INDICACIONES PARA EL ESTUDIO · 2006. 2. 22. · Indicaciones para el estudio Instituciones de Derecho Comunitario – Curso 2005/2006 – UNED 3 seleccionadas de forma aleatoria,

INDICACIONES PARA EL ESTUDIO

Instituciones de Derecho Comunitario

UNED - Curso 2005/2006

Jorge Alguacil González-AuriolesIgnacio Gutiérrez Gutiérrez

Jorge Alguacil González-Aurioles – Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

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1. Materiales para el estudio

a) Consideramos suficiente el desarrollo del temario contenido en los Materiales para el estudio que hemos puesto a disposición de los alumnos. No es necesario acudir a ningún texto adicional.

b) Sin perjuicio de ello, el alumno podrá comprender y valorar tales contenidos de manera más adecuada si lee, como texto complementario, el libro de A. López Pina, I. Gutiérrez Gutiérrez, Elementos de Derecho Público, Madrid: Marcial Pons, 2002. Las referencias concretas que se harán en ciertas lecciones a determinados capítulos del mismo, como apoyo específico, no sustituyen la visión de conjunto que puede proporcionar una pausada lectura íntegra de tal obra.

c) Parte de la información que contienen tales Materiales resulta accesible en la red. Los enlaces fundamentales están indicados en la página web del Departamento de Derecho Político de la UNED. Los alumnos pueden acudir directamente a ellos, pero deben tener en cuenta que no todos los datos accesibles en internet están igualmente actualizados, y que las valoraciones expresas o latentes tampoco suelen resultar imparciales.

2. Modo de estudio

Las presentes indicacionesno garantizan el éxito.

Cada alumno tiene sus propias características,y deberá valorar por sí mismo

en qué medida las orientaciones aquí proporcionadasle permiten

alcanzar un conocimiento suficiente de la materia,o si precisa

un esfuerzo superior

El aprendizaje memorístico no puede sustituir el entendimiento reflexivo de la materia objeto de estudio. Sin embargo, el estudiante debe conocer los contenidos fundamentales, una vez comprendidosu sentido y alcance, de manera precisa, clara, ordenada y suficientemente desarrollada.

A tales efectos, estimamos que, por término medio, el estudio de cada lección puede realizarse en tres sesiones de tres horas de duración.

-- La lectura de las indicaciones para el estudio de la correspondiente lección puede constituir un adecuado comienzo. En cualquier caso, la primera de las sesiones se ha de dedicar fundamentalmente a leer con atención los materiales ofrecidos, comprendiendo lo que se ha leído y elaborando los correspondientes esquemas.

-- La segunda estaría destinada a memorizar el contenido de la materia de examen; porque el estudio de la asignatura precisa un esfuerzo de concentración y memoria que, con sinceridad, debemos considerar como simplemente imprescindible. Con la ayuda de los esquemas, y una vez bien comprendida en la primera sesión la materia y asimilado su lenguaje específico, creemos que es posible abordar tal estudio de cada lección en tres horas.

-- La tercera sesión se debería dedicar a repasar lo estudiado el día anterior y a realizar y corregir atentamente un ejercicio de comprobación. A tal efecto, el alumno, prescindiendo de todo material de apoyo, puede escribir una o dos preguntas de la lección que acaba de estudiar,

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seleccionadas de forma aleatoria, verificando a continuación con los materiales docentes si el resultado responde fielmente en claridad, precisión, orden, extensión y profundidad a lo que podría ser exigible en un examen. Si el aprovechamiento hubiera sido insuficiente, ha de volver sobre tal lección cuantas veces sea preciso hasta dominarla.

El repaso final de la materia a partir de los propios esquemas, a fin de recuperar en los días anteriores al examen lo ya aprendido, debe ser posible en una nueva sesión de dos horas.

Todo ello supone que el estudio de las catorce lecciones de la asignatura, dedicando a cada una de ellas ocho horas en total, se podría realizar en aproximadamente ocho semanas: siete de ellas estudiando tres horas al día durante seis días a la semana; y los siete días finales dedicados a repasar la materia, a razón de dos lecciones diarias (cuatro horas).

Por supuesto, las lecciones son de extensión y dificultad variables, por lo que estas indicaciones generales deberán ser ajustadas en función del específico contenido de cada una.

Del mismo modo, y como hemos dicho más arriba, las presentes indicaciones no garantizan el éxito de cada alumno. Cada uno tiene sus propias características, y deberá valorar por sí mismo en qué medida las orientaciones aquí proporcionadas le permiten alcanzar un conocimiento suficiente de la materia, o si precisa un esfuerzo superior.

3. Nomenclatura

En el ámbito de la Unión Europea se ha difundido el uso de una (poco elegante) nomenclatura específica, especialmente plagada de acrónimos; la propia página web de la Unión tiene sendas secciones destinadas a aclarar la llamada “jerga comunitaria” y a un glosario específico. Los alumnos se deben familiarizar al menos con las expresiones más comunes, aquéllas que son utilizadas incluso en nuestros propios Materiales.

Así, las Comunidades originarias fueron la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero), la CEEA o Euratom (Comunidad Europea de la Energía Atómica) y la CEE (Comunidad Económica Europea). Ésta última perdió en el Tratado de Mastrique (usualmente identificado, también en España, con el nombre de la ciudad en su lengua propia, Maastricht) el adjetivo “económica” y se quedó en Comunidad Europea; pero sólo ocasionalmente ésta se designa con las siglas CE (cuyo significado también puede ser Constitución Española, aunque es fácil distinguir el sentido ateniéndose al contexto; lo usual es que CE como Constitución española se use sólo a continuación de un número de artículo --por ejemplo, art. 14 CE). Finalmente, la Unión Europea se designa como UE. En ella, además de las Comunidades, se integra como segundo pilar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC, que integra una Política Europea de Seguridad y Defensa -- PESD), heredera de la vieja Cooperación Política Europea (CPE); el tercer pilar, Justicia y Asuntos de Interior (JAI), ha quedado reducido en el Tratado de Amsterdam (que transfirió buena parte de su contenido al ámbito de la Comunidad Europea) a la Cooperación Judicial y Policial.

