Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato

* * * * *

“I motivi di soccombenza dell’Amministrazione finanziaria nel

processo tributario”

Il Magistrato istruttore:

Cons.dott.Paolo Santomauro

I N D I C E

Sintesi Pag. 1

1. Premessa: ambito, oggetto e fonti dell’indagine. “ “ 4

2. Elementi del quadro normativo di riferimento. “ “ 6

2.1 Controlli fiscali. “ “ 6

2.2 Avvisi di accertamento. “ “ 8

2.3. Definizioni extragiudiziali del contenzioso. “ “ 9

2.4 Caratteri e principi della giustizia tributaria. “ “ 11

3. Gestione del contenzioso tributario. “ “ 16

3.1 Ministero economia e finanze. “ “ 16

3.2 Agenzia delle entrate. “ “ 17

3.3. Agenzia delle dogane. “ “ 19

3.4 Agenzia del territorio. “ “ 20

4. Dati relativi al contenzioso e alla soccombenza “ “ 21

4.1 Agenzia delle entrate. “ “ 25

4.2 Agenzia delle dogane. “ “ 45

4.3 Agenzia del territorio. “ “ 51

5. Casi di soccombenza di particolare rilievo. “ “ 56

5.1 Agenzia delle entrate. “ “ 56

5.2 Agenzia delle dogane. “ “ 61

5.3 Agenzia del territorio. “ “ 64

6. Commissione tributaria centrale. “ “ 66

7. Conclusioni e raccomandazioni. “ “ 71

1

Sintesi.

L’indagine sui motivi della soccombenza dell’Amministrazione finanziaria nel

processo tributario ha inteso valutare la gestione del contenzioso tributario da parte

dell’Amministrazione alla luce delle dimensioni assunte, in un certo arco temporale,

dalle sentenze sfavorevoli del giudice tributario e di approfondirne le ragioni di

ordine generale con riferimento alle varie fasi di svolgimento del contenzioso, dalla

sua origine alla sua conclusione. A tal fine sono stati presi in esame i dati del

triennio 2006-2008, considerandolo abbastanza ampio, nonché recente, per

consentire valutazioni significative, anche di prospettiva.

La relazione si è basata sui dati chiesti ed ottenuti dalle Agenzie fiscali

(Agenzia delle entrate, titolare della più vasta area di competenze ed in grado di

fornire le informazioni utilizzando propri sistemi informativi; Agenzia delle dogane e

Agenzia del territorio) nella qualità di soggetti impositori e di “parti”, come

esponenti dell’Amministrazione finanziaria dello Stato, nei processi tributari. Non è

stato invece possibile avvalersi dei dati del Ministero dell’economia e delle finanze in

quanto riferiti al complessivo contenzioso tributario, senza possibilità di separare il

contenzioso dello Stato, oggetto dell’indagine, da quello degli enti territoriali e

locali.

E’ da porre peraltro in rilievo che, malgrado il serio apporto informativo delle

Agenzie, i dati ricevuti si sono talvolta rivelati, per loro natura o estrazione, o non

sufficientemente articolati, ovvero non comparabili ovvero meno attendibili quando

ricavati dagli archivi con procedure manuali. Con la conseguenza che è stato

possibile ricostruire le situazioni indagate e la loro evoluzione nel corso degli anni

secondo il loro andamento, ma non sempre con precisione e nel dettaglio.

L’indagine, sulla base dei dati di cui sopra, ha evidenziato che molte

controversie tributarie (v. tabelle n. 8, 9, 18, 24, 27, 28, 32 e 33) vengono definite

a seguito di soluzioni diverse dal passaggio in giudicato di una sentenza. In tali casi,

un contenzioso in sede giudiziale o non si apre affatto, per rinuncia

2

all’impugnazione del contribuente, incentivato da una riduzione delle sanzioni

accessorie al debito tributario, o viene definito a seguito dell’applicazione di altri

istituti deflativi e/o di fatti estintivi del processo (conciliazione giudiziale, adesione

perfezionata, autotutela, condoni, altre cause di cessazione della materia del

contendere, inattività delle parti, rinuncia al ricorso).

Nelle controversie definite invece in via giudiziale con sentenze del giudice

tributario passate in giudicato la soccombenza dell’Amministrazione è stata nel

triennio 2006-2008 un evento complessivamente meno frequente, ma non per

questo trascurabile, della soccombenza del contribuente, e per importi di valore

inferiore. Nelle cause dell’Agenzia delle entrate la soccombenza “totale” si è

verificata nel 36,42% delle sentenze passate in giudicato; in quelle dell’Agenzia

delle dogane nel 21,84%; in quelle dell’Agenzia del territorio nel 18,9% (v.

paragrafi 4.1, 4.2 e 4.3).

Diversa è risultata la situazione relativa alle sentenze delle “vecchie” cause,

di numero ancora molto elevato, pronunciate in Commissione tributaria centrale.

Nelle controversie gestite dall’Agenzia delle entrate è infatti prevalsa la

soccombenza dell’Agenzia mentre nelle controversie gestite dall’Agenzia del

territorio, di numero però esiguo, vi è stata una netta prevalenza delle vittorie

dell’Amministrazione. La situazione di difficoltà di funzionamento della Ctc e le

dimensioni della soccombenza dell’Amministrazione sono state esposte al paragrafo

6.

Premesso che una controversia tributaria può sorgere per obiettive

incertezze di fatto ed interpretative, e perciò in tal caso non per determinanti

responsabilità degli uffici, le ragioni della soccombenza dell’Amministrazione vanno

normalmente individuate in aspetti di illegittimità ed irregolarità negli accertamenti

e/o, a processo avviato, in manchevolezze nella conduzione processuale e

nell’attività difensiva. Tra le più ricorrenti ragioni di ordine generale della

soccombenza per violazione delle leggi possono ricordarsi il contrasto con una

3

diversa giurisprudenza venutasi a consolidare, la mancata prova dell’illecito

tributario e l’assenza di motivazione dell’atto impugnato, come si è potuto

desumere da una serie di sentenze e da informazioni fornite dalle Agenzie (v.

paragrafo 5).

Dall’indagine è emerso che il miglioramento degli esiti dei processi può

essere ottenuto dall’Amministrazione prevenendo il ripetersi di comportamenti

censurabili, con il costante perfezionamento delle strategie processuali e delle

capacità tecnico – processuali degli uffici e con un approfondito monitoraggio del

contenzioso, passato ed in atto.

Si raccomanda, pertanto, di operare per il perseguimento dei suddetti

obiettivi e di porre altresì uno specifico impegno per il potenziamento e

l’ammodernamento dei sistemi informativi e per far sì che tali sistemi possano

colloquiare tra loro. Ciò vale in particolare per quanto riguarda le Agenzie delle

dogane e del territorio, che non ancora dispongono di una struttura informatica

completamente all’altezza delle esigenze, e dello stesso Ministero dell’economia e

finanze (v. paragrafi 3 e 7).

4

1. Premessa: ambito, oggetto e fonti dell’indagine.

Tenuto conto della competenza di questa Sezione centrale, che concerne il

controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, il presente referto tratta

soltanto del contenzioso tributario attinente allo Stato, con esclusione quindi di

quello relativo agli enti territoriali e locali e alle rispettive amministrazioni, ancorché

molto importante per numero e valori delle controversie.

Circa i soggetti dell’amministrazione centrale che, nella situazione attuale,

successiva a quella esistente all’epoca della riforma del processo tributario del

D.Lgs n. 546/1992, assumono in giudizio il ruolo della “parte” che si confronta con il

contribuente, è necessario far presente che in materia di adempimenti tributari e

relative vicende processuali, la amministrazione “finanziaria” dello Stato non è più

costituita dagli organi e strutture del Ministero dell’economia e delle finanze, ma,

dopo la nascita delle Agenzie fiscali1, dagli uffici dell’ Agenzia delle entrate,

dell’Agenzia delle dogane e dell’Agenzia del territorio e che le competenze della

prima sono assolutamente più estese.

L’Agenzia delle entrate si occupa infatti di accertare, di controllare e di far

riscuotere la gran parte delle pretese fiscali dello Stato, restando escluse dal suo

intervento soltanto le questioni, che sono affidate all’Agenzia delle dogane,

riguardanti le imposte doganali (applicabili su beni provenienti da paesi non facenti

parte della UE) e le accise sulla produzione e consumo dalla stessa trattate (come

sui carburanti e le bevande alcoliche) nonché le questioni, che sono di competenza

dell’Agenzia del territorio, riguardanti l’ambito ipotecario ovvero relative alla

materia catastale, dai cui valori sono fatte derivare le basi imponibili e quindi le

imposte concernenti il patrimonio immobiliare (fabbricati e terreni)2.

1 Per la riforma del Ministero delle finanze devesi far riferimento alla “legge Bassanini” n. 59/1997, in

particolare art. 11, attuata dal D.Lgs. 30.7.1999 n. 300. Le Agenzie fiscali sono operative a decorrere dal 1.1.2001 (D.M. finanze del 28.12.2000, ai sensi dell’art. 73, comma 4 del D. Lgs n. 300/1999).

2 Coopera con gli enti impositori mediante accessi, ispezioni e verifiche per il reperimento e l’acquisizione degli elementi utili all’accertamento delle imposte la Guardia di finanza, organismo militare soggetto al controllo del Ministro dell’economia e delle finanze, ma non appartenente strictu sensu alla “amministrazione finanziaria”.

5

Il ruolo del Ministero dell’economia e delle finanze (Mef), ed in particolare del

Dipartimento delle finanze, non è dunque quello di un interlocutore diretto nelle

singole controversie con il contribuente, ma è tuttavia determinante, “a monte”, per

tutta la materia e l’organizzazione gestionale del contenzioso tributario. Il Ministero

è infatti responsabile dell’indirizzo politico del settore (che si esprime anzitutto

attraverso le proposte e messe a punto della normativa) e della esecuzione del

medesimo. E’ poi tenuto ad esercitare un’attività di controllo e vigilanza delle citate

Agenzie fiscali, che sono enti pubblici dotati di autonomia gestionale e finanziaria,

con le quali stipula delle convenzioni per regolarne l’esercizio delle funzioni, per

indicare i risultati attesi e le modalità e mezzi per conseguirli e per la

determinazione dei corrispettivi. Spetta inoltre al Ministero provvedere alla

disponibilità del personale addetto alle segreterie delle Commissioni tributarie.

Tenuto conto di quanto sopra evidenziato sui soggetti esponenziali

dell’amministrazione finanziaria nel contenzioso tributario, sono stati utilizzati come

fonti ed elementi istruttori dell’indagine soprattutto dati ed informazioni ricevuti e/o

desunti da documenti dell’Agenzia delle entrate e delle altre Agenzie fiscali.

Venendo al tema centrale dell’indagine, la soccombenza dell’amministrazione

nel processo tributario, si osserva che il peso e gli effetti di questa conclusione

sfavorevole per l’amministrazione, sia per il disconoscimento ed il mancato realizzo

di una sua pretesa che per il non produttivo, o almeno non ottimale, impiego delle

risorse materiali e personali a tal fine utilizzate, risultano di importanza diversa a

seconda dei termini di raffronto e dei punti di vista dai quali il fenomeno viene

analizzato.

E’ del tutto evidente, infatti, che per formulare una valutazione adeguata

Nelle controversie derivanti dalla denuncia di vizi propri degli atti e dei provvedimenti relativi alla riscossione adottati dal concessionario del servizio della riscossione (oggi Equitalia S.p.A., partecipata al 51% dall’Agenzia delle entrate e al 49% dall’Inps), il riferimento ed il contraddittore del contribuente non è l’ente impositore e gestore del tributo oggetto della riscossione, ma lo stesso concessionario del servizio, nel presupposto che soltanto ad esso debba essere attribuita la responsabilità del vizio dell’atto.

6

delle intervenute soccombenze non sarebbe sufficiente calcolare soltanto il numero

ed il valore delle cause nelle quali l’amministrazione sia stata soccombente–

operazioni comunque necessarie, ma rivelatesi, come si dirà, non agevoli–senza

anche considerare tali esiti processuali in relazione alle complessive dimensioni del

contenzioso tributario, nella sua origine (controlli e accertamenti), prosecuzione

(ricorsi presentati) e conclusione (ricorsi definiti o definizioni stragiudiziali). E senza

approfondire, tra l’altro, l’analisi del tipo di conclusione, che può essere

stragiudiziale ovvero giudiziale, delle controversie e, nelle definizioni per via

giudiziaria, dei gradi di giudizio percorsi fino alla formazione del giudicato.

L’illustrazione degli elementi ed aspetti sopraindicati è stata effettuata lungo

l’arco triennale 2006-2008, considerato sufficiente a delineare un quadro

significativo e per quanto possibile aggiornato delle situazioni oggetto di indagine.

2. Elementi del quadro normativo di riferimento.

In merito, si è ritenuto opportuno far cenno ai controlli fiscali, agli

accertamenti, alle conclusioni extragiudiziali del contenzioso e ai caratteri della

giustizia tributaria, in quanto argomenti essenziali per la comprensione dei temi di

indagine. Essi sono stati peraltro trattati in modo assolutamente sommario e

soltanto attraverso richiami agli aspetti del quadro normativo di stretto interesse.

2.1. Controlli fiscali.

I controlli e gli accertamenti relativi alla situazione reddituale dei

contribuenti e alle loro attività (di lavoro, di impresa, di professione ecc.)

costituiscono la base delle richieste di pagamento che l’amministrazione può

avanzare in rettifica, o in sostituzione, delle dichiarazioni dei contribuenti.

Verifiche più semplici, cartolari e documentali, delle situazioni reddituali

vengono effettuate dal fisco, in modo ormai generalizzato ed automatizzato, senza

procedere ad alcuna specifica attività istruttoria, direttamente sulle dichiarazioni del

7

contribuente (es. sul documento della denuncia dei redditi); talvolta tali verifiche

sono seguite da controlli ulteriori sui documenti indicati a supporto delle

dichiarazioni (es. ricevute di spese mediche per l’applicazione di deduzioni dal

reddito imponibile o di detrazioni d’imposta). Questi controlli possono far emergere

errori materiali o inesattezze interpretative delle dichiarazioni, o insufficienze

probatorie dei documenti accessori presentati, e di conseguenza far evidenziare

l’avvenuto pagamento di una imposta inferiore al dovuto (o superiore, come non si

può escludere)3.

Quando le operazioni prima citate non sono sufficienti a controllare il

complessivo comportamento fiscale dei contribuenti, in particolare di quelli che non

esauriscono tutte o gran parte delle pendenze tributarie nel rapporto con un

sostituto d’imposta, come accade invece per i titolari di redditi da lavoro

dipendente, verifiche non soltanto prevalentemente formali, ma più complesse e

sostanziali, possono essere effettuate allo scopo di individuare inadempimenti

tributari, di solito più rilevanti, derivanti sia da evasione che da elusione fiscale4.

Non è inutile rammentare che i riscontri di cui trattasi possono ottenersi,

oltre che con ulteriori comunicazioni e documentazioni da parte dell’interessato,

grazie a vari tipi di controlli e verifiche, in particolare sulle contabilità, anche

bancarie, se vi sono.

Questi controlli sono attuabili nelle stesse sedi dell’attività d’impresa o di

professione del contribuente (ad esempio con accessi ed ispezioni della Guardia di

3 I controlli cartolare e documentale di cui sopra sono regolati, rispettivamente, dall’art. 36 bis

(liquidazione delle imposte cui procede direttamente l’amministrazione finanziaria) e 36 ter (controllo formale delle dichiarazioni) del D.P.R. n. 600/1973 e possono portare, ove il contribuente non provveda al versamento richiesto, all’iscrizione a ruolo del debito, e alla notifica della relativa cartella di pagamento, per opporsi alla quale, e per impedire l’avvio della riscossione coattiva, non resta all’interessato che esperire l’azione giudiziaria. Il tipo dei suddetti controlli, agevoli e senza necessità, o quasi, di attività istruttorie, offre infatti oggettive garanzie di affidabilità, per cui la legge prevede, ove il contribuente non paghi imposte e sanzioni, l’ iscrizione del debito a ruolo.

4 L’elusione fiscale si sostanzia in comportamenti ed atti apparentemente regolari, ma in realtà volti ad

ottenere, abusivamente nella fattispecie, un trattamento fiscale meno oneroso, che la legge sanziona disponendone il divieto ovvero l’eliminazione degli effetti e legittimando l’applicazione del regime tributario che il contribuente aveva cercato invece di evitare (v. art. 37 bis D.P.R. n. 600/1973).

8

finanza) e si concludono con la redazione di un verbale5.

2.2. Avvisi di accertamento.

Attraverso l’esercizio dei controlli più penetranti che l’ordinamento consente,

l’ente impositore può accertare un illecito tributario e comunicare al contribuente un

avviso di accertamento, con la contestazione di una imposta o di una maggiore

imposta da pagare, cui l’ente può pervenire, a rettifica delle dichiarazioni del

contribuente o, in assenza di queste, d’ufficio, con diversi criteri tecnici e modalità.

Sono infatti esperibili più tipi di accertamento e sono quindi esternabili diversi tipi di

avvisi di accertamento6.

Qualunque sia stato il tipo di accertamento, l’esito dello stesso che abbia

fatto emergere un illecito tributario e che comporti una richiesta di pagamento, e

relative sanzioni, si traduce, come si è detto, in un avviso di accertamento. Si tratta

5 L’effettuazione di questi controlli non è subordinata al rilascio di autorizzazioni dell’autorità

giudiziaria, a meno che non si tocchino aspetti legati alla tutela personale (ad esempio, accessi nell’abitazione; perquisizioni) e del segreto professionale, nel qual caso le prove acquisite senza autorizzazione, e quindi illegittimamente, non possono essere prese in considerazione dal giudice tributario per basarvi la fondatezza della pretesa.

6 Una prima distinzione va fatta tra accertamenti analitici e sintetici ed è basata sulla circostanza che il

fisco, tenuto conto del tipo di contribuente, può procedere sia ad accertamenti analitici delle singole componenti e fonti del reddito complessivo sia anche ad accertamenti “sintetici”, di tipo induttivo del reddito imponibile in base ad elementi e circostanze di fatto certi (v. art. 38 D.P.R. n. 600/1973). Rientra negli accertamenti sintetici del reddito, quello desunto da una serie di spese e consumi cui si applicano i valori (“Indici e coefficienti presuntivi di reddito o di maggior reddito in relazione agli elementi indicativi di capacità contributiva”) del cosiddetto “redditometro”, indicati per la prima volta con decreto ministeriale del 10.09.1992 e successivamente aggiornati (da ultimo, per i periodi d’imposta 2008 e 2009, con provvedimento dell’Agenzia delle entrate in data 11.02.2009). Tra le modalità e strumenti diretti a cercare di ricostruire i redditi delle persone fisiche partendo dalle spese sostenute, anche nell’interesse dei familiari (ad esempio, spese per scuole private per i figli), è utile citare la circolare n. 49/E del 2007 dell’Agenzia delle entrate e la previsione di un piano straordinario di controlli per accertamenti sintetici del reddito (art 83, commi 8 e 9, del D.L. n. 112/2008) basato su di un ampliato panorama di beni e servizi ritenuti indicativi di agiatezza, considerati gli attuali stili di vita. Vanno poi menzionati gli accertamenti “parziali”, rispetto all’attività di accertamento generale, che il fisco, ferma restando la sua facoltà di procedere ad ulteriori e successivi accertamenti, può emettere sulla base di specifiche segnalazioni (come a seguito di ispezioni o verifiche degli stessi uffici dell’Agenzia o della Guardia di Finanza: v. art. 41 bis D.P.R. n. 600/1973). E’ opportuno rammentare un’altra distinzione tra gli accertamenti a seconda che riguardino redditi di lavoro dipendente ovvero di lavoro autonomo, professionale e d’impresa, in quanto per questi ultimi sono esperibili, analiticamente, accertamenti sulle contabilità e, in caso di assenza o dimostrata inattendibilità delle scritture contabili, accertamenti di tipo induttivo, basati su elementi ed indizi vari di quantificazione dell’attività e quindi del possibile reddito. In particolare, per le imprese di non grandi dimensioni sono previsti accertamenti desunti da “studi di settore”, utilizzati per la prima volta nel 1993, nell’intento di combattere una probabile o possibile evasione fiscale, difficilmente evidenziabile con gli altri tipi di accertamento. Gli studi suddetti sono finalizzati ad indicare, per ciascun settore di attività, attraverso specifici parametri, i presumibili redditi del settore, da recepire nell’accertamento.

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di un atto amministrativo non discrezionale, nel senso di essere disciplinato e

vincolato dalle prescrizioni di legge (cfr. D.P.R. n. 600/1973 art. 42 e inoltre L. n.

212/2000 art. 7), in relazione ai risultati dei controlli, sotto ogni profilo. Sono

previste infatti, a pena di nullità, sanzionabile dal giudice, norme concernenti sia

l’an dell’adozione, che la determinazione del quantum da richiedere nonché il

quomodo di formazione e comunicazione dell’avviso, in particolare in ordine al

soggetto competente e responsabile dell’accertamento ed ai termini e modalità

della notificazione. L’avviso di accertamento richiede necessariamente la

motivazione.

In mancanza di reazione da parte del contribuente con la ricerca di una

soluzione stragiudiziale (v. oltre) o con un ricorso al giudice tributario, entro termini

perentori, l’accertamento diventa definitivo, nel senso che non può essere più

contestato in sede giurisdizionale. Dalla definitività dell’accertamento consegue,

salva sempre l’eventualità di un provvedimento di revoca in autotutela, l’iscrizione a

ruolo del debito accertato e la sua riscuotibilità coattiva.

Si rammenta che il contribuente, invece di doversi difendere da un

accertamento per lui svantaggioso, può trovarsi invece nella condizione di

pretendere egli stesso una restituzione di imposte erroneamente pagate in eccesso

e di essere quindi interessato a rettificare a suo favore le proprie dichiarazioni e a

far rettificare gli eventuali accertamenti del fisco. A tal fine dovrà inoltrare una

istanza di rimborso e potrà rivolgersi al giudice, entro un termine perentorio, in

caso di non accoglimento dell’ istanza ovvero contro l’atto di accertamento o di

rettifica della sua dichiarazione eventualmente adottato.

2.3. Definizioni extragiudiziali del contenzioso.

Se il contribuente ritiene preferibile accettare i risultati dei controlli che

abbiano portato all’emissione di un atto di accertamento ed evitare di contestare

l’attribuzione a suo carico di un illecito tributario e la conseguente pretesa

10

economica del fisco, può farlo, omettendo l’impugnazione, entro sessanta giorni

dalla notifica dell’accertamento e versando quanto richiestogli, per imposta ed

interessi, ma venendo così a godere, per la rinuncia all’impugnazione, di una

riduzione delle sanzioni (a norma dell’ art. 15 D.Lgs. n. 218/1997 e dell’art. 27,

comma 4-ter del D.L. n. 185/2008 convertito nella L. n. 2/2009).

Una controversia sorge soltanto, dunque, se il contribuente si attiva, nei

termini, per contestare o un accertamento oneroso a suo carico o la mancata

restituzione di somme da lui non dovute, in tutto o in parte.

La sentenza del giudice tributario non è tuttavia l’unica soluzione possibile in

quanto una vertenza relativa ad una pretesa del fisco (non se relativa ad un

rimborso dovuto dal fisco) può definirsi anche al di fuori di un processo tributario, o

appena dopo il suo inizio, o comunque senza la necessità di arrivare ad una

sentenza.

Ciò può accadere con la revoca o con l’annullamento dell’atto da parte

dell’amministrazione in sede di autotutela oppure con l’utilizzo di un condono

tributario, tanto prima che dopo l’inizio di un processo, nonché, per qualunque lite

giudiziaria, purché in primo grado, con la “conciliazione giudiziale”, disciplinata

dall’art. 48 del D.Lgs. 546/1992 e successive modifiche ed integrazioni (art. 14

D.Lgs. 19.6.1997 n. 218)7. Consentono pure una conclusione della controversia, in

via stragiudiziale, le forme e le procedure che portano il contribuente ad aderire

all’accertamento, attraverso le possibilità di “accertamento con adesione” ai sensi

del menzionato D.Lgs. n. 218/1997 e successive modifiche ed integrazioni8.

7 La conciliazione giudiziale, che ciascuna delle parti può proporre all’altra, consiste nell’accordo a non

proseguire il giudizio nei termini e negli obblighi sanciti in apposito processo verbale; si perfeziona con il pagamento di quanto indicato nel processo verbale e comporta il beneficio della riduzione ad

un terzo delle sanzioni. 8 L’accertamento con adesione, che comporta una riduzione delle sanzioni, può verificarsi o con

l’adesione del contribuente ai contenuti dell’invito a comparire previsto all’art. 5 del D.Lgs. citato o con l’ adesione ai verbali di constatazione di cui all’art. 5 bis, emessi in sede di accertamenti parziali, ovvero con l’accoglimento di apposita istanza (art. 6 e seguenti), che sospende i termini di proposizione del ricorso al giudice, per far modificare un avviso di accertamento notificato. L’accertamento con adesione, una volta giunto a buon fine, rappresenta una rilevante alternativa alla soluzione giudiziale di un contrasto, essendo tra l’altro realizzabile per qualunque tipo di tributo, escluse soltanto le imposte doganali e le accise di fabbricazione e consumo. Caratteristica saliente di tale accertamento è che deve perfezionarsi con il versamento delle somme conseguentemente

11

Le possibilità per il contribuente che abbia violato le norme tributarie di

definire il contenzioso grazie agli istituti deflativi di cui sopra, con modalità

latamente transattive, ed anche poco dopo aver avuto controlli e accertamenti più

onerosi, si sono progressivamente estese, venendo così a perdere l’originario

carattere di eccezionalità, come era, in particolare, per l’accertamento con

adesione. In merito, la Corte dei conti ha anche formulato la preoccupazione di una

diminuzione dell’effetto di deterrenza dell’attività di controllo ed accertamento9.

Va ricordato, infine, che un processo può estinguersi. Ciò si verifica o per la

rinuncia del ricorrente al ricorso10, o per l’inattività delle parti, o per la cessazione

della materia del contendere11 (v. articoli 44, 45 e 46 del D.Lgs. n. 546/1992) o ai

sensi dell’art. 63 del citato D. Lgs.12.

