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PRÜFSTELLE
ORGANISMO DI VALUTAZIONE
Il sistema dei controlli interni nella
concessione di contributi provinciali in alcuni settori
Rapporto di audit
Auditors: Elena Eccher e Gilbert Gasser
Bolzano, dicembre 2016
2
Anschrift / Indirizzo
Prüfstelle / Organismo di valutazione
39100 Bozen – Bolzano,Piazza Silvius Magnago - Platz 1
Tel.: 0471 412 480
Fax: 0471 412 489
E-mail: [email protected]
Mail: [email protected]
PEC: [email protected]
Internet: www.landtag-bz.org/de/pruefstelle.asp
Internet: www.consiglio-bz.org/it/organismo-di-valutazione.asp
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S O M M A R I O I. Contesto normativo e obiettivi dell’audit .......................................................................4
II. Motivazioni dell’audit.....................................................................................................4
III. Ambito e approccio metodologico.................................................................................5
IV. Descrizione dei dati di fatto...........................................................................................6
Ripartizione Edilizia abitativa.............................................................................................7
Ripartizione Agricoltura ...................................................................................................10
Ripartizione Economia ....................................................................................................12
V. Valutazione e raccomandazioni ..................................................................................15
Ripartizione Edilizia abitativa...........................................................................................15
Ripartizione Agricoltura ...................................................................................................16
Ripartizione Economia ....................................................................................................17
Raccomandazioni generali ..............................................................................................18
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I. Contesto normativo e obiettivi dell’audit
Ai sensi dell’art. 24, comma 1, lettera a) della L.P. n. 10/1992, l’Organismo di valutazione
ha il compito di monitorare il funzionamento del sistema dei controlli interni (di seguito SCI)1
dell’amministrazione provinciale.
La verifica costituisce oggetto del programma di lavoro annuale 2016 dell’Organismo di
valutazione.
Lo scopo dell’audit consiste nel predisporre, previa analisi approfondita, una relazione sullo
stato ovvero sul grado di sviluppo del SCI nell’ambito della concessione di contributi
provinciali e conseguentemente individuare, se necessario e ragionevole, proposte di
miglioramento.
II. Motivazioni dell’audit
L’analisi delle spese complessive del bilancio provinciale indica come i trasferimenti
corrispondano a circa il 70% del volume complessivo. Vale a dire che le risorse disponibili
vengono in gran parte convogliate verso altri soggetti: tra questi, sia enti pubblici come enti
locali e l’azienda sanitaria, ma anche attori privati come aziende, cittadini, associazioni ecc.
In linea di principio si può quindi affermare che in Alto Adige gli incentivi finanziari2 hanno
un ruolo di peso. Per il bilancio pubblico, il volume dei contributi concessi costituisce un
indubbio onere; ciononostante, essi sono auspicabili sia in un’ottica di politica sociale che
economica. Grazie ad essi, il settore pubblico crea infatti incentivi mirati a orientare
determinate iniziative nella direzione auspicata in termini di politica sociale e/o economica,
senza peraltro limitare la libertà dell’imprenditoria.
I settori in cui confluiscono le maggiori quote dei trasferimenti sono la sanità (31,6%), la
finanza locale (15,9%), le politiche sociali (12,1%), il traffico e i trasporti (4,3%), il diritto
1 Un sistema di controlli interni comprende tutte le varie misure di monitoraggio direttamente o indirettamente integrate negli iter
operativi espletati dai dirigenti e dai collaboratori. Obiettivo ne è la garanzia dei processi attraverso il rilevamento e la gestione dei
rischi esistenti. Nelle istituzioni pubbliche, il SCI serve soprattutto a tutelare le risorse pubbliche e a rilevare e scongiurare abusi ed
errori in sede di impiego delle risorse pubbliche. Vedasi in materia anche la relazione dell’Organismo di valutazione dell’ottobre 2015
Il sistema dei controlli interni nell’amministrazione provinciale. 2 In generale, per incentivo si intende ogni erogazione in denaro concessa a un richiedente nel pubblico interesse, senza che il
destinatario dello stesso o altra persona debba direttamente o indirettamente rendere in cambio all’erogatore eventuali
controprestazioni di valore monetario conforme alle condizioni di mercato.
I termini incentivi, sussidi, contributi e sovvenzioni vengono utilizzati per lo più come sinonimi.
5
allo studio (3,8%), l’edilizia abitativa (3,5%), l’agricoltura (2,8%) e l’economia (artigianato,
industria e commercio, 1,8%).
Considerato il notevole volume finanziario movimentato nell’ambito della concessione di
contributi, si rende necessario un conseguente controllo degli stessi. In prima battuta, i
controlli vanno effettuati dagli organismi erogatori stessi, poiché implementare, mantenere
e monitorare il SCI spetta ai dirigenti. Appare comunque evidente come un audit
nell’ambito del quale si verifichino regolarità, integrità funzionale ed efficacia del SCI risulti
particolarmente importante.
III. Ambito e approccio metodologico
La tematica del SCI viene esaminata nello specifico per quanto concerne la concessione di
contributi. Un’analisi complessiva sistematica sarebbe stata difficile, data l’assenza di uno
standard unitario. Si è per tale ragione deciso di operare una verifica all’interno di tre
strutture dell’amministrazione provinciale. La valutazione è proceduta tramite interviste con
i responsabili per materia, basate su di una traccia di questionario. L’elenco delle domande
è disponibile all’allegato 1) della presente relazione. Quanto enunciato nel corso delle
interviste ha potuto essere verificato alla luce dei dati e della documentazione messa a
disposizione.
Il criterio utilizzato nella scelta, sulla base del quadro d’insieme messo a disposizione
dall’Ufficio spese dell’Amministrazione provinciale, è stato il maggiore volume dei
trasferimenti a favore di privati e aziende (anno di riferimento 2015)
In base a tale criterio si sono individuate le tre strutture seguenti:
- Ripartizione 25, Edilizia abitativa - Ufficio Programmazione dell’edilizia agevolata,
Ufficio Promozione dell’edilizia agevolata e Ufficio Tecnico dell’edilizia agevolata
- Ripartizione 31, Agricoltura – Ufficio Edilizia rurale, Uffici distrettuali dell’agricoltura
- Ripartizione 35, Economia – Ufficio Artigianato e Aree produttive, Ufficio Industria e
cave
Nell’ambito della presente valutazione, l’Organismo si attiene agli standard dell’INTOSAI3.
3 Si tratta delle „Direttive sulle norme interne di controllo nel settore pubblico“ e della „Guida ai resoconti sull’efficacia dei controlli
interni“.
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La valutazione ha posto l’accento sui seguenti aspetti di rilievo ai fini del SCI:
o Principio della trasparenza: regolamentazione degli iter operativi chiara,
dettagliata e trasparente,
o Automatismi di controllo e principio “dei quattro occhi”: recepimento
sistematico di controlli nell’iter operativo: tali controlli possono avvenire con ausili IT
o tramite implementazione di verifiche incrociate,
o Principio della separazione funzionale: funzioni tra loro non conciliabili non
possono venire riunite in un’unica persona o ripartizione; conseguente separazione
tra funzione decisionale, esecutiva e di controllo,
o Obbligo di astensione in caso di incompatibilità,
o Principio dei “diritti minimi”: i diritti di accesso e utilizzo dei dati devono essere
limitati in maniera adeguata,
o Principio dell’archiviazione e della tracciabilità: documenti e iter devono essere
documentati in maniera chiara,
o SCI inteso come processo in costante divenire: verifica regolare e sistematica
del SCI in termini di funzionalità, efficacia e attualità,
o Principio della ponderazione costi-benefici: i costi e l’impiego di risorse
riconducibili ai controlli devono essere in giusta relazione rispetto al rischio che si
intende scongiurare (portata del danno e probabilità del suo verificarsi).
IV. Descrizione dei dati di fatto
Presso gli Uffici scelti si è verificato in concreto se in sede di concessione dei contributi gli
elementi significativi ai fini del SCI siano presenti nelle singole fasi del processo e risultino
anche opportunamente formalizzati. Si sono a tale riguardo prese come riferimento le
seguenti fasi del processo:
consulenza ai richiedenti,
presentazione della domanda e individuazione del funzionario addetto,
esame formale,
esame di merito,
selezione dei progetti,
approvazione del contributo,
modifiche progettuali,
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attuazione del progetto e rendicontazione del contributo.
Ripartizione Edilizia abitativa
L’audit è stato incentrato sui contributi per l’acquisto, la costruzione e il recupero della
prima casa nonché per l’acquisto e l’urbanizzazione di aree edificabili
Nell’assegnazione di contributi si applicano procedure standardizzate, dal momento che
i criteri dettagliati vigenti in materia già regolamentano tali procedure, in toto o almeno in
parte. I casi che presentano dubbi interpretativi vengono discussi nell’ambito di tavoli di
lavoro ad hoc; nel corso del tempo è andata così creandosi una lista di domande e
risposte disponibili sul sito della Ripartizione che consente di gestire situazioni analoghe in
maniera omogenea.
Le descrizioni dei processi, costantemente aggiornate e accessibili ai collaboratori
tramite un file system, trovano applicazione solamente nell’Ufficio programmazione
dell’edilizia agevolata. Le descrizioni contengono rimandi ad altri documenti, come ad
esempio circolari o moduli prestampati 4, ma non esemplificano competenze e meccanismi
di controllo integrati.
L’Ufficio Promozione dell’edilizia agevolata e l’Ufficio Tecnico dell’edilizia agevolata non
dispongono di un’esemplificazione esaustiva dei loro iter di processo, dal momento che a
giudizio dei direttori d’ufficio si tratterebbe di procedure semplici che non richiedono alcuna
descrizione.
La Ripartizione tratta spesso dati sensibili5: per la conservazione in formato cartaceo
vengono utilizzate buste chiuse, mentre i dati in formato digitale sono conservati
crittografati e accessibili solamente ai funzionari addetti.
Per la consulenza personale ai richiedenti allo sportello non vi sono regole scritte con
standard qualitativi definiti. Al fine di garantire una parità di trattamento dei potenziali
richiedenti e una consulenza competente, collaboratori esperti affiancano i nuovi assunti
per un periodo che va dai 6 ai 9 mesi. Una forma analoga di tutoring è poi prevista anche
per le consulenze telefoniche. I verbali dei colloqui condotti documentano il contenuto dei
colloqui stessi e chi vi ha preso parte.
Allo sportello è possibile effettuare delle simulazioni. In tal caso, il funzionario
dell’amministrazione verifica i presupposti generali e specifici, al fine di calcolare tipologia 4 Fa eccezione il procedimento di svincolo perché poco standardizzabile. 5 Si tratta a tale riguardo delle dichiarazioni di appartenenza al gruppo linguistico e dei certificati medici.
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e ammontare del contributo spettante, e un collaboratore dell’Ufficio tecnico verifica i
presupposti tecnici. Tutte queste simulazioni sono documentate e possono essere
visionate e consultate all’interno del sistema AS400.
Le domande di contributo pervenute vengono distribuite tra i funzionari addetti tramite
un software che considera i relativi carichi di lavoro. Il codice deontologico prevede che i
funzionari comunichino eventuali motivi di incompatibilità. Non sussiste tuttavia obbligo
di tenere traccia dell’avvenuta analisi di incompatibilità.
L’esame formale delle richieste presentate comprende la verifica di idoneità sostanziale,
correttezza formale e completezza. Si utilizza un modulo standard, garantendo in tal modo
che la richiesta contenga tutte le informazioni rilevanti. Il modulo di richiesta elenca anche
con chiarezza tutti i documenti da allegare. Le domande di contributo non prevedono alcun
termine ed è quindi possibile inoltrarle in qualsiasi momento.
Il principio dei “quattro occhi” in sede di esame formale e di regolarizzazione delle
domande, nonché di esame di merito, viene comunque sempre soddisfatto, dal momento
che ogni domanda viene istruita sia da un funzionario amministrativo che da un tecnico. In
presenza di casi complessi, in cui emergano particolari dubbi, la domanda viene
contrassegnata con “riserva” ed esaminata dal competente direttore d’ufficio. La verifica
del soddisfacimento dei criteri formali avviene attraverso il già citato software basato sul
Sistema AS400 che, qualora manchino degli elementi, impedisce il passaggio allo step
successivo e garantisce con ciò la completezza delle informazioni.
Grande importanza viene poi attribuita al fatto di garantire il livello di preparazione e
competenza dei funzionari addetti: almeno due volte all’anno si organizzano iniziative ad
hoc per la ripartizione, in modo da offrire ai collaboratori e alle collaboratrici un
aggiornamento di elevato livello qualitativo mirato ai bisogni.
Il richiedente è obbligato a fornire informazioni complete sulle domande di contributo che
intenda presentare o abbia già presentato ad altri enti per lo stesso progetto. A tale
riguardo, prima di liquidare i contributi si effettuano controlli incrociati sia con l’Ufficio
risparmio energetico6 che sulla base delle dichiarazioni dei redditi.
Considerato che i prerequisiti per la concessione di un contributo sono sanciti nel dettaglio
dalla legge e dal relativo regolamento di esecuzione, non è necessario alcun organo che
valuti le domande. Il software utilizzato supporta i funzionari addetti sia in fase di esame
dei requisiti per accedere al contributo che di definizione dell’ammontare dello stesso.
6 In questo Ufficio vengono presentate le domande di contributo relative al risparmio energetico.
9
Il punteggio ed eventuali note dei soggetti valutatori vengono inseriti sia in formato
elettronico che cartaceo, in tal caso sul documento.
La riduzione del vincolo sociale da 20 a 10 anni ha generato arretrati nell’istruttoria
delle domande. Si ovvierà a questi arretrati grazie all’impiego mirato di funzionari addetti.
La carenza di personale sta iniziando a creare arretrati anche per quanto concerne i
decreti di approvazione: grazie all’introduzione della “Dichiarazione unificata di reddito e
patrimonio” (DURP) 7, dal prossimo anno sarà tuttavia possibile abbreviare la procedura.
I contributi vengono concessi con decreto unico dell’assessore provinciale competente a
seguito dell’esame formale e di merito da parte del funzionario addetto, ove anche in sede
di stesura del decreto ci si attiene al principio “dei quattro occhi”. La comunicazione in
merito all’accoglimento o al rigetto della domanda viene generata automaticamente dal
software; la probabilità di errori in questa fase può quindi dirsi ridotta al minimo.
La durata del procedimento viene al momento monitorata solamente all’interno
dell’Ufficio Promozione dell’edilizia agevolata. Per il controllo in merito al rispetto dei
termini da parte del beneficiario, nel caso di domande già approvate si utilizza un piano
delle scadenze inserito nella banca dati e verificato mensilmente. Il controllo dei contributi
concessi ai Comuni viene effettuato in maniera analoga, utilizzando una semplice tabella
Excel, essendo il numero dei contributi annuali abbastanza contenuto.8
La legge e i relativi criteri prevedono una regolamentazione delle modifiche con obbligo di
comunicazione, delle quali i beneficiari vengono informati già in sede di notifica della
concessione del contributo. L’Ufficio Programmazione dell’edilizia agevolata effettua i
controlli sia in caso di richieste di modifica, sia d’ufficio. I controlli avvengono accedendo ai
dati depositati presso gli Uffici Anagrafe, pur se i responsabili riportano che tale accesso
sarebbe soggetto a una serie di limitazioni e ostacoli.
I beneficiari ricevono l’elenco dei documenti necessari per la liquidazione del contributo
già in sede di comunicazione della concessione dello stesso. Alla richiesta di liquidazione
devono essere allegati gli originali dei giustificativi, che l’Ufficio tecnico verifica anche in
merito alla loro coerenza con altri documenti, per avere conferma dell’utilizzo dei
contributi conforme allo scopo. I sopralluoghi vengono effettuati da un funzionario
dell’amministrazione e da un tecnico in presenza di tre diverse situazioni:
1. nell’ambito di controlli a campione i sensi dell’art. 2 della Legge provinciale n.
17/1993;
7 Si tratta di una dichiarazione in merito alla situazione economica che il cittadino deve presentare per poter richiedere prestazioni o
agevolazioni tariffarie relative a servizi sanitari e assistenza sociale . 8 Si tratta di circa 25/30 contributi all’anno.
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2. a seguito di reclami da parte di terzi;
3. in occasione di richieste di modifica oppure prima del decorrere del vincolo sociale,
qualora un esame incrociato dei documenti induca il sospetto di possibili violazioni
degli obblighi.
La probabilità di un sopralluogo non dipende dall’ammontare del contributo.
Ripartizione Agricoltura
Nella Ripartizione Agricoltura l’analisi si è incentrata sui due principali capitoli di spesa del
bilancio: il primo riguarda le agevolazioni agli investimenti nelle imprese agricole e il
secondo le agevolazioni all’edilizia abitativa rurale.
Per i contributi da erogarsi esiste una procedura standard a cui non è prevista alcuna
deroga per casi specifici. Per tutte le procedure di concessione dei contributi esistono
descrizioni dei processi, tuttavia solo in formato cartaceo e non digitale. Secondo quanto
affermano i dirigenti, la causa sarebbe ascrivibile al mancato supporto da parte
dell’informatica. Le competenze non sono contemplate nelle descrizioni dei processi,
bensì nei mansionari, che vengono costantemente aggiornati; non vengono illustrati
neppure meccanismi di controllo integrati.
La Ripartizione non tratta dati sensibili, per cui risulta superfluo disciplinarne un accesso
limitato.
Nel corso del tempo, più che sull’aspetto tecnico il focus della consulenza si è spostato su
quello dell’incentivazione. Per i colloqui di consulenza non si sono elaborati standard
qualitativi; la gestione omogenea delle domande di consulenza viene garantita dalle
iniziative di aggiornamento per i collaboratori. Non si tiene traccia dei colloqui di
consulenza effettuati.
Le domande di contributo pervenute vengono distribuite in base al carico di lavoro dei
collaboratori oppure in base alla zona di competenza; negli uffici in cui si opta per la
seconda soluzione, i bacini d’utenza dei collaboratori vengono cambiati spesso, per ridurre
il rischio che possano crearsi rapporti troppo stretti tra amministrazione e cittadino.
Ai funzionari addetti è stato fatto presente che il codice deontologico li obbliga a
comunicare un’eventuale incompatibilità. Non esiste tuttavia obbligo di tenere traccia
dell’avvenuta analisi di incompatibilità.
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La presentazione delle domande di contributo prevede moduli standard, strutturati in
maniera facilmente comprensibile per il richiedente e che rispondono ai criteri previsti.
Anche la documentazione da allegarsi è indicata con chiarezza. L’iter amministrativo
prevede una “procedura a sportello”, con la possibilità di presentare la domanda in
qualsiasi momento.
Nell’esame formale della domanda ci si attiene al principio dei “quattro occhi”, dal
momento che una prima verifica di completezza avviene già in sede di inoltro e una
seconda si ha poi all’inizio della fase di istruttoria. I funzionari addetti possiedono una
formazione tecnica, per lo più in tecnica agraria, e verificano il soddisfacimento dei criteri
formali e dei prerequisiti per il finanziamento sulla base di check list. Queste check list
riproducono tutti gli step della procedura: conclusa ogni fase del controllo, vengono firmate
dal funzionario addetto e passate al collaboratore successivo per l’istruttoria.
I richiedenti devono dichiarare se per lo stesso progetto abbiano richiesto un contributo
presso un altro ufficio provinciale o un’altra pubblica amministrazione. Il rispetto del
principio dei “quattro occhi” risulta garantito anche nella fase dell’esame di merito. Il
direttore dell’ufficio competente esamina infatti sempre la relazione tecnica e vi appone la
propria firma. I progetti di maggiore importanza vengono discussi nell’ambito di riunioni
presso gli uffici distrettuali, talvolta anche alla presenza di un rappresentante dell’Ufficio
Edilizia rurale con sede a Bolzano.
Per la gestione delle domande di finanziamento è disponibile un’applicazione IT ad hoc
(Efin) che funziona come sistema di workflow: consente di definire e gestire l’iter operativo,
di gestire i diritti di accesso ai dati da parte degli utenti più diversi e di effettuare svariati
passaggi in modalità automatica. La sezione riservata all’Ufficio contiene i dati relativi al
singolo contributo e necessari ai fini del calcolo dello stesso. Con l’ausilio di questo
software è possibile tracciare i vari step di una domanda di contributo, dalla sua creazione
fino all’archiviazione. Attualmente si sta riorganizzando il Sistema Informativo Agricolo e
Forestale LAFIS, quindi dopo avere concluso la migrazione dei dati sulla nuova
piattaforma tecnica ABACO si devono ora predisporre e adeguare i programmi applicativi.
Durante la passata legislatura si sono accumulati notevoli arretrati nell’istruttoria delle
domande: nel corso degli ultimi anni si è tuttavia riusciti in gran parte a smaltirli grazie ad
assegnazioni straordinarie di fondi, alle nuove disposizioni in materia di armonizzazione
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dei sistemi contabili 9 e all’emanazione di criteri più restrittivi, rapportati agli stanziamenti
disponibili.
I contributi vengono approvati con decreto del direttore di ripartizione: tale procedura
rispetta il principio “dei quattro occhi”, dal momento che la risposta viene in genere stilata
in collaborazione tra uffici periferici e Ufficio Edilizia rurale.
La comunicazione dell’approvazione è illustrata nella descrizione del processo. In caso di
diniego del contributo si emana un decreto di diniego che viene recapitato al richiedente.
La durata del procedimento viene al momento monitorata avvalendosi di semplici tabelle
Excel.
La disciplina in merito alla modifica del progetto viene ampiamente formulata nella legge
di agevolazione e nei rispettivi criteri attuativi; l’evasione delle domande relative spetta
tuttavia ai Comuni.
I criteri di ammissibilità elencano i documenti che il beneficiario deve produrre per la
liquidazione del contributo. Le fatture relative alle spese sostenute vengono esaminate dai
funzionari addetti degli uffici distrettuali, che in alcuni casi effettuano dei sopralluoghi. I
relativi verbali valgono come conferma dell’utilizzo dei contributi conforme allo scopo.
Ai sensi dell’art. 2 della Legge provinciale n. 17/1993, il 6% delle domande viene
sottoposto a controlli a campione; la scelta dei progetti da controllarsi avviene ogni anno
mediante estrazione a sorte. Questi sopralluoghi non vengono effettuati in caso di progetti
la cui regolare realizzazione sia stata confermata direttamente dai funzionari della
ripartizione, mentre rimangono comunque in essere i controlli a campione circa la
veridicità delle autocertificazioni e il rispetto della destinazione d’uso.
Si sta realizzando un sistema di controlling che consentirà sia controlli periodici in merito
allo stato aggiornato delle domande che un controllo permanente delle check list, dei
moduli e delle schede informative.
Ripartizione Economia
Nel settore economia, sono stati esaminati i procedimenti per la concessione di contributi
in conto capitale al fine di promuovere l’autofinanziamento delle imprese artigianali e
9 Secondo il principio della competenza finanziaria, gli impegni di spesa riferiti a investimenti vengono imputati all’esercizio finanziario in
cui giungono a scadenza.
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l’imprenditoria femminile da un lato e di contributi a imprese industriali per promuovere gli
investimenti aziendali dall’altro.
In ambedue i casi, la concessione dei contributi segue una procedura standard che non
prevede deroghe. In caso di dubbio, qualora sussista una discrezionalità d’interpretazione,
si definiscono regole interne nell’ambito di incontri tra i vari uffici. Nel corso del tempo si è
creata una sorta di “wikipedia delle agevolazioni”: si tratta di una piattaforma online interna
alle ripartizioni e accessibile a tutti i collaboratori, che viene costantemente aggiornata e
che funge così anche da guida per un’applicazione uniforme delle direttive in quei pochi
casi in cui esista un margine di discrezionalità. Questo strumento offre inoltre una base
efficiente per un transfer omogeneo delle conoscenze tra i collaboratori e un riferimento
prezioso in fase di avviamento di nuovi collaboratori e di loro avvicendamento. Per
garantire un medesimo iter in tutti i settori anche con riferimento alle norme comunitarie in
materia di aiuti di Stato, i casi dubbi vengono trattati dalla Task Force Diritto Europeo10.
Per i procedimenti di concessione non sono in uso descrizioni dei processi, dal
momento che, come affermano i direttori responsabili, i criteri approvati con delibera della
Giunta provinciale sono molto dettagliati.
La Ripartizione non tratta dati sensibili, per cui risulta superfluo disciplinarne un accesso
limitato.
I colloqui di consulenza vengono effettuati dai funzionari addetti durante l’orario d’ufficio
oppure su appuntamento, sia presso la sede che in periferia. La Ripartizione non dispone
di regole scritte per i colloqui con le persone interessate ai contributi. I punti chiave dei
colloqui vengono riassunti ai richiedenti per e-mail.
Le domande di contributo pervenute vengono assegnate ai funzionari addetti dai
Direttori d’ufficio in base alla lingua e alla dimensione dell’investimento. Non si tiene alcun
elenco delle incompatibilità istituzionali o personali. I collaboratori sono tuttavia informati
circa l’obbligo di comunicare situazioni di conflitto anche solamente potenziali; non
sussiste tuttavia obbligo di tenere traccia dell’avvenuta analisi di incompatibilità.
Sul sito della Ripartizione sono disponibili moduli standard sia per la presentazione delle
domande che per la liquidazione dei contributi. A tutt’oggi non si sono avute domande per
10
La task force è stata istituita nel 2011 presso la Ripartizione Europa della Provincia per creare un centro di competenza in materia di diritto europeo. E’ a disposizione per consulenze a favore dell’amministrazione provinciale, delle sue società e di tutti gli altri enti pubblici (comuni, comunità comprensoriali, ecc.) nonché di imprese, liberi professionisti e associazioni di rappresentanza. La task force è formata da specialisti in materia di diritto europeo che forniscono ausilio circa le questioni in materia e dispone di un’ampia raccolta di materiale di documentazione a Bolzano e a Bruxelles. Essa si avvale inoltre della collaborazione di una rete internazionale di esperti in diritto europeo.
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le quali fosse fissato un termine, dal momento che si è applicata una procedura con
termini di presentazione liberi (la cosiddetta “procedura a sportello”).
Causa carenza di personale, l’esame formale non vede sempre rispettato il principio dei
“quattro occhi”, effettuato solamente a campione. In ogni caso, l’esame formale e di merito
da un lato e la redazione del decreto di concessione del contributo dall’altro vengono
espletati da due diversi funzionari. Il soddisfacimento dei criteri formali non viene verificato
sulla base di check list, dal momento che i responsabili affermano esservi solamente pochi
elementi da controllare.
Sul modulo, il soggetto deve dichiarare di non richiedere altri contributi provinciali per lo
stesso investimento.
I funzionari usufruiscono di un aggiornamento costante concernente le novità del settore
specifico, con particolare riguardo al diritto UE.
Anche nel settore economia, per la gestione delle domande di finanziamento è
disponibile un’applicazione IT specifica (Efin), grazie alla quale le domande vengono
esaminate e valutate in automatico e ammesse al finanziamento. Tutta la procedura di
valutazione viene in tal modo salvata all’interno del sistema di acquisizione dati.
Una disparità esistita per anni tra mezzi di bilancio effettivamente a disposizione e misure
di incentivazione deliberate che prevedevano regimi decisamente più impegnativi in
termini di costi, anno dopo anno ha fatto costantemente lievitare i tempi di attesa. Al fine di
smaltire gli arretrati, la Giunta provinciale ha deliberato che dal marzo 2014 l’accettazione
e la trattazione delle domande per contributi e finanziamenti per investimenti aziendali
nonché per consulenza, aggiornamento e transfer di know how, venissero sospese fino a
revoca. E’ stato a tale riguardo deciso anche di non concedere alcuna proroga alle
domande di contributo in corso e non ancora concluse. Così facendo, la questione degli
arretrati dovrebbe risolversi entro la fine del 2017.
L’approvazione del contributo avviene con decreto del Direttore di Ripartizione sulla
base di un investimento già effettuato. Ne consegue che, contemporaneamente, può
essere disposta anche la liquidazione del contributo. Per questa ragione non vi possono
essere modifiche progettuali. La comunicazione circa l’approvazione o il diniego del
contributo avviene tramite lettere in serie, generate in automatico dal sistema informatico.
Fino ad ora non si è monitorato il tempo procedimentale per la concessione dei
contributi.
Per la rendicontazione dei costi di progetto si hanno a disposizione non solo un modulo
ma anche istruzioni ad hoc. I giustificativi vanno allegati a ogni domanda di finanziamento.
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I controlli ex-post vengono effettuati a campione sia a livello di ufficio che di ripartizione.
Gli uffici prendono in esame almeno l’8% 11 delle iniziative per cui è stato concesso un
contributo nell’anno di riferimento. Inoltre, vengono sottoposti a controllo tutti i casi ritenuti
dubbi. In ambedue tali situazioni vengono incaricati collaboratori che non abbiano svolto in
precedenza l’istruttoria e che eseguono i sopralluoghi. In tale occasione si accerta anche
che l’utilizzo dei contributi sia conforme allo scopo.
I controlli a campione a livello di ripartizione avvengono sulla base dei decreti emanati. La
dimensione del progetto non costituisce un parametro per stabilire la probabilità di una
verifica.
V. Valutazione e raccomandazioni
Ripartizione Edilizia abitativa
La Ripartizione dispone di una descrizione incompleta dei suoi processi, che non
contempla la totalità dei processi e che non viene utilizzata da tutti i collaboratori dei tre
uffici. Poiché tuttavia i vari iter sono trasversali agli uffici e le descrizioni dei processi
risultano particolarmente importanti anche in vista dell’imminente digitalizzazione degli atti,
si raccomanda di redigere descrizioni con competenze chiaramente definite, meccanismi
di controllo integrati e rimandi ai documenti che servono nel corso del procedimento.
Per controllare il rispetto delle scadenze da parte di tutti i beneficiari (p.es. termini per
l’ultimazione lavori e per l’occupazione dell’abitazione; rispetto del vincolo sociale),
l’introduzione di un piano unico delle scadenze contribuirebbe a garantire un migliore
quadro d’insieme in sede di attività di controllo.
Per favorire lo scambio dei dati12 tra gli uffici pubblici si dovrebbe mirare a rendere di più
facile accesso i dati in possesso dei Comuni, in maniera tale da avere controlli più effettivi
e più efficienti in merito al rispetto degli obblighi. Si dovrebbero a tale riguardo coinvolgere
l’IT-Governance Board e l’IT-Steering Board, responsabili del coordinamento delle
questioni IT delle amministrazioni pubbliche dell’Alto Adige. 13
11 Nel gennaio 2016, nel corso di una riunione interna alla Ripartizione si è deciso di innalzare la percentuale dal 6% all‘8% quale
misura di prevenzione della corruzione. 12 Cfr. Il documento strategico „Alto Adige Digitale 2020“, pag. 16 in Realizzazione dell’accordo di coalizione per la formazione della
Giunta provinciale per la legislatura 2013 - 2018, pag. 35 13 L’istituzione dei due organismi è stata prevista con delibera di Giunta n. 808 del 07.07.2015.
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Ripartizione Agricoltura
Le descrizioni dei processi disponibili illustrano tutte le fasi della concessione dei
contributi, ma non contengono indicazioni in merito alle relative competenze e ai
documenti utilizzati nel corso del processo. Si raccomanda quindi di integrare le
descrizioni dei processi con gli elementi di cui sopra. Tali descrizioni dovrebbero essere
predisposte in formato digitale, in modo da essere facilmente accessibili a tutti i
collaboratori e da consentire rimandi tramite link alla documentazione pertinente.
La Ripartizione Agricoltura replica come la descrizione dei processi dipenda da fattori
esterni su cui la ripartizione in oggetto non ha facoltà di intervenire.
L’Organismo di valutazione è perfettamente consapevole della complessità insita in un
progetto che riguardi le descrizioni dei processi, nonché dell’inevitabile necessità di un
supporto da parte delle unità organizzative trasversali. La formulazione della
raccomandazione è quindi generale, proprio per potersi indirizzare a tutti gli attori
interessati. D’altro canto, considerate le molteplici possibilità di utilizzo dei modelli di
processo, tra cui la completa identificazione dei rischi, la predisposizione dei requisiti
tecnici e specifici per i produttori di software, l’illustrazione degli iter operativi, il
miglioramento della chiarezza, la standardizzazione e la garanzia della qualità,
l’Organismo di valutazione ribadisce nuovamente l’importanza di elaborare una
descrizione sistematica dei processi. Nella stessa direzione va poi anche il progetto per la
digitalizzazione del procedimento amministrativo, basato sulla cosiddetta Piattaforma EIM
(Enterprise Information Management), che la Ripartizione Informatica è in procinto di
acquisire e attivare. La digitalizzazione dei procedimenti amministrativi richiede di
consolidare i dati in banche dati unitarie, operazione questa da compiersi a monte.
Per quanto concerne l’attività di consulenza, si raccomanda di stabilire un obbligo a
tenere traccia almeno dei colloqui di consulenza di una certa portata, anche per poter
rilevare quest’attività così impegnativa in termini di tempo nell’ambito del controlling.
Nella sua presa di posizione, la Ripartizione Agricoltura replica che “tutto questo era
previsto, ma non è stato fattibile per due ragioni. In primo luogo sarebbe opportuno
prevedere un supporto IT, il che è un’impresa impossibile, e in secondo luogo non si può
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accollare sempre più lavoro a un numero di collaboratori e collaboratrici sempre più
esiguo”.
L’Organismo di valutazione precisa che per tenere traccia dei colloqui di consulenza sono
sufficienti un breve sunto e una indicazione dei risultati, a cui in una prima fase si può
provvedere con i comuni software.
Ripartizione Economia
Per i procedimenti presi in esame non si hanno descrizioni dei processi, e si
raccomanda quindi di elaborarle per acquisire una panoramica globale degli iter
amministrativi. Le descrizioni dei processi rappresentano un prerequisito fondamentale per
ridurre costi e tempi, introdurre in maniera vantaggiosa soluzioni IT adeguate e, al tempo
stesso, migliorare la qualità del processo. Le descrizioni dei processi sono poi un
elemento importante nel trasferimento di conoscenze tra i collaboratori, per documentare
le conoscenze necessarie per un determinato ambito operativo e avere ad esempio
sempre a disposizione le informazioni importanti anche in caso di sostituzione a breve
dell’addetto. Le descrizioni dei processi dovrebbero contenere una chiara definizione delle
competenze, dei meccanismi di controllo integrati e dei rimandi ai documenti pertinenti.
La Ripartizione Agricoltura fa notare come “l’attuazione concreta presupponga che le
cosiddette competenze trasversali, tra cui supporto IT, modifiche incisive alla gestione
contabile e finanziaria e amministrazione del personale, e l’introduzione di strumenti di
pianificazione programmatica ecc., vengano messe a disposizione delle ripartizioni in
maniera sufficientemente chiara, rapida e concertata, il che finora non è accaduto”.
L’Organismo di valutazione prende atto di questa precisazione, ma ribadisce la propria
raccomandazione, rimandando alla presa di posizione nei confronti della Ripartizione
Agricoltura di cui al paragrafo precedente.
In vista dell’imminente introduzione del procedimento tramite bando, al posto della
cosiddetta “procedura a sportello” finora in uso, è certamente sensato pensare alla
redazione di check list per verificare il soddisfacimento dei criteri formali, dal momento
che il numero degli elementi da controllare sarà maggiore.
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La Ripartizione considera la raccomandazione utile e la attuerà.
Raccomandazioni generali
La normativa in materia di contributi presa in esame e i relativi regolamenti di esecuzione
e criteri contemplano ipotesi chiaramente definite, con obiettivi concreti e destinatari, effetti
perseguiti, criteri per decisioni appropriate relativamente all’ammissione ai contributi e al
loro ammontare. Un aspetto che non viene considerato, e che sarebbe invece molto
interessante, riguarda la valutazione degli strumenti utilizzati, al fine di verificare se gli
effetti attesi vengano anche realmente raggiunti. A tale riguardo andrebbero definiti
indicatori specifici che consentano di rilevare e giudicare il raggiungimento degli obiettivi.
La Ripartizione Economia comunica a tale riguardo come la valutazione degli strumenti di
concessione dei contributi sia prevista già nei Programmi statistici provinciali degli ultimi
anni. Il nuovo e incisivo orientamento degli incentivi all’economia fa sì che i risultati in
merito possano venire stimati con la necessaria significatività solamente nei prossimi anni.
L’Organismo di valutazione prende atto di tale precisazione, ma ribadisce la propria
raccomandazione, dal momento che una valutazione sistematica dovrebbe essere
prevista nella normativa di agevolazione e/o nei relativi regolamenti di esecuzione.
La consulenza ai potenziali richiedenti non prevede prescrizioni né standard. Ciò
potrebbe tuttavia comportare il rischio di un impari trattamento dei potenziali richiedenti, e
sarebbe quindi auspicabile redigere standard qualitativi unitari con i relativi principi da
rispettare.
Circa l’obbligo di comunicare eventuali incompatibilità, come da codice di comportamento,
sarebbe opportuno prevedere di tenere traccia dell’avvenuta analisi di incompatibilità
prima dell’inizio dell’istruttoria delle domande.
La Ripartizione Agricoltura comunica che “la necessità di tenere traccia dell’avvenuta
analisi di incompatibilità non è nota e viene considerata una procedura estremamente
burocratica. In caso di possibile incompatibilità, nella prassi corrente la cosa viene sempre
chiarita tra funzionario addetto e direttore d’ufficio responsabile, oppure tra direttore
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d’ufficio e direttore di ripartizione, e successivamente la pratica viene assegnata a un
collaboratore o direttore d’ufficio non gravati da incompatibilità”.
Come da presa di posizione della Ripartizione Economia, un esame di incompatibilità
preventivo e sistematico si ripercuoterebbe negativamente sui tempi dei procedimenti. Le
risorse di personale sempre minori dovrebbero indurre a evitare il rischio di “essere
autoreferenziali”.
L’Organismo di valutazione sottolinea come, in base a quanto riportano le ripartizioni, il
codice di comportamento trovi già applicazione. L’Organismo di valutazione raccomanda
comunque di sollevare la questione di eventuale incompatibilità per ogni singola domanda.
Se non dovesse emergere alcuna incompatibilità, ciò andrebbe annotato agli atti; se
dovesse, invece, essere verificata un’incompatibilità, ne andrebbe egualmente tenuta
traccia, così come della corrispondente attestazione che, data l’incompatibilità, l’istruttoria
della domanda è stata affidata a un altro collaboratore.
In nessuno dei procedimenti esaminati la probabilità di un controllo dipende
dall’ammontare del contributo. Si raccomanda tuttavia un campionamento stratificato, per
garantire che rientrino nel campione agevolazioni oltre una determinata soglia, dal
momento che comportano un rischio maggiore.
La Ripartizione Economia comunica di ritenere la proposta molto utile e di volerla attuare a
partire da gennaio 2018.
Con l’articolo 7 della Legge Provinciale del 4 maggio 2016, n. 9 “Modifiche della Legge
Provinciale del 22 ottobre 1993, n. 17, “Disciplina del procedimento amministrativo”, si è
modificato l’articolo 4 della Legge Provinciale circa la durata del procedimento
amministrativo, introducendo il termine dei 30 giorni per la conclusione dello stesso. Si è
al contempo previsto che, con delibera della Giunta provinciale, sia stabilito un termine
maggiore per la conclusione del procedimento amministrativo, qualora tale temine
maggiore sia imprescindibile per durata, tipologia degli interessi pubblici tutelati o
particolare complessità del procedimento stesso. Il controllo e il rispetto dei tempi, previsti
dalla legge o da regolamenti per la conclusione del rispettivo procedimento, costituiscono
un obbligo anche ai sensi dell’art. 1, comma 9 e 28 della legge n. 190/2012 in materia di
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prevenzione della corruzione. Considerato che all’interno delle strutture organizzative non
si applica un sistema adeguato per il rilevamento dei termini per i procedimenti
amministrativi, è senza dubbio da raccomandarsi l’urgente introduzione dello stesso, onde
prevenire le conseguenze previste per legge in caso di mancata osservanza dei termini.
Gli auditors Elena Eccher Gilbert Gasser
