas as mesorregiões, o

componente migratório parece contribuir de modo significativo para o crescimento da

população, face à dinâmica econômica e social que nelas se desenvolve. A primeira

sedia a Região Metropolitana da Grande São Luís, onde se localiza a capital do Estado,

e concentra grandes empreendimentos industriais, além de um significativo setor

terciário e importantes estruturas administrativas do setor público federal e do

estadual, e a segunda desenvolve atividade da soja concentrada em alguns municípios

da região. Por ser uma atividade agropecuária intensamente mecanizada, o complexo

da soja gera uma dinamicidade que atrai população, porém concentrando-a nas

cidades, o que explica o intenso crescimento da população urbana do Sul maranhense.

Obviamente, o Norte tem expressiva importância em termos de problemática

habitacional, comparativamente ao Sul (cujo contingente populacional, de pouco mais

de 300 mil habitantes em amplo território, é muito inferior ao de todas as outras

regiões), embora em termos qualitativos – questões sociais que envolvem disputa pela

terra e acesso a habitação por segmentos sociais desfavorecidos – não se deva fazer

grande distinção quando se trata de objetivos de política pública.

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PEHIS MA

Destaque-se também que a economia maranhense é igualmente marcada por

grande concentração no âmbito do comércio exterior. Do lado das exportações, seis

empresas respondem por mais de 80,0% da receita de exportações do estado – entre

as quais a Vale, isoladamente, gera cerca de metade do valor total. No que concerne às

importações, uma única empresa (Petrobras) responde por mais de 80,0% das

compras ao Exterior.

Por outro lado, são bastante ilustrativos os dados sobre a configuração da

pauta de exportações – conforme sumaria a Tabela 3, da qual se extraem as seguintes

evidências: a) insumos industriais constituem o grupo de produtos que respondem por

84,1% das exportações do Maranhão em 2010; b) em termos globais, o perfil das

exportações maranhenses compreende 98,2% de bens intermediários – portanto, de

inputs que alimentam o processo produtivo de outras economias no Exterior; c) o

segmento referente a bens acabados (de consumo) tem ínfima participação; d) esses

indicadores dão base para alegações sobre o caráter de “enclave” do núcleo moderno

da indústria maranhense.

Tabela 3 Estado do Maranhão Valor das exportações, segundo tipologia de produtos

2010

Setores das contas nacionais Valor (US$

FOB) Part. %

Total do período 2.920.267.012 100,0 Bens intermediários 2.867.762.001 98,2

Alimentos e bebidas destinados a indústria 412.088.913 14,1 Insumos industriais 2.455.663.875 84,1 Pecas e acessórios de equipamentos de

transporte 9.213 0,0

Bens de consumo 5.549.876 0,2 Combustíveis e lubrificantes e outros itens 46.938.382 1,6 Fonte: MDIC/SECEX/DEPLA. Elaboração Geosistemas.

Ademais, anote-se que três categorias dos principais produtos exportados

respondem por 96,5% das vendas externas do Maranhão em 2010: minério de ferro e

produtos de ferro (58,5%); alumina calcinada e outros produtos de alumínio (23,9%);

18



PEHIS MA

soja (14,1%). Trata-se de conhecida e marcante característica da economia

maranhense.

No que respeita à pauta de importações, sete categorias de produtos

respondem por cerca de 90,0% das compras do Maranhão no Exterior: óleo diesel

(65,0%); querosene de aviação e outras gasolinas (18,1%); arroz semi-branqueado, não

parboilizado (1,7%); trilhos de aço (1,5%); cloretos de potássio (1,4%); hidróxido de

sódio (1,3%); coque de petróleo calcinado (1,1%) – os dois primeiros perfazendo mais

de 80% do total. Portanto, também no flanco das compras externas, a economia

maranhense revela concentração.

A concentração setorial (industrial e agrícola) tem como espelho baixa

diversificação econômica, o que constitui traço singular da economia do estado.

Ocorre que tal configuração econômica – em que a forte vinculação ao mercado

externo tem papel destacado – é associada a um relativamente baixo efeito de

encadeamento, o que não potencializa impactos significativos de geração de

ocupações e renda em outras atividades industriais.

Nesse contexto, gêneros industriais com maior relação emprego/produto, a

exemplo de produtos de minerais não-metálicos – que inclui atividades vinculadas à

construção civil, inclusive a de cerâmica (telha, tijolos, pisos, entre outros produtos) –

podem ser inseridos em programas públicos de adensamento de cadeias produtivas.

Portanto, em um estado que vem recebendo expressivo volume de investimentos – o

que tende a gerar significativos impactos sobre a expansão imobiliária e a demanda de

habitações –, o PEHIS-MA pode ser instrumento importante em um contexto de

adensamento da cadeia produtiva da construção civil.

A implementação, a execução e a manutenção do PEHIS-MA deverão enfrentar

restrições e limites decorrentes da feição socioeconômica do Maranhão associada ao

perfil de uma economia concentrada espacial e setorialmente, além de detentora de

baixo grau de diversificação – características que só no médio e longo prazo poderiam

ser significativamente minimizadas. Associe-se aos fatores mencionados a precária

qualificação e o baixo rendimento médio da força de trabalho maranhense, aspectos a

seguir incorporados à discussão.

19



PEHIS MA

A esfera que espelha a estrutura e o perfil da economia – o mercado de

trabalho – tem traços que, embora típicos da economia brasileira e, mais ainda, da

economia nordestina, no Maranhão assumem maior importância, a exemplo da

elevada proporção de informalidade das relações de trabalho, do reduzido grau de

escolaridade da população ocupada, da baixa renda média do trabalho, da

desigualdade na distribuição da renda pessoal. Disso resulta expressiva proporção de

pessoas em patamar inferior de remuneração do trabalho, o que constitui um

obstáculo a programas habitacionais que dependam de contribuição relevante do

beneficiário: portanto, a materialização de programas habitacionais com significativo

subsídio do poder público parece ser o caminho mais viável.

Adicionando-se a esse quadro a questão das finanças do Estado do Maranhão,

observe-se que o resultado primário que este Estado logra alcançar reflete uma

situação financeira pouco confortável. Um desdobramento dessa situação, no que

concerne ao objeto do estudo do qual se extrai o presente sumário, é que o

enfrentamento de novas demandas na área habitacional necessitaria de significativos

aportes de recursos do Governo Federal. A limitada capacidade de investimento do

governo estadual é um problema a ser resolvido de modo a se remover um importante

obstáculo à execução, pelo Estado, de novos programas de significativa dimensão

socioeconômica.

Ademais, é necessário que se tenha em conta o caráter recorrente – nas

Oficinas realizadas em todas as mesorregiões – do registro de aspectos negativos da

expansão econômica, nos espaços em que as economias locais vêm se beneficiando de

novos investimentos. De um lado, crescimento desordenado e prejuízos ao meio

ambiente e agravamento de desequilíbrios sociais. Por outro lado, tais desafios

encontram fragilidade do setor público (em particular, mas não exclusivamente, o

municipal) em termos de capacidade de gestão e de planejamento para enfrentar

desdobramentos negativos da expansão econômica. Outro aspecto recorrente foi a

referência a “interferências políticas” que frequentemente estariam prejudicando o

alcance de melhores resultados de ações do setor público.

Não se deve, por fim, subestimar – no que respeita a limites e possibilidades de

resultados satisfatórios na implementação do PEHIS-MA – a condicionante

20



PEHIS MA

representada pela própria economia, cuja rota de crescimento precisa ser sustentada.

O reconhecimento de tal condicionante também implica que, quando o crescimento

mantém ritmo expressivo e sustentado, como recentemente vem ocorrendo no

Maranhão, a responsabilidade pública e da sociedade pelo alcance de metas

satisfatórias é magnificada.

21



PEHIS MA

4. QUANTIFICAÇÃO E QUALIFICAÇÃO DAS NECESSIDADES HABITACIONAIS

Reitere-se que a questão habitacional – temática central do estudo –

consubstancia uma demanda básica da população e vem sendo objeto de atenção, no

plano de políticas públicas do governo federal, por meio de ações de planejamento

participativo materializadas por meio da elaboração de planos estaduais e planos

locais de habitação de interesse social, como mencionado na Seção 2.

No Brasil, conforme dados recentes do Censo de 2010, uma das questões

agravantes é a concentração urbana, especialmente nas regiões metropolitanas. O

Brasil possui 36 Regiões Metropolitanas (RM) que, somadas à Região Integrada de

Desenvolvimento (RIDE) do Distrito Federal, abrigam 46% da população brasileira (em

torno de 87,5 milhões de habitantes). O maior incremento demográfico vem

ocorrendo nas cidades, que concentram grande parte da população. Os 15 municípios

mais populosos, com contingente superior a um milhão de habitantes, somam 40,5

milhões de pessoas e representam 21,0% da população brasileira. As duas maiores

regiões metropolitanas do Brasil – São Paulo e Rio de Janeiro – somam cerca de 31,4

milhões de habitantes e concentram 19,5% da população urbana do país. Por outro

lado, há 3.902 municípios com menos de 20 mil habitantes, representando 17% da

população do país. No Maranhão, 127 dos 217 municípios têm contingente

populacional de no máximo 20 mil habitantes.