2.4. Caratteri e principi della giustizia tributaria.

Considerato che il tema dell’indagine riguarda il processo tributario e che dai

presupposti, istituti e caratteristiche di tale processo non si può pertanto

risultanti dovute, pena la sua inefficacia, ciò che legittimerebbe il fisco a continuare a perseguire l’originaria pretesa. L’accertamento con adesione su istanza si forma attraverso un nuovo accertamento effettuato tramite un’istruttoria condotta, questa volta, con il concorso ed il contributo critico del contribuente e può riguardare, oltre che l’entità della pretesa, anche il più corretto regime normativo applicabile. Non consiste quindi, a ben vedere, in un negozio giuridico di transazione, pur avendo la finalità di comporre d’intesa i contrastanti interessi, da un lato del fisco a riscuotere e, dall’altro, del contribuente a chiudere con qualche vantaggio (sanzioni ridotte) il conflitto.

9 Infatti, la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, nella Relazione quadrimestrale di gennaio aprile-2009 (pag. 46 e 47), pur ricordando le numerose opzioni “transattive” per la conclusione delle vertenze tributarie e la perdurante validità dei motivi della loro introduzione nell’ordinamento (riduzione del contenzioso e rapido esito dell’attività di controllo, anticipando la riscossione), ha evidenziato, peraltro, il rischio di delegittimazione dell’attività di accertamento e di contrasto all’evasione a seguito del sempre più frequente divario che viene a verificarsi tra accertamenti in un primo tempo contestati e accertamenti poi definiti in diminuzione, con adesione.

10 La rinuncia al ricorso corrisponde alla rinuncia agli atti del giudizio che era stato instaurato con il ricorso. Produce effetto solo se è accettata dalle parti costituite che abbiano “effettivo” interesse alla prosecuzione del processo, in mancanza del quale non vi è bisogno dell’accettazione perché il giudice dichiari l’estinzione del processo. (Manca questo effettivo interesse alla prosecuzione del giudizio da parte dell’ente impositore in tutti i casi in cui la rinuncia del contribuente comporta l’inoppugnabilità dell’atto impugnato).

11 Alla cessazione della materia del contendere sono assimilati, ai fini dell’estinzione del processo, i casi di definizione delle pendenze tributarie previsti dalla legge (es. in caso di condono tributario). La cessazione della materia del contendere va individuata in concreto, in relazione all’oggetto del processo tributario. (Ne sono esempi, il ritiro dell’atto impugnato da parte dell’ente impositore ed il pagamento dei rimborsi eventualmente dovuti al contribuente ovvero, dalla parte di questi, il suo adempimento spontaneo alla pretesa del fisco).

12 L’intero processo si estingue se non viene riassunta nei termini la causa rinviata dalla Cassazione alla Commissione tributaria provinciale o regionale ovvero se si verifica una causa di estinzione del giudizio di rinvio.

12

prescindere, si è ritenuto di non poter trascurare del tutto l’argomento della

giustizia tributaria, peraltro assai vasto e complesso. Si è scelto perciò di

soffermarsi, sinteticamente, solo sugli aspetti seguenti, considerandoli i più rilevanti

dal punto di vista dell’inquadramento e delle finalità del presente lavoro:

• la giustizia ed il processo tributario sono stati oggetto di una lunga evoluzione e

sono oggi regolati dalla riforma introdotta con i D.Lgs 31 dicembre 1992 n. 545

e 546, e successive modificazioni o integrazioni, in attuazione della delega di cui

all’art. 30 della L. 30 dicembre 1991 n. 413; riforma che è però entrata in

funzione soltanto il 1° aprile 1996, con l’insediamento delle Commissioni

tributarie;13

• la giustizia tributaria è esercitata da un giudice speciale, le Commissioni

tributarie provinciali e regionali,14 e quindi non da magistrati ordinari istituiti e

13 Riassumendo, per grandi linee, la suddetta evoluzione, si può dire che il regime vigente in materia di

giustizia tributaria è stato imperniato su un duplice ordine di tutela e di procedimenti - uno presso le Commissioni tributarie, originariamente organi amministrativi investiti anche di funzioni contenziose, e l’altro presso il giudice ordinario - per oltre un secolo, dall’unificazione d’Italia fino al 1973, quando è entrata in vigore la riforma del D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636, in attuazione della legge delega di riforma tributaria 9 ottobre 1971 n. 825. Tale precedente regime consentiva al cittadino, potenzialmente, in pratica, sei gradi di giudizio: tre presso le Commissioni tributarie (comunali, provinciali, centrale) e, ad iniziare con il ricorso contro le decisioni della Commissione centrale al giudice ordinario, altri tre presso quest’ultimo giudice, come in qualunque altro processo civile o penale. Con la riforma del D.P.R. n. 636/1972, fu stabilita la competenza giurisdizionale, in tre gradi, delle Commissioni tributarie (ricorso alle provinciali; appello alle regionali; ricorso alla centrale) con l’alternatività, peraltro, del ricorso alla Commissione centrale, terzo grado, ove scaduti i termini, con l’impugnanzione dinanzi alla Corte d’appello, e con la possibilità, infine, del ricorso in Cassazione. Da notare che il ricorso alla Commissione tributaria centrale o alla Corte d’appello avverso le decisioni della Commissione di secondo grado erano proponibili per violazione di legge e per questioni di fatto, escluse quelle relative a valutazione estimativa ed alla misura delle pene pecuniarie. Le sentenze della Commissione centrale non erano inoltre impugnabili con ricorso in Cassazione, fatto salvo che per violazione di legge, ai sensi dell’art. 111 della Costituzione. Il sistema riformato nel 1973 prevedeva dunque quattro, non più sei, gradi di giudizio, ma manteneva ancora una sorta di doppio binario tra Commissioni tributarie e giudice ordinario. Con la successiva riforma dei D.Lgs. n. 545 e 546 del 1992, entrata in funzione il 1° aprile 1996, è stato abolito il grado di giudizio della Commissione tributaria centrale e del ricorso alternativo presso la Corte d’appello, ma la Commissione tributaria centrale non ha cessato la sua attività in quanto i processi presso di essa pendenti prima della data di entrata in funzione delle nuove Commissioni tributarie sono restati e restano ancora dinanzi alla Commissione stessa ad esaurimento, continuandosi ad applicare in tali cause le disposizioni del precedente D.P.R. n. 636/1973 (art. 75 D.Lgs. n. 546/1992). La riforma ha però previsto l’impugnazione in Cassazione (art. 62 e 63), per cui la giustizia tributaria si svolge ora su tre gradi (Commissioni provinciali; regionali; Cassazione).

14 Le Commissioni tributarie esercitano pertanto una specifica giurisdizione, distinta da quella del giudice amministrativo ed ordinario, ma, per quanto non disposto dalle norme del D. Lgs. n. 546/1992 (v. art. 1), applicano le norme con esse compatibili del codice di procedura civile. Tra le norme applicabili è opportuno menzionare la regola dell’onere della prova vigente nel processo civile enunciata dall’art. 2697 c.c., da cui discende che il fisco deve provare in giudizio i fatti che costituiscono il fondamento della sua pretesa. La riforma entrata in funzione il 1.4.1996 ha tra l’altro previsto ulteriori istituti e regole tipici della sede giurisdizionale, come la tutela cautelare, la possibilità della condanna alle spese, l’assistenza di

13

regolati dalle norme dell’ordinamento giudiziario, né da sezioni specializzate

della magistratura ordinaria, alla quale, in linea di principio secondo la

Costituzione (art.102), spetta la funzione giurisdizionale15;

• il processo tributario può essere avviato soltanto dal contribuente, non

dall’amministrazione, con un ricorso alla Commissione tributaria provinciale (di

seguito Ctp). Il ricorso, a pena di inammissibilità, deve essere, entro termini

perentori, notificato all’ente impositore (o al concessionario della riscossione) e

depositato, ai fini della costituzione in giudizio, presso la Commissione16.

• la giurisdizione delle Commissioni tributarie riguarda le controversie relative agli

atti elencati nell’art. 19 del D. Lgs. n. 546/1972, purché concernenti tributi17. E’

un difensore per i contribuenti nelle cause di un certo valore e rilevanza, nonché la conciliazione giudiziale e il giudizio di ottemperanza in caso di inadempimento del giudicato (v. oltre). Va inoltre sottolineato che le Commissioni tributarie sono ora le sole competenti per “tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie” (v. art. 2, comma 1 del D.Lgs. n.546/1992 come modificato dalla L. 28.12.2001 n. 448, art. 13 c. 2; L. 30.9.2005 n. 203 art. 3 bis c. 1, come convertito nella L. 2.12.2005, n. 248. V. anche Corte Cassazione sentenze 2005/16776 e 2007/7388, nonché la circolare ministeriale n.25/E che ha esplicitamente chiarito che dal 1.1.2002, dopo la L. n.448/2001, finanziaria 2002, ogni tributo, anche di nuova istituzione, rientra automaticamente nella giurisdizione tributaria). La giurisdizione delle Commissioni tributarie ha dunque acquisito carattere esclusivo nelle materie di cui al suddetto art.2, comma 1 del D.Lgs. n. 546/1992.

15 L’apparente contrasto con il secondo comma dell’art. 102 della Costituzione, che vieta l’istituzione di giudici (straordinari o) speciali, e con la VI disposizione transitoria, che imponeva la revisione degli organi speciali di giurisdizione esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari, entro cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione (quindi entro il 1.1.1953), è stata da tempo definitivamente superato, anche con sentenze della Corte costituzionale (n. 215 del 3.8.1976; n. 107 del 31.3.1994; n. 144 del 23.4.1998), con la considerazione che il divieto di cui sopra era ed è riferito a “nuovi” giudici speciali, e non alle Commissioni tributarie preesistenti alla Costituzione; giudici perciò non nuovi, ma riformati e riorganizzati dal legislatore, prima con il D.P.R. n. 636/1972 e poi con i D. Lgs. n. 545 e n. 546 del 1992. Non sono del tutto sopite, peraltro, le perplessità circa la effettiva presenza di garanzie di indipendenza ed imparzialità dei giudici tributari rispondenti ad una rigorosa applicazione dell’art. 108, 2° comma della Costituzione (che prescrive che “la legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali”). Va ricordato, infatti, che essi non provengono da un apposito concorso, e da un’apposita carriera, e che non sono tenuti allo svolgimento esclusivo delle funzioni di giudice tributario. Va pure evidenziato che è stato però istituito il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, organo eletto dai giudici tributari, che ha proprio funzioni di garanzia e vigilanza sul funzionamento delle Commissioni tributarie. Il suddetto Consiglio di presidenza presenta annualmente una relazione al Ministero dell’economia e delle finanze. Per quanto riguarda il materiale svolgimento dell’attività, è da tenere presente che presso ogni Commissione tributaria è istituito un ufficio di segreteria con funzioni di assistenza e collaborazione nell’esercizio dell’attività giurisdizionale nonché per l’assolvimento di ogni altra attività amministrativa e che ai citati uffici di segreteria non sono addetti dipendenti propri della organizzazione della giustizia tributaria, ma del Ministero dell’economia e delle finanze (art. 31-35 del D.Lgs n. 545/1992).

16 Non è pacificamente condivisa la tesi che il contribuente possa rivolgersi al giudice tributario per far riconoscere preventivamente, con una sentenza di accertamento negativo, una sua posizione di regolarità, per cui, se il contribuente è interessato ad avere una pronuncia giurisdizionale per una sua questione di ordine tributario, la strada che sicuramente porta a questo risultato è di attendere l’atto di controllo e di accertamento dell’amministrazione e ricorrere contro di esso.

17 Precisamente, ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992, il ricorso può essere proposto contro: l’avviso di accertamento del tributo; l’avviso di liquidazione; il provvedimento che irroga le sanzioni; il ruolo e la cartella di pagamento; l’avviso di mora; gli atti relativi alle operazioni catastali; il rifiuto

14

diretta a risolvere un contenzioso su di un rapporto tributario e sulle relative

obbligazioni con la richiesta motivata al giudice di un provvedimento che accerti,

a seconda dei casi, o la presenza di vizi dell’atto che ne determinino la nullità

e/o la infondatezza della pretesa del fisco e/o, invece, la sussistenza del diritto

del contribuente ad un rimborso. Non sempre l’esito del giudizio, di successo o

di soccombenza, dipende dall’esame delle ragioni della controversia; ciò non

accade quando la sentenza viene pronunciata, senza affrontare il merito, per

questioni solo processuali e/o formali (come, ad esempio, con le sentenze di

inammissibilità del ricorso o di riconoscimento della nullità dell’accertamento per

difetto di motivazione).

E’ opportuno aggiungere che anche nella giustizia tributaria è ammesso il

procedimento cautelare, che è diretto, su istanza motivata del contribuente, a

far sospendere l’efficacia esecutiva dell’atto impugnato fino alla pubblicazione

della sentenza di primo grado (art.47 D.Lgs n. 546/1992)18.

• le sentenze del giudice tributario sono impugnabili in appello presso le

Commissioni tributarie regionali (di seguito Ctr) e poi non più alla Commissione

tributaria centrale (di seguito Ctc), che resta in attività per i “vecchi” ricorsi

davanti ad essa pendenti prima della data di insediamento delle Commissioni

tributarie, ma soltanto in Cassazione19.

espresso o tacito di restituzioni di tributi, sanzioni pecuniarie e interessi o altri accessori non dovuti; il diniego o la revoca di agevolazioni o il rigetto di domande di definizione agevolata di rapporti tributari (condoni) e, infine, contro “ogni altro atto per il quale la legge ne preveda l’autonoma impugnabilità dinanzi alle Commissioni tributarie”. Il suddetto art. 19 del D.Lgs. 546/1972 specifica inoltre che gli atti diversi da quelli elencati non sono impugnabili autonomamente e che ognuno degli atti autonomamente impugnabili può essere impugnato solo per vizi propri, il che significa che in una serie successiva di atti impugnabili ognuno deve essere impugnato di per sé, nei termini perentori per ciascuno stabiliti. E’ prevalente l’opinione che si tratti di una elencazione tassativa, da spiegarsi con la natura speciale del giudice tributario, e quindi della sua competenza, rispetto al giudice ordinario. La tesi che l’elenco degli atti impugnabili dell’articolo 19 possa invece essere estensivamente interpretato si basa sulla successiva disposta applicazione della giurisdizione tributaria a tutti i tributi e sull’esistenza, nelle norme, di una tipologia di atti più varia di quelli indicati in tale articolo.

18 La tutela cautelare richiede che l’istanza del contribuente alla Commissione tributaria sia sostenuta dai due classici requisiti del fumus boni iuris e dal periculum in mora, cioè dal presumibile fondamento del ricorso e dal danno che deriverebbe al ricorrente se dovesse adempiere senza rinvii alla obbligazione da lui pretesa dal fisco.

19 I mezzi di impugnazione delle sentenze delle Commissioni tributarie sono l’appello, il ricorso per Cassazione e la revocazione, cui si applicano, quasi integralmente, le disposizioni sulle impugnazioni in generale previste dal c. p. c. (art. 49 e 50 del D. Lgs. n. 546/1992). Più in dettaglio, le sentenze

15

• qualora l’amministrazione non esegua la sentenza favorevole al contribuente

passata in giudicato, resta ancora al vincitore l’esperimento del giudizio di

ottemperanza presso la Commissione regionale (o presso la Commissione

provinciale per le sentenze da questa emesse) affinché, con una ulteriore

sentenza, assicuri l’applicazione del giudicato20.

• anche nel processo tributario si applica il principio secondo cui la parte

(compresa quindi l’amministrazione) soccombente è condannata a rimborsare le

spese del giudizio, che sono liquidate nella sentenza, alla parte totalmente

vittoriosa. Peraltro, se vi è soccombenza reciproca o concorrono altri “giusti

motivi”, che devono però essere esplicitamente indicati nella motivazione, il

giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero21.

del giudice tributario sono impugnabili come segue: a) le sentenze delle Commissioni tributarie provinciali possono essere oggetto di gravame presso le Commissioni tributarie regionali per ottenere da queste un nuovo giudizio; b) le sentenze delle Commissioni tributarie regionali possono essere impugnate in Cassazione, presso la V Sezione civile, per i motivi indicati nei commi da 1 a 5 del primo comma dell’art. 360 c.p.c.. Se il ricorso è accolto dalla Cassazione la sentenza è annullata, a meno che la causa non sia rinviata alla Commissione tributaria provinciale o regionale affinché questa, previa riassunzione della parte, la esamini di nuovo ed emetta una sentenza sostitutiva; c) le sentenze che involgono accertamenti di fatto e che sul punto non sono ulteriormente impugnabili o non sono state impugnate sono impugnabili per revocazione ai sensi dell’art. 395 c.p.c. presso la stessa Commissione tributaria che ha pronunciato la sentenza impugnata. La revocazione (straordinaria) in Commissione provinciale è ammessa solo in caso di vizi occulti della sentenza di primo grado, entro 60 giorni dalla scoperta. Si è già detto della perdurante, transitoria attività della Commissione tributaria centrale dopo il 15.1.1993, data di entrata in vigore del D.Lgs. n.546/1992, per le controversie pendenti davanti a detta Commissione prima del 1.4.1996, data di insediamento delle nuove Commissioni tributarie (art. 75 D.Lgs. n. 546/1992). E’ ora opportuno aggiungere che il legislatore è successivamente intervenuto per accelerare lo smaltimento del notevole “arretrato” ancora pendente presso la Commissione tributaria centrale. La legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007, art. 1, commi 351,352 e 353) ha previsto una riorganizzazione su base regionale della Commissione ed il D.L. n. 112 del 25.6.2008, art. 55, convertito, con modificazioni, nella L. 6.8.2008 n.133, ha stabilito che gli uffici dell’amministrazione finanziaria debbano dichiarare la persistenza del loro interesse alla definizione del giudizio presso detta Commissione, prescrivendo che in mancanza di tale dichiarazione il processo si estingua di diritto.

20 Con la sentenza vengono adottati i provvedimenti indispensabili per l’ottemperanza “in luogo” dell’ufficio che li ha omessi e nelle forme amministrative per essi prescritti dalla legge. Per i necessari provvedimenti attuativi può anche essere nominato un commissario (v. art. 70 D.Lgs. n. 546/1992).

21 Le norme sulla condanna alle spese di giudizio hanno rappresentato una importante novità della riforma entrata in funzione il 1.4.1996 (D.Lgs. n. 546/1992, art. 15) . Considerato che anche in materia di spese di giudizio si applicano, per quanto non disposto, le norme del codice di procedura civile e quindi anche gli articoli 91 e 92 c.p.c. e considerato che tale articolo 92 è stato modificato dall’art. 2, primo comma lettera a) della legge n. 263/2005 nel senso che i “giusti motivi”che possono legittimare la compensazione delle spese devono essere “esplicitamente indicati nella motivazione” (a decorrere dai processi instaurati dopo il 1° marzo 2006: v. sentenza C. Cassazione n. 4854 del 1.3.2007), l’evoluzione normativa è stata piuttosto significativa. La previsione della condanna alle spese a carico della parte soccombente, compresa l’amministrazione, già di per sé importante, è stata infatti rafforzata, dal 2006, dalla necessità di un’esplicita indicazione dei “giusti” motivi che possono far invece preferire la compensazione; decisione, quest’ultima, finora prevalentemente assunta dal giudice tributario. L’amministrazione dovrebbe ora rischiare di più, in caso di soccombenza, la condanna al rimborso delle spese, con possibili ricadute, inoltre, anche in termini di responsabilità degli uffici che abbiano coltivato liti con scarse prospettive di successo. Ciò

16

3. Gestione del contenzioso tributario.

L’organizzazione delle strutture amministrative competenti a gestire il

contenzioso tributario determina i comportamenti delle amministrazioni e la qualità

ed i risultati delle loro azioni. Si pensi, in particolare, per ciò che qui interessa, alle

attività degli uffici dal punto di vista della legittimità, efficacia e correttezza degli

accertamenti, all’attivazione delle più opportune difese di fronte ai ricorsi dei

contribuenti, alla proposizione o meno delle impugnazioni di sentenze sfavorevoli,

ed in generale alla condotta processuale.

L’esito dei processi, compresa la soccombenza, dipendono anche, quindi, dal

funzionamento e dall’efficacia operativa dell’organizzazione amministrativa in

questo settore, che fa capo, con diversi ruoli e finalità, al Ministero dell’economia e

delle finanze e alle Agenzie fiscali.

3.1. Ministero dell’economia e delle finanze.

Si è già detto che il Ministero non è più una controparte del contenzioso

tributario e che questa situazione compete alle Agenzie fiscali, per effetto e a

seguito della “Riforma dell’organizzazione del Governo” di cui al D.Lgs. n. 300/1999

e della nascita delle Agenzie.

Circa il ruolo attuale del Ministero, vanno segnalate l’istituzione della

Direzione della giustizia tributaria22 e le funzioni a questa assegnate relativamente

all’attività e ai servizi delle Commissioni tributarie. Tra di esse è utile menzionare, a

parte quelle attinenti alle problematiche strettamente gestionali di risorse e

dovrebbe o potrebbe portare ad una riduzione del contenzioso tributario giudiziale, a favore di soluzioni e composizioni alternative delle controversie.

22 Dell’evoluzione normativa ed organizzativa concernente il Ministero va ricordato che con D.P.R. 26

marzo 2001 n. 107 fu istituito il Dipartimento per le politiche fiscali e che ad esso furono tra l’altro attribuite le funzioni di “supporto al funzionamento del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, delle Commissioni tributarie e la gestione del relativo personale di segreteria” (articolo 8, comma 2) e che con il successivo decreto ministeriale del 21 novembre 2001 è stato previsto un apposito Reparto del suddetto Dipartimento per il “coordinamento e supporto alle Commissioni tributarie”. Più recentemente, con il D.P.R. 30 gennaio 2008 n. 43, recante il Regolamento di riorganizzazione del Ministero, è stata istituita, nell’ambito del Dipartimento delle finanze, la nuova Direzione della giustizia tributaria, le cui attribuzioni e funzionamento, individuati con D.M. 28 gennaio 2009, sono peraltro entrati in vigore soltanto dal 1 settembre 2009.

17

fabbisogni delle Commissioni, le seguenti: il coordinamento degli uffici del

massimario delle Commissioni tributarie; la rilevazione ed esame delle questioni di

particolare interesse o di ricorrente frequenza nelle controversie pendenti; l’analisi

della giurisprudenza in materia; l’elaborazione di elementi da fornire all’Avvocatura

dello Stato; la cura delle rilevazioni statistiche sull’andamento dei processi e sul

valore economico delle controversie; la gestione automatizzata delle attività degli

uffici di segreteria degli organi della giustizia tributaria; il progetto di una

rivisitazione completa dell’esistente Servizio informativo delle Commissioni

tributarie (Si.CO.T.) e, nell’ambito delle attività finalizzate alla completa

automazione dei servizi della giustizia tributaria, il progetto relativo “al processo

tributario telematico” i cui obiettivi prefigurati sono la riduzione dei costi gestionali,

dei tempi procedimentali, degli archivi cartacei e lo sviluppo delle analisi statistiche.

Il Ministero confida che dal processo telematico possa derivare un miglioramento

del funzionamento della giustizia tributaria e una maggiore celerità dei processi23.

E’ ovvio che una valutazione della istituzione della Direzione della giustizia

tributaria potrà essere fatta solo più avanti nel tempo e progressivamente

trattandosi di riorganizzazione attuata soltanto dal 1° settembre 2009.

A proposito dell’importante ruolo spettante al Ministero nell’indirizzo,

vigilanza e controllo sui risultati della gestione delle Agenzie fiscali, va ancora

ricordato che ciò si concretizza nella stipula di una apposita convenzione. Il

contenuto e l’esito della convenzione rientrano nella diretta responsabilità della

Direzione Agenzie ed enti della fiscalità, anch’essa inserita, come la Direzione della

giustizia tributaria, nel Dipartimento delle finanze.

3.2. Agenzia delle entrate.

L’Agenzia delle entrate gestisce la gran parte del contenzioso tributario

nazionale restando escluse dalle sue attribuzioni soltanto le aree di competenza 23 L’illustrazione delle competenze della Direzione della giustizia tributaria ha fatto oggetto specifico

della nota del Ministero, Dipartimento delle finanze, n. 1021 del 29 luglio 2009.

18

delle Agenzie del territorio e delle dogane, vale a dire le controversie catastali ed

ipotecarie (Agenzia territorio) e quelle relative alle accise sui prodotti energetici,

sull’alcole e sulle bevande alcoliche e ai tributi doganali (Agenzia delle dogane). Il

modello organizzativo dell’Agenzia delle entrate si basa sulla rete delle Direzioni

provinciali, di nuova istituzione, delle Direzioni regionali e sul coordinamento,

monitoraggio e controllo, esercitati, a livello centrale, dalle Direzioni centrali

Normativa e Affari legali e del contenzioso. L’Agenzia delle entrate gestisce

direttamente il proprio contenzioso (così come le altre due Agenzie) attraverso i

funzionari degli uffici che hanno emanato l’atto impugnato o non emanato l’atto

richiesto, ai quali spetta provvedere, come “parti” del processo, alla costituzione in

giudizio (con ricorso o controricorso), alla partecipazione alle udienze e all’esame e

valutazione delle pronunce giurisdizionali. Si fa eccezione per i ricorsi in Cassazione

stante l’obbligatorietà del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, con la quale

l’Agenzia ha stipulato un protocollo d’intesa triennale (ora per il triennio 1 marzo

2007-28 febbraio 2010); gli uffici territorialmente competenti sono chiamati a

collaborare con l’Avvocatura. A livello delle menzionate Direzioni centrali Normativa

e Affari legali e contenzioso è opportuno segnalare, tra i compiti di indirizzo, di

coordinamento organizzativo e di controllo del contenzioso, l’analisi delle questioni

di diritto processuale tributario, dei motivi di impugnazione e della giurisprudenza,

le iniziative tese a garantire la costituzione in giudizio, la presenza in udienza e

l’esame tempestivo delle pronunce nonché il monitoraggio sull’andamento del

contenzioso, la gestione delle applicazioni informatiche e l’attività istruttoria relativa

alle controversie di particolare rilevanza. Si tratta, dunque, in particolare, di

un’importante attività di consulenza giuridica in materia processuale e tributaria,

che si traduce tra l’altro nell’emanazione di direttive per la gestione delle cause, di

circolari, di risoluzioni e di note. Degno di essere specialmente sottolineato è il

progetto di “contenzioso seriale”, avviato nel 2004, con la finalità di approfondire

questioni emerse in un elevato numero di controversie tributarie e con la

19

predisposizione, in apposite schede monotematiche, di importanti supporti

all’attività difensiva degli uffici, con riferimenti alla normativa, alla giurisprudenza e

alla prassi24.

