-
Article
Una versin ms actualizada de este artculo est disponible como
parte del
captulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas crticos en
polticas de suelo
de Amrica Latina.
Nuevas evidencias de Brasil indican que la regulacin del uso del
suelo y las normas de
construccin pueden reforzar otros factores que contribuyen a la
ocupacin informal e
irregular del suelo urbano. No es posible explicar del todo la
magnitud y la persistencia
de la informalidad en las ciudades de Amrica Latina con los
ndices de pobreza (en
descenso), la insuficiente inversin pblica en vivienda social o
en infraestructura
urbana (en aumento), ni siquiera por la tolerancia del gobierno
ante determinadas
prcticas oportunistas de urbanizadores y pobladores (The
Economist 2007). Si bien
estos factores son sin duda importantes, el uso inadecuado del
suelo y la regulacin de
la construccin tambin parecen jugar un papel en la persistencia
del problema. Se
puede aducir como corolario que un marco regulador alternativo
puede ayudar a paliar
la informalidad en los mercados del suelo urbano.
La relacin entre informalidad y normas de vivienda excesivas no
es nueva en la
bibliografa (Turner 1972); y la relacin econmica entre la
regulacin del uso del suelo
y la elasticidad de la oferta de vivienda fue propuesta por
Ellickson (1977). La novedad
es la aplicacin del mismo marco utilizado para entender la
dinmica del precio de la
vivienda en los Estados Unidos a los pases en desarrollo. Los
pocos trabajos empricos
en economa que tratan de relacionar la regulacin y el uso del
suelo no han trazado de
manera formal un modelo de la sustitucin entre los mercados
formales e informales.
En consecuencia, no utilizaron las diferencias entre los dos
mercados como sus
variables principales.
El alcance del problema
La informalidad y la precariedad de la vivienda son grandes
preocupaciones en los
pases en desarrollo. Segn estimaciones de las Naciones Unidas,
ms de mil millones
de personas viven en asentamientos informales, que representan
un 32 por ciento de la
poblacin urbana de todo el mundo (UN Habitat 2006). En Amrica
Latina, el
porcentaje de vivienda irregular medido por indicadores
observables como el rgimen
de propiedad o la conexin con el sistema de alcantarillado est
disminuyendo en
algunos pases, si bien en proporcin desigual. Sin tener en
cuenta la disputa continua
sobre la forma correcta de medir la informalidad, en la mayora
de las ciudades de
Amrica Latina el problema sigue siendo de proporciones
considerables, y es necesario
comprender mejor su dinmica a fin de recomendar una poltica de
vivienda razonable.
En la prctica, los indicadores conmensurables de informalidad
que se basan en la
ausencia de ttulos de propiedad o el acceso a infraestructura y
servicios son ms fciles
de obtener que los basados en la falta de cumplimiento de la
regulacin del uso del
suelo o las normas de construccin. La pobreza (en todas sus
dimensiones) y la
inversin pblica insuficiente (en vivienda social,
infraestructura y servicios) son las
explicaciones ms comunes de la persistencia de la informalidad.
Pero tambin aumenta
-
la percepcin de que los mercados del suelo urbano en general y
las normas y la
regulacin urbanstica en particular son factores relevantes que
contribuyen a ella.
El elevado costo de las transacciones en los mercados del suelo
urbano se incrementa
debido a la burocracia, la falta de informacin o su poca
claridad, y las prcticas
discriminatorias, as como por otras discordancias funcionales
del mercado derivadas de
la estructura de propiedad del suelo, las prcticas especulativas
y de monopolio, y la
regulacin del uso del suelo y de la construccin, que dificultan
el cumplimiento de las
normas por parte de las familias con bajos ingresos. Estos
factores aumentan la
ineficacia del mercado y sostienen la informalidad.
En este artculo argumentamos que la regulacin del uso del suelo
y de la construccin
administrada por los planificadores urbanos y por los
funcionarios a nivel local puede
contribuir efectivamente a la incidencia de la informalidad.
Entre el 20 por ciento de
municipios brasileos que redujeron la pobreza en mayor medida a
lo largo de los
ltimos nueve aos, un 23 por ciento tambin redujo drsticamente el
nmero de
viviendas sin ttulo de propiedad, pero el 24 por ciento aument
la informalidad en ms
de un 3,2 por ciento, el ritmo ms rpido observado en todo el pas
(IBGE 1991; 2000).
Tales diferencias de rendimiento del mercado de la vivienda en
el segmento de bajos
ingresos no puede explicarse nicamente por la incidencia de la
pobreza, el ritmo de la
urbanizacin y el crecimiento de la poblacin u otros medidores a
nivel macro.
Las ventajas e inconvenientes de la regulacin urbana
La regulacin urbana beneficia a las polticas de vivienda porque
soluciona un
problema de derechos de propiedad. Regular la distancia entre
viviendas, por ejemplo,
ayuda a proteger los derechos de privacidad de los dems. La
regulacin ayuda adems
a solucionar problemas de externalidad o efectos indirectos. Por
ejemplo, no regular las
anomalas de vivienda podra dar lugar a problemas de salud pblica
debido al aumento
de humedad, la falta de luz o a problemas graves de seguridad.
En este caso, la
regulacin elimina las efectos indirectos negativos y aumenta el
bienestar general de los
residentes.
La regulacin puede tener tambin un efecto beneficioso al reducir
el vaco de
informacin en el mercado. Si no existen normas de construccin
previamente
definidas, los urbanizadores pueden aprovecharse de los
compradores inexpertos y
cobrarles en exceso por una vivienda que es insegura, o podran
venderles un terreno en
una nueva urbanizacin que no proporciona servicios adecuados,
como ocurre con
frecuencia.
No obstante, la regulacin tambin tiene aspectos potencialmente
negativos. Una
consecuencia es el inconveniente de procedimientos complicados
que pueden conducir
a la corrupcin. Por ejemplo, no es poco frecuente que se tarde
ms de cuatro aos en
emitir una licencia de subdivisin. En su estudio clsico, Mayo y
Angel (1993) asocian
el complicado marco regulador de Malasia con funcionarios
corruptos que intentan
capturar rentas de la poblacin a cambio de relajar las normas,
agilizar la concesin de
licencias o permitir excepciones al reglamento.
En segundo lugar, algunas regulaciones como por ejemplo las
ordenanzas de zonificacin pueden dar lugar a una segregacin por
ingresos en determinados
-
vecindarios al establecer niveles mnimos que elevan los precios
y disuaden
efectivamente a las familias con ingresos ms bajos de competir
en el mercado formal.
Los precios elevados de la vivienda pueden deberse a la gran
demanda, pero tambin a
la poca elasticidad de la oferta provocada por tales
regulaciones y restricciones
exclusivas. Malpezzi (1996) ha resaltado el aspecto de exclusin
que tiene la regulacin
del uso del suelo en los Estados Unidos, que limita la
integracin de residentes con
altos y bajos ingresos con la intencin especfica de evitar las
subvenciones para las
escuelas y otros servicios pblicos locales.
Biderman (2008) ofrece evidencia sobre Brasil para apoyar el
argumento propuesto de
que las familias pobres a menudo eligen viviendas informales
(sin ttulo) por encima de
las formales (con ttulo) como respuesta a las regulaciones que
exigen costos
adicionales o credenciales para poder acceder al mercado formal
y/o que reducen la flexibilidad del diseo en la construccin de
viviendas. Este aspecto exclusivo de la
regulacin urbana es real en Brasil en cuanto a la
infraestructura y los servicios
pblicos porque en cualquier caso rara vez se facilitan stos en
los asentamientos
informales. De hecho, hasta 1988 la ley impeda oficialmente a
los municipios facilitar
servicios a los terrenos ocupados de forma irregular, aunque en
la prctica algunos s
los facilitaron.
La economa poltica en la que se basan los aspectos de exclusin
de la regulacin tiene
un precedente duradero en la historia de Brasil. El sistema
Sesmarias de derechos de
propiedad del suelo, instaurado por el rey Fernando I de
Portugal en 1375,
proporcionaba un rgimen de propiedad mediante otorgamiento real
(para la lite) o
mediante una prueba de uso productivo del suelo (para quienes
tenan medios de
explotacin del mismo). Los municipios de Brasil siguen aplicando
las regulaciones
urbansticas en algunas partes de la ciudad, pero no en otras
(Rolnik 1997). La retirada
en lugar de la mejora de los asentamientos informales en los
vecindarios del centro de
la ciudad, con alto nivel de ingresos, es un caso oportuno. Este
doble estndar permite
alojar a los pobres en determinadas zonas sin invertir en
infraestructura y provisin de
servicios.
Otras razones de la presencia de regulaciones poco razonables en
las ciudades de Brasil
son la bsqueda de rentas por parte de los funcionarios que
provoca la resistencia a la
reforma reguladora, y la respuesta del regulador a la presin de
los urbanizadores para
mantener a las familias con bajos ingresos alejadas de ciertas
zonas. Existen muchos
ejemplos ilustrativos de esa corrupcin y connivencia en Brasil
en la bibliografa sobre
planificacin urbana.
Asimismo, los reguladores tienden a ignorar los efectos no
intencionados de las
ordenanzas sobre el uso del suelo y la construccin. No es poco
frecuente que un
municipio adopte simplemente las normas y las regulaciones
urbansticas de otro
municipio con el fin de cumplir las rdenes federales sobre
planes maestros, por poner
un ejemplo. Esta prctica slo aumenta la probabilidad de que se
produzcan efectos
negativos en el mercado de la vivienda porque permite que se
perpeten las polticas
reguladores inadecuadas.
Un ejemplo del impacto de las regulaciones urbansticas en el
costo de la vivienda y
potencialmente en la informalidad en Brasil es el Urbanizador
Social, una iniciativa
pblica ideada para tentar a los urbanizadores informales para
que cumplan con las
-
regulaciones sobre el uso del suelo. El primer caso llevado a
cabo con xito en So
Leopoldo en 2008, el urbanizador solicit al municipio la
reduccin del tamao mnimo
de parcela de 300m2 a 160m2 con el fin de ofrecer opciones de
vivienda ms
asequibles. A cambio, el urbanizador acept algunas imposiciones
del municipio en
forma de inversin directa en infraestructura y servicios urbanos
(Damasio et al.,
prxima publicacin).
Efecto de la regulacin sobre la informalidad
En la dcada de 1990 los municipios de Brasil promulgaron
diversas regulaciones sobre
el uso del suelo y la construccin que pueden agruparse en cuatro
tipos principales:
normas de parcelacin, zonificacin, lmites del crecimiento urbano
y cdigos de
construccin. Algunos municipios adoptaron algunas de estas
regulaciones en la dcada
de los ochenta o incluso antes, otros lo hicieron durante la
primera mitad de la dcada
de 2000, y muchos otros an no han adoptado todas o ni siquiera
una de ellas. Estas
diferencias temporales en cuanto a su adopcin ofrecen una
oportunidad analtica nica
para intentar aislar el papel desempeado por la regulacin de
otros eventos que afectan
al mercado de la vivienda.
Idealmente, el impacto de la regulacin en el mercado de la
vivienda debera evaluarse
comparando municipios que son idnticos a excepcin de que uno de
ellos adopta una
regulacin particular mientras que el otro no. Sin embargo,
encontrar municipios
idnticos no siempre es factible. Un procedimiento estndar para
solventar parcialmente
este problema es utilizar los resultados de los municipios que
no han adoptado la
regulacin a fin de estimar lo que habran experimentado los
municipios que s la
adoptaron si no hubieran introducido una regulacin. La
diferencia entre el resultado de
adoptar o no adoptar una regulacin sugerira una estimacin
superficial del impacto de
la regulacin en la variacin en la proporcin de la
informalidad.
Nuestro estudio aprovech las oportunidades que ofreca el caso de
Brasil. En primer
lugar, la diferencia cronolgica en la adopcin de regulaciones
entre los municipios
permite establecer comparaciones entre ellos. En segundo lugar,
la informacin
disponible en el censo y otros estudios a nivel nacional es
extensa, e incluye la fecha de
promulgacin de la regulacin, el estado de rgimen de propiedad
declarado por los
propietarios de viviendas, y una cifra generosa de variables de
control que incluyen la
poblacin, los ingresos y el nivel de pobreza. En tercer lugar,
hay datos disponibles
sobre ms de 2.000 municipios, lo que permite realizar un anlisis
estadstico
significativo. Tener una oportunidad como sta de investigar los
asentamientos
informales es poco comn, y es una de las principales razones por
las que es tan difcil
encontrar en la bibliografa pruebas contundentes sobre los
factores determinantes de la
informalidad.
Dada la naturaleza duradera de una vivienda, tanto las viviendas
formales como
informales se miden como proporcin de todo el conjunto de
viviendas, en lugar de
como un nmero designado de viviendas. La medida de la
informalidad utilizada en
este estudio es la proporcin de viviendas sin ttulo de
propiedad, que se define como la
ocupacin del terreno sin ostentar un ttulo de propiedad
declarada por propietarios de
vivienda que respondieron a una pregunta en un estudio del censo
sobre si eran o no
propietarios del terreno en el que est ubicada su vivienda.
-
Segn esta definicin, la proporcin de viviendas sin ttulo de
propiedad en las ciudades
brasileas descendi en la dcada de los noventa, debido en parte a
los cambios
institucionales asociados a la Constitucin de 1988, que redujo
de 25 a 5 aos el tiempo
necesario para legitimizar el derecho de posesin adversa de la
ocupacin de un terreno
urbano no reclamado. Los terratenientes se volvieron menos
condescendientes con
respecto a tolerar la ocupacin del terreno, tal y como se
observa en la disminucin de
las invasiones de terreno y el aumento de las adquisiciones de
mercado (aunque por
medios informales) como la forma predominante de adquirir
terrenos utilizada por los
pobres. El descenso en la tendencia a la informalidad tambin se
asocia a la
estabilizacin econmica, el fortalecimiento de las finanzas
municipales locales, la
revitalizacin del mercado hipotecario y el lento descenso de los
ndices de pobreza
observados durante la dcada. El impacto de los programas de
regularizacin, aunque
su alcance es limitado, es otro factor que influye en la
reduccin de los asentamientos
informales.
La Figura 7.2.5.1 (en anexo) presenta proyecciones utilizando
parmetros estimados
que comparan la disminucin en el porcentaje de viviendas sin
ttulo de propiedad, que
comienza en un 17,5 por ciento en 1985, con unos lmites superior
e inferior basados en
una desviacin estndar. La lnea negra (naranja) de la cifra
representa la tendencia
exponencial en los municipios que no han promulgado regulaciones
sobre el uso del
suelo o sobre la construccin. Las lneas de color gris (morado o
azul verdoso)
representan los lmites superior (ms regulacin) e inferior (menos
regulacin) de los
municipios
que promulgaron regulaciones en 1991, cuando la proporcin de
viviendas sin ttulo de
propiedad alcanz el 14 por ciento.
Una forma de interpretar estos resultados es fijar un objetivo
deseado en trminos de
proporcin de viviendas sin ttulo de propiedad, y despus evaluar
cunto tiempo se
necesita para alcanzar este objetivo dados los cambios
regulatorios en los municipios.
Si el objetivo es reducir la proporcin de viviendas sin ttulo de
propiedad del 14 al 12
por ciento, entonces una ciudad que no promulgara regulaciones
que afectaran al
mercado formal de la vivienda habra alcanzado este objetivo en
el ao 1996, mientras
que una ciudad de iguales caractersticas que promulgara
regulaciones en 1991 habra
tardado, en promedio, de dos a diez aos ms en alcanzar el mismo
objetivo. En otras
palabras, el plazo de tiempo ser mayor en los municipios ms
regulados.
Los resultados muestran claramente un impacto significativo de
la regulacin sobre la
informalidad y refutan la nocin de que los mercados de vivienda
formales e informales
son independientes. Parece que la informalidad puede ser
provocada por las mismas
regulaciones que se aplican a los mercados formales, lo que
significa que es incorrecto
disear polticas circunscritas a las zonas informales. Aunque los
resultados no siempre
se estiman con gran precisin, las medidas de la regulacin
siempre tienen seales
esperadas y sus niveles de confianza estn siempre por encima del
81 por ciento.
Asimismo, cuando comparamos los municipios que promulgaron
regulaciones urbanas
ms cerca del ao 2000, el impacto estimado sobre la informalidad
disminuye como se
esperaba, lo que demuestra coherencia con los resultados
(Biderman 2008).
Perspectivas de futuro
El argumento y la evidencia presentados en este artculo sugieren
que la regulacin
-
inadecuada en los pases en desarrollo puede reducir las
alternativas residenciales de las
familias, incitndolas o presionndolas para buscar opciones
informales. Las
subvenciones podran proporcionar una compensacin adecuada a fin
de mitigar los
efectos de exclusin o las consecuencias imprevistas de
determinadas regulaciones
necesarias, al hacerlas aplicables a cada ciudadano. Pero en
ausencia de tales
subvenciones, los niveles de urbanizacin indebidamente elevados
y las restricciones al
uso del suelo podran excluir a un grupo bastante numeroso. Por
ejemplo, una norma de
parcelacin muy elevada (por ejemplo, un tamao mnimo de parcela
de 300m2 cuando
los terrenos de 50m2 no son poco comunes) puede dar lugar a que
existan grupos que
viven en parcelas ms grandes y otros en parcelas mucho ms
pequeas. En lugar de
garantizar niveles mnimos para todos, una norma como esta podra
exacerbar las
desigualdades.
Evidentemente, no se puede deducir que deberan eliminarse las
regulaciones sobre la
construccin y el uso del suelo. Las regulaciones desempean un
papel importante en la
creacin de un entorno urbano mejor. No obstante, es necesario
afrontar las
consecuencias no deseadas de la induccin a la informalidad
producto de los elevados
precios de la vivienda. Una poltica de vivienda sensata debera
tener en cuenta estos
efectos indirectos. El desafo actual es cmo conservar los
efectos indirectos positivos
de las normas urbansticas estimulando a la vez la construccin de
viviendas asequibles.
Tambin se debera tener en cuenta el tema de cuntos efectos
indirectos positivos
pueden extraerse realmente de una regulacin determinada.
Por ejemplo, el valor social del efecto indirecto externo
generado por una restriccin de
la densidad podra no ser necesariamente mayor que el valor de la
prdida de bienestar
asociada a una restriccin en la oferta de suelo urbanizado. En
efecto, podramos
argumentar sobre la medida en la que determinadas regulaciones
aplicadas actualmente
en los municipios de Brasil, proporcionan de hecho ms
privilegios de exclusin a
determinados grupos o una burocracia flagrante y obstculos de
procedimiento que
elevan los precios de la vivienda sin crear efectos indirectos
positivos para el conjunto
del municipio (Henderson 2007).
Ya a finales de la dcada de los ochenta, los planificadores
urbanos de Brasil
reconocieron que las normas y las regulaciones urbansticas
estaban aumentando los
costos de urbanizacin y afectando a las viviendas sociales. A
pesar de la falta de
pruebas estadsticas, los profesionales se dieron cuenta de que
los tamaos mnimos de
parcela, los terrenos de estacionamiento obligatorios, los
impedimentos a los usos
mixtos (comerciales y residenciales), y otras regulaciones sobre
el uso del suelo urbano
no favorecan el aumento de la oferta de vivienda asequible.
Se adopt un enfoque pragmtico a fin de minimizar esas
limitaciones a travs de la
nocin ZEIS (Zona Especial de Inters Social), donde se
flexibilizaban las regulaciones
que incrementaban los costos con el objetivo de promover la
oferta de viviendas
asequibles. Las ZEIS se definen mayoritariamente de forma que
coincidan con los
lmites de asentamientos ocupados existentes y los municipios las
utilizan como
herramienta para regularizar ocupaciones de suelo irregulares
previas simplemente
enunciando que el asentamiento no necesita cumplir las normas
aplicables de forma
general a las zonas urbanas del municipio. El inconveniente de
esta medida paliativa es
que el municipio ya no se ve obligado a intervenir en la zona
puesto que, por definicin,
la zona ZEIS ya es conforme a la norma. En otras palabras, el
doble estndar abre la va
-
para que el municipio ignore el problema ms all de la emisin de
una ordenanza sobre
zonificacin.
En resumen, la reforma de la poltica de vivienda en Brasil exige
actualmente un
enfoque ms amplio que estructure de forma conjunta los elementos
de financiacin,
tecnologa y gestin urbanstica, y se aleje de la visin
paternalista de ofrecer un cobijo
o del enfoque limitado sobre los asentamientos informales. Hemos
argumentado que el
papel de la regulacin del suelo urbano y de la construccin es un
factor indispensable a
tener en cuenta en cualquier intento de afrontar con seriedad el
desafo que plantea la
informalidad en Brasil y en otras ciudades del tercer mundo.
Referencias
Biderman, C. 2008. Informality in Brazil: Does urban land use
and building regulation
matter? Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute
of Land Policy.
Damasio, Claudia, Claudio Gutierrez, Gevaci Perfroni y
Jacqueline Menegassi.
Prxima publicacin. Estudo de caso de urbanizaao social no
municipio de So
Leopoldo. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute
of Land Policy.
Ellickson, R. 1977. Suburban growth controls: An economic and
legal analysis. Yale
Law Journal 86 (3).
Henderson, J.V. 2007. The effect of residential land market
regulations on urban
welfare. Urban Research Symposium 2007. Banco Mundial, 1416 de
mayo.
IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica/Brazilian
Institute of Geography
and Statistics). 1991 y 2000. http://www.ibge.gov.br/home/
Malpezzi, S. 1996. Housing prices, externalities, and regulation
in U.S. metropolitan
areas. Journal of Housing Research 7(2): 209241.
Mayo, S. y S. Angel. 1993. Housing: Enabling markets to work. A
World Bank Policy
Paper.
Rolnik, R. 1997. A cidade e a lei: Legislao, poltica urbana e
territrios na cidade de
So Paulo. So Paulo: Studio Nobel: Fapesp.
The Economist. 2007. Adios to poverty, hola to consumption. 16
de agosto.
http://www.economist.com/world/la/displaystory.cfm?story_id=9645142&CFID=8338
952&CFTOKEN=92529416
Turner, J.F.C. y R. Fichter. 1972. Freedom to build: Dweller
control of the housing
process. New York: The Macmillan Company.
UN Habitat. 2006. State of the worlds cities 2006. London:
Earthscan y UN Habitat.
Sobre los autores
Ciro Biderman es Visiting Fellow del Lincoln Institute of Land
Policy e investigador
-
adjunto al Departamento de Planificacin y Estudios Urbansticos
del Instituto de
Tecnologa de Massachusetts. Asimismo es profesor asociado en la
Fudacin Getulio
Vargas e investigador asociado al Centro de Estudio de las
Polticas y Economa del
Sector Pblico (CEPESP/FGV) de So Paulo, Brasil (en licencia).
Contacto:
[email protected]
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa sobre
Amrica Latina y el
Caribe del Lincoln Institute. Contacto:
[email protected]
Anna SantAnna es investigadora asociada principal del Programa
sobre Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute. Contacto:
[email protected]
