INFORME DE ANÁLISIS SOCIAL: PROYECTO DE ......SE SINAPRED – GRAAN Informe de Análisis Social 2 Título del documento: Informe de Análisis Social del Proyecto de Recuperación

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INFORME DE ANÁLISIS SOCIAL: PROYECTO DE RECUPERACIÓ N

POR EL HURACÁN “FÉLIX”

Norte

11 de enero de 2011

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Typewritten Text

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SE SINAPRED – GRAAN Informe de Análisis Social

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Título del documento: Informe de Análisis Social del Proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix”

Código: Edición: 1.0

Proyecto:

Proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix”

Convenio:

AIF/4392-NI-O

Realizado por: GESAWORLD S. A. y La Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe de Nicaragua URACCAN

Destinatarios: SE SINAPRED y la Coordinación de Gobierno de la Región Autónoma del Atlántico Norte GRAAN.

Fecha aprobación:

1/febrero/2011

Equipo consultor: Azucena Saballos, Directora Estra tégica de la Consultoría;

Edmundo Quintanilla, Jefe del Equipo; Serafina Espi noza, Sandra Davis,

Mayra Calero y Pedro López, consultores.


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SUMARIO

1 RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 8

2 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 12

3 EL PROCESO HISTÓRICO DE LOS DIFERENTES GRUPOS SOCIALES, EL PAPEL

SEGÚN GÉNERO Y SUS CONDICIONAMIENTOS Y CONSECUENCIAS EN LA

ARTICULACIÓN DE LA SOCIEDAD. ........................................................................................... 17

4 LA INSTITUCIONALIDAD. EL PROYECTO: ENTORNO INSTITUCIONAL Y LEGAL . 22

5 LA SITUACIÓN POLÍTICA Y SU INFLUENCIA EN EL DESARROLLO SOCIAL DE LOS

PROYECTOS DE INVERSIÓN Y POLÍTICAS SECTORIALES. ............................................... 52

6 LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN EN LA GESTIÓN

PÚBLICA: ........................................................................................................................................... 55

7 LOS RIESGOS SOCIALES ADVERSOS PARA EL PROYECTO, MEDIDAS PARA SU

PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN. .................................................................................................... 61

8 CONCLUSIONES GENERALES RECOMENDACIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 73


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Índice de tablas:

Tabla 1. Distribución de la Población Indígena en la RAAN por Municipios.……….12

Tabla 2. Materiales con que se construyen casas en la RAAN………………………16

Tabla 3. Reportes de daños y contribución en los sectores del proyecto…………..24

Tabla 4. El Proyecto: Componentes, Objetivos, Actividades y Montos……………..27

Tabla 5. Ejecución Financiera y Porcentajes de Ejecución…………………………..31

Tabla 6. Hallazgos y acciones en algunas comunidades por componentes………..81

Índice de gráficos:

Gráfico 1. Porcentajes Demanda y Proyecto…………………………………………..25

Gráfico 2. Ejecución Financiera por Componentes……………………………………32

Gráfico 3. Ejecución Financiera en el tiempo…………………………………………..32

Gráfico 4. Presupuesto GRAAN 2006-2009……………………………………………34

Gráfico 5. Porcentaje de encuestados que han escuchado hablar del Proyecto…..49

Índice de figuras:

Figura 1. Mapas de la RAAN, localización de comunidades indígenas……..……….7

Figura 2. Cosmovisión de los Pueblos Indígenas Miskitos………………………...…18

Figura 3. Esquema Institucional del Proyecto………………………………………….28


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GLOSARIO

BICU Bluefields Indian Caribbean University

CIPA Centro de Investigaciones Pesqueras y Acuícolas

COREPRED Comité Regional de Prevención de Desastres

CRAAN Consejo Regional Autónomo del Atlántico Norte

EDAN Estudio de Análisis de Necesidades

EFC Empresas Forestales Comunitarias

EIB Educación Intercultural Bilingüe

FCR/BFP Fondo de Crédito Rural/Banco de Fomento a la Producción

FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional

GRAAN Gobierno Regional Autónomo del Atlántico Norte

IDH Índice de Desarrollo Humano

IDH-CCN Informe de Desarrollo Humano Costa Caribe de Nicaragua

IEEM Índice del Estado Educativo Municipal

INAFOR Instituto Nacional Forestal

INATEC Instituto Nacional Tecnológico

INEC/INIDE Instituto de Estadísticas y Censos / Instituto Nicaragüense de Información para el Desarrollo

INPESCA Instituto Nicaragüense de la Pesca y Acuicultura

INVUR Instituto Nicaragüense de la Vivienda Urbana y Rural

MAGFOR Ministerio de Agricultura y Forestal

MANOP Manual de Operaciones del Proyecto

MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público

MIFAMILIA Ministerio de la Familia

MINREX Ministerio de Relaciones Exteriores

MINSA Ministerio de Salud

MTI Ministerio de Infraestructura y Transporte

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

ONG Organismos No Gubernamentales

OPS Organización Panamericana de la Salud

PAF Plan de Aprovechamiento Forestal

PLC Partido Liberal Constitucionalista

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

PSTAC Crédito de Asistencia Técnica para el Sector Público

RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte

RAAS Región Autónoma del Atlántico Sur


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SDCC Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe

SAM Secretaría de Asuntos Municipales

SEAR Sistema Educativo Autonómico Regional

SEPRES Secretaría de la Presidencia

SEPROD Secretaría de Producción

SERENA Secretaría de Recursos Naturales

SE SINAPRED Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención a Desastres

SILAIS Sistema Local de Atención Integral en Salud

SINAPRED Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres

SITINP Secretaría de Infraestructura, Transporte e Inversión Pública

UNI Universidad Nacional de Ingeniería

UNUPARAAN Unión de Productores de Alta Mar de la Región Autónoma del Atlántico Norte

URACCAN Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense


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Figura 1. Mapas RAAN. Corte parcial del mapa que localiza a los territorios indígenas en proceso de titulación de sus tierras en la zona de impacto del Huracán “Félix”.

Fuente: Intendencia de la Propiedad. Suministrado por la Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe. 2010.


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1 RESUMEN EJECUTIVO

La Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres SE SINAPRED, administradora del Componente 1 del Proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix” con financiamiento del Convenio de Crédito No. AIF/4392-NI-0, solicitó por medio de concurso de licitación la realización de la consultoría “Análisis Social” del Proyecto. El Proyecto tiene como objetivo de desarrollo “apoyar la rehabilitación con sostenibilidad de las comunidades afectadas por el Huracán “Félix” en la Región Autón oma del Atlántico Norte RAAN de Nicaragua” .

Los Términos de Referencia plantearon como objetivo general del Análisis Social: “la producción, sistematización, análisis socio-económico y étnico así como la evaluación de la información relevante acerca de las poblaciones afectadas por el huracán Félix en la Región Autónoma del Atlántico Norte, RAAN, particularmente las comunidades indígenas, cómo funciona la sociedad donde se ejecutará el proyecto, cuál es su historia, sus herencias positivas y negativas, quiénes son los principales actores sociales que estarán involucrados, cuáles sus demandas e intereses y cómo los defienden. A quiénes va a beneficiar el proyecto y a quiénes puede perjudicar o afectar en cualquier medida, identificando los riesgos y las oportunidades en juego. De cara a determinar la viabilidad de la implementación de un proyecto que contempla la reconstrucción de la vivienda e infraestructura social dañada por el huracán, el apoyo a la pesca artesanal y el fortalecimiento institucional del Gobierno Central, el Gobierno Regional Autónomo, y otras formas de institucionalidad pública y social, regionales, locales y comunitarias.”