3.3. Agenzia delle dogane.

L’organizzazione prevede una Direzione centrale affari giuridici e contenzioso

(D.C.A.G.C.) e Direzioni regionali, con competenza per i ricorsi davanti alle

Commissioni tributarie provinciali, regionali e in Cassazione. La menzionata

Direzione centrale affari giuridici e contenzioso ha i compiti di indirizzo, di

coordinamento, controllo e monitoraggio del contenzioso delle Direzioni regionali,

l’analisi delle questioni di diritto processuale tributario, dei motivi di impugnazione e

della giurisprudenza di merito e legittimità. Inoltre impartisce direttive tese a

garantire la tempestiva costituzione in giudizio, la presenza in udienza e l’esame

delle pronunce nonché il monitoraggio sull’andamento del contenzioso. Svolge,

dunque, una attività di consulenza giuridica in materia contenziosa e sanzionatoria,

che si traduce tra l’altro nell’emanazione di direttive, circolari, risoluzioni e note

informative. Tratta pure l’attività contenziosa in materia comunitaria con la gestione

delle controversie innanzi alla Corte di giustizia ed ai tribunali di primo e secondo

grado, fornendo all’Ufficio per il coordinamento legislativo-finanze pareri e

documentazione. E’ da menzionare, infine, la costituzione dei team legali presso le

Direzioni regionali, avvenuta nell’anno 2002, con la funzione di supportare l’attività

defensionale degli uffici.

L’attività di difesa viene svolta direttamente dagli uffici territoriali interessati.

L’Avvocatura generale dello Stato assume, in via esclusiva, il patrocinio nei giudizi

dinanzi alla Corte di Cassazione e, ove richiesto esplicitamente dall’ufficio delle

dogane interessato, anche innanzi alla Commissione tributaria in caso di particolare

24 Particolare rilievo al progetto di “contenzioso seriale” è stato dato dall’Agenzia delle entrate nella

nota informativa trasmessa dalla Direzione centrale amministrazione, pianificazione e controllo n. 2009/104607 del 9 luglio 2009.

20

complessità della controversia25.

Va tenuto presente che a seguito del trasferimento, dal 1/1/2002, ai sensi

della legge 28/12/2001 n. 448, finanziaria per il 2002, alle Commissioni tributarie

anche della competenza delle controversie in materia di imposte doganali e di

accise di interesse dell’Agenzia delle dogane, prima rientranti nella giurisdizione del

giudice ordinario, l’Agenzia, ed in particolare gli uffici addetti alla gestione del

contenzioso e alle attività di difesa, è stata interessata da un impegnativo processo

di notevole riorganizzazione e di rinnovamento delle professionalità, non del tutto

concluso.

Per quanto concerne l’informatizzazione delle attività relative al contenzioso,

ancor oggi gestite con procedure manuali, l’Agenzia confida, per il prossimo futuro,

in soluzioni di utilizzo concordato con i sistemi informativi dell’Agenzia delle entrate,

con la quale sono in corso i necessari contatti (v. oltre).

3.4. Agenzia del territorio.

L’Agenzia del territorio può essere coinvolta nel contenzioso tributario in

ordine a due tipologie di controversie: in materia catastale ed ipotecaria. E ciò in

relazione ai compiti statali da essa esercitati in materia di catasto e di

conservazione dei registri immobiliari e tenuto conto delle attribuzioni previste dalla

legge e dello statuto (v. art. 64 del D. Lgs. n. 300/1999 e art. 2 e 4 dello statuto).

Le controversie catastali possono essere promosse dai singoli possessori dei

beni accatastati, in contestazione ai vari atti dei servizi relativi al catasto che sono

curati dall’ Agenzia e, per quanto riguarda specificamente gli aspetti tributari,

possono concernere la consistenza, il classamento o l’attribuzione della rendita

catastale delle singole unità immobiliari ed i connessi tributi (v. art. 2, commi 1 e 2

del D. Lgs. n. 546/1992). Costituisce una vertenza tipica quella concernente la

25 Le notizie sull’organizzazione della gestione del contenzioso doganale sono tratte dalle note

dell’Agenzia n. 101403 del 21 luglio 2009, n. 148127 del 30 ottobre 2009 e da una e-mail del 15 febbraio 2010.

21

rendita ed il valore catastale di un immobile, dal quale si fa poi derivare il calcolo

del tributo dovuto26.

Le controversie ipotecarie hanno ad oggetto i tributi ipotecari di competenza

dell’Agenzia del territorio e relativi accessori (art. 2, comma 1 del D.Lgs. n.

546/1992), nonché, eventualmente, l’iscrizione di ipoteca legale sugli immobili per i

crediti iscritti a ruolo di cui all’art. 77 del D.P.R. n. 602/1973.

Il modello organizzativo dell’Agenzia27 prevede un’articolazione in strutture centrali

e regionali ed in uffici provinciali, che hanno prevalentemente funzioni operative ed

i cui dirigenti (direttore dell’ufficio, od un suo delegato o suoi referenti) gestiscono

la responsabilità dell’attività contenziosa e la rappresentanza dell’Agenzia nelle

controversie. La proposizione dell’appello deve però essere autorizzata dalla

direzione regionale così come a tale direzione compete valutare l’eventualità di un

ricorso in Cassazione prospettato dall’ufficio provinciale e in caso positivo formulare

la relativa proposta all’Avvocatura generale dello Stato. Gli uffici provinciali e le

direzione regionali sono supportati nella gestione dei ricorsi in Cassazione, a livello

centrale, dalla Direzione centrale affari generali e legali, cui spetta provvedere al

monitoraggio generale del contenzioso tributario.

4. Dati relativi al contenzioso ed alla soccombenza.

Le dimensioni della soccombenza possono essere apprezzate rapportandole,

come verrà più oltre riferito, agli aspetti quantitativi e qualitativi del contenzioso. Si

sono perciò acquisiti ed analizzati i dati relativi agli accertamenti fiscali che hanno

dato luogo ad un contenzioso, quelli concernenti le controversie che si siano

concluse in via stragiudiziale e quelli riguardanti le controversie portate invece, dal

contribuente o dall’amministrazione, all’esame del giudice tributario. Considerando 26 Il valore della causa, che è riferito alla rendita catastale, che costituisce il presupposto dei tributi

dovuti dal possessore dell’immobile, è dunque ben più elevato dei tributi conseguenti. Si è perciò ritenuto, in sede ministeriale, (circ. Mef, Dipartimento entrate n. 291 del 18/12/1996) che per tali tipi di cause occorra sempre l’assistenza tecnica delle parti, considerate anche le competenze professionali specialistiche normalmente richieste.

27 Il modello organizzativo ed il funzionamento dell’Agenzia del territorio nella gestione del contenzioso tributario sono stati desunti da una memoria dell’Agenzia del 20/10/2009 (v. nota n. 49).

22

queste ultime, si è cercato di accertare quante siano state, e se possibile di quale

valore, le cause perdute e le si sono messe in rapporto agli accertamenti fiscali

effettuati, ai giudizi tributari iniziati ed ai giudizi conclusi con una sentenza.

Il tutto in un arco temporale da ritenersi significativo, che si è individuato

nel triennio 2006-2008 perché sufficientemente ampio e recente e tale da poter

essere rilevato da dati disponibili o recuperabili dalle amministrazioni, anche se con

varie difficoltà e carenze, che conviene subito sottolineare.

In primo luogo devesi rilevare, come si è appreso dal Ministero dell’economia

e delle finanze, Dipartimento delle finanze, che non vi è uniformità di criteri e di

date di captazione, e quindi di risultato della ricerca, tra i dati in possesso del

Ministero e quelli delle Agenzie fiscali e che inoltre i dati ministeriali riguardano

indistintamente la generalità degli enti impositori (dello Stato, degli enti territoriali

e locali) senza che vi sia possibilità di separata rilevazione, quindi, per gli organi

dell’amministrazione finanziaria. Ciò ha comportato la impossibilità di confrontare i

dati ministeriali con quelli delle Agenzie e, soprattutto, la loro sostanziale

inutilizzabilità per le finalità dell’indagine stante l’impossibilità di evidenziazione dei

dati riguardanti la sola amministrazione finanziaria statale28.

La deludente situazione sopra descritta induce a richiamare l’attenzione sulla

necessità che le banche dati del Ministero (nonché del Consiglio di presidenza della

giustizia tributaria) siano ammodernate, rese adatte anche per rilevazioni più

differenziate ed articolate e che possano realizzarsi modalità di colloquio tra i

sistemi informativi del Ministero e delle Agenzie fiscali. Tra queste, in realtà,

soltanto l’Agenzia delle entrate è parsa in grado, attualmente, di garantire livelli di

sufficiente funzionalità nelle capacità di risposta del suo sistema informativo in

materia di contenzioso tributario, mentre per le altre due Agenzie occorrerebbero

28 Il Ministero, Dipartimento delle finanze, Direzione della giustizia tributaria, con note n. 27762 e

28112, e relativi allegati, del 21.5.2009, diretti all’Ufficio del coordinamento legislativo finanze e da questo trasmessi alla scrivente, ha infatti informato che i dati desumibili dalle proprie banche dati e quelli dell’Agenzia delle entrate risultano effettuati in date differenti e che i propri dati si riferiscono generalmente all’insieme degli enti impositori, compresi quindi gli enti locali e territoriali e non soltanto all’amministrazione finanziaria (statale), come richiesto invece dall’indagine.

23

interventi volti ad un più radicale progresso.

L’Agenzia del territorio risulta impegnata nella implementazione di una

specifica procedura automatizzata per la gestione del contenzioso tributario di

competenza.

L’Agenzia delle dogane ha fatto sapere29 che la raccolta dei dati concernente

l’attività del contenzioso giurisdizionale tributario viene allo stato effettuato in modo

totalmente manuale e che ciò spiega le anomalie registrabili nei dati da essa

trasmessi. Per quanto riguarda l’informatizzazione, ha reso noto che gli uffici

possono attualmente disporre soltanto di un programma realizzato con SOGEI che

consente di acquisire i dati e seguire l’iter della fase amministrativa pre-

contenziosa, fino all’emanazione dell’atto di contestazione. Per realizzare la

informatizzazione dell’iter successivo, così da poter gestire i ricorsi fino alla

conclusione della fase giurisdizionale, si sta valutando la possibilità di acquisire un

programma informatico già in uso ed adeguatamente testato presso l’Agenzia delle

entrate, adeguabile alle esigenze dell’Agenzia da SOGEI. Tale soluzione, per la

quale sono in corso contatti con l’Agenzia delle entrate, dovrebbe far raggiungere

gli obiettivi di informatizzazione di cui si è detto con costi notevolmente più

contenuti.

La maggior parte delle informazioni specificamente richieste dall’istruttoria

sono state comunque trasmesse dall’Agenzia delle entrate, e talune di esse soltanto

da tale Agenzia, in ragione, certo, delle superiori possibilità del suo sistema

informativo, ma soprattutto a causa della sua più vasta area di intervento nel

contenzioso tributario rispetto alle altre. Stante infatti la diversità dei tributi in

contestazione, si è ritenuto opportuno riferire separatamente sul numero e

caratteristiche dei ricorsi gestiti da ciascuna Agenzia nei vari gradi di giudizio; tutte

informazioni prevalentemente riguardanti, per quanto si è detto, l’Agenzia delle

entrate.

29 Con nota n. 148127 del 30/10/2009.

24

A questo punto va però segnalato un altro, non lieve inconveniente

incontrato nel lavoro istruttorio, derivante dal fatto che le tabelle trasmesse dalle

amministrazioni interpellate (che saranno di seguito analizzate e commentate)

ancorché distinguano i ricorsi tra presentati, definiti e pendenti, non permettono,

tuttavia, di individuare l’esatta evoluzione del contenzioso da un anno all’altro.

Nel valutare la portata ed il significato delle cifre sui ricorsi riportate nelle

tabelle, si deve infatti tener sempre presente che la suddivisione annuale dei dati

nel triennio 2006-2008 indica la dimensione numerica dei ricorsi quale risulta

nell’anno considerato, ma senza collegamento alcuno con gli anni precedente o

successivo. Ne consegue che dalle tabelle non si può ricostruire esattamente la

relazione tra le cause iniziate e le cause definite nel triennio in quanto le cause

risultanti definite in un certo anno del triennio possono essere state iniziate in

epoca anteriore agli anni del triennio e perciò non figurare nelle cifre dei ricorsi

presentati. Ne consegue altresì che il numero dei ricorsi definiti in un anno può

risultare anche superiore al numero dei ricorsi presentati nello stesso anno e che il

numero dei ricorsi pendenti in un anno non corrisponde ai ricorsi presentati

nell’anno sommati alla differenza tra i ricorsi presentati nell’anno precedente ed i

ricorsi definiti. Deve pure tenersi presente che le cifre sui ricorsi, se di provenienza

di amministrazioni diverse, possono divergere a causa della diversa data di

captazione (ad esempio, per le sentenze può farsi riferimento alla data della

pronuncia ovvero alla data del deposito).

Infine, non guasta ricordare, a proposito dei numeri relativi alla

presentazione dei ricorsi, che i ricorsi presentati alla Commissione tributaria

provinciale (primo grado) sono sempre e soltanto quelli proposti dal contribuente,

cui solo compete avviare una causa.

Fermi restando gli inconvenienti ora segnalati, e le conseguenti difficoltà di

interpretazione, comprensione e comparazione dei dati trasmessi, occorre tuttavia

evidenziare che nella quantità e nel dettaglio le informazioni ricevute non possono

25

essere oggetto di particolari censure avendo le Agenzie inviato numerose tabelle e

moltissimi dati, diretti a descrivere le situazioni in ciascuno degli anni del triennio,

del grado di giudizio e della sede regionale. Tuttavia, per evitare di disperdere le

informazioni con troppe suddivisioni e distinzioni e per non comprometterne

l’efficacia, solo parte di tali numerosi dati e tabelle sono stati riportati nel presente

referto. Sono stati dunque qui analizzati e commentati, di norma con apposite

rielaborazioni, solo i dati complessivi del triennio 2006-2008 e dei vari gradi di

giudizio e non anche, salvo eccezioni, quelli relativi a sedi regionali.

Quanto sopra precisato, si passa ad analizzare le informazioni inviate dalle

tre Agenzie fiscali.

4.1. Agenzia delle entrate

Contenzioso e accertamenti

Dai dati dell’Agenzia delle entrate è possibile effettuare una valutazione del

contenzioso tributario di pertinenza in rapporto ai controlli ed accertamenti fiscali,

per verificare in quale misura gli accertamenti diventino definitivi e, per converso,

in quale misura sfocino invece in un processo tributario. Si avverte peraltro che

trattasi di una valutazione approssimativa considerato che i dati trasmessi si

riferiscono solo a parte del totale degli accertamenti e che essi sono inoltre privi di

indicazioni dei valori. Ciò malgrado, le tabelle ed i dati fatti pervenire al riguardo

evidenziano che la stragrande maggioranza degli accertamenti diventa definitivo

non a seguito di una decisione giurisdizionale in un processo tributario, ma

attraverso l’applicazione di istituti deflativi del contenzioso (autotutela, adesione

perfezionata, conciliazione giudiziale perfezionata, rinuncia all’impugnazione).

La sottoriportata tabella n. 1 è frutto della rielaborazione di una tabella

trasmessa dall’Agenzia delle entrate sugli accertamenti per II.DD., IVA ed IRAP nel

triennio 2006-2008.

26

% definiti

n.% su accerta

menti

% definiti

n.% su accerta

menti

% definiti

n.% su accerta

menti

% definiti

n.% su accerta

menti

DEFINITI -

annullati per autotutela

5,33% 18.347 1,86% 125 0,29% 227 4,36% 18.699

DEFINITI - con adesione

perfezionata51,90% 178.669 89,56% 6.015 93,43% 72.663 60,02% 257.347

DEFINITI -

conciliazione giudiziale

perfezionata

0,35% 1.198 2,22% 149 0,70% 544 0,44% 1.891

DEFINITI -

rinuncia

all' impugnazione (art 15/218)

42,43% 146.067 6,36% 427 5,57% 4.335 35,18% 150.829

344.281 73,20% 100% 6.716 68,27% 100% 77.769 80,56% 100% 428.766 74,35%

126.026 26,80% 3.121 31,73% 18.771 19,44% 147.918 25,65%

470.307 100% 9.837 100% 96.540 100% 576.684 100%

Tabella n. 1

Stato del controllo

(C) - Accertamenti eseguiti

sulla base dell'applicazione degli "studi di settore" **

(B) - Accertamenti eseguiti

sulla base dell'applicazione dei "parametri" **

Totale triennio

(A) - Accertamenti ordinari

rilevanti per uno o più settori impositivi *

Agenzia delle Entrate - accertamenti II.DD. , IVA ed IRAP - triennio 2006 - 2008

IN CONTENZIOSO

TOTALE ACCERTAMENTI

TOTALE DEFINITI

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle Entrate

* accertamenti trasmessi tramite la procedura dell'accertamento unificato

** accertamenti eseguiti sulla base delle segnalazioni centralizzate rese disponibili nell'ambito dell'applicazione GIADA.

TOTALE ACCERTAMENTI II.DD. - IVA - IRAP CONSUNTIVATI NEL TRIENNIO 2006-2008 1.018.975

I controlli sono stati distinti nei tre tipi di: (A) accertamenti “ordinari”,

rilevanti per uno o più settori impositivi; (B) accertamenti parziali eseguiti sulla

base dell’applicazione dei “parametri” (art. 3, commi da 181 a 185, della legge n.

549 del 1992) e (C) accertamenti eseguiti sulla base degli “studi di settore”. I dati

riguardano un numero di controlli complessivamente rilevante (576.684 nel

triennio), ma di molto inferiore al totale dei controlli ed accertamenti consuntivati

(n. 1.018.975) negli stessi anni in ordine alle suddette imposte.

Dalla tabella n. 1 risulta che:

- la gran parte (74,35% nel triennio) degli accertamenti (n. 428.766), con una

accentuazione per quelli di tipo(C), sono diventati definitivi senza dar luogo

all’avvio od alla prosecuzione giudiziale di un contenzioso tributario (per il

73,20%, tipo A; per il 68,27%, tipo B;per l’ 80,56% tipo C).

- gli accertamenti in questione (n 428.766) sono stati definiti principalmente con

27

adesione perfezionata, ciò che si è verificato nel 51,90% degli accertamenti di

tipo (A), nell’89,56% negli accertamenti definiti di tipo (B) e nel 93,43% in

quelli di tipo (C);

La assoluta prevalenza degli accertamenti definiti rispetto a quelli restati in

contenzioso giudiziale risulta ancor maggiore e più evidente in altre due tabelle

dell’Agenzia delle entrate, la prima (tabella 2) sugli “accertamenti parziali

automatizzati”, che sono stati definiti senza necessità di arrivare ad una sentenza in

più del 98% dei casi, e la seconda (tabella 3) sugli accertamenti di atti e

dichiarazioni soggetti a registrazione, che sono stati definiti in oltre il 90% dei casi.

La grande maggioranza delle definizioni è conseguita dalla rinuncia

all’impugnazione; circa gli accertamenti del secondo tipo, sugli atti registrati, le

definizioni sono derivate in buona parte anche dalla adesione perfezionata.

Tabella n. 2

Stato del controllo % definitiTotale controlli

nel triennio

% totale definiti e

in contenzioso

DEFINITI - RINUNCIA

ALL'IMPUGNAZIONE

(ART 15/218)

75,29% 287.005

DEFINITI - ANNULLATI PER

AUTOTUTELA24,70% 94.172

DEFINITI - CONCILIAZIONE

GIUDIZIALE PERFEZIONATA0,01% 20

DEFINITI - CON ADESIONE

PERFEZIONATA0,00% 0

381.197 98,46%

5.966 1,54%

387.163 100,00%

ACCERTAMENTI PARZIALI

AUTOMATIZZATI 41 BIS

CONSUNTIVATI639.406

Agenzia delle entrate - accertamenti parziali automatizzati triennio 2006 - 2008

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate

TOTALE DEFINITI

TOTALE IN CONTENZIOSO

TOTALE ACCERTAMENTI PARZIALI

AUTOMATIZZATI

28

Tabella n. 3

Stato del controllo % definitiTotale accertamenti

registro nel triennio

% totale definiti e in

contenzioso

DEFINITI - RINUNCIA

ALL'IMPUGNAZIONE51,19% 53.859

DEFINITI - CON

ADESIONE

PERFEZIONATA

44,53% 46.857

DEFINITI - ANNULLATI

PER AUTOTUTELA4,28% 4.505

105.221 90,33%

11.266 9,67%

116.487 100,00%

TOTALE CONSUNTIVATO

ACCERTAMENTI DI ATTI E

DICHIARAZIONI SOGGETTI A

REGISTRAZIONE

169.404

Agenzia delle entrate - accertamenti di atti e dichiarazioni soggetti a

registrazione

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate

TOTALE DEFINITI

TOTALE IN CONTENZIOSO

TOTALE ACCERTAMENTI SOGGETTI A

REGISTRAZIONE

Numero e caratteristiche dei ricorsi e delle cause.

La tabella n. 4, relativa ai ricorsi presentati e definiti negli anni 2006-2008

indica, in particolare, che:

- il numero dei ricorsi presentati nel triennio (n. 607.563) è stato inferiore al

numero dei ricorsi definiti (n. 658.866), il che prova che vi è stata una riduzione

dell’arretrato, ma senza potervi desumere una diretta relazione tra ricorsi

presentati e ricorsi definiti, come si è già fatto notare (v. par 4).

29

Tabella n.4

Grado di giudizio

Ricorsi anno 2006 anno 2007 anno 2008

Totale nel

triennio 2006-2008

Presentati 165.964 148.709 159.313 473.986

Definiti 184.212 176.968 159.340 520.520Presentati 37.219 40.524 42.655 120.398Definiti 43.360 40.706 39.327 123.393

Presentati 4.913 4.165 4.101 13.179

Definiti 3.710 5.083 6.160 14.953

208.096 193.398 206.069 607.563

231.282 222.757 204.827 658.866

Agenzia delle entrate - ricorsi presentati e definiti

TOTALE DEFINITI

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (agiornamento al 13/03/2009)

CTP

CTR

CASS

TOTALE PRESENTATI

Dalla tabella 5 risulta che:

- i contribuenti che hanno avviato o proseguito il contenzioso sono stati in

prevalenza persone fisiche, rispetto alle società di capitali e alle società di

persone, sia in Ctp (dove le persone fisiche sono state parti in più del 68% dei

ricorsi del triennio) che in Ctr (per oltre il 65%);

Tabella n. 5

Grado di

giudizio

Natura giuridica del

ricorrente2006 2007 2008

Triennio 2006-

2008

% Triennio

2006-2008

Persona fisica 108.949,00 103.698,00 112.510,00 325.157,00 68,60%

Società di capitali ed enti

non commerciali41.712,00 33.392,00 34.515,00 109.619,00 23,13%

Società di persone 15.303,00 11.619,00 12.288,00 39.210,00 8,27%

Totale CTP 165.964,00 148.709,00 159.313,00 473.986,00 100,00%

Persona fisica 24.552,00 26.586,00 27.597,00 78.735,00 65,40%

Società di capitali ed enti

non commerciali8.926,00 9.863,00 11.143,00 29.932,00 24,86%

Società di persone 3.741,00 4.075,00 3.915,00 11.731,00 9,74%

Totale CTR 37.219,00 40.524,00 42.655,00 120.398,00 100,00%

CTP

CTR

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 13/03/2009)

Agenzia delle entrate - Ricorsi presentati per natura giuridica dei ricorrenti

Dalla tabella 6 risulta che:

- la maggioranza delle cause, nel triennio, ha riguardato l’attività di controllo ed i

relativi accertamenti (nel 39,12% delle cause in Ctp e nel 46,30% in Ctr), rispetto

30

alle cartelle di pagamento (36,97% in Ctp e 22,48% in Ctr) ed ai rimborsi (9,88%

in Ctp e 15,23% in Ctr);

Tabella n. 6

Grado di

giudizioTipologia di attività 2006 2007 2008

Triennio 2006

- 2008

% Triennio

2006-2008

Attività di controllo 61.612,00 55.461,00 68.359,00 185.432,00 39,12%

Cartelle di pagamento 61.766,00 61.003,00 52.450,00 175.219,00 36,97%

Altre tipologie di atti 20.358,00 21.735,00 24.427,00 66.520,00 14,03%

Rimborsi 22.228,00 10.510,00 14.077,00 46.815,00 9,88%

Totale CTP 165.964,00 148.709,00 159.313,00 473.986,00 100,00%

Attività di controllo 16.021,00 19.483,00 20.245,00 55.749,00 46,30%

Cartelle di pagamento 8.016,00 8.483,00 10.572,00 27.071,00 22,48%

Altre tipologie di atti 6.191,00 6.476,00 6.571,00 19.238,00 15,98%

Rimborsi 6.991,00 6.082,00 5.267,00 18.340,00 15,23%

Totale CTR 37.219,00 40.524,00 42.655,00 120.398,00 100,00%

CTP

CTR

Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 13/03/2009)

Agenzia delle entrate - Ricorsi per tipologia di attività

Dalla tabella 7 risulta che:

- il valore economico di tutte le cause del triennio in Ctp e Ctr (complessivamente

circa n. 595.000) è stato calcolato in circa 116,8 miliardi di euro, ma sono state

numerose (circa 220.000) le cause di importo fino a 2.582,28 euro, che non

richiedono l’assistenza tecnica del contribuente. Queste sono state di un valore

complessivo di circa 131 milioni euro, mentre le cause di importo superiore hanno

raggiunto un valore totale di 116,6 miliardi circa. Nel triennio una conflittualità

abbastanza diffusa ha dunque riguardato contribuenti che agiscono o che possono

agire senza il supporto di un difensore, il che fa pensare, in questi casi, a “piccole”

cause. Il valore di tali cause è stato però appena dello 0,11% del valore di tutte le

cause.

