HUBUNGAN KEKUASAAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DENGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM KERANGKA OTONOMI DAERAH

By : Edy Santosa, Bidang Study Ketahanan Nasional

INTISARI

Belum optimalnya proses desentralisasi dan otonomi daerah yang disebabkan oleh perbedaan persepsi para pelaku pembangunan terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Undang-undang (UU) No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, telah mengatur pembagian kewenangan dan atau urusan pemerintahan secara jelas antara Pemerintah Pusat, Propinsi, Kabupaten/Kota, dan Desa.

Hubungan kekuasaan (gezagsverbaounding) antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah menunjukkan sifat yang vertikal. Secara teoritis, hubungan kekuasaan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah berdasarkan atas tiga asas, yaitu: asas desentralisasi; asas dekonsentrasi; dan asas tugas pembantuan.

Kewenangan dekonsentrasi yang seharusnya hanya merumuskan kebijakan, perencanaan, dan biaya yang harus dilaksanakan pemerintah daerah dan mengawasi pelaksanaannya saja, pada kenyataannya sering tumpang tindih dalam melaksanakan kewenangannya, hal ini disebabkan kewenangan dekonsentrasi sering memasuki ranah teknis dari kewenangan desentralisasi, sehingga sering menimbulkan benturan. Ada beberapa hal yang perlu dibenahi agar fungsi dekonsentrasi (pembinaan dan pengawasan) dapat berjalan secara optimal, maka pemerintah pusat dapat menerapkan sanksi kepada penyelenggara pemerintahan daerah jika ditemukan pelanggaran dan penyimpangan dari apa yang telah ditetapkan oleh kewenangan dekonsentrasi.

1. PENDAHULUAN

Pasal 18A UUD 1945 menyebutkan bahwa Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan Undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Ini merupakan kesadaran para pendiri negara (the founding father) dari sejak awal kemerdekaan bahwa Indonesia dengan wilayahnya yang terdiri dari ribuan pulau dan kepulauan serta penduduknya terdiri dari ratusan suku bangsa, sulit untuk dikelola secara sentralistik.

Wasistiono, (2003: 1). menjelaskan, “bahwa otonomi bagi kesatuan masyarakat hukum yang sudah ada sebelum negara Indonesia terbentuk merupakan conditio sine

quanon (syarat mutlak). Prinsip dasar tersebut kemudian dituangkan ke dalam konstitusi yang menjadi pedoman dasar dalam menyelenggarakan kehidupan berbangsa, bernegara, dan berpemerintahan”. Manan, (1994: 1). menyebutkan: “Sampai saat ini sekurang-kurangnya sudah ada 7 (tujuh) undang-undang yang mengatur mengenai pemerintahan daerah, yaitu: (a) UU No. 1 Tahun 1945; (b) UU No. 22 Tahun 1948; (c) UU No. 1 Tahun 1957; (d) UU No. 18 Tahun 1965; (e) UU No. 5 Tahun 1974; (f) UU No. 22 Tahun 1999; dan (g) UU No. 32 Tahun 2004. Akan tetapi, permasalahan yang berkaitan dengan otonomi daerah nampaknya tidak pernah selesai.”

Dalam tataran teoritis, bagaimana otonomi diberikan dan bagaimana batas cakupannya, Musa’ad (2002 : 281) mengidentifikasikannya ke dalam 4 (empat) ajaran yaitu: sistem residu, formil, materiil, dan nyata (riil). Keseluruhan ajaran itu menyangkut tatanan yang berkaitan dengan cara pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Perubahannya bergerak secara dinamis seiring dengan perkembangan globalisasi telah mampu merubah padangan pemerintahan yang sebelumnya bersifat sentralistik ke arah yang bersifat desentralistik. Mahfud, (1998: 7). menyebutkan: “salah satu persoalan yang muncul mewarnai hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah adalah mengenai pembagian kekuasaan. Pilihan kebijakan yang diambil tergantung kepada situasi dan kondisi politik pada zamannya masing-masing. Model pengaturan yang demikian memungkinkan untuk terjadi karena hukum adalah sebuah produk politik”.

Pada penulisan naskah ini pembahasan akan difokuskan pada masalah Hubungan Kekuasaan Antara Pemerintah Pusat Dengan Pemerintah Daerah Dalam Kerangka Otonomi Daerah.

2. PEMBAHASAN

Yamin, (1982: 145), bahwa otonomi daerah dan desentralisasi merupakan bagian dari negara yang menganut paham demokrasi. Jadi, otonomi haruslah menjadi salah satu sendi susunan pemerintahan yang demokratis. Artinya, di negara demokrasi dituntut adanya pemerintahan daerah yang mempunyai hak otonomi.

Menurut Mahfud, (1998: 92), hubungan kekuasaan (gezagsverbaounding) antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah menunjukkan sifat yang vertikal. Suatu kekuasaan sama dengan hak untuk mengambil tindakan yang wajib ditaati. Pemahaman kekuasaan dapat dilihat dari 2 (dua) aspek, yaitu aspek formil dan aspek materiil (Syafruddin, 1985: 22-23). Dari aspek formil, kekuasaan adalah jawaban atas pertanyaan tentang siapa dan organ mana yang berhak mengambil tindakan serta syarat-syarat apa yang harus dipenuhi agar kekuasaan itu sah. Jika dilihat dari aspek materiil, maka

1

tindakan kekuasaan merupakan jawaban pertanyaan tentang bagaimana sifat-sifat tindakan itu, apakah mengatur, mengurus, atau mengadili. Dari sudut ini dapat dipahami bahwa urusan merupakan bentuk tindakan kekuasaan dari aspek materiil, sedangkan untuk menjalankan urusan ini, pelaku harus mempunyai kewenangan untuk bertindak.

Menurut Musa’ad, (2002)i, ada beberapa sistem pembagian kewenangan yaitu: (a) Sistem Residu. Dalam sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tugas-tugas yang menjadi wewenang Pemerintah Pusat, sedangkan sisanya menjadi urusan rumah tangga Daerah; (b) Sistem Material. Dalam sistem ini, tugas Pemerintah Daerah ditetapkan satu persatu secara limitatif atau terinci. Selain dari tugas yang telah ditentukan, merupakan urusan Pemerintah Pusat; (c) Sistem Formal. Dalam sistem ini urusan yang termasuk dalam urusan rumah tangga Daerah tidak secara apriori ditetapkan dalam atau dengan Undang-Undang; dan (d) Sistem Riil. Dalam sistem ini, penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan kepada Daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang riil dari Daerah maupun pemerintah Pusat serta pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terjadi.

Dari hasil seminar nasional Menata Ulang Desentralisasi Indonesia dari Perspektif Daerahii, menyebutkan : “Desain desentralisasi dan otonomi daerah secara riil telah memberikan kontribusi positif bagi perkembangan politik, ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat Indonesia, fakta di berbagai daerah memperlihatkan betapa desentralisasi dan otonomi daerah telah memberikan ruang bagi daerah untuk berinovasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang lebih baik bagi masyarakat”. Namun demikian, sistem ini masih menyisakan berbagai persoalan,akibatnya, para pelaku kepentingan memberikan interpretasi berbeda tentang hal mana yang menjadi kewenangan pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Ketidakjelasan pembagian ini sering melahirkan tumpang-tindih dan tarik-menarik kewenangan antarlevel pemerintahan (pemerintah pusat dengan pemerintah daerah provinsi dengan kabupaten/kota).

Drs. Cornelis Lay, M.A. sebagai salah satu pembicara dalam seminar tersebut dalam makalahnyaiii, menyimpulkan : “pengalaman berbagai negara memastikan rancang bangun kelembagaan di tingkat lokal tidak lagi dapat bertumpu pada ‘kebiasaan tradisional’ yang bersifat ‘tunggal’ dengan batas administrasi pemerintah sebagai satu-satunya batasan, tetapi mengalami pergeseran ke arah pengaturan yang bersifat ‘kewilayahan’ dengan mengikuti logika kerja sistem beserta berbagai variasi basisnya”.

Secara teoritis, hubungan kekuasaan antara pemerintah dengan pemerintah daerah berdasarkan atas 3 (tiga) asas, yaitu: (a) asas desentralisasi; (b) asas dekonsentrasi; dan (c) asas tugas pembantuan.

i Muhammad Abud Musa’ad, Penguatan Otonomi Daerah Di Balik Bayang-Bayang Ancaman Disintegrasi, Penerbit ITB, 2002, h.281ii http://www.ugm.ac.id/index.php?page=rilis&artikel=2477iii Cornelis Lay, "Desentralisasi Asimetris bagi Indonesia".

2

P. Rosodjatmiko, (1982: 22-23). menjelaskan: (a) Dalam asas desentralisasi ada penyerahan wewenang sepenuhnya dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tentang urusan tertentu, sehingga pemerintah daerah dapat mengambil prakarsa sepenuhnya baik menyangkut kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, dan pembiayaan; (b) Pada asas dekonsentrasi yang terjadi adalah pelimpahan wewenang kepada aparatur pemerintah pusat di daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah pusat di daerah dalam arti bahwa kebijakan, perencanaan, dan biaya menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, sedangkan aparatur pemerintah pusat di daerah bertugas melaksanakan; dan (c) Asas pembantuan berarti keikutsertaan pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah pusat di daerah itu, dalam arti bahwa organisasi pemerintah daerah memperoleh tugas dan kewenangan untuk membantu melaksanakan urusan-urusan pemerintah pusat.

Ditinjau dari aspek organisasi pemerintahan, maka pelaksanaan hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah terdapat 2 (dua) macam pemerintahan di daerah, yaitu pemerintah daerah dan pemerintah wilayah. Pemerintah daerah adalah pemerintahan otonom yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri dalam rangka desentralisasi, yang dalam konteks Indonesia adalah kabupeten/kota. Sedangkan pemerintah wilayah adalah pusat di wilayah-wilayah administratif dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi (provinsi).

Model pembagian kewenangan dalam kerangka desentralisasi dan otonomi daerah menurut undang-undang yang berlaku di Indonesia, dapat diuraikan sebagai berikut :

a. Pada UU No. 5 Tahun 1974, kewenangan Daerah Tingkat I dan Daerah Tingkat II ditetapkan secara limitatif di dalam undang-undang pembentukannya dan peraturan pemerintah mengenai penyerahan urusan yang diberikan kemudian. Selebihnya kewenangan pemerintah pusat dengan batas yang jelas, dengan catatan pemerintah masih memiliki kewenangan untuk mencampuri urusan atau kewenangan yang telah diberikan kepada daerah dengan alasan kepentingan nasional. Desentralisasi dalam UU ini adalah desentralisasi semu karena pada dasarnya yang memainkan peranan utama dalam bidang politik, administrasi, fiskal, dan ekonomi masih tetap pemerintah pusat atau aparaturnya yang ada di daerah. Untuk mengikat loyalitas daerah otonom, pemerintah pusat menguasai secara penuh sumber daya nasional, sumber keuangan, sumber daya aparatur, dan sumber daya informasi dan keputusan. Dengan penguasaan berbagai sumber daya tersebut, pemerintah daerah menjadi sangat tergantung kepada pemerintah pusat.

b. Ketentuan UU No. 22 Tahun 1999 menggunakan model yang berbeda dengan UU No. 5 Tahun 1974. Pada undang-undang ini, dilakukan pengakuan, bukan

3

pengaturan, terhadap kewenangan daerah otonom. Isi kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah provinsi sebagai daerah otonom justru dibatasi berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP) No. 25 Tahun 2000 Tentang Kewenangan Pemerintah Dan Kewenangan Propinsi Sebagai Otonom, kewenangan selebihnya menjadi kewenangan Kabupeten/Kota. Model pembagian kewenangan ini menegaskan bahwa peranan pemerintah pusat dalam keempat bidang kewenangan mengalami penurunan. Pengurangan kewenangan pemerintah propinsi dalam menjalankan asas desentralisasi diimbangi dengan pengaturan kewenangan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dalam rangka dekonsentrasi. Kewenangan tersebut terutama dalam hal membina dan mengawasi jalannya pemerintah daerah kabupaten/kota sebagaimana diatur di dalam PP No. 39 Tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi.

c. Dalam UU No. 32 Tahun 2004, pembagian kewenangan dan atau urusan pemerintahan dilakukan lebih jelas antara pemerintah pusat, propinsi, kabupaten/kota, dan desa dengan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, efisiensi, dan keserasian hubungan pemerintahan. Di dalam undang-undang ini ditegaskan bahwa urusan yang menjadi kewenangan daerah meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan pemerintahan wajib adalah suatu urusan pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar seperti pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana lingkungan dasar, sedangkan urusan pemerintahan yang bersifat pilihan terkait dengan potensi keuanggulan dan kekhasan daerah. Pemerintah pusat memegang urusan utama yang meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan,moneter, yustisi, dan agama; serta urusan yang ditetapkan oleh suatu undang-undang menjadi urusan pusat. Sementara itu, bidang pembinaan atas penyelenggaraan pemerintah daerah dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan atau gubernur sebagai wakil pusat di daerah. Pengawasan dilaksanakan oleh pusat terkait dengan urusan pemerintahan dan terutama terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah.

3. KESIMPULANa. Dari beberapa teori sistem pembagian kewenangan, Penulis berkesimpulan bahwa

dalam konteks Ketahanan Nasional Bangsa Indonesia dan Keutuhan NKRI, perpaduan antara Sistem Formal dan Sistem Riil cocok untuk diterapkan di Indonesia. Namun demikian kedua sistem tersebut memiliki kelebihan dan kekurangan sebagai berikut:

1) Sitem Formal, kelebihan dari sistem ini yaitu Daerah boleh mengatur dan mengurus segala sesuatu yang dianggap penting bagi Daerahnya, asal saja

4

tidak mencakup urusan yang telah diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang lebih tinggi tingkatnya. Sedangkan kekurangannya, urusan yang telah diatur dan diurus oleh Pemerintah yang lebih tinggi tingkatnya, tidak boleh diatur dan diurus lagi oleh Daerah (urusan rumah tangga daerah dibatasi oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya), disini terlihat adanya sistem hiharki yang harus dipatuhi.

2) Sistem Riil, kelebihan sistem ini terletak pada pemberian tugas dan kewajiban serta wewenang ini didasarkan pada keadaan yang riil didalam masyarakat, dengan melihat kepada kemampuan dan keperluannya untuk diatur dan diurus sendiri, sedangkan kekurangannya tugas/urusan yang selama ini menjadi wewenang pemerintah Pusat harus diserahkan kepada Daerah. Namun demikian, pemerintah Pusat masih dimungkin untuk menarik kembali kewenangan yang telah diberikan tersebut apabila Daerah dipandang tidak mampu melaksanakannya.

b. Dari model hubungan kekuasaan antara pemerintah dengan pemerintah daerah Penulis berkesimpulan bahwa:1) Asas desentralisasi, dekonsentrasi dan asas pembantuan sangat baik untuk

diterapkan.2) Pada implementasinya, asas dekonsentrasi sering tumpang tindih dalam

melaksanakan kewenangannya, hal ini disebabkan kewenangan dekonsentrasi sering memasuki ranah teknis dari kewenangan desentralisasi (campur tangan dalam berbagai hal). Seharusnya kewenangan dekonsentrasi hanya merumuskan kebijakan, perencanaan, dan biaya yang harus dilaksanakan pemerintah daerah dan mengawasinya.

c. Dari model pembagian kewenangan dalam kerangka desentralisasi dan otonomi daerah Penulis berkesimpulan bahwa:1) UU No. 32 Tahun 2004, yang memiliki kriteria eksternalitas, akuntabilitas,

efisiensi, dan keserasian hubungan pemerintahan cukup memadai untuk saat ini.

2) Ada beberapa hal yang perlu dibenahi agar fungsi pembinaan dan pengawasan dapat berjalan secara optimal, maka pemerintah pusat dapat menerapkan sanksi kepada penyelenggara pemerintahan daerah jika ditemukan pelanggaran dan penyimpangan seperti: (a) penataan kembali suatu daerah otonom; (b) pembatalan pengangkatan pejabat; (c) pembatalan berlakunya suatu kebijakan daerah; dan (d) sanksi lainnya sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku.

5

DAFTAR BACAAN

Ateng Syafruddin, 1984, Pasang Surut Otonomi Daerah, Jakarta: Binacipta.

Bagir Manan, 1990, Hubungan Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta; Sinar Harapan.

Bhenyamin Hoessein, 2001, Pembagian Kewenangan antara Pusat dan Daerah, Arena Hukum: Nomor 13, Tahun. 4, Februari 2001.

Cornelis Lay, 2010 "Desentralisasi Asimetris bagi Indonesia", seminar nasional Menata Ulang Desentralisasi Indonesia dari Perspektif Daerah, Yogjakarta : UGM

Moh. Mahfud M.D., 1998, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: LP3ES.

Muhammad Abud Musa’ad, 2002, Penguatan Otonomi Daerah Di Balik Bayang-Bayang Ancaman Disintegrasi, Penerbit ITB, Bandung.

Purwo Santoso, 2009, Materi Kuliah Politik Indonesia dan Otonomi Daerah, Program S2 UGM, Yogjakarta : UGM.

R. Tresna, t.t., Bertamasya Ke Alam Ketatanegaraan, Bandung: Dibya.

Sadu Wasistiono, 2003, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Bandung: Fokus Media.

Sujamto, 1990, Otonomi Daerah yang Nyata dan Bertanggung Jawab, Jakarta: Ghalia Indonesia.

6