Los correspondientes tratados son, pues, Tratado CECA o Tratado de París y Tratados CEEA y TCEE o Tratados de Roma; el último de ellos se convierte con el Tratado de Mastrique en TCE, y se cita ordinariamente por la llamada versión consolidada que, a partir del Tratado de Amsterdam, incorpora las sucesivas reformas; y, finalmente TUE, Tratado de Mastrique o Tratado de la Unión, que se cita usualmente conforme a la última versión consolidada. Las reformas de los Tratados son elaboradas en una Conferencia Intergubernamental (CIG) y se denominan muy frecuentemente, como vamos viendo, con la referencia a la ciudad en la que ésta se concluye. El nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, aún sin ratificar, no tiene todavía una denominación establecida, pero nosotros utilizaremos la de Tratado constitucional, que podría dar razón provisionalmente de su


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ambigua naturaleza, y (para especificar a continuación de los correspondientes preceptos) el acrónimo TCpE.

Las instituciones comunitarias también se designan ocasionalmente con sus acrónimos. No el Consejo Europeo, pues daría lugar a confusiones, ni tampoco el Consejo de la Unión Europea (al que los Tratados denominan simplemente Consejo; pero sí alguna de sus formaciones, como el Ecofin o Consejo de Asuntos Económicos y Financieros). Sí existen acrónimos, en cambio, para el Comité de Representantes Permanentes de los Estados ante la Unión (Coreper), el Parlamento Europeo (PE), el Tribunal de Justicia (TJCE o Tribunal de Luxemburgo, cuyas resoluciones más célebres se citan simplemente mediante la referencia al nombre de una de las partes en el proceso, por ejemplo sentencia Francovich) y el de Primera Instancia (TPI), el Comité de las Regiones (CDR), el Comité Económico y Social Europeo (CESE), el Banco Central (BCE; su antecesor fue el Instituto Monetario Europeo --IME), el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), el Banco Europeo de Inversiones (BEI), ...

También ciertos desarrollos, recursos y políticas se designan mediante acrónimos; el Sistema Monetario Europeo (SME), la Unión Económica y Monetaria (UEM), la Política Agrícola Común (PAC), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) o el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) son algunos de ellos.

Incluso a los Estados miembros de la Unión se les designa colectivamente en ocasiones como EEMM, y también se emplean acrónimos para designar a ciertos grupos de países que mantienen o han mantenido relaciones con la Unión: Países ACP serían ciertos países de África, el Caribe y el Pacífico ligados con la Comunidad desde los Acuerdos de Lomé, y países PECO los países de Europa Central y Oriental que iniciaron en su momento el proceso de adhesión.

No deben olvidarse, en fin, otros acrónimos de uso frecuente en el ámbito de las relaciones internacionales en las que participa la Unión Europea: UEO (Unión Europea Occidental) y OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), CEDH (Convenio Europeo de Derechos Humanos) y TEDH (Tribunal Europeo de Derechos Humanos o Tribunal de Estrasburgo), OMC (Organización Mundial de Comercio), GATT (Acuerdo General de Aranceles y Aduanas) y GATS (Acuerdo General sobre el comercio de servicios), etc.


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Lección 1. El proceso de integración europea

Presentación

El proceso histórico descrito en esta lección sólo puede interpretarse correctamente si se sitúa dentro del contexto más amplio de las transformaciones del Estado y de los procesos de globalización; algo que se logra especialmente al poner en relación la integración de Europa con transformaciones que sólo cabe apreciar al tomar en consideración contextos temporales y territoriales más amplios; al efecto nos remitimos al citado libro Elementos de Derecho Público, especialmente al inicial Propósito y al Capítulo II. Los datos allí contenidos fueron seleccionados para apoyar e ilustrar tal interpretación, pero en absoluto resultan suficientes al alumno de una licenciatura en Derecho; en nuestros materiales el desarrollo es, por supuesto, mucho más detallado.

Los alumnos, como hemos repetido, no necesitan por tanto consultar materiales adicionales para preparar este tema; pero en la página web del Departamento se recogen enlaces que pueden colmar su eventual curiosidad. En concreto, desde la página web de la Unión Europea se accede a múltiples referencias históricas: desde un texto de Pascal Fontaine apoyado en la célebre Declaración Schumann, que la recoge, la comenta y proyecta su alcance sobre los desarrollos posteriores, hasta unas notas explicativas sobre los últimos Tratados de Ámsterdam, Niza y, finalmente, un resumen de los resultados de la Convención sobre el Futuro de Europa y del Tratado constitucional; a su proceso de ratificación se dedica una página propia, y existe otra que trata sobre la ampliación última y las perspectivas aún abiertas.

1.- Antecedentes

En el epígrafe primero hemos preferido, en lugar de una exposición puramente cronológica, un enfoque sistemático de los diversos modos de acercamiento (casi simultáneos, a finales de los años cuarenta y en los primeros cincuenta del siglo XX) a un proceso de integración que finalmente cobra en la Unión Europea perfiles específicos.

2.- El proceso de construcción de la Unión Europea: profundización y ampliación

El epígrafe segundo comienza con un irrenunciable panorama general del proceso de integración (2.1), y a continuación describe paralelamente los procesos simultáneos de ampliación (2.2) y profundización (2.3). Todo ello debe conocerse con el debido detalle.

A partir de ahí, la exposición se detiene en ciertos desarrollos parciales de la integración. La integración europea resulta sencillamente incomprensible sin conocerlos, pero tampoco resulta imprescindible que el alumno los retenga en todo su detalle. Así,

- en 2.4. El mercado interior, el alumno debe conocer el sentido general del impulso que supuso el Acta Única Europea y sus principales concreciones, así como el alcance de la política de competencia que gestiona la Comisión. La atención debe detenerse muy especialmente en la breve exposición referida a las libertades comunitarias, que impregnan todo el desarrollo del Derecho europeo.

- en 2.5. La Unión Económica y Monetaria, es imprescindible ser consciente del impulso que supuso el Tratado de Mastrique y conocer sus celebérrimos criterios; deben conocerse igualmente, aunque sea esquemáticamente, las decisiones ulteriores que permiten no sólo el acceso a la moneda única, sino también la gestión conjunta de la política monetaria y la coordinación de las políticas económicas; en fin, es preciso atribuir sentido al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y saber de las tensiones surgidas para su control.


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- en 2.6. Las políticas comunes, debe conocerse al menos el sentido de las reformas de la Política Agrícola Común emprendidas a principios de los años noventa; es preciso tener noticia de los diversos fondos estructurales y del Fondo de Cohesión; hay que tener una idea precisa sobre el desarrollo y variedad de las políticas sociales en la Unión Europea; es imprescindible hacerse una idea del volumen y la estructura general de los ingresos y gastos de la Unión.

- en 2.7. El espacio de seguridad interior, es necesario conocer la formación del espacio Schengen, el nacimiento en Mastrique del denominado tercer pilar y su comunitarización posterior.

- en 2.8. La política exterior y de defensa, basta seguramente con ser consciente de las dificultades para la formación de voluntad europea en lo que, pese a configurarse como un segundo pilar de la Unión, arrastra desde un principio similares dificultades.

3.- El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

El tercer apartado de la lección comienza con unas consideraciones generales sobre la naturaleza del nuevo Tratado que está en proceso de ratificación. Esta discusión resulta aquí planteada desde la vinculación entre Constitución y democracia, básicamente a partir de sendas preguntas sobre la génesis y el contenido del Tratado: ¿es el nuevo Tratado el fruto de un proceso constituyente democrático?; ¿queda la Unión Europea configurada por el Tratado como un régimen democrático? Las respuestas deciden sobre el carácter constitucional del texto, pero también dejan planteada la cuestión de la legitimidad del poder público europeo. Los epígrafes siguientes ofrecen una mirada sobre el singular procedimiento de elaboración del mencionado Tratado, aún en proceso de ratificación.

Esto último debe quedar claro en todo momento: es un texto que no sólo no está en vigor, sino que bien puede no llegar a estarlo nunca. En esa medida, el recurso al dicho Tratado en las lecciones sucesivas tiene un carácter meramente complementario de las explicaciones del Derecho vigente o auxiliar para la mejor comprensión de las mismas.


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Lección 2. La Unión Europea

Presentación

Esta lección procura una presentación general de la Unión Europea: su naturaleza jurídica, sus principios y objetivos, su estructura. Sin embargo, aunque parezca paradójico, no siempre es fácil tratar tales cuestiones generales antes de conocer los desarrollos específicos: por ejemplo, la naturaleza jurídica de la Unión sólo puede precisarse a partir de una serie de rasgos concretos del Derecho comunitario que deberán analizarse en lecciones sucesivas, de modo que el prestigioso Guy Isaac la trata precisamente como conclusión de su manual; los principios y objetivos sólo cobran perfil propio en relación con sus realizaciones particulares; la estructura se comprende mejor en relación con las concretas articulaciones institucionales. Por eso no debe extrañarse el alumno de las dificultades que pueda encontrar en la comprensión de algunas partes de esta lección, en particular la referida a la naturaleza jurídica de la Unión; puede confiar en que las superará a medida que avance en el estudio de las siguientes.

1.- La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica

No es habitual comenzar la explicación de un epígrafe planteándose su propia existencia como problema. En este caso, se trata simplemente de llamar la atención sobre la función política y jurídica que cumplen las categorías que dan respuesta a la pregunta planteada. Como categorías jurídicas, insertan un fenómeno específico en su correspondiente familia, y permiten así, por ejemplo, utilizar la analogía para resolver las lagunas de regulación. Como categorías políticas, ofrecen una imagen estilizada, pero también interesada, de lo que la Unión es o debería ser. En uno y en otro sentido, referirse a ella como federación o como organización internacional no es, pues, indiferente.

En cualquier caso, las propias categorías políticas y jurídicas tienen naturaleza histórica, y su sentido cambia en el tiempo; de otro, una decisión que corresponde a la taxonomía no nos ahorra el trabajo específico de comprender la Unión en su singularidad efectiva.

Por eso se continúa el estudio destacando las peculiaridades de la Comunidad, bastante bien definidas a lo largo del tiempo, y de la Unión, que es un fenómeno de más imprecisos perfiles. Y, ya a continuación, se repasan una serie de categorías tradicionales elaboradas por el Derecho internacional público y el Derecho político, para concluir que las especificidades comentadas dificultan la asimilación de la Unión a ninguna de ellas. El contraste permite, en cualquier caso, perfilar mejor la Unión como fenómeno histórico específico.

En realidad, ocurre que esas categorías tradicionales se refieren a fenómenos de poder sólo relativamente juridificados, mientras que la Unión Europea, surgida en el contexto del constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial, es una específica “comunidad de Derecho”. La peculiaridad de la Unión en tal sentido, que merece ser desarrollada con cierto detalle, supone su comprensión en unidad funcional con los Estados como regímenes igualmente determinados por el Derecho, llamados a realizar el Derecho comunitario. Ello nos permite concluir el epígrafe con una referencia a la peculiar relación de integración entre los Estados constitucionales miembros y la Unión como comunidad de Derecho en la singular unión constitucional o Verfassungsverbund que ha descrito Ingolf Pernice.

La comprensión del nuevo fenómeno que supone la Unión Europea en el marco de un Derecho público determinado por el principio de constitucionalidad podría resultar más fácil, en cualquier caso, tras la lectura del apartado II del Capítulo I del libro Elementos de Derecho público. En la medida en que la comparación y la relación con el Estado, objeto de una elaboración dogmática más precisa, son


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centrales para caracterizar la Unión Europea, resulta asimismo conveniente comprender la naturaleza de éste como organización (Capítulo VI, apartado 1.1 del mismo libro).

Por lo que se refiere a la personalidad jurídica, baste ahora con señalar que los problemas se plantean en relación con la Unión, no con la Comunidad, cuya personalidad es indudable.

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea

El apartado estudia por separado unos y otros. En el caso de los principios se trata simplemente de aclarar el sentido para el Derecho europeo de los que menciona en art. 6.1 TUE y de explicar su transcendencia en el mismo en diversos ámbitos. Nos ha parecido interesante detenernos también en el comentario de la nueva formulación que propone el art. I-2 TCpE bajo la rúbrica Valores de la Unión.

Las referencias a los objetivos de la Unión Europea son más abundantes. Hemos procurado sistematizarlas, aludiendo primero al objetivo general que enuncia el art. 1 TUE y después a los que especifica el art. 6 TUE para los diferentes pilares, en relación por tanto con el 2 TCE y con otros preceptos del Tratado de la Unión (y, aunque no nos ha parecido necesario reproducirlos, igualmente con los Preámbulos de los Tratados de la Unión y de la Comunidad); la formulación de objetivos del nuevo Tratado mantiene sustancialmente la misma sistemática. La explicación se cierra refiriéndonos a la eficacia concreta de los objetivos de la Unión en el Derecho comunitario, que merece ser destacada.

3. La estructura de la Unión Europea

A la compleja estructura de la Unión, con sus célebres tres pilares, se han hecho previamente numerosas referencias, que naturalmente no es preciso repetir en este momento. Pero sí conviene que el alumno sea consciente de que esos tres pilares, acogidos bajo el común amparo del TUE, conforman el principio estructural básico de la Unión.

Dando esto por supuesto, este apartado se dedica a la garantía de la cohesión institucional entre los mismos y, especialmente, a una posibilidad adicional de complicar tal estructura: las cooperaciones reforzadas. En tal apartado se comenta su sentido general, su relación específica con el régimen común y el modo de ponerlas en marcha.


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Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros

Presentación

El libro Elementos de Derecho público, en su conjunto concebido como una aproximación metodológica a esta tensión constitutiva entre Estado constitucional y Unión Europea, puede proporcionar algunas claves para su comprensión.

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

En este apartado se comenta someramente el procedimiento regulado en el art. 49 TUE, pero también se alude a las consecuencias que tiene la adhesión para la Unión y para los nuevos Estados miembros, y a las complejidades que ello produce a la hora de acordarla.

2. El estatuto de los Estados miembros

El estatuto de los Estados miembros en la Unión Europea se analiza considerándolo desde tres puntos de vista.

De un lado (2.1), su participación en la Unión Europea les convierte, de algún modo, en “señores de los Tratados”. Pero, recíprocamente, modifica su condición anterior como Estados: a partir de la Unión cabe hablar de una “estatalidad abierta”, que se apoya en las propias constituciones estatales y que, sin embargo, las supera. Por ello no es la Unión una mera relación internacional entre Estados sobernanos.

Precisamente como compensación, la Unión se compromete a respetar la identidad de los Estados (2.2). Ello comprende, de un lado (a), su identidad cultural, sin perjuicio de los impulsos que puedan darse a la formación de una opinión pública de alcance europeo (cfr. el apartado 2.2 del Capítulo V del libro Elementos de Derecho público). En segundo lugar (b) se preserva su identidad constitucional, aunque ello no permita desconocer las transformaciones del régimen constitucional de los Estados que tienen lugar por el mero hecho de su pertenencia a la Unión, ni eludir las necesarias adaptaciones de dicho régimen a tal circunstancia. Por último (c), queda preservada su identidad estatal, como Estados, en la medida en que básicamente a ellos siguen referidos los tres clásicos elementos de la organización política (población, territorio y poder soberano, entendido éste último como monopolio del uso legítimo de la coacción física también se preserva en cuanto la Unión carece de medios propios de ejecución), y también porque en los Tratados se contienen cláusulas materiales y procedimentales de salvaguarda de sus intereses esenciales, especialmente en materia de seguridad interior y exterior (no se olvide que el Estado surge histórica y teóricamente al servicio de la seguridad).

En tercer lugar (2.3), y sin perjuicio de esa salvaguarda, la Unión ejerce un control preventivo y represivo sobre las violaciones de sus principios esenciales por parte de los Estados miembros.


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Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea

Presentación

En esta lección es necesario retener no sólo la descripción del vigente régimen de distribución de competencias, sino también los problemas que se aprecian cuando se contempla en su conjunto. Las propias instituciones comunitarias son conscientes de tales problemas, que ciertamente no quedan completamente solventados en el nuevo Tratado constitucional.

1. El principio de atribución

El reconocimiento normativo del principio de atribución no implica la existencia sólo de competencias expresas; también existen las denominadas competencias implícitas y, sobre todo, las cláusulas que permiten la (auto)atribución funcional de competencias. Aunque lo cierto es que la delimitación de las competencias en los últimos Tratados se hace, cada vez más, diferenciando materias, ya no tanto señalando objetivos, el dominio que conservan los criterios funcionales da lugar a problemas de deslinde.

A continuación se exponen los tipos de competencias legislativas que aparecen recogidas en los Tratados (por más que una tipificación expresa sólo se contenga en el nuevo Tratado constitucional). Las competencias de ejecución y aplicación, como regla general, corresponden a los Estados miembros.

Por último se abordan los controles sobre el respeto a la distribución de competencias, deteniéndonos específicamente en el control jurisdiccional, que en principio correspondería al Tribunal de Justicia. Y ello porque, en este ámbito, el Tribunal Constitucional alemán ha defendido la posibilidad de realizar, por su parte, un control concurrente, que, aunque tenga el mismo parámetro normativo, podría llegar a resultados diferentes; especialmente porque el Tribunal Constitucional alemán se muestra reticente frente a la concepción funcional de las cláusulas de atribución competencial que contienen los Tratados, que ha dominado sin embargo la interpretación de las mismas realizada hasta ahora por el Tribunal de Justicia. Aunque el Tribunal Constitucional alemán, hasta el presente, no ha ejercido tal competencia de control en caso alguno, nos parece imprescindible conocer su línea argumental, así como las críticas fundamentales que pueden oponerse a ella.

2. El principio de subsidiariedad

Se trata de un principio referido al ejercicio de las competencias compartidas. Se explica su sentido, su limitada eficacia práctica y, apoyándonos en el correspondiente Protocolo de aplicación, se exponen sus limitaciones intrínsecas y su alcance efectivo. Ese análisis detallado permite comprender que se trata de un principio difícil de juridificar, porque, como ha asumido el Grupo de Trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa que se ha centrado en el mismo, es un principio de naturaleza eminentemente política.

3. El principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad desarrolla el de subsidiariedad: se actúa sólo cuando es necesario actuar (principio de subsidiariedad) y, una vez decidida la actuación, ésta sólo tendrá la intensidad que sea imprescindible (principio de proporcionalidad). En el mencionado Protocolo, pese a ocuparse conjuntamente de ambos principios, existen algunas reglas que podrían entenderse específicamente atinentes al de proporcionalidad.

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto


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La panorámica sobre el desarrollo de la Unión Europea en la lección primera se retoma aquí desde una perspectiva sistemática, separando en primer lugar los tres pilares y, dentro del primero, los diversos tipos de competencias. Sólo una aproximación de este género permite cobrar verdadera conciencia de la amplitud de los poderes transferidos a la Unión, y correlativamente de la importancia del Derecho europeo no ya en los aspectos “constitucionales” que se estudian en esta asignatura, sino en su desarrollo material, cuando se imbrica con las normas nacionales de Derecho administrativo, mercantil, procesal, civil, financiero, penal, ...

Ahora bien, en absoluto resulta imprescindible que los alumnos retengan íntegramente las listas de competencias con todos los detalles que corresponden a cada una de ellas. Interesa más bien la estructura de tales atribuciones competenciales y la relación de las más importantes.


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Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la Unión Europea

Presentación

Casi todas las cuestiones abordadas en esta lección son tratadas con cierto detalle en la segunda parte del Capítulo IV del libro Elementos de Derecho público; la primera de ese mismo Capítulo se dedica al correspondiente desenvolvimiento (histórico y dogmático) en el Estado constitucional, que constituye un indispensable elemento de comparación.

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica

En esta evolución se estudia, en primer lugar, el proceso de consolidación de los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario por obra de la jurisprudencia de Luxemburgo, ciertamente estimulada por algunas jurisdicciones constitucionales de los Estados miembros. En segundo término se comentan las crecientes, pero aún insuficientes referencias a los derechos fundamentales en los Tratados. A continuación se alude al primer intento (fallido) de adoptar un catálogo de derechos, mediante la ratificación del CEDH, y a la elaboración de la Carta Europea de los Derechos fundamentales. Por último, el epígrafe hace referencia a la compleja recepción de los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional.

2. La ciudadanía de la Unión

El apartado procura precisar el sentido de la ciudadanía europea en relación con el legado que acumula el término ciudadanía en la tradición del pensamiento jurídico-político. A tales efectos debe analizarse su utilización tanto en el TUE como, muy especialmente, en el TCE; aunque la referencia a los derechos que el TCE vincula a la ciudadanía resulte escueta, no deja de ser importante, y por tanto debe conocerse con precisión. Finalmente, se considera la recepción de la noción de ciudadanía en el nuevo Tratado constitucional.

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

Comentado ya su proceso de elaboración, se hace referencia en este momento a su contenido y a su valor jurídico. En los derechos recogidos destaca no sólo el carácter a la vez clásico y original de sus contenidos y de su estructura, sino específicamente algunas referencias concretas, sea a los llamados derechos sociales, económicos y culturales, sea a derechos que permiten hablar de una “cultura constitucional europea”; las “disposiciones generales” determinan el ámbito de aplicación de la Carta y contienen interesantes referencias a los límites de los derechos, que iluminan sobre la naturaleza del documento. Por lo que se refiere a su fuerza normativa, no consagrada formalmente, no faltan argumentos para entender que podría desarrollarla aún en tales circunstancias.

4. La garantía de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales

Los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión se garantizan mediante los recursos ordinarios que se analizarán en la lección décimocuarta.

En cualquier caso, el Tribunal de Justicia atiende en su elaboración al contenido del Convenio Europeo de Derechos Humanos en la Unión Europea y, con él, a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. Una adhesión de la Unión Europea al CEDH, prevista por el nuevo Tratado constitucional, haría concurrir las dos jurisdicciones, en términos que no están a priori exentos de problemas.


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Los derechos comunitarios también son garantizados por las jurisdicciones nacionales, que, como veremos, son el juez ordinario del Derecho europeo. Ello no implica, en principio, al Tribunal Constitucional. Antes bien, la posición de éste, como garante de los derechos constitucionales, puede quedar comprometida si el Derecho comunitario impone limitaciones de los derechos que cabría considerar inconstitucionales, pero que resultan conformes a los principios más laxos del Derecho comunitario. La cuestión no está claramente resuelta, pero cabe anticipar que el papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución puede terminar siendo residual frente al que corresponde a los reconocidos en el ámbito europeo; por más que, en cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretación de derechos concretos resultarán seguramente inhabituales. Nos ha parecido conveniente añadir unos párrafos al final del epígrafe para aclarar que, a nuestro juicio, ello no impide apreciar la existencia de concepciones generales profundamente diversas en el sistema de libertades comunitario y en las declaraciones de derechos propias del constitucionalismo del Estado social.


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Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión

Presentación

Esta lección debe aproximar al alumno a los principios que rigen el sistema institucional de la Unión en su conjunto, así como a los órganos que en él representan la voluntad de los Estados miembros: el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea (o, simplemente, el Consejo), que a su vez deben diferenciarse del Consejo de Europa (enmarcado en el contexto de la Convención Europea de Derechos Humanos). En ésta y en lecciones sucesivas de esta parte del programa se emprende una exposición convencional, fundamentalmente descriptiva, de la composición, organización, funcionamiento y competencias de cada una de las instituciones, dedicando una particular atención a las modificaciones que pretende introducir el nuevo Tratado constitucional. Las referencias a las competencias y procedimientos de adopción de decisiones normativas por parte de cada órgano son aquí sumarias, y deben entenderse complementadas por la exposición correspondiente de la lección undécima. Los problemas aludidos bajo la rúbrica naturaleza hacen referencia a ciertas peculiaridades de la posición jurídica y de la función de cada una de las instituciones.

1.- El sistema institucional de la Unión: caracteres generales

Las principales instituciones de la Unión son el Parlamento Europeo, que representa a los pueblos de los Estados miembros y es elegido directamente por ellos; el Consejo de la Unión Europea, formado por representantes de los gobiernos de los Estados miembros; y la Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su conjunto. Este triángulo institucional decide, conforme al principio del equilibrio institucional, sobre las políticas europeas y adopta las normas jurídicas de Derecho derivado. En principio, la Comisión dispone del derecho de iniciativa; pero son el Consejo y el Parlamento Europeo, a través de sistemas diversos y con frecuencia desequilibrados, los que adoptan las decisiones.

En los materiales se desarrolla una valoración de este sistema institucional a partir de los principios de división de poderes, federal y democrático. Con más detalle acerca de estos clásicos principios organizativos del Estado constitucional pueden leerse las consideraciones contenidas en el libro Elementos de Derecho Público, Capítulo VI, apartados 1.2 y 2.1.

2.- El Consejo Europeo: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

El Consejo Europeo es un órgano de la Unión que agrupa a los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados, junto con el presidente de la Comisión; se reúne, en principio, cuatro veces al año, para acordar la política general de la Unión y verificar los avances realizados.

3.- El Consejo de la Unión Europea: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

El Consejo de la Unión Europea (el Consejo), formado por representantes de los Estados miembros, se reúne regularmente para tomar decisiones en los respectivos ámbitos de competencia de los representantes que lo integran y para adoptar normas de Derecho derivado.


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Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea

Presentación

A efectos de comprender el peculiar régimen institucional de la Unión podría resultar de interés la comparación del Parlamento Europeo con los parlamentos de los Estados miembros, y de la Comisión con los respectivos gobiernos. En cualquier caso, lo cierto es que la centralidad de las instituciones analizadas en la lección anterior desdibuja las analogías que pudieran surgir de tal comparación.

1.- El Parlamento Europeo: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

Aunque los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a los Tratados fundacionales, sólo desde 1979 son elegidos sus diputados directamente por los ciudadanos. El Parlamento comparte con el Consejo de la Unión Europea el poder legislativo (y presupuestario), y asume el control político de las instituciones de la Unión, en especial de la Comisión. Buena parte de la información contenida en los materiales está extraída de la página web del propio Parlamento Europeo, particularmente completa.

2.- La Comisión Europea: naturaleza, composición, funcionamiento y competencias

La Comisión europea, concebida quizá como “gobierno” de Europa, tiene sin embargo sólo limitadas competencias ejecutivas; entre sus facultades destaca, más bien, la de iniciativa legislativa.


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Lección 8. El Tribunal de Justicia

Presentación

El modelo judicial de la Unión Europea no comprende sólo tribunales comunitarios, sino también, y en primer lugar, a los órganos judiciales de los Estados miembros. En cualquier caso, la lección se dedica fundamentalmente al Tribunal de Justicia, cuya página web es de particular interés; de ella hemos extraído buena parte de la información que transmitimos a los alumnos.

1.- El modelo judicial de la Unión Europea

Dedicamos el comienzo de este epígrafe a la posición de los jueces nacionales ante el Derecho comunitario y a la relación que mantienen con el Tribunal de Justicia, en una auténtica configuración unitaria del poder judicial en Europa. Después describimos la estructura de la organización judicial propia de la Unión. Para concluir, nos detenemos en la transcendencia de su tarea en la configuración del proceso de integración, llevada a cabo a través de una singular concepción de la propia misión de defensa del Derecho. No es ajeno a ello el cuidadoso trazado de los límites de su jurisdicción que emprenden los Tratados.

2.- El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

La página web del Tribunal de Justicia contiene no sólo unas presentaciones de cierto detalle, sino que permite enlazar con las normas fundamentales que regulan sus competencias, su composición y organización y su funcionamiento. También puede consultarse en ella, por ejemplo, unos esquemas sobre el procedimiento, una guía para abogados y representantes de las partes o unas instrucciones prácticas relativas a los recursos directos y a los recursos de casación .

3.- El Tribunal de Primera Instancia

Igualmente bien configurada está la página web referida al Tribunal de Primera Instancia y la relativa a las normas que rigen su funcionamiento. Dado que a él se dirigen las demandas de los particulares, tiene especial interés sus instrucciones prácticas a las partes o la guía para los Letrados ante la fase oral del procedimiento.

4.- Las salas jurisdiccionales

La explicación se ciñe a la regulación que las prevé y a ofrecer una pincelada sobre la única creada hasta ahora, por cierto recentísimamente.


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Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

Presentación

Dado el perfil económico de la integración europea, parece natural detener la atención en actores con importantes responsabilidades en la materia. La lección deja a un lado, en cualquier caso, algunos otros, como el Banco Europeo de Inversiones.

1. El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas comprueba que en la Unión se han realizado los ingresos previstos, que los gastos se han producido conforme a Derecho y que el presupuesto ha sido gestionado correctamente.

2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

El Banco Central Europeo fue creado en 1988, de conformidad con el Tratado de la Unión Europea, a fin de introducir y gestionar la nueva moneda, efectuar operaciones con divisas y garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pago. La información recogida en este epígrafe procede de la página web del propio Banco Central Europeo, reordenada y a veces levemente modificada. En ella se describen su estructura, sus funciones y ciertos aspectos de su estatuto.

Lección 10. Otros órganos auxiliares. El Comité de las Regiones. El Comité Económico y Social

Presentación

Para comprender correctamente los límites inherentes a la representación orgánica y territorial en el marco de la Unión Europea, a la que aludimos al comienzo de la lección, es recomendable la lectura de ciertos epígrafes del libro Elementos de Derecho Público: el Capítulo V, sobre el foro público, y los apartados 1.2 b) y e), sobre la representación y el federalismo, en el Capítulo VI, referido a la organización del poder público.

La información básica sobre estas instituciones, como hemos señalado ya en algunas otras lecciones, se puede obtener de sus respectivas páginas web, y en especial en ciertas publicaciones accesibles gratuitamente desde ellas.


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Lección 11. Los procesos de decisión

Presentación

Los complejos equilibrios institucionales en el seno de la Unión explican que se estudien por separado los procedimientos en los que intervienen diversas instituciones para llegar a la adopción de un acto normativo.

1. Los procedimientos legislativos

Los procedimientos de toma de decisiones de la Unión se fijan en los Tratados al atribuir la correspondiente competencia a las instituciones: la base jurídica determina el procedimiento que ha de seguirse. En ellos se implican diversas instituciones: la Comisión propone la nueva legislación, pero son el Consejo y el Parlamento los que aprueban el Derecho derivado (otras instituciones también desempeñan papeles en ámbitos específicos). La principal diferencia entre los procedimientos es la forma en que el Parlamento y el Consejo colaboran: desde el procedimiento de consulta, en el que el Parlamento da simplemente su opinión, hasta el complejo procedimiento de codecisión, en el cual comparte auténticamente el poder con el Consejo, y que en el nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa pasa a denominarse procedimiento legislativo ordinario.

Por lo demás, especial atención merece, como ocurre en el Derecho interno, el procedimiento presupuestario, un excelente criterio para valorar el peso relativo de los actores de un régimen político.

El documento de la Convención sobre el Futuro de Europa referido a los procedimientos legislativos, del que proceden fundamentalmente los contenidos del primer epígrafe de la lección, puede consultarse íntegramente en internet.

2. La celebración de Tratados internacionales

El procedimiento de celebración de los Tratados permite comprobar que no se garantiza en la Unión el principio de identidad de formas: la intervención previa del Parlamento es sustancialmente más débil que en los procedimientos legislativos sobre las mismas materias.


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Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

Presentación

En la Comunidad de Derecho ocupa un lugar central, por supuesto, la descripción de la estructura del sistema normativo. En cualquier caso, en Europa bien puede afirmarse que la referencia a tal sistema es una idealización, habida cuenta del elevado número de elementos que lo componen y la inextricable complejidad de sus relaciones.

1. El Derecho originario

El Derecho originario de la Unión Europea se asienta en una serie de Tratados, a los que ya se ha hecho referencia en la lección primera. Los tres primeros crearon las Comunidades Europeas. Posteriormente no sólo se han producido modificaciones con motivo de cada adhesión de nuevos Estados miembros; también se han reformado las instituciones y se les han atribuido nuevos ámbitos de responsabilidad, especialmente mediante el Acta Única Europea y los Tratados de Mastrique, Amsterdam y Niza. Recentísimamente se ha adoptado el texto del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, pendiente aún de ratificación por parte de los veinticinco Estados miembros. En la lección se expone, además, su naturaleza y posición, así como el procedimiento establecido para proceder a su reforma.

2. El Derecho derivado

Lo más significativo del Derecho comunitario no es, sin embargo, su fundamento último en textos convencionales, sino la capacidad de las instituciones comunitarias para adoptar de manera autónoma normas dotadas de una peculiar transcendencia jurídica. El art. 249 TCE contiene una enumeración de los principales instrumentos jurídicos comunitarios; su contenido debe conocerse con precisión absoluta. En torno a ellos se ha desarrollado una compleja doctrina sobre los caracteres específicos del Derecho comunitario, y en particular sobre los requisitos y consecuencias de su eficacia directa. Por ello, lo que se dice de cada modalidad normativa en este apartado debe entenderse complementado con el contenido de la lección siguiente.

Ahora bien, junto con estos instrumentos típicos son también dignos de atención los denominados actos atípicos, un número abierto de actos de naturaleza un tanto oscura y efectos jurídicos indeterminados, y los actos propios de los pilares segundo y tercero de la Unión.

3.- Los Tratados internacionales y otras fuentes de Derecho Internacional

Explicado en la lección anterior el procedimiento para la celebración de Tratados, corresponde ahora identificar su posición en el ordenamiento comunitario y los diversos tipos de Tratados que se pueden encontrar en él. También se hace referencia a otras fuentes del Derecho internacional, en especial surgidas en el ámbito de las relaciones entre los Estados miembros que la propia Unión fomenta y canaliza

4.- Otras fuentes del Derecho de la Unión

La referencia a la costumbre como fuente del Derecho bien puede ser escueta. La transcendencia de los principios generales del Derecho en el ámbito comunitario, sin embargo, no puede quedar oculta bajo la brevedad de su mención en este apartado; por ello, el mismo debe entenderse completado con lo que se dice sobre los mismos en otros puntos del temario, por ejemplo en la lección segunda (principios de la Unión), quinta (los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario) y


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octava (el desarrollo del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Justicia a través de la formulación de los principios generales del mismo).


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Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

Presentación

La “unión constitucional” (o la comunidad de Derecho) están concebidas como sistemas de relación entre los ordenamientos europeo y de los Estados miembros. Esta lección se dedica a exponer sistemáticamente tales relaciones, que son abordadas con cierto detalle en el libro Elementos de Derecho Público, especialmente en el Capítulo III, apartados 2.2.a), b) y c), pero también en el apartado 2.2 del Capítulo IV.

1.- Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho Comunitario

En la lección precedente se han examinado las fuentes del Derecho Comunitario; sus características son fundamentalmente creación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Presupuesto de tal desarrollo es la autonomía del Derecho comunitario, como ordenamiento jurídico cuya validez y eficacia no depende de disposiciones o decisiones nacionales. A partir de esa afirmación se ha podido sostener la primacía del Derecho comunitario frente al Derecho de los Estados, su efecto directo sin necesidad de actos estatales interpuestos y la responsabilidad de los Estados por incumplimiento del Derecho comunitario.

2.- El desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho Comunitario

El desarrollo (cuando es necesario), la aplicación y la ejecución del Derecho comunitario debe ser llevado a cabo preferentemente por los Estados miembros, que actúan con arreglo al principio de autonomía institucional.

3.- El control de constitucionalidad del Derecho Comunitario

En algunos Estados (especialmente en Alemania) se ha postulado la adecuación del Derecho comunitario a los elementos centrales del propio régimen constitucional, requiriendo el correspondiente control de constitucionalidad. El hecho de que ello en España no haya sido objeto de mayor debate no supone, sin embargo, que todo problema pueda ser descartado de antemano. Por ello conviene recordar la exposición realizada en las lecciones cuarta (el control juridiccional de la distribución de competencias entre la Unión y los Estados) y quinta (la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales) como modelo de tratamiento dogmático de tales conflictos.


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Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario

Presentación

La Comunidad de Derecho, en fin, se sustenta sobre su garantía judicial; el sistema de recursos destaca su importancia central precisamente al cerrar la exposición de la asignatura. En la lección se hace referencia, en cualquier caso, a las competencias atribuidas a la jurisdicción comunitaria, no a la garantía del Derecho comunitario que corresponde a las diversas jurisdicciones nacionales, y que éstas ejercen de conformidad con su propio ordenamiento procesal. Una panorámica general sobre las competencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia ofrecen las respectivas páginas web.

1. El sistema de control de legalidad.

Se trata de los diversos procesos que permiten controlar la acción (anulándola con carácter general o inaplicándola en el caso concreto, en virtud de la excepción de ilegalidad) o la omisión (declarándola formalmente) de las instituciones comunitarias. Importa mucho, como en cualquier régimen de recursos, conocer en cada supuesto concreto quienes están legitimados, cuál es el objeto del recurso, cuáles los criterios de control, el plazo para recurrir, el procedimiento y los efectos de la sentencia. Debe tenerse en cuenta, igualmente, la diferenciación que se establece en estos casos en función de quién sea el recurrente, que se proyecta sobre otros aspectos del proceso.

2. El recurso por incumplimiento estatal

El recurso se dirige aquí no contra los actos de la Unión que resulten inválidos, sino contra los actos u omisiones de los Estados que no los aplican debidamente. De nuevo importa diferenciar los procedimientos en virtud de quién sea el recurrente, y sobre todo precisar el modo en que la sentencia produce efectos.

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

Se trata de una clásica acción de responsabilidad, conocida en todos ordenamientos jurídicos de los Estados, que, por dirigirse contra las Instituciones de la Unión, se residencia ante la jurisdicción específica de ésta. Deben conocerse no sólo la legitimación activa o la prescripción de la acción de responsabilidad, sino especialmente las condiciones materiales que permiten declararla.

4. La cuestión prejudicial

Se trata de la institución sobre la que descansa la Comunidad de Derecho en la que consiste la Unión; por eso se expone con el detalle que merece, refiriéndonos a su objeto, sus tipos, el procedimiento, la sentencia y las especialidades en el espacio de libertad, seguridad y justicia (que en parte es comunitario, en parte corresponde al tercer pilar). El estudio detallado de todos estos aspectos resulta imprescindible, y la nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de las cuestiones prejudiciales que utilizamos en nuestra exposición resulta de particular interés, habida cuenta la particular transcendencia de tal procedimiento.

5. El recurso de casación

Se trata de la garantía ordinaria de la uniformidad en la interpretación y aplicación de un ordenamiento jurídico que cuenta con diversos órganos jurisdiccionales jerárquicamente ordenados. En este contexto se explican, además, algunos otros recursos que atienden a esta misma función, pero que tienen un régimen específico.


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6. La competencia consultiva

Se trata, pese a su nombre, de una función jurisdiccional que se ejerce en forma de control previo de validez de los acuerdos internacionales que pretende celebrar la Comunidad Europea. Debe conocerse la legitimación, objeto y efectos.

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INDICACIONES PARA EL ESTUDIO · 2006. 2. 22. · Indicaciones para el estudio Instituciones de Derecho Comunitario – Curso 2005/2006 – UNED 3 seleccionadas de forma aleatoria,