31

Tabella n.7

Ctp 183.018 € 107.750.545,93

Ctr 36.683 € 23.269.765,01

Totale 219.701 36,96% € 131.020.310,94 0,11%

Ctp 290.968 € 83.648.037.368,48

Ctr 83.715 € 32.975.363.299,72

Totale 374.683 63,04% € 116.623.400.668,20 99,89%

594.384 100,00% € 116.754.420.979,14 100,00%

%

%

%

%

Agenzia delle entrate - Ricorsi presentati per valore economico in contestazione

Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamneto al 13/03/2009)

Triennio 2006-2008

Numero ricorsi Importo contestato

Fascia economica

in contestazione

Grado di

giudizio

A - RICORSI - DA

€ 0 FINO A €

2.582,28

B - RICORSI -

OLTRE € 2.582,28

Totale A + B

Esiti dei processi

Con riferimento alla tabella n. 8 si rileva che:

- su un contenzioso complessivamente definito nel triennio pari a n. 658.866

ricorsi n. 135.886 controversie (21% circa) si sono estinte e n. 2.899 (0,01%

circa) sono state rinviate dalla Cassazione; si sono quindi concluse con sentenze

le restanti n. 520.081 controversie (79% circa);

- le dimensioni della soccombenza dell’Agenzia non lasciano dubbi sul miglior

risultato dell’Agenzia rispetto ai ricorrenti ove si guardi alle sentenze

“totalmente” favorevoli al contribuente, che sono state n. 205.336 (39,4%), e

alle sentenze “totalmente” favorevoli all’Agenzia, che sono state n. 258.866

(49,7%). La situazione si presenterebbe invece assai meno netta se si

conteggiassero anche le restanti n. 55.879 (10,7%) sentenze, che sono

qualificate dall’Agenzia come ad essa “parzialmente” favorevoli, ma che sono, in

realtà, allo stesso tempo anche un parziale successo del contribuente e quindi

una parziale soccombenza dell’amministrazione. Aggiungendo le suddette

sentenze a quelle favorevoli al contribuente si otterrebbe un risultato di

sostanziale equivalenza tra la soccombenza dell’Agenzia e quella dei

contribuenti; aggiungendole invece a quelle favorevoli all’Agenzia il risultato

32

differenziale sarebbe ancor più positivo per l’Agenzia.

Tabella n. 8CONTENZIOSO

DEFINITO CON

SENTENZA

CTP CTR CASStotale gradi di

giudizio%

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE 149.805 52.935 2.596 205.336 39,48%

FAVOREVOLI AGENZIA 209.798 45.829 3.239 258.866 49,77%

PARZ. FAV. 45.459 10.261 159 55.879 10,74%

TOTALE 405.062 109.025 5.994 520.081 100,00%

CONTENZIOSO

RINVIATO0 0 2.899 2.899

CONTENZIOSO ESTINTO 115.458 14.368 6.060 135.886

658.866 CONTENZIOSO COMPLESSIVAMENTE DEFINITO NEL

TRIENNIO

Agenzia delle entrate - Contenzioso definito nel triennio 2006 - 2008

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 13/03/2009)

Come si rileva dalla tabella 9, e’ interessante notare, a proposito del

notevole numero dei processi che si sono estinti (n. 135.886, pari al 21% circa del

contenzioso definito: v. tabella precedente) che tra le cause di estinzione del

processo (conciliazione, autotutela, inattività delle parti, rinuncia al ricorso,

cessazione della materia del contendere) quella di gran lunga più frequente è

risultata quest’ultima (nel triennio intorno al 76%, in media, ed ancor di più in

Cassazione) soprattutto a seguito dell’applicazione di condoni; l’autotutela, che è

stata la seconda, comunque molto più limitata (10,54%), causa di estinzione, ha

avuto un rilievo essenzialmente nei processi in Ctp.

33

numero

provvedi

menti

%

numero

provvedi

menti

%

numero

provvedi

menti

%

numero

provvedi

menti

%

AUTOTUTELA 13.947 12,08% 375 2,61% 7 0,12% 14.329 10,54%

CONCILIAZIONE 7.301 6,32% 5 0,03% 0 0,00% 7.306 5,38%

CONDONI ED ALTRE CAUSE DI CESSATA MATERIA DEL CONTENDERE

84.305 73,02% 13.177 91,71% 5.651 93,25% 103.133 75,90%

INATTIVITA' DELLE

PARTI2.109 1,83% 390 2,71% 367 6,06% 2.866 2,11%

RINUNCIA AL RICORSO 7.796 6,75% 421 2,93% 35 0,58% 8.252 6,07%

TOTALE 115.458 100,00% 14.368 100,00% 6.060 100,00% 135.886 100,00%

FONTE: Elaborazionde CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 13/03/2009

Agenzia delle entrate - tipologia di estinzione triennio 2006-2008 Tabella n. 9

totale gradi di giudizio

Tipologia di estinzione

CTP CTR CASS

La situazione relativa alle sentenze depositate definitive (passate in

giudicato) nel triennio viene illustrata nelle successive tabelle.

Dalla tabella n. 10 risulta che:

- sono passate in giudicato n. 333.511 sentenze, pari al 64% delle n. 520.081

sentenze pronunciate nel triennio (v. tabella 8);

- vi è stato un andamento simile a quello precedentemente evidenziato in tabella 8

sul complesso delle sentenze pronunciate nel triennio per quanto concerne le

pronunce favorevoli al contribuente (soccombenza dell’amministrazione), le

favorevoli all’Agenzia (soccombenza del contribuente) e le parzialmente favorevoli

(in ordine alle quali vale quanto prima detto circa il significato,

contemporaneamente, di un successo e di una soccombenza di entrambe le

parti), nel senso che si è registrata una prevalenza, tra le pronunce definitive,

delle sentenze favorevoli all’Agenzia nel complesso, in Ctp e in Cassazione, ma

non in Ctr.

34

Tabella n. 10

Grado di giudizioFavorevoli

contribuente

Favorevoli

agenziaParz. favorevoli

CTP 75.381 145.487 21.526CTR 43.257 33.192 7.672CASS 2.817 4.017 162TOTALE 121.455 182.696 29.360 333.511% su totale 36,42% 54,78% 8,80% 100,00%FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 17/07/2009)

Agenzia delle entrate - Pronunce depositate definitive 2006-2008

I dati esposti sinteticamente nella tabella 10 sono più in dettaglio analizzati

nelle tabelle 11, 12 e 13, in ciascun anno del triennio, per singolo grado di giudizio

e per tipologia di attività da cui è stato originato il contenzioso.

Dalla tabella 11:

- risulta confermata la prevalenza di successi dell’amministrazione nelle sentenze

passate in giudicato anche nei singoli anni del triennio in Ctp e in Cassazione

(salvo un sostanziale “pareggio” nel 2008) ed una prevalenza invece delle vittorie

del contribuente (soccombenza dell’amministrazione) in ciascun anno in Ctr;

- risulta anche, però, che l’andamento della soccombenza dell’Amministrazione

(sentenze favorevoli al contribuente) ha registrato in ciascun grado di giudizio un

significativo incremento percentuale nel 2008 rispetto al biennio precedente, ciò

che indica un intervenuto peggioramento per l’Amministrazione, nel 2008,

dell’andamento degli esiti definitivi dei processi (il cui numero è stato tuttavia, in

tale anno, molto inferiore rispetto al 2006 e 2007 in Ctp e in Ctr, ma superiore in

Cassazione).

35

Tabella n. 11

Grado di

giudizioEsito anno 2006 anno 2007 anno 2008 Totale triennio

FAVOREVOLI AL

CONTRIBUENTE 29,45% 28,38% 39,33% 31,10%

FAVOREVOLI

AGENZIA 62,55% 62,96% 49,71% 60,02%

PARZ.

FAVOREVOLI 8,00% 8,66% 10,96% 8,88%

95.179 96.348 50.867 242.394

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE

51,68% 49,72% 53,75% 51,42%

FAVOREVOLI

AGENZIA 40,76% 41,08% 34,91% 39,46%

PARZ.

FAVOREVOLI 7,56% 9,20% 11,34% 9,12%

30.890 32.686 20.545 84.121

FAVOREVOLI AL

CONTRIBUENTE 31,11% 34,22% 48,59% 40,27%

FAVOREVOLI

AGENZIA 65,23% 63,38% 49,88% 57,42%

PARZ. FAVOREVOLI

3,67% 2,39% 1,53% 2,32%

1.855 1.797 3.344 6.996

CTP

Agenzia delle entrate - Percentuale esiti pronunce depositate definitive

totale cass

totale ctp

totale ctr

CTR

CASS

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 17/07/2009)

La tabella 12 illustra, in percentuale, gli esiti dei processi con sentenze

definitive dal punto di vista degli atti da cui è originato il contenzioso (atti di

controllo, cartelle di pagamento, altre tipologie, rimborsi) in ciascun anno e grado di

giudizio. In particolare, dalla tabella 12 risulta che la soccombenza

dell’amministrazione (sentenze favorevoli al contribuente) si è verificata in Ctr e

Cassazione soprattutto nelle cause relative ad atti di controllo (accertamenti),

mentre in Ctp più numerose sono state le soccombenze circa le cartelle di

pagamento.

36

Grado di

giudizioEsito Tipologia di attività 2006 2007 2008

Totale

triennio

ALTRE TIPOLOGIE 5,73% 4,68% 7,03% 5,59%

CARTELLE DI PAGAMENTO 11,84% 11,64% 15,44% 12,52%

CONTROLLO 9,68% 9,19% 12,02% 9,98%

RIMBORSI 2,19% 2,87% 4,84% 3,02%

29,45% 28,38% 39,33% 31,10%

ALTRE TIPOLOGIE 1,28% 1,01% 1,39% 1,20%

CARTELLE DI PAGAMENTO 1,87% 2,60% 3,22% 2,44%

CONTROLLO 4,53% 4,55% 5,51% 4,74%

RIMBORSI 0,32% 0,49% 0,84% 0,50%

8,00% 8,66% 10,96% 8,88%

ALTRE TIPOLOGIE 9,74% 8,45% 8,76% 9,02%

CARTELLE DI PAGAMENTO 15,41% 15,85% 18,70% 16,27%

CONTROLLO 14,40% 12,94% 13,28% 13,58%

RIMBORSI 23,01% 25,72% 8,97% 21,14%

62,55% 62,96% 49,71% 60,02%

95.179 96.348 50.867 242.394

ALTRE TIPOLOGIE 11,17% 9,98% 8,44% 10,04%

CARTELLE DI PAGAMENTO 9,88% 10,89% 11,89% 10,76%

CONTROLLO 17,44% 19,03% 22,29% 19,24%

RIMBORSI 13,19% 9,82% 11,12% 11,37%

51,68% 49,72% 53,75% 51,42%

ALTRE TIPOLOGIE 1,54% 1,91% 1,66% 1,71%

CARTELLE DI PAGAMENTO 0,76% 0,80% 1,02% 0,84%

CONTROLLO 4,30% 5,36% 6,89% 5,34%

RIMBORSI 0,97% 1,12% 1,77% 1,22%

7,56% 9,20% 11,34% 9,12%

ALTRE TIPOLOGIE 8,59% 8,66% 6,42% 8,09%

CARTELLE DI PAGAMENTO 8,77% 9,78% 8,28% 9,04%

CONTROLLO 14,03% 16,00% 14,74% 14,97%

RIMBORSI 9,37% 6,65% 5,47% 7,36%

40,76% 41,08% 34,91% 39,46%

30.890 32.686 20.545 84.121

ALTRE TIPOLOGIE 10,89% 9,46% 12,47% 11,28%

CARTELLE DI PAGAMENTO 3,83% 4,51% 4,31% 4,23%

CONTROLLO 13,64% 16,86% 11,48% 13,44%

RIMBORSI 2,75% 3,39% 20,33% 11,32%

31,11% 34,22% 48,59% 40,27%

ALTRE TIPOLOGIE 0,59% 0,39% 0,30% 0,40%

CARTELLE DI PAGAMENTO 0,11% 0,00% 0,06% 0,06%

CONTROLLO 2,91% 1,89% 1,02% 1,74%

RIMBORSI 0,05% 0,11% 0,15% 0,11%

3,67% 2,39% 1,53% 2,32%

ALTRE TIPOLOGIE 20,22% 19,25% 13,49% 16,75%

CARTELLE DI PAGAMENTO 8,41% 6,73% 5,41% 6,55%

CONTROLLO 30,78% 28,88% 21,83% 26,01%

RIMBORSI 5,82% 8,51% 9,15% 8,10%

65,23% 63,38% 49,88% 57,42%

1855 1797 3344 6996

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 17/07/2009)

CTP

Totale sentenze CTP

Agenzia delle entrate - esiti della soccombenza per tipologia di attività Tabella 12

Totale SOCCOMBENZA AMMINISTRAZIONE

Totale SOCCOMBENZA PARZIALE

FAVOREVOLI

AGENZIA

Totale SOCCOMBENZA PARZIALE

Totale SOCCOMBENZA CONTRIBUENTE

Totale SOCCOMBENZA CONTRIBUENTE

Totale SOCCOMBENZA AMMINISTRAZIONE

Totale SOCCOMBENZA PARZIALE

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE

PARZIALE

FAVOREVOLI

FAVOREVOLI

AGENZIA

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE

Totale sentenze CASS

Totale sentenze CTR

CASS

CTR

PARZIALE

FAVOREVOLI

FAVOREVOLI

AGENZIA

Totale SOCCOMBENZA CONTRIBUENTE

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE

Totale SOCCOMBENZA AMMINISTRAZIONE

PARZIALE

FAVOREVOLI

La tabella 13 mostra il fenomeno della soccombenza in rapporto alle

37

dimensioni, in percentuale ed in cifre assolute, delle suddette tipologie di attività. Vi

risulta, tra l’altro, che nel triennio l’oggetto prevalente delle cause sono stati gli atti

di controllo in Ctr ed in Cassazione, (riguardo a questi atti l’Amministrazione è stata

soccombente rispettivamente per il 48,65% e il 32,63%) mentre, sia pure di poco,

sono prevalse in Ctp le cause relative alle cartelle di pagamento, con un indice di

soccombenza dell’Amministrazione pari al 40,08%.

Analizzando i singoli anni risulta, a conferma di quanto evidenziato dalle

precedenti tabelle, un andamento peggiorativo per l’amministrazione nel 2008

rispetto al biennio precedente, nell’ambito di ciascuna tipologia di atti in

contestazione (da segnalare, in particolare, l’innalzamento, nel 2008, dell’indice di

soccombenza per i rimborsi, che è stato, rispetto al biennio precedente, più che

triplo in Ctp e più che doppio in Cassazione).

Da rilevare inoltre che in Ctp, dove l’Amministrazione è risultata

soccombente nel 40% circa delle cause relative alle cartelle di pagamento e in circa

il 35% di quelle relative sia al controllo che alle altre tipologie, l’indice di

soccombenza all’interno dei rimborsi è stato il più basso (il 12,23%), ma con un

forte rialzo nel 2008 (il 33,02%).

In Ctr gli indici di soccombenza sono stati più elevati: 57% nei rimborsi,

52% nelle cartelle, 50% nelle altre tipologie e 48% nel controllo.

Infine in Cassazione l’indice è stato pari a quasi il 58% per i rimborsi, a più

del 39% per le cartelle e per le altre tipologie e a più del 32,5% per il controllo.

.

38

Agenzia delle entrate - soccombenza nelle tipolgie di attività' Tabella 13

GRADO DI

GIUDIZIO

TIPOLOGIA DI

ATTIVITA'ESITI 2006 2007 2008

Totale

triennio

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 34,23% 33,08% 40,92% 35,35%

PARZ. FAVOREVOLI 7,66% 7,16% 8,08% 7,58%

FAVOREVOLI AGENZIA 58,11% 59,77% 51,00% 57,08%15.945 13.623 8.741 38.309

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 40,67% 38,68% 41,33% 40,08%

PARZ. FAVOREVOLI 6,41% 8,65% 8,62% 7,82%

FAVOREVOLI AGENZIA 52,92% 52,66% 50,05% 52,10%27.719 28.991 19.002 75.712

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 33,84% 34,45% 39,02% 35,25%

PARZ. FAVOREVOLI 15,84% 17,04% 17,90% 16,76%

FAVOREVOLI AGENZIA 50,33% 48,50% 43,08% 47,99%27.228 25.709 15.674 68.611

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 8,58% 9,88% 33,02% 12,23%

PARZ. FAVOREVOLI 1,25% 1,69% 5,70% 2,01% FAVOREVOLI AGENZIA 90,18% 88,44% 61,28% 85,76%

24287 28025 7450 59762

95.179 96.348 50.867 242.394

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 52,45% 48,57% 51,07% 50,61%

PARZ. FAVOREVOLI 7,22% 9,30% 10,07% 8,64%

FAVOREVOLI AGENZIA 40,33% 42,13% 38,86% 40,75%6.576 6.718 3.397 16.691

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 50,91% 50,71% 56,10% 52,13%

PARZ. FAVOREVOLI 3,90% 3,75% 4,82% 4,07%

FAVOREVOLI AGENZIA 45,19% 45,54% 39,08% 43,80%5.997 7.020 4.353 17.370

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 48,76% 47,11% 50,75% 48,65%

PARZ. FAVOREVOLI 12,01% 13,27% 15,68% 13,51%

FAVOREVOLI AGENZIA 39,23% 39,61% 33,57% 37,85%11.050 13.200 9.024 33.274

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 56,06% 55,83% 60,59% 57,00%

PARZ. FAVOREVOLI 4,11% 6,38% 9,63% 6,13%

FAVOREVOLI AGENZIA 39,82% 37,79% 29,78% 36,87%7.267 5.748 3.771 16.786

30.890 32.686 20.545 84.121

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 34,35% 32,50% 47,49% 39,67%

PARZ. FAVOREVOLI 1,87% 1,34% 1,14% 1,41% FAVOREVOLI AGENZIA 63,78% 66,16% 51,37% 58,92%

588 523 878 1.989

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 31,00% 40,10% 44,04% 39,05%

PARZ. FAVOREVOLI 0,87% 0,00% 0,61% 0,53%

FAVOREVOLI AGENZIA 68,12% 59,90% 55,35% 60,42%202 327 758 229

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 28,82% 35,40% 33,45% 32,62% PARZ. FAVOREVOLI 6,15% 3,97% 2,96% 4,23%

FAVOREVOLI AGENZIA 65,03% 60,63% 63,59% 63,15%878 856 1.148 2.882

FAVOREVOLI AL CONTRIBUENTE 31,88% 28,24% 68,62% 57,94%

PARZ. FAVOREVOLI 0,63% 0,93% 0,50% 0,59%

FAVOREVOLI AGENZIA 67,50% 70,83% 30,88% 41,48%160 216 991 1.367

1.855 1.797 3.344 6.996

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 17/07/2009)

Totale RIMBORSI

Totale ALTRE TIPOLOGIE

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

Totale CONTROLLO

Totale RIMBORSI

ALTRE TIPOLOGIE

CARTELLE DI

PAGAMENTO

CONTROLLO

RIMBORSI

Totale ALTRE TIPOLOGIE

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

Totale CONTROLLO

ALTRE TIPOLOGIE

CARTELLE DI

PAGAMENTO

CONTROLLO

RIMBORSI

Totale ALTRE TIPOLOGIE

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

Totale CONTROLLO

Totale RIMBORSI

Totale sentenze CASS

Totale sentenze CTR

Totale sentenze CTP

CTP

CTR

CASS

ALTRE TIPOLOGIE

CARTELLE DI

PAGAMENTO

CONTROLLO

RIMBORSI

Finora sono stati analizzati i dati relativi ai numeri delle cause, delle

sentenze e degli atti in contestazione relativi all’Agenzia delle entrate. Seguono ora

analisi concernenti i valori finanziari, con l’avvertenza che nelle tabelle sui valori

non figurano autonomamente identificati i valori delle cause parzialmente favorevoli

39

(e, reciprocamente, sfavorevoli), come si è fatto nelle tabelle concernenti i numeri,

in quanto i valori delle cause con esito parzialmente favorevole-sfavorevole sono

stati sempre suddivisi tra entrambe le parti, attribuendo a ciascuna l’importo della

vittoria “parziale” ad essa riferibile.

Tabella 14

Grado di

giudizioEsiti 2006 2007 2008 Totale triennio

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE € 2.250.135.455 € 2.383.471.704 € 2.832.167.600 € 7.465.774.760

FAVOREVOLI

AGENZIA € 11.716.017.471 € 12.664.868.202 € 5.053.335.004 € 29.434.220.676

€ 13.966.152.926 € 15.048.339.906 € 7.885.502.604 € 36.899.995.436

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE € 2.713.867.101 € 3.325.985.894 € 3.333.612.478 € 9.373.465.472

FAVOREVOLI

AGENZIA € 2.114.780.812 € 3.514.151.537 € 2.865.230.139 € 8.494.162.488

€ 4.828.647.912 € 6.840.137.431 € 6.198.842.616 € 17.867.627.960

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE € 108.376.335 € 280.216.371 € 216.281.922 € 604.874.628

FAVOREVOLI

AGENZIA € 509.233.215 € 367.493.107 € 706.368.410 € 1.583.094.732

€ 617.609.549 € 647.709.478 € 922.650.332 € 2.187.969.360

Tabella 14 bis

Grado di

giudizioEsiti 2006 2007 2008 Totale triennio

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE16,11% 15,84% 35,92% 20,23%

FAVOREVOLI

AGENZIA83,89% 84,16% 64,08% 79,77%

€ 13.966.152.926 € 15.048.339.906 € 7.885.502.604 € 36.899.995.436

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE56,20% 48,62% 53,78% 52,46%

FAVOREVOLI

AGENZIA43,80% 51,38% 46,22% 47,54%

€ 4.828.647.912 € 6.840.137.431 € 6.198.842.616 € 17.867.627.960

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE17,55% 43,26% 23,44% 27,65%

FAVOREVOLI

AGENZIA82,45% 56,74% 76,56% 72,35%

€ 617.609.549 € 647.709.478 € 922.650.332 € 2.187.969.360

Totale CTP

CTR

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 04/12/2009)

Totale CTR

CASS

Totale CASS

Agenzia delle entrate - valori economici della soccombenza

Agenzia delle entrate - percentuali valori economici della soccombenza

Totale CASS

CTP

CTP

CTR

CASS

Totale CTP

Totale CTR

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 04/12/2009)

Dalle tabelle 14 e 14 bis, si rileva, in particolare, che:

- i valori economici totali delle cause con sentenza definitiva nel triennio sono stati

percentualmente superiori in Ctp (circa 37 milioni, pari al 64,79%, contro il

31,37% in Ctr e solo il 3,84% in Cassazione); questa prevalenza si è fortemente

ridotta nel 2008 rispetto al biennio precedente. Analogamente si è fortemente

40

ridotto nel 2008 il valore economico delle cause definite in Ctp in relazione,

verosimilmente, alla notevole diminuzione del numero dei ricorsi definiti in Ctp nel

2008, come già esposto nella tab. 11;

- in Ctp i valori delle cause perdute sono stati sempre di molto inferiori a quelli delle

cause vinte, ma con un notevole aumento nelle soccombenze del 2008.

Precisamente, la soccombenza nel 2006 è stata di un valore pari al 16,1% dei

valori totali in contestazione in Ctp nell’anno; pari al 15,8% nel 2007 e al 35,9%,

con un forte aumento, quindi, nel 2008. Nelle cause gestite da talune Direzioni

regionali i valori delle soccombenze sono stati però molto più elevati: nel 2006, il

54,9% del totale dei valori della soccombenza dell’anno è stato calcolato in Sicilia;

nel 2007, il 62,6% in Campania; nel 2008 il 72,2% in Sicilia e il 65,9% in Puglia

(v. all. A);

- in Ctr i valori delle cause perdute sono stati invece maggiori di quelli delle cause

vinte nel 2006 e nel 2008 e di poco inferiori nel 2007. Presso alcune sedi

regionali, inoltre, si sono registrate punte di soccombenza particolarmente

elevate. Precisamente, la soccombenza nel 2006 in Ctr è stata di un importo pari

al 56,2% dell’importo totale in contestazione nell’anno, ma con un particolare

rilievo in Lombardia; pari al 48,6% nel 2007, con punte elevate in Lazio e Sicilia e

pari al 53,8% nel 2008, con un forte rilievo in Campania (v. all. A);

- in Cassazione i valori delle cause perdute sono stati decisamente inferiori a quelle

delle cause vinte, salvo che nel 2007 nel quale il divario è risultato più contenuto.

Precisamente, la soccombenza del 2006 è stata pari al 17,5% dei valori totali in

contestazione nell’anno, con punte elevate nel Lazio; pari al 43,3% nel 2007, con

un maggior rilievo in Friuli e pari al 23,4% nel 2008 (v. all. A).

Le tabelle n. 15, 16 e 17 illustrano i valori degli esiti dei processi anche dal

punto di vista degli atti da cui è originato il contenzioso (attività di controllo;

cartelle di pagamento; rimborsi; altre tipologie).

