POLTICAS PBLICAS

A los ojos de todos: Contralora Ciudadana y Monitoreo Social(DCI-NSAPVD/2010/204)

Proyecto: A los ojos de todos

guA dIdCTICA

La presente publicacin ha sido impresa con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.

POLTICAS PBLICASguA dIdCTICA

Publicacin realizada en el marco del Proyecto A los ojos de todos.Proyecto multipas con el apoyo de la unin Europea. Coordinacin:Intendencia de Cerro Largo (uruguay)Mtra. Lucy Larrosa

Autores: Fernando BarreiroMariano BerroLic. Claudia Romano Lic. Walter Menndez

Visite nuestra Web:

http://www.transparenciapublica.com/

diseoEditorial: TamburiniREC.com

Fecha publicacin: Enero 2013

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Prlogo 4

1. Introduccin 7

2. Polticas Pblicas de qu hablamos? 8

3. Proceso de elaboracin de las polticas pblicas 19

4. Participacin ciudadana en las polticas pblicas 25

5. Participacin no eleccionaria en las polticas pblicas 27

6. Las polticas pblicas en el mbito de los gobiernos locales 35

7. Participacin en las polticas pblicas: Quines y Cmo? 39

8. Ejercicios de participacin en polticas pblicas 41

9. Definiciones de utilidad 52

4El Proyecto A LOS OJOS DE TODOS: MONITOREO SOCIAL Y CONTRALORIA CIUDADANA, surge en el marco del llamado realizado por la Unin Europea en la Lnea temtica Actores No Estatales y Autoridades Locales en Desarrollo. Accin en Pases Socios (Multi-Pas). La Intendencia de Cerro Largo (Uruguay), tiene el honor y la responsabilidad de liderar este proyecto, realizando la coordinacin del mismo. Para su ejecucin se estableci una red de socios integrada por la Intendencia de Colonia, Uruguay; Municipio de San Isidro y la Municipalidad de San Carlos de Bariloche, Argentina; Municipio de Los Andes y Municipalidad de Pealolen, Chile; los Municipios de San Bernardino y Presidente Franco, Paraguay; y las Entidades Capacitadoras: CIESU, a cargo de Uruguay y Paraguay; el Instituto para la Gestin de Argentina (IPG), Initium de Chile y ALPACA de Espaa que realiza el aporte de los expertos.

El objetivo del mismo es mejorar el proceso de apropiacin poltico- social de los ciudadanos, las Organizacin de la sociedad civil y grupos comunitarios, que da a da trabajan en nuestros territorios para dejar capacidad instalada y posibilitar que sean co-protagonistas de los procesos de desarrollo humano local que les afectan.

Los cuatro ejes fundamentales de la estrategia que estamos desarrollando son: sensibilizacin y fortalecimiento de las administraciones de los Gobiernos Locales (Intendencias / Municipios), capacitacin de organizaciones de la sociedad civil, creacin de espacios de articulacin y servicio de acercamiento entre los Gobiernos Locales y la ciudadana e intercambio de buenas prcticas entre municipios de diferentes pases.

En ese sentido, se ha sensibilizado a los actores pblicos locales de los ocho municipios socios y a los integrantes de las organizaciones de la sociedad civil respecto a la importancia de acordar y aplicar modelo de rendicin de cuentas, de transparencia gubernativa, de contralora social y de monitoreo social, donde se han capacitado ms de 350 personas.

Prlogo

5Se estn generando en los municipios participantes espacios de comunicacin, divulgacin y de toma conjunta de decisiones de los Gobiernos Locales con la sociedad civil, a travs de diversas herramientas como son las web, folletos informativos, espacios institucionales como son Mesas Barriales, Mesas de adjudicacin de Viviendas, Consejos de notables, Centros Rurales de Desarrollo Comunitario, Obra pblica con control ciudadano. Asambleas y Audiencias pblicas. Cabe destacar el reconocimiento obtenido por Pealolen en materia de transparencia, con la experiencia El Alcalde en tu barrio.

Ya se han instalado en 6 municipios/intendencias al menos una oficina de transparencia; las mismas brindan servicio de consulta, sugerencias y quejas con el propsito que los ciudadanos puedan canalizar sus inquietudes y los gobiernos locales estn ms cerca de la gente.

En Cerro Largo - que es un departamento de 13.648 km- se ha instalado una red de oficinas de transparencias en 3 localidades urbanas y 8 localidades rurales de menos de 500 habitantes, estando conectadas a la oficina central en la capital departamental.

Para su funcionamiento la Intendencia de Cerro Largo asumi con recursos propios, los costos locativos, logsticos y recursos humanos necesarios.

Este proyecto tambin ha permitido realizar intercambio de experiencias con cinco municipios de Brasil, (Alegrete, Iju, San Borja, Bag y Acegu) y actualmente ese vnculo ha dado como resultado ejecucin de proyectos en forma conjunta.

CIESU, Initium e IPG, tres entidades socias sudamericanas no estatales incrementaron su experticia y se especializaron en los temas: contralora ciudadana; monitoreo social; sistemas de informacin; transparencia, rendicin de cuentas, construccin de indicadores, con el aporte de la experiencia europea.

Es con inmensa alegra que ponemos en manos de los socios y los ciudadanos las guas de Polticas Pblicas y la de Participacin ciudadana y Contralora Social, las mismas fueron elaboradas por los expertos del Proyecto, las que sin duda aportarn contenido acadmico para el anlisis de las realidades locales y mejora de la gestin de los Gobiernos Subnacionales.

6La gua de Oficina de Transparencia: Gua Prctica para su creacin y funcionamiento, es un aporte fundamental para orientar el procesos de instalacin de las oficinas que acercan informacin de inters para los ciudadanos y finalmente la gua de Buenas Prcticas es un excelente mapa de ruta para sistematizar las experiencias realizadas desde una perspectiva de aprendizaje permanente de forma tal que sirvan de modelo para que otros municipios puedan replicar estas experiencias adaptndolas a sus contextos.

El esfuerzo realizado por los socios para el cumplimiento de los objetivos del proyecto ha dado frutos tangibles y esperamos que puedan ser replicados en otros territorios. Nos atae a las autoridades locales socias, asumir el desafo de profundizar en el desarrollo de los procesos iniciados por este proyecto y consolidarlos para generar mayor transparencia y comunicacin con los ciudadanos.

Asimismo, asumimos el compromiso de poner a disposicin de otros gobiernos locales nuestra experiencia para que se sumen al esfuerzo de gobiernos ms transparentes y sociedades ms comprometidas.

Sergio BotanaIntendente de Cerro Largo

7El proyecto A los ojos de todos: Contralora Ciudadana y Monitoreo Social, liderado por la Intendencia de Cerro Largo, Uruguay, y financiado por la Comisin Europea en el marco de su convocatoria a Actores No estatales y Autoridades Locales en Desarrollo. Accin en Pases socios (Multipas) para Autoridades Locales, se plantea empoderar a los municipios y autoridades locales involucrados, as como a las organizaciones de la sociedad civil que actan en los respectivos territorios, promoviendo una activa participacin ciudadana.

Incidir en el fortalecimiento de las capacidades de gestin de la sociedad civil y la potenciacin de sus organizaciones, cumple con el objetivo de corregir las relaciones asimtricas entre el Estado y la sociedad civil, implementando mecanismos eficientes y transparentes que permitan rendir cuentas de lo que se hace desde los gobiernos locales, a la par que los ciudadanos tengan a su alcance los medios y los instrumentos para el monitoreo ciudadano y la contralora social.

El proyecto tiende a mejorar las condiciones y las estructuras cvicas a efectos de profundizar las capacidades y posibilidades propositivas y proactivas de los ciudadanos y sus organizaciones representativas, construyendo una nueva institucionalidad pblica, en la que se generan los medios para que los gobiernos locales sean eficaces y transparentes en su accin, y se logre que la poblacin y las organizaciones sociales locales obtengan mayores capacidades para garantizar sus derechos como ciudadanos.

En ese entendido, es vital que tanto las autoridades locales como las organizaciones de la sociedad civil asuman la necesidad de avanzar hacia mejores prcticas de gestin y cogestin de las polticas pblicas, a los efectos de sumar esfuerzos en direccin a alcanzar ptimos de eficiencia en la gestin y en los procesos de toma de decisiones, afianzando responsabilidades compartidas de buen gobierno.

1 IntroduccIn

8En su expresin ms general, se entiende por polticas pblicas el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos1.

El autor completa esta definicin agregando que las polticas pblicas deben ser consideradas como un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo del tiempo y tienen una secuencia racional, que una poltica puede consistir tambin en lo que no se est haciendo y que para que una poltica pueda ser considerada como pblica, tiene que haber sido generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Las polticas pblicas son el gobierno en accin.

Pero adems, en tanto las polticas pblicas se desarrollan para atender demandas y necesidades de las personas y los grupos sociales, algunos autores sealan que son el mbito privilegiado de realizacin del pacto social entre Estado y sociedad.