Por sua vez, o estoque de domicílios particulares permanentes do Estado do

Maranhão soma um total de 1.891 mil unidades, das quais dois terços situam-se em

áreas urbanas e 1/3 localiza-se em áreas rurais. Tal proporção se mantém nas

mesorregiões Norte, Oeste e Leste, com pequenas variações, modificando-se na

mesorregião Centro, que se apresenta com um perfil mais rural, e na qual os domicílios

rurais chegam a representar 42% do total de domicílios. Na mesorregião Sul tal

proporção é menor, cerca de 30% (Tabela 4).

22



PEHIS MA

Tabela 4

Domicílios recenseados particulares por espécie, segundo mesorregiões e Estado do Maranhão. 2010

Estado e Mesorregiões Situação

do domicílio

Domicílios rcenseados particulares

Domicílios recenseados particulares(2010)

Ocupados Partição urbano-rural (%)

% s/ Estado

Número de pessoas por

domicílio

Vagos Vagos de uso

ocasional

Abs. % s/ dom

Abs. % s/ dom

MARANHÃO

Total 1.891.053 1.656.608 100,0 100,0 3,5 159.895 8,5 74.550 3,9

Urbana 1.199.809 1.075.659 64,9 100,0 3,5 94.053 7,8 30.097 2,5

Rural 691.244 580.949 35,1 100,0 3,5 65.842 9,5 44.453 6,4

Mesorregião Norte

Total 741.539 662.050 100,0 40,0 3,5 56.935 7,7 22.554 3,0

Urbana 486.838 440.042 66,5 40,9 3,5 35.680 7,3 11.116 2,3

Rural 254.701 222.008 33,5 38,2 3,6 21.255 8,3 11.438 4,5

RM Grande São Luís

Total 393.845 353.443 100,0 21,3 3,3 31.091 7,9 9.311 2,4

Urbana 326.313 296.296 83,8 27,5 3,3 23.647 7,2 6.370 2,0

Rural 67.532 57.147 16,2 9,8 3,2 7.444 11,0 2.941 4,4

Mesorregião Oeste

Total 401.809 351.884 100,0 21,2 3,5 34.625 8,6 15.300 3,8

Urbana 257.302 232.623 66,1 21,6 3,5 19.701 7,7 4.978 1,9

Rural 144.507 119.261 33,9 20,5 3,5 14.924 10,3 10.322 7,1

Mesorregião Centro

Total 270.503 232.660 100,0 14,0 3,4 25.772 9,5 12.071 4,5

Urbana 150.774 134.795 57,9 12,5 3,4 12.383 8,2 3.596 2,4

Rural 119.729 97.865 42,1 16,8 3,4 13.389 11,2 8.475 7,1

Mesorregião Leste

Total 383.887 331.379 100,0 20,0 3,5 33.988 8,9 18.520 4,8

Urbana 240.765 212.543 64,1 19,8 3,5 20.580 8,5 7.642 3,2

Rural 143.122 118.836 35,9 20,5 3,5 13.408 9,4 10.878 7,6

Mesorregião Sul

Total 93.315 78.635 100,0 4,7 3,3 8.575 9,2 6.105 6,5

Urbana 64.130 55.656 70,8 5,2 3,3 5.709 8,9 2.765 4,3

Rural 29.185 22.979 29,2 4,0 3,2 2.866 9,8 3.340 11,4

Fonte: IBGE Censo Demográfico 2010

.

A distribuição espacial dos domicílios entre as mesorregiões revela que o Norte

concentra cerca 40% do estoque estadual de domicílios, enquanto as mesorregiões

Oeste e Leste têm participação em torno de 20%, nestas regiões, observando-se uma

proporção de 3,5 pessoas por domicílios – igual à média estadual. Na mesorregião

Centro, o número de domicílios corresponde a 14% do total do estado,sendo 3,4 a

média de pessoas por domicílio. Finalmente, a mesorregião Sul responde por cerca de

5% dos domicílios do estado e apresenta a menor média (3,3) de pessoas por

domicílio.

Os domicílios não ocupados englobam domicílios vagos, domicílios de uso

ocasional e domicílios fechados. Tais domicílios são considerados parte do estoque de

23



PEHIS MA

moradias existentes, contemplados como tal, conforme identificação realizada, em

campo, pelo IBGE.

Os conceitos utilizados pelo IBGE para identificar o estoque de moradias não

ocupadas são (IBGE, 2011):

Domicílio particular permanente fechado7 – é o domicílio particular

permanente que estava ocupado na data de referência, não tendo sido

possível realizar a entrevista no momento da visita do Recenseador, por

conta de ausência temporária dos moradores.

Domicílio particular permanente de uso ocasional – é o domicílio particular

permanente que servia ocasionalmente de moradia na data de referência,

ou seja, era o domicilio usado para descanso de fins de semana, férias ou

outro fim, mesmo que, na data de referência, seus ocupantes ocasionais

estivessem presentes.

Domicílio particular permanente vago – é o domicílio particular permanente

que não tinha morador na data de referência, mesmo que, posteriormente,

durante o período da coleta, tivesse sido ocupado.

Identificar o montante recenseado de domicílios vagos e, de certa forma, o de

domicílios de uso ocasional, que em época de pressão do mercado imobiliário pode ser

posto em disponibilidade para aluguel, pode se tornar um dado importante na

formulação de políticas para provisão de habitações.

A Tabela 4 também contém informações sobre domicílios vagos e domicílios de

uso ocasional, conforme o Censo de 2010, para o Estado do Maranhão e respectivas

mesorregiões. É importante se salientar, contudo, que não há – no que respeita a

domicílios recenseados qualificados como vagos ou de uso ocasional – informações de

certa relevância para fins de políticas habitacionais, a exemplo da faixa de mercado a

que esses domicílios se destinam.

O que se pode destacar é que são identificados como vagos 8,5% dos domicílios

do estado como um todo (no meio urbano tal proporção é de 7,8%), o que representa

um estoque de quase 160 mil e 95 mil domicílios particulares permanentes,

respectivamente. O percentual de domicílios vagos no meio rural é sempre superior ao

7Para efeito de tabulação, estes domicílios foram considerados como ocupados.

24



PEHIS MA

verificado no meio urbano, em todas as mesorregiões; especialmente nas

mesorregiões Centro (11,2%) e Oeste (10,3%), bem como na Região Metropolitana da

Grande São Luís (11,0%).

O estoque de domicílios vagos mais representativo do Estado do Maranhão se

encontra concentrado na mesorregião Norte, que reúne 35,7 mil desses domicílios,

dos quais 2/3 se localizam na Região Metropolitana da Grande São Luís (23,6 mil

domicílios vagos). Esta informação deve ser levada em consideração na formulação de

uma política habitacional de provisão de moradias.

Deslocando-se a análise para a questão do déficit habitacional propriamente

dito, saliente-se que o déficit habitacional brasileiro, meramente quantitativo, é da

ordem de 5,5 milhões de unidades8: moradias para 4,6 milhões de famílias em áreas

urbanas e 900 mil em áreas rurais.

Quanto ao déficit qualitativo – que diz respeito à densidade habitacional e ao

padrão construtivo da moradia, bem como a conexão com redes de infraestrutura

urbanas – estima-se que um terço do total dos domicílios urbanos permanentes do

país, cerca de 16 milhões de moradias, apresenta algum tipo de inadequação. Destes,

cerca de 11 milhões de moradias carecem de, pelo menos, um dos serviços públicos de

abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo ou energia elétrica. A

região Nordeste apresenta o pior desempenho, com 3,9 milhões de domicílios com tal

tipo de deficiência, o que corresponde a 35,3% do total de domicílios inadequados no

Brasil, segundo o componente de infraestrutura.

Com vistas a uma política habitacional que contemple a diversidade regional e

dos municípios, o Plano Nacional de Habitações (PlanHab), elaborado em 2008, parte

do princípio de que entre os principais mecanismos de produção dessas desigualdades

socioterritoriais estão formas de acesso a terra e de provisão habitacional. Pressupõe-

se que a implantação de moradias em locais com melhores ou piores condições de

acesso a serviços, equipamentos e infraestrutura urbana define o maior ou menor grau

de apropriação de riqueza coletiva. Nesse sentido, o PlanHab define uma tipologia de

municípios brasileiros para atender à diversidade de situações de demanda

8Conforme estimativas da Fundação João Pinheiro para o ano de 2008.

25



PEHIS MA

habitacional a ser contemplada, dimensionando custos diferenciados para os

programas habitacionais a serem implantados nos diversos Estados da Federação.