41

Agenzia delle entrate - Percentuali valori economici della soccombenza per tipologia di attività Tabella n. 15

Grado di

giudizioEsito

Tipologia di

attività2006 2007 2008 Totale triennio

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 1,52% 1,23% 2,82% 1,68%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 4,17% 4,03% 17,91% 7,05%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 7,38% 6,82% 9,38% 7,58%

RIMBORSI 3,04% 3,76% 5,81% 3,92%

16,11% 15,84% 35,92% 20,23%

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 4,02% 4,34% 4,70% 4,30%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 3,04% 4,21% 11,93% 5,42%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 12,76% 13,26% 19,66% 14,44%

RIMBORSI 64,07% 62,36% 27,80% 55,62%

83,89% 84,16% 64,08% 79,77%

13.966.152.926 15.048.339.906 7.885.502.604 36.899.995.436

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 3,39% 6,67% 3,96% 4,85%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 2,03% 5,77% 10,81% 6,51%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 48,45% 29,71% 33,21% 35,99%

RIMBORSI 2,33% 6,48% 5,80% 5,12%

56,20% 48,62% 53,78% 52,46%

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 3,67% 3,07% 6,85% 4,55%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 3,20% 1,86% 2,35% 2,39%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 31,34% 40,82% 30,32% 34,62%

RIMBORSI 5,58% 5,62% 6,69% 5,98%

43,80% 51,38% 46,22% 47,54%

4.828.647.912 6.840.137.431 6.198.842.616 17.867.627.960

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 5,15% 4,59% 2,30% 3,78%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 0,22% 2,92% 1,16% 1,41%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 10,86% 34,63% 19,14% 21,39%

RIMBORSI 1,32% 1,12% 0,85% 1,06%

17,55% 43,26% 23,44% 27,65%

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI 3,75% 4,98% 12,74% 7,90%

CARTELLE DI

PAGAMENTO 0,47% 0,72% 0,47% 0,55%

ATTIVITA' DI

CONTROLLO 77,78% 42,49% 48,23% 54,87%

RIMBORSI 0,45% 8,54% 15,12% 9,03%

82,45% 56,74% 76,56% 72,35%

617.609.549 647.709.478 922.650.332 2.187.969.360

FAVOREVOLE AGENZIA

FAVOREVOLE

CONTRIBUENTE

Totale FAVOREVOLE AGENZIA

Totale FAVOREVOLE CONTRIBUENTE

Totale FAVOREVOLE AGENZIA

FAVOREVOLE

CONTRIBUENTE

FAVOREVOLE AGENZIA

FAVOREVOLE

CONTRIBUENTE

FAVOREVOLE AGENZIA

FONTE : Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 04/12/2009)

Totale CTP

Totale CTR

Totale CASS

CTP

CTR

CASS

Totale FAVOREVOLE CONTRIBUENTE

Totale FAVOREVOLE CONTRIBUENTE

Totale FAVOREVOLE AGENZIA

42

Tabella 16 Grado di

giudizio

Tipologia di

attivitàEsiti 2006 2007 2008 Totale triennio

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 212.926.618 € 185.291.406 € 222.099.210 € 620.317.233

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 561.777.941 € 652.564.722 € 370.868.968 € 1.585.211.630

€ 774.704.558 € 837.856.127 € 592.968.178 € 2.205.528.864FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 582.396.690 € 606.074.006 € 1.412.657.757 € 2.601.128.453

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 423.879.889 € 633.842.089 € 940.550.677 € 1.998.272.655

€ 1.006.276.579 € 1.239.916.095 € 2.353.208.434 € 4.599.401.108

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 1.030.410.309 € 1.026.932.313 € 739.607.766 € 2.796.950.388

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 1.782.537.597 € 1.994.927.251 € 1.550.007.882 € 5.327.472.730

€ 2.812.947.906 € 3.021.859.563 € 2.289.615.648 € 8.124.423.118FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 424.401.839 € 565.173.980 € 457.802.867 € 1.447.378.686

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 8.947.822.044 € 9.383.534.140 € 2.191.907.477 € 20.523.263.661

€ 9.372.223.882 € 9.948.708.120 € 2.649.710.344 € 21.970.642.347

€ 13.966.152.926 € 15.048.339.906 € 7.885.502.604 € 36.899.995.436

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 163.746.944 € 456.332.664 € 245.632.312 € 865.711.920

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 177.303.034 € 209.988.698 € 424.820.106 € 812.111.837

€ 341.049.977 € 666.321.361 € 670.452.418 € 1.677.823.757FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 98.138.932 € 394.588.542 € 670.159.829 € 1.162.887.303

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 154.658.473 € 127.145.070 € 145.980.991 € 427.784.535

€ 252.797.406 € 521.733.613 € 816.140.820 € 1.590.671.839FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 2.339.494.342 € 2.032.132.942 € 2.058.334.460 € 6.429.961.744

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 1.513.322.029 € 2.792.288.969 € 1.879.766.314 € 6.185.377.312

€ 3.852.816.371 € 4.824.421.911 € 3.938.100.774 € 12.615.339.056

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 112.486.882 € 442.931.746 € 359.485.877 € 914.904.505

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 269.497.276 € 384.728.800 € 414.662.727 € 1.068.888.803

€ 381.984.158 € 827.660.546 € 774.148.604 € 1.983.793.308

€ 4.828.647.912 € 6.840.137.431 € 6.198.842.616 € 17.867.627.960FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 31.826.025 € 29.754.960 € 21.211.771 € 82.792.756

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 23.133.760 € 32.254.945 € 117.516.070 € 172.904.775

€ 54.959.785 € 62.009.905 € 138.727.841 € 255.697.531FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 1.338.670 € 18.910.320 € 10.660.162 € 30.909.152

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 2.922.462 € 4.695.024 € 4.334.132 € 11.951.619

€ 4.261.132 € 23.605.344 € 14.994.294 € 42.860.771FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 67.042.230 € 224.322.599 € 176.578.653 € 467.943.482

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 480.369.687 € 275.219.438 € 444.991.111 € 1.200.580.236

€ 547.411.917 € 499.542.037 € 621.569.764 € 1.668.523.718FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE€ 8.169.410 € 7.228.492 € 7.831.335 € 23.229.237

FAVOREVOLI

AGENZIA€ 2.807.305 € 55.323.701 € 139.527.097 € 197.658.102

€ 10.976.715 € 62.552.192 € 147.358.432 € 220.887.340

€ 617.609.549 € 647.709.478 € 922.650.332 € 2.187.969.360Totale CASS

CARTELLE DI

PAGAMENTO

ALTRE

TIPOLOGIE DI

ATTI

RIMBORSI

Totale RIMBORSI

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI

Totale CARTELLE DI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

Totale RIMBORSI

CARTELLE DI

PAGAMENTO

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

RIMBORSI

Totale CTR

Agenzia delle entrate - valori economici della soccombenza nelle tipologie di attività

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI

Totale CARTELLE DI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

ALTRE

TIPOLOGIE DI

ATTI

ALTRE

TIPOLOGIE DI

ATTI

CTP

CTR

Totale CTP

CASS

FONTE : Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 04/12/2009)

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

RIMBORSI

Totale CARTELLE DI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

Totale RIMBORSI

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI

CARTELLE DI

PAGAMENTO

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

43

Tabella 17Grado di

giudizio

Tipologia di

attivitàEsiti 2006 2007 2008 Totale triennio

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE27,48% 22,11% 37,46% 28,13%

FAVOREVOLI

AGENZIA72,52% 77,89% 62,54% 71,87%

€ 774.704.558 € 837.856.127 € 592.968.178 € 2.205.528.864FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE57,88% 48,88% 60,03% 56,55%

FAVOREVOLI

AGENZIA42,12% 51,12% 39,97% 43,45%

€ 1.006.276.579 € 1.239.916.095 € 2.353.208.434 € 4.599.401.108FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE36,63% 33,98% 32,30% 34,43%

FAVOREVOLI

AGENZIA63,37% 66,02% 67,70% 65,57%

€ 2.812.947.906 € 3.021.859.563 € 2.289.615.648 € 8.124.423.118FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE4,53% 5,68% 17,28% 6,59%

FAVOREVOLI

AGENZIA95,47% 94,32% 82,72% 93,41%

€ 9.372.223.882 € 9.948.708.120 € 2.649.710.344 € 21.970.642.347

€ 13.966.152.926 € 15.048.339.906 € 7.885.502.604 € 36.899.995.436FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE48,01% 68,49% 36,64% 51,60%

FAVOREVOLI

AGENZIA51,99% 31,51% 63,36% 48,40%

€ 341.049.977 € 666.321.361 € 670.452.418 € 1.677.823.757FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE38,82% 75,63% 82,11% 73,11%

FAVOREVOLI

AGENZIA61,18% 24,37% 17,89% 26,89%

€ 252.797.406 € 521.733.613 € 816.140.820 € 1.590.671.839FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE60,72% 42,12% 52,27% 50,97%

FAVOREVOLI

AGENZIA39,28% 57,88% 47,73% 49,03%

€ 3.852.816.371 € 4.824.421.911 € 3.938.100.774 € 12.615.339.056FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE29,45% 53,52% 46,44% 46,12%

FAVOREVOLI

AGENZIA70,55% 46,48% 53,56% 53,88%

€ 381.984.158 € 827.660.546 € 774.148.604 € 1.983.793.308

€ 4.828.647.912 € 6.840.137.431 € 6.198.842.616 € 17.867.627.960FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE57,91% 47,98% 15,29% 32,38%

FAVOREVOLI

AGENZIA42,09% 52,02% 84,71% 67,62%

€ 54.959.785 € 62.009.905 € 138.727.841 € 255.697.531FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE31,42% 80,11% 71,09% 72,12%

FAVOREVOLI

AGENZIA68,58% 19,89% 28,91% 27,88%

€ 4.261.132 € 23.605.344 € 14.994.294 € 42.860.771FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE12,25% 44,91% 28,41% 28,05%

FAVOREVOLI

AGENZIA87,75% 55,09% 71,59% 71,95%

€ 547.411.917 € 499.542.037 € 621.569.764 € 1.668.523.718FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE74,42% 11,56% 5,31% 10,52%

FAVOREVOLI

AGENZIA25,58% 88,44% 94,69% 89,48%

€ 10.976.715 € 62.552.192 € 147.358.432 € 220.887.340

€ 617.609.549 € 647.709.478 € 922.650.332 € 2.187.969.360

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

Agenzia delle entrate - valori economici della soccombenza nelle tipologie di attività

CARTELLE DI

PAGAMENTO

CTP

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI ATTI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

Totale RIMBORSI

RIMBORSI

Totale RIMBORSI

RIMBORSI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

Totale CTP

FONTE : Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 04/12/2009)

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI ATTI

CARTELLE DI

PAGAMENTO

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

RIMBORSI

Totale RIMBORSI

Totale ATTIVITA' DI CONTROLLO

CTR

CASS

Totale CASS

Totale CTR

ALTRE TIPOLOGIE

DI ATTI

Totale ALTRE TIPOLOGIE DI ATTI

CARTELLE DI

PAGAMENTO

Totale CARTELLE DI PAGAMENTO

ATTIVITA' DI

CONTROLLO

La tabella 15, che va vista in rapporto alla 14 bis, illustra la suddivisione

percentuale dell’indice di soccombenza tra le varie tipologie di atti in contestazione.

Le tabelle 16 e 17 mostrano gli importi totali delle cause perdute suddivisi tra le

diverse tipologie di atti e all’interno di ciascuna tipologia, in cifra assoluta nella

44

tabella 16 ed in percentuale nella 17.

Dalle tabelle si desume che:

- l’importo più rilevante delle cause concluse nel triennio con sentenza definitiva ha

riguardato in Ctp i rimborsi, dove l’indice di soccombenza dell’Agenzia delle

entrate è risultato peraltro decisamente basso (6,59%); ha riguardato invece in

Ctr ed in Cassazione l’attività di controllo, ma mentre in Ctr l’indice di

soccombenza dell’Agenzia relativo a tale attività è stato, nel triennio, superiore,

sia pure di poco, a quello dei contribuenti (50,97% contro 49,03%), in Cassazione

è stato notevolmente inferiore (28,05%);

- nei processi relativi alle cartelle di pagamento la soccombenza

dell’Amministrazione ha sempre raggiunto nel triennio, in qualunque grado di

giudizio, valori più elevati rispetto a quelli delle cause vinte. Infatti la

soccombenza media del triennio è stata pari al 56,55% del valore totale delle

cartelle in contestazione in Ctp; pari al 73,11% in Ctr e al 72,12% in Cassazione

(le percentuali di soccombenza in Ctp e in Ctr sulle cartelle di pagamento relative

al 2008 sono state le più elevate);

Nei singoli anni l’indice di soccombenza si è tuttavia discostato per vari

aspetti dalle medie del triennio; ovvero è risultato molto diverso dalla media annua

presso talune sedi regionali. Si segnala quindi che:

- nel 2006 il valore percentuale di soccombenza registrato in Ctr circa l’attività di

controllo è stato piuttosto alto (il 60,72% degli importi degli atti), ma più di 1/3 è

da riferirsi alla Lombardia; sempre nel 2006, l’indice di soccombenza più elevato

si è registrato nei rimborsi in Cassazione (è stato del 74,42% del totale della

soccombenza nella categoria), ma per 2/3 è da riferirsi al Lazio;

- anche l’indice di soccombenza per valore economico delle cartelle di pagamento è

stato in alcuni anni molto diverso da quello medio annuo , come negli esempi

seguenti (v. all. A):

in Ctp, nel 2006 l’indice della Lombardia è stato dell’86% (a fronte di un indice

45

medio dell’anno del 57,9%); nel 2007 quello del Lazio del 60,9% (a fronte di un

indice medio annuo 48,9%); nel 2008 l’indice della Sicilia è stato dell’82,9% e

dell’Emilia Romagna del 71,1% (a fronte di un indice medio annuo 60,0%);

in Ctr, nel 2007 l’indice della Toscana è stato del 97,5% e della Campania

dell’82,8% (indice medio annuo 75,6%); nel 2008 l’indice della Campania del

93,4% (indice medio annuo 82,1%);

in Cassazione sono risultati indici vicini al 100% in Lombardia nel 2007 (indice

medio annuo 80,1%) e nel Friuli e nel Lazio nel 2008 (indice medio annuo

71,1%).

------ooo------

Cercando di sintetizzare le risultanze dei molteplici dati prima indicati, si può

concludere, per quanto concerne la soccombenza dell’Agenzia delle entrate, che la

stessa è restata totalmente soccombente, nel triennio, di meno del contribuente,

sia in termini di numero dei processi che del loro valore finanziario. Ferma restando

questa conclusione in ordine al complessivo contenzioso giudiziario del triennio, va

però segnalato l’aumento della soccombenza nel 2008, rispetto al biennio

precedente, soprattutto in Ctp, ed un andamento almeno parzialmente diverso

dall’andamento complessivo del triennio registrato nei giudizi in Ctr, dove la

soccombenza dell’Agenzia ha invece superato, come numero di sentenze e talvolta

anche come valori, la soccombenza del contribuente. Dovrebbe dedursene che nei

giudizi di appello i giudici delle Ctr hanno confermato più sentenze delle Ctp

sfavorevoli all’amministrazione di quanto non abbiano invece corretto quelle alla

stessa favorevoli. Da notare, infine, che le più numerose ed onerose sentenze di

soccombenza hanno riguardato gli atti di controllo (accertamenti) e le cartelle di

pagamento.

4.2. Agenzia delle dogane

Analizzando il contenzioso relativo all’Agenzia delle dogane è interessante

46

rilevare che il 29.93% delle controversie è stato definito in via stragiudiziale, il

2,54% con conciliazione giudiziale e nel restante 67,52% a conclusione del

processo (tab. 18).

Contenzioso definito 2006 2007 2008 Triennio % triennio

DEFINITO IN VIA

STRAGIUDIZIALE408 301 397 1.106 29,93%

DEFINITO CON

CONCILIAZIONE GIUDIZIALE48 10 36 94 2,54%

DEFINITO CON SENTENZA 715 1.037 743 2.495 67,52%

TOTALE 1.171 1.348 1.176 3.695 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

Agenzia delle dogane - contenzioso definito triennio 2006 - 2008 Tabella n. 18

- La definizione stragiudiziale (tab. 19) è derivata principalmente (nel 75,6% dei

casi) dalla autotutela, e quindi da una iniziativa della stessa amministrazione

che aveva avanzato la pretesa tributaria. Molto meno frequentemente si è

verificata l’adesione agli accertamenti con PVC e l’estinzione del processo per

l’applicazione di condoni.

Tabella n. 19

TIPOLOGIE DI

DEFINIZIONE2006 2007 2008

Totale

triennio% triennio

ADESIONE PVC 1 0 40 41 3,71%ALTRO 7 34 23 64 5,79%AUTOTUTELA 237 265 334 836 75,59%CONDONO 163 2 0 165 14,92%

TOTALE 408 301 397 1.106 100,00%FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

Agenzia delle dogane - contenzioso definito in via stragiudiziale

Passando ora ai dati relativi al contenzioso instaurato davanti al giudice

tributario, la tabella 20 evidenzia l’assoluta prevalenza delle contestazioni relative ai

tributi doganali (circa il 77%) rispetto alle accise, e un andamento crescente degli

atti impugnati nel triennio.

47

Tabella 20

Atti Impugnati 2006 2007 2008 Totale triennio % triennio

ACCISE 649 732 789 2.170 23,06%DOGANE 1.659 2.281 3.302 7.242 76,94%

TOTALE 2.308 3.013 4.091 9.412

Agenzia delle dogane - tipologia atti impugnati

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

La tabella 21 consente di rilevare che:

- il numero delle controversie, è stato, ovviamente, molto inferiore a quello gestito

dall’Agenzia delle entrate (nel triennio i ricorsi presentati, cioè il contenzioso

sorto, presso l’Agenzia delle dogane non è arrivato a 9.000 cause e quello

pendente a 21.000);

- l’andamento sia del contenzioso pendente che di quello sorto è stato in costante

crescita, in ciascun grado di giudizio;

Tabella 21

RicorsiGrado di

giudizio2006 2007 2008 Totale triennio

CTP 1.950 2.176 2.454 6.580

CTR 352 713 884 1.949

CASS 33 65 126 224

Totale 2.335 2.954 3.464 8.753

CTP 4.191 5.245 6.513 15.949

CTR 975 1.554 2.002 4.531

CASS 66 115 254 435

Totale 5.232 6.914 8.769 20.915

Agenzia delle dogane - ricorsi presentati e pendenti

PRESENTATI

PENDENTI

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

- la tabella 22, relativa ai ricorsi pendenti, illustra che sono state assai meno

frequenti (solo il 14,5 % del totale) le cause di valore inferiore a 2.582,28 euro;

nella grande maggioranza dei processi il valore è stato sempre superiore (nei

singoli anni; nei vari gradi; nel triennio);

48

Tabella 22

Fascia economica

in contestazionegrado di giudizio 2006 2007 2008

CTP 662 715 1.049 2.426

CTR 133 221 247 601

CASS 3 3 19 25

Totale 798 939 1.315 3.052 14,53%

CTP 3.454 4.520 5.435 13.409

CTR 932 1.356 1.851 4.139

CASS 66 114 226 406

Totale 4.452 5.990 7.512 17.954 85,47%

5.250 6.929 8.827 21.006 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

Totale triennio

Agenzia delle dogane - Ricorsi pendenti per fasce economiche in contestazione

Totale A + B

B - RICORSI -

OLTRE € 2.582,34

A - RICORSI - DA €

0 FINO A €

2.582,28

% sul totale A+B

% sul totale A+B

- il contenzioso è stato attivato soprattutto (nel 77,6% dei casi) da persone

giuridiche (tabella 23) diversamente dai processi curati dall’Agenzia delle entrate

ove, come si è visto, è prevalsa l’iniziativa delle persone fisiche.

Va segnalato, per quanto riguarda i ricorsi pendenti, che la maggioranza

delle cause ha riguardato la Liguria. Considerando il complesso dei tre gradi di

giudizio i ricorsi pendenti in Liguria hanno rappresentato il 24% nel 2006, il 27%

nel 2007 ed il 31% nel 2008. In Ctr le suddette percentuali sono state ancora più

alte, raggiungendo il 41% nel 2006, il 39% nel 2007 ed il 42,5% nel 2008 (v. all.

B).

Tabella 23

Natura

giuridica del

ricorrente

2006 2007 2008Totale

triennio% Triennio

PERSONE

FISICHE347 722 830 1.899 22,42%

PERSONE

GIURIDICHE1.634 2.019 2.920 6.573 77,58%

Totale 1.981 2.741 3.750 8.472 100,00%

Agenzia delle dogane - natura giuridica dei ricorrenti

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

49

Dalla tabella 24 si evince che la stragrande maggioranza dei ricorsi nel

triennio ha trovato una soluzione definitiva già in primo grado (Ctp): il 2,97% con

conciliazione giudiziale e l’81,73% con sentenza passata in giudicato.

Tabella 24

RicorsiGrado di

giudizio2006 2007 2008

Totale

triennio% triennio

CTP 620 889 607 2.116 81,73%

CTR 89 146 124 359 13,87%CASS 6 2 12 20 0,77%

Totale 715 1.037 743 2.495 96,37%

CTP 31 10 36 77 2,97%

CTR 17 0 0 17 0,66%CASS 0 0 0 0 0,00%

Totale 48 10 36 94 3,63%

763 1.047 779 2.589 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

TOTALE

Agenzia delle dogane - ricorsi definiti

DEFINITI CON

SENTENZA

PASSATA IN

GIUDICATO

DEFINITI CON

CONCILIAZIONE

GIUDIZIALE

Dalla tabella 25 si rileva che l’amministrazione è restata soccombente nel

triennio nel 21,84% delle cause definite con giudicato (in 545 processi su 2.495).

L’indice di soccombenza non ha avuto peraltro lo stesso andamento negli anni e nei

gradi di giudizio. Nei primi due gradi di giudizio la percentuale di soccombenza è

cresciuta sensibilmente nel 2008 rispetto al biennio precedente mentre in

Cassazione vi è stato un andamento inverso, con una diminuzione della percentuale

di soccombenza, azzeratasi nel 2008 dopo essere stata del 100% del 2006 e del

50% dei processi nel 2007.

Tabella 25

Ricorsi Grado di giudizio 2006 2007 2008Totale

triennioCTP 620 889 607 2.116CTR 89 146 124 359CASS 6 2 12 20

Totale 715 1.037 743 2.495

CTP 156 108 185 449

CTR 16 28 45 89

CASS 6 1 0 7

Totale 178 137 230 545

CTP 25,16% 12,15% 30,48% 21,22%

CTR 17,98% 19,18% 36,29% 24,79%

CASS 100,00% 50,00% 0,00% 35,00%

Totale 24,90% 13,21% 30,96% 21,84%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

PERCENTUALE DI

SOCCOMBENZA

(B/A)

Agenzia delle dogane - ricorsi definiti

(A) DEFINITI

(B) DEFINITI CON

SOCCOMBENZA

50

Nelle tabelle 26 e 26 bis sono riportati, per ciascun grado di giudizio e in

ciascun anno, oltre ai numeri, gli importi delle cause perdute, in valore assoluto

(tab. 26) ed in percentuale (tab. 26 bis).

Da tali tabelle si rileva che il maggior numero delle soccombenze e la più

elevata entità degli importi delle cause perdute si sono verificati in Ctp (in n.449

ricorsi, pari all’82,39% di tutte le soccombenze del triennio, e per il 55,76% del

valore complessivo delle cause perdute nel triennio). Numeri e soprattutto importi

più bassi rispetto alle suddette cifre del triennio sono stati registrati in Ctp nel 2007

dove a fronte di un 78,83% di sentenze di soccombenza è corrisposto soltanto il

12,11% di valore economico. (Nello stesso anno in Ctr la situazione è stata di

andamento opposto: 20,44% di sentenze sfavorevoli e 87,76% di valore

economico).

Tabella 26

Grado di

giudizioRicorsi 2006 2007 2008

Triennio 2006-

2008

CTP numero 156 108 185 449

importo € 46.728.179 € 8.874.663 € 62.864.863 € 118.467.705

CTR numero 16 28 45 89

importo € 2.035.571 € 64.304.759 € 26.578.023 € 92.918.353

CASS numero 6 1 0 7

importo € 970.000 € 94.881 € - € 1.064.881

178 137 230 545

€ 49.733.750 € 73.274.303 € 89.442.886 € 212.450.939

Tabella 26 bis

Grado di

giudizioRicorsi 2006 2007 2008

Triennio 2006-

2008

CTP numero 87,64% 78,83% 80,43% 82,39%

importo 93,96% 12,11% 70,28% 55,76%

CTR numero 8,99% 20,44% 19,57% 16,33%

importo 4,09% 87,76% 29,72% 43,74%

CASS numero 3,37% 0,73% 0,00% 1,28%

importo 1,95% 0,13% 0,00% 0,50%

178 137 230 545

€ 49.733.750 € 73.274.303 € 89.442.886 € 212.450.939

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

Totale numero

Totale valori

Agenzia delle dogane - Ricorsi definiti con soccombenza

Agenzia delle dogane - percentuali ricorsi definiti con soccombenza

Totale numero

Totale valori

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle dogane (aggiornamento al 27/07/2009)

51

Il numero delle cause e gli importi delle soccombenze sono stati molto

differenziati nelle diverse regioni (v. all. B) e perciò conviene segnalare talune

particolari situazioni. In Ctp nel 2006 e nel 2008 le pochissime (n. 4 e n. 2)

soccombenze della Direzione regionale della Puglia hanno però rappresentato

rispettivamente il 68,7% e il 76,3% di tutto il valore delle soccombenze dell’anno;

sempre in Ctp nel 2007 la soccombenza si è verificata soprattutto in cause gestite

dalle Direzioni regionali di Lombardia e Sicilia. In Ctr la quasi totalità degli importi

delle soccombenze nel 2007 si è verificata nelle cause gestite dalle Direzioni di

Lombardia, Piemonte e Puglia e nel 2008 per oltre il 56% in quelle gestite dalla

Direzione regionale della Lombardia. In ciascun anno del triennio la maggioranza

degli atti di accertamento impugnati ha riguardato la Liguria, in particolare nel 2007

(nella misura del 35% del totale degli atti impugnati) e nel 2008 (nella misura del

48%) (v. all. B)

4.3. Agenzia del territorio

A proposito del contenzioso dell’Agenzia del territorio è utile sottolineare due

caratteristiche. La prima, che la gran parte delle controversie riguarda la materia

catastale, essendo le controversie in materia ipotecaria molto più rare (v. la

successiva tabella 30). La seconda, che non avrebbe significato riferire dei valori

catastali in contestazione non essendo essi indicativi dell’entità finanziaria dei tributi

oggetto della pronuncia, di vittoria o di soccombenza, del giudice (v. anche nota n.

26).

Le tabelle 27 e 28 illustrano la situazione dei ricorsi presentati e dei ricorsi

definiti, o con sentenze depositate o a seguito di estinzione del processo. Come si è

già chiarito, anche nelle suddette tabelle non vi è una diretta relazione e

conseguenzialità tra i numeri dei ricorsi presentati ed i numeri di quelli definiti in

ciascuno degli anni e nel triennio nel suo complesso. Ma ciò non incide, se non

marginalmente, sull’andamento e sull’evoluzione delle situazioni, dalle quali si

52

deduce, anzitutto, che il contenzioso dell’Agenzia del territorio riguarda e si

conclude prevalentemente in primo grado.

In particolare, dalla tabella 27 risulta che:

- i ricorsi presentati nel triennio sono stati complessivamente, nei tre gradi, n.

33.616, nella gran parte in primo grado, in Ctp, con n. 30.613 ricorsi presentati

(di cui n. 11.406, più di 1/3, proposti in Campania, (v. all. C);

- i ricorsi definiti sono stati in numero quasi equivalente a quello dei ricorsi

presentati (n. 33.339, rispetto a 33.616).

Tabella 27Grado di giudizio Contenzioso 2006 2007 2008 Totale Triennio

PRESENTATI 8.251 15.420 6.942 30.613DEFINITO 9933 8113 11877 29.923

PRESENTATI 894 899 1.001 2.794DEFINITO 1252 980 1062 3.294

PRESENTATI 72 43 94 209DEFINITO 32 33 57 122

9.217 16.362 8.037 33.61611.217 9.126 12.996 33.339Totale definiti

Agenzia del territorio - ricorsi presentati e definiti

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)

CTP

CTR

CASS

Totale presentati

Dalla tabella 28 si rileva che:

- la definizione con sentenza si è verificata in 23.354 ricorsi, pari al 70,05% dei

casi, in quanto nel restante 29,95% i processi si sono estinti; da notare che la

gran parte delle sentenze sono state pronunciate in primo grado (n. 20.297 su

23.354; solo n. 2.962 in Ctr e n. 95 in Cassazione);

- anche la maggioranza delle estinzioni si è verificata in primo grado. Infatti, la

causa più frequente di estinzione è risultata la conciliazione giudiziale, ammessa

solo in primo grado, (n. 5.382 ricorsi, pari al 16,14%), ma pure le estinzioni per

altre cause (n. 4.603 ricorsi, pari al 13,81% nel triennio) sono avvenute

soprattutto in Ctp (n. 4.244 ricorsi).