Segn otras investigaciones2 las Polticas Pblicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, en reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad.

Esto es lo que generalmente se conoce como agregar demandas, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias.

Estas diferencias representan conflictos de intereses que deben resolverse en el espacio pblico, y de la fortaleza de cada uno de los actores depende su capacidad de agregar demandas y obtener un mejor posicionamiento de sus intereses.

1 Pallares, Francesc. (1988). Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos, N 62, pg. 142. Tomado de http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html#fn82 Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? IUS, Revista Jurdica, Universidad

Latina de Amrica. Morelia Michoacn, Mxico. Ao V, Nmero 18, julio-septiembre 2005. En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

2 PoltIcas PblIcas de qu hablamos?

9En general, y a diferencia de las empresas privadas, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades locales tienen una baja capacidad de incidencia en cualquiera de las etapas de las polticas pblicas. Si las diferencias persisten y no se resuelven bajo el arbitrio del gobierno, existe una alta probabilidad de fracaso en la implementacin de las acciones pblicas.

Sin embargo, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la visibilidad de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) es un fenmeno creciente. La consolidacin y profundizacin de las democracias en el continente, los procesos de descentralizacin, as como las redefiniciones del papel del Estado en materia de formulacin de polticas e implementacin de programas sociales, han contribuido de manera importante a legitimar las OSC en el campo poltico y social. Los lineamientos de los organismos multilaterales promoviendo una mayor participacin de las organizaciones ciudadanas en el diseo, ejecucin y control de la poltica social, han contribuido a su visibilidad y a los nuevo roles de estas organizaciones.

En este nuevo contexto, el marco institucional en el que se desenvuelven las relaciones de estas OSC con los Estados se ha ampliado y los espacios para la participacin en procesos de consulta, decisin, gestin; y control de las polticas pblicas se ha multiplicado.3

Polticas sociales, Polticas Pblicas.

Segn las definiciones ms aceptadas por la ciencia poltica, las polticas sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones, criterios y medidas destinadas a la elevacin del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad.

Algunos autores4 sealan que existen dos grandes definiciones de polticas sociales de acuerdo a sus alcances y objetivos.

En primer lugar, aquellas que las limitan a los programas y polticas de bienestar social, entendiendo por tales a las medidas que contribuyen al mejoramiento de una situacin dada, con carcter transitorio y con el objetivo de aminorar las fallas de las polticas econmicas.

Una segunda definicin plantea que stas son de larga duracin y su cometido principal es reducir y eliminar las inequidades sociales a travs de la

3 Bombal, Ins Gonzlez y Garay, Candelaria. Incidencia en polticas pblicas y construccin de la ciudadana4 Thais Maingon: Poltica social en Venezuela 1999-2003, Cuadernos del CENDES, Ao 21, N 55, Tercera poca, enero-

abril 2004, pp. 48-49.

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redistribucin de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las reas de la salud, la educacin, la seguridad social y la vivienda, pero tambin incorporando medidas que afectan la distribucin del ingreso y las que estn dirigidas a construir y conservar el capital social.

Las polticas sociales surgieron en las ltimas dcadas del siglo XIX en Europa a fin de evitar las injustas consecuencias sociales de la Revolucin Industrial. Al comienzo, las polticas sociales se destinaron fundamentalmente a las personas amenazadas por la pobreza: ancianos, enfermos, desocupados.

En los pases latinos, en cambio, se ocup de las condiciones de vida de la clase trabajadora, prohibiendo el trabajo de los menores de edad, reduciendo la jornada laboral, procurando salarios ms justos y mayor seguridad en el trabajo. Con el tiempo, las polticas sociales han ido transformndose y ampliando su radio de accin no slo a las capas ms necesitadas de la poblacin, sino a la mayora de los individuos que componen una sociedad.

Las polticas sociales son un componente sustancial de las polticas pblicas destinadas a ampliar los alcances del desarrollo. Las polticas sociales son, por lo tanto, subsidiarias de las polticas pblicas y su especificidad depende de los objetivos y significados de su accin.

instrumentos que Permiten imPlementar las Polticas Pblicas.

Las instituciones de gobierno son las que elaboran las polticas pblicas, para lo cual utilizan como instrumentos las normas jurdicas, los recursos materiales y financieros, los servicios y la persuasin.

Las normas jurdicas son el marco dentro del cual las autoridades establecen las acciones que constituyen las polticas pblicas y limitan la discrecionalidad en la actuacin de quienes las elaboran y ejecutan.

Los recursos materiales y financieros son los que permiten el desarrollo de las polticas pblicas, y generalmente son insuficientes. A travs del ingreso por concepto de impuestos, los gobiernos estructuran el gasto pblico de acuerdo a las polticas que se proponen implementar.

Los servicios refieren a la infraestructura humana, organizativa y material necesaria para la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Segn su nivel de responsabilidad y especializacin, los funcionarios tienen un cierto margen de discrecionalidad en sus acciones de gobierno.

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La persuasin, ya que los gobiernos deben responder con efectividad y transparencia a las demandas sociales, explicitar sus orientaciones, velar por los intereses generales y obtener los ms amplios consensos posibles.

el origen de un concePto.

Los antecedentes histricos de las polticas pblicas se remontan a las ltimas dcadas del siglo XIX en Europa cuando la accin de los Estados se dirigi a evitar o aminorar las injustas consecuencias sociales de la Revolucin Industrial. Hasta el siglo XIX la intervencin estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y ser en este siglo, cuando se produzca la primera gran formulacin de polticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales.5

Pero solo despus de la Segunda Guerra Mundial las polticas estatales adquirieron un papel preponderante al proponerse la reconstruccin de las sociedades heridas por el conflicto blico, dando lugar al as llamado Estado de Bienestar, cuyo desarrollo ms extraordinario lleg hasta principios de la dcada de 1970. Desde ese momento, la ciencia poltica comenz a ocuparse de su anlisis y a convertirlo en un campo particular de estudio.

Sin embargo, cuando hablamos de polticas pblicas debe advertirse que este concepto tiene un carcter polismico, por lo que diversos autores han adoptado distintas definiciones para explicar sus mltiples significados.

El origen de esta diversidad de interpretaciones proviene del concepto public policy acuado por Harold Lasswell en 19516, refirindose a la administracin gubernamental. La traduccin directa de policy como poltica a las lenguas romances (espaol. Italiano, portugus y francs, entre otras), no tiene un carcter unvoco y genera confusin, por lo que se ha extendido el uso de poltica pblica como un concepto nico, u otras expresiones tales como accin gubernamental o accin pblica.

Algunas definiciones tienen un carcter demasiado general. As, Charles Jones 7caracteriza a las polticas pblicas como lo que los gobiernos hacen o dejan de hacer, Thomas Dye8 afirma que es cualquier cosa que los gobiernos deciden hacer o no hacer, y Lasswell9 se ubica del lado de los beneficiarios y sostiene que es quien obtiene qu, cundo y cmo.

5 de Kostka Fernndez, Estanislao. Polticas pblicas. En Romn Reyes (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales. Terminologa Cientfico-Social, Tomo 1/2/3/4, Ed. Plaza y Valds, Madrid-Mxico 2009.

6 Lerner, Daniel y Lasswell, Harold. The policy sciences: recent developments in scope and methods. 1951.7 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.8 Dye, Thomas (1976), Policy analysis: what governments do, why they do it, and what difference it makes. University of

Alabama Press.9 Lasswell, H. (1956): The Decisin Process: Seven Categories of Functional Analysis, University of Maryland Press, College

Park.

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Toda poltica es una poltica pblica?

Considero que toda poltica pblica implica de una u otra forma el involucramiento del gobierno o de alguna otra agencia del Estado, pero no que toda accin estatal o gubernamental sea una poltica pblica. La definicin sobre la que venimos trabajando involucra la sociedad en el nacimiento u origen de las polticas pblicas, pero destaca especialmente que stas estn dirigidas o tienen como finalidad la atencin de necesidades pblicas.

Tal vez este es uno de los argumentos principales para sustentar la idea de que no todas las acciones gubernamentales son polticas pblicas, dado que no en todas ellas participa el pblico como generador, ejecutor y menos como destino final de la misma.10

Segn los criterios expresados por Vieira, varios ejemplos de acciones gubernamentales no encuadran en el concepto de polticas pblicas. Por ejemplo, la aprobacin de un presupuesto, la apertura de una licitacin, la realizacin de un contrato o, tambin, la elaboracin de Planes de Desarrollo, que son solo lineamientos de poltica que podrn derivar luego en polticas pblicas.

10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas pblicas.

http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html1

10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas pblicas. http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

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definiciones de Poltica Pblica.

Segn Aguilar11, una poltica pblica es:

a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio pblico;

b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que ha tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadana;

c) acciones que han sido decididas por autoridades pblicas legtimas;

d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles), y e) que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad.