Tal tipologia de municípios foi aplicada ao caso maranhense, conforme os

mesmos critérios e a mesma nomenclatura utilizada no PlanHab: E – Aglomerados e

centros regionais; H1 – Centros Urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade

e pobreza, alta densidade, e próxima a centro dinâmico; H2 - Centros Urbanos em

espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza, com mais baixa densidade; J –

Pequenas cidades em espaço rural pobre, com baixo dinamismo; K - Pequenas cidades

em espaço rural pobre, com maior dinamismo. (Ver Cartograma 1).

26



PEHIS MA

Plano Estadual de Habitação de Interesse Social do Maranhão – PEHIS-MA - Diagnóstico do Setor Habitacional

Estado do MARANHÃO Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das Cidades

Fonte: MC. Plano Nacional de Habitação – PLNHAB, 2008.

CARTOGRAMA 1

Açailândia

Bom J ardim

Santa Luzia

Turiaçu

Amarante

do Maranhão

Centro Novo

do Maranhão

Zé Doc a

Buriticupu

It inga

do Maranhão

Turilândia

Cidelândia

Imperatriz

Bom Jesus

das Selvas

Carutapera

Lago da

Pedra

Montes

Altos

Nova O linda

do Maranhão

Cândido

Mendes

João Lisboa

Alto A legre

do Pindaré

Buritirana

Araguanã

Vitorino

Freire

Lajeado Novo

Paulo Ram os

Maranhãozinho

Ribamar

Fiquene

Marajá

do Sena

Centro do

Guilherme

Vila Nova

dos Mart ír ios

Maracaçumé

Governador

Newton Bello

Santa Luzia

do Paruá

Governador

Nunes Freire

Santa Inês

Godofredo

Viana

Senador

La Rocque

São João do Carú

Brejo

de Areia

São Franc isco

do Brejão

Altamira

do Maranhão

Dav inópolis

Tufilândia

Luís

Dom ingues

Junco do

Maranhão

São Pedro

da Água Branc a

Lagoa Grande

do Maranhão

Presidente

Médic i

Governador

Edis on Lobão

Amapá do

MaranhãoBoa Vista

do Gurupi

Pandaré-M ir im

EH1

H2JK

Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste

Centros urbanos em espaços rurais com elevada desigualdade e pobreza e com mais alta densidade e próxima a centros dinâmicos

Centros urbanos em espaços rurais comelevada desigualdade e pobreza e com mais baixa densidade e relativamente isolados Pequenas cidades em espaços rurais pobres, com baixo dinamismo

Pequenas cidades em espaços rurais pobres, com alto dinamismo

27



PEHIS MA

Em termos metodológicos, duas situações foram contempladas na estimativa

do déficit habitacional básico do Estado do Maranhão:

estimativa do déficit habitacional básico acumulado, considerado como o déficit

habitacional básico estimado em 2010 – ano censitário de referência das variáveis

componentes do déficit habitacional, a exceção da variável famílias conviventes;

estimativa das necessidades futuras de moradia para 2023, que se refere à

parcela do déficit básico acumulado e não atendido acrescido da demanda por

novas moradias decorrente do crescimento populacional.

O déficit habitacional acumulado é estimado em 544 mil moradias, em 2010,

indicando a necessidade de construção de novas moradias, seja para suprir a

necessidade das famílias que coabitam, seja para repor o estoque de moradias

precárias. Destaque-se que o déficit habitacional na área rural é de 284,5 mil

moradias, superando, em termos absolutos, o déficit habitacional urbano cujo

montante é de 259,5 mil moradias. Essas informações constam da Tabela 5, que

também inclui o número de domicílios improvisados, rústicos, tipo cômodo, com

família convivente e o total de domicílios particulares permanentes. Por sua vez, o

Cartograma 2 expressa a espacialização do déficit habitacional básico, no Maranhão,

por tipologia de municípios.

28



PEHIS MA

Tabela 5 Estado do Maranhão Estimativa do Déficit Habitacional Básico por situação do domicílio, segundo categorias de domícílios– 2010

Categoria Situação do

domicílio

Déficit Habitacional

Básico

Domicílios Improvisados

Total 2.905

Urbano 1687

Rural 1.218

Domicílios rústicos

Total 389.375

Urbano 139.877

Rural 249.498

Domicílios Tipo Cômodo

Total 8.706

Urbano 7.604

Rural 1.102

Família Convivente

Total 142.952

Urbano 110.282

Rural 32.670

Estimativa do DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO (Absoluto)

Total 543.938

Urbano 259.450

Rural 284.488

Domicílios Particulares Permanentes

Total 1.653.701

Urbano 1.073.972

Rural 579.729

Estimativa do DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO (%)

Total 32,9

Urbano 24,2

Rural 49,1

Fontes: IBGE . Elaboração Geosistemas. Notas: 1) Déficit Habitacional Básico corresponde à soma dos Domicílios Rústicos, da Coabitação Familiar,dos Domicílios Improvisados e Tipo Cômodo; 2)a categorização de um domicílio como rústico é associada a paredes não-duráveis; 3)A estimativa para 2010 da variável "Família Convivente Secundária" foi obtida mediante um modelo de regressão linear simples a partir da variável "Número médio de pessoas por domicílios" (cuja evolução revela tendência decrescente), considerada, ainda, a redução de 30% das famílias conviventes que não têm a intenção de constituir seu próprio domicílio.

29



PEHIS MA


Estado do MARANHÃO Estimativa do Déficit Habitacional Básico por Tipologia de Municípios, 2010

Fonte: Geosistemas, PEHIS-MA, 2011 .

CARTOGRAMA2

111865

172417246005

13651

30



PEHIS MA

Destaque-se que, considerada a estimativa do déficit habitacional por

mesorregiões, constata-se que a Mesorregião Norte concentra 39,0% do déficit

habitacional estadual, e parte expressiva deste déficit se situa na Região metropolitana

da Grande São Luís (12,6% do déficit habitacional do Estado). As mesorregiões Leste e

Oeste seguem em importância relativa de déficit habitacional, com 22,6% e 19,7% do

déficit habitacional estadual, respectivamente. É também na mesorregião Leste que

este déficit se apresenta mais representativo (37,2%). Tal expressividade é também

observada na mesorregião Centro (34,8%) – ver Tabela 6.

Conforme a Tabela 7, o déficit habitacional tem trajetória decrescente. Para o

ano de 2023 – marco final do horizonte temporal do PEHIS – o déficit habitacional

básico decresce em 15,7 mil moradias, o que significa mais de 1,2 mil moradias por

ano, no Estado. Observe-se que todas as mesorregiões maranhenses seguem a

tendência de decréscimo do déficit habitacional, com variações nos respectivos ritmos.

A mesorregião Norte é aquela que apresenta um decréscimo mais expressivo do déficit

habitacional, reduzindo 6,1 mil moradias em 13 anos (quase 500 unidades por ano).

Tabela 6 Estado do Maranhão e respectivas mesorregiões Estimativas do Déficit Habitacional Básico - 2010

Estado, Mesorregiões e RM São Luis

Domicílios particulares

permanentes Total (1)

Estimativas do Déficit Habitacional

TOTAL URBANO RURAL

Abs % s/ o estado

% s/ dom

Abs % s/ o estado

% s/ dom

Abs % s/ o estado

% s/ dom

Estado do MARANHÃO 1.653.701 543.938 100,0 32,9 259.450 100,0 15,7 284.488 100,0 17,2

Mesorregião Norte 661.108 211.708 38,9 32,0 105.618 40,7 16,0 106.090 37,3 16,0

RM Grande São Luis 353.040 68.521 12,6 19,4 57.035 22,0 16,2 11.486 4,0 3,3

Mesorregião Oeste 350.966 107.065 19,7 30,5 55.455 21,4 15,8 51.611 18,1 14,7

Mesorregião Centro 232.238 80.790 14,9 34,8 31.609 12,2 13,6 49.181 17,3 21,2

Mesorregião Leste 330.930 123.122 22,6 37,2 57.451 22,1 17,4 65.671 23,1 19,8

Mesorregião Sul 78.459 21.253 3,9 27,1 9.318 3,6 11,9 11.935 4,2 15,2

Fonte: Geosistemas. 2011. IBGE, Censos Demográficos 1991, 2000 e 2010. (1) Exclui domicílios particulares improvisados, particulares permanentes não ocupados e domicílios coletivos.

31



PEHIS MA

Tabela 7

Estado do Maranhão e respectivas mesorregiões Projeção do Déficit Habitacional Básico

Estado e Mesorregiões Déficit Habitacional Básico

2010 2011 2015 2019 2023

TOTAL

Estado do MARANHÃO 543.938 543.165 537.289 532.380 528.254

Mesorregião Norte 211.708 211.407 209.120 207.210 205.604

Mesorregião Oeste 107.065 106.913 105.757 104.790 103.978

Mesorregião Centro 80.790 80.675 79.802 79.073 78.460

Mesorregião Leste 123.122 122.947 121.617 120.506 119.572

Mesorregião Sul 21.253 21.223 20.993 20.801 20.640

URBANO






Mesorregião Sul 9.318 9.926 10.473 10.929 11.313

RURAL






Mesorregião Sul 11.935 11.192 10.307 9.568 8.946

Fonte:Geosistemas. 2011. IBGE, Censos Demográficos 1991, 2000 e 2010.

Percebe-se também uma mudança no perfil do déficit habitacional ao longo do

tempo, com tendência de decréscimo significativo do déficit rural e de crescimento do

déficit urbano. De fato, o déficit habitacional rural do Maranhão decresce em 71,2 mil

moradias no período 2010-2023, uma média de 5,5 mil habitações/ano. A Mesorregião

Norte acompanha a tendência geral, com decréscimo do déficit rural em 26,6 mil

moradias (2 mil moradias/ano). Em contraposição, o déficit urbano do Maranhão

cresce em 55,6 mil moradias (4,3 mil moradias/ano). Novamente se destaca a

Mesorregião Norte, com um acréscimo de 22,6 mil moradias no déficit urbano, o que

em parte se explica pelo fato de se tratar de região de atração populacional. O

acréscimo de déficit urbano na Mesorregião Leste é de 12,3 mil moradias e na

Mesorregião Oeste é de 11,9 mil moradias. A Mesorregião Sul, com decréscimo no

32



PEHIS MA

déficit total de 613 moradias no período 2010-2023, teria a particularidade de

apresentar decréscimo de 3 mil moradias no déficit rural e acréscimo de 2 mil

moradias no déficit urbano.

Naturalmente, estimativa do déficit habitacional no período em tela é sensível

a políticas e programas habitacionais e pode ser modificada a depender de mudanças

na provisão de moradias, seja por iniciativas de determinados segmentos sociais, seja

por iniciativas do poder público. Nesse sentido, aponte-se a existência de uma

produção habitacional significativa no Estado do Maranhão voltada para a população

com renda familiar de até três salários mínimos. Segundo dados fornecidos pela Caixa

Econômica Federal, foram concluídas 24,6 mil habitações em contratos firmados desde

2002, o que indica que, provavelmente, a maioria dessas moradias já foi contemplada

pelo Censo Demográfico de 2010. Contudo, 82,6 mil moradias encontram-se em

processo de construção e 11,4 mil habitações constam de contratos em estudo na

Caixa Econômica Federal. Estimando-se que 20% das habitações foram concluídas após

o Censo de 2010; 90 % das habitações que se encontram com seus contratos ativos

sejam concluídos; e 50% das moradias que constam nos contratos em estudo na Caixa

sejam efetivadas, o Estado do Maranhão disporia de um estoque de cerca de 85 mil

novas moradias a médio prazo.

Pode-se considerar, portanto, que tal redução ocorra no primeiro quadriênio

de implementação do PEHIS-MA, o que resultaria em uma redução do déficit

habitacional básico previsto de 537,3 mil moradias para 452,3 mil moradias, no

quadriênio 2012-2015.

Outro dado importante para a redução do déficit habitacional, como já

antecipado neste sumário executivo (ver Tabela 4), consiste na utilização de domicílios

não ocupados, que somam os domicílios vagos e de uso ocasional, os quais

representam 43,0% do déficit habitacional do Estado do Maranhão; especialmente os

domicílios vagos9– que no Maranhão totalizam 160 mil domicílios – reduziriam o

déficit habitacional do Estado para 384 mil moradias (29,4%), segundo estimativas

para 2010.

9 É importante lembrar, contudo, que não se tem informações mais detalhadas sobre o estoque de

domicílios vagos recenseados pelo IBGE, tais como a faixa de mercado a que se destinam, ou condições de manutenção e de habitabilidade.

33



PEHIS MA

Um dado expressivo a ser destacado é a concentração desses domicílios não

ocupados (vagos e de uso ocasional) na Região Metropolitana da Grande São Luís, que

representa um terço do déficit habitacional da Mesorregião Norte, o que é bastante

expressivo. Considerando-se apenas os 31 mil domicílios vagos (Tabela 4), o déficit

habitacional na Grande São Luís poderia ser reduzido em 45,2%.

A redução do déficit habitacional, levando-se em consideração a utilização

desses domicílios não ocupados, requer medidas ainda não adotadas pelo poder

público. Dessa forma, essa variável não foi considerada nas estimativas de redução do

déficit habitacional.

A Tabela 8 contém dados sobre inadequação habitacional urbana, extraídos do

Censo de 2010 (excetuando-se domicílios com inadequação fundiária – informação não

disponível até o momento da conclusão do estudo). A inadequação habitacional de

moradias afeta a qualidade de vida dos moradores e não está relacionada ao

dimensionamento do estoque de habitações, e sim a especificidades internas da

habitação, uma vez que o dimensionamento da inadequação habitacional visa ao

delineamento de políticas voltadas para a melhoria dos domicílios existentes, ou para

a infraestrutura básica, ou ainda para regularização fundiária.

34



PEHIS MA

Tabela 8 Estado do Maranhão e mesorregiões Inadequação Habitacional Urbana de domicílios em termos de infraestrutura básica – 2010

Estado, Mesorregiões e RM São Luis

Domicílios particulares

permanentes urbanos

Inadequação Fundiária

Adensa-mento

Excessivo Domicílios

s/ banheiro exclusivo

Infraestrutura Urbana

2010 2010 2010 Energia Elétrica

Abastecimento d'Água

Esgoto Sanitário

Coleta de Lixo

Estado do MARANHÃO

Abs. 1.073.972 54.020 104.008 216.734 6.306 208.943 649.564 212.122

% 100 5 9,7 20,2 0,6 19,5 60,5 19,8

Mesorregião Norte

Abs. 439.437 18.629 44.438 78.513 1.777 108.464 198.435 79.543

% 100 4,2 10,8 17,9 0,4 24,7 45,2 18,1

RM Grande São Luis

Abs. 295.930 10.959 31.665 28.756 505 63.641 96.067 26.389

% 100 3,7 10,7 9,7 0,2 21,5 32,5 8,9

Mesorregião Oeste

Abs. 232.160 7.371 23.564 47.398 1.021 46.502 159.416 35.132

% 100 3,2 10,2 20,4 0,4 20 68,7 15,1

Mesorregião Centro

Abs. 134.585 7.720 12.247 28.509 1.154 17.100 99.182 22.390

% 100 5,7 9,1 21,2 0,9 12,7 73,7 16,6

Mesorregião Leste

Abs. 212.262 18.213 19.316 54.317 1.952 30.392 146.950 69.329

% 100 8,6 9,1 25,6 0,9 14,3 69,2 32,7

Mesorregião Sul

Abs. 55.528 2.088 4.442 7.997 402 6.485 45.581 5.728

% 100 3,8 8 14,4 0,7 11,7 82,1 10,3

Fontes: Dados básicos do IBGE (Censo Demográfico 2010). Elaboração Geosistemas.

35



PEHIS MA

Conforme ilustra a Tabela 8, o Estado do Maranhão apresenta, no ano 2010,

um quadro de inadequação de domicílios que afeta todas as mesorregiões. Tal quadro

está estreitamente correlacionado à condição de pobreza das famílias residentes, uma

vez que a moradia é o núcleo de consumo da família e reflete as condições de acesso a

bens e serviços urbanos.

Os domicílios com inadequação fundiária totalizariam, em 2010, 54 mil

unidades, concentrando 18 mil em cada uma das Mesorregiões Leste e Norte

maranhense, onde se registra a maioria dos conflitos fundiários do Estado do

Maranhão.

Os domicílios com adensamento excessivo, que abrigam mais de três

moradores por dormitório, totalizam 104 mil unidades, representando cerca de 10%

dos domicílios urbanos do Estado do Maranhão (Tabela 8). Os domicílios com

adensamento excessivo concentram-se em 40,0% na Mesorregião Norte, sendo de três

quartos desta proporção a parcela correspondente à Região Metropolitana de São

Luís.

Os domicílios com inadequação por infraestrutura urbana são aqueles que

apresentam carência ou deficiência de acesso a um dos serviços de infraestrutura

(iluminação, abastecimento de água, instalação sanitária ou destino do lixo). O acesso

à energia elétrica, que é quase universal na maioria das cidades do país, ainda se

configura precário em 6,3 mil domicílios de cidades maranhenses. A questão do

esgotamento sanitário é a mais relevante, abrangendo 60% dos domicílios das cidades

maranhenses, com situações mais precárias nas mesorregiões Sul (82%), Centro (74%),

Leste e Oeste (69%). A inadequação dos domicílios quanto ao abastecimento d’água, à

coleta de lixo e à existência de banheiro exclusivo abrange cerca de 20% dos domicílios

do Maranhão. O elevado número de domicílios sem banheiro exclusivo nas áreas

urbanas tem maior expressividade na mesorregião Leste (26%), seguida das

mesorregiões Centro e Oeste (21%) – ver Tabela 8.

Os domicílios sem banheiro exclusivo na área urbana compõem o conceito de

inadequação habitacional, que restringe sua aplicabilidade aos domicílios localizados

na área urbana. Contudo, o número significativo desses domicílios, tanto na área

urbana quanto na rural, bem como a expressividade do déficit habitacional na área

36



PEHIS MA

rural, sugere o tratamento deste indicador separadamente, em comparação com a

variável domicílios sem banheiro e sem sanitário, como ilustrado na Tabela 9. Destaca-

se no Maranhão como um todo o elevado número de domicílios sem banheiro, sejam

aqueles sem banheiro exclusivo, sejam aqueles sem banheiro e sem esgoto sanitário.

Ambos os tipos predominam na área rural. Os domicílios sem banheiro exclusivo na

área rural (370,8 mil unidades), somados aos domicílios que têm o mesmo tipo de

inadequação em áreas urbanas (216,7 mil), levam ao total de 587,5 mil domicílios sem

banheiro exclusivo no estado (35,5% do estoque maranhense de domicílios), com

maior concentração nas mesorregiões Leste e Centro. Considerada a condição do

domicílio “sem banheiro e sem esgoto sanitário”, as estimativas são de 42,7 mil

domicílios nas áreas urbanas e 185,3 mil nas áreas rurais do estado, totalizando 228

mil domicílios (13,8% do total), também concentrados nas mesorregiões Leste e

Centro (Tabela 9).

O Cartograma 3 ilustra a distribuição dos municípios do Maranhão conforme

classes de percentual de domicílios sem banheiro e sem sanitário, evidenciando

concentração nas mesorregiões Centro e Leste.

Tabela 9 Estado do Maranhão e respectivas mesorregiões Condição dos domicílios urbanos e rurais sem banheiro – 2010

Estado, Mesorregiões e

RM São Luis

Total de domicílios

particulares permanentes

(1)

Domicílios sem banheiro e sem esgoto sanitário Domicílios sem banheiro de uso exclusivo

Urbano Rural Total % S/ Total domicílios

Urbano Rural Total % S/ Total domicílios

Estado do MARANHÃO 1.653.701 42.707 185.313 228.020 13,8 216.734 370.793 587.527 35,5

Mesorregião Norte 661.108 11.408 41.152 52.560 8,0 78.513 34.212 212.725 32,2

RM Grande São Luis 353.040 5.530 1.505 7.035 2,0 8.756 1.336 0.092 11,4

Mesorregião Oeste 350.966 7.224 23.956 31.180 8,9 47.398 66.240 113.638 32,4

Mesorregião Centro 232.238 7.806 40.506 48.312 20,8 28.509 65.664 94.173 40,6

Mesorregião Leste 330.930 14.392 68.110 82.502 24,9 54.317 88.449 142.766 43,1

Mesorregião Sul 78.459 1.877 11.589 13.466 17,2 7.997 16.228 24.225 30,9

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010.

(1) Exclui domicílios particulares improvisados, particulares permanentes não ocupados e domicílios coletivos.

37



PEHIS MA

41 - 688

689 - 1542

1543 - 2907

2908 - 4964

4965 - 23259


Estado do MARANHÃO Domicílios Sem Banheiro e Sem Sanitário, 2010

Fonte: IBGE, Censo Demográfico,2010 .

CARTOGRAMA 3

38



PEHIS MA

A propósito de encerramento desta seção do Sumário Executivo são

evidenciados importantes elementos que devem ser levados em conta para a leitura

de alguns resultados:

Segundo os critérios adotados para o déficit habitacional as categorias de

domicílios são mutuamente exclusivas, o que possibilita a soma dessas

categorias.

Ao contrário do que ocorre com as categorias que compõem o déficit

habitacional, quando se trata de inadequação habitacional as categorias

componentes não são mutuamente exclusivas. Os resultados, portanto, não

podem ser somados, sob risco de haver múltipla contagem, ou seja, a mesma

moradia pode ser simultaneamente inadequada segundo mais de um critério –

por exemplo, um mesmo domicílio pode não ter banheiro de uso exclusivo

e/ou apresentar inadequação fundiária, além de ter adensamento excessivo,

e/ou carência ou deficiência de mais de um dos serviços de infraestrutura

urbana).

Pelo conceito adotado neste trabalho, são passíveis de ser identificadas como

habitações inadequadas somente os domicílios localizados em áreas urbanas.

Portanto, não são contempladas as áreas rurais que apresentam formas

diferenciadas de adequação não captadas pelos dados utilizados.

Tomou-se o cuidado de não considerar como inadequadas as unidades

habitacionais que compõem o déficit na condição de domicílios improvisados e

domicílios rústicos.

Tais elementos conduzem a que se levem em conta tanto o déficit

propriamente dito quanto as necessidades habitacionais do Estado do Maranhão e de

suas diversas regiões e tipos de cidades, contemplando:

1. em primeiro lugar,a necessidade de construção de novas moradias para a

solução de problemas sociais e específicos de habitação, expressa pelo déficit

habitacional básico estimado para 2010, 2011 e para os períodos futuros –

2015, 2019 e 2023.

39



PEHIS MA

2) e, em segundo lugar, a necessidade de ações e delineamento de políticas

públicas específicas e complementares à construção de moradias que resultem em

melhoria da qualidade de vida dos moradores, atentando-se para:

regularização fundiária, de modo a atender às necessidades dos domicílios

com inadequação fundiária;

melhoria dos domicílios existentes, de modo a atender os domicílios com

adensamento excessivo;

implantação de módulos hidrosanitários, de modo a atender as

necessidades dos domicílios sem banheiro exclusivo;

Implantação ou melhoria de infraestrutura básica, para atender à carência

ou deficiência de serviços de infraestrutura urbana.

40



PEHIS MA

5. QUESTÃO FUNDIÁRIA

O estudo também se refere a aspectos da questão habitacional no Maranhão

associados à existência de populações tradicionais nesse estado, procurando qualificar

situações que demandariam soluções imediatas. No caso das Terras Indígenas (Figura

5.1), foi constatado não haver irregularidade fundiária, vez que estão praticamente

todas regularizadas de acordo com o Decreto nº 1.775, de 08 de janeiro de 1996, com

exceção das ampliações em curso das TI Bacurizinho e Porquinhos dos Kanela-

Apãnjekra, e da TI Vila Real (em início de reconhecimento). Mas, apesar de

regularizadas, essas TI ainda sofrem pressão e ameaças, principalmente por conta de

exploração de recursos naturais (garimpeiros, caçadores, madeireiros ou pescadores) e

de disputa por terra (fazendeiros, posseiros ou arrendatários), fatos que demandam

papel mais ativo do Estado na direção de eliminar conflitos.

As necessidades habitacionais mais evidentes das populações indígenas são

relativas em primeiro lugar ao déficit habitacional e, nesse caso, seria necessária a

produção de novas moradias em função da existência de grande número de famílias

conviventes (déficit quantitativo), e a produção de novas moradias para reposição de

grande número de habitações precárias/rústicas (déficit qualitativo). E, em segundo

lugar, as necessidades habitacionais são relativas a componentes específicos da

precariedade habitacional: ações de melhorias habitacionais, tendo em vista o

desgaste de materiais construtivos em uso, falta de materiais, existência de

adensamento excessivo, e ausência de banheiro ou sanitário; e ações de melhorias

urbanísticas, tendo em vista a ausência de infraestrutura e de serviços de coleta de

lixo.

41



PEHIS MA

Figura 5.1 Estado do Maranhão: Terras e povos indígenas (Distribuição espacial)

Fonte: Geosistemas Engenharia & Planejamento Ltda., 2011, a partir de dados da associação Carlos

Ubialli

42



PEHIS MA

Considera-se relevante deixar registrado que, em função da necessidade de se

entender e respeitar diferentes etnias e culturas dos povos indígenas do Maranhão,

assim como a vinculação entre especificidades culturais e formas de moradia, sugere-

se que, como pré-requisito da elaboração de propostas habitacionais para os indígenas

do Maranhão, sejam feitos estudos antropológicos, arquitetônicos e de engenharia,

associados a uma visão de mundo desses povos. Essa seria uma das solicitações mais

enfáticas trazidas às Oficinas por representantes da FUNAI e por representantes dos

povos indígenas do Maranhão. Nesse sentido, é relevante mencionar que a FUNAI vem

sugerindo alguns novos modelos de moradia e de formas de saneamento básico para

esses povos, que deveriam ser considerados.

Com relação às comunidades quilombolas (Figura 5.2), constatou-se que a

necessidade habitacional mais evidente e que exige solução imediata por parte dos

órgãos governamentais é a regularização fundiária. Há evidências de que, sem que tal

regularização tenha lugar, ou mesmo ocorrendo demora no cumprimento de todas as

etapas do processo formal de regularização, sérios conflitos irrompem – inclusive com

perdas de vida humana.

O número de comunidades quilombolas tituladas ainda é irrisório em relação

ao universo a ser contemplado. Num segundo momento seriam necessárias ações

púbicas voltadas para a solução de inadequações de moradias quilombolas, que

necessitam de infraestrutura, segurança e habitabilidade.

No que concerne aos colonos, antigos posseiros e ribeirinhos, verificou-se que

as necessidades habitacionais desses grupos não são diferentes das que concernem

aos quilombolas, sendo demanda prioritária a regularização de terras e, em seguida,

melhorias habitacionais. No que respeita aos ciganos foi constatada a insuficiência de

informações sobre o assunto, em todas as esferas político-administrativas. Por isso, a

indicação no momento é de que seja iniciada a construção de um maior conhecimento

sobre a população cigana do Maranhão e sobre suas necessidades habitacionais, tanto

via pesquisas, quanto por meio de eventos específicos (seminários, oficinas de

trabalho).

43



PEHIS MA

Figura 5.2 Estado do Maranhão: Territórios e comunidades quilombolas

Territórios Quilombolas

Fonte: INCRA, 2011. Disponível em http://acervofundiario.incra.gov. Acesso em 09/08/2011

Comunidades Quilombolas Fonte: Geosistemas Engenharia & Planejamento Ltda.

Particularize-se agora a temática dos conflitos urbanos, que se constituem num

dos grandes entraves à preservação do direito à moradia. No estudo de referência do

PEHIS-MA, foram divisadas duas formas básicas de conflitos: ocorrências de caráter

explícito, aberto, por meio de ameaça explícita a populações que utilizam para

moradia áreas não regularizadas, o que em geral tem resposta em ações de

reintegração de posse por meios legais, com possível desdobramento em ações de

despejo contra os ocupantes; por outro lado, tais conflitos podem existir de forma

implícita, via ameaças difusas de expulsão dos ocupantes de áreas nobres da cidade,

decorrentes de pressão imobiliária. Esse processo é conhecido como “expulsão

branca” e também resulta em perda do direito à moradia. Os conflitos urbanos

ocorrem prioritariamente em assentamentos precários, sendo imperativa a

necessidade de implementação de políticas de regularização fundiária que garantam o

direito a terra e à moradia.

http://acervofundiario.incra.gov/

44



PEHIS MA

Tabela 2.30 Estado do Maranhão Conflitos fundiários segundo mesorregião e categoria - 2010

Mesorregião

Categoria do conflito

Total conflitos

por terra

%

qu

ilom

bo

las

índ

ios

asse

nta

do

s

po

ssei

ros

rib

eiri

nh

os

sem

ter

ra

sem

info

rmaç

ão

Norte Maranhense 34 0 7 9 2 1 1 54 31,80

Oeste Maranhense 0 2 5 3 0 7 0 17 10,00

Centro Maranhense 2 1 2 7 0 0 0 12 7,10

Leste Maranhense 18 0 2 53 1 1 0 75 44,00

Sul Maranhense 0 0 4 6 0 1 1 12 7,10

TOTAL ESTADO 54 3 20 78 3 10 2 170 100,00

% 32,0 1,8 12,0 45,9 1,7 5,8 1,2 100%

Fonte: Comissão Pastoral da Terra (CPT). Conflitos no Campo, 2011

Reitere-se que assentamentos precários são um locus propício à ocorrência de

produção informal de moradia – dada a incapacidade de parte da população de se

inserir no mercado formal – e compõem uma diversidade de situações sócio-espaciais,

a exemplo de favelas, loteamentos irregulares, loteamentos clandestinos, cortiços e

conjuntos habitacionais, sejam públicos ou privados, cujo tratamento demanda ações

específicas para cada um desses tipos de assentamentos.

Favelas, cortiços, loteamentos irregulares e/ou clandestinos constituem os

tipos de assentamentos precários que, nos termos do estudo, têm destacada

ocorrência. Tais assentamentos precários se distribuem em todas as regiões e em

vários municípios, mas é na Região Metropolitana de São Luís que se localiza a maior

parte desses assentamentos – configurando um expressivo contraste sócio-espacial.

quilombolas

índios

assentados

posseiros

ribeirinhos

sem terra

sem informação

45



PEHIS MA

6. ASPECTOS INSTITUCIONAIS

No plano institucional, a legislação brasileira que trata da política urbana e da

política habitacional – nas áreas urbanas e rurais – vem trazendo, nas últimas décadas,

significativos avanços, pelo menos no que se refere à disponibilidade de dispositivos

legais, para o enfrentamento de necessidades habitacionais. Entre outras garantias

legais existentes desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, a inclusão do

art. 6º na referida Constituição, por meio da Emenda Constitucional nº 26, no ano

2000, incluiu o direito à moradia como garantia social. A partir de então, têm sido

construídas normas para garantir a efetivação desse direito.

Depois da Constituição de 1988, vários dispositivos legais vêm sendo criados

com vistas a garantir o direito à moradia e fornecer diretrizes para que todas as esferas

de governos implementem uma política habitacional. Nesse sentido, o arcabouço

jurídico brasileiro provê instrumentos de regularização fundiária para áreas ocupadas

informalmente, sejam elas urbanas ou rurais, públicas e privadas, com o objetivo de

fazer valer o princípio da função social da propriedade. Ademais, fica possibilitada a

regularização fundiária em comunidades consolidadas, em Áreas de Preservação

Permanente (APP), desde que não haja risco para os moradores – o que encerra um

conflito legal tradicional, além de trazer inovação para o direito brasileiro, ao ser

criada a possibilidade da usucapião administrativa, o que deve agilizar e

desburocratizar o processo de regularização fundiária. Na mesma linha de eliminação

de passivos sociais, o arcabouço legal brasileiro prevê a possibilidade de regularização

fundiária de áreas ocupadas por populações tradicionais, contemplando assim o

direito de comunidades indígenas e quilombolas.

É considerado, no entanto, que a legislação brasileira pouco avançou no que diz

respeito à prevenção e mediação de conflitos urbanos, o que tem resultado em várias

ações de despejo. Esse tema tem feito parte da agenda dos movimentos sociais na luta

pela reforma urbana, visando tornar tal reforma uma garantia efetivada em lei.

A partir de políticas federais e de diretrizes nacionais no âmbito da política

urbana e habitacional, o Estado do Maranhão e demais municípios vêm se

estruturando para criar arcabouço legal próprio. No entanto, parte dos municípios

46



PEHIS MA

ainda não dispõe de todos os instrumentos legais necessários para a efetivação da

política urbana e habitacional, mesmo em casos de premente necessidade dos

municípios com maior dinâmica populacional, alta taxa de urbanização e

irregularidades fundiárias em áreas urbanas e rurais. Obviamente, a constituição e a

efetivação de adequados instrumentos legais representam importante desafio a ser

enfrentado para a conquista, por camadas sociais desfavorecidas, do direito à moradia.

No caso dos arranjos institucionais do Estado para o setor habitacional,

considera-se de fundamental importância prosseguir com estudos referentes à

reestruturação da SECID, inclusive envolvendo competências e atribuições das

unidades que a constituem, de forma a concorrer para a maior dinamicidade do órgão

em relação ao desempenho de programas conduzidos pela Secretaria.

Destaca-se como relevante a realização, por mesorregião, de reuniões do

Conselho Estadual das Cidades, buscando-se ampliar canais de participação da

população.

No que concerne ao esforço governamental dirigido ao setor habitacional, o

Maranhão firma – depois da criação do Ministério das Cidades – contratos

habitacionais com o governo federal que somam cerca de 2 bilhões e 812 milhões de

reais de investimentos. Tais gastos se traduzem na contratação de construção de

120.247 moradias em 189 municípios (87,1% dos municípios do Estado), concentradas

na Mesorregião Norte (29,1% da produção de moradias e 62,2% dos investimentos),

mas com proporção expressiva também na Mesorregião Leste (18,8% da produção de

unidades habitacionais e 18,0% dos investimentos).

Das habitações contratadas, cerca de 70,0% concentram-se em três

programas habitacionais: o Programa Minha Casa Minha Vida – 0 (zero) a três salários

mínimos, financiado com recursos do OGU e do Fundo de Desenvolvimento Social

(FDS) e com recursos do Fundo de Garantia do Trabalhador Social, FGTS (30,3%); o

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com recursos do Orçamento Geral da

União, OGU (28,2%); e o Programa Carta de Crédito Individual, financiado com

recursos do FGTS, a pessoas físicas com renda até cinco salários mínimos, para

atendimento habitacional (12,3%). Com respeito ao resultado referente ao total de

47



PEHIS MA

contratos firmados, apenas 20,4% das obras foram concluídas, o que representa uma

produção habitacional efetiva de 24.559 unidades, desde 2002.

A Caixa Econômica Federal se apresenta como proponente e tomadora de

recursos de 69% dos contratos habitacionais efetuados com a instituição, uma vez que

todos os contratos do Programa de Crédito Individual e de Operações Coletivas, bem

como a maior parte dos contratos do Programa de Crédito Solidário tem a própria

Caixa como proponente. Esses contratos preveem 30% das habitações do total dos

contratos. O Governo do Estado do Maranhão, bem como os governos municipais se

apresentam como proponentes do Programa de Habitação de Interesse Social,

financiados com recursos do FNHIS, bem como do Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), financiado com recursos do Orçamento Geral da União (OGU). No

âmbito do PAC, o Governo do Maranhão está investindo no Projeto Rio Anil, por meio

da Secretaria das Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID), com previsão de

construção de 8.720 moradias. No total dos programas contratados pelo governo do

Maranhão, há previsão de construção de 9.839 habitações.

48



PEHIS MA

7. DIRETRIZES E ESTRATÉGIAS DE AÇÃO

Sumariada a situação econômica, explicitado o déficit habitacional, apontadas

as principais necessidades habitacionais no estado do Maranhão e respectivas

mesorregiões, e discutidos aspectos fundiários e institucionais, o Plano Estadual de

Habitação de Interesse Social do Maranhão (PEHIS-MA) contempla diretrizes e

estratégias de ação visando enfrentar especialmente a questão habitacional, tanto o

déficit quanto as carências. Entretanto, preliminarmente, traz como pressuposto a

incompatibilidade entre o custo da habitação e a capacidade de pagamento de grande

parte das famílias maranhenses que necessitam ter acesso à moradia – como vimos a

renda domiciliar é prevalentemente baixa no Estado. Nesse sentido, é norma

fundamental seguir as orientações da Política Nacional de Habitação (PNH) e da

Secretaria Nacional de Habitação (SNH), na elaboração do PEHIS-MA. Essas orientações

têm como base alguns princípios, que, entre outros, reconhecem o direito a moradia

digna como vetor de inclusão social, que defende a função social da propriedade

urbana, bem como os instrumentos de reforma urbana que visam combater a

retenção especulativa e garantir acesso à terra urbanizada; e que enfatiza a política

habitacional como uma política de Estado, que deve ser integrada às demais políticas

setoriais, respeitando as políticas locais de desenvolvimento urbano e ambiental e

propiciando a gestão democrática com participação dos diferentes segmentos da

sociedade, para possibilitar o controle social e a transparência nas decisões e

procedimentos.

As diretrizes do PEHIS-MA seguem aquelas sugeridas pela Secretaria Nacional de

Habitação (SNH), conferindo prioridade para planos, programas e projetos

habitacionais para a população de menor renda, articulados no âmbito federal,

estadual e municipal; a utilização prioritária de áreas dotadas de infraestrutura, não

utilizadas ou subutilizadas, inseridas na malha urbana, bem como de terrenos de

propriedade do Poder Público para a implantação de projetos habitacionais de

interesse social; o incentivo à pesquisa e à incorporação de desenvolvimento

tecnológico e de formas alternativas de produção habitacional, bem como à

implementação dos diversos institutos jurídicos que regulamentam o acesso à

49



PEHIS MA

moradia, previstos no Estatuto da Cidade e outros; adoção de mecanismos de

acompanhamento e avaliação e de indicadores de impacto social das políticas, planos

e programas, além de promoção de programas de gestão pós-ocupação, visando

conferir sustentabilidade econômica, financeira e social dos programas e projetos

implementados, entre outros.

Destaque-se que é objetivo do Plano Estadual de Habitação elaborado pelo

Governo do Estado do Maranhão em conjunto com a sociedade civil organizada,

atender ao disposto na Lei Federal Nº 11.124, de 16 de junho de 2005, e enfrentar um

déficit de mais de 500 mil habitações no Estado. Concebido dentro dos pressupostos

da Política Nacional de Habitação (PNH) e do Plano Nacional de Habitação (PlanHab), o

Plano pretende universalizar o acesso à moradia digna, levando-se em conta a

disponibilidade de recursos existentes, a capacidade operacional do setor produtivo e

da construção, e dos agentes envolvidos na implementação da PEHIS-MA; promover a

urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários à cidade; fortalecer

o papel do Estado na gestão da Política e na regulação dos agentes privados; entre

outros.

A construção das estratégias de ação parte de algumas bases, fornecidas pelo

Diagnóstico do Setor Habitacional e pelo Diagnóstico Participativo. São destacados

aspectos sobre a economia do Estado do Maranhão, na qual é evidenciada a

importância do PIB, o efeito da concentração da economia maranhense em certos

segmentos industriais (principalmente atividades vinculadas a minério de ferro e

alumínio) e agrícolas ou agroindustriais vinculados ao agronegócio da soja e pecuária

bovina, com forte vinculação ao mercado externo, bem como a concentração do

comércio exterior, a dispersão da questão fundiária, e a baixa capacidade de

investimento do governo estadual, o que caracteriza importante limite da capacidade

do Maranhão de executar novos programas de significativa dimensão socioeconômica.

Entre as necessidades habitacionais a serem enfrentadas destaca-se o déficit

habitacional maranhense – estimado para 2010 – em cerca de 544 mil domicílios,

número que representa aproximadamente 33,0% dos domicílios particulares

permanentes do Estado. A mesorregião Norte concentra a maior parcela do déficit

habitacional do Maranhão. Entretanto, em termos relativos ao estoque de domicílios

50



PEHIS MA

particulares permanentes de cada região, o Leste apresenta um déficit relativo maior

que o das outras regiões.

O número de domicílios que caracteriza o déficit habitacional representa a

necessidade de provisão de novas moradias para suprir a falta de moradias das

famílias que coabitam ou para repor as habitações improvisadas e precárias. Já os

domicílios urbanos classificados como inadequados requerem ações diversas de

melhorias urbanas e/ou habitacionais, referentes à inadequação fundiária (54 mil

moradias), ao adensamento excessivo (104 mil moradias), à ausência de sanitário

exclusivo (216,7 mil moradias) ou à carência ou deficiência de um ou mais serviço de

infraestrutura urbana: energia elétrica, 6,3 mil moradias; abastecimento d’água, 208,9

mil moradias; esgotamento sanitário, 649,6 mil moradias; e coleta de lixo, 212,1 mil

moradias. Com base nessas necessidades habitacionais foram definidos os programas

fins do PEHIS – aqueles que terão repercussão direta no atendimento aos domicílios

com carências habitacionais – enquanto a quantificação das necessidades servirá de

norte para definir as metas a serem atendidas pelos programas a serem implantados.

É importante destacar que foi constatado que a partir das políticas federais e

das diretrizes nacionais no âmbito da política urbana e habitacional, o Estado do

Maranhão e seus municípios vêm se estruturando para criar arcabouço legal próprio.

No entanto, institucionalmente,parte significativa dos municípios ainda não dispõe dos

instrumentos legais necessários para efetivação da política urbana e habitacional,

mesmo em casos em que as necessidades habitacionais são mais prementes.

A reestruturação da SECID torna-se de fundamental importância para definição

de competências e de atribuições das unidades que a constituem, para viabilizar a

revisão ou reorganização, de forma a concorrer para a maior dinamicidade do órgão

em relação ao desempenho das políticas sob sua responsabilidade. Destaca-se como

relevante a realização, por mesorregião, da reunião do Conselho Estadual das Cidades,

buscando-se ampliar canais de participação da população, além da instituição de uma

gestão regionalizada da SECID.

Nesse contexto, saliente-se que as estratégias de ação traçadas envolvem a

definição de cinco metas com suas respectivas Linhas e sublinhas Programáticas, com

51



PEHIS MA

vistas ao atendimento de necessidades habitacionais e institucionais, tendo como

parâmetros as metas a serem alcançadas.

Meta 1: Reduzir em 60% o déficit habitacional básico acumulado até 2023, e atender

a demandas futuras;

Linha programática 1 (LP 1) – PRODUÇÃO E AQUISIÇÃO DE MORADIA

Meta 2: Apoiar a provisão de moradia;

Linha programática 2 (LP 2) – PROMOÇÃO DE LOTES URBANIZADOS

Meta 3: Reduzir entre 20% e 30% a inadequação acumulada dos domicílios até 2023;

Linha programática 3 (LP 3) – MELHORIA HABITACIONAL

Meta 4: Integrar os Assentamentos Precários à Malha Urbana Formal das Cidades e

Regularizar as Áreas em Conflito Fundiário;

Linha programática 4 (LP 4) – URBANIZAÇÃO INTEGRADA E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Meta 5: Promover o desenvolvimento institucional do Estado e municípios.

Linha programática 5 (LP 5) LP 5 – Desenvolvimento Institucional

A definição dos Produtos Habitacionais apontados neste PEHIS-MA, pautou-se

na relação de Produtos Habitacionais apresentados pelo Planhab. Tais produtos

habitacionais são definidos de modo associado à Tipologia do Sistema Nacional de

Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI e ao Tipo de Produção. Ainda

outros produtos habitacionais necessários à redução da inadequação dos domicílios

constantes dos programas federais do Ministério das Cidades, foram avaliados quanto

a sua adequabilidade para o caso do Maranhão e selecionados para aplicação.

O valor de R$ 20.538.490.318,80 (Vinte bilhões quinhentos e trinta e oito

milhões quatrocentos e noventa mil e trezentos e dezoito reais e setenta e nove

centavos)resulta como valor total necessário para o atendimento de todas as

necessidades habitacionais do Estado do Maranhão, identificadas e detalhadas no

estudo que consubstancia o PEHIS-MA.

Levando-se em conta limites por parte, não somente do governo estadual, mas

das demais instâncias governamentais e dos setores privados envolvidos com o setor

52



PEHIS MA

de habitação popular, de viabilizar a soma dos recursos necessários para o

atendimento pleno das necessidades habitacionais do Estado maranhense, foram

definidas metas para cada uma das sublinhas de pesquisa, visando tornar exequível o

plano proposto.

Para as sublinhas programáticas que objetivam a redução do déficit

habitacional, foi proposta uma redução de 60% das metas físicas e financeiras. Para as

sublinhas programáticas de promoção de lotes urbanizados e de implantação de Kits

sanitários foi proposta uma redução de 35%. Para as demais sublinhas programáticas

foi proposta uma redução de 20%. Como resultado das metas definidas, o PEHIS-MA,

desde que cumpra o que se encontra previsto, atingirá até 2023 uma meta física de

677.534 famílias objeto de ações habitacionais e uma meta financeira de

R$ 8.856.898.390,59, a ser distribuída nas diversas fontes de recursos que aportarão

para a implementação do PEHIS-MA.

Cumpridas as metas previstas no PEHIS-MA, até 2023, serão realizadas:

Construção de 271.381 novas moradias, sendo:

176.397 – casas térreas de 40m2;

31.254 – apartamentos com 51m2 em edifícios de quatro pavimentos sem

pilotis

63.730 – casas de 32m2 construídas por autopromoção habitacional

assistida com fornecimento de materiais de construção e pagamento de

mão de obra

Implantação de 44.719 novas moradias;

Instalação de 205.634KitHidrosanitários;

Melhoria/reforma de 92.000 moradias;

Urbanização integrada de assentamentos precários envolvendo 41.800

famílias;

Regularização fundiária de 22.000 moradias em áreas de conflito de

propriedade da terra;

No âmbito institucional, o PEHIS-MA prevê:

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PEHIS MA

Implantação do Sistema Estadual de Planejamento Habitacional articulado

ao SNHIS e às políticas setoriais afins;

Implantação do Sistema Estadual de Informações habitacionais;

Modernização da organização e da gestão e apoio à população atendida,

com regionalização da gestão estadual e implantação de 5 Escritórios

Técnicos Regionais;

Capacitação técnica e de acompanhamento de política habitacional [SECID,

Conselheiros Estaduais e Conselheiros e Gestores Municipais (por

mesorregiões)];

Apoio à elaboração de PLHIS dos municípios

Pesquisa sobre o estoque de imóveis vagos nos municípios; e

Modernização da produção habitacional, mediante apoio às pesquisas de

tecnologias construtivas, inclusive aquelas apropriadas às populações

tradicionais.

Distribuídos os recursos a serem alocados para implementação do PEHIS-MA

entre as diversas instâncias governamentais e as famílias beneficiadas, confere-se à

instância federal um comprometimento de 91%, seguindo a série histórica dos

contratos que vêm sendo efetuados junto à Caixa Econômica Federal, desde 2002. Aos

demais participantes coube percentuais bem menores: governo estadual 5%;

municípios 3% e famílias beneficiadas 1%.

Ao assumir este percentual de 5% de comprometimento com os recursos

necessários à implantação do PEHIS-MA até 2023, o governo do Maranhão está

comprometendo 0,4% de sua Receita Bruta, ou seja, R$ 449.157.479,53.

Considerando-se que o Projeto Emenda Constitucional (PEC Constitucional,

2008), enviado à Câmara Federal em 12.08.2008, vincula 2% das receitas da União e de

1% das receitas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios aos Fundos de

Habitação de Interesse Social, o PEHIS-MA aloca 40% do percentual previsto por esta

emenda. Contudo, os valores de contrapartida, alocados pelo governo estadual,

representam metade do mínimo estabelecido pela Lei Nº 11.768 de 14 de agosto de

2008.

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PEHIS MA

Como se vê, dada a magnitude da carência habitacional no Maranhão, sem

dúvida será necessário um grande esforço conjunto, nos três níveis de governo, para

que se alcancem resultados expressivos no setor habitacional. Significa que o

planejamento habitacional do Estado do Maranhão assume importância estratégica;

tal objetivo também precisando contar com municípios mais preparados em termos de

capacidade de gestão e capacidade técnica de realização de projetos. Não é ocioso

enfatizar que participação efetiva da população local é requisito fundamental na

matriz de atores e esforços com vistas ao alcance do que se pretende. Ademais, trata-

se de enfrentamento de um problema da relevância que exerce o déficit social

representado por expressiva carência habitacional do Maranhão, o que requer que aos

critérios de eficiência, efetividade e equidade seja associado um sentido de urgência,

pois do contrário podem ser reduzidas as chances de solução definitiva para o

problema habitacional no estado.

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PEHIS MA

APÊNDICE 1 – CARTOGRAMAS

APÊNDICE 1.1 – Mesorregião Norte. Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das

Cidades, 2008.

APÊNDICE 1.2 – Mesorregião Norte. Estimativa do Déficit habitacional Municipal 2010.

APÊNDICE 1.3 – Mesorregião Norte. Domicílios Urbanos sem Banheiro de uso Exclusivo, 2010.

APÊNDICE 1.4 – Mesorregião Oeste. Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das

Cidades, 2008.

APÊNDICE 1.5 – Mesorregião Oeste. Estimativa do Déficit habitacional Municipal 2010.

APÊNDICE 1.6 – Mesorregião Oeste. Domicílios Urbanos sem Banheiro de uso Exclusivo,

2010.

APÊNDICE 1.7 – Mesorregião Centro. Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das

Cidades, 2008.

APÊNDICE 1.8 – Mesorregião Centro. Estimativa do Déficit habitacional Municipal 2010.

APÊNDICE 1.9 – Mesorregião Centro. Domicílios Urbanos sem Banheiro de uso Exclusivo,

2010.

APÊNDICE 1.10 – Mesorregião Leste. Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das

Cidades, 2008.

APÊNDICE 1.11 – Mesorregião Leste. Estimativa do Déficit habitacional Municipal 2010.

APÊNDICE 1.12 – Mesorregião Leste. Domicílios Urbanos sem Banheiro de uso Exclusivo,

2010.

APÊNDICE 1.13 – Mesorregião Sul. Tipologia dos Municípios segundo o Ministério das

Cidades, 2008.

APÊNDICE 1.14 – Mesorregião Sul. Estimativa do Déficit habitacional Municipal 2010.

APÊNDICE 1.15 – Mesorregião Sul. Domicílios Urbanos sem Banheiro de uso Exclusivo, 2010.

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PEHIS MA

APÊNDICE 2 - PLANILHAS

APÊNDICE 2.1 - Estado do Maranhão: Metas, Linhas e Sublinhas Programáticas e Fontes de

Recursos (quadro resumo)

APÊNDICE 2.2 - Estado do Maranhão. Custo unitário do produto habitacional segundo tipologia

de município (R$ 1,00)

APÊNDICE 2.3 - Estado do Maranhão: Produtos Habitacionais e respectivos custos

componentes das Sublinhas Programáticas Fins

APÊNDICE 2.4 - Estado do Maranhão. Programa de Necessidades e Custos segundo as Linhas

Programáticas para Habitação de Interesse Social por Tipo de Municípios - 2010

APÊNDICE 2.5 - Estado do Maranhão: Composição e custo das Sublinhas Programáticas Meio

APÊNDICE 2.6 - Estado do Maranhão Metas Físicas segundo as Linhas Programáticas para Habitação de Interesse Social por Tipo de Municípios (2012-2023)

APÊNDICE 2.7 – Estado do Maranhão: Fontes de recursos dos investimentos previstos (2012-

2023)

APÊNDICE 2.8 – Avaliação e Monitoramento do PEHIS-MA - Matriz do Marco Lógico

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