53

Tabella 28

Contenzioso definitoGrado di giudizio

2006 2007 2008 Totale triennioPercentuali sul totale definito

CTP 5.984 5.319 8.994 20.297CTR 1.106 906 950 2.962CASS 24 23 48 95Totale 7.114 6.248 9.992 23.354 70,05%

Ricorsi estinti per conciliazione giudiziale

CTP 2.273 1.614 1.495 5.382 16,14%

CTP 1.676 1.180 1.388 4.244CTR 146 74 112 332CASS 8 10 9 27Totale 1.830 1.264 1.509 4.603 13,81%

11.217 9.126 12.996 33.339 100,00%

Agenzia del territorio - ricorsi definiti

Sentenze depositate

Ricorsi estinti

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)Totale definito

La tabella 29 evidenzia che gli esiti dei processi definiti con sentenza sono

stati in maggioranza “totalmente” favorevoli all’Agenzia, in ciascun grado di

giudizio. (Come già si è osservato, le sentenze “parzialmente” favorevoli non

vengono conteggiate né a favore né contro ciascuna delle parti essendo al tempo

stesso una vittoria ed una soccombenza per entrambe).

In particolare:

- nel triennio sono risultate totalmente favorevoli all’Agenzia n. 11.642 sentenze,

pari al 49,85% (n. 10.008 in Ctp, n. 1.591 in Ctr e n. 43 in Cassazione;

parzialmente favorevoli sono state n. 4.061 sentenze, pari al 17,39%, di cui n.

3.599 in Ctp, n. 450 in Ctr e n. 12 in Cassazione);

- l’Agenzia del territorio è quindi restata soccombente nelle residue n. 7.651

sentenze (n. 6.690 in Ctp, n. 921 in Ctr e n. 40 in Cassazione), pari al 32,7%.

La soccombenza dell’Amministrazione all’interno dei singoli gradi di giudizio

risulta pari al 32,96% delle sentenze depositate in Ctp; al 31,09% in Ctr; al

42,11% in Cassazione (v. tabella 29 bis).

54

Tabella 29

Contenzioso definito con

sentenzaCTP CTR CASS

totale

triennio

Percentuale

triennioFAVOREVOLI AL

CONTRIBUENTE 6.690 921 40 7.651 32,76%FAVOREVOLI ALL'AGENZIA 10.008 1.591 43 11.642 49,85%PARZIALMENTE FAVOREVOLI 3.599 450 12 4.061 17,39%

TOTALE 20.297 2.962 95 23.354 100,00%

Contenzioso definito con

sentenzaCTP CTR CASS

FAVOREVOLI AL

CONTRIBUENTE 32,96% 31,09% 42,11%FAVOREVOLI ALL'AGENZIA 49,31% 53,71% 45,26%PARZIALMENTE FAVOREVOLI 17,73% 15,19% 12,63%

TOTALE 100,00% 100,00% 100,00%

Fonte: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamneto al 25/04/2009 )

Agenzia del territorio - contenzioso definito nel triennio

% del contenzioso definito nei vari gradi di giudizio Tabella 29 bis

Fonte: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamneto al 25/04/2009 )

Le tabelle 30, 31 e 31 bis illustrano la situazione delle sentenze passate in

giudicato, che presenta qualche diversità di andamento rispetto alle cifre delle

sentenze depositate di cui alle precedenti tabelle (che non distinguono le sentenze

tra passate in giudicato o meno).

Dalla tabella 30 si rileva che:

- le sentenze passate in giudicato (n. 16.970) sono state, rispetto alle sentenze

depositate nello stesso triennio (n. 23.354, v. tabella 28) il 72,66%, indicativo

di un buon ritmo delle conclusioni definitive del contenzioso giudiziale;

- l’indice della soccombenza dell’Amministrazione nelle sentenze passate in

giudicato è stato inferiore a quello prima rilevato circa le sentenze pronunciate

nel triennio, il che può significare che i successivi gradi di giudizio conducono ad

un miglioramento degli esiti definitivi delle cause. L’indice è stato infatti del

18,97% delle sentenze definitive (v. tabella 30), inferiore rispetto al 32,76% del

numero delle sentenze del triennio di tabella 29.

55

Tabella 30

Materia

catastale

Materia

ipotecaria

Materia

catastale

Materia

ipotecaria

Materia

catastale

Materia

ipotecariaCTP 2.261 143 8.666 180 3.211 21

CTR 680 44 1.180 51 382 2

CASS 92 0 52 5 0 0

TOTALE 16.970

% SU TOTALE 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)

FAVOREVOLI

ALL'AGENZIA

PARZIALMENTE

FAVOREVOLI

Agenzia del territorio - pronunce depositate definitive 2006-2008

FAVOREVOLI AL

CONTRIBUENTEGrado di

giudizio

18,97% 59,72% 21,31%

3.220 10.134 3.616

Le tabelle 31 e 31 bis mostrano come l’andamento della soccombenza

dell’Agenzia del Territorio nelle sentenze definitive sia variato nei diversi gradi di

giudizio e nel corso degli anni. In Ctp l’indice è stato del 16,60% nel triennio, ma

oscillante nei singoli anni; in Ctr è stato del 30,95%, ma con una tendenza costante

all’aumento; in Cassazione è stato il più elevato nel triennio (61,74%), in gran

parte da attribuirsi al 2008, dove l’indice è stato ben dell’81,63%.

Tabella 31

Grado di

giudizioEsiti 2006 2007 2008

totale

triennio

favorevoli al

contribuente1.098 631 675 2.404

favorevoli agenzia 3.465 2.935 2.446 8.846

parzialmente

favorevoli1.227 1.112 893 3.232

Totale ctp 5.790 4.678 4.014 14.482

favorevoli al

contribuente274 257 193 724

favorevoli agenzia 526 427 278 1.231

parzialmente

favorevoli172 127 85 384

totale ctr 972 811 556 2.339

favorevoli al

contribuente7 5 80 92

favorevoli agenzia 17 22 18 57

totale cass 24 27 98 149

Dati riferiti al totale sentenze passate in giudicato nel periodo 2006-2008

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)

Agenzia del territorio - esiti pronunce definitive

CTP

CTR

CASS

56

Tabella 31 bis

Grado di

giudizioEsiti 2006 2007 2008

totale

trienniofavorevoli al

contribuente18,96% 13,49% 16,82% 16,60%

favorevoli agenzia 59,84% 62,74% 60,94% 61,08%

parzialmente

favorevoli21,19% 23,77% 22,25% 22,32%

Totale ctp 5.790 4.678 4.014 14.482

favorevoli al

contribuente28,19% 31,69% 34,71% 30,95%

favorevoli agenzia 54,12% 52,65% 50,00% 52,63%

parzialmente

favorevoli17,70% 15,66% 15,29% 16,42%

totale ctr 972,00 811,00 556,00 2.339,00

favorevoli al

contribuente29,17% 18,52% 81,63% 61,74%

favorevoli agenzia 70,83% 81,48% 18,37% 38,26%

totale cass 24,00 27,00 98,00 149,00

Dati riferiti al totale sentenze passate in giudicato nel periodo 2006-2008

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)

Agenzia del territorio - percentuale esiti pronunce definitive

CTP

CTR

CASS

5. Casi di soccombenza di particolare rilievo.

Nel presupposto che la soccombenza nelle cause tributarie di maggior valore

meriti una particolare attenzione per il livello degli interessi in gioco e per valutare,

alla luce di questi più elevati interessi, i comportamenti dell’amministrazione, si è

chiesto alle Agenzie fiscali di trasmettere un “campione” di sentenze ad esse

sfavorevoli pronunciate in controversie relative ad importi finanziariamente

rilevanti30.

5.1. Agenzia delle entrate.

L’Agenzia ha selezionato 25 sentenze di soccombenza dell’amministrazione

pronunciate negli anni 2006-2008 in cause con un importo in contestazione

superiore a 500.000 euro, 7 delle quali su ricorso del contribuente in Commissione

30 Per questa Corte sarebbe stato praticamente impossibile condurre direttamente ed autonomamente

una ricerca dei motivi della soccombenza, ancorché circoscritta alle cause tributarie di più elevato valore, in mancanza di banche dati a tal fine consultabili e per la vastità del fenomeno oggetto di indagine. Da qui la necessità di chiedere le informazioni sulle soccombenze agli stessi soggetti che, come parti, hanno perduto le cause e la cui leale collaborazione è divenuta pertanto essenziale per consentire un giudizio obiettivo sulla gestione da parte loro di dette cause, anche nei casi di risultati processuali negativi.

57

tributaria provinciale; 8 in Commissione regionale (6 per appello dell’ufficio) e 10 a

seguito di ricorso in Cassazione (9 per impugnativa dell’ufficio)31. La gran parte

delle suddette sentenze delle Commissioni tributarie regionali e della Cassazione

identificano perciò iniziative di appello e di impugnazione degli uffici riconosciute

infondate.

Si riassumono le motivazioni di alcune delle segnalate sentenze, che

appaiono più interessanti ai fini della valutazione della gestione del contenzioso da

parte dell’amministrazione, con solo qualche accenno, ove necessario, al contenuto

e alle vicende delle cause.

• La sentenza n. 227 della Cpt di Modena depositata il 20.9.2007 ha accolto il

ricorso di un’azienda di trasporto pubblico locale contro un avviso di

accertamento dell’Ufficio di Modena dell’Agenzia delle entrate, esprimendo varie

considerazioni critiche nei confronti delle verifiche effettuate prima dalla Guardia

di finanza e poi dall’Agenzia. Il giudice tributario ha in particolare stigmatizzato

che non sia stata data la corretta, ma non certo nuova, interpretazione

normativa sulla natura, non reddituale, dei contributi regionali corrisposti alle

aziende di trasporto per il ripiano di disavanzi; ha rilevato inoltre l’omissione di

computi necessari per stabilire le componenti di reddito da assoggettare ad

imposizione e la contraddizione con altri accertamenti effettuati invece

correttamente in similari occasioni.

• La sentenza n. 27/4/08 della Cpt di Trieste depositata il 9.4.2008 ha accolto il

ricorso dell’Autorità portuale di Trieste censurando l’assoggettamento all’IRPEG

dei corrispettivi relativi alle concessioni demaniali incassati dall’Autorità

malgrado vi fossero state numerose sentenze di Commissioni tributarie che

avevano già accolto le tesi difensive delle ricorrenti Autorità portuali circa la non

assoggettabilità all’imposta di detti incassi (che, nel caso di specie, risultavano

anche totalmente coperti da perdite pregresse). 31 Le sentenze sono state unite alla nota dell’Agenzia delle entrate n. 2009/118740 del 31.7.2009.

58

• La sentenza n. 24/25/07 della Ctp di Milano depositata l’8.2.2007 ha accolto il

ricorso del contribuente contro un accertamento fiscale in quanto desunto da

una indagine e da un processo verbale di constatazione (PVC) della Guardia di

finanza ritenuto dal giudice per più ragioni carente. E’ stata riscontrata tra l’altro

l’insufficienza dei criteri di indagine utilizzati nella valutazione delle

inventariazioni della ditta e la circostanza che le contestazioni siano state

fondate unicamente sui dati forniti dal contribuente; con un’inversione dunque

dell’onere della prova, spettante invece all’ufficio (principio, questo, peraltro

riconosciuto, dopo la verifica fiscale in oggetto, dalla stessa Agenzia delle

entrate con circolare n. 31/c del 2.10.2006)

• La sentenza n. 357/11/05 della Ctp di Genova depositata il 16.1.2006 ha

rilevato nelle verifiche della Guardia di finanza mancanza di prove e di

presupposti concreti per dar luogo ai risultati descritti nel PVC. Il giudice ha con

l’occasione affermato che un parere della Direzione regionale a sostegno delle

tesi difensive dell’ufficio rappresenta soltanto un indirizzo di parte, non avente

certo il valore di un atto normativo.

• La sentenza n. 14/1/06 della Ctr di Firenze depositata l’8/4/2006 non ha accolto

l’appello dell’ufficio contro la sentenza della Ctp di Grosseto favorevole al

contribuente, confermando le carenze del PVC della Guardia di finanza,

sostanziatesi in una erronea ricostruzione dei fatti posti a base

dell’accertamento e di conseguenza in un infondato addebito di comportamenti

fiscalmente elusivi.

• La sentenza n. 15/8/06 della Ctr di Firenze depositata 1l 15/5/2006 ha respinto

l’appello dell’ufficio confermando la sentenza di primo grado che aveva accolto il

ricorso del contribuente contro il silenzio rifiuto dell’Agenzia delle entrate a

richieste di rimborso IRPEG. Il giudice ha dato ragione al contribuente visto il

lungo, eccessivo lasso di tempo trascorso dalla richiesta di rimborso, pur

comprendendo “le difficoltà accampate dalla pubblica amministrazione a

59

provvedere ai rimborsi in carenza di disponibilità finanziarie o comunque

condizionati dalle contingenti disponibilità”.

• La sentenza n. 30/8/07 della Ctr di Bologna depositata il 20/4/2007 ha respinto

l’appello proposto dall’ufficio per far confermare un accertamento formulato

sulla scorta di un PVC rilevando come il punto nodale della vertenza fosse già

stato deciso in senso conforme alle tesi del contribuente in numerose pronunce

giurisdizionali.

• La sentenza n. 48/45/07 della Ctr di Milano depositata il 7/5/2007 ha accolto

l’appello del contribuente dando rilievo al fatto che talune omissioni e

imprecisioni della domanda di condono tombale presentata ai sensi della L.

289/2002 dovessero considerarsi un “errore scusabile” cosi come definito anche

dalla circolare 17/E del 21/3/2003 dell’Agenzia delle entrate.

• La sentenza n. 69/13/06 della Ctr di Genova depositata il 28/12/2006 ha accolto

la tesi del contribuente, in una causa trattata a seguito di rinvio da parte della

Cassazione, per le omissioni ed imprecisioni del PVC che aveva dato origine al

contenzioso, considerate dalla Commissione tali da costituire vizi di fondo

dell’accertamento.

• La sentenza n. 106/27/07 della Ctr di Roma depositata l’8/10/2007 ha respinto

l’appello dell’ufficio per la mancanza di elementi specifici di impugnazione nel

proposto gravame (v. art. 53 D.Lgs. n. 546/1992) ricordando le molte sentenze

della Cassazione in cui è stato precisato che l’enunciazione dei motivi di appello

deve essere tale da consentire l’individuazione del nucleo della censura rivolta

alla decisione impugnata e delle ragioni per le quali non se ne condividono le

ragioni.

• Le sentenze della Cassazione, soprattutto se derivanti da impugnazioni motivate

da violazione o falsa applicazione di norme di diritto ai sensi dell’art. 360 del

c.p.c., hanno spesso contenuti tecnico-giuridici particolarmente sofisticati.

Pertanto, la valutazione del comportamento gestionale dell’Amministrazione

60

nelle cause conclusesi con le decisioni della Suprema Corte di soccombenza

trasmesse dall’Agenzia delle entrate - di alcune delle quali si farà ora menzione

- risulta assai meno evidente di quanto accadrebbe con riferimento a sentenze

delle Commissioni tributarie o comunque a proposito di sentenze più

caratterizzate da aspetti di merito.

• Con la sentenza n. 26367/06 depositata 11/12/2006, relativa ad una questione

di ammissibilità al c.d. concordato di massa (accertamento con adesione del

contribuente ai sensi del D.Lgs. n. 218/1997), la Cassazione ha respinto il

ricorso del Mef e dell’Agenzia delle entrate per il fatto che le decisioni della

sentenza impugnata sono risultate poi coerenti con una successiva, più recente

sentenza delle SS.UU. in materia.

• Analogamente, con la sentenza n. 11809/06 depositata il 19/5/2006 il ricorso

del Mef e dell’Agenzia è stato respinto in conformità di una giurisprudenza della

stessa Suprema Corte formatasi dopo la notifica del ricorso.

• Pure la sentenza n 26366/06 depositata l’11/12/2006 ha respinto il ricorso

dell’Amministrazione (Mef ed Agenzia delle entrate) perchè le statuizioni

contenute nella sentenza impugnata risultavano ormai in linea con una

successiva pronuncia della Suprema Corte che ha risolto in un senso favorevole

alla tesi del contribuente un contrasto giurisprudenziale fino ad allora non

composto.

• Un proprio orientamento giurisprudenziale è stato ribadito dalla Corte anche

nelle sentenze n. 18367/08 depositata il 3/7/2008 e n. 8202/08 depositata il

31/3/2008 che hanno respinto il ricorso dell’Amministrazione.

• Con il richiamo ad un orientamento giurisprudenziale della Corte, anche

consolidato, è stato altresì accolto il ricorso del contribuente, con il

sovvertimento quindi della decisione di appello, con la sentenza n. 4611/08

depositata il 22/2/2008.

• Particolarmente interessante va considerata la sentenza n. 21153/08 depositata

61

il 6/8/2008 perché la Suprema Corte ha in essa indicato analiticamente, con

specifiche considerazioni giuridiche, i presupposti e le condizioni

dell’ammissibilità del ricorso per cassazione, ciò che dovrebbe costituire una

importante guida per i comportamenti dell’amministrazione di fronte ad ipotesi

di impugnative dinanzi al Supremo Collegio32.

5.2. Agenzia delle dogane.

L’Agenzia delle dogane ha selezionato alcune sentenze di soccombenza con

valore in contestazione superiore al milione di euro. Da tali pronunce si possono

desumere taluni aspetti di critica riguardo all’operato dell’amministrazione, talvolta

tratti dalla stessa sintesi delle sentenze utilmente acclusa dalla Agenzia nella lettera

di trasmissione a questa Corte33.

• La sentenza della Commissione Tributaria Regionale di Bari n. 96/7/05

depositata il 13/01/2006 ha accolto l’appello del contribuente in merito ad una

controversia originata dall’invito al pagamento di tributi doganali gravanti su

importazione di olio di oliva che si sosteneva essere stato introdotto in Italia con

falsi documenti doganali. La causa è stata decisa a favore del contribuente

tenuto conto ed alla luce della sentenza del giudice penale di assoluzione

32 La sentenza ha respinto il ricorso del Mef e dell’Agenzia delle entrate, confermando la decisione

favorevole al contribuente, sia in primo grado che nell’appello dell’ufficio in Ctr, contro avvisi di accertamento concernenti il recupero a tassazione IRPEF, a titolo di reddito di lavoro autonomo, di compensi percepiti in forza di “contratti di immagine” da un campione sportivo e non dichiarati. Si riportano talune, principali osservazioni esposte nella citata sentenza. Anzitutto, è stato ricordato il principio di ”autosufficienza” del ricorso per cassazione (art. 366 c.p.c), in base al quale il ricorso deve contenere in sé, a pena di inammissibilità, tutti gli elementi necessari a rappresentare le ragioni per cui si chiede la cassazione della sentenza, senza necessità di far rinvio a fonti esterne. E’ stato poi chiarito che il vizio di violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360 c.p.c.) deve concretarsi o nell’erronea ricognizione dell’astratta fattispecie normativa che si presume violata ovvero nell’erronea applicazione della legge in ragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta. E’ stato inoltre precisata la differenza tra il vizio di omessa o insufficiente motivazione e quello di contraddittoria motivazione e quindi sottolineato l’onere, sempre a carico del ricorrente, di specificare le prove non valutate o mal valutate e di indicare le ragioni del carattere decisivo delle stesse. La Corte ha concluso il giudizio rilevando che le doglianze delle amministrazioni ricorrenti non contenevano, in realtà, nessuna indicazione della erronea interpretazione che il giudice di merito avrebbe dato al complesso normativo richiamato o alle singole norme.

33 Copia delle sentenze, con una breve sintesi delle cause, è stata trasmessa dall’Agenzia con nota n. 108690/2009/RV del 6/8/2009.

62

dell’imputato34. La Commissione ha rilevato che nessun ufficio interessato cui è

stata notificata la sentenza di assoluzione ha inteso revocare in autotutela l’atto

relativo alla pretesa dell’amministrazione ed ha sottolineato che suscita

“qualche” perplessità la tesi dell’ufficio tendente a non tener affatto conto, nel

procedimento tributario, delle risultanze del giudizio penale (risoltosi, nel caso di

specie, con l’assoluzione per non aver commesso il fatto).

• Con la sentenza n.121/35/07, depositata il 5/2/2008, la Commissione Tributaria

Regionale di Milano ha confermato la sentenza della Ctp di Milano relativo al

rimborso dovuto al contribuente di imposte di consumo sugli oli lubrificanti,

sottolineando come il giudice di primo grado, contro la cui decisione l’ufficio

aveva fatto ricorso, abbia invece bene esaminato ed analiticamente affrontato

tutti i problemi riguardanti le accise con riferimento al caso di specie35.

• Le sentenze della CTR di Genova n. 28 e n 29 del 08/03/2007, depositate il

6/4/2007, che hanno respinto gli appelli dell’Agenzia, hanno tra l’altro

evidenziato l’erroneità di aver prospettato nelle impugnative una violazione di

legge di questioni non aventi in realtà alcuna attinenza con il caso in esame e,

soprattutto, il fatto che sul vero thema decidendum (aliquota dell’IVA su

importazione di energia elettrica al 10 o 20 per cento) tutti i dati essenziali per

la liquidazione e percezione del dazio doganale erano noti e non contestati dalle

parti36.

34 L’Agenzia ha ricordato che il ricorso proposto dal contribuente presso la CTP di Bari era stato

rigettato con sentenza n. 246/22/04 del 14.06.2004. Proposto gravame avverso la citata pronuncia, la CTR di Bari, nel prendere atto che la pretesa tributaria dell’Amministrazione era stata fondata sul decreto di rinvio a giudizio reso dal GIP presso il Tribunale di Trani in data 21.03.1995 e che, in data 30.09.2004, detto Tribunale aveva assolto il ricorrente da tutti i reati a lui ascritti con la formula assolutoria “per non aver commesso il fatto”, in riforma della sentenza di primo grado ha accolto l’appello del contribuente, così annullando l’invito a pagamento. Considerate le motivazioni espresse dalla CTR, l’Ufficio ha prestato acquiescenza alla sentenza del giudice d’appello.

35 L’Agenzia ha osservato che con tale sentenza la CTR si è limitata a ribadire le conclusioni espresse dal collegio di primo grado che aveva riconosciuto il diritto della società a non corrispondere, perché non dovuta, l’imposta di consumo versata. Richiesto un parere all’Avvocatura Generale dello Stato circa l’opportunità di impugnare la sentenza della CTR, la stessa ha ritenuto la sentenza non utilmente ricorribile in Cassazione.

36 L’Agenzia ha ricordato che le sentenze della Ctr, che ha respinto gli appelli dell’Agenzia confermando le sentenze della CTP intervenute nei ricorsi che la EGL Italia S.p.A nella veste di “acquirente grossista” aveva proposto avverso gli avvisi di accertamento e di rettifica per errata liquidazione dell’IVA, sono state giudicate non utilmente ricorribili davanti alla Corte di Cassazione dall’Avvocatura

63

• La sentenza della Commissione Tributaria Regionale di Torino n. 9/2/07

depositata il 17/04/2007 ha accolto l’appello del contribuente in materia di

rimborso dell’ imposta di consumo sugli oli lubrificanti37.

• La sentenza della Corte Cassazione n. 28536/08 depositata il 2/12/2008 ha

respinto l’impugnativa dell’ufficio relativa ad una questione di rimborso di

versamenti a titolo di accisa che era stata già definita con sentenze favorevoli al

contribuente nei due precedenti gradi di giudizio38. Tra l’altro, la Corte ha

affermato che l’Agenzia ricorrente ha mal posto il quesito sul quale è stata

fondata l’impugnativa (la tardività della domanda di rimborso) e, nel rigettare il

ricorso, ha condannato la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio

di legittimità, che non sono state dunque compensate.

Più in generale, l’Agenzia ha tenuto a sottolineare che la materia di sua

competenza, che può essere oggetto di contestazione in sede giudiziaria, è spesso

di notevole complessità, anche in relazione alle interazioni di diritto nazionale e

Generale dello Stato in quanto da ritenersi legittima l’interpretazione data alle norme dai giudici tributari circa l’applicazione dell’aliquota IVA ridotta al 10%.

37 Si riporta quanto ricordato dall’Agenzia riguardo alla causa. In primo grado, la CTP di Torino aveva respinto il ricorso, ritenendo che l’ufficio fosse riuscito a provare che la società ricorrente aveva in realtà traslato su altri soggetti l’onere tributario oggetto della domanda di rimborso, La ricorrente, di fronte al materiale probatorio prodotto dall’ufficio, si era vista costretta ad ammettere l’intervenuta traslazione, anche se limitatamente agli importi per i quali questa era stata provata in atti. La CTR di Torino ha confermato che doveva ritenersi provata la traslazione per gli importi a suo tempo dichiarati come traslati dalla stessa ricorrente, affermando altresì che il rimborso di tali importi avrebbe causato un indebito arricchimento della società. La CTR ha però poi negato l’ammissione dei mezzi di prova richiesti dall’Ufficio al fine di dimostrare l’intervenuta traslazione di tutte le somme per le quali era stato chiesto il rimborso ed ha quindi condannato l’Amministrazione a restituire le ulteriori somme in relazione alle quali la società non aveva riconosciuto la traslazione. L’Avvocatura generale dello Stato, sentita al riguardo, ha ritenuto che non vi fossero i presupposti per l’impugnazione della sentenza.

38 Le Sezioni Unite della Suprema Corte, confermando le precedenti pronunce emesse dalla Commissione Tributaria Provinciale e dalla Commissione Tributaria Regionale di Bari, hanno rigettato il ricorso proposto dall’Agenzia e riconosciuto il diritto della società assicuratrice Soc. Cattolica di assicurazioni s.r.l. al rimborso delle somme precedentemente versate a titolo di accisa, in qualità di garante di alcune ditte. Gli importi erano stati richiesti dall’Amministrazione doganale alla compagnia assicuratrice in conseguenza di furti di alcole stoccato nei depositi fiscali delle ditte assicurate. Il diritto al rimborso era stato disconosciuto dall’Amministrazione sul presupposto che le relative istanze erano state depositate tardivamente rispetto al termine biennale stabilito dall’art. 14, comma 2, D: Lgs. 504/1995. Di contro, la Suprema Corte ha ritenuto che, nel caso di specie, l’accisa gravante sul prodotto rubato non fosse dovuta in conseguenza dell’applicazione dell’art. 59 della legge 342/2000, dalla cui data di pubblicazione doveva intendersi decorrente il termine di decadenza per l’esercizio del diritto al rimborso previsto dal menzionato art. 14, comma 2.

64

comunitario, a tal fine segnalando, con un’altra informativa,39 talune controversie

risoltesi con la soccombenza dell’Amministrazione.

5.3. Agenzia del territorio.

L’Agenzia del territorio ha indicato, in generale, in una apposita nota40, i

39 Con nota n. 148127 del 30/10/2009 l’Agenzia ha riportato, per esemplificare la complessità delle

materie di competenza, il contenuto e le motivazioni della sentenza della Ctp di Parma n. 30/06/05 e della sentenza della Ctr di Torino n. 36/29/07. Nella stessa nota ha informato di alcune sentenze sfavorevoli dovute ad un motivo ricorrente (c.d. cause seriali) relativo alla allegazione di documenti comunitari riservati, ma ha reso noto che le complesse problematiche sono state poi risolte con apposite direttive. In effetti, le questioni e le sentenze segnalate dall’Agenzia riguardano argomenti e normative di non agevole interpretazione ed applicazione e perciò, in base a quanto si può dedurre dalla suddetta nota, oggettivamente suscettibili di controversie.

40 In una nota del 20/10/2009 l’Agenzia del territorio ha illustrato le ragioni degli esiti sfavorevoli del contenzioso di cui è parte, che è relativamente contenuto e che è riconducibile a due macro-aree, catastale ed ipotecaria.

Nell’ambito delle controversie “catastali” aventi ad oggetto immobili urbani a destinazione ordinaria la soccombenza dell’Agenzia appare correlata, principalmente, ai seguenti motivi: a) l’insufficienza della motivazione degli atti notificati, motivazione che talune Commissioni tributarie sostengono dover essere maggiormente analitica (come nella sentenza della Ctr di Firenze n. 35/25/2006); b) l’insufficienza motivazionale, con specifico riferimento a riclassamenti operati d’ufficio, in assenza di una denuncia di accatastamento o di variazione da parte del contribuente, nel contesto delle attività attivate ai sensi dell’art. 3, comma 58, della legge n. 662 del 1996; risulta qui significativa la percentuale delle sentenze di merito sfavorevoli (come nella sentenza della Ctr di Napoli n. 186/23/08); c) la diversa valutazione degli elementi in base ai quali l’ufficio aveva operato il classamento, con conseguente conferma della rendita proposta dalla parte ovvero rideterminazione della stessa ad opera del giudice;d) la carenza degli elementi probatori prodotti dall’ufficio, in sede contenziosa, a supporto delle ragioni del classamento (come nella sentenza della Ctp di Viterbo n. 75/02/08).

Nelle controversie concernenti le unità immobiliari urbane a destinazione speciale la soccombenza è riferibile ai seguenti motivi: a) l’insufficienza della motivazione degli atti notificati (come nella sentenza della Ctp di Livorno n. 168/3/07); b) la diversa valutazione degli elementi in base ai quali l’ufficio aveva determinato la rendita dell’immobile, con conseguente conferma di quella proposta dalla parte ovvero rideterminazione della stessa ad opera del giudice; c) la carenza degli elementi probatori prodotti dall’ufficio, in sede contenziosa, a supporto delle ragioni del classamento (come nella sentenza della Ctp di Catanzaro n. 113/02/08); d) la misura del saggio di fruttuosità da applicarsi alle “categorie speciali - D”; in materia appare peraltro ormai consolidato l’orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo il quale detto saggio di fruttuosità è da ritenersi applicabile nella misura fissa del 2%, in applicazione del moltiplicatore 50 di cui al decreto ministeriale 14 dicembre 1991 (come nelle sentenze della Cassazione n. 19379/08 e n. 22240/08, che viene citata più oltre nel testo); e) l’inclusione, nel calcolo della rendita, di impianti connessi in via transitoria agli opifici industriali, impianti che, ancorché amovibili, possono essere ritenuti componenti essenziali degli stabilimenti industriali stessi.

Nelle controversie relative ad immobili censiti al catasto terreni la soccombenza è principalmente riferita (come nella sentenza della Ctp di Ferrara-Sez. 2, n. 99/09) a incongruenze nelle variazioni colturali eseguite a seguito delle proposte di aggiornamento avanzate da Agea (Agenzia per le erogazioni in agricoltura), variazioni effettuate con procedure automatizzate. L’Agenzia ha qui attivato procedimenti di rettifica d’ufficio, in autotutela, sia in forma puntuale – relativamente cioè a singole istanze del contribuente - che in forma massiva.

Nella materia “ipotecaria”, la soccombenza dell’Agenzia appare prevalentemente correlata: a) al riconoscimento, da parte dell’organo giudicante, della sussistenza del requisito di durata minima del contratto – più di diciotto mesi - necessario per usufruire delle agevolazioni di cui al D.P.R. n. 601 del 1973. Il relativo riconoscimento è legato alla diversa interpretazione fornita dalle Commissioni al contratto di finanziamento sub iudice. Sulla specifica questione si sono registrati significativi interventi della Corte di Cassazione (come nella sentenza n. 9931/08, citata più oltre nel testo), che ha rivisitato i precedenti orientamenti, rigettando i ricorsi dell’amministrazione all’esito di una rilettura della materia aggiornata alla luce della complessiva evoluzione normativa di settore in

65

principali motivi per cui è restata soccombente nel contenzioso tributario,

individuandoli prevalentemente, per quanto riguarda le controversie catastali,

nell’insufficiente motivazione degli atti, in erronee valutazioni degli uffici ed in

carenze degli elementi probatori prodotti in giudizio, e, per quanto concerne la

materia ipotecaria, nell’interpretazione dei contratti per l’applicazione di

agevolazioni fiscali.

Ha inoltre segnalato, in particolare, due sentenze della Corte di Cassazione

depositate nel 2008, in materia, rispettivamente, catastale ed ipotecaria, con le

quali sono stati respinti suoi ricorsi presentati contro decisioni sfavorevoli di

Commissioni tributarie regionali perché rappresentative di un significativo numero

di sentenze di analogo tenore. Riguardo ad esse non sembrano tuttavia addebitabili

particolari censure al comportamento dell’amministrazione per essere stata

sconfitta nei due precedenti gradi di giudizio; per aver poi deciso, ciò malgrado, di

proseguire la causa in Cassazione, assistita peraltro dall’Avvocatura generale dello

Stato, e per essere stata infine dichiarata soccombente anche dal Supremo

Collegio. Dalla lettura delle pronunce sembra invero emergere, con sufficiente

chiarezza, che si è trattato di un contenzioso caratterizzato da elementi di obiettiva

o comunque giustificabile incertezza, tale, quindi, da far ritenere difficilmente

sostenibile che la causa sia stata avviata e perduta per incuria, inefficienza o

disattenzione. Le due sentenze risultano infatti applicative di principi formatisi

successivamente alla presentazione del ricorso e sono state motivate da complesse

considerazioni tecnico-giuridiche e di interpretazione normativa, come si verifica,

del resto, allorché, come nei casi di specie, la Cassazione venga investita di non

funzione di un rafforzamento della tutela del contraente debole. Sul tema, l’Agenzia è intervenuta più volte e, nel triennio di riferimento, è stata emanata, d’intesa con l’Agenzia delle entrate, la circolare n. 6 del 2007. Specifiche indicazioni sono state fornite, inoltre, con lettera-circolare prot. n. 39242 del 26 maggio 2008; b) al riconoscimento, da parte delle Commissioni tributarie, della sussistenza dei requisiti soggettivi previsti per l’applicabilità del beneficio fiscale di cui al D.P.R. n. 601 del 1973 (come nella sentenza della Ctr di Campobasso n. 56/4/07); c)alla diversa interpretazione, seguita da talune Commissioni, dell’ambito applicativo della norma di favore di cui all’art. 47-bis del D.P.R. n. 602 del 1973, tale da farvi includere le ispezioni ipotecarie effettuate da soggetti mandatari del concessionario nazionale della riscossione.

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semplici questioni di violazione e falsa applicazione di legge.

• La prima sentenza, n. 22240-08 del 10/7/2008, ha rigettato il ricorso

dell’Agenzia e compensate le spese (decisione, quest’ultima, non priva di

significato dal punto di vista del giudizio sulla gestione del contenzioso) in una

controversia concernente il classamento di un immobile censito in categoria D8

ed il tasso di redditività applicabile al relativo capitale fondiario41.

• La seconda sentenza, n. 9931 del 16/4/2008, ha respinto il ricorso proposto dal

Ministero dell’economia e delle finanze e dall’Agenzia del territorio confermando

le sentenze dei due precedenti gradi di giudizio circa l’illegittimità della revoca di

una agevolazione fiscale in materia di imposte ipotecarie relativamente ad un

contratto di finanziamento42.

6. Commissione tributaria centrale.

La Commissione tributaria centrale è stata soppressa dalla riforma introdotta

dai D.Lgs. n. 545 e 546 del 31/12/1992, ma non ha ancora cessato di funzionare

dovendo prima esaurire i ricorsi dinanzi ad essa pendenti43, a condizione, peraltro,

41 La Cassazione ha rilevato che i moltiplicatori da applicarsi alle rendite catastali per stabilire i valori

degli immobili ai fini delle imposte indirette sono predeterminati per legge a seconda del gruppo in cui è inserito l’immobile e che il saggio di capitalizzazione delle rendite catastali si ricava in senso inverso dall’entità dei moltiplicatori, senza che vi possa essere quindi spazio per valutazioni discrezionali degli uffici. Nel gruppo catastale D il valore si ottiene, ai sensi di un apposito D.M. del 14/12/1991, moltiplicando la rendita di 50 volte, il che significa, inversamente, che il tasso di capitalizzazione della rendita è rappresentato dal 2%, come aveva esattamente ritenuto il giudice d’appello. Di analogo tenore è stata la sentenza della Cassazione n. 19379/08 del 15/7/2008, successivamente segnalata.

42 La Corte è arrivata a tale conclusione, rettificando il suo precedente orientamento, al termine di un approfondito e complesso excursus delle disposizioni normative più recenti concernenti operazioni di finanziamento, che hanno cercato di rafforzare, come la Corte ha evidenziato, la tutela del contraente “debole”, rappresentato nelle operazioni di finanziamento dal debitore.

43 Si integra quanto osservato nelle note n. 13 e n. 19 a proposito dell’evoluzione della Commissione tributaria centrale e della situazione attuale. Introdotta con il R.D. 28/6/1866 n. 3023, a proposito delle imposte dirette, la Ctc era stata investita del terzo grado di ricorso, dopo il giudizio delle Commissioni provinciali d’appello, in merito a controversie concernenti l’applicazione della legge (art. 13). Questa funzione fu confermata dal D.Lgs. n. 636 del 1972 (art. 26) allorché fu precisato che il ricorso alla Ctc era ammesso soltanto per violazione di legge e per questioni di fatto escluse, però, quelle relative a valutazione estimativa ed alla misura delle pene pecuniarie. Dopo circa un ventennio, la legge delega al Governo per la riforma del contenzioso tributario (L. 30.12.1991 n. 413, art. 30) stabilì che la giustizia tributaria dovesse svolgersi non più in tre, ma in due gradi di giudizio, presso le Commissioni tributarie provinciali e regionali, oltre che presso la Corte di Cassazione con l’applicazione dell’art. 360 c.p.c., e previde a tal fine la soppressione della Commissione tributaria centrale.

67

che vi sia stata istanza di trattazione della parte ai sensi dell’art. 75 del D. Lgs. n

546, poiché, in mancanza, il giudizio si estingue, con dichiarazione del presidente

della sezione44.

L’arretrato della Commissione tributaria centrale risulta tuttora rilevante e

non hanno molto inciso nel senso di provocarne una sua significativa riduzione né le

varie possibilità di pervenire all’estinzione del giudizio, anche grazie alle offerte di

“transazioni” delle liti rappresentate dai condoni tributari degli scorsi anni, né

interventi normativi specificamente pensati per incrementare il ritmo della

definizione dei processi pendenti. Si fa qui riferimento alla sostituzione delle

precedenti 25 Sezioni giudicanti previste a livello centrale (a Roma) con 21 Sezioni

(divisibili in Collegi) operanti presso le sedi delle Commissioni tributarie regionali

(art. 1, commi 351, 352 e 353 della L. 24/12/2007 n. 244, finanziaria per il 2008) e

soprattutto alla norma di “accelerazione del contenzioso tributario” dell’art. 55,

comma 1, del D.L. n. 112 del 25/6/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge

6/8/2008 n. 133, secondo la quale, in mancanza della dichiarazione

dell’Amministrazione di persistenza del suo interesse alla definizione del giudizio, i

relativi processi si estinguono di diritto e le spese di giudizio restano a carico della

parte che le ha sopportate.

In attuazione della suddetta delega, l’art. 42, comma 3, del D.Lgs. n. 545/1992 ne prescrisse la soppressione, ma la non immediata cessazione di funzionamento, prevista invece per il 31.12.1995; termine, questo, poi prorogato al 31.12.1998 dall’art. 69, comma 2, del D.L. n. 31 del 1993, convertito dalla L. n. 427 /1993 e poi ancora, stante l’impossibilità di esaurire in quel termine i ricorsi pendenti, a data da stabilirsi con D.P.C.M. su proposta del Ministro delle finanze (L . 8/5/1998 n. 146, art. 19). La soppressione della Ctc è dunque stata disposta per snellire il contenzioso tributario con l’abolizione di un grado di giudizio. Ma poiché la Commissione fungeva anche da “filtro” al ricorso in Cassazione, si è verificato, nel nuovo contenzioso, a seguito della sua soppressione, un notevole aumento dei ricorsi in materia di imposte in Corte di Cassazione, presso la quale è stata perciò costituita una apposita Sezione tributaria, la V^ civile, entrata in funzione nel novembre 1999.

44 Tale articolo stabilisce che le controversie pendenti o per le quali pendeva il termine per proporre impugnazione davanti alla Commissione tributaria centrale alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 546/1992 (15/1/1993) nonché quelli pendenti davanti a tale Commissione alla data di insediamento delle nuove Commissioni tributarie (1/4/1996) debbano proseguire davanti ad essa, con l’applicazione della disciplina anteriormente vigente, alla duplice condizione che sia stata proposta nel termine di sei mesi l’istanza di trattazione (secondo comma) e che non sia stato richiesto l’esame da parte della Corte di Cassazione (terzo comma). Il termine per la presentazione dell’istanza di trattazione, ad iniziativa del ricorrente o di qualsiasi altra parte che vi abbia interesse, è stato poi fissato al 28/2/1994 dall’art. 2 del D.L. 26/11/1993 n. 477 convertito con L. 26/1/1994 n. 55 e, se non scaduti, entro sei mesi dalla data di ricezione dell’avviso, da inviare ai possibili interessati, dell’onere di proporla per evitare l’estinzione del processo. In mancanza, infatti, il giudizio dinanzi alla Ctc si estingue, determinando il passaggio in giudicato della decisione impugnata.

68

Di fatto, la ricordata ripartizione regionale non ha prodotto nel 2008 l’attesa

“accelerazione”, ma ha anzi provocato, in tale anno, una notevole stasi dell’attività

giurisdizionale avendo dovuto, il personale di segreteria, dedicarsi all’accertamento,

talvolta fascicolo per fascicolo, della sede regionale competente e alla relativa

ripartizione dei fascicoli. E’ opportuno precisare che a causa della forte

differenziazione del carico di lavoro risultante dalla ripartizione la trattazione

dell’arretrato richiede e richiederà inevitabilmente tempi più lunghi nelle sedi

regionali più impegnate, ancorché divise in Collegi, e che la stessa richiesta di

estinzione del processo si è spesso tradotta in un aggravio lavorativo per le

difficoltà di appurarne presso l’amministrazione i presupposti.

Hanno dunque impedito ed impediscono un più rapido smaltimento

dell’arretrato vari ostacoli di ordine pratico-funzionale, come carenze di organico

nelle segreterie, la mancanza di archivi computerizzati che aiutino la ricerca e gli

studi dei fascicoli ed una progressiva diminuzione del numero dei giudici, non

venendo rimpiazzati quelli cessati dalle funzioni.

Il contenzioso in Commissione tributaria centrale verte in grandissima parte

su tributi diventati, dal 2001, di competenza dell’Agenzia delle entrate, ai dati della

quale devesi perciò far riferimento. Giova tuttavia ricordare anche i dati rilevati

dall’Agenzia del territorio, concernenti un contenzioso molto minore, ma descrittivi

di un andamento in parte diverso.

Dai dati forniti dall’Agenzia delle entrate (v. all. A) risulta una pendenza in

Commissione tributaria centrale, al 31/12/2008, di ancora n. 229.416 ricorsi, al

netto di quelli rientranti nella fattispecie dell’art. 55 del citato D.L. n. 112/2008 (n.

59.060), il che significa, come si è detto, che l’arretrato è ancora molto consistente.

La tabella 32 riguardante la stessa Agenzia, mostra un andamento degli

esiti, nel triennio 2006-2008, particolarmente interessante per due aspetti: da un

lato, la conferma della estinzione del processo come esito prevalente (58,01%)

rispetto alle sentenze di cause trattate, e dall’altro, che il maggior numero delle

69

sentenze sono state favorevoli al contribuente (n. 9435, circa il 64%, che sono

quasi il doppio rispetto a quelle favorevoli all’Agenzia, n. 4541, circa il 31%).

numero % numero % numero % numero % su esiti % su totale

FAVOREVOLI

CONTRIBUENTE3.900 65,68% 3.667 64,05% 1.868 59,11% 9.435 63,65%

FAVOREVOLI

AGENZIA1.716 28,90% 1.732 30,25% 1.093 34,59% 4.541 30,63%

PARZ. FAV. 322 5,42% 326 5,69% 199 6,30% 847 5,71%

TOTALE 5.938 100,00% 5.725 100,00% 3.160 100,00% 14.823 100,00% 41,99%

ESTINZIONE

PROCESSO7.898 57,08% 5.845 50,52% 6.732 68,05% 20.475 58,01%

TOTALE 13.836 100,00% 11.570 100,00% 9.892 100,00% 35.298 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia delle entrate (aggiornamento al 01/04/2009)

Agenzia delle entrate - esiti delle controversie in Ctc Tabella 32

2006 2007 2008ESITI

Totale triennio

Dai dati trasmessi dall’Agenzia del territorio ed elaborati nella successiva

tabella 33, si desume che nel triennio sono stati decisi solo n. 671 ricorsi; ma anche

che le sentenze sono state quasi tutte totalmente favorevoli all’Agenzia (n. 624),

contrariamente a quanto rilevato per l’Agenzia delle entrate, e che i casi di

estinzione del processo (n. 240 nel triennio) si sono verificati quasi tutti (n. 231)

nel 2008, ciò che fa pensare ad un più recente abbandono delle cause senza

prospettive di successo da parte dell’Amministrazione.

Agenzia del territorio - esiti delle controversie in Ctc Tabella 33

numero % numero % numero % numero % su esiti% su

totaleFAVOREVOLI

CONTRIBUENTE 3 0,94% 41 35,65% 1 0,42% 45 6,71%

FAVOREVOLI

AGENZIA 316 99,06% 72 62,61% 236 99,58% 624 93,00%

PARZ. FAV. 0 0,00% 2 1,74% 0 0,00% 2 0,30%

TOTALE 319 100,00% 115 100,00% 237 100,00% 671 100,00% 42,41%

ESTINZIONE

PROCESSO 4 0,62% 5 2,13% 231 32,77% 240 15,17%

TOTALE 642 100,00% 235 100,00% 705 100,00% 1.582 100,00%

FONTE: Elaborazione CdC su dati Agenzia del territorio (aggiornamento al 25/04/2009)

ESITI2006 2007 2008 Totale triennio

Naturalmente, ogni causa terminata in Commissione tributaria centrale con

70

la soccombenza dell’Amministrazione ha la sua ragione nella causa stessa, ma

qualche ipotesi di ordine generale può essere egualmente formulata per spiegare

questo esito.

E’ allora da tener presente che il “nuovo” fisco rappresentato dal 2001 in

particolare dall’Agenzia delle entrate ha verosimilmente avuto grandi difficoltà a

provare, in Commissione tributaria centrale, le “vecchie” pretese senza poter più

disporre, salvo eccezioni, delle carte, dell’esperienza e del personale degli uffici

tributari soppressi con le riforme dell’Amministrazione finanziaria. Il tutto in

processi oggettivamente complicati dalla necessità di ricostruire vicende risalenti ad

un lontano passato e di rintracciare il contribuente, spesso trasferitosi, o i suoi

eredi. Queste difficoltà, cui va aggiunta, in conseguenza, la probabile assenza degli

uffici alle udienze, hanno reso molto più frequenti le pronunce di soccombenza

dell’Amministrazione, in particolare da quando si sono affermati in giurisprudenza i

principi secondo cui spetta sempre alla stessa l’onere di provare la fondatezza della

sua pretesa e che il giudice non incontra limiti nei mezzi probatori utilizzabili per

verificare la regolarità ed entità degli accertamenti. Da quando, pertanto, non è

stato più sufficiente per l’Amministrazione confidare, per vincere la causa, che il

contribuente non riuscisse a provare la sua tesi contraria.

Se poi si fa riferimento ai processi nei quali l’Amministrazione ricorrente è

stata dichiarata soccombente in conseguenza della evoluzione normativa e

giurisprudenziale nel frattempo intervenuta, e quindi in base a novità

giurisprudenziali ormai consolidate, appare piuttosto difficile non ipotizzare una

responsabilità o quanto meno una negligenza degli uffici; viene anzi spontaneo

chiedersi, come lo stesso giudice ha talvolta esplicitamente rilevato, perché mai non

si sia invece preferito rinunciare alla prosecuzione, fino al terzo grado, del

giudizio45.

45 Molto criticamente si è ad esempio espresso il giudice nelle tre recenti sentenze di soccombenza della

Commissione tributaria centrale, Sezione di Roma, che di seguito vengono riportate. Tali sentenze non possono certo portare alla formulazione di un giudizio negativo della gestione dell’intero

71

In realtà, manca nell’ordinamento qualunque specifico deterrente a carico

degli uffici che abbiano fatto proseguire la causa anche quando avrebbe dovuto

essere evidente che sarebbe stata perduta. L’Amministrazione infatti non rischia

praticamente nulla a proseguire il giudizio; neanche una eventuale condanna alle

spese, visto che le norme anteriori alla riforma del processo tributario del 1992-

1996, che continuano ad applicarsi in Ctc, non prevedono la possibilità di una

siffatta condanna della parte soccombente.

7. Conclusioni e raccomandazioni

La presente indagine – finalizzata ad analizzare dimensioni e motivi degli

esiti di soccombenza dell’Amministrazione finanziaria nei processi tributari –

consente di trarre conclusioni e suggerimenti suffragati da informazioni

complessivamente adeguate malgrado l’esistenza dei limiti ed inconvenienti che

sono stati sottolineati nel corso della relazione e che conviene ora riassuntivamente

ricordare:

contenzioso giunto e che ancora giungerà all’esame della Commissione tributaria centrale, ma servono certo ad evidenziare situazioni di ridotto impegno e concentrazione da parte dell’amministrazione, che non dovrebbero quindi ripetersi, soprattutto al momento di decidere se sussista o meno l’interesse a proseguire il giudizio: 1) sentenza del 18/3/2009, in materia di accertamento di valore di un immobile trasferito, che ha rigettato il ricorso dell’ufficio confermando la sentenza della Ctp di Roma n. 84160940 del 3.12.1984 ed il rigetto dell’appello della Ctr di Roma n. 53502 del 9.5.1986. Il giudice ha qui espresso addirittura “meraviglia” per il fatto che l’ufficio abbia dichiarato il suo interesse alla prosecuzione della vertenza invece di abbandonarla, come avrebbe potuto fare cogliendo l’occasione apprestata dal legislatore con il richiamato art. 55 del D.L. 112/2008 “proprio allo scopo di depurare il contenzioso da tutte quelle controversie che risultano ormai superate, per circostanze intervenute dopo la proposizione del ricorso, per il consolidamento di giurisprudenza sfavorevole, per l’intervento della Corte costituzionale o dello stesso legislatore, per la modestia del valore unita all’assenza di rilevanti questioni di principio, e più in generale per la grave sproporzione tra il vantaggio conseguibile dall’Erario ed i sacrifici richiesti al contribuente per apprestare la sua difesa”; 2) sentenza del 1/4/2009, in materia di valutazione di un appartamento, di conferma della decisione n. 84210542 del 29/5/1984 della Ctp di Roma e del rigetto dell’appello da parte della Ctr di Roma n. 48556 del 21/2/1986. La Ctc ha qui criticato l’ufficio che “anziché abbandonare la vertenza prendendo atto della consolidata evoluzione giurisprudenziale, ha insistito su una linea….ormai costantemente disattesa in sede giurisdizionale” ed ha ricordato, lamentando che ciò non venga sempre tenuto presente, che è ormai “consolidato il principio secondo cui, nel processo tributario, l’onere della prova compete all’ufficio, attore sostanziale in detto processo (cfr. per tutte Cass. 27/3/1998, n. 3226)”; 3) sentenza del 29/4/2009, in materia di esenzione INVIM per le cooperative agricole, di conferma della decisione n. 8821011202 del 22/11/1988 della Ctp di Roma e del rigetto dell’appello da parte della Ctr di Roma n. 91130261. Il giudice, nel rilevare la “palese” infondatezza del ricorso in Ctc e che l’ufficio ha voluto, ciò malgrado, dichiarare il proprio interesse alla prosecuzione del giudizio, si è “stupito” che una siffatta questione “sia stata coltivata con tanta pertinacia”.

72

• le analisi e le valutazioni contenute nella relazione sono state circoscritte al

triennio 2006-2008, secondo i dati più aggiornati, anche alla fine del 2009,

senza considerare perciò il precedente decennio decorrente dall’ entrata in

funzione delle Commissioni tributarie (1996). Questa limitazione temporale,

peraltro non preclusiva di un esame egualmente approfondito, è stata imposta

dall’impossibilità di verificare, e prima ancora di ricevere dalle amministrazioni,

in modo omogeneo e coordinato, la grande mole di dati che sarebbe stata

necessaria a coprire, con riferimento ai tanti elementi da tener presenti, un

periodo più ampio.

• i dati ricevuti dalle Agenzie fiscali interpellate (entrate, dogane e territorio) non

si sono rivelati sempre e del tutto soddisfacenti, né il loro reperimento e

trasmissione sono stati sempre agevoli, sia pure in misura diversa a seconda

dell’Agenzia, ma questo è accaduto non per carenza di attenzione ai quesiti

posti da questa Corte quanto piuttosto per la non altrimenti ovviabile mancanza

di sistemi e procedure informatici in grado di fornire, aggiornati e coordinati,

tutti i dati richiesti, con l’eccezione, peraltro, dell’Agenzia delle entrate, assai

meglio dotata ed evoluta per questi aspetti;

• inutilizzabili per l’indagine si sono poi rivelati i dati in possesso del Mef -

Dipartimento finanze soprattutto perché, essendo riferiti all’insieme del

contenzioso tributario, non avrebbero permesso, e non permettono, di

distinguere il contenzioso attinente all’Amministrazione dello Stato – oggetto

dell’indagine - da quello concernente gli enti territoriali e locali.

In concreto, va ribadito che i molteplici dati ricevuti dalle citate Agenzie

fiscali relativi alle diverse situazioni e tipologie del contenzioso (es. anno, grado e

sede di giudizio, numero delle controversie, valore, tipo di contribuente, esiti

stragiudiziali e giudiziali ecc.) si sono dimostrati non di rado poco comparabili,

seppur talvolta solo a causa di profili e ragioni di dettaglio, come la diversità della

data di captazione, con la conseguenza, però, di poter essere utilizzati, ove non

73

correggibili o integrabili, soltanto come dimostrativi di una tendenza, di un

andamento, ma non come esattamente rappresentativi di fenomeni e situazioni.

A conclusione del lavoro svolto va anzitutto evidenziato che molto spesso il

contenzioso tributario, relativamente al triennio 2006-2008, non è stato definito da

una sentenza del giudice, e non quindi da una pronuncia di soccombenza

dell’amministrazione o del contribuente, risultando invece piuttosto frequenti

soluzioni di tipo stragiudiziale. Nella relazione si sono ricordati, al riguardo: la

rinuncia all’impugnazione ai sensi dell’art. 15 del D.Lgs. n. 218/1997, che rende

definitivi gli accertamenti; la revoca, annullamento o rettifica dell’atto impositivo da

parte della stessa Amministrazione in autotutela; gli istituti deflativi del contenzioso

dell’adesione perfezionata o, a processo iniziato, della conciliazione giudiziale; le

possibili ragioni di “cessazione della materia del contendere”, come si è verificato

negli anni scorsi con l’adesione a norme di condono tributario; le altre possibili

cause di estinzione del processo, ad esempio l’inattività delle parti o la rinuncia al

ricorso in precedenza presentato.

La definizione stragiudiziale serve spesso ad evitare all’Amministrazione o al

contribuente una soccombenza in giudizio, e, in particolare per il contribuente, le

relative spese; consente al fisco di incassare più sollecitamente, sia pure in parte,

tributi in contestazione46 e al contribuente di chiudere in modo accettabile la sua

pendenza tributaria. Il rischio dell’estensione di questi istituti deflativi è però, come

la Corte ha già osservato (v. nota n. 9), di ridurre l’effetto deterrente degli

accertamenti e l’efficacia della lotta all’evasione e all’elusione fiscali.

46 L’esito del recupero ottenuto dai condoni tributari e la situazione degli accertamenti, aggiornati al

30.7.2007, svolti dall’ Agenzia delle entrate attraverso l’utilizzo della procedura dell’accertamento unificato, per la prima volta nel corso del 2002, sono stati analizzati nel referto di questa Sezione sull’indagine concernente “Risultati e costi del condono, del concordato e delle sanatorie fiscali” approvato con deliberazione 24/08 (v. Capitolo VIII e tabelle n. 48, 49 e 50). Vi si dice, tra l’altro, che la definizione più conveniente per il fisco è risultata naturalmente essere stata la rinuncia all’impugnazione, con un’incidenza del riscosso sull’accertato del 54,1%, doppia di quella dell’accertamento con adesione (27,4%) e ben superiore al recupero ottenuto con la modalità del condono (solo il 15,05%) e soprattutto, per quanto interessa il presente lavoro, che proprio il contenzioso ha mostrato gli esiti più deludenti, con un riscosso che rappresentava, all’epoca del referto, appena lo 0,40% dell’accertato. Nella relazione si è fatto osservare che la definizione ex articolo 6, secondo comma del D.Lgs. 218/1997 (accertamento con adesione), prima, e l’adesione al condono, poi, hanno sicuramente svuotato il contenzioso dei contesti di più elevato importo e maggiormente suscettibili di concludersi a favore dell’Amministrazione.

74

Il “peso” di queste conclusioni stragiudiziali, di tipo latamente transattivo, è

risultato diverso a seconda dei tributi in contestazione e quindi dell’Agenzia fiscale

competente (ad esempio, si è visto che per gli accertamenti dell’Agenzia delle

entrate è stata piuttosto frequente la rinuncia del contribuente all’impugnazione e

che tra gli istituti deflativi sia prevalsa l’adesione perfezionata e per l’Agenzia delle

dogane, invece, l’autotutela), ma le motivazioni di fondo della strada prescelta per

la definizione non giudiziale possono dedursi con sufficiente attendibilità. La

rinuncia all’impugnazione da parte del contribuente, così come l’estinzione del

processo per la sua rinuncia al ricorso, fanno presumere che gli accertamenti fiscali

fossero di una sostanziale validità. Nel caso di cessazione della materia del

contendere per l’adesione a norme di condoni tributari, è ovvio pensare che il

“credito” dell’Amministrazione sarebbe stato superiore all’importo definibile e

comunque che il contribuente, conscio o timoroso di essere colto in difetto, abbia

considerato il condono conveniente rispetto ad ipotesi di accertamenti e pretese

fiscali più rilevanti. I provvedimenti in autotutela fanno ritenere invece più probabile

che l’Amministrazione abbia raggiunto la consapevolezza di essersi basata su

controlli ed accertamenti errati e non difendibili, mentre le adesioni perfezionate e

le conciliazioni giudiziali fanno ipotizzare accertamenti suscettibili di rettifiche,

almeno nella misura.

L’indagine ha quindi rilevato, dai dati acquisiti, illustrati in dettaglio nei

paragrafi 4.1, 4.2 e 4.3, cui si rinvia, che nel triennio 2006-2008 complessivamente

considerato, ma non sempre nei singoli anni e in ciascuno dei diversi gradi di

giudizio (nonché in Commissione tributaria centrale: v. oltre), i verdetti definitivi

(sentenze passate in giudicato) “totalmente” favorevoli all’Amministrazione sono

stati la maggioranza e che la soccombenza è stata dunque un esito meno frequente

in termini di numero delle sentenze e meno oneroso in termini di valori finanziari di

quella del contribuente, ma non per questo da considerarsi un insuccesso

trascurabile.

75

Si precisa di nuovo che nel suddetto calcolo del numero e dei valori delle

sentenze di soccombenza non si è tenuto conto delle sentenze qualificate dalle

Agenzie come “parzialmente” favorevoli, considerato che esse sono in realtà sia un

successo che un insuccesso (soccombenza) parziale per ciascuna delle parti.

Sono stati segnalati, sempre ai paragrafi 4.1, 4.2 e 4.3, esiti processuali in talune

regioni che hanno mostrato andamenti significativamente diversi dalle medie.

Per l’Agenzia delle entrate la soccombenza, e la vittoria quindi del

contribuente, si è verificata nel 36,42% delle sentenze definitive, a fronte, invece,

di sentenze favorevoli all’Agenzia nel 54,78% dei casi e nell’8,80% parzialmente

favorevoli (v. in particolare tabelle 10-13). Anche i valori della soccombenza

dell’Agenzia sono stati inferiori (v. tabelle 14 e 14 bis). Va però segnalato, come si

è fatto al paragrafo 4.1, l’aumento della soccombenza nel 2008 ed un andamento

almeno parzialmente diverso registrato nei giudizi in Ctr, dove la soccombenza

dell’Agenzia ha invece superato, come numero di sentenze e talvolta anche come

valori, la soccombenza del contribuente, facendo presumere che in appello le

sentenze sfavorevoli pronunciate in Ctp confermate in Ctr siano state di più di

quelle invece rettificate.

L’Agenzia delle dogane è restata soccombente, nel triennio, nel 21,84%

delle cause definite in giudicato (v. tabella 25). L’indice di soccombenza non ha

avuto peraltro lo stesso andamento negli anni e nei gradi di giudizio. Nei primi due

gradi di giudizio la percentuale di soccombenza è cresciuta sensibilmente nel 2008

rispetto al biennio precedente mentre in Cassazione vi è stato un andamento

inverso.

L’Agenzia del territorio è stata dichiarata soccombente nel 18,9% delle

sentenze e vittoriosa nel 59,72%; il 21,31% sono state le sentenze parzialmente

favorevoli (v. tabella 30). L’andamento della soccombenza è peraltro variato nei

diversi gradi di giudizio e nel corso degli anni. In Ctp l’indice è stato del 16,60% nel

triennio, ma oscillante nei singoli anni; in Ctr è stato del 30,95%, ma con una

76

tendenza costante all’aumento; in Cassazione è stato il più elevato nel triennio

(61,74%), in gran parte da attribuirsi al 2008, dove l’indice è stato ben

dell’81,63%.

Venendo ora all’individuazione dei motivi della soccombenza, va ancora

chiarito che l’indagine è stata indirizzata alla ricerca dei motivi di ordine generale,

dei “filoni” e delle ragioni di principio delle sentenze contrarie alle tesi e pretese

dell’Amministrazione, essendo velleitario, oltre che privo di un effettivo rilievo, dar

conto delle (innumerevoli) singole sentenze, anche se raggruppabili con qualche

criterio di omogeneità.

Questa ricerca è stata effettuata anche con il fattivo contributo delle Agenzie

fiscali alle quali è stato chiesto di segnalare talune sentenze di soccombenza da

esse scelte per la maggior importanza (per valore o principio) che sono state quindi

esaminate da questa Sezione allo scopo di valutare i comportamenti tenuti dagli

uffici alla luce delle pronunce del giudice.

Si elencano quindi i motivi di soccombenza dell’Amministrazione finanziaria

nei processi tributari come desumibili dai criteri e fonti di informazione sopra

indicati:

• violazione di norme e principi nelle materie oggetto del processo già sanciti dalla

giurisprudenza tributaria, talvolta progressivamente, spesso desumibili da

sentenze della Cassazione47.

47 Un principio di valore preliminare e condizionante concerne l’ammissibilità degli stessi ricorsi in

Cassazione, con riferimento all’art. 366 del c.p.c. di cui si è fatto cenno in nota n. 32. Come più volte ribadito dalla Suprema Corte, i requisiti di ammissibilità dei ricorsi in Cassazione in materia tributaria si possono riassumere nella necessità della “autosufficienza” del ricorso, nel senso che i motivi posti a fondamento dell’invocata cassazione della decisione impugnata debbono avere i caratteri della specificità, della completezza e della riferibilità alla decisione stessa; ed in particolare che il ricorso deve offrire una cognizione sufficientemente chiara e completa dei fatti che hanno originato la controversia per far bene intendere il significato e la portata delle critiche rivolte alla pronuncia del giudice a quo, tanto più che alle lacune del ricorso non è possibile sopperire con indagini integrative non avendo la Corte di legittimità accesso agli atti del giudizio di merito e non essendo il giudizio di legittimità un nuovo giudizio di merito. (v. Cass. civile, sez. tributaria 22/5/2009 n. 8835 e le numerose precedenti sentenze ivi richiamate). Si possono altresì rammentare le molte sentenze della Cassazione in materia di Irap in cui sono stati ribaditi i requisiti e le condizioni in base ai quali deve ritenersi sussistente la “autonoma organizzazione”, caratteristica, il cui accertamento spetta al giudice di merito, che costituisce il presupposto per l’applicabilità dell’Irap (come stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 156 del 2001) al contribuente che eserciti, per professione abituale, ancorché non esclusiva, un’attività di lavoro autonomo diversa dall’impresa commerciale. Tali condizioni sussistono se il

77

Casi di soccombenza determinati da contrasti con giurisprudenza già consolidata

o con nuova giurisprudenza affermatasi dopo l’inizio del contenzioso - contrasti

che da quel momento non dovrebbero essere più giustificabili nei

comportamenti degli uffici - sono menzionati nel paragrafo 5 relativo alle

sentenze segnalate dalle Agenzie fiscali.

• accertamenti fiscali rivelatisi inidonei, anche in parte, a costituire il fondamento

della pretesa fiscale, in particolare nell’entità dall’ufficio richiesta, a causa di

illegittimità od errori compiuti nell’attività di controllo, anche della Guardia di

finanza, ad esempio nella formazione di P.V.C. conseguenti ad accertamenti

parziali ed ispezioni.

Anche per esemplificare casi si soccombenza di questo tipo si rinvia al paragrafo

5 relativo alle sentenze segnalate dalle Agenzie fiscali.

• raggiungimento da parte del giudice di un convincimento sfavorevole

all’Amministrazione, ma in controversie caratterizzate da effettive incertezze di

fatto ed interpretative, ovvero oggetto di una giurisprudenza oscillante. Si può

quindi affermare, sia pure sulla base dei soli documenti ricevuti dalle Agenzie,

che la soccombenza in questi processi non possa essere addebitata a

comportamenti censurabili sul piano dell’approfondimento e dell’attenzione,

come invece si è verificato, almeno in parte, nelle ipotesi di soccombenza prima

indicate.

contribuente: a) sia il responsabile dell’organizzazione; b) impieghi beni strumentali oltre il minimo indispensabile o si avvalga in modo non occasionale di lavoro altrui. Costituisce onere del contribuente che chieda il rimborso dell’imposta asseritamente non dovuta dare la prova dell’assenza delle suddette condizioni. (v. Cass. civile, sez. tributaria 14/4/2009 n. 8838 e le altre sentenze ivi richiamate). Pure degne di nota sono le sentenze che hanno sancito che l’ufficio, in particolare dopo la legge 21/2000 sullo statuto del contribuente, è l’attore “sostanziale” del processo, nel quale deve perciò fornire la prova del proprio assunto senza poter pretendere, tra l’altro, di accollare sul contribuente l’onere di produrre documenti in possesso della stessa amministrazione, come ad esempio un P.V.C. (v. Cass. civile, sez. tributaria 12/02/2009 n. 3456). E’ anche interessante citare la regola secondo cui l’autorizzazione dell’accesso domiciliare da parte del procuratore della Repubblica da cui siano stati ricavati elementi per l’emanazione di un atto impositivo deve essere controllato dal giudice tributario investito della relativa impugnazione sotto l’aspetto sia della motivazione che della presenza di effettivi e gravi indizi di illeciti fiscali; e che pertanto non possono bastare le sole informazioni anonime a legittimare detta autorizzazione all’accesso così che il giudice dovrà conseguenzialmente valutare il fondamento della pretesa fiscale senza tener conto di quegli elementi dall’ispezione rinvenuti (Cass. sez. unite n. 16424/2002; Cass. civile, sez. tributaria, 20/3/2009 n. 6836).

78

Di questi casi di questioni controverse e di giurisprudenza oscillante, in

senso favorevole o non favorevole all’Amministrazione, hanno fornito esempi

l’Agenzia delle entrate (v. all. A) con una nota molto articolata48, e l’Agenzia del

territorio. Quest’ultima, con una memoria di taglio tecnico-giuridico molto

specialistico, come è stato riferito al paragrafo 5.3 e in nota n. 40, ha fornito

informazioni piuttosto precise e trasmesso poi alcune sentenze indicative dei motivi

in base ai quali è stata decisa o è possibile che sia decisa la soccombenza

dell’Amministrazione in un processo tributario in materie di competenza

dell’Agenzia.

Un discorso a parte è stato fatto, nel paragrafo 6, a proposito della

soccombenza dell’Amministrazione nelle cause svoltesi in Commissione tributaria

centrale, competente allo smaltimento delle vecchie controversie da definire con le

norme vigenti prima delle riforme dei D.Lgs n. 545 e 546 del 31/12/1992.

In merito si è sottolineato il rilievo che hanno nel determinare le sentenze di

soccombenza la vetustà del contenzioso e le carenze di ordine pratico–funzionale

dell’organizzazione nonché una non sempre adeguata attenzione sulle situazioni del

processo da parte degli uffici, che in più occasioni avrebbero potuto rinunciare alla

prosecuzione del giudizio e farlo estinguere ai sensi dell’art. 55 del D.L. 112/2008.

Dai dati acquisiti è emersa la prevalenza delle soccombenze

dell’amministrazione nelle cause gestite in Commissione tributaria centrale

dall’Agenzia delle entrate e, al contrario, la netta prevalenza delle vittorie

dell’amministrazione nelle cause, peraltro di numero molto modesto, gestite

dall’Agenzia del territorio. (Il contenzioso dell’Agenzia delle dogane era di

48 L’Agenzia delle entrate ha trasmesso in allegato alla nota n. 2009/104607 del 9 luglio 2009 una serie

di tabelle relative al merito del contenzioso negli anni 2006, 2007 e 2008 diviso tra quello con esito favorevole all’Agenzia, con esito oscillante e con esito sfavorevole. Ogni tabella prende in considerazione un certo numero di questioni controverse, che vengono distinte per materia, di cui si riportano l’orientamento delle Commissioni tributarie, la prassi seguita dall’Agenzia, lo stato della giurisprudenza di legittimità e comunitaria ed eventuali note. Trattasi di informazioni, certo accurate, concernenti essenzialmente la natura giuridica delle controversie, e perciò le motivazioni giuridiche delle sentenze, non immediatamente significative dal punto di vista delle modalità di gestione del contenzioso.

79

competenza del giudice ordinario prima delle riforme del processo tributario).

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E’ del tutto ovvio che per evitare o ridurre la soccombenza in giudizio

dell’Amministrazione occorre che le pretese fiscali siano portate avanti nel

presupposto e alla condizione di essere adeguatamente motivate e fondate nell’an e

nel quantum49. Occorre inoltre che la sussistenza dei requisiti che legittimano le

suddette pretese possa essere provata nel processo dall’Amministrazione, essendo

essa sempre l’attore “sostanziale”, anche se convenuta in giudizio. Occorre infine

che non vi sia negligenza nei comportamenti processuali; che sia assicurata, con un

impegno ulteriore rispetto al molto già fatto in questa direzione, la costituzione in

giudizio e la presenza alle udienze nella generalità dei processi; e che l’attività

difensiva possa essere ben preparata e argomentata. Discendono dalle precedenti

considerazioni le altrettanto ovvie necessità di verifiche e cautele nello svolgimento

degli accertamenti e dei controlli fiscali, sulle quali non è peraltro richiesto in questa

sede di soffermarsi, e di un costante monitoraggio del contenzioso, anche per lo

studio e preparazione delle cause; aspetti questi che non sono invece estranei al

campo di indagine e sui quali si richiama brevemente l’attenzione.

Ai fini del monitoraggio del contenzioso, in atto e passato, e quindi della

disponibilità delle informazioni sullo stato delle controversie in corso e sullo

svolgimento ed esito di quelle definite - informazioni utili, se non indispensabili, per

valutare la stessa sostenibilità della pretesa tributaria e per la più pronta

applicazione delle migliori strategie processuali - importanza determinante assume

il livello di copertura e di efficienza dei sistemi informativi che, come si visto, non

49 Tra l’altro l’Amministrazione deve valutare l’opportunità di intervenire tempestivamente in autotutela.

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 698 del 19 gennaio 2010 ha al riguardo stabilito che, ove il provvedimento di autotutela non venga tempestivamente adottato al punto di costringere il privato ad affrontare spese legali e d’altro genere per proporre ricorso e per ottenere per questa via l’annullamento dell’atto, la responsabilità della pubblica Amministrazione permane ed è innegabile. Al contribuente vanno perciò restituite dal fisco le spese del ricorso.

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sembrano tuttavia ancora all’altezza delle esigenze, in particolare presso le Agenzie

del territorio e delle dogane e dello stesso Ministero dell’economia e delle finanze.

Ai fini poi della migliore difesa in giudizio degli interessi erariali, che non può

essere garantita senza il possesso delle occorrenti competenze processuali e

tributarie da parte degli uffici impegnati nel contenzioso, è del tutto evidente il

rilievo che devono avere l’attività di formazione e di indirizzo, l’emanazione di

direttive derivanti dall’esperienza e se necessario di specifiche circolari. In questo

senso nella relazione si è in particolare ricordato (v. paragrafo 3.2) lo sforzo fatto

per orientare l’azione difensiva attraverso il controllo del contenzioso “seriale”, cioè

di quel tipo di controversie e di problematiche che si ripetono o si sono ripetute in

più occasioni50.

Non può quindi mancare la raccomandazione di porre uno specifico impegno

per il miglioramento e potenziamento dei sistemi informativi, e perché gli stessi

possano colloquiare tra loro51, sia da parte delle Agenzie fiscali che del Ministero,

nonché per lo sviluppo dello studio e delle specifiche competenze in campo

tributario e processuale. Tutto ciò riguarda non solo le Agenzie, parti nei processi,

ed in particolare le Agenzie delle dogane e del territorio, che più necessitano di tale

progresso informatico, ma anche il Ministero dell’economia e delle finanze, titolare

della funzione di direzione politica nel settore e direttamente responsabile del

supporto di personale e logistico alle attività delle Commissioni tributarie. Una

50 Nella deliberazione dell’Agenzia delle entrate n. 1/2009 “Programma dei controlli sulla gestione delle

Amministrazioni dello Stato nel 2009” si è ricordato il progetto del contenzioso seriale, che ha preso avvio nel 2004, e, più in generale, si è sottolineato che l’Agenzia ha posto tra le proprie attività strategiche la difesa in giudizio degli interessi erariali in modo corretto e con tutti gli adempimenti richiesti dalle norme processuali – tributarie. L’Agenzia delle entrate considera che il riconoscimento in giudizio della pretesa erariale incrementa la credibilità dell’azione di controllo, crea fiducia nel sistema ed incentiva l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari, oltre che l’adesione del contribuente agli strumenti deflativi del contenzioso. Per l’Agenzia delle dogane v. nota n. 39.

51 Nella relazione della Corte dei conti al Rendiconto generale dello Stato del 2008 sono state evidenziate, nell’ambito della esigenza di migliorare l’affidabilità del Rendiconto e della gestione contabile del bilancio dello Stato, anche problematiche relative alla esatta contabilizzazione degli esiti del contenzioso. Si è qui posto in rilievo che le dimensioni degli esiti del contenzioso non trovano un riflesso diretto sulla contabilizzazione dei residui proprio perché il sistema informativo delle Commissioni tributarie non è stato costruito in modo da poter colloquiare con il sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato (Cap. II. Appendice: attendibilità e affidabilità del rendiconto entrate, pag. 288).

81

positiva evoluzione in tal senso si ritiene che debba essere promossa specialmente

dalla nuova Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento finanze del

Ministero.

I dirigenti delle Amministrazioni intervenute nell’Adunanza del 9 marzo

2010, nella quale è stata esaminata ed approvata da questa Sezione di controllo la

presente relazione, hanno svolto talune considerazioni di cui di seguito si dà conto.

Il Dott. Fiorenzo Sirianni, Direttore generale della menzionata Direzione della

giustizia tributaria, nel confermare quanto esposto nella relazione riguardo al

Ministero e alla suddetta Direzione (v. paragrafi 3.1 e 4), si è soffermato

sull’importanza dell’avviato progetto del processo telematico tributario, sulle

iniziative in corso finalizzate all’integrazione delle banche dati nonché, più in

generale, sul ruolo di coordinamento in materia di contenzioso spettante al

Ministero e riconosciuto dalla Corte dei conti.

Il Dott. Oronzo Gallone, dell’Agenzia delle entrate, ha fornito delle

precisazioni sul nuovo modello organizzativo introdotto nel 2009 (v. paragrafo 3.2),

sottolineando i vantaggi in termini di efficienza e di miglioramento delle

professionalità degli uffici derivanti dalla previsione di una specifica Area legale

all’interno delle Direzioni provinciali, che consente la gestione unitaria a livello

provinciale di un’attività complessa come quella del contenzioso. Ha poi fatto

presente che la complessità e le difficoltà di coordinamento delle norme tributarie, e

talvolta l’esistenza di vuoti normativi, ingenerano spesso dubbi interpretativi tali da

indurre l’Agenzia a non abbandonare la via giudiziale, ancorché di esito incerto,

prima che si consolidi una giurisprudenza di legittimità, aggiungendo inoltre che gli

indici di soccombenza possono risultare differenti sul territorio malgrado la

sostanziale uniformità di comportamento all’interno dei vari uffici dell’Agenzia. Ha

pure evidenziato l’elevata produttività dei funzionari addetti al contenzioso,

dimostrata, come ha precisato, dal notevole numero dei giudizi per ciascuno

pendenti e da quello dei giudizi definiti, oltre che dai costi del loro lavoro di gran

82

lunga inferiori rispetto alle tariffe richieste dai difensori dei contribuenti, osservando

comunque che non potrebbero essere destinate al contenzioso molte ulteriori

risorse, visti i gravosi altri impegni dell’Agenzia. Ha infine rilevato che il sistema

informativo, potenziato, è ora in grado di registrare anche i dati del contenzioso in

base all’anno di instaurazione del giudizio.

Il Dott. Pasquale Di Maio, dell’Agenzia delle dogane, ha ribadito quanto già

posto in evidenza nella relazione (v. paragrafo 3.3) circa le obiettive difficoltà che

l’Agenzia ha dovuto affrontare, dal 2002, dopo l’attribuzione alle Commissioni

tributarie anche delle controversie relative alle imposte di competenza della

medesima. Ha poi sottolineato il basso indice di soccombenza delle cause gestite

dalla sua Agenzia e che si sta recuperando il gap in materia di informatizzazione.

La Dott.ssa Laura Rossi, dell’Agenzia del territorio, ha riassunto le limitate

dimensioni e le caratteristiche del contenzioso tributario di cui è parte l’Agenzia e

ha espresso la soddisfazione dell’ente, e sua personale, come responsabile del

monitoraggio del contenzioso, per aver potuto contribuire concretamente

all’indagine con informazioni ed apporti che sono stati poi utilizzati e ripresi nella

relazione (v. in particolare paragrafo 3.4 e nota n. 40).

Alla luce delle considerazioni esposte in particolare dal Dott. Gallone, si

raccomanda al Ministero dell’economia e delle finanze e alla nuova Direzione della

giustizia tributaria di attivarsi per verificare se sussistano necessità di modifiche e/o

di integrazioni normative atte a rendere più agevole ed efficace la gestione del

contenzioso tributario e, in tal caso, di operare affinché possano essere introdotte

nell’ordinamento le occorrenti disposizioni.