Adicional a este objetivo, el análisis social está dirigido a verificar y sustentar la aplicación de la Política Operacional del Banco Mundial OP 4.10 y su Anexo A relativa a los Pueblos Indígenas. En dicha política se consigna el respeto a la cultura, tradiciones, organizaciones, participación amplia e informada, identidad cultural y ambiental de las comunidades indígenas, que todo proyecto de inversión financiado por el Banco debe respetar y fortalecer, o en su caso, contemplar las acciones y medidas para proteger y aminorar los efectos negativos que la intervención pueda acarrear a las comunidades indígenas.

El Análisis Social se realiza a dos años de haberse aprobado el Proyecto por las autoridades nacionales legislativas (8 de Junio de 2008). Desde esta perspectiva, el Banco y la SE SINAPRED convinieron que el Análisis Social debía poner más énfasis al “análisis del contexto social e institucional de las actividades del proyecto por encima de un estudio de caracterización general de la RAAN”. Es decir, debía privilegiar la viabilidad en la implementación operativa del Proyecto y presentar recomendaciones para mejorar la ejecución en función de sus objetivos.

De esta manera, el informe de “Análisis Social” se ha elaborado por medio de una metodología altamente participativa, utilizando y analizando información de fuentes documentales, diseño y aplicación de encuestas a una muestra representativa de afectados y beneficiarios en las comunidades, entrevistas directas con actores e informantes claves de las instituciones participantes, grupos focales con pobladores en las comunidades, observación directa en el terreno, sesiones de trabajo con el equipo técnico del Proyecto y una serie de sesiones de estrecha coordinación con el personal de la Secretaría Ejecutiva de SINAPRED y con la Gerencia del Proyecto en la RAAN.


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En correspondencia con el producto esperado, el Informe de Análisis Social consta de seis grandes secciones: Primera: este Resumen Ejecutivo.

Segunda: La Introducción. Utilizando la información estadística existente, ésta contiene una radiografía social y económica de la Región, privilegiando los sectores que el Proyecto atiende, en particular los municipios escenario del proyecto Puerto Cabezas, Waspam, Prinzapolka y en menor grado Bonanza, Rosita y Siuna, de su situación poblacional y la composición indígena, de la salud, la educación, del sector de la pesca artesanal y de la vivienda. Los municipios del Proyecto se ubican en un nivel bajo de desarrollo humano conforme al índice IDH del PNUD del 2005: 0.474 con una situación de deterioro social y pobreza relevantes, profundizada con el impacto del Huracán “Félix”.

Tercera: Una sección dedicada al proceso histórico de los grupos sociales centrado en su contexto cultural, en particular la cosmovisión del principal grupo indígena atendido por el proyecto, los Miskitus. Además, trata de la diversidad cultural y las relaciones de género, de la importancia e implicancias de esta diversidad para el desarrollo regional y para el Proyecto. La cosmovisión indígena sujeta sus acciones y vida entera a las esferas centrales que la rigen: la naturaleza y la cultura. En ambas, los espíritus actúan beneficiando o castigando las acciones humanas que desbordan las reglas establecidas. Las relaciones de género cambian de un grupo étnico a otro y profundizan una discriminación social a la mujer doblemente: por su origen étnico y por su condición de mujer. La interculturalidad es un factor que está influyendo en estas concepciones de generación en generación.

Cuarta: La Institucionalidad del Proyecto. Esta sección contiene el contexto legal e institucional del proyecto, su contenido, su ejecución financiera y física, de su viabilidad en los procesos de trabajo, de las dificultades y expectativas en cada uno de sus componentes, con sus conclusiones específicas y recomendaciones. Se analizan los relacionamientos institucionales en la ejecución del proyecto y se hacen recomendaciones a la estrategia de comunicación del Proyecto. Esta sección ha sido más desarrollada conforme a la solicitud hecha por la SE SINAPRED y el Banco. En esencia, el proyecto ha sido diseñado y se ejecuta en estricto respeto al marco jurídico institucional nacional como es la Constitución Política, la Ley 28 Estatuto de Autonomía y su reglamento, la Ley 445, Régimen de Propiedad de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz, la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, Ley 337, Creadora del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres y otras leyes y decretos presidenciales relacionados.

El proyecto consiste en cuatro componentes, uno administrado por la SE SINAPRED dirigido a rehabilitar la pesca artesanal, la agricultura y la reparación de techos de viviendas familiares. El dos concentrado en la Pesca Artesanal con líneas de crédito y reactivación de estructuras; el tres dirigido a infraestructura social como centros comunitarios, iglesias y subsedes de salud y viviendas, el cuatro de fortalecimiento institucional, todos éstos bajo la dirección y gestión de la Coordinación de Gobierno Regional. Una estructura institucional de gobierno aún frágil, en proceso de construcción y definición de sus sistemas de funcionamiento autonómico, de sus relaciones con las otras instancias de la autonomía y externas a ella, que usualmente maneja pocos recursos, orientada a funciones y a procesos, no hacia resultados ni a ejecutar proyectos de esta naturaleza y


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magnitud en medio de una demanda que se agiganta con el impacto del Huracán “Félix”.

El Proyecto dinamiza y ejerce una presión sobre la gestión de gobierno para dar respuesta adecuada a la población, considerando su cultura y expectativas. A la fecha, alcanza un 36% de ejecución financiera, el Componente 1 es el que muestra mayores avances con más del 81% de ejecución financiera. El nivel de ejecución financiera después de dos años de aprobación legislativa en junio de 2008, se debe sobre todo al proceso de preparación de condiciones para iniciar la ejecución como es la elaboración de Reglamentos de Operaciones y la contratación de la Unidad Técnica tanto en la SE SINAPRED como en la organización técnica en el GRAAN. Luego se complicó aún más con el manejo de procesos de adquisiciones complejos y no dominados por las estructuras de gestión de gobierno regional. En general, no se pudo constatar el progreso físico de los indicadores del Proyecto por cuanto no se reflejan en los informes el grado de su cumplimiento conforme al marco lógico. Esto alerta que su planificación está concentrada en procesos de adquisiciones, no orientada a resultados y sin una adecuada gestión de riesgos. Estos son aspectos de gerencia a ser mejorados para un mejor control sobre los resultados.

Las acciones de rehabilitación y reconstrucción de condiciones sociales de los afectados, las desarrolla el Proyecto bajo una estrategia de amplia participación de los afectados y las comunidades, tanto en la selección de los beneficiarios, como en los procesos de rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura familiar y comunitaria. Esto fortalece la legitimidad del proyecto. El enfoque participativo es parte de la dinámica del Proyecto que fortalece la sostenibilidad de sus esfuerzos, pero tiene como costo una ejecución más complicada y más lenta. Las contradicciones y problemas se centran en las dificultades para operacionalizar las tareas por parte de los líderes y las comunidades, pues en el contexto del Proyecto esto demanda mayor calidad de gestión, calidad técnica en las obras de rehabilitación y reconstrucción para garantizar la sostenibilidad.

Quinta: Esta sección desarrolla aún más el contexto institucional del Proyecto, desde una perspectiva política y organizativa institucional, abordando aspectos de políticas públicas, su influencia en la gestión del desarrollo regional y en su vínculo con la ejecución del Proyecto. Este contexto ayuda a comprender que el Proyecto ha navegado en medio de dos períodos electorales, uno municipal (2008) y otro regional (2009-2010) que polarizan a la sociedad costeña y genera contradicciones que llegan hasta el seno de las comunidades, afectando los procesos de inversión y de desarrollo en curso. En 2011 (año electoral) podría afectarse nuevamente.

Sexta: Plantea conceptualmente desde una perspectiva legal y política la participación de los grupos sociales en la gestión del desarrollo regional, de sus expectativas en el fortalecimiento del proceso de autonomía y sus desafíos. Las leyes 28, Estatuto de Autonomía, y su reglamento, la Ley 445 de Régimen de Propiedad Indígena, son marcos regulatorios que consignan los derechos de los pueblos costeños y que se han aplicado parcialmente. Se enumeran desafíos grandes como el riesgo social y económico del tráfico de drogas en la región, y la necesidad de la aplicación de los modelos regionales de gestión social como el Sistema de Educación Regional SEAR y el Modelo de Salud Regional, temas pendientes en la realización de la autonomía.


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Séptima: Aborda un ejercicio de análisis de riesgos del proyecto, concentrado en riesgos sociales asociados a la ejecución. Un ejercicio que además de la riqueza de su contenido, brindó una herramienta de trabajo colectivo al equipo técnico del proyecto que se espera sea útil para su gestión cotidiana gerencial y como parte de su sistema de seguimiento y evaluación. Se identifican ocho riesgos, entre ellos seis de carácter social muy prácticos para la ejecución de sus componentes, especialmente para los componentes 2 y 3. Se presenta un plan de seguimiento a los mismos para su debida mitigación y control.

Octava: Conclusiones, Recomendaciones y Lecciones. En esta sección se hace un esfuerzo por sistematizar y sintetizar algunas conclusiones, recomendaciones y lecciones aprendidas, con el riesgo de dejar temas por fuera debido a lo extenso del análisis y la diversidad de los temas.

Respecto a la Política Operacional del Banco Mundial OP 4.10 y Anexo A sobre Poblaciones Indígenas, es evidente que el Proyecto se implementa en una zona de población indígena, es reconocida desde el diseño del Proyecto, por lo que no se requiere una planificación especial para darle cumplimiento. Pero sí, la política exige un análisis social que verifique y confirme la ejecución adecuada del proyecto, el reconocimiento a la participación y autodesarrollo indígena, el respeto a su cosmovisión, a su identidad cultural, a sus derechos reconocidos en la legislación nacional e internacional y hacer un análisis de las posibles barreras socioculturales que pueden estar confrontándose con la implementación del Proyecto o bien aquellos valores tradicionales que el Proyecto pueda estar alterando en las comunidades. El Proyecto no subvierte ni altera la cosmovisión indígena o sus tradiciones culturales y espirituales, al contrario plantea partir de ellas, considerarlas, para realizar las tareas desde esa perspectiva. Por lo tanto, la política es adoptada por el Proyecto desde su diseño y a través de sus procesos de implementación.

Se podrían identificar como barreras socioculturales: la propiedad comunal sobre las tierras y los recursos naturales que no admite comercializar con ellos para aprovechamiento individual o fuera de las comunidades, la costumbre a construir sus casas y obras comunitarias sin mayor tecnicismo ni medidas cautelares frente a desastres naturales de envergadura como el huracán. Estas actividades, el Proyecto las ha venido realizando con la participación de los líderes comunitarios, de sus estructuraras territoriales y de las empresas y cooperativas conformadas por las comunidades para el aprovechamiento de los recursos y de las actividades económicas propias de la zona. Por lo tanto, el Proyecto no está confrontado con la cosmovisión indígena ni con sus tradiciones, ni con su identidad, la promueve y respeta en sus acciones. Podríamos concluir que la Política se cumple y es un eje transversal en todo el análisis social.

Finalmente, se presenta en un documento separado los Anexos, que comprende tablas, figuras, estudios, instrumentos metodológicos y análisis de resultados, bibliografía, y lista de personas entrevistadas.


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2 INTRODUCCIÓN

Características generales de la población:

a. Población por municipio y grupo étnico y género, léase grupo indígena, afrodescendiente y mestizo. La población en las zon as afectadas directamente por el huracán b. Niveles de pobreza

1. La Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) se encuentra al noreste de la República de Nicaragua. Limita al Norte con Honduras, al sur con la Región Autónoma Atlántico Sur (RAAS), al Este con el Mar Caribe y al Oeste con los Departamentos de Jinotega y Matagalpa con una extensión de 33,105.98 km², el 28% del territorio nacional. Fue creada administrativa y políticamente en 1988 después de la aprobación de la Ley de Autonomía (No. 28)1.

2. La cabecera regional es la ciudad de Bilwi, ubicada a 560 Km. de la ciudad de Managua, a 1.5 horas por vía aérea, sede del gobierno autonómico.

Estructura Poblacional.

3. De acuerdo a datos del INEC/INIDE proyectado para 2009, la RAAN tiene una población aproximada de 394,792 habitantes, de los cuales 49.8% son mujeres y 50.2% son hombres. El 48.34% de la población es menor de 15 años. En cuanto a la distribución étnica 111,649 son población indígena para un 28.3% del total de la población de la RAAN, entre Miskitus, Mayangnas/Sumu, Ulwa, Rama, Creole y Garífona. De ellos, el 92% son Miskitus y ocupan un alto porcentaje del territorio de la Región. El 43.29% se encuentra residiendo en Puerto Cabezas y el 39.87% en Waspam, las zonas más afectadas por el huracán “Félix”. Ver Tabla 1 del Informe Ministerio de Salud RAAN 2008.

4. El 31% de la población vive en 18,394 viviendas en 80 barrios urbanos, mientras que el 69% vive en 477 comunidades y comarcas rurales en 41,346 viviendas.

TABLA 1 Distribución de población indígena en la RA AN por municipios.

Municipios más afectados por el Huracán “Félix.

1 La Ley 28: Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, publicada en la Gaceta Diario Oficial del 30 de octubre de 1987


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5. Los Municipios más afectados por el Huracán fueron Puerto Cabezas (Bilwi),

Waspam, Bonanza, Rosita y Siuna (Triángulo minero) y en menor grado Prinzapolka. Constituyen el 75% de la población de la RAAN, más de 290 mil habitantes. Sus principales actividades económicas se centran en agricultura, pesca, explotación forestal y ganadería. En promedio el índice de desarrollo humano de estos municipios alcanza el 0.474, siendo éste un promedio bajo, por lo que se constituye en zonas muy pobres.2 Para más detalles ver en Anexo 1: Tabla 1, de Anexos. Informe de Análisis Social.

b. salud. Educación. Niveles de pobreza, economía e Infraestructura social

Situación de salud3

Como en todo análisis epidemiológico, la infraestructura social y ambiental es determinante en el estado de salud de la población. La RAAN tiene las tasas más bajas de saneamiento y acceso a agua potable. Ningún poblado urbano cuenta con sistema de alcantarillado y aguas negras.

Agua y Saneamiento Básico. 1. Según los resultados del Censo 2005, de 51,660 viviendas censadas:

• 38.61 % se abastecen de ríos/quebradas/ojos de agua/manantial. • 21.26 % es de pozo privado. • 18.61 % es por tubería de agua (dentro/fuera de la vivienda) • 13.03 % es de pozo público. • 8.49 % otras formas.

Según el Informe de Desarrollo Humano (IDH) para la Costa Caribe, se estima que el 60 % de la población que tiene acceso a agua no está obteniendo agua de calidad.

2. En lo concerniente al saneamiento, de 52,723 hogares censados:

• 55.07 % tiene excusado / letrina. 40% están en buen estado. • 40.29 % hace fecalismo al aire libre4.

Eliminación de la basura: • 52.56 % la queman. • 33.76 % la tiran a la calle/ríos/ predios baldíos/cauces. • 3.99 % se la lleva el camión de la basura.

PATOLOGÍAS MÁS COMUNES EN LA RAAN SEGÚN CONSULTAS Diarrea y gastroenteritis. IVU (infecciones en vías urinarias). Parasitoris.

Rino faringitis aguda Infecciones respiratorias agudas. Neumonía

Dengue, Malaria, Leptospirosis, Leishmaniasis. Piodermitis

Tuberculosis y Diabetes. Cefalea. Artritis reumatoidea

ITS, VIH y Sida. Síndrome de descompresión por buceo. Hipertensión Arterial

3. Mortalidad Materna. Para el año 2009 se registraron un total de 17 Muertes

Maternas con una Tasa de 183.24 por 100,000 Nacidos Vivos Registrados en

2 Tomado del Informe de Desarrollo Humano 2005. Las Regiones Autónomas de la Costa Caribe. ¿Nicaragua asume su diversidad? Índice de Desarrollo Humano Municipal. 67. PNUD. 3 Fuentes de información. Informe 2009 y Evaluación quinquenal 2005-2009 del MINSA SILAIS RAAN. 4 Informe MINSA SILAIS RAAN 2008


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toda la región, en comparación con el año 2008 en donde se registraron 16 Muertes Maternas con una tasa de 227.52 por 100,000 nacidos vivos registrados en la región.

4. La esperanza de vida para las mujeres en el quinquenio 2005-2010 es de 68 años de edad, muy por debajo de los 76 años que se estima para el país. En el caso de los hombres la esperanza de vida para el mismo periodo es de 62 años de edad (6 años de edad menos que las mujeres), igualmente por debajo de la media del país (70 años).

5. La tasa global de fecundidad (TGF) en las mujeres en la RAAN presenta una tendencia a la disminución, pasando de 5.9 a 4.5 hijos por mujer. Sin embargo, entre las edades de 45-49 años las mujeres tienen 8 hijos vivos en promedio. en la RAAN el 27.5 por ciento de los adolescentes en unión conyugal ya son madres, porcentaje 1.4 veces más que en el país (19.7%).

6. El Ministerio de Salud ha venido diseñando un Modelo Regional de Salud. Esto implica un esfuerzo de regionalización autonómica institucional y una visión que integra las visiones, cultura y costumbres propias de la región. La oferta del MINSA se complementa con programas de salud de Iglesias, ONGs, Clínicas Privadas y servicios comunitarios. El SILAIS en al RAAN reporta un personal de salud comunitario: 782 parteras, 591 líderes de salud y 514 voluntarios.

Educación5

7. El sistema educativo de primaria y secundaria está llevando un proceso de reformulación y adecuación a la realidad multi e intercultural de la población a través del Sistema Educativo Autonómico Regional SEAR y el programa de Educación Intercultural Bilingüe, EIB.

8. De acuerdo al índice del estado educativo municipal de la RAAN IEEM reportado en 2007 por el Ministerio de Educación, 4 municipios de los 6 afectados por el Huracán “Félix” reportan un índice regular y deficiente, uno bueno y solamente el Municipio de Waspam como muy bueno, ubicándose como cuarto en todo el país. Este índice engloba tanto la captación de estudiantes en los sub sistemas educativos: pre escolar, primaria y secundaria, como los indicadores de repetición, retención y aprobación.

9. Avances significativos en la Región lo indica la fundación de instituciones de educación superior que fortalecen el proceso de autonomía. La Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe URACCAN y la Bluefields Indian Caribean University BICU tienen sedes en la RAAN.

Determinantes Socioeconómicos

Pobreza. 10. Según el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en la RAAN, de

cada 100 habitantes

• 71 son pobres extremos • 21 son pobres • 8 son no pobres

11. Al analizar esos porcentajes de pobreza, encontramos que se registran 37,352

hogares en pobreza extrema aproximadamente. El informe de desarrollo humano de la Costa Caribe reporta un índice de 0.466 (bajo) en la RAAN.

5 Tomado del Informe de Desarrollo Humano y de datos oficiales del Ministerio de Educación.


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Economía

12. La economía de la RAAN se sustenta en la pesca industrial y artesanal, sector forestal, minería industrial, pequeña minería y artesanal, agricultura y ganadería para el consumo interno y el comercio interno y de exportación.

Medio Ambiente.

13. La región del Caribe de Nicaragua es una zona que, por su posición geográfica, es propensa a la ocurrencia de desastres naturales como huracanes, tormentas, inundaciones, plagas, entre otras. El fenómeno que más ha impactado recientemente ha sido el huracán “Félix”, en septiembre del 2007. Azotó a la RAAN provocando pérdidas humanas, así como serios daños a la infraestructura privada y pública.

c. Caracterización de la situación y perspectivas d e los pescadores y la pesca artesanal

1. En el sector pesquero en general, la Costa Caribe de Nicaragua ha sido históricamente la región que contribuye con mayores volúmenes de ingresos para el país en divisas, derivadas de los productos pesqueros exportables, por encima de la Costa del Pacífico y Aguas Continentales. No obstante, desde la década de los 90’s y sobre todo en el primer decenio de este siglo, esto ha venido cambiando paulatinamente. Así lo muestran los datos del Anuario Estadístico del año 2009 del Instituto Nicaragüense de la Pesca y Acuicultura INPESCA. En el año 2000, la Costa Caribe exportó más de US$78 millones, mientras el Pacífico y las Aguas Continentales juntas exportaban poco más de US$45 millones. Los años 2008 y 2009 reportan que el aporte de la Costa Pacífica superó con creces al Caribe. En 2009, el Caribe reporta una exportación de US$43.9 millones contra US$82.4 millones provenientes de la Costa Pacífica y Aguas Continentales6.

2. Este cambio dramático en los volúmenes de exportación de una Costa y la otra lo podrían explicar dos elementos observados en las estadísticas: a. La industrialización en la Costa del Pacífico con inversiones en el cultivo del camarón como modelo productivo y de otras especies, y b. la diversificación con la captura de pescados de otras especies para la exportación. Fuera de las estadísticas, lo que podría explicar la baja sensible de la producción del Caribe sería el “golpe” asestado por el Huracán “Félix” al sector en la RAAN, contribuyendo enormemente a los resultados de los últimos dos años7.

3. El sector pesquero industrial aporta sustantivamente a los volúmenes globalmente. Sin embargo, en el caso de la RAAN la pesca artesanal constituye una base social amplia que participa en los procesos productivos contribuyendo a la industria, sobre todo a las plantas acopiadoras y procesadoras. El documento “Estimación abreviada del posible impacto del Huracán “Félix” en la producción pesquera de la RAAN” del Centro de Investigaciones Pesqueras y Acuícolas de INPESCA, tras hacer una estimación proyectada de la contribución de la pesca artesanal en libras y en ingresos en 2007 reporta que este sector produce en condiciones normales el

6 Tomado del Anuario Pesquero y Acuícola de Nicaragua 2009. INPESCA. 7 El informe “Evaluación Evaluativa de los Cayos Miskitos Posterior al Paso del Huracán “Félix” realizado por el Centro de Investigaciones Pesqueras y Acuícolas CIPA, reportó daños devastadores en la zona de los Cayos, tanto para la población marina de interés económico (crustáceos, peces y moluscos) como para la topografía y vegetación de las islas, hábitat de muchas de esas especies arrasadas. En esta zona altamente productiva, viven y laboran centenares de pescadores tanto participantes de la pesca artesanal como industrial. En ese momento el informe comentó la desaparición probable de 700 personas.


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74% en libras, de los productos camarón, langosta y pescado en promedio mensualmente. En términos monetarios significa el 57% del ingreso mensual promedio. Por lo tanto, habiendo sido impactados dramáticamente por el Huracán, es consistente con la baja sensible de la producción y los ingresos en los años subsiguientes y la necesidad de ser prioritario para el proyecto. Este es el medio de sobrevivencia e ingresos de las familias pobres y de las comunidades indígenas (sobre todo Miskitus) en el litoral costero de la RAAN.

4. El sector pesca artesanal lo conforman todos los pescadores individuales, asalariados y organizados en pequeñas asociaciones y cooperativas de pescadores y acopiadoras artesanales. El Informe de Desarrollo Humano registró en 2005 la existencia de la organización sindical Unión de Productores de Alta Mar UNUPARAAN, la cual aportaba el 65% de todos los productos del mar.

5. El Huracán dejó a más de 6,000 cabezas de familia que participan en el sector de la pesca artesanal, distribuidos en 25 comunidades del litoral, con pérdidas de su capacidad para poder operar en condiciones normales.8

d. Caracterización de la situación y perspectivas d e la demanda de vivienda en las áreas afectadas por el huracán y en otras ár eas.

La vivienda es un tema muy crítico en la región, aún antes del Huracán. El Censo nacional disponible más reciente informa que 51,660 viviendas fueron censadas en el año 2005. Los resultados muestran la calidad de la construcción de las viviendas en la región.

TABLA 2 MATERIALES CON QUE SE CONSTRUYEN LAS CASAS EN LA RAAN

PAREDES % TECHO % PISO % • 74.47 % son de

madera. • 11.80 % son de bambú.

• 70.18 % son de zinc. • 26.62 % son de

paja/palma.

• 44.15 % son de tambo. • 42.88 % son de tierra.

Sólo 18.6% de las viviendas tienen abastecimiento de agua por tubería dentro y fuera de las mismas. 9% de las viviendas se abastecen de puestos públicos; 34% se abastecen de pozos (públicos y privados), que en su gran mayoría tienen agua que no es apta para el consumo humano, y 38.6% se abastecen de agua proveniente de ríos o quebradas.

De 37,352 Hogares en pobreza extrema encuestados:

• 71% tienen servicios básicos insuficientes • 54% hay miembros de familia con dependencia económica • 44% viven personas en condiciones de hacinamiento • 33% de las viviendas son inadecuadas

Esto denota una demanda insatisfecha muy alta y una vulnerabilidad extrema ante desastres naturales. La demanda global de vivienda presentada en el Plan Nacional de Vivienda del INVUR, muestra que más de 400,000 viviendas es la demanda promedio anual que tiene el país, sin desglosar datos específicos de la demanda por región. El Huracán dejó alrededor de más de 20,000 viviendas afectadas.

8 “Requerimientos y disposición de organización para atender los efectos del Huracán Félix. Región Autónoma del Atlántico Norte RAAN.” Suministrado por INPESCA.


17

3 EL PROCESO HISTÓRICO DE LOS DIFERENTES GRUPOS SOCIALES, EL PAPEL SEGÚN GÉNERO Y SUS CONDICIONAMIENTOS Y CONSEC UENCIAS EN LA ARTICULACIÓN DE LA SOCIEDAD.

Contexto sociocultural

a. La cosmovisión 9 indígena y su influencia en los procesos de desarr ollo

1. La cosmogonía de la población indígena Miskitu, según su universo cultural, se hace a partir de dos esferas: de la cultura y de la naturaleza . Los eventos de la vida cotidiana y sus normas de interacción social se explican y operan bajo la influencia de la percepción que tienen del comportamiento de estas dos esferas, que hacen la vida posible, pero a la vez son fuentes de enfermedad y muerte.

2. La esfera cultural incluye el espacio habitado por los seres humanos, así como todas las prácticas humanas que hacen posible la reproducción física y social de los pueblos (áreas de las comunidades y sus cultivos). Incluye las áreas físicas transformadas por los seres humanos, más las plantas, animales y objetos domesticados o producidos por ellos, sus casas, herramientas, ropa o cualquier objeto manipulado por ellos. Los Miskitus organizan su cultura entre dos áreas transformadas: la comunidad donde residen y sus parcelas de cultivo. Ellas conforman el núcleo de la identidad de los seres humanos.

3. La esfera de la naturaleza incluye las plantas, los animales, las fuentes de agua, y otros elementos naturales intocados o no domesticados por los seres humanos. Para los Miskitus, la esfera de la naturaleza está poblada por los espíritus y se divide en cuatro espacios: el bosque tropical, la sabana de pinos, las fuentes de agua y el cielo. Perciben estas zonas ecológicas como espacios contenidos y completos, con vida física y espiritual propia, pobladas de espíritus.

4. Muchos espíritus poderosos habitan estos espacios, pero los Miskitus reconocen a un amo espiritual para cada uno, visto como el guardián encargado de proteger los recursos dentro de su zona ecológica frente a los seres humanos. El cielo, la morada del amo espiritual más poderoso: Alwani (el trueno)10. Las fuentes de agua están bajo la tutela de Liwa (la sirena). Los bosques y la sabana no tienen un solo amo espiritual, sino que están bajo el cuidado de un grupo o tipo de espíritus, los UNTA DUKIA (gente del bosque) y los DUHINDO (gente de la sabana).

5. Los espíritus de la naturaleza son representados como masculinos o femeninos, aunque “Alwani” solo puede ser masculino, o más bien carecer de género.

9 Se presenta aquí la cosmovisión del pueblo Miskitu. Fuentes: “Espíritus de Vida y de Muerte. Los Miskitus en época de guerra. Pérez Chiriboga (2002). Tegucigalpa. 10 Conzemius (1931) menciona que Aubia o Prahaku, el viento, también es un espíritu poderoso del cielo.


18

Figura 2. La Cosmovisión de las Comunidades Miskitu s

Fuente: Geografía Mítica. Espacios en el Universo Mi skitu. Pérez Chiriboga (2002) Tegucigalpa.

6. En su cosmovisión, los seres humanos transgreden la esfera natural cuando deciden aprovecharla y transformarla para su subsistencia11.

7. El cuerpo humano es la morada del alma humana. El alma no representa peligro alguno para los humanos, siempre y cuando permanezca dentro del cuerpo. Después de la muerte, adquiere características que la ubican en el Espacio Liminal, entre las esferas de la naturaleza y la cultura, que también es el espacio de los sueños. Las almas tienen esencia fría, igual que los espíritus de la naturaleza. El contacto con ellos puede causar enfermedades a los humanos.

8. En la cosmología Miskitu, las enfermedades físicas y mentales, los accidentes y la muerte son todas condiciones humanas resultantes de la posesión

11 Elementos culturales que fortalecen la resiliciencia”. Sandra Davis y Arelly Barbeyto. 2008. URACCAN

Esfera de la Naturaleza

Espacio de los espíritus

CIELO: AWANI Espíritu del Trueno

Esfera de la Cultura Espacio de los

humanos

AGUA: Sirena LIWA Espíritu de las Aguas

BOSQUE: UNTA DUKIA / Gente

Espíritu del Bosque

SABANA : DUHINDO / Gente

Espíritu de la Sabana

Espacio Liminal: Espacio del alma humana

y los sueños


19

espiritual o la magia. La causa de la enfermedad descansa en las acciones de una persona que, debido a la envidia o una disputa, ha utilizado el poder de los espíritus para causarle un accidente o una enfermedad a su adversario.

9. Los espíritus también son responsables de cualquier desastre natural que pueda dañar a las comunidades y parcelas de siembra. Los huracanes, las inundaciones, y todo tipo de plagas ponen en riesgo la reproducción social de una sociedad basada en una economía precaria que depende, casi totalmente, de los productos de la naturaleza. Las fuerzas destructivas de la naturaleza están fuera del dominio de los humanos, quienes sólo pueden apelar al poder de los espíritus para intentar frenar el daño a su subsistencia. Los Sukia , cuya habilidad consiste en la destreza adquirida para comunicarse con la esfera espiritual, funcionan como mediadores para activar la fuerza espiritual latente en el espacio natural y así proteger la subsistencia humana.

10. Las prácticas ancestrales de las poblaciones indígenas en la Costa Caribe nicaragüense, en términos de cosmovisión y desarrollo eran vistas desde una visión holística en la cual la tarea fundamental consistía en buscar y crear las condiciones materiales y espirituales para construir y mantener el “buen vivir”, que se define también como “vida armónica”.

11. Actualmente esta visión ha sufrido transformaciones producto del constante contacto cultural con otras culturas. No obstante, la población indígena Miskitu plantea el desarrollo a partir de una autonomía comunitaria indígena, que se basa principalmente en los derechos sobre su territorio y aprovechamiento de los recursos naturales, a las prácticas de la justicia comunitaria y la medicina tradicional, a tener su propia identidad cultural y sus propias formas de organización social. Otro aspecto que desde la población indígena valora como trascendental en el tema del desarrollo, son los procesos de consultas pues la ocupación de sus espacios no puede ser sin considerar su cosmovisión, tal y como lo plantea la política operacional del Banco Mundial OP/4.10 y Anexo A, a través de procesos de consulta previa, libre e informada.

b. La diversidad étnico-cultural en la RAAN incluye ndo su visión de género.

12. La multiculturalidad es un hecho cotidiano, ocurre, en la mayor parte de los casos, sin una conciencia clara de su existencia. La población de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe, se caracteriza por su alta heterogeneidad: En el territorio conviven diferentes pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas con memorias colectivas, historias, culturas y lenguas específicas que les diferencian entre sí y del resto de la población nacional.

13. Esta denominación de pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas está ligada a la presencia originaria y tradiciones de cada uno de los pueblos, comunidades y culturas que utilizaron tradicionalmente el territorio Caribe mucho antes del contacto europeo en 1492.

14. Cada uno de los pueblos indígenas, afrodescendientes y étnicos de la Costa Caribe nicaragüense, a través de un proceso histórico de construcciones y reconstrucciones, ha elaborado su propio modelo de relaciones genéricas. Esos modelos reflejan en cada momento las imposiciones extrañas que los han dominado y la capacidad de cada grupo para reelaborarlos y asumirlos como determinantes de las relaciones entre hombres y mujeres.

15. En este sentido, la situación de las mujeres indígenas y afrodescendientes que viven en las regiones autónomas, aún es de invisibilización, adoptado en sus relaciones y profundizado por la falta de políticas directas y acorde con la


20

situación real, social y cultural que viven los pueblos indígenas. Es decir, viven una situación de triple discriminación: por su condición de mujer, pobre e indígena o afrodescendiente.

16. Los espacios tradicionales del poder comunal donde mayoritariamente los pueblos indígenas y afrodescendientes ejercen influencias, se encuentran todavía vetados para las mujeres. Su participación sigue siendo lento. No obstante, se visualiza algunos cambios de participación respaldada por ciertos cambios en las estructuras internas locales y comunales, cambios que han estado acompañados por evoluciones a nivel político que establecen lineamientos que aportan un mayor apoyo para la participación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en estos espacios.

17. En Puerto Cabezas, el grupo de mujeres que fue afectada de forma más directa por el impacto del Félix, es el sector de mujeres conocidas popularmente como mujeres Pikineras12 del inglés ‘pickings’ que puede entenderse como una forma de ganarle un poco más a un producto. Tras el huracán Félix, estas mujeres se han visibilizado un poco más porque gran parte de las víctimas del huracán eran mujeres que formaban parte de este grupo, mismas que murieron en sus áreas de trabajo en donde se encontraban faenando.

18. Estas mujeres llevan aproximadamente 15 años trabajando en el mar. Para negarles su derecho a trabajar en el mar y discriminarlas, los hombres evocan a liwa mairin13, figura mítica que refleja desde la cultura y cosmovisión de los Miskitu, la relación de discriminación y subordinación de las mujeres, por el hecho de ser un espacio de trabajo dominado por hombres. Sin embargo, durante todos estos años han sido el sostén económico de más de 1300 familias en la Región y un aporte significativo a la economía de la misma, producto de su actividad económica en la que han acumulado experiencia e iniciativa económica propia.

19. El Proyecto se ha propuesto apoyar la economía de estas mujeres. Se plantea la rehabilitación de la planta “Lamlaya” y la potencial oportunidad para ellas de administrar dicha planta, así como la tienda de aperos y equipos de pesca. No obstante, en nuestras entrevistas y revisión documental no hemos encontrado evidencias que las “Pikineras” como organización cuentan con herramientas y estructuras básicas para emprender un proyecto de inversión de esta envergadura. No cuentan con un plan estratégico propio de desarrollo, con un presupuesto y un patrimonio, ni manuales de funcionamiento y controles de su propio trabajo, pero sí constituyen un potencial importante de actividad comercial y económica que debe ser apoyado con suma objetividad y responsabilidad técnica para obtener el resultado esperado: una organización con capacidades para garantizarse su propio desarrollo y autonomía económica. A esto debe apuntar el proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix”.

c. La importancia e implicancias de esta diversidad étnica.

20. Las identidades de los pueblos indígenas, afro-caribeños y comunidades étnicas de las regiones autónomas son el fruto de sus tradiciones y símbolos

12 Intermediarias entre buzos langosteros generalmente trabajando para una empresa pesquera, las que revenden el producto a las empresas mismas, restaurantes y mercado local. 13 Sirena que enamora y mata a los buzos por ahogamiento.


21

étnico-culturales, así como de las experiencias históricas de lucha y sobrevivencia recogida en sus memorias colectivas (IDH-CCN: 2005). Las identidades están en constante redefinición y construcción como fruto de las relaciones sociales y culturales de los grupos humanos. Pero también han desempeñado una función importante las imágenes y prejuicios que la sociedad mayoritaria y el estado nacional han tenido sobre la Costa Caribe y viceversa.

21. La evolución de las lenguas propias es un buen indicador de la transformación y vitalidad de las identidades. Lo que se observa en el caso de la Cota Caribe y de manera específica en la RAAN, es un relativo debilitamiento de cada lengua en particular, según el número de hablantes. Pero, simultáneamente se constata un extraordinario desarrollo de la diversidad lingüística e intercultural de los hablantes de la región. Muchos “costeños” hablan dos, tres y a veces cuatro lenguas, especialmente en las ciudades multiétnicas y en las comunidades cuyos miembros provienen de más de un pueblo indígena o comunidad étnica, o donde los vecinos son de una comunidad étnica diferente.

22. Es evidente que las regiones autónomas transitan por un proceso de transformación de las identidades específicas hacia una identidad intercultural costeña promovida por los mismos pueblos, como una estrategia de supervivencia ante la cultura hegemónica mestiza que impulsan instituciones nacionales y externas. El diseño del proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix” no pierde de vista esta perspectiva, y espera que las actividades sean en las lenguas originarias de los pueblos indígenas, en correspondencia con la política operacional misma del Banco Mundial: OP 4.10 y su Anexo.

23. Se podría afirmar que la interculturalidad está predominando en la región, donde los pueblos indígenas autóctonos como los Miskitus han dejado de ser mayoría numéricamente, pero son fundamentales para el desarrollo de la zona. Esto está cambiando su cosmovisión, sus interpretaciones del mundo, y sus prácticas socio económicas cotidianas. El Proyecto no altera la cosmovisión indígena ni sus tradiciones, al contrario trata de restablecerlas a través de las acciones de rehabilitación y reconstrucción, plantea la auto-rehabilitación como estrategia, desde su cosmovisión y tradiciones, por lo que la política OP 4.10 es adoptada desde su diseño e implementación.

24. Confrontado con un modelo de desarrollo que se basa en la economía individual de mercado está la propiedad comunal sobre las tierras y los recursos naturales. Ella no admite la comercialización de la propiedad y los recursos para aprovechamiento individual. Por otro lado, la costumbre de construir sus casas y obras comunitarias sin mayor tecnicismo ni medidas cautelares frente a desastres naturales de envergadura como el huracán “Félix” podría constituirse en un obstáculo para las inversiones. Sin embargo, el Proyecto ha promovido que estas actividades se desarrollen con la participación de los líderes comunitarios, de sus estructuras territoriales y de las empresas y cooperativas conformadas por las comunidades para el aprovechamiento de los recursos y de las actividades económicas propias de la zona como la pesca. Por lo tanto, el Proyecto no está confrontado con la cosmovisión indígena ni con sus tradiciones, ni con su identidad, la promueve y respeta en sus acciones. Podríamos concluir que bajo esta visión del Proyecto, se da cumplimiento a la Política de Pueblos Indígenas del Banco Mundial y a la legislación nacional de respeto a los derechos y tradiciones indígenas.


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4 LA INSTITUCIONALIDAD. EL PROYECTO: ENTORNO INSTIT UCIONAL Y LEGAL

a. El Gobierno Central, Regional y Municipal

1. El Gobierno Central a través del Poder Ejecutivo ha participado de forma activa en el diseño y los arreglos de ejecución del proyecto de Recuperación por el Huracán “Félix”. En el Comité de Coordinación del Proyecto participa la Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe14, las instituciones co ejecutoras como la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres SE SINAPRED (Componente 1), el Ministerio Agropecuario Forestal MAGFOR (co ejecutor del Componente 1), el Instituto Nicaragüense de Pesca y Acuicultura INPESCA (Co ejecutor de los componentes 1 y 2), el Fondo de Crédito Rural (FCR, co ejecutor del Componente 2)15, el Ministerio de Salud (co ejecutor del componente 3) y el Instituto de la Vivienda Urbana y Rural (INVUR co ejecutor de los componentes 1 y 3)

2. Adicionalmente, se conformó el Comité Asesor, compuesto por la Secretaría de

la Presidencia SEPRES, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

3. El Gobierno Central asignó la conducción estratégica del Proyecto y la

presidencia del Comité de Coordinación a la Coordinación Regional de Gobierno de la RAAN (GRAAN). La Ley 28: Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, publicada en la Gaceta Diario Oficial del 30 de octubre de 1987, establece las estructuras administrativas de la Autonomía y el Coordinador de Gobierno realiza la gestión administrativa y ejecutiva en la región. Además de la conducción estratégica y política, las estructuras técnicas (Secretarías de la coordinación de gobierno regional) están a cargo de la gerencia técnica del proyecto: Secretaría de Planificación y Regional de Finanzas.

4. Al Consejo Regional de la Región Autónoma del Atlántico Norte (CRAAN),

máxima instancia política y normativa de la región, no se le asignó ninguna participación explícita en las estructuras de decisión, ni asesoras del proyecto.

5. Al nivel local, las Alcaldías Municipales constituyen la autoridad política-

administrativa en una circunscripción amplia de territorio y trabajan directamente con las estructuras territoriales indígenas. Las Alcaldías se rigen por la Ley de Municipios, Ley No. 40 y la Ley de Autonomía.

b. La institucionalidad regional, local y comunitar ia de los pueblos indígenas y afrodescendientes

1. Los grupos indígenas y demás etnias cuentan con organización natural en sus comunidades. En la región y zonas específicas del proyecto predominan las poblaciones Mikitus. Sus estructuras comunitarias tradicionales son los Líderes Comunitarios dirigidos por el Wihta o Juez, el síndico, el concejo de ancianos, y otros líderes representativos que se eligen de acuerdo a los intereses y necesidades en cada comunidad. Estas organizaciones básicas se denominan

14 La Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe fue creada bajo el decreto presidencial 111-2007 y actualmente su Secretario preside el Consejo de Desarrollo de la Costa Caribe. 15 Ahora incorporado al Banco de Fomento a la Producción (BFP) (Produzcamos) conforme a la Ley 640 publicada el 27 de abril de 2007, Ley Creadora del BFP, artículo 4.


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de primera generación y desarrollan “acciones de manejo, transformación y comercialización de los recursos naturales de la comunidad: forestales, pesqueros o agrícolas”16.

2. En el nivel inmediato superior están los Gobiernos Territoriales17 que convocan

a los líderes comunitarios a organizarse y a coordinar de acuerdo a sus zonas geográficas. Otro tipo de organizaciones comunitarias a este nivel son las empresariales o cooperativas que se constituyen desde una comunidad o entre dos o más comunidades. Se dedican a actividades productivas como aprovechamiento del recurso forestal, producción agrícola, y pesca fundamentalmente.

c. Demandas y necesidades.

1. El diseño del proyecto responde a las demandas y necesidades fundamentales de las regiones indígenas afectadas por el “Félix” que fueron recogidas en el estudio Evaluación de Daños y Necesidades EDAN18.

2. Durante su ejecución, el diseño del proyecto valida constantemente la

demanda y los intereses de las comunidades indígenas beneficiadas. Los procesos analizados en los diversos componentes integran a las estructuras comunitarias en las instancias de consulta y decisión del proyecto como es el caso de las Asambleas Comunitarias para seleccionar a los beneficiarios, la participación de un hombre y una mujer del sector pesca en el Comité de Crédito; y con la conformación de comités de auditoría social o supervisión de las obras y de los beneficios. El proyecto aporta un enfoque de apropiación al demandar la participación directa de los afectados en sus procesos de rehabilitación. Asimismo, las comunidades acceden a los recursos por medio del Fondo Revolvente al sector pesca y a través de la contratación de Empresas Comunitarias Forestales para el abastecimiento de madera en la rehabilitación de la infraestructura.

3. El Proyecto se plantea una contribución en los sectores de rehabilitación de

viviendas e infraestructura social (salud y centros comunales, iglesias), reactivación de la pesca artesanal, agrícola y gastos operativos para atención a afectados. Al cuantificar los daños provocados por el Huracán en los sectores de contribución del Proyecto, éstos alcanzan una demanda aproximada de US$231 millones. La contribución del Proyecto en esos sectores constituye una cantidad mínima frente a esa demanda. Esto indica que el aporte fundamental del Proyecto no radica en los montos que aporta, sino en su carácter de sostenibilidad social y económica, pues empuja procesos sociales más allá de la rehabilitación y de la fecha de terminación del proyecto mismo. En la tabla

16 Estado Actual de la RAAN. Una herramienta para la formulación de iniciativas de desarrollo rural. FUNICA/Fundación Ford/GRAAN. Managua. 2010. Pág. 49. 17 Reconocidas por la Ley 445, Ley de Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indo y Maíz del año 2002. 18 El EDAN es el informe de evaluación de daños y necesidades levantado por el Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales SINAPRED al paso del Huracán “Félix”. Información aportada por las instituciones sociales claves como el Ministerio de Salud, de Educación, Agricultura, Infraestructura y Transporte y otras como la Defensa Civil del Ejército de Nicaragua, las Autoridades locales y regionales que participan en el Comité Regional de Prevención de Desastres.


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siguiente se muestran las cantidades de daños por sector y la contribución en cifras y porcentuales del proyecto.

TABLA 3 Reportes de daños y contribución en los sec tores del proyecto

REPORTE DE

AFECTACIONES US$ M. APORTES PREVISTOS POR

EL PROYECTO POR COMPONENTE EN US$ M

PORCENTAJE DE

PARTICIPACIÓN A.1 Reconstrucción total de

viviendas: US$100.756 Componente 3. Reconstrucción

de viviendas: US$2.5 0.2%

A.2 Reparación de Techos: US$3.744

Componente 1. Reparación de Techos: US$2.43 65%

B. Requerimientos de escuelas e iglesias: US$13.6

C3. Reconstrucción de iglesias y centros comunitarios US$1.47 10.8%

C. Salud: US$35.8 C3. Reconstrucción de

pequeñas clínicas de salud: US$1.43

0.4%

D. Daños en pesca: 6 mil familias de 25 Comunidades. 4 mil cabezas de familia de pescadores artesanales y 2

mil dedicados al Buceo: US$21

C2. Recuperación al sector pesquero a pequeña escala.

US$4.7 21.6%

E. Gastos de transporte de asistencia humanitaria

inmediata, combustible de técnica aérea, naval y

terrestre del Ejército y Policía Nacional con fondos del

tesoro. US$5.35

C1. Suministro para la reconstrucción inicial. US$2.0 M. 37%

G. Daños en sector agrícola: 50,000 manzanas. 25,000

familias. US$ 46 C1. US$0.1 M 0.32%

US$231.28 M US$15.432* 8%

Fuente: Construcción propia. Datos tomados del Informe Ejecutivo: Administración de desastre provocado por el Huracán “Félix”. SE SINAPRED (4/09/07 al 4/01/08. Y de documentos del Proyecto). En la tabla se excluyen otros sectores que fueron evaluados y que son sectores de afectación por el huracán “Félix” como agua potable y saneamiento, recursos forestales, sistemas de energía eléctrica, alimentos, etc.

4. De forma gráfica podríamos visualizar el tamaño de la demanda y la contribución del proyecto.


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5. En la tabla y el gráfico se nota que la reparación parcial de viviendas (techos) y el sector pesquero son los sectores sociales priorizados por el proyecto y contribuyen en un 65% y 21% de la demanda respectivamente. No obstante, importa mencionar que a 3 años del Huracán, la demanda de estos y los demás sectores podría haber variado. Las variaciones de la demanda y las necesidades probablemente no se tienen registradas y actualizadas.

6. Por otro lado, cabe mencionar que de los US$231 millones estimados como

cifra global de la demanda de estos sectores a los que contribuye el proyecto, la reparación de techo es tan solo el 1.62% de esa demanda, el sector pesca constituye el 9%, mientras que salud es un 15.5% y reparación de viviendas alcanza el 43.5%. Este análisis nos indica que el Proyecto contribuye mayormente en sectores cuya demanda es menor en comparación con el resto del conjunto de sectores, pero su impacto social es tan trascendental como en los otros19.

7. En conclusión, un análisis del tamaño del proyecto frente a las necesidades,

ayuda en una etapa temprana a evaluar la pertinencia y el impacto social esperado, así como el nivel de prioridad de los sectores, mejorando las políticas de inversión de sus recursos.

8. Este análisis reafirma que los montos de los proyectos contribuyen frente a un

universo de necesidades muy superior a su contribución y que cualquier estrategia de intervención demanda una visión de sostenibilidad y de impacto social, tal y como ha sido contemplada en el proyecto.

19 Sin un análisis más exhaustivo, suponemos que para definir el destino de los recursos del proyecto, el equipo de formulación tomó en cuenta la contribución de la cooperación internacional a la demanda ocasionada por el Huracán “Félix”, así como las prioridades del Gobierno. De las entrevistas se pudo conocer que los recursos del proyecto estaban ya destinados para otro programa y que el país priorizó y solicitó al Banco reorientarlos hacia él.


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d. El Proyecto de Recuperación por el Huracán “Féli x”. Diseño conceptual y arreglo institucional para la organización del proy ecto en sus inicios y durante su ejecución. El papel de los distintos act ores.

Antecedentes

1. El proyecto se financia bajo un Crédito de Recuperación por una Emergencia, al cual no aplican excepcionalidades a las políticas del Banco. Se diseña como un proyecto de respuestas a corto plazo bajo una visión de mediano y largo plazos para la rehabilitación sostenible de las comunidades afectadas.

2. La estrategia de implementación del proyecto suponía la ejecución inmediata

de la Parte I: “Rehabilitación Temprana” aprobada por el Banco el 19 de diciembre de 2007, a través de la denominada Facilidad de Preparación de Proyecto (FPP por un monto de US$5.0), administrada por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres SE SINAPRED20 y co ejecutada con el GRAAN. Sin embargo, no se cumplió su ejecución en el tiempo esperado debido al período que tomó la aprobación legislativa.

3. El 17 de mayo de 2008, cinco meses después de la aprobación del Anticipo por

parte del Banco, se suscribe el Convenio de Financiamiento, Crédito No. 4392-NI entre el Banco y el Gobierno Central, para la ejecución del Proyecto en su totalidad. El 8 de junio de ese mismo año, la Asamblea Nacional aprueba el Crédito y su incorporación al presupuesto general de la República. A esa fecha, se toma la decisión que la Parte 1 (el Anticipo) se integre como el componente 1 del Crédito, siempre bajo la administración de la SE SINAPRED.

El proyecto y su esquema institucional 1. El proyecto tiene como objetivo de desarrollo “apoyar la rehabilitación con

sostenibilidad de las comunidades afectadas por el Huracán “Félix” en la Región Autónoma del Atlántico Norte RAAN de Nicaragua”. En sus objetivos específicos se identifica la combinación de esfuerzos por una rehabilitación inmediata y pronta de las comunidades, sobre todo en sus viviendas e infraestructura social como iglesias y centros de salud, el incremento de los niveles de ingreso en sectores productivos de la pesca artesanal, y el fortalecimiento institucional y capacidad del gobierno regional en la ejecución de proyectos con fondos externos y en general para liderar los esfuerzos de desarrollo regional.

2. El Proyecto originalmente consiste en cuatro componentes: C1 Rehabilitación

Temprana, administrado por la SE SINAPRED; C2 Rehabilitación del Sector Pesquero de Pequeña Escala; C3 Rehabilitación de Infraestructura Social y C4 Fortalecimiento Institucional, administrados por la Coordinación de Gobierno Regional GRAAN.

20 La SE SINAPRED es la instancia legal y funcional del Poder Ejecutivo competente para dar respuestas inmediatas de rehabilitación post desastres, así como la preparación preventiva ex ante y de mitigación durante los desastres. Misión de la SE SINAPRED y Ley 337: Ley Creadora de SINAPRED.


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TABLA 4 EL PROYECTO: COMPONENTES, OBJETIVOS, ACTIVI DADES Y MONTOS

COMPONENTES OBJETIVO ACTIVIDADES MONTO USD$

Parte I (C19: Rehabilitación Temprana

Realizar actividades iniciales de recuperación

1- Reembolso de gastos operativos para la atención a comunidades. 2- Rehabilitación de Viviendas (techos) 3- Rehabilitación Agrícola (Bono) 4- Rehabilitación a pesca artesanal (motores fuera de borda) 5- Cumplimiento de salvaguardas del Banco 6- Fortalecimiento Institucional del GRAAN

5.0 M

Parte II (C2): Recuperación Sector Pesquero de Pequeña Escala

Ayudar a restaurar, y posiblemente mejorar, las condiciones socioeconómicas de los hombres y mujeres dedicadas a la pesca artesanal.

2.1- Rehabilitación del Sector Pesquero a pequeña escala. 2.1.1 Fondo Revolvente y asistencia técnica para sector pesquero de RAAN. 2.1.2 Asistencia. Técnica, FI y capacitación a sujetos de créditos. 2.1.3 Reposición de materiales e insumos de pesca. 2.2- Rehabilitación de planta procesadora de pescado Lamlaya. 2.3- Obras comunitarias de apoyo al sector pesca.

6.3 M

Parte III (C3): Reconstrucción de Viviendas e Infraestructura Social

Rehabilitar infraