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Una versin ms actualizada de este artculo est disponible como parte del
captulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas crticos en polticas de suelo
de Amrica Latina.
Nuevas evidencias de Brasil indican que la regulacin del uso del suelo y las normas de
construccin pueden reforzar otros factores que contribuyen a la ocupacin informal e
irregular del suelo urbano. No es posible explicar del todo la magnitud y la persistencia
de la informalidad en las ciudades de Amrica Latina con los ndices de pobreza (en
descenso), la insuficiente inversin pblica en vivienda social o en infraestructura
urbana (en aumento), ni siquiera por la tolerancia del gobierno ante determinadas
prcticas oportunistas de urbanizadores y pobladores (The Economist 2007). Si bien
estos factores son sin duda importantes, el uso inadecuado del suelo y la regulacin de
la construccin tambin parecen jugar un papel en la persistencia del problema. Se
puede aducir como corolario que un marco regulador alternativo puede ayudar a paliar
la informalidad en los mercados del suelo urbano.
La relacin entre informalidad y normas de vivienda excesivas no es nueva en la
bibliografa (Turner 1972); y la relacin econmica entre la regulacin del uso del suelo
y la elasticidad de la oferta de vivienda fue propuesta por Ellickson (1977). La novedad
es la aplicacin del mismo marco utilizado para entender la dinmica del precio de la
vivienda en los Estados Unidos a los pases en desarrollo. Los pocos trabajos empricos
en economa que tratan de relacionar la regulacin y el uso del suelo no han trazado de
manera formal un modelo de la sustitucin entre los mercados formales e informales.
En consecuencia, no utilizaron las diferencias entre los dos mercados como sus
variables principales.
El alcance del problema
La informalidad y la precariedad de la vivienda son grandes preocupaciones en los
pases en desarrollo. Segn estimaciones de las Naciones Unidas, ms de mil millones
de personas viven en asentamientos informales, que representan un 32 por ciento de la
poblacin urbana de todo el mundo (UN Habitat 2006). En Amrica Latina, el
porcentaje de vivienda irregular medido por indicadores observables como el rgimen
de propiedad o la conexin con el sistema de alcantarillado est disminuyendo en
algunos pases, si bien en proporcin desigual. Sin tener en cuenta la disputa continua
sobre la forma correcta de medir la informalidad, en la mayora de las ciudades de
Amrica Latina el problema sigue siendo de proporciones considerables, y es necesario
comprender mejor su dinmica a fin de recomendar una poltica de vivienda razonable.
En la prctica, los indicadores conmensurables de informalidad que se basan en la
ausencia de ttulos de propiedad o el acceso a infraestructura y servicios son ms fciles
de obtener que los basados en la falta de cumplimiento de la regulacin del uso del
suelo o las normas de construccin. La pobreza (en todas sus dimensiones) y la
inversin pblica insuficiente (en vivienda social, infraestructura y servicios) son las
explicaciones ms comunes de la persistencia de la informalidad. Pero tambin aumenta
la percepcin de que los mercados del suelo urbano en general y las normas y la
regulacin urbanstica en particular son factores relevantes que contribuyen a ella.
El elevado costo de las transacciones en los mercados del suelo urbano se incrementa
debido a la burocracia, la falta de informacin o su poca claridad, y las prcticas
discriminatorias, as como por otras discordancias funcionales del mercado derivadas de
la estructura de propiedad del suelo, las prcticas especulativas y de monopolio, y la
regulacin del uso del suelo y de la construccin, que dificultan el cumplimiento de las
normas por parte de las familias con bajos ingresos. Estos factores aumentan la
ineficacia del mercado y sostienen la informalidad.
En este artculo argumentamos que la regulacin del uso del suelo y de la construccin
administrada por los planificadores urbanos y por los funcionarios a nivel local puede
contribuir efectivamente a la incidencia de la informalidad. Entre el 20 por ciento de
municipios brasileos que redujeron la pobreza en mayor medida a lo largo de los
ltimos nueve aos, un 23 por ciento tambin redujo drsticamente el nmero de
viviendas sin ttulo de propiedad, pero el 24 por ciento aument la informalidad en ms
de un 3,2 por ciento, el ritmo ms rpido observado en todo el pas (IBGE 1991; 2000).
Tales diferencias de rendimiento del mercado de la vivienda en el segmento de bajos
ingresos no puede explicarse nicamente por la incidencia de la pobreza, el ritmo de la
urbanizacin y el crecimiento de la poblacin u otros medidores a nivel macro.