De acuerdo a esta definicin, las polticas pblicas no son decisiones aisladas o coyunturales sino un sistema racional de decisiones. El segundo aspecto a destacar es que demuestra una intencionalidad inicial de la que derivan acciones especficas. El tercero se refiere a la interlocucin gobierno-sociedad como espacio de definicin del problema pblico, en donde este se visibiliza, se agenda y se atiende. En resumen, las polticas pblicas son conjuntos de decisiones planeadas con la participacin y legitimacin de autoridades representativas del Estado, junto con representantes de la sociedad, tendientes a mejorar, transformar o solucionar una situacin problemtica o emprender acciones consideradas tiles para la sociedad.

Para Peter Knoepfel12, una poltica pblica se define como una concatenacin de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y ocasionalmente privados -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).

10 trec

11 Aguilar, Luis F. (2009) Marco para el anlisis de las polticas pblicas. En Mariez, Freddy y Garza, Vidal (2009) Poltica pblica y democracia en Amrica Latina del anlisis a la implementacin. Porra, Mxico, D. F.12 Knoepfel, Peter. Anlisis y Conduccin de las Polticas Pblicas.

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Por su parte, Manuel Tamayo13 sostiene que las polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema.

Para Ral Velsquez14 la poltica pblica es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades pblicas con la participacin eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situacin definida como problemtica. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener.

Francesc Pallares15 da cuenta de la definicin genrica de B. G. Peters16, segn la cual las polticas pblicas constituyen el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos.

Pallares completa esta definicin con tres consideraciones de primera importancia:

1. Las polticas pblicas se constituyen a partir de un conjunto de decisiones tomadas en determinado perodo, siguiendo una secuencia racional.

2. Varios autores han sealado que una poltica tambin puede ser lo que no se est haciendo, como consecuencia de errores involuntarios, decisiones voluntarias de no actuar, bloqueos polticos o ni siquiera plantearse la posibilidad de tomar decisiones sobre una cuestin determinada.

3. Para que una poltica pueda ser definida como pblica debe haber sido generada -o al menos procesada hasta cierto punto- en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Es decir, que se trate de estrategias de actuacin en las cuales las organizaciones pblicas desempean un papel clave en su configuracin, aunque su participacin no sea exclusiva. Generalmente, estas acciones comprometen la intervencin de varias instituciones, y diferentes niveles de gobierno.

13 Tamayo Saez, Manuel. El anlisis de las polticas pblicas. En La Nueva Administracin Pblica. Ban y Carrillo.14 Velsquez, Ral. (2009) Hacia una nueva definicin del concepto poltica pblica. En Revista Desafos, Bogot, Colombia.15 Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca).

N 62, octubre-diciembre 1988.16 Peters, B. G. (1982): American Public Policy, Franklin Wats Pubs., Nueva York.

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eligiendo una definicin oPerativa

Una definicin ms completa se encuentra en Thoenig17, quien expresa que la accin pblica es la construccin y la calificacin de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, as como la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento.

Enfocada en los problemas pblicos, esta definicin incorpora la nocin de respuesta conjunta de gobierno y sociedad.

A partir de esta definicin, Nicols Pineda Pablos18 define la poltica o accin pblica -con base en elementos de Dunn19, como:

lo que deliberadamente las diversas autoridades y entidades pblicas, de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan de hacer en el espacio pblico para atender o resolver los problemas y asuntos de su seleccin y alcanzar fines colectivamente construidos.

A continuacin, este autor seala algunas caractersticas distintivas de esta definicin de polticas pblicas.

Primero, que la accin pblica es deliberada, es decir, resulta de un acto de voluntad poltica y que por lo tanto, tiene un objetivo o finalidad especfica. Partiendo de recursos escasos, los gobiernos no pueden atender todas las demandas y deben decidir entre varias alternativas.

Segundo, que los gobiernos interactan con otras instituciones pblicas y con grupos y personas de la sociedad civil, en un entorno democrtico y con canales de participacin social.

Tercero, que las acciones de gobierno se concretan en el espacio pblico, de manera transparente y contemplando los intereses colectivos.

17 Thoenig, Jean-Claude, Prsentation, en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Trait de Science Politique, Les Politiques publiques, Tomo 4, PUF, Pars, 1985.

18 Pineda Pablos, Nicols. El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. En Seminario del Cuerpo Acadmico de Polticas Pblicas. Colegio de Sonora, Mxico, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf.

19 Dunn, W. N. (1994) Public policy analysis: an introduction (2. ed.). Prentice Hall, Englewood Cliffs.

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a) Son complejas porque se refieren a grupos o conjuntos de acciones en torno a una finalidad o problema.

b) Tienen un fin o intencin, no son casuales o improvisadas, sino que se proponen transformar la realidad existente.

c) Son colectivas porque tienen que ver con un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales.

d) Estn limitadas por reglas, normas y procedimientos establecidos.

e) Son continuas y evolutivas, ya que generalmente no se acaban sino que se renuevan y ajustan al ritmo de la realidad que contribuyen a transformar.

El mismo autor se propone construir un concepto ms operativo de las polticas pblicas, por lo que subraya algunas de sus caractersticas:

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las etaPas de una Poltica Pblica.

Entrelazadas, estancndose, avanzando o retrocediendo, diferentes etapas conforman el diseo y puesta en prctica de las polticas pblicas, conformando un ciclo en que las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera de ellas afecta a las siguientes. Incluso, la evaluacin final de resultados no extingue a las polticas pblicas, pudiendo dar curso a una definicin del problema inicial.

Existen tantas definiciones de etapas en el ciclo de las polticas pblicas, como autores. Por ejemplo, para Dunn20, estas etapas son cinco y comprenden las de agenda setting, formulacin de polticas, adopcin de polticas, implementacin de polticas y evaluacin de polticas.

Para Lahera21, las etapas bsicas de una poltica pblica son: origen, diseo, gestin y evaluacin, dando origen al siguiente diagrama:

Las etapas bsicas de una poltica pblica, segn Lahera

Un modelo claro, tambin de cinco etapas, propuesto por Charles O. Jones22, se muestra en el siguiente esquema elaborado por Juan G. Vieira23

20 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.21 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.22 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.23 Ver http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html

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Etapas en el desarrollo de una poltica pblica, segn Jones:

Como se ha dicho precedentemente, el sistema no es esttico y Jones lo expresa de esta manera24:

Los problemas pblicos que existen en una sociedad son el resultado de lo que la gente percibe como necesario. Algunas personas tienen problemas en comn y se organizan y formulan demandas, y las demandas llegan a los que buscan representar al pueblo.

Las demandas son percibidas y juzgadas por aquellos que tienen la autoridad para tomar decisiones, las decisiones son llevadas a la prctica, y los problemas pblicos son afectados por estas decisiones, la gente reacciona a estas decisiones, alguna gente tiene reacciones comunes, las demandas vuelven a emerger, y as sucesivamente....

24 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA

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3 Proceso de elaboracIn de las PoltIcas PblIcas

Siguiendo a Pallares1, existen tres grandes momentos en la elaboracin de las polticas pblicas: la formulacin, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rendimiento.

Segn este autor, la formulacin de las polticas pblicas atraviesa a su vez cinco etapas: el establecimiento de la agenda poltica, la definicin de los problemas, la previsin, el establecimiento de objetivos y la seleccin de la opcin.

a) El establecimiento de la agenda poltica2 las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones, que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. Aqu cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e intereses, por lo que surge una interaccin de las mismas con otros que se encuentren involucrados. La negociacin entre actores diversos es la que permite llegar a acuerdos.

Pallares seala qu caractersticas hacen que algunos hechos tengan mayores probabilidades de entrar en la agenda poltica:

As, sin excesivas pretensiones de formalizacin, se ha sealado, entre otras caractersticas: 1) si una cuestin ha alcanzado proporciones de crisis o amenaza con llegar a ellas (p. ej.: crisis energtica, dficit pblico); 2) si tiene un componente altamente emotivo de inters humano (disminuidos psquicos o fsicos, trfico de bebs, hambre en el Tercer Mundo); 3) su relacin con las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad (la cuestin educativa, el terrorismo...), y 4) que afecten a un amplio nmero de personas (las cuestiones de bienestar social, contra la polucin...).

Estas caractersticas, sin embargo, no garantizan por ellas solas la entrada en la agenda. Las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos.

1 Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: El sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos. No 62.2 Dicen Ruiz Lpez y Cadnas Ayala sobre este aspecto y los siguientes, interpretando a Pallares.

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b) La definicin de los problemas. No es suficiente con la simple identificacin de los problemas, sino que es necesario lograr el mayor conocimiento sobre ellos mediante la informacin y el estudio. Se trata de establecer con el mayor rigor posible cules son sus componentes, sus causas y las consecuencias que de ellos pueden derivarse. Hay que considerar que en su definicin existe un alto componente subjetivo por parte de los partidos polticos y grupos de presin, lo que conlleva altos niveles de politizacin.

c) La previsin. Consiste en medir el impacto que podran tener las polticas pblicas luego de ser implementadas, anticipndose a los problemas de incertidumbre y de cambio a los que se enfrenta todo tipo de poltica. Esto requiere, por parte de los analistas y decisores, de la utilizacin de modelos y tcnicas adecuadas, para lo cual debe contarse con informacin rigurosa y actualizada, una buena comprensin del proceso, de sus variables ms importantes y de la relacin entre ellas.

d) El establecimiento de objetivos. Luego de analizar los temas que atendern las polticas pblicas, se deben establecer los objetivos que sern resueltos durante su implementacin, en los plazos que sean sealados. La determinacin de los objetivos comprende el conocimiento de la disponibilidad de los recursos necesarios para alcanzarlos, saber que los contenidos concretos de los objetivos pueden variar por cambios en el entorno, que pueden generarse divergencias entre los objetivos de las polticas pblicas y los objetivos de las organizaciones encargados de implementarlas, y que los objetivos generales pueden ser una zona de conflicto de intereses entre diferentes organismos o niveles de gobierno.

e) La seleccin de la opcin. Consiste en la eleccin de la opcin ms adecuada de acuerdo a los estudios previos. Esta fase complementa la anterior referida a la identificacin de los objetivos. A la agenda de los decisores llegan en general pocas opciones, tamizadas por largos procesos de negociacin poltica donde los partidos cumplen un destacado papel.

En cuanto al momento de la implementacin, o proceso de aplicacin prctica de las polticas pblicas, los autores Barret y Fudge3 la consideran como un continuum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. Es el paso de la teora a la prctica.

3 Barrett, S., y Fudge, C. (eds.) (1981): Policy and Action, Meuthen, Londres.

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Considerando que no existe una clara separacin entre la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas, se ha considerado que el fracaso de una poltica solo puede deberse a uno de los siguientes factores o a su combinacin:

1) A errores cometidos por los responsables de la implementacin.

2) A errores cometidos por los diseadores de las polticas, aunque estos solo pudieran ser percibidos en la etapa de la implementacin.

3) A cambios de las variables externas, que derivaran en la conformacin de un contexto inapropiado para el desarrollo de las polticas pblicas.

Esto reafirma el concepto de que en la etapa de implementacin de las polticas pblicas contina el proceso de negociaciones y compromisos que se dieron durante el proceso de elaboracin

Para asegurar una correcta implementacin de las polticas pblicas, es necesario tomar en cuenta al menos cuatro aspectos centrales: la oportunidad, la calidad, la transparencia y la apropiacin social.

a) La oportunidad. Es necesario que las personas accedan de manera oportuna, cercana y gil a los servicios que demandan. Esto implica que las instituciones encargadas acten de manera rpida en la instalacin de los servicios requeridos, que estos puedan ser utilizados en la cercana de sus comunidades y su acceso est libre de trabas burocrticas.

b) La calidad. Es necesario que las personas accedan a servicios de excelencia y tcnicamente adecuados, con personal idneo a su frente.

c) La transparencia. Es necesario que las personas se muevan en ambientes con reglas de juego claras e iguales para todos, sin que predominen los sectores o instituciones con mayor poder de incidencia en la construccin de las polticas pblicas.

d) La apropiacin social. Es necesario que las personas hagan suyas las acciones gubernamentales destinadas a trasformar y mejorar las condiciones de vida en que se desarrollan.

En sntesis, el proceso de evaluacin de las polticas pblicas consiste en medir su grado de avance y establecer medidas de continuidad o cambio.

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El cumplimiento de los indicadores relacionados con los productos de las polticas, no expresan por s mismos que la poltica est alcanzando los resultados deseados, afirma Pallares.

Dicen que la implementacin se desarrolla tal cual fue concebida, pero no que la poltica sea efectiva en sus objetivos finales. Una correcta evaluacin debe medir el grado en el que se estn alcanzando los fines previstos y sugerir los cambios necesarios.

Pero esta tarea no est exenta de problemas, ya que los fines contienen un cierto grado de flexibilidad y puede ser necesario cambiarlos, los instrumentos de medicin o los plazos de evaluacin pueden no ser los correctos y, adems, reducir la evaluacin a una medicin de la eficacia (costes sobre resultados) puede llevar a un callejn sin salida.

Un proceso evaluatorio tiene tres posibles consecuencias: la continuidad de las polticas, su modificacin o su finalizacin. Es improbable que la poltica se mantenga en las mismas condiciones y an ms que finalice por completo. De acuerdo con Pallares, las polticas y los diversos programas que las componen acostumbran crear una inercia propia.

Desarrollan organizaciones, personal, una clientela, etc., que constituyen presiones decisivas para su mantenimiento en la agenda, aunque sea a travs de otras formas.

Todo ello quiere decir que la forma ms normal que adopta el cambio en las polticas es la modificacin o sucesin, es decir, la introduccin de modificaciones sobre la base de anteriores polticas.

Ello facilita su mantenimiento en la agenda, al mismo tiempo que una readecuacin de los conflictos de intereses en funcin de un contexto caminante, de la experiencia de la poltica anterior, etc..

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la evaluacin en el anlisis de una Poltica.

Fuente: Maggiolo, Isabel y Perozo Maggiolo, Javier. Polticas pblicas: proceso de concertacin Estado-Sociedad. Revista Venezolana de Gerencia (RVG). Ao 12. N 39, Universidad del Zulia. Venezuela, 2007.

A pesar de las dificultades inherentes a los procesos de evaluacin, es preciso no olvidar que, siguiendo a Kauffer4, en el momento actual la necesidad de rendir cuentas por parte de las autoridades pblicas se ha vuelto un imperativo.

La rendicin de cuentas ha propiciado el desarrollo de la evaluacin de las polticas pblicas, cuyo objetivo principal es determinar la eficiencia de las mismas. Se trata de comparar los resultados de las polticas pblicas con los objetivos propuestos y los medios utilizados para llevarlas a cabo.

4 Kauffer Michel, Edith F. Las polticas pblicas: algunos apuntes generales. 2010.

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En la interpretacin de Pallares, las acciones de gobierno no se expresan directamente a travs de las polticas, sino a travs de los productos primarios de esta accin (outputs), los cuales, a travs de su impacto sobre la sociedad, dan lugar a unos resultados (outcomes). Es decir, el producto de una poltica pblica es aquello que una institucin de gobierno est haciendo en un momento y en un mbito determinados. Por ejemplo, son productos de una poltica educativa la construccin de escuelas o la formacin de profesores, aspectos intermedios en el proceso de las polticas pblicas. En cambio, los resultados explicitan el impacto que una determinada poltica est teniendo en la sociedad. As, continuando con el ejemplo anterior, seran resultados de una poltica educativa: las mejoras en el nivel de alfabetizacin, o en el nivel de fracaso escolar, o en el nivel de cualificacin profesional, etc.trec5

Los resultados -previstos e imprevistos- permiten evaluar el rendimiento de una poltica al relacionarla con sus fines. Y por otro lado, el grado de obtencin del nivel deseado de productos -realizaciones a corto plazo- permite detectar los problemas durante la implementacin y modificar su desarrollo en caso de que sea necesario. Es importante que en la fase de evaluacin se generen indicadores de impacto junto a los indicadores de gestin, para analizar la continuidad o discontinuidad de los cursos de accin adoptados.

1 Pineda Pablos, Nicols. El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. En Seminario de Polticas Pblicas. Colegio de Sonora, Mxico, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf

Caminos entrecruzados

Los estudiosos y analistas de la accin pblica han dividido su estudio [de las polticas pblicas] en las etapas de previsin, decisin, ejecucin y evaluacin. Pero estas etapas en realidad se entrelazan, se concatenan y empalman entre s de modo que el diagrama de la accin pblica no se corresponde a una lnea horizontal sino ms bien a una espiral en que las etapas se repiten una y otra vez en ciclos y donde, si las cosas marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos en el logro de las metas y objetivos. Aunque, por otra parte, no se descarta el escenario en que las cosas no siempre marchan hacia adelante sino que hay pasos hacia atrs e incluso retrocesos. A veces hay crculos virtuosos, pero tambin hay crculos viciosos que pueden hacer que la espiral sea ascendente de avances, o descendentes de retroceso, e incluso circular de estancamiento.1

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4 PartIcIPacIn cIudadana en las PoltIcas PblIcas

De acuerdo a algunos autores, la participacin ciudadana en los asuntos pblicos comprende diferentes niveles o grados de involucramiento de la ciudadana, tal como se expresa en el esquema siguiente:

la escalera de la ParticiPacin ciudadana

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes1

1 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes: Por qu, cmo y en qu incidir? Mxico, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp_doc_57.html

Informacin

Consulta

Control ciudadano

Delegacin de funciones

Co-gestin

Autogestin

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El esquema anterior muestra los diferentes escalones crticos de la participacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Siguiendo a su autora, las etapas son explicadas brevemente.

Informacin. Es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos y consecuencias de sus acciones de poltica pblica. Se propone persuadir acerca de sus beneficios.

Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideracin de la ciudadana la puesta en prctica de sus decisiones polticas y tcnicas. La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la manifestacin de sus opiniones.

Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad civil, los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas e incidir en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la modificacin de los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias.

Co-gestin. En este nivel existe una administracin compartida en la toma de decisiones entre los representantes del gobierno y la sociedad civil. La participacin ciudadana es activa.

Autogestin. Es el escaln mximo de participacin ciudadana mediante el cual la ciudadana disea programas, los administra y ejecuta.

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Con esta expresin, Eugenio P. Lahera1 describe los procesos de participacin que no se canalizan a travs del sistema de partidos polticos y procesos eleccionarios. Si bien reconoce la centralidad del sistema de partidos en la formulacin de los programas de accin pblica y como receptores de las demandas sociales, Lahera sostiene que la comunidad puede influir polticamente en la determinacin de las polticas pblicas de manera ms continuada que a travs de los partidos polticos y las elecciones.

Para ello es preciso que se impulsen acuerdos al mismo tiempo que se generan escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; (ya que) de otro modo el consenso se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinmica social por negociaciones cupulares.

La participacin en estos escenarios de representantes de la sociedad civil organizada, de las empresas privadas y de los organismos de gobierno competentes, garantiza que los diferentes intereses sociales estn representados en la agenda poltica y en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las polticas pblicas.

La accin conjunta de mltiples actores en el mismo escenario, tiene para el autor citado varias virtudes, entre las que se destacan:

a) Favorece el tratamiento de una gran diversidad de temas pblicos al haber menos temas no-atribuibles a algn grupo social.

b) La participacin permite una presencia ms equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas sociales, aumentando la efectividad y la eficacia de las polticas.

c) La participacin en estas instancias permite que los ciudadanos y sus organizaciones puedan expresar sus puntos de vista en el perodo que va entre un acto eleccionario y otro.

1 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

5PartIcIPacIn no eleccIonarIa en las PoltIcas PblIcas

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d) La participacin representa un complemento indispensable de la burocratizacin de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema poltico y agiliza la consideracin de los problemas sociales ms relevantes; es tambin fundamental si se desea transferir ms poder a la ciudadana o a los potenciales participantes en otros mbitos.

e) La participacin, expresa el autor, es tambin una manera en la que la sociedad se reconoce a s misma, un modo de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas especficas, como en su visin del mundo.

Se considera que los procesos de descentralizacin poltica y administrativa de los Estados permiten incrementar la participacin en mbitos ms adecuados para el dilogo y el entendimiento entre las autoridades locales y los diferentes grupos sociales, haciendo ms eficaz y transparente el suministro de bienes y servicios.

Por otra parte, la participacin encuentra un lmite natural en la complejidad de algunos asuntos que requieren altos niveles de conocimientos tcnicos y experiencia. Pero, tal como lo expresa Lahera, tanto la voluntad poltica de hacer realidad la participacin como la tecnologa de comunicaciones, hacen retroceder dicho lmite cada da.

Forma parte del desarrollo el que la opinin pblica tenga una capacidad creciente de entender y opinar sobre temas complejos. Es evidente, manifiesta el autor citado, que Internet ha removido el principal obstculo a la democracia directa, cual es la dificultad fsica de distribuir informacin, participar en debates y obtener las votaciones.

Es as como la perspectiva de crecientes cursos de democracia directa plantearn la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y desarrollos institucionales, ya que el acceso a la informacin se seguir expandiendo e Internet podr desarrollarse como una herramienta de contralor social.

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MECAnISMoS DE LA PArTICIPACIn CIuDADAnA

En las distintas instancias de las polticas pblicas, la participacin ciudadana se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia poltica de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin y control de las polticas pblicas.

Entre estos mecanismos se encuentran:2

a) Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisin de agencia gubernamentales (lobby).

b) Incidencia indirecta a travs de campaas de movilizacin social y formacin de alianzas para la promocin de agendas especficas.

c) Participacin en consejos de planificacin o concertacin de polticas nacionales, departamentales o municipales de carcter general o sectorial.

d) Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos polticos.

e) Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a derechos econmicos, sociales y polticos de la ciudadana.

f) Desarrollo y difusin de investigaciones en temas sociales relevantes.

g) Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequea escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de programas gubernamentales.

h) Seguimiento de polticas y programas, desarrollando diferentes estrategias de control social.

De acuerdo con Bombal y Garay, la influencia de las organizaciones de la sociedad civil en las polticas pblicas, o policy advocacy, puede entenderse como, los intentos de influir sobre las decisiones de elites institucionales, en todos sus niveles de accin, en funcin de intereses colectivos o de grupos sub-representados -incorporando en esta ltima categora al pblico en general-.

Esta enunciacin de la incidencia en polticas supone a su vez una interpretacin procesual de las polticas pblicas, esto es, que considere a cada poltica pblica como un proceso compuesto por diferentes etapas o fases que esta atraviesa; y que comprenden desde la construccin de un problema pblico,

2 Ver Gonzlez Bombal, Ins y Garay, Candelaria. Incidencia en polticas pblicas y construccin de la ciudadana.

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su incorporacin en la agenda gubernamental, el diseo de la poltica, su implementacin y la evaluacin o monitoreo del conjunto de estrategias llevadas adelante.

En cada una de estas fases, la presencia del componente decisional es fundamental; y las estrategias de influencia desarrolladas por las OSC variarn de una fase a otra: la implementacin supone acciones de incidencia diferentes de las desarrolladas en el monitoreo o evaluacin de una poltica, etc..

las virtudes de la ParticiPacin y como enfrentar sus inconvenientes.

La participacin de los ciudadanos en la gestacin y desarrollo de las polticas pblicas, contribuye a mejorar la gestin pblica si se toma en cuenta que:

a) Permite obtener informacin de alto nivel sobre las necesidades, demandas, prioridades y capacidades de las comunidades o sectores involucrados.

b) Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, favoreciendo un uso eficaz de los recursos.

c) Los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a las demandas.

d) Contribuye a movilizar los recursos locales.

e) Puede mejorar la utilizacin de las instalaciones y servicios gubernamentales.

Pero tambin debe advertirse que los procesos de participacin ciudadana en las polticas pblicas conllevan algunos inconvenientes que es necesario superar. Para Lahera, estas dificultades se refieren a mayores costos de transaccin iniciales (costos de informacin, de investigacin, de contralor, de ejecucin, etc.), aumento de las expectativas racionales, eventual captura de recursos del desarrollo por lites locales y la posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento tcnico con la informacin local.

Resulta evidente, segn Lahera, que la produccin no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios pblicos no exclusivos del estado, requiere del fortalecimiento de las organizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo, la capacitacin sobre gestin de sus lderes, un marco normativo adecuado que permita la resistencia legal frente a las decisiones arbitrarias de los gobiernos, un mayor acceso a la informacin y procedimientos transparentes de rendicin de cuentas.

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qu es una buena Poltica Pblica? 3

Las polticas pblicas de excelencia tienen caractersticas que favorecen una mejor discusin poltica; la principal es que son comparables formalmente:

caractersticas de una Poltica Pblica de excelencia

Fundamentacin amplia y no slo especfica (cul es la idea, a dnde vamos?).

Estimacin de costos y de alternativas de financiamiento.

Factores para una evaluacin de costo-beneficio social.

Beneficio social marginal comparado con el de otras polticas (qu es prioritario?).

Consistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?).

De apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas).

Oportunidad poltica.

Lugar en secuencia de medidas pertinentes (qu es primero, qu condiciona qu).

3 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.

una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado. una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados.

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Claridad de objetivos.

Funcionalidad de los instrumentos.

Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia).

Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets, Washington

Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica. Aun la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica.

actores en equilibrio

Como ya se ha anticipado, los actores que intervienen en las distintas etapas de las polticas pblicas y que demandan una importante participacin social, comprenden con diferentes grados de involucramiento y capacidad de incidencia- a los organismos del Estado, las empresas y la sociedad civil, tal como se expresa en el siguiente cuadro:

tringulo de actores: situacin actual

NOTA: Las flechas indican la direccin de la incidencia; la lnea punteada indica debilidad de la incidencia.

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes

Politicas Pblicas

Mercado / EmpresasSociedad civil / OSC

Estado / Gobiernos

Baja capacidad incidencia Alta capacidad incidencia

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El esquema muestra que mientras los grupos empresariales tienen una gran capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil no la tienen en el mismo grado, corrindose el riesgo de que el mercado se vea beneficiado desproporcionadamente en mayor medida que las comunidades locales.

El xito de una poltica pblica depende en gran medida de la existencia de los equilibrios necesarios y que se agreguen demandas, puntos de vista, experiencia e intereses de los distintos sectores de la sociedad.

Por consiguiente, la situacin ideal estara representada por el siguiente esquema, en que cada uno de los partcipes se encuentre en equilibrio en relacin a los dems.

tringulo de actores: situacin ideal

Fuente: Internet y Polticas Pblicas Socialmente Relevantes4

En una situacin de equilibrio entre los diferentes actores, los intereses y agendas agregadas de cada uno, con un peso que tiende a ser igualitario.

4 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes: Por qu, cmo y en qu incidir? Mxico, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp_doc_57.htmler.

Politicas Pblicas

Mercado / EmpresasSociedad civil / OSC

Estado / Gobiernos

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Herramientas de una Poltica Pblica.

Por ltimo, en el siguiente esquema se definen algunas herramientas de polticas pblicas apropiadas para su instrumentacin.

Fuente: Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? 5

Segn este esquema, los incentivos estn constituidos por los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones, pensando en trminos de beneficios individuales o colectivos; la construccin de capacidades es una estrategia segn la cual el Estado se concentrar en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades, tales como la educacin o la capacitacin en determinadas actividades; las herramientas simblicas son estrategias dirigidas a cambiar la concepcin que la sociedad tiene de algo, con el fin de que sta considere a los fines del Estado como deseables y, por ltimo, el proceso de aprendizaje mutuo entre las agencias gubernamentales involucradas y la poblacin a la que est dirigida principalmente la poltica pblica (poblaciones objetivo).

En este proceso de aprendizaje mutuo, las partes podrn ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que corresponde evaluar los cursos de accin escogidos.

5 Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? IUS, Revista Jurdica, Universidad Latina de Amrica. Morelia Michoacn, Mxico. Ao V, Nmero 18, julio-septiembre 2005. En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

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6 las PoltIcas PblIcas en el mbIto de los gobIernos localesDos concepciones, a veces en estado puro y a veces entremezclndose, han permitido caracterizar a los mbitos locales de gobierno como eficientistas o democrticos. Mientras autores como Jeremy Bentham definan en el siglo XVIII a los municipios como administraciones descentralizadas que solo mejoraban la eficiencia de las actuaciones pblicas, otros -siguiendo a John Stuart Mill- los consideraban como escuelas de ciudadana, como espacios de proximidad entre los gobernantes y los gobernados, y como otra forma de dispersar el poder poltico sobre el territorio.1

Estas dos dimensiones principales de cada gobierno local dependen en gran medida de las tradiciones de cada pas, de su ordenamiento institucional y, eventualmente, de la coyuntura histrica por la que atraviesan.

El factor dominante en la perspectiva eficientista es la democracia representativa, mientras que la segunda dimensin se ubica en la lgica de la democracia participativa.

En el primer caso, el espacio de actuacin de las organizaciones de la sociedad civil se encuentra limitado a la prestacin de determinados servicios y eventualmente a la consulta sobre temas locales, pero no a la participacin en los procesos de toma de decisiones.

En el caso de la democracia participativa, por el contrario, los ciudadanos y sus organizaciones intervienen activamente en la toma de decisiones a diferentes niveles, conjuntamente con las autoridades gubernamentales.

En opinin de los citados Brugu, Font y Gom, hay quien ha definido aunque sea un exceso de simplificacin- el estado de bienestar como un pacto entre gobernantes y gobernados: los primeros ofreceran un volumen creciente de servicios a cambio de que los segundos limitaran su participacin poltica al momento electoral. Se trata de un intercambio entre eficiencia administrativa y pasividad poltica que se ajusta adecuadamente a un modelo de democracia representativa y elitista.

El estado de bienestar, por lo tanto, ha venido acompaado de unas dinmicas democrticas caracterizadas tanto por desactivar el posible activismo de la

1 Brugu, Quim; Font, Joan; Gom, Richard. Participacin y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

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sociedad civil como por potenciar la acumulacin de responsabilidades pblicas en manos de las elites polticas y burocrticas. El resultado ha sido la aparicin de una democracia instrumental.

Estos rasgos se encuentran acentuados en el nivel local ya que en la institucionalidad del estado de bienestar los municipios ocupan todo el espacio poltico y administrativo, estando obligados a cumplir un papel esencialmente ejecutor y a responder cada vez con mayor eficiencia a las demandas de creacin de infraestructuras y prestacin de servicios sociales.

En los aos recientes y producto de las sucesivas crisis que afectaron la capacidad de poner en prcticas polticas de bienestar en los niveles nacionales y locales, se fue abriendo paso lo que se ha llamado el municipio relacional, es decir, la autoridad local que subcontrata y supervisa a otros para el cumplimiento de sus tareas.

Las organizaciones de la sociedad civil adquirieron por esta va, un espacio de participacin en la gestin y prestacin de algunos servicios municipales, pero sin mayor involucramiento en la toma de decisiones o en el diseo y evaluacin de las polticas locales.

Siguiendo a los mismos autores, que se han preguntado el porqu de la participacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas, el prximo cuadro clasifica sus objetivos en funcin del papel de los ciudadanos y de los resultados que los gobernantes esperan obtener.

los mltiPles objetivos de la ParticiPacin ciudadana2

En funcin del papel otorgado a los ciudadanos

En funcin de lo que obtienen los gobernantes

} El derecho a ser informados. } El derecho a ser consultados. } El derecho a tomar parte.

} La disponibilidad de colaboradores.

} La legitimidad poltica. } La mejora de las decisiones. } El fortalecimiento del capital

social.

2 Ver Brugu, Quim; Font, Joan; Gom, Richard. Participacin y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.

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La clasificacin respecto al papel otorgado a los ciudadanos, remite a la escalera de la participacin ciudadana esquematizada anteriormente, tomando de ella sus tres aspectos centrales: el derecho a ser informados, el derecho a ser consultados y el derecho a tomar parte.

El debate actual, que ya reconoce que los ciudadanos deben asumir el derecho a subir los primeros peldaos de la escalera, se empantana muchas veces en la discusin de si estos deben quedarse en la parte intermedia o subir hasta las gradas ms altas.

Si ocupan las posiciones ms altas de la escalera, los ciudadanos adquieren el poder de tomar decisiones sobre aspectos sustantivos referentes a su calidad de vida.

La clasificacin sobre los beneficios de los gobernantes remite a la idea de que la legitimidad de sus decisiones depende del grado de aceptacin que genera entre los ciudadanos. Si estos han sido informados y consultados, la legitimidad se reforzar.

Por otra parte, existe actualmente una relacin generalizada de colaboracin entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones sociales, al menos en la coproduccin de servicios e incremento del trabajo voluntario, que ha permitido la continuidad en la prestacin de servicios incluso en etapas de crisis financieras.

Por otra parte, aunque la participacin poltica est lejos de expresarse sistemtica y sostenidamente en el tiempo, formas anteriores de intervencin de la sociedad civil en los asuntos pblicos contribuyen a generar capital social, densidad asociativa, sistemas de confianza y madurez democrtica.

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La gobernabilidad tiene que transitar por un conjunto de relaciones cruzadas entre actores heterogneos de ndole gubernamental, social y privada en la vida poltica, social y econmica. La cuestin es que tales relaciones no siempre son complementarias ni estables ya que los intereses de estos agentes son mltiples y con frecuencia contradictorios y difusos, a veces plantean demandas excesivas o excluyentes y en ocasiones rebasan los cauces institucionales existentes.

Para abordar esta problemtica puede apelarse a la nocin de gobernanza si se entiende como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional verdadero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa3 que supera el concepto de gobernabilidad si este comprende meramente a la efectividad del Estado. Es decir, gobernanza sera la capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto de redes, cooperacin entre agentes y ambientes inciertos. Esta idea de gobernanza apunta a la reconexin de los vnculos entre la esfera estatal y la civil reconociendo un contexto polirquico y la necesidad de fortalecer el espacio de lo pblico. Desde la ptica de las Polticas Pblicas, esto implica, como se ha sealado antes, afinar los mecanismos de la participacin ciudadana efectiva tanto en la determinacin de los fines y estrategias del Estado como en la transparen-cia y control del quehacer gubernamental. As mismo, involucra, desde el otro lado, el aumento de la confianza ciudadana en las instituciones y en los otros actores.4

gobernabilidad y gobernanza

t3rec4

3 Del Castillo, Gloria y Mndez Hoyos, Irma. Introduccin a la teora de las polticas pblicas. Gua de curso. FLACSO, Mxico, 2006.4 Ejea Mendoza, Guillermo. Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.

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7PartIcIPacIn en las PoltIcas PblIcas:quInes y cmo?

Frente a las crisis sucesivas del estado de bienestar, los ciudadanos estn tomando parte por un papel ms activo y exigente en la consideracin de los asuntos pblicos, otorgndole una nueva dimensin a la institucionalidad democrtica.

Tal como se esquematiza en el cuadro siguiente, los ciudadanos ya no se limitan a pagar impuestos sin saber cul es su destino, sino que quieren semejarse a accionistas de las instituciones que utilizan sus recursos.

Tampoco quieren ser meros receptores de los servicios pblicos, sino que pretenden comportarse como clientes-consumidores que exigen las mejores prestaciones. Adems, no desean restringir su participacin poltica al ejercicio del voto, sino que aspiran a que sus opiniones sean tomadas en cuenta en la gestin cotidiana de las polticas pblicas.

la activacin del PaPel de los ciudadanos

mbito econmico mbito administrativo mbito poltico

Pagador de impuestos

Accionista

Usuario

Cliente-consumidor

Votante

Ciudadano

Fuente: Brugu, Font, Gom. Participacin y democracia: asociaciones y poder local.

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De acuerdo a estos autores, la activacin del papel de los ciudadanos debe complementar los roles individuales con los colectivos: sin esta activacin colectiva se puede favorecer la clientelizacin de los individuos y la administracin, pero difcilmente se pueden potenciar las relaciones -ms complejas- entre gobernantes y gobernados.

Para ello es necesario contar con espacios y mecanismos de representacin colectiva, que faciliten el dilogo sistemtico entre unos y otros.

Los consejos consultivos, los presupuestos participativos, los espacios de articulacin publico-privada, las mesas de articulacin, los procesos participativos temticos, las asambleas, referndum y otros mecanismos de consulta popular, son algunos de los instrumentos puestos en prctica por los gobiernos nacionales y locales para darle voz y protagonismo a los ciudadanos organizados en la definicin de las polticas pblicas.

Aunque an existen muchas dificultades para el normal y sistematizado ejercicio de este tipo de prcticas, la acumulacin de experiencias en el mbito internacional ha comenzado a delinear un camino ms slido, plural, novedoso y eficiente.

41

8 ejercIcIos de PartIcIPacInen PoltIcas PblIcas

talleres con ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil.

Estos ejercicios estn enfocados a su uso en mbitos territoriales como los son los municipios, departamentos u otro tipo de entidad de segundo o tercer nivel de gobierno.

Se proponen activades que faciliten la identificacin de conceptos, su comprensin y su puesta en prctica con el objetivo de brindar valor a las acciones que se implementan en el mbito de la poltica pblica.

Crear valor singifica dar un significado relevante a los emprendimientos y tareas que, desde la administracin se desarrollan por y para el ciudadano, identificando y generando aquellas reas que realmente representan un cambio sustantivo en la construccin de la ciudadana.

Es por ello que la participacin real, y no un mero acto formal de asistencia o de convocatoria de personas debiera de ser un objetivo que gue a todos quienes trabajan en las polticas pblicas.

Para que ello sea posible, es necesario considerar a los distintos actores con los que se trabaja, sus caractersticas sociales, econmicas y culturales. De la forma en que se creen los escenarios para la participacin depender en gran medida el xito de la implementacin de las mismas.

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actividad i

Polticas pblicas: conceptos y primeros pasos hacia la participacin ciudadana.

PASo 1. Presentacin de la actividad } Introduccin de la actividad } El moderador presentar la actividad y los objetivos que se aspira a lograr y los principales conceptos sobre polticas pblicas y ejemplos de participacin ciudadana en polticas pblicas.

PASo 2. Taller

a) Se entregar a los participantes material incluyendo:

} Definicin de polticas pblicas. } Aspectos que componen las polticas pblicas. } Pasos de las polticas pblicas.

(stos elementos los encuentra en los captulos previos de esta Gua)

b) Se dividirn a los participantes en grupos entre 3 (mnimo) y 7 (mximo).

La actividad se centra en que los grupos lean el material que entregar el moderador (con los 3 puntos detallados) y trabajen contestando las siguientes preguntas. Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.

c) Duracin de esta actividad: 1 hora

d) Presentacin al plenario: mximo 15 min. por grupo.

e) EJErCICIo:

Preguntas a ser contestadas en forma grupal:

} Qu elementos me parecen interesantes para incorporar en el mbito (municipal, regional, etc.)

} Listar las reas de trabajo ms importantes de su muncipio (mximo 5 reas)

} Reciben informacin sobre alguna de esas reas?

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Sobre qu temas les interesara:

} recibir informacin } ser consultados antes de las decisiones } ser consultados sobre cmo se ejecuta y los resultados } poder hacer propuestas en esos temas

En qu reas consideran que ustedes podran trabajar sobre estos conceptos?

Qu espacios entienden que estn abiertos al dilogo entre las autoridades y la sociedad civil? Se ha realizado alguna actividad de participacin?

} audiencia, } cabildo abierto, } consulta, } presentacin de propuestas o resultados

Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.

PASo 3. Presentacin

} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizar la presentacin por los participantes designados.

} Se abrir un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen las presentaciones.

} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.

PASo 4. Conclusiones

El moderador concluir con los principales hallazgos de los grupos e identificar los puntos en comn. Posteriormente consultar sobre las principales diferencias para reconocer los sezgos de los grupos.

Luego de esta tarea se pasar a la Actividad II.

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actividad ii

Identificacin y seleccin de reas de trabajo. Con municipio, Intendencia, Alcalda u otra unidad territorial.

PASo 1. Presentacin de la actividad } Listar las reas en las que la entidad local tiene competencia y ejerce polticas y acciones (ej. salud, caminera, trnsito, basura, etc.).

Nota: Si est realizando esta actividad posteriormente al ejercicio anterior se utilizarn las reas ms mencionadas como prioritarias.

PASo 2. Taller

a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no menores a tres ni mayores de 7 personas.

b) Duracin de esta actividad: 45 minutos a 1 hora.

c) Presentacin al plenario: mximo 10 min. por grupo. d) EJErCICIo:

En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre el rea de eleccin, cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea asignada (ej, salud).

} Conocemos las funciones y tareas que realiza el municipio (esto variar de acuerdo al rango de la institucin de que se trate) en la materia?

} Existen mecanismos de informacin para los ciudadanos sobre los objetivos, funciones, metas en esa rea?

} Se informa peridicamente (ej. cada 3 o 6 meses) sobre lo ejecutado? } Hay posibilidades de ser escuchado en cuanto a lo ejecutado? } En este caso intentamos identificar si hay procedimientos tanto de presentacin individual o colectiva, ser escuchados en audiencia pblica u otros mecanismos.

} Qu sabemos HOY de lo que se ha hecho en la materia? } La informacin que conocemos nos es de utilidad? Falta algo? Qu?

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Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.

PASo 3. Presentacin de los grupos (10 minutos por grupo)

} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizar la presentacin por los participantes designados.

} Se abrir un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen las presentaciones.

} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.

PASo 4. Conclusiones

El moderador realizar un breve resumen de las presentaciones con especial nfasis en los hallazgos en base a las preguntas realizadas y el inters de los participantes (si lo hay) en alguno de dichos campos.

A partir de esta presentacin se puede iniciar un trabajo sobre la INCIDENCIA en las polticas pblicas (ver propuesta de siguiente taller).

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actividad iii

Mecanismos de participacin:

PASo 1. Presentacin de la actividad

Los tcnicos a cargo de la actividad presentarn los objetivos del taller. Este mdulo propone dar un paso hacia la organizacin de la sociedad civil en cmo incidir en las polticas pblicas a nivel local. Esta actividad est muy ligada a la IV porque en ella se propone realizar una identificacin del estado de la sociedad civil y a partir de estas dos actividades se puede realizar un plan de trabajo tomando en cuenta las fortalezas, debilidades, oportunidades y desafos (FODA).

PASo 2. Taller

a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no menores a tres ni mayores de 7 personas.

b) Duracin de esta actividad: 1 hora.

c) Presentacin al plenario: mximo 15 min. por grupo.

d) EJErCICIo:

En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre el rea de eleccin (cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea asignada (ej, salud).

A los grupos se les entregar el siguiente material que contiene las preguntas y el ejercicio a realizar. En este material se aportan brevemente los elementos que deben tomar en consideracin los participantes.

Para la ejecucin de esta actividad se puede ampliar la informacin a brindar a los grupos.

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1ra. Parte:

En qu lugar identifica que est su municipio en la escala que presentamos?

Con el resultado de esta pregunta el tallerista promover la discusin sobre los campos en los cuales se puede avanzar.

Si bien existen niveles ms altos en esta escala (co-gestin y auto-gestin) no los incluimos para este tiipo de trabajo.

El esquema anterior muestra los diferentes escalones crticos de la participacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Siguiendo a su autora, las etapas son explicadas brevemente.

} Informacin. Es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos y consecuencias de sus acciones de poltica pblica. Se propone persuadir acerca de sus beneficios.

} Consulta. En este nivel los gobernantes ponen a consideracin de la ciudadana la puesta en prctica de sus decisiones polticas y tcnicas. La sociedad civil y otros sectores adquieren cierto poder respecto a la manifestacin de sus opiniones.

} Control Ciudadano. Trasladando ciertas competencias a la sociedad civil, los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas e incidir en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la modificacin de los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias.

} Delegacin de funciones. En este nivel el gobierno (de cualquier nivel) traslada la ejecucin de determinadas polticas a un grupo organizado.

1 - Informacin

2 - Consulta

3 - Control ciudadano

4 - Delegacin de funciones

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Mecanismos de la participacin ciudadana

En las distintas instancias de las polticas pblicas, la participacin ciudadana se expresa mediante diversos mecanismos, que demandan como requisito previo el desarrollo de habilidades y competencias necesarias para la incidencia poltica de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin y control de las polticas pblicas.

Entre estos mecanismos se encuentran:

} Incidencia directa sobre legisladores o tomadores de decisin de agencia gubernamentales (cabildeo o lobby).

} Incidencia indirecta a travs de campaas de movilizacin social y formacin de alianzas para la promocin de agendas especficas.

} Participacin en consejos de planificacin o concertacin de polticas nacionales, departamentales o municipales de carcter general o sectorial.

} Influencia en las propuestas de candidatos o de partidos polticos.

} Desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a derechos econmicos, sociales y polticos de la ciudadana.

} Desarrollo y difusin de investigaciones en temas sociales relevantes.

} Impacto de las innovaciones alcanzada en proyectos de pequea escala probadas por organizaciones de la sociedad civil en el campo mayor de programas gubernamentales.

} Seguimiento de polticas y programas, desarrollando diferentes estrategias de control social.

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2da. Parte:

A partir de los elementos analizados en la primera parte del taller se responden las siguientes preguntas:

Saben si est previsto algn mecanismo de participacin ciudadana, general o especfico?

Presentar las instancias (si las hay)

} Estas son adecuadas?; } Tienen alguna propuesta o alternativa?

Si no las hay:

} Tienen alguna propuesta?

Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.

PASo 3. Presentacin de los grupos (15 min)

PASo 4. Conclusiones

En este punto el moderador tendr dos componentes relevantes:

a) la visin de los participantes sobre el nivel de apertura de la institucin;

b) los distintos temas en los cuales quieren trabajar;

c) niveles de incidencia a los que quieren llegar.

Esta actividad est muy vinculada con la IV (que viene a continuacin)

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actividad iv

Mapa de integracin de la sociedad civil en el territorio.

Punto de partida.Esta actividad tiene como objetivo realizar un mapa de la situacin de la sociedad civil en el territorio. Este paso combinado con los anteriores permite poner el punto de partida para iniciar el trabajo de participacin e incidencia en polticas pblicas a nivel local.

PASo 1. Presentacin de la actividad

El equipo tcnico presentar la actividad destacando la importancia de conocer la situacin de las OSC y de la sociedad civil. Por otra parte, se recomienda mostrar los resultados del taller anterior para vincular dichos resultados con el trabajo que se va a realizar en esta actividad.

Nota: Para esta actividad el moderador debe consultar sobre quines pertenecen a una OSC y quines no. Si existen personas de los dos grupos lo mejor sera dividirlos en pertenecientes a OSC y otro con los que no pertenecen. .

PASo 2. Taller

Se realiza a continuacin por parte de los talleristas una serie de preguntas disparadoras que orienten el trabajo grupal.

} En qu situacin nos encontramos como sociedad civil? } Alguno de los participantes ha tenido alguna experiencia en las actividades reseadas anteriormente?.

} Qu nos interesa hacer? Conocer la situacin de la sociedad civil en el territorio de referencia.

} Participa en actividades de sensibilizacin de las autoridades? } Ejecuta acciones, proyectos o programas financiados por instituciones pblicas? De qu nivel? .

} Cules son delegacin de funciones que habitualmente realiza un organismo pblico?.

} Alguno de los participantes pertenece a alguna organizacin social local?.

} Esta OSC realiza actividades vinculadas al monitoreo social o control ciudadano?.

} No lo han realizado pero estn interesados en hacerlo?. } Qu reas les interesan ms? (seleccionar 2).

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Para los que no pertenecen a ninguna OSC:

} Les interesara realizar tareas de monitoreo, contralora y participacin?

} Se integraran a una OSC existente o piensan organizarse en una nueva institucin?

} Qu reas les interesa ms? (seleccionar 2)

Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.

Para la respuesta de estas preguntas se preparar un material resumido con los siguientes puntos (simplemente como recordatorio de las definiciones de los distintos componentes que se presentan):

Escalones de la participacin: } Informacin. } Consulta. } Control ciudadano. } Delegacin de funciones.

Las polticas pblicas son todas las decisiones a nivel municipal, regional, nacional y supranacional de las autoridades gubernamentales legislativas, judiciales o de control, que aportan soluciones especficas sobre cmo manejar los asuntos pblicos.

Es un proceso que: } Involucra a ciudadana, actores sociales, econmicos e institucionales. } Para influir en la definicin, gestin y control de polticas pblicas generales o especficas.

} mbitos locales, regionales, nacionales o internacionales. } Implica crear, modificar, hacer cumplir y/o derogar polticas pblicas. } Incidencia Activa y Reactiva.

PASo 3. Presentacin de los grupos

PASo 4. Conclusiones

Al finalizar esta actividad el tallerista estar en condiciones de mostrar un conjunto de resultados que facilitan el inicio de las tareas por parte de la sociedad civil. Los participantes tendrn las herramientas para seguir, a partir de este punto, en forma autnoma.

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9 defInIcIones de utIlIdad1

Aclaracin: En este captulo se presentan conceptos que podran ubicarse en un glosario pero se agregaron conceptos de utilidad para el trabajo en polticas pblicas y la participacin ciudadana. Asimsimo, se presentan conceptos sobre proyectos y otros elementos que seguramente sern empleados por los interesados en este tema.

trec1Actores de las polticas pblicas.

Define a las personas, grupos u organizaciones que intervienen de manera activa en los procesos polticos, culturales y de desarrollo de una comunidad o pas. El que ejecuta una accin individual (funcionario, vecino, empresario) o social (organismo pblico, centro vecinal, sindicato, centro de jubilados). Los actores tienen diferentes capacidades de influencia y, en virtud de ellas, entablan entre s relaciones desiguales. El actor es un sujeto activo: acta, reflexiona y explica sus acciones dentro y desde una situacin.

Los principales actores que intervienen en las distintas etapas de las polticas pblicas y que demandan una importante participacin social, comprenden -con diferentes grados de involucramiento y capacidad de incidencia- a los organismos del Estado, el sector empresarial y la sociedad civil.

mbito pblico.

La esfera pblica o mbito de lo pblico es el lugar social en el que se procesan polticamente las demandas sociales que surgen de la vida cotidiana. Es un espacio abierto a todas las personas y a todos los temas y un lugar de dilogo y consensos polticos. Una accin es pblica cuando se dirige a incidir en la configuracin del Estado o de las polticas pblicas y para hacerlo utiliza un lenguaje y prcticas democrticas.

Beneficiarios.

El grupo especfico de personas, fsicas o jurdicas, que se benefician directa o indirectamente de una intervencin, tambin llamado grupo beneficiario o poblacin objetivo.

1 Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.

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Ciclo de las polticas pblicas.

Aunque difieren en su nmero de un autor a otro, las etapas bsicas que conforman un ciclo de poltica pblica son: origen, diseo, gestin y evaluacin. Las fases son interdependientes y el cambio en cualquiera de ellas afecta a las siguientes. Incluso, la evaluacin final de resultados no extingue a las polticas pblicas, pudiendo dar curso a una definicin del problema inicial.

Para otros autores las etapas son cinco y comprenden las de agenda setting, formulacin de polticas, adopcin de polticas, implementacin de polticas y evaluacin de polticas.

Ciudadana.

La ciudadana es la identidad poltica que en una democracia faculta a la persona y a los grupos para llevar sus demandas de la vida cotidiana al mbito de lo pblico, haciendo posible su participacin poltica democrtica.

Est constituida por una comprensin poltica democrtica, un lenguaje poltico democrtico y unas prcticas polticas democrticas que suponen en la persona el desarrollo de competencias cvicas. Es la dimensin subjetiva de la cultura poltica democrtica.

Ciudadana integral.

La ciudadana integral es el ejercicio de los derechos civiles, los derechos polticos, los derechos sociales y los derechos culturales, de manera que formen un conjunto indivisible y articulado.

Consensos polticos.

Los consensos polticos son acuerdos en torno a bienes polticos, es decir, acuerdos sobre aquellos bienes que hacen posible la convivencia democrtica en una sociedad plural.

En poltica los consensos siempre son parciales porque no pretenden la uniformidad de ideas e intereses sino solo la aceptacin de ciertos procedimientos y valores que hagan posible una convivencia social pacfica y justa.

En una sociedad democrtica hay dos tipos de consenso: el que se da en torno a los valores que expresa su constitucin y que podemos llamar consenso poltico bsico, y los que se dan en torno a la legislacin y a los conflictos

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sociales concretos. Sin el consenso bsico es muy difcil construir consensos especficos sobre la legislacin o sobre las polticas pblicas porque no existe un punto de referencia comn que sirva de criterio para resolver los dilemas sociales.

En una sociedad plural lo ms comn es que