Impacto de las Industrias Extractivas en los Derechos Colectivos sobre Territorios y Bosques de los Pueblos y las Comunidades

7/28/2019 Impacto de las Industrias Extractivas en los Derechos Colectivos sobre Territorios y Bosques de los Pueblos y las C

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M A R Z O 2 0 1 3

Impct de l Idti Extcti

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Teiti Bqe de l Pebl

l Cmidde

A S O C I A C I NAMBIENTE SOCIEDAD


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La InICIaTIva Para Los DErEChos y rECursos

RRI es una coalicin global de 14 socios y ms de 120 organizaciones internacionales, regionales y locales,

dedicadas a la promocin de reormas de la tenencia de tierras y de las polticas y mercados orestales. RRI aprovecha

estratgicamente la colaboracin y dedicacin de sus socios y colaboradores en todo el mundo: compartiendo proyec-

tos de investigacin, apoyando reuniones y encuentros entre actores estratgicos y promoviendo procesos de cambio

en dierentes regiones del mundo.

RRI opera bajo la coordinacin del Grupo para los Derechos y Recursos, organizacin sin fnes de lucro con sede

en Washington, D.C. Para ms inormacin, por avor visite www.rightsandresources.org.

Los puntos de vista presentados aqu son de los autores, y no necesariamente los comparten los organismos quegenerosamente patrocinaron el presente trabajo, ni tampoco los Socios de la Coalicin.

soCIos

DonanTEs


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Impacto de las Industrias Extractivasen los Derechos Colectivos sobreTerritorios y Bosques de los Pueblosy las Comunidades

L a I nc i a t i v a pa r a l o s De r e c ho s y Re c u r s o s y As o c i ac i n Amb i e n t e y So c i e dadM a r z o 2 0 1 3


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IMPACTO DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN LOS DERECHOS COLECTIVOS SOBRE TERRITO-RIOS Y BOSQUES DE LOS PUEBLOS Y LAS COMUNIDADES

Equipo de investiacinMargarita Flrez, abogada e investigadora ambiental, directora de la Asociacin Ambiente y Sociedad.

Coordinadora

InvestiadoresTania Arosemena, Sizzly Valds, Washington Lum, Centro de Incidencia Ambiental, Panam. Captulo

III

Ana Luca Maya Aguirre. Abogada y Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad

Nacional de Colombia. Actualmente es investigadora de la Asociacin Ambiente y Sociedad e

integrante del Panel de expertos jurdicos del Grupo de Trabajo de la Red Internacional para los DESC.

Captulo I

Sebastin Rubiano, abogado y candidato a magster en Geografa de la Universidad de los Andes.

Actualmente es asesor jurdico del Grupo de Derecho de Inters Pblico (GDIP), investigador del

Centro de Investigaciones Sociojurdicas (CIJUS) y profesor de Derecho Ambiental de la Universidad de

los Andes, Colombia. Captulo II

Sergio Vsquez, Estudiante de la Universidad de los Andes. Asistente de investigacin

Mayra Tenjo, consultora, Colombia. Captulo I

Juliana Snchez, antroploga, miembro del Semillero de Investigacin Minera Ambiente y Territorio

(SIMAT), adjunto al Grupo de Investigacin Cultura y Ambiente de la Universidad Nacional de

Colombia, Colombia. Asistente investigacin para bsqueda y sistematizacin de bibliografa

ContratanteLa Iniciativa para los Derechos y Recursos (RRI)

ConsultoraAsociacin Ambiente y Sociedad

Bogot, 9 de marzo de 2013

ISBN: 978-0-9833674-7-5


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La Iniciativa para los Derechos y Recursos | Asociacin Ambiente y Sociedad

SI gLAS Y ACRNI MOS

Acrnimos Denicin

ACAPA Asociacin Campesina del ro Pata

AIDA Asociacin Interamericana para la Deensa del Ambiente

AIDPI Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas

ANAM Autoridad Nacional del Ambiente (Panam)ANDI Asociacin Nacional de Industriales (Colombia)

ASILCOM Asociacin de Silvicultores Comunitarios de las Verapaces

CAO Ocina del Ombudsman y Asesor en Materia de Observancia

CEACR Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios

CEH Comisin para el Esclarecimiento Histrico en Guatemala

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina

CFI Corporacin Financiera Internacional

CIAM Centro de Incidencia Ambiental (Panam)

CIDH Comisin Interamericana de Derechos Humanos

CIEL Centro para el Derecho Ambiental InternacionalCIFOR Center or International Forestry Research

COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de

Colombia

COGMANGLAR Coordinadora de Comunidades Guatemaltecas por la Deensa de los

Manglares y la Vida

CONAP Consejo Nacional de reas Protegidas (Guatemala)

COONAPIP Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam

COPDICONC Consejo Mayor para el Desarrollo Integral de Comunidades Negras de

la Cordillera Occidental de Nario y Sur del Cauca

CPLI Consentimiento previo libre e inormado

DIAN Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (Colombia)

DIGARN Direccin General de Gestin Ambiental y Recursos Naturales

DIGCL Direccin General de Cumplimiento Legal

DIGCN Direccin General de Coordinacin Nacional

DINADE Direccin Nacional de Desarrollo Empresarial del Ministerio de

Comercio e Industrias

DPLF Fundacin para el Debido Proceso Legal

EIA Estudio de Impacto Ambietal

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y laAgricultura

FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques

FEDEGAN Federacin de Ganaderos (Colombia)

FEDERAFOGUA Federacin de Organizaciones Agroorestales, Ambientales y

Agroecolgicas del Occidente de Guatemala

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal (Per)


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GREMIEXT Gremio de Industrias Extractivas (Guatemala)

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

IDEAM Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales

(Colombia)

IED Inversin Extranjera Directa

IGAC Instituto Geogrco Agustn Codazzi (Colombia)

IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Inraestructura RegionalSuramericana

INAB Instituto Nacional de Bosques

INEI Instituto Nacional de Estadstica e Inormtica (Per)

INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales (Per)

IRIC International Resources Investment Corporation

MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Colombia)

MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Colombia)

MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (Guatemala)

MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Guatemala)MINAM Ministerio de Ambiente (Per)

MINEM Ministerio de Energa y Minas (Per)

MSICG Movimiento Sindical, Indgena y Campesino Guatemalteco

NN.UU. Naciones Unidas

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OCG On Common Ground Consultants Inc.

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

ONG Organizacin no gubernamental

ONIC Organizacin Nacional Indgena de Colombia

ONU-REDD Programa de colaboracin de las Naciones Unidas para la Reduccinde emisiones de la deorestacin y la degradacin de bosques en los

pases en desarrollo

PAM Pasivos ambientales mineros

PETROECUADOR Empresa Estatal de Petrleos del Ecuador

PIB Producto interno bruto

PINFOR Programa de Incentivos Forestales

PNLT Parque Nacional Laguna del Tigre

PNN Parque nacional natural

PNR Parque nacional regional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

RBM Reserva Biosera Maya (Guatemala)

REDD Reduccin de emisiones por deorestacin y degradacin

R-PP Propuesta de Preparacin para REDD+

SEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental

SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos

SIGAN Sistema Integrado de Gestin Ambiental Nacional


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SIGAP Sistema Guatemalteco de reas Protegidas

SINCHI Instituto Amaznico de Investigaciones Cientcas (Colombia)

SNSM Sierra Nevada de Santa Marta

TBI Tratados bilaterales de inversin

TDR Trminos de reerencia

TLC Tratado de libre comercio

TUO Texto nico Ordenado

UNCTAD United Nations Conerence on Trade and Development

UVG Universidad del Valle de Guatemala

VRAE Valle del Ro Apurmac y Ene

ZRC Zonas de reserva campesina

ZRF Zonas de reserva orestal

ZRF2 Zona de reserva orestal Ley 2

ZRFp Zona de reserva orestal protectora


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I ND I CE

Introduccin 9

Parmetros de anlisis y metodologa 10

Captulo I: Revisin y anlisis de los impactos de las industrias extractivas en Amrica Latina 11

Situacin de los Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas 11

Alcance y lmites de las legislaciones sobre los Pueblos Indgenas y AfrodescendientesAnlisis de casos 28

Captulo II Minera en Amrica Latina, 2000-2010 40

Factores del incremento de la minera 41

Reformas a la legislacin minera y de hidrocarburos en Amrica Latina 45

Colombia 45

Per 50

Guatemala 56

Panam 59

Conclusiones 60

Captulo III Regmenes de licencias ambientales: diferenciacin en el tratamiento 60

Por qu las licencias ambientales? 61

Normas sobre licenciamiento ambiental 62

Conclusiones 77

Captulo IV Proyecciones de las industrias extractivas en Amrica Latina a 2020 77

Tendencias hacia 2020 77

Recomendaciones 80

Bibliografa 83

Noticias 97

Notas finales 98

Figuras

Figura 1 Dinmica forestal a nivel nacional para los aos 2001-2005 16

Figura 2 Cambio en el uso de la tierra Panam Proyeccin 2008 18Figura 3 Intereses mineros en Panam 19

Figura 4 Superficie de bosques naturales, bosques plantados y vegetacinsecundaria en el pas, 2009 24

Figura 5 reas con mayores evidencias de deforestacin 26

Figura 6 Regalas totales en millones de dlares pagadas por el sector extractivo 52


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Figura 7 Productividad media y empleo, 2010 53

Figura 8 Peso relativo de cada departamento en el PIB minero en 1995 y 2004 57

Tablas

Tabla 1 Causas directas de la deforestacin y degradacin en la Amazonia peruana 22

Tabla 2 Conflictos mineros en zonas de proteccin ambiental 27Tabla 3 Las definiciones de los indgenas en el Convenio 169 y la Ley de Consulta

Previa en el Per 31

Tabla 4 Comparativo sobre regulacin CP y CPLI 32

Tabla 5 Comparacin de casos 38

Tabla 6 Participacin de la produccin minera de Amrica Latina y el Caribeen el total mundial 43

Tabla 7 Amrica Latina: Peso en las exportaciones del sector extractivo, 1990-2009 44

Tabla 8 Inversin minera por pases en Amrica Latina en la presente dcada 44

Tabla 9 Liquidacin para pago de regalas por extraccin de mineralesLeyes 141 de 1994 y 756 de 2002 51

Tabla 10. Tipos de normas aplicables al licenciamiento ambientalen Guatemala, Panam, Per y Colombia 63


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I NTRODUCCI N

En este trabajo se recopilan y analizan algunos aspectos del impacto de las industrias extractivas. Se hace

nfasis en la minera dado su aumento en intensidad, cantidad y cobertura en las dos ltimas dcadas,

particularmente sobre territorios de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes que habitan en zonas objeto

de las actividades de esta industria. As mismo se estudian las repercusiones sobre los bosques naturales.

En la introduccin, Parmetros del anlisis y metodologa, se delimita el campo de estudio y de las variables deanlisis. Se define el enfoque metodolgico y se plantean las hiptesis sobre algunos aspectos de las

industrias extractivas y sus efectos socioambientales, en especial en lo concerniente a los Pueblos Indgenas y

Afrodescendientes en cuatro pases que tienen como una de sus principales rentas la minera y el petrleo.

El captulo I, Revisin y anlisis de los impactos de las industrias extractivas en Amrica Latina, aborda la presencia

de Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas en las zonas forestales de los pases

seleccionados para este estudio (Colombia, Guatemala, Per y Panam), as como el estado de los bosques

naturales en cada uno de ellos y los efectos de la superposicin entre zonas de exploracion minera y

petrolera zonas forestales y tierras y territorios colectivos. Con el fin de abordar los temas de la consulta

previa, el consentimiento libre, previo e informado (CLPI), y la minera, se analizan de manera puntual los

casos de Mand Norte (Colombia), Mina Marln/Cerro Blanco (Guatemala), Proyecto Conga (Per) y

Ngbe Bugl (Panam). Adems se examina el caso de Sarayaku, fallado por la Corte Interamericana.

En el captulo II, Minera en Amrica Latina: caracterizacin y aspectos contextuales, 2000-2010, con nfasis en

Guatemala, Panam, Colombia y Per, se sintetiza la situacin de la minera en la regin en la ltima dcada,

resaltando los factores que han posibilitado su crecimiento exponencial con inclusin de nuevas reas en los

pases. De igual forma, se presentan algunas proyecciones de los organismos que estudian el desarrollo de la

minera y su evolucin a 2020. En un segundo momento, se ofrece un panorama detallado de los marcos

legales y de poltica fiscal sobre esta actividad que con frecuencia han sido modificados para ofrecer

seguridad jurdica a las inversiones extranjeras, as como ha sido aprobada la amortizacin acelerada de

activos y/o reduccin de remesas con el nimo de incentivar la inversin y ofrecer mejores condiciones a lasempresas nacionales o forneas.

En el captulo III, Regmenes de licencias ambientales, se sealan los logros y falencias de los procesos de

licenciamiento ambiental en los cuatro pases. La inversin en las industrias extractivas posee seguridad

jurdica, mientras que los procesos de licenciamiento ambiental son dbiles y sus trminos, con frecuencia,

son reducidos, restringindose las posibilidades de defensa del medio ambiente e impidiendo la

participacin ciudadana.

Las recomendaciones incluyen las lecciones que se pueden extraer de las estrategias usadas por las industrias

extractivas para posicionar su expansin, negociar con gobiernos e inf luenciar la adaptacin a los

mecanismos legales existentes. Por otra parte, se relacionan las lecciones aprendidas de las acciones de lasociedad civil y las organizaciones de base para demandar la proteccin del medio ambiente, la ampliacin

efectiva de su participacin y la incorporacin de la consulta previa y el CLPI en las legislaciones y

reglamentos sobre las industrias extractivas.

En el captulo IV, Proyecciones de las industrias extractivas a 2020, se consideran algunos aspectos que podran

constituir futuros campos de expansin de la industria y de agudizamiento de los conflictos a causa de ella.

El anlisis incluye las respuestas desde los gremios y la comunidad internacional.


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Parmetros de anlisis y metodoloa

Campo de estudio y variables de anlisis

Esta seccin define el enfoque metodolgico y plantea las hiptesis resultantes del anlisis de algunos

aspectos de las industrias extractivas y sus efectos socioambientales, en especial sobre los Pueblos Indgenas y

Afrodescendientes en cuatro pases que tienen como una de sus principales rentas la minera y el petrleo.

Se hizo un estudio bibliogrfico y analtico de algunos aspectos del desempeo de las industrias extractivascon nfasis en la minera entre los aos 2000 y 2010. La revisin de fuentes primarias y secundarias

incluy: (i) informes producidos por organizaciones no gubernamentales; (ii) informes de las

organizaciones regionales que trabajan sobre el tema de inversin; (iii) denuncias de los movimientos

sociales afectados por la minera a gran escala; (iv) informes presentados por relatores a las Naciones

Unidas (NN.UU.); (v) normativa pertinente de carcter nacional e internacional; (vi) propuestas de

estrategias nacionales en el marco de la iniciativa de reduccin de emisiones derivadas de deforestacin y

degradacin (REDD); (vii) informes de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL); (viii) casos

judiciales nacionales, y uno interamericano, adelantados por conflictos entre las industrias extractivas y

Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas.

Nos interesaba despejar algunas hiptesis de trabajo relacionadas con el auge de las industrias extractivas

como coadyuvante en el desarrollo sostenible; si en su desempeo se respetan los derechos humanos de los

Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas que habitan las zonas afectadas; y,

finalmente, si el tratamiento normativo de efectiva proteccin de estas industrias es proporcional a la

eficacia de las leyes protectoras de los pueblos y las comunidades, de sus derechos colectivos sobre los

territorios, as como de aquellas que garantizan un ambiente sano mediante el cumplimiento de procesos de

licenciamiento ambiental y de las normas que protegen los bosques.

De acuerdo con los datos de organismos nacionales e intergubernamentales, Amrica Latina se ha

convertido en una potencia exportadora de minerales, gas y petrleo, incentivada, entre otros factores, por

los altos precios logrados en los ltimos aos y por la emergencia de actores como China, que mantiene unacreciente demanda. Algunos anlisis econmicos alertan sobre la denominada enfermedad holandesa,

que en algunos pases conduce a una sobrevaloracin de la moneda, a un aumento de las exportaciones y al

rezago de otros sectores productivos (Ocampo 2012; Sardi 2012). Tambin se advierte sobre la necesidad de

capitalizar estas ganancias cclicas, con el objeto de tener reservas que permitan un mejor desempeo futuro

en materia social y econmica. Los gobiernos muestran este perodo de auge del extractivismo en la regin

como el nico camino para el logro de la sostenibilidad social, econmica y ambiental en sus pases.

Nos detuvimos a estudiar los factores que explican el incremento de la exportacin de minerales, adems de la

oferta y la demanda. Una primera revisin nos indica que esta industria es una de las beneficiarias de la ola de

regmenes creados para facilitar la entrada de inversin extranjera a travs de tratados bilaterales o multilaterales

de inversin y libre comercio, que luego se traducen en normas nacionales, en lo que se ha denominado laglobalizacin del derecho. Adems, encontramos cambios de la modalidad de insercin del sector estatal en

estas industrias, que pas de extraer directamente los recursos a ser un ente promotor de la industria y un

fiscalizador de sus actividades. Esto se devela en los regmenes tributarios especiales de esta actividad.

Respecto de los Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas, tambin ha ocurrido la

globalizacin de algunas normas; pero estas pertenecen al cuerpo de los derechos humanos, cuyo

cumplimiento y plena efectividad tienen que ser refrendados de manera singular, caso por caso. Para ello

consultamos la jurisprudencia relativa a decisiones emblemticas de cada uno de los pases.


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Un tercer aspecto fue el anlisis territorial de las iniciativas gubernamentales que tienen como objetivo

acceder a fondos para elaborar las estrategias REDD+, que permitiran medir el carbono almacenado en los

bosques naturales existentes en esas mismas zonas forestales, y, sobre esa base, entrar al mercado del

carbono. Esta ltima aspiracin de manejo sostenible de los recursos forestales contenida en las estrategias

nacionales REDD+, debera compatibilizar y dar coherencia a los diferentes usos. Ac se pone de presente

que los bosques ms protegidos corresponden a territorios colectivos que con frecuencia son objeto de

concesiones para explotaciones de minerales, petrleo y gas.La metodologa usada en esta investigacin es eminentemente correlacional, basada en una cuidadosa

revisin bibliogrfica de cada uno de los procesos enunciados, para luego establecer relaciones entre estos.

Se trat de una investigacin multiescalar, que parti de un anlisis de casos locales para formular hiptesis

y recomendaciones supranacionales y regionales, lo cual supuso un importante proceso de sistematizacin,

anlisis de datos y elaboracin de documentos. En cada acpite se identificaron algunas variables tanto

comparativas como relevantes, que aparecen relacionadas en cada captulo con el fin de comparar la

regulacin y los casos de los diferentes pases.

CAP TULO I : REVI S I N Y ANL I S I S DE LOS I MPACTOS DE LAS I NDUSTRI ASEXTRACT I VAS EN AMRI CA LAT I NA

Efectos socioambientales de los proyectos. Estudios de casos nacionales y regionales sobre conflictos entre las industrias

extractivas y Pueblos Indgenas y Afrodescendientes y comunidades campesinas.

Los objetivos de esta seccin son: (i) presentar una visin breve y panormica de la actual presencia de

Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas en territorios colectivos, amparados por

normas internacionales y nacionales; (ii) mostrar el estado de los bosques naturales en los cuatro pases y el

grado de traslape con los territorios colectivos tnicos; y (iii) mostrar el estado de deforestacin de los

bosques naturales. Estos dos ltimos acpites tienen como fuente principal los documentos de la propuesta

para la preparacin de la estrategia nacional de REDD (R-PP, por sus siglas en ingls) presentados por lospases con el fin de obtener fondos para la conservacin de dichos bosques. Asimismo incluye unas

conclusiones especficas.

En la segunda parte se ofrece una revisin y un anlisis comparativo de cuatro casos donde los intereses de

las comunidades se han enfrentado con los de las industrias extractivas, lo que ha originado acciones

judiciales nacionales, y un caso de importancia regional. Todos fueron analizados a la luz de la

incorporacin normativa nacional de los instrumentos internacionales que consagran el derecho de los

Pueblos Indgenas a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado y su nivel de aplicacin.

Situacin de los Pueblos Indenas, Arodescendientes y comunidades campesinas

Los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes de Amrica Latina han sido tradicionalmente marginados,

excluidos dentro de sus sociedades nacionales, e incluso en su misma conceptualizacin como sujetos de

derechos, lo cual se refleja en las importantes asimetras en el grado de aplicacin de estos.

Los derechos colectivos diferenciados se han visto diluidos con frecuencia en polticas pblicas

asimilacionistas, que buscan integrar a los grupos tnicos a la sociedad nacional, promueven el

desarrollo econmico y social en las comunidades y desconocen la diversidad cultural. Podramos calificar

esta estructura como colonialismo interno (Casanova 2006). Las clases gobernantes, muchas veces


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respaldando intereses econmicos transnacionales y nacionales, han definido los parmetros culturales de la

sociedad nacional mediante diferentes mecanismos simblicos y prcticos, llevando en la prctica a las

comunidades indgenas y afrodescendientes a su exterminio cultural (Stavenhagen 2001).

A partir de los aos ochenta, el debate sobre los derechos humanos incorpor nuevos sujetos sociales, lo

que condujo a la adopcin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y de la

Declaracin de los Pueblos Indgenas de 2007. Estos instrumentos reconocen a los Pueblos Indgenas y a

los Afrodescendientes el derecho humano fundamental de la libre determinacin, el derecho al territorio,a su cultura, a no ser desplazados y a conservar un estilo de desarrollo que asegure su continuidad

histrica. En 2011, en el informe Industrias extractivas que realizan operaciones dentro de territorios indgenas o en

proximidad de ellos, presentado a la Comisin de Derechos Humanos por el relator especial de las Naciones

Unidas sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, James

Anaya, se hace nfasis en una problemtica que desde comienzos del presente siglo empezaba ya a ser

palpable: el actual modelo de desarrollo, que implica en gran medida la idea de la extraccin de recursos

naturales como conducente al progreso, y entraa una violacin importante de los derechos culturales,

sociales, medioambientales y econmicos de los Pueblos Indgenas:

Las actividades de las industrias extractivas producen efectos que a menudo violan los derechos

de los Pueblos Indgenas. Los organismos pblicos y las empresas privadas que participan en la

extraccin o explotacin de recursos naturales, tanto en los pases en desarrollo como en los

desarrollados han contribuido a causar estos efectos. [] El relator especial considera que las

operaciones cada vez ms numerosas de las industrias extractivas constituyen un problema

apremiante para los Pueblos Indgenas a escala mundial. (NN.UU. 2011: 10)

Y aade:

Se debern celebrar numerosos debates, todos ellos sin duda necesarios, sobre el modelo

vigente de operaciones de extraccin y su amplio impacto social y medioambiental. Mientras

tanto, los Pueblos Indgenas seguirn siendo vulnerables a violaciones de sus derechos

humanos que socavan los cimientos de su libre determinacin y, en algunos casos, ponen enpeligro su existencia misma como pueblos diferenciados. (NN.UU. 2011: 20)

El bienestar se considera consustancial al concepto moderno de desarrollo, que extiende los parmetros

culturales de la sociedad occidental moderna a todos los rincones del mundo. Bajo esta premisa, la

industrializacin, la urbanizacin, la tecnificacin de la agricultura y la comprensin de la naturaleza como

objeto-recurso, por s solos, conducen a una mejor calidad de vida. De la anterior nocin se deriva que todas

las culturas que habitan este planeta y que no comparten esta concepcin son subdesarrolladas. Este

discurso, el del desarrollo, se ha desenvuelto ampliamente en la praxis, produciendo subjetividades

(desarrollados-subdesarrollados), construyendo territorialidades particulares y legitimando la concepcin de

la naturaleza como ente pasivo diametralmente opuesto a la sociedad y susceptible de ser administrada,planificada y mercantilizada (Escobar 1999).

Al revisar estudios de caso en Panam, Per, Colombia y Guatemala aparecen hechos repetidos que se suceden

con la presencia de grandes actividades extractivas en territorios antes inexplorados. El desplazamiento forzado, el

surgimiento de ejrcitos armados paraestatales, la deforestacin, la disminucin en la cantidad y calidad del agua

con la subsecuente prdida de la calidad de vida y salud de los habitantes, la prdida de la soberana alimentaria,

la compra ilegal de terrenos, el debilitamiento del tejido social y de la cohesin interna de las comunidades, el

surgimiento de economas paralelas al extractivismo como el microtrfico, la prostitucin y la prdida de las

formas tradicionales de subsistencia son afectaciones comunes en las zonas donde se realizan estas actividades.


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guatemala

Presencia actual de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes

Ms de la mitad de la poblacin de Guatemala (66%) es indgena o afrodescendiente. La Constitucin de

este pas reconoce 23 grupos. La mayora se autorreconoce como proveniente del pueblo maya, cuyos cuatro

grupos ms grandes son: el kiche (1,27 millones), el qeqchi (850.000 personas), el kaqchikel (830.000

personas) y el mam (620.000 personas) (INE 2002). Les siguen los afro garfunas, y despus quienes se

declaran pertenecientes a los grupos indgenas xincas (no mayas).

En la actualidad, la legislacin sobre titulacin colectiva de tierras a grupos indgenas o afrodescendientes

contina con la adjudicacin de ejidos o tierras comunales, llamadas reducciones o pueblos indios con

autonoma territorial restringida. La propiedad de la tierra y la administracin est en cabeza del gobierno

municipal y sigue siendo colectiva. Pero el usufructo es individual, lo cual en muchos casos ha generado

confusiones en ciertas familias que han enajenado las tierras como propiedad privada. Este rgimen sobre

la propiedad colectiva se aplica a todos los grupos tnicos, tanto mayas como garfunas.

El pueblo afro indgena garfuna (afro-arawak-caribe), que habita a lo largo de toda la costa atlntica de

Centroamrica, desciende de los africanos esclavizados durante la trata trasatlntica colonial y del mestizaje

entre estas poblaciones africanas y las poblaciones caribe o callgano en las Antillas. Con la ocupacininglesa de San Vicente en 1763, los garfunas migraron masivamente a las costas hondureas y de ah a

Guatemala, Nicaragua, Panam y al sur de Belice.

Desde la segunda mitad del siglo XX las comunidades garfunas han sido vctimas de una fuerte

discriminacin racial en toda Centroamrica; la entrada de las empresas bananeras y de las jerarquas

raciales estadounidenses instal el imaginario de los garfunas como comunidades racialmente inferiores,

hipersexuales y ociosas, que es preponderante, aunque ha venido cambiando (Anderson 2010).

Tras la firma del tratado de paz entre las guerrillas y el Gobierno en 1996, pareci abrirse la posibilidad de

incluir de manera especfica a estos pueblos en la legislacin guatemalteca y construir normativas que

reconocieran los derechos colectivos tnicos; puntualmente, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de losPueblos Indgenas (AIDPI) acord regularizar la situacin jurdica de la posesin comunal de las tierras y

actualizar el sistema de registro y catastro. Sin embargo, esta meta no se ha alcanzado:

A pesar de estos compromisos hasta la fecha Guatemala no ha actuado de manera

consecuente con ellos, ni ha transformado los principios constitucionales y el Convenio

169 de la OIT en una legislacin secundaria para la promocin y proteccin de las formas

de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria que sea perdurable; (por ejemplo,

legislacin agraria relativa a la regularizacin y titulacin de tierras indgenas). De la misma

manera, el Estado guatemalteco tampoco ha promulgado una ley especfica para

comunidades indgenas, como se promete en el artculo 70 de la Constitucin, incluyendo

normas que garanticen los intereses de los Pueblos Indgenas relacionados con tierras yrecursos naturales. (Thillet 2003: 98, 100, 107 y Roldn 2004: 10-11, citados en Van de

Sandt 2009: 100)

El mismo informe seala que la nica legislacin existente sobre tierras es el Cdigo Municipal de 2002,

que intenta esclarecer los trminos de la consulta previa y estipula que el gobierno municipal establecer,

previa consulta con las autoridades comunitarias, los mecanismos que garanticen a los miembros de las

comunidades el uso, conservacin y administracin de las tierras comunitarias cuya administracin se haya

encomendado tradicionalmente al gobierno municipal, y que dicha consulta debera realizarse segn los


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procedimientos de las consultas a las comunidades o autoridades indgenas del municipio. Segn Van de

Sandt, Este artculo se puede entender (interpretar) como un intento, por primera vez en la legislacin

nacional, de consolidar jurdicamente la competencia de las autoridades indgenas y de la comunidad en

general en la administracin de las tierras ejidales y comunales que histricamente han estado inscritas a

nombre de las municipalidades (cf. Thillet 2003: 111, citado en Van de Sandt 2009).

Situacin de los bosques naturales1

Segn el documento R-PP Guatemala, 4a. versin (2012: 49) y el mapa de cobertura vegetal y uso de la tierra

(Maga 2006), el bosque ocupa en Guatemala un 37,2% del territorio e incluye las tierras con cubierta

boscosa utilizadas para la produccin de bienes y servicios forestales y/o ambientales. Los bosques se

concentran en un 72% en los departamentos de Petn, Alta Verapaz, Izabal y Quich. Respecto de la

poltica y gestin forestal, la propiedad de la tierra forestal en Guatemala se divide en cinco categoras y

tiene las siguientes proporciones: estado central, 34%; municipios, 8%; empresas privadas, 38%; grupos

comunales, 15%; y otros, 5% (Espinosa, Cabrera y Dunning 2011: 19).

El documento R-PP Guatemala (2012: 50) estima que el pas ha perdido el 50% de los bosques que existan en

1950 (tomando como lnea base 6.973.924 hectreas) y que la prdida neta anual de bosque en el perodo

2001-2006 fue de 48.084 ha, con una tasa neta anual de 1,16%. Existen cinco frentes de deforestacin queexplican casi el 40% del fenmeno en el pas: en el norte (Petn), nororiente (Izabal) y occidente

(Huehuetenango); otros 97 focos explican el 11% de la deforestacin y se ubican en el norte, noroccidente y

nororiente del pas; y el 49% restante, ligado al modelo de desarrollo y las polticas pblicas, se reparte en

pequeos focos distribuidos principalmente en el centro, en los remanentes de bosque de pino y encino.

En Guatemala hay ms de 1,5 millones de hectreas comunales que incluyen tierras de Pueblos Indgenas y

comunidades. La Ley del Registro de Informacin Catastral de Guatemala (Decreto 41-2005 del Congreso

de la Repblica) define las tierras comunales como entes colectivos de propiedad, posesin o tenencia de

comunidades y reconoce aquellas que tradicionalmente han estado bajo estos regmenes, estn registradas a

nombre del Estado, de municipalidades campesinas o indgenas o de personas individuales. Esto podra

generar alguna expectativa de regularizacin o reconocimiento de los derechos de las comunidades yPueblos Indgenas. Gran parte de los bosques comunales han sido declarados como reas protegidas, lo que

afecta a los Pueblos Indgenas, como en el caso del departamento de Petn, en donde una parte fue

declarada como rea protegida de reserva de biosfera maya (RBM).

Guatemala es uno de los pocos pases que reconoce la presencia campesina de mestizos mediante las

concesiones forestales comunitarias en el Petn, que tienen como base un contrato por 25 aos celebrado

entre el Gobierno y la organizacin comunitaria por medio del cual tienen acceso, uso, manejo de recursos

maderables y no maderables (Monterroso y Barry 2009). Adems, hay experiencias de manejo comunitario:

en la comunidad indgena El Chilar (departamento de Escuintla), en los 48 cantones del departamento de

Totonicapn con sus bosques de conferas; a Asociacin de Comunidades Forestales (ACOFOP) en Petn yel caso de Concesiones Forestales Comunitarias de una Reserva de Bisfera; la Asociacin de

Organizaciones de los Cuchumatanes (ASOCUCH) en Huehuetenango y el manejo de bosques de conferas

con participacin de mujeres; los casos de Reforestacin y Agroforestera Comunitaria de la Federacin de

Cooperativas de las Verapaces (FEDECOVERA) y la Asociacin de Silvicultores Comunitarios de las

Verapaces (ASILCOM); el caso de la Red Iberoamericana de Bosques Modelo manejados por la Fundacin

Laguna de Lachu en Alta Verapaz y de la Mancomunidad de los Altos en Quetzaltenango por la

Federacin de Organizaciones Agroforestales, Ambientales y Agroecolgicas del Occidente de Guatemala

(FEDERAFOGUA); el caso del manejo Comunitario de Manglares la COGMANGLAR del Sur de


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Guatemala; y finalmente, el de los Chajineles que realizan un proceso de uso, manejo y conservacin de

bosques en la cadena volcnica central, entre otros (Documento R-PP Guatemala 2012: 61).2

Motores de deforestacin y su tratamiento en el R-PP

Los motores de deforestacin tienen causas estructurales atribuidas al modelo de desarrollo econmico que,

en la bsqueda del crecimiento productivo, agota los recursos naturales del bosque. En los diferentes

documentos R-PP se iteran los mismos factores y en pocas ocasiones se referencian de manera concreta losactuales megaproyectos que se planean en territorios boscosos.

El R-PP de Guatemala seala como principales factores de deforestacin: el crecimiento poblacional, la

pobreza, el sistema educativo, la cultura forestal y los sistemas de tenencia y distribucin de la tierra. A pesar

de la finalizacin de la guerra y de los acuerdos de paz, el progreso del reconocimiento de la tenencia de la

tierra se mantiene igual y la concentracin de la riqueza en Guatemala no ha cambiado significativamente.3

De acuerdo con el PNUD (2011: 260), Una quinta parte de la poblacin sigue participando de no ms del

3% de los ingresos totales, mientras que la quinta parte de ms recursos obtiene ms de tres quintas partes

de la riqueza.

Como causas indirectas de la deforestacin, el documento R-PP identifica: baja oferta de empleo en el rea

rural, corrupcin, cultura de cultivos limpios, debilidad institucional para el monitoreo forestal, fallas en el

mercado de intermediacin, mercado financiero y polticas pblicas. Y como causas directas: los cultivos de

uso ilcito, la agroindustria que se dedica a la palma de aceite o soja, la ganadera y la tala y quema de

bosques.

Segn un estudio del Instituto de Incidencia Ambiental y otros (2003), la concentracin de la tierra sigue

siendo elevada; teniendo en cuenta las cifras del Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2002), se

afirma que: el 18.6% de la tierra en Guatemala se concentra el 91.1% de las microfincas y fincas

subfamiliares; en tanto el 62.5% de la superficie de fincas concentra el 1.5% de las unidades mayores de 45

ha, lo que significa que el proceso de fragmentacin de pequeas propiedades de la tierra es creciente y

tiende a empobrecer a los habitantes del campo dado que estas pequeas unidades de tierra con capacidadesde uso preferentemente forestal son utilizadas para agricultura de subsistencia (Instituto de Incidencia

Ambiental y otros2003: 33). Esta tendencia se mantiene aumentando el minifundio (Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, 2006, en R-PP Guatemala 2012: 56).

Sin embargo, subsisten fuertes presiones a los bosques provenientes de procesos de colonizacin y polticas

pblicas que incentivan el cambio de uso de la tierra, de usos forestales adecuados a agricultura y ganadera

extensiva en tierras de vocacin preferentemente forestal.

Desde el ao 2005, en algunas de estas zonas surgieron grandes movilizaciones indgenas y sociales en

oposicin a la implementacin de megaproyectos, sobre todo hidroelctricos, y a la explotacin de recursos

naturales minerales. El occidente de San Marcos y Huehuetenango, as como el oriente de Alta Verapaz eIzabal, son sectores con grandes zonas de bosques y Pueblos Indgenas donde mayoritariamente se

concentran las licencias y las solicitudes de minera metlica (oro, nquel, cobre).4

El proyecto Fnix se ubica en el territorio indgena maya Qeqchi en el municipio de El Estor,

departamento de Izabal, donde actualmente renace el inters de la empresa rusa Solway Group5 de explotar

las reservas de nquel. La constante oposicin de las comunidades indgenas detuvo las operaciones y no se

permiti la explotacin; sin embargo, han tenido que resistir desalojos violentos, ataques, amenazas,

violaciones y asesinatos de lderes como el de Qeqchi Adolfo Ich Chamn.


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En cuanto a la explotacin de petrleo, a 2009 se contabilizaban 152 pozos, ubicados mayoritariamente en

los departamentos de Petn y Alta Verapaz, zonas boscosas del norte del pas y territorios ancestrales de

Pueblos Indgenas como el Qeqchi, de la parte sur de la Cuenca del Petn. Existen informes que

documentan la presencia de la petrolera franco-britnica Perenco en Guatemala desde 2001 (CollectifGuatemala2011); esta compaa desarrolla actividades en el Petn, dentro del Parque Nacional Laguna del

Tigre (PNLT), el mayor humedal de Centroamrica protegido por convenios internacionales. Las

hidroelctricas tambin afectan territorios de Pueblos Indgenas y vulneran sus derechos: por ejemplo,

Hidro-Xacbal opera en un rea del territorio ancestral del Pueblo Indgena Ixil y despoj de sus tierras

comunales a las comunidades Ilom, Sajsiban, Ixtupil y Sotzil, de San Gaspar Chajul (Elas2009: 20).

Panam

Presencia actual de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes

El censo de 2010 de Panam seala que de una poblacin de 3.106.000 personas, el 12,3% se

autodenominan indgenas, mientras que el 12% es garfuna, es decir una cuarta parte de la poblacinpanamea es indgena o afrocaribe. Las etnias indgenas que existen en el territorio del vecino pas son:

Ngbe, Bugl, Kuna, Embera, Wounaan, Bribri, Naso. Los ngbes representan el 59,3% de la poblacin

indgena, seguidos por los kunas, 21,6%. Las comunidades garfunas no tienen proteccin de su derecho

territorial o tnico especfico.

A partir de la Constitucin de 1941 y como respuesta al conflicto armado entre los indgenas kunas de

Kuna Yala y el Estado panameo, se establecieron las comarcas con leyes especiales en favor de las

comunidades indgenas. En 1953, el Estado panameo reconoci por primera vez la existencia de la

FIgURA 1. Dinmica forestal a nivel nacional para los aos 2001-2005

Fuente: Documento R-PP Guatemala 2012: 51).


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comarca Kuna Yala, al Congreso General Kuna y a los congresos locales como autoridades tradicionales con

jurisdiccin propia (Ley 16 de 1953). Sentado este precedente, paulatinamente las dems comunidades

indgenas panameas fueron exigiendo la titulacin de sus territorios y su declaracin como comarcas. En

1972 se estableci constitucionalmente el derecho de los indgenas panameos a la propiedad colectiva

sobre sus tierras y los derechos de administracin sobre los recursos existentes. En 2008 se expidi la ley de

Tierras Colectivas, que estableci el procedimiento especial para la adjudicacin de la propiedad colectiva

de los Pueblos Indgenas que no estn dentro de las comarcas. En la actualidad existen las comarcasEmbera-Wounaan (1983), Kuna de Madugandi (1996), Ngbe Bugl y Campesino (1997), y Kuna de

Wargandi (2000). Estas cinco comarcas cuentan con estructuras de gobierno propio y el Estado garantiza la

educacin bilinge e intercultural. No todos los Pueblos Indgenas panameos tienen un territorio

delimitado, ni todas las comunidades pertenecientes a cada uno de los pueblos (Ngbe, Bugl, Kuna,

Embera, Wounaan) que tienen tituladas comarcas estn asentadas dentro de los linderos de una sola

comarca. En la prctica, muchos de los derechos otorgados a los Pueblos Indgenas se respetan solo dentro

de las comarcas y, ms all de ellas, las vulneraciones son constantes.6

De acuerdo con el precepto constitucional, en los territorios indgenas cualquier estudio de exploracin,

explotacin y desarrollo de actividades y uso de sus recursos naturales debe ser autorizado por los Pueblos

Indgenas. Dichas actividades no deben causar dao a su integridad cultural, social y econmica ni a susvalores espirituales.

Situacin de los bosques naturales

El documento R-PP de mayo 16 de 2009, seala que Panam tiene 75.717 km2 y est situado en el extremo

sur del corredor biolgico mesoamericano. De acuerdo con el inventario forestal nacional llevado a cabo

por la FAO en 1970, el bosque natural cubra aproximadamente 4.081.600 ha, equivalentes al 53% del

territorio. Las 70 reas protegidas mencionadas en el informe del Sistema de reas Protegidas de 2008

equivalen al 35,81% del territorio nacional.

Los bosques se localizan en las provincias de Darin, Panam y la comarca de Ngbe-Bugl. La primera de

estas, en el extremo oriental del pas, es la de mayor tamao, con una superficie de 16.619 km2, de los cualescerca de 1.500 km2 son bosques. La provincia del Darin est constituida por 4 distritos y 24

corregimientos. Los distritos de Cmaco y Samb componen la comarca indgena embera-wounaan,

establecida legalmente en 1982 (Consorcio BCEOM - TERRAM2005: 44).

Las reas protegidas abarcan una superficie de 11.496,2 km, la mayora (50,4%) parques nacionales. Como

en otros de los pases analizados, figuras de conservacin estatal traslapan territorios colectivos, lo que

implica posibles riesgos para la autonoma, el desarrollo y el gobierno propio de los Pueblos Indgenas, tal y

como lo expresaba la comunidad Naso Tjrdi:

La creacin de los parques como el Parque Internacional La Amistad (PILA) y el Bosque

Protector Palo Seco sobre las tierras ocupadas tradicionalmente por los Naso Tjrdi slotrajo la prdida de gobernabilidad de este territorio, y por otro lado, el Gobierno extiende

certificaciones para intervenir en este territorio, sin consulta previa al pueblo Naso Tjrdi.

(Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam, COONAPIP, 2010: 24)

Motores de deforestacin y su tratamiento en los R-PP

El informe final sobre la cubierta forestal y el uso de la tierra en la Repblica de Panam indica que durante

el perodo 1992-2000 la primera se redujo a 330.569 hectreas equivalentes al 8,5% en ocho aos, lo que

representa una prdida anual de 41.321 ha y una tasa anual de 1,12%. Las reducciones fueron mayores en la


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comarca Ngbe-Bugl (21,77%), Darin (13,89%) y Panam (12,21%), donde persisten las principales bolsas

de la deforestacin (R-PP Panam 2009: 76).

La colonizacin de reas boscosas provoc una marcada deforestacin, que en la provincia del Darin alcanza

el 13,9%. Este proceso obedece a fenmenos como el modelo de desarrollo econmico, que condujo a una

fuerte presin sobre los indgenas; la comunicacin interocenica, que marc el modelo productivo que

ejerce presin sobre los bosques; y la presencia continua de las fuerzas militares estadounidenses en el rea

hasta fines del siglo pasado. Las actividades agropecuarias constituyen la principal presin sobre los bosques

de la provincia de Darin. La ausencia de planificacin efectiva para su implementacin conlleva el

establecimiento de frentes de colonizacin desordenados, como los que hoy en da se ubican en la carretera

interamericana y a lo largo del ro Chucunaque (Consorcio BCEOM - TERRAM2005: 53).

En la Provincia de Darin actualmente existen grandes reservas solicitadas en concesin para la exploracin

y explotacin de metales preciosos y no preciosos. En Chocha (oro y cobre), en Bocas del Toro; CerroColorado (cobre), en Chiriqu; Cerro Pelado (oro), en la comarca Ngbe-Bugl; Santa Rosa y Remance

(oro), en Veraguas; Molejn y Petaquilla (oro y cobre), en Cocl del Norte; Cerro Quema (oro), en Tonos;

Viento Fro (oro), en Coln; y Zioro (oro), en Capira, entre otros (Casorla s.f.). En el bosque de Donoso,

Minera Panam se prepara para explotar cobre en 2015 una vez aprobada la concesin sobre 13.600 ha.

Otro proyecto que tendra un impacto sobre el bosque es la interconexin elctrica Panam-Colombia, una

lnea de transmisin de aproximadamente 600 kilmetros, tendida entre las estaciones Cerromatoso en

Colombia y Panam II, que afectara las comarcas Kuna Yala y la serrana del Darin en Panam.

FIgURA 2. CAMBIO EN EL USO DE LA TIERRA PANAM. PROYECCIN 2008

Fuente: FAO (2003). Estado de la diversidad biolgica de los rboles y bosques de Panam.


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Per

Presencia actual de los Pueblos Indgenas y comunidades campesinas

Desde el Virreinato del Per,7 la exclusin sistemtica y la violencia legal, simblica y fsica ha sido

constante en el relacionamiento del Estado con las comunidades indgenas. Es el nico pas de Amrica

Latina que an no ha incluido la autodefinicin como criterio fundamental a la hora de censar a laspoblaciones indgenas, y que contina usando la lengua materna como identificador tnico.8 Las cifras del

Censo de Comunidades Indgenas de 2007 indican que un 15,1% de la poblacin peruana es indgena,

pero la cifra tiende a ser imprecisa debido a lo ya dicho, por lo que seguramente el porcentaje de poblacin

indgena es mayor.

Para efectos legales, las comunidades indgenas andinas y costeas del Per se denominan comunidades

campesinas9 y aquellas comunidades indgenas que habitan las selvas amaznicas se llaman comunidades

nativas (Chirif 2012). Sin embargo, el concepto de comunidad es de origen prehispnico y ms o menos

equivale al concepto quechua de ayllu, adoptado por el Virreinato bajo las denominadas reducciones de

indios que agrupaban varios ayllu y conservaban el rgimen de tenencia de la tierra vigente durante el

Imperio Inca, es decir: propiedad colectiva de la tierra, usufructo individual de las parcelas de cultivo,rotacin peridica, carcter comn de los pastos naturales, trabajo comunal de ciertas tierras para

determinadas actividades y formas de ayuda mutua como el ayni y la minka ( Del Castillo y Castillo 2012).

Los Pueblos Indgenas amaznicos peruanos las comunidades nativas10 se caracterizan por patrones de

poblamiento correspondientes a procesos histricos que ocasionaron una recomposicin tnica en la zona (el

auge del caucho y las misiones). Las comunidades pasaron de ser cazadoras recolectoras itinerantes a habitar

asentamientos y a ser representadas por jefes. Cuando se promulg la primera ley de comunidades nativas

en 1974, una gran parte de la poblacin indgena amaznica se haba asentado de manera forzada en torno a

FIgURA 3. intereses mineros en panam

Fuente: La Prensa, 27 de agosto de 2010.


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poblados. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre de 1975 dispuso que la parte de los territorios de comunidades

nativas que correspondiera a tierras de uso forestal sera otorgada solo a ttulo de usufructo. A 2009 existan

1.260 comunidades nativas tituladas (Canseco 2010), de las cuales no todas estn inscritas en los Registros

Pblicos ni cuentan con informacin georreferenciada de catastro por falta de recursos econmicos asignados

para la demarcacin y titulacin de las tierras de los Pueblos Indgenas, lo que incrementa los conflictos

sociales originados por la invasin de colonos, la superposicin de derechos entre comunidades, poblaciones

rurales y concesiones forestales, entre otros motivos.La Constitucin Peruana de 1993 marca un hito en cuanto a liberalizacin de las polticas respecto de las

comunidades campesinas y nativas. La ley de tierras del 14 de julio de 1995 prescribe que dichas comunidades

cambien su personera jurdica por una de tipo empresarial, tendiendo a individualizar la propiedad de sus

tierras. A partir de ah las comunidades nativas y campesinas pueden celebrar contratos de arrendamiento o

asociarse con terceros para explotar recursos forestales o mineros.11 El gobierno de Alan Garca cuestion el

ejercicio de los derechos de la propiedad comunal campesina, calificando a las comunidades andinas como

pedigeas e incapaces de valorar sus recursos (Del Castillo y Castillo 2012: 32),12 sembrando la idea de que es

necesario contar con la inversin extranjera para hacer productivas las zonas rurales andinas.

Muchas de las comunidades indgenas andinas, quechuas y aymaras, parlantes de lengua materna, que

tienen el estatus de comunidades campesinas, estn organizadas en rondas campesinas (instituciones

autnomas de larga data) y aglutinan pequeos ncleos de ronderos dependientes de las comunidades y en

algunos casos de entidades estatales. Los grupos indgenas peruanos ms representativos son los awajunos,

jaqarus, kandosis, matsigenkas, quechuas, shawis, yaminahuas y yines.


De acuerdo con el documento R-PP del Per de 7 de marzo de 2011, el pas ocupa el segundo lugar en

superficies boscosas de la regin y el cuarto en bosques tropicales en el mundo (INRENA 1999: 7). Posee el

13% de los bosques amaznicos, con cerca de 69 millones de hectreas, sobre los cuales se han otorgado

556 concesiones forestales maderables en una superficie total de 7,1 millones de hectreas; concesiones

ecotursticas; sobre productos del bosque (castaa); 16 concesiones de conservacin sobre 423.095 ha, dereforestacin en 135.143 ha, y una concesin de manejo de fauna silvestre en 3.861 ha. Se seala que hay

superposiciones de derechos sobre la misma extensin de bosques otorgados por diversas instituciones a

distintos actores (R-PP Per 2011: 53).

Los bosques son patrimonio del Estado y de uso pblico. Existen diversas posibilidades de aprovechamiento:

concesiones forestales maderables en bosques de produccin permanente, concesiones forestales no

maderables (principalmente castaa), concesiones de ecoturismo y concesiones de conservacin, cuando se

trata de bosques de produccin permanente (BPP) y de proteccin; y se conceden bosques a las comunidades

campesinas y a las comunidades nativas (R-PP Per 2011: 47).


La deforestacin de bosques tropicales acumulada al ao 2000 fue de 7.172.553,97 hectreas y entre 1990 y

2000 fuede 150.000 ha/ao. Proyecciones ms recientes basadas en los datos del Mapa de la Deforestacin

2000 estiman que la deforestacin de la Amazonia peruana al ao 2009 sera equivalente a 8,5 millones

de ha. Las regiones de San Martn, Amazonas, Loreto y Junn son las ms afectadas (R-PP Per 2011: 54;

Dourojeanni, Barandiarn y Dourojeanni 2010).

De acuerdo con el R-PP, son tres los factores que inciden en la deforestacin: las inversiones pblicas y

privadas en infraestructura, en el sector minero, en energa y en el sector agropecuario con un crecimiento


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fuerte en los ltimos aos; el crecimiento demogrfico superior al 1,5% por ao; y las migraciones internas

de la sierra hacia la selva. Estos procesos se han convertido en causas subyacentes de la deforestacin por

invasin de tierras, uso indebido del bosque y apertura del bosque por infraestructura de transporte, energa

y minera (R-PP Per 2011: 54).

Estas causas se remontan a las polticas de Estado de los aos 1940 a 1970, que alentaron la migracin hacia

la selva con el fin de ampliar la frontera agrcola. Por ejemplo, proyectos de infraestructura vial para abrir

camino hacia la selva como las carreteras de penetracin Olmos-Maran-Saramiriza, Selva Central al Pichisy Marginal de la Selva y actualmente los ejes IIRSA norte, sur y centro.

La minera, las hidroelctricas y la agroindustria tienen un impacto directo sobre el bosque, pero su impacto

indirecto (apertura de reas antes impenetrables y fuente de migracin hacia la selva) es mucho ms grande.

El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) seala que la poblacin de la selva del Per pas de

1.772.000 pobladores, en 1981, a 4.115.000 en el ao 2007, y subraya que Loreto y San Martn son los

departamentos de mayor recepcin; dados los niveles de pobreza y la falta de oportunidades, los habitantes

encuentran en la tumba de monte un medio de vida. La falta de vigilancia de las concesiones forestales y el

bajo valor de los productos primarios redundan en un aumento del aprovechamiento (Plataforma Climtica

Latinoamericana 2012).

La falta de control de las concesiones forestales, se ha puesto en evidencia en acciones ilegales que

involucran a las mismas concesiones madereras. De acuerdo con un estudio de la Agencia de Investigacin

Ambiental (AIA), entre 2008 y 2010, mltiples concesiones en el Per tuvieron origen en permisos

irregulares por invencin de censos forestales, utilizacin de permisos para lavar madera extrada ilegalmente

ytala ilegal en las concesiones (AIA 2012).

Colombia

Presencia actual de los Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y comunidades campesinas

En Colombia existen dos tipos de territorios colectivos: los resguardos demarcados a los Pueblos Indgenas y

los territorios colectivos para las comunidades negras, denominadas de esa manera por la legislacin. Laextensin de los resguardos indgenas representa el 27% de la superficie continental del pas con 30.571.640

hectreas y contiene el 43% de los bosques naturales de la nacin (26.485.028 ha), el 1% de los bosques

plantados (819 ha) y el 7% de la vegetacin secundaria (583.347 ha) (IDEAM et l. 2007). Respecto de los

Pueblos Indgenas, el Gobierno declara la existencia de 87 grupos tnicos13 con una poblacin de 785.356

personas, mientras que la Organizacion Nacional Indigena de Colombia (ONIC) seala la existencia de 102

pueblos con una poblacin de 1.380.000 personas. Por su parte, los afrocolombianos representan el 26%

del total de la poblacin nacional, es decir ms de 10 millones de personas.

Los territorios de Pueblos Indgenas y Afrocolombianos se encuentran en casi todos los ecosistemas del pas,

incluyendo la selva amaznica y del pacfico, el piedemonte andino, las sabanas naturales de la Orinoquia, losecosistemas altoandinos, los valles bajos interandinos, las planicies del Caribe y nichos ecolgicos como la Sierra

Nevada de Santa Marta (SNSM). Algunos territorios estn ubicados en reas de difcil acceso y son percibidos

como territorios salvajes, fronteras y tierras de nadie, caracterizadas por la ausencia del Estado (Serje 2005).

El resguardo es el ttulo de propiedad colectiva de los Pueblos Indgenas. La Constitucin de 1991 establece

que los resguardos son propiedad colectiva, no enajenable, imprescriptible e inembargable (arts. 63, 329).14

As mismo, reconoce a las comunidades autonoma poltica y jurdica, y al cabildo como rgano

administrativo de cada resguardo.


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TABLA 1. CAUSAS DIRECTAS DE LA DEFORESTACIN Y DEgRADACIN EN LA AMAzONIA PERUANA

Causas directasde deorestaciny deradacin Amaonia norte (Loreto y San Martn)

Amaonia sur (Madre deDios y Valle del Ro

Apurmac y Ene)Amaonia Central

(Ucayali)

Inraestructura

Aperturas o vas de penetracin, incluyendo vas de exploracin petrolera.

Carretera interocenica utura (norte) y

carretera Iquitos-Nauta.

Carretera interocenica que

cruza de Brasil al Paccoen Per (IIRSA).

Carretera Federico

Basadre que unePucallpa con Lima y la

Marginal de la Selva.

Expansin de la

rontera agrcola

Agricultura debida a la tumba, la tala y la quema del bosque para instalar cultivos de

sobrevivencia.

Promocin de cultivos de gran escala como

palma aceitera en San Martn. Perodos

ms cortos de barbecho en Loreto.

Promocin de cultivos de

gran escala.

Promocin de cultivos

anuales usando

agricultura de roza y

quema. Pastos en

bosques secundarios,

en los noventa.Agricultura en las

riberas de los ros

desde 2000.

Extraccin

orestal

Produccin de carbn en bosques

pantanosos. Extraccin ilegal de madera.

Actual e incremento en el

uturo por mejorar acceso a

los mercados. Extraccin

ilegal de madera.

Caminos orestales dan

acceso a los migrantes

para colonizar.

Extraccin ilegal de

madera.

Minera aurera

inormal de oro

N.A. En ros y bosques. N. A.

Proyectos de

energa

48 lotes petroleros y de gas concesionados a empresas privadas en dos tercios de la Amazonia.

Proyectos hidroelctricos,

exploracin y explotacin de

petrleo y gas natural.

Otros actores

Produccin de hoja de coca en el Valle del

Huallaga.

Produccin de hoja de coca

en el Valle del Ro Apumrac

y Ene (VRAE).

Produccin de hoja de

coca en las partes

altas de la cuenca del

Aguayta (1985-1995).

Falta de control de

uegos.Fuente: Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF) (2011). Plantilla de propuesta para la preparacin de Readiness (R-PP) Per, p. 57,Cuadro 2a-4.


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A las comunidades negras se les han titulado cerca de 5.000.000 hectreas, de las cuales unas 3.361.645 son

bosques naturales que corresponden al 5% del pas, y 973.030 ha estn cubiertas de vegetacin secundaria y

representan el 12% del total nacional. La Constitucin de 1991 tambin reconoce la ocupacin ancestral de

los pueblos afrodescendientes sobre porciones del territorio nacional. La Ley 70 de 1993 define a las

comunidades negras como grupo tnico, regula la forma de reconocimiento, constitucin, ampliacin y

saneamiento de los territorios colectivos conocidos como tierras de las comunidades negras,

establecindolas como inalienables, imprescriptibles e inembargables, e identifica al consejo comunitariocomo la entidad de administracin interna. En la regin del Pacfico algunos territorios indgenas se

superponen con territorios de comunidades negras.

Existen zonas con traslape entre reas de parques nacionales naturales (PNN) y resguardos en una extensin

de 10.409.081 hectreas, que contienen un 17% del total de bosques naturales. En el Registro Pblico se

encuentran inscritas como propiedad de la nacin y al mismo tiempo como propiedad de los cabildos,

generando una ambigedad que tendr que ser abordada, especialmente en cuanto a la posible distribucin

de beneficios de los proyectos REDD+ (Laborde 2007).

El artculo 7 del Decreto 622 de 1974 establece que, por su naturaleza, los resguardos indgenas son

compatibles con el Sistema de Parques Nacionales Naturales y determina la creacin de regmenes especiales

de manejo como mecanismo para conciliar las dos instancias. Sin embargo, durante el proceso de

socializacin para la formulacin del R-PP, los representantes de las comunidades indgenas plantean que

an existen casos de conflicto sobre quin y cmo se ejerce la autoridad administrativa y ambiental en estos

territorios. Formalmente, no aparece traslape entre territorios titulados a comunidades negras y reas

protegidas por cuanto la Ley 70 de 1993 excluye esa posibilidad. Pero en la prctica muchos territorios

ancestrales habitados por comunidades negras coexisten con reas protegidas del Sistema de Parques,

situacin que debe ser abordada en la formulacin de la estrategia nacional de REDD.

Por otra parte, con la Ley 160 de 1994 se crearon las zonas de reserva campesina (ZRC), que les concede un

ttulo colectivo y que se pueden establecer en reas de amortiguacin de parques nacionales naturales. Las

ZRC, reglamentadas por el Decreto 1177 de 1996 para consolidar los procesos de colonizacin que se hanrealizado durante dcadas en Colombia, corresponden en buena parte a zonas de cobertura forestal dentro

de la categora de baldos nacionales. Se concibieron como una figura para ordenar, regular y limitar la

propiedad rural, pero esto no se ha logrado. Se han creado reservas campesinas en varios departamentos y

cubren cerca de 1.000.000 de hectreas que albergan a una poblacin cercana a los 100.000 campesinos

(Ordez 2012: 28).15


La importancia de la ubicacin de los Pueblos Indgenas radica en que el 75% del rea total de los bosques

naturales se encuentra en ocho resguardos (Witoto, Cubeo, Curripaco, Puinave Nuk,

Cubeo-Curripaco-Piapoco-Piaroa-Puinave, Yucuna-Tanimuka-Matapi-Makuna-Cubeo, Embera-Kato yTanimuca) de la regin amaznica (IDEAM 2010). Once de los 156 territorios colectivos albergan el 50% de

bosques naturales que posee el Pacfico y corresponden a los consejos comunitarios de Acadesan, Mayor del

Medio Atrato, la Cordillera Occidental Nario (COPDICONC), Pro-Defensa del Ro Tapaje, Mayor de

Nvita, Alto Guapi, ro Baud Acaba, Renacer Negro, Asociacin Campesina del ro Pata (ACAPA), ro

Cajambre y Mayor del Municipio Condoto e Ir (IDEAM 2010).

De acuerdo con el documento R-PP Colombia, 6. versin de 25 mayo de 2012, el pas tiene una superficie

total de 207.040.800 hectreas, de las cuales 114.174.800 corresponden al rea continental y 92.866.000 al

rea martima. Por su parte, los bosques cubren 61.246.659 hectreas, que representan el 53,64% del rea


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continental. Mediante la Ley 2 de 1959 fueron declaradas siete grandes zonas de reserva forestal (ZRF):

Pacfico, Central, Ro Magdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, Serrana de los Motilones, Cocuy y

Amazonia. El Pacfico y la Regin Amaznica poseen el 48,8% del rea forestal del pas (Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, MADS, 2011). Las reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales

Naturales representan el 11% del total del rea continental del pas (12.606.730,13 ha); las reas de

proteccin regional abarcan el 3,2% del rea nacional (3.707.696 ha) y las reas de proteccin local el 0,4%

(463.026 ha) (IDEAM 2010).La Propuesta de Preparacin para REDD+ (R-PP Colombia) privilegia las regiones de la Amazonia y el

Pacfico como principales contenedoras de los bosques naturales en el pas. La regin del Amazonas incluye

los departamentos de Amazonas, Caquet, Guaina, Guaviare y Vaups, que poseen la mayor rea de

bosques naturales del pas con 35.184.675 hectreas, aproximadamente el 50% del total nacional (zona

suroriental del pas). La regin del Pacfico es un lugar privilegiado, ya que el 79% de sus ecosistemas no

han sido transformados (R-PP Colombia 2011: 31-32) y posee ms de 5 millones de hectreas de bosque

natural en los departamentos de Choc, Antioquia, Valle del Cauca, Cauca y Nario.


zEl actual Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 plantea cinco grandes motores de desarrollo para el pas:1) agricultura, 2) minera, 3) infraestructura, 4) vivienda y 5) innovacin, de los cuales el 2 y el 3 son

causantes directos de procesos que ponen presin sobre los recursos naturales y generan deforestacin (R-PP

Colombia 2012: 112).

El R-PP identifica como principales causas estructurales de la deforestacin en el pas las orientaciones

econmicas, polticas e institucionales, las polticas pblicas de los sectores productivos de infraestructura, la

minera, la ampliacin de la frontera agrcola, la colonizacin y el desplazamiento, los cultivos ilcitos, la

extraccin de madera, entre otros.

FIgURA 4. superficie De bosques naturales, bosques plantaDos y vegetacinsecunDaria en el pas, 2009

Fuente: R-PP Colombia, 6. versin, tomado de IDEAM 2010.


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Las grandes inversiones en infraestructura vial favorecen la mercantilizacin de los recursos naturales en

zonas an inexploradas por el capital. La estrategia de Infraestructura para la prosperidad pretende

invertir 99,3 billones de pesos en obras viales, ferroviarias, fluviales, portuarias, urbanas y aeroportuarias;

para 2021 se pronostica tener ms de 2.000 km de carreteras de doble calzada, 4.000 km de vas en

rehabilitacin y el mantenimiento integral de 50.000 km de red terciaria.

Actualmente, el pas participa en un boom minero que afecta grandes e importantes zonas boscosas; el R-PP

estima que el 34% de los parques nacionales se podran ver afectados por las solicitudes mineras y alertasobre el alcance de este posible desarrollo minero en relacin con cualquier tipo de actividad REDD+ que

se planee implementar. Como se haba mencionado, las regiones de la Amazonia y el Pacfico, priorizadas

para implementacin de proyectos REDD+, son lugares habitados por una buena parte de los Pueblos

Indgenas y Afrodescendientes del pas.

Segn datos del catastro minero, cerca del 51% del rea colombiana (incluida la Amazonia y Choc

biogeogrfico) se encuentra titulada o solicitada para minera. En la siguiente tabla se evidencia el conflicto entre

la minera y las zonas de proteccin ambiental del pas. Muchas de las zonas de conservacin se encuentran

amenazadas por solicitudes de explotacin minera que no tienen en cuenta la afectacin sobre los ecosistemas.

Segn el ltimo documento R-PP Colombia, el cambio de uso de suelo por pasturas en el periodo2005-2010 corresponde al 55,5%, concentrado en las regiones Amaznica y Andina (R-PP Colombia 2012:

109). El 90% del total del rea sembrada, equivalente a 4,9 millones de hectreas, se dedica a los productos

de la canasta bsica alimentaria; la superficie destinada a los cultivos no alimentarios (algodn, tabaco,

fique, flores, caa para etanol y palma para biodiesel) representa el 2,5% y los cultivos forestales, el 7,2%

(Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR, 2010).

Colombia sigue registrando una concentracin alta de la propiedad de la tierra, y el ndice Gini es de 0,86,

uno de los ms altos del mundo. La concentracin de la tierra est directamente relacionada con los conflictos

entre el uso actual y el uso potencial: 38 millones de hectreas estn dedicadas a la ganadera, cuando solo 21

millones tienen aptitud agroecolgica para este uso (R-PP Colombia 2012: 90; Ibez y Muoz 2010).

De los 38,6 millones de hectreas destinadas a la ganadera, solo 19,3 millones estn en tierras con vocacin

ganadera, error que ha motivado que la Federacin de Ganaderos (FEDEGAN) haya elaborado el Plan

Estratgico de la Ganadera 2019 cuya meta es devolver a la naturaleza 10 millones de hectreas.

Uno de los fenmenos ms recurrentes en la historia colombiana es el desplazamiento interno por motivos

econmicos y de fuerza. Hay regiones enteras del piedemonte amaznico que han sido pobladas a causa del

desplazamiento de poblacin de otras zonas del pas, falta de oportunidades econmicas en las zonas de

origen y concentracin de tierras en manos de unos pocos. Las principales zonas de colonizacin y emisoras

de poblacin desplazada se encuentran en los departamentos del Cesar, Santander, Antioquia, Caquet,

Putumayo, Cauca, Arauca y Choc.

De acuerdo con la FAO (1990), Durante el perodo 1959-1973 la extensin total de reas intervenidas fue

estimada en unas 8.900.000 ha de bosques densos y unas 800.000 ha de sabanas, incluyendo formaciones

forestales abiertas en los departamentos de Arauca y Meta.16

A lo largo de ms de 30 aos, los cultivos ilcitos han causado alta deforestacin de las selvas

colombianas, ya que se concentran en departamentos con altas coberturas forestales, generando un fuerte

impacto sobre los bosques. Se ha estimado que para el establecimiento de una hectrea de marihuana,

coca o amapola se deben remover entre 1,5, y 4,5 ha de ecosistemas naturales (Instituto Amaznico de

Investigaciones Cientficas, SINCHI 2010). El mtodo ms utilizado para el cambio de uso del suelo es la


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tala y/o quema de miles de hectreas. En el documento R-PP se calcula que la quema de los bosques y

selvas significa la destruccin de 380 toneladas de biomasa por hectrea, lo que implica un total

acumulado de 152 millones de toneladas de biomasa convertidos en cenizas, CO2y sedimentos.

Preocupa el avance de los cultivos ilcitos hacia otras zonas. Tres departamentos reportaron incremento del

rea sembrada con coca: Choc (+1.402 ha), Crdoba (+618 ha) y Antioquia (+333 ha). Es necesario

destacar el continuo crecimiento de estos cultivos en el Pacfico, donde el rea sembrada en 2004 se ha

ampliado nueve veces.

Un 70% de la madera destinada para el consumo de las industrias del mueble y la construccin en

Colombia proviene de los bosques naturales. Adicionalmente, la participacin de las plantaciones

comerciales crece en anteriores zonas boscosas del Pacfico, Magdalena Medio y la Amazonia. El Banco

Mundial (BM) destaca que la tala ilegal en el pas se estima en un 42% de la produccin total de madera. La

frontera entre el comercio legal e ilegal es muy dbil, dado que el sistema de monitoreo del producto fuera

de las plantaciones no es eficiente ni los salvoconductos cumplen plenamente su funcin.

Otra causa de deforestacin son los incendios. Las estadsticas sobre rea afectada entre 2002 y 2008 arrojan

un promedio de 40.186 ha por ao. El fenmeno de El Nio afect 135.453 ha en 2007 y 69.153 ha en los

tres primeros meses de 2010 (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT 2010). Lamayor recurrencia de incendios se presenta en la regin Andina (Antioquia, Cundinamarca, Huila y Valle

del Cauca), seguida por Boyac, Casanare y Tolima, la regin de la Orinoquia y el Caribe.

Conclusiones En los documentos R-PP se debe profundizar el anlisis sobre la falta de coherencia en las polticas

sectoriales, puesto que altera las condiciones reales de los bosques para almacenar el carbono que se

planea vincular a los mecanismos del mercado.

La ordenacin del territorio es esencialmente una funcin a cargo del Estado. El anlisis de las reas

boscosas de Per, Colombia, Guatemala y Panam evidencia que el ordenamiento para el uso y

FIgURA 5. REAS CON MAYORES EVIDENCIAS DE DEFORESTACIN

Fuente: R-PP Colombia, 6. versin, 25 mayo de 2012.


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usufructo del territorio boscoso de manera sostenible carece de gobernabilidad y coordinacin intra

e interinstitucional, lo que permite y promueve mltiples transposiciones de inters sobre unamisma rea. La dbil planificacin aumenta el riesgo de seguir vulnerando los derechos humanos

individuales y colectivos de los pueblos que habitan esos territorios.

Las reas boscosas de Panam, Guatemala, Per y Colombia muestran una creciente intervencin

causada por actividades productivas, como la explotacin mineroenergtica, y la construccin de

infraestructura para la integracin regional, como vas e hidrovas, que generan destruccin y cambio

en las coberturas boscosas naturales, degradando el suelo y la funcionalidad de los ecosistemas.

A pesar de la acelerada deforestacin y degradacin de los bosques ocasionada por la implementacin

de los diferentes proyectos, las Propuestas de Preparacin para REDD+ de Per, Panam, Guatemala y

Colombia no examinan suficientemente los motores de la deforestacin en las reas boscosas que seencuentran en riesgo de desaparecer o degradarse. Por lo tanto, dichas propuestas no cuentan con

datos eficientes para planificar en el mediano y largo plazo una estrategia de reduccin tanto de la

deforestacin y degradacin de los bosques, como de los efectos del cambio climtico.

Las reas boscosas identificadas por los pases como potenciales para proyectos REDD+ a menudo se

superponen o traslapan con territorios de los Pueblos Indgenas, Afrodescendientes y/o

comunidades campesinas, lo que implica conflictos de intereses y riesgos para los derechos humanos

y de tenencia colectiva.

tabla 2. conflictos mineros en zonas De proteccin ambiental

rea proteida o ecosistema estratico rea (ha) % aectado por ttulos

Parque nacional natural (PNN) 10.421.513

rea de ttulos en PNN 45.175 0,4

Nmero de ttulos 44

Parque nacional regional (PNR) 51.497rea de ttulos en PNR 251 0,5

Nmero de ttulos 5

Zona de reserva orestal protectora (ZRFp) 468.593

rea de ttulos en ZRFp 22.103 4,7

Nmero de ttulos 57

Zona de reserva orestal Ley 2 (ZRF2) 43.801.089

rea de ttulos en ZRF2 1.017.790 2,3

Nmero de ttulos 198

Pramos uera de parques (PAR) 1.187.343

rea de ttulos en PAR 108.972 9,5Nmero de ttulos 391

Humedales RAMSAR 711.334

rea de ttulos en RAMSAR 26.320 3,7

Nmero de ttulos en RAMSAR 79

Fuente: R-PP Colombia, 6. versin.


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Alcance y lmites de las leislaciones sobre los Pueblos Indenas y Arodescendientes.Anlisis de casos

El Convenio 169 de la OIT reconoci internacionalmente el derecho a la consulta previa (CP) para los

Pueblos Indgenas (PI), derecho que en 2007 fue extendido a los pueblos afrodescendientes por parte de

la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR 1989). En

ese mismo ao, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas

reconoci el derecho al consentimiento previo, libre e informado (CPLI) a estas comunidades.

Recientemente, la reivindicacin de estos derechos ha adquirido nueva relevancia, dada la expansin de las

industrias extractivas hacia zonas ocupadas ancestralmente por los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes

en Amrica Latina y el mundo. Esto ha generado resistencias entre actores estatales y privados, tensiones

para el capital econmico y cuestionamientos al modelo de desarrollo.

Esta seccin aborda entonces algunos de los actuales debates en torno a la CP y el CPLI en relacin con las

industrias extractivas con nfasis en la minera en dos pases de Sur Amrica (Colombia y Per) y en dos de

Centroamrica (Panam y Guatemala). Para ello, se revisa la regulacin de la CP y el CPLI en los cuatro

pases, se examinan las particularidades de la regulacin de las industrias extractivas, se presentan casos, se

hace un anlisis comparativo de los casos objeto de estudio, se profundiza en el Caso Sarayaku (Ecuador) y,finalmente, se exponen algunas conclusiones.

La consulta previa y el consentimiento previo, libre e inormadoLos cuatro pases participan en sistemas internacionales de proteccin y son parte de diversos tratados, lo

que implica obligaciones frente a los derechos de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes.

Especficamente, Colombia, Guatemala y Per han ratificado el Convenio 169 de la OIT, mientras que

Panam an no lo ha hecho. De otra parte, Guatemala, Panam y Per votaron a favor de la Declaracin de

los Pueblos Indgenas, aprobada mediante resolucin de la Asamblea General de Naciones Unidas, mientras

que Colombia se abstuvo. Esta declaracin reconoci el derecho al CPLI de las comunidades indgenas y

afrodescendientes (Convenio 169 de la OIT, art. 6), hace parte del llamado soft law17

e influencia el derechointerno.18 En los cuatro pases, la CP ha sido aplicada en casos relacionados con las industrias extractivas,

cuya regulacin ofrece dificultades, dado que mediante procedimientos expeditos propicia e incentiva su

expansin sin considerar los derechos de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes.

A continuacin se expone brevemente la situacin de cada pas, a la luz de las definiciones legales y

reglamentarias, es decir excluyendo los desarrollos jurisprudenciales, y enfatizando en la regulacin de las

industrias extractivas. Tambin se muestran las similitudes y diferencias de la regulacin en los cuatro

pases.

Regulacin de la consulta previa y el consentimiento previo libre e informado en Guatemala, Panam,

Colombia y Per

Per

Per reconoce los tratados internacionales en el nivel constitucional (DPLF 2011: 13). Es el nico de los

cuatro pases objeto de estudio que cuenta con una ley sobre consulta previa: Ley 29785 de 2011. Sin

embargo, el carcter incluyente no es enteramente claro, dado que el proceso estuvo marcado por

agresiones a las comunidades (Damonte y Ramrez 2012) y la norma aparece como un instrumento de

gubernamentalidad de la etnicidad, que en el largo plazo permite legitimar polticas neoliberales y

facilitar la implementacin de los proyectos (Lu 2011).19 As mismo, la finalidad de la consulta parece


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amplia, pues habla de consentimiento entre el Estado y los Pueblos Indgenas (art. 3), pero la definicin

de indgena es problemtica puesto que se limita a los directos descendientes, desconociendo a

quienes se autodefinen como mestizos (Lu 2011) (tabla 3).

La consulta previa en el Per se reglament a travs del Decreto Supremo 001-2012-MC (Reglamento de la

Ley 29785), que establece que la consulta no es vinculante, salvo acuerdo entre las partes, restringiendo el

alcance de los derechos. Adicionalmente, el Ministerio de Energa y Minas expidi el Reglamento del

Procedimiento para la aplicacin del Derecho a la Consulta a los Pueblos Indgenas para las actividadesminero energticas, que ha sido rechazado por las organizaciones indgenas, dado que desconoce el

Convenio 169 (Damonte y Ramrez 2012).

Existen obstculos socioeconmicos y polticos que dificultan la implementacin del derecho a la CP: la

pobreza, la lentitud en la titulacin de tierras, las concesiones para explotacin de recursos sin consulta

previa y la ausencia de claridad en las competencias para el conocimiento de casos (DPLF 2011: 14). Por un

lado, es difcil acceder a servicios de asesora independiente debido a la escasez de recursos, habida cuenta

que participar en procesos de consulta cuando otras necesidades bsicas apremian es contrario a los

derechos humanos. Por otro lado, la incertidumbre en la titulacin de tierras puede generar inseguridad

jurdica en el momento de la consulta. Por su parte, las concesiones sin consulta previa constituyen una

grave violacin de los derechos de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes. Por ltimo, los factores

relacionados con la competencia y la respuesta institucional pueden ser un obstculo para el acceso efectivo

de los Pueblos Indgenas y Afrodescendientes a sus derechos mediante la consulta previa.

Colombia

Este pas ratif

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Impacto de las Industrias Extractivas en los Derechos Colectivos sobre Territorios y Bosques de los Pueblos y las Comunidades