Las ventajas e inconvenientes de la regulacin urbana
La regulacin urbana beneficia a las polticas de vivienda porque soluciona un
problema de derechos de propiedad. Regular la distancia entre viviendas, por ejemplo,
ayuda a proteger los derechos de privacidad de los dems. La regulacin ayuda adems
a solucionar problemas de externalidad o efectos indirectos. Por ejemplo, no regular las
anomalas de vivienda podra dar lugar a problemas de salud pblica debido al aumento
de humedad, la falta de luz o a problemas graves de seguridad. En este caso, la
regulacin elimina las efectos indirectos negativos y aumenta el bienestar general de los
residentes.
La regulacin puede tener tambin un efecto beneficioso al reducir el vaco de
informacin en el mercado. Si no existen normas de construccin previamente
definidas, los urbanizadores pueden aprovecharse de los compradores inexpertos y
cobrarles en exceso por una vivienda que es insegura, o podran venderles un terreno en
una nueva urbanizacin que no proporciona servicios adecuados, como ocurre con
frecuencia.
No obstante, la regulacin tambin tiene aspectos potencialmente negativos. Una
consecuencia es el inconveniente de procedimientos complicados que pueden conducir
a la corrupcin. Por ejemplo, no es poco frecuente que se tarde ms de cuatro aos en
emitir una licencia de subdivisin. En su estudio clsico, Mayo y Angel (1993) asocian
el complicado marco regulador de Malasia con funcionarios corruptos que intentan
capturar rentas de la poblacin a cambio de relajar las normas, agilizar la concesin de
licencias o permitir excepciones al reglamento.
En segundo lugar, algunas regulaciones como por ejemplo las ordenanzas de zonificacin pueden dar lugar a una segregacin por ingresos en determinados
vecindarios al establecer niveles mnimos que elevan los precios y disuaden
efectivamente a las familias con ingresos ms bajos de competir en el mercado formal.
Los precios elevados de la vivienda pueden deberse a la gran demanda, pero tambin a
la poca elasticidad de la oferta provocada por tales regulaciones y restricciones
exclusivas. Malpezzi (1996) ha resaltado el aspecto de exclusin que tiene la regulacin
del uso del suelo en los Estados Unidos, que limita la integracin de residentes con
altos y bajos ingresos con la intencin especfica de evitar las subvenciones para las
escuelas y otros servicios pblicos locales.
Biderman (2008) ofrece evidencia sobre Brasil para apoyar el argumento propuesto de
que las familias pobres a menudo eligen viviendas informales (sin ttulo) por encima de
las formales (con ttulo) como respuesta a las regulaciones que exigen costos
adicionales o credenciales para poder acceder al mercado formal y/o que reducen la flexibilidad del diseo en la construccin de viviendas. Este aspecto exclusivo de la
regulacin urbana es real en Brasil en cuanto a la infraestructura y los servicios
pblicos porque en cualquier caso rara vez se facilitan stos en los asentamientos
informales. De hecho, hasta 1988 la ley impeda oficialmente a los municipios facilitar
servicios a los terrenos ocupados de forma irregular, aunque en la prctica algunos s
los facilitaron.
La economa poltica en la que se basan los aspectos de exclusin de la regulacin tiene
un precedente duradero en la historia de Brasil. El sistema Sesmarias de derechos de
propiedad del suelo, instaurado por el rey Fernando I de Portugal en 1375,
proporcionaba un rgimen de propiedad mediante otorgamiento real (para la lite) o
mediante una prueba de uso productivo del suelo (para quienes tenan medios de
explotacin del mismo). Los municipios de Brasil siguen aplicando las regulaciones
urbansticas en algunas partes de la ciudad, pero no en otras (Rolnik 1997). La retirada
en lugar de la mejora de los asentamientos informales en los vecindarios del centro de
la ciudad, con alto nivel de ingresos, es un caso oportuno. Este doble estndar permite
alojar a los pobres en determinadas zonas sin invertir en infraestructura y provisin de
servicios.
Otras razones de la presencia de regulaciones poco razonables en las ciudades de Brasil
son la bsqueda de rentas por parte de los funcionarios que provoca la resistencia a la
reforma reguladora, y la respuesta del regulador a la presin de los urbanizadores para
mantener a las familias con bajos ingresos alejadas de ciertas zonas. Existen muchos
ejemplos ilustrativos de esa corrupcin y connivencia en Brasil en la bibliografa sobre
planificacin urbana.
Asimismo, los reguladores tienden a ignorar los efectos no intencionados de las
ordenanzas sobre el uso del suelo y la construccin. No es poco frecuente que un
municipio adopte simplemente las normas y las regulaciones urbansticas de otro
municipio con el fin de cumplir las rdenes federales sobre planes maestros, por poner
un ejemplo. Esta prctica slo aumenta la probabilidad de que se produzcan efectos
negativos en el mercado de la vivienda porque permite que se perpeten las polticas
reguladores inadecuadas.
Un ejemplo del impacto de las regulaciones urbansticas en el costo de la vivienda y
potencialmente en la informalidad en Brasil es el Urbanizador Social, una iniciativa
pblica ideada para tentar a los urbanizadores informales para que cumplan con las
regulaciones sobre el uso del suelo. El primer caso llevado a cabo con xito en So
Leopoldo en 2008, el urbanizador solicit al municipio la reduccin del tamao mnimo
de parcela de 300m2 a 160m2 con el fin de ofrecer opciones de vivienda ms
asequibles. A cambio, el urbanizador acept algunas imposiciones del municipio en
forma de inversin directa en infraestructura y servicios urbanos (Damasio et al.,
prxima publicacin).
Efecto de la regulacin sobre la informalidad
En la dcada de 1990 los municipios de Brasil promulgaron diversas regulaciones sobre
el uso del suelo y la construccin que pueden agruparse en cuatro tipos principales:
normas de parcelacin, zonificacin, lmites del crecimiento urbano y cdigos de
construccin. Algunos municipios adoptaron algunas de estas regulaciones en la dcada
de los ochenta o incluso antes, otros lo hicieron durante la primera mitad de la dcada
de 2000, y muchos otros an no han adoptado todas o ni siquiera una de ellas. Estas
diferencias temporales en cuanto a su adopcin ofrecen una oportunidad analtica nica
para intentar aislar el papel desempeado por la regulacin de otros eventos que afectan
al mercado de la vivienda.
Idealmente, el impacto de la regulacin en el mercado de la vivienda debera evaluarse
comparando municipios que son idnticos a excepcin de que uno de ellos adopta una
regulacin particular mientras que el otro no. Sin embargo, encontrar municipios
idnticos no siempre es factible. Un procedimiento estndar para solventar parcialmente
este problema es utilizar los resultados de los municipios que no han adoptado la
regulacin a fin de estimar lo que habran experimentado los municipios que s la
adoptaron si no hubieran introducido una regulacin. La diferencia entre el resultado de
adoptar o no adoptar una regulacin sugerira una estimacin superficial del impacto de
la regulacin en la variacin en la proporcin de la informalidad.
Nuestro estudio aprovech las oportunidades que ofreca el caso de Brasil. En primer
lugar, la diferencia cronolgica en la adopcin de regulaciones entre los municipios
permite establecer comparaciones entre ellos. En segundo lugar, la informacin
disponible en el censo y otros estudios a nivel nacional es extensa, e incluye la fecha de
promulgacin de la regulacin, el estado de rgimen de propiedad declarado por los
propietarios de viviendas, y una cifra generosa de variables de control que incluyen la
poblacin, los ingresos y el nivel de pobreza. En tercer lugar, hay datos disponibles
sobre ms de 2.000 municipios, lo que permite realizar un anlisis estadstico
significativo. Tener una oportunidad como sta de investigar los asentamientos
informales es poco comn, y es una de las principales razones por las que es tan difcil
encontrar en la bibliografa pruebas contundentes sobre los factores determinantes de la
informalidad.
Dada la naturaleza duradera de una vivienda, tanto las viviendas formales como
informales se miden como proporcin de todo el conjunto de viviendas, en lugar de
como un nmero designado de viviendas. La medida de la informalidad utilizada en
este estudio es la proporcin de viviendas sin ttulo de propiedad, que se define como la
ocupacin del terreno sin ostentar un ttulo de propiedad declarada por propietarios de
vivienda que respondieron a una pregunta en un estudio del censo sobre si eran o no
propietarios del terreno en el que est ubicada su vivienda.
Segn esta definicin, la proporcin de viviendas sin ttulo de propiedad en las ciudades
brasileas descendi en la dcada de los noventa, debido en parte a los cambios
institucionales asociados a la Constitucin de 1988, que redujo de 25 a 5 aos el tiempo
necesario para legitimizar el derecho de posesin adversa de la ocupacin de un terreno
urbano no reclamado. Los terratenientes se volvieron menos condescendientes con
respecto a tolerar la ocupacin del terreno, tal y como se observa en la disminucin de
las invasiones de terreno y el aumento de las adquisiciones de mercado (aunque por
medios informales) como la forma predominante de adquirir terrenos utilizada por los
pobres. El descenso en la tendencia a la informalidad tambin se asocia a la
estabilizacin econmica, el fortalecimiento de las finanzas municipales locales, la
revitalizacin del mercado hipotecario y el lento descenso de los ndices de pobreza
observados durante la dcada. El impacto de los programas de regularizacin, aunque
su alcance es limitado, es otro factor que influye en la reduccin de los asentamientos
informales.
La Figura 7.2.5.1 (en anexo) presenta proyecciones utilizando parmetros estimados
que comparan la disminucin en el porcentaje de viviendas sin ttulo de propiedad, que
comienza en un 17,5 por ciento en 1985, con unos lmites superior e inferior basados en
una desviacin estndar. La lnea negra (naranja) de la cifra representa la tendencia
exponencial en los municipios que no han promulgado regulaciones sobre el uso del
suelo o sobre la construccin. Las lneas de color gris (morado o azul verdoso)
representan los lmites superior (ms regulacin) e inferior (menos regulacin) de los
municipios
que promulgaron regulaciones en 1991, cuando la proporcin de viviendas sin ttulo de
propiedad alcanz el 14 por ciento.
Una forma de interpretar estos resultados es fijar un objetivo deseado en trminos de
proporcin de viviendas sin ttulo de propiedad, y despus evaluar cunto tiempo se
necesita para alcanzar este objetivo dados los cambios regulatorios en los municipios.
Si el objetivo es reducir la proporcin de viviendas sin ttulo de propiedad del 14 al 12
por ciento, entonces una ciudad que no promulgara regulaciones que afectaran al
mercado formal de la vivienda habra alcanzado este objetivo en el ao 1996, mientras
que una ciudad de iguales caractersticas que promulgara regulaciones en 1991 habra
tardado, en promedio, de dos a diez aos ms en alcanzar el mismo objetivo. En otras
palabras, el plazo de tiempo ser mayor en los municipios ms regulados.
Los resultados muestran claramente un impacto significativo de la regulacin sobre la
informalidad y refutan la nocin de que los mercados de vivienda formales e informales
son independientes. Parece que la informalidad puede ser provocada por las mismas
regulaciones que se aplican a los mercados formales, lo que significa que es incorrecto
disear polticas circunscritas a las zonas informales. Aunque los resultados no siempre
se estiman con gran precisin, las medidas de la regulacin siempre tienen seales
esperadas y sus niveles de confianza estn siempre por encima del 81 por ciento.
Asimismo, cuando comparamos los municipios que promulgaron regulaciones urbanas
ms cerca del ao 2000, el impacto estimado sobre la informalidad disminuye como se
esperaba, lo que demuestra coherencia con los resultados (Biderman 2008).
Perspectivas de futuro
El argumento y la evidencia presentados en este artculo sugieren que la regulacin
inadecuada en los pases en desarrollo puede reducir las alternativas residenciales de las
familias, incitndolas o presionndolas para buscar opciones informales. Las
subvenciones podran proporcionar una compensacin adecuada a fin de mitigar los
efectos de exclusin o las consecuencias imprevistas de determinadas regulaciones
necesarias, al hacerlas aplicables a cada ciudadano. Pero en ausencia de tales
subvenciones, los niveles de urbanizacin indebidamente elevados y las restricciones al
uso del suelo podran excluir a un grupo bastante numeroso. Por ejemplo, una norma de
parcelacin muy elevada (por ejemplo, un tamao mnimo de parcela de 300m2 cuando
los terrenos de 50m2 no son poco comunes) puede dar lugar a que existan grupos que
viven en parcelas ms grandes y otros en parcelas mucho ms pequeas. En lugar de
garantizar niveles mnimos para todos, una norma como esta podra exacerbar las
desigualdades.
Evidentemente, no se puede deducir que deberan eliminarse las regulaciones sobre la
construccin y el uso del suelo. Las regulaciones desempean un papel importante en la
creacin de un entorno urbano mejor. No obstante, es necesario afrontar las
consecuencias no deseadas de la induccin a la informalidad producto de los elevados
precios de la vivienda. Una poltica de vivienda sensata debera tener en cuenta estos
efectos indirectos. El desafo actual es cmo conservar los efectos indirectos positivos
de las normas urbansticas estimulando a la vez la construccin de viviendas asequibles.
Tambin se debera tener en cuenta el tema de cuntos efectos indirectos positivos
pueden extraerse realmente de una regulacin determinada.
Por ejemplo, el valor social del efecto indirecto externo generado por una restriccin de
la densidad podra no ser necesariamente mayor que el valor de la prdida de bienestar
asociada a una restriccin en la oferta de suelo urbanizado. En efecto, podramos
argumentar sobre la medida en la que determinadas regulaciones aplicadas actualmente
en los municipios de Brasil, proporcionan de hecho ms privilegios de exclusin a
determinados grupos o una burocracia flagrante y obstculos de procedimiento que
elevan los precios de la vivienda sin crear efectos indirectos positivos para el conjunto
del municipio (Henderson 2007).
Ya a finales de la dcada de los ochenta, los planificadores urbanos de Brasil
reconocieron que las normas y las regulaciones urbansticas estaban aumentando los
costos de urbanizacin y afectando a las viviendas sociales. A pesar de la falta de
pruebas estadsticas, los profesionales se dieron cuenta de que los tamaos mnimos de
parcela, los terrenos de estacionamiento obligatorios, los impedimentos a los usos
mixtos (comerciales y residenciales), y otras regulaciones sobre el uso del suelo urbano
no favorecan el aumento de la oferta de vivienda asequible.
Se adopt un enfoque pragmtico a fin de minimizar esas limitaciones a travs de la
nocin ZEIS (Zona Especial de Inters Social), donde se flexibilizaban las regulaciones
que incrementaban los costos con el objetivo de promover la oferta de viviendas
asequibles. Las ZEIS se definen mayoritariamente de forma que coincidan con los
lmites de asentamientos ocupados existentes y los municipios las utilizan como
herramienta para regularizar ocupaciones de suelo irregulares previas simplemente
enunciando que el asentamiento no necesita cumplir las normas aplicables de forma
general a las zonas urbanas del municipio. El inconveniente de esta medida paliativa es
que el municipio ya no se ve obligado a intervenir en la zona puesto que, por definicin,
la zona ZEIS ya es conforme a la norma. En otras palabras, el doble estndar abre la va
para que el municipio ignore el problema ms all de la emisin de una ordenanza sobre
zonificacin.
En resumen, la reforma de la poltica de vivienda en Brasil exige actualmente un
enfoque ms amplio que estructure de forma conjunta los elementos de financiacin,
tecnologa y gestin urbanstica, y se aleje de la visin paternalista de ofrecer un cobijo
o del enfoque limitado sobre los asentamientos informales. Hemos argumentado que el
papel de la regulacin del suelo urbano y de la construccin es un factor indispensable a
tener en cuenta en cualquier intento de afrontar con seriedad el desafo que plantea la
informalidad en Brasil y en otras ciudades del tercer mundo.
Referencias
Biderman, C. 2008. Informality in Brazil: Does urban land use and building regulation
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Damasio, Claudia, Claudio Gutierrez, Gevaci Perfroni y Jacqueline Menegassi.
Prxima publicacin. Estudo de caso de urbanizaao social no municipio de So
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UN Habitat. 2006. State of the worlds cities 2006. London: Earthscan y UN Habitat.
Sobre los autores
Ciro Biderman es Visiting Fellow del Lincoln Institute of Land Policy e investigador
adjunto al Departamento de Planificacin y Estudios Urbansticos del Instituto de
Tecnologa de Massachusetts. Asimismo es profesor asociado en la Fudacin Getulio
Vargas e investigador asociado al Centro de Estudio de las Polticas y Economa del
Sector Pblico (CEPESP/FGV) de So Paulo, Brasil (en licencia). Contacto:
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa sobre Amrica Latina y el
Caribe del Lincoln Institute. Contacto: [email protected]
Anna SantAnna es investigadora asociada principal del Programa sobre Amrica Latina y el Caribe del Lincoln Institute. Contacto: [email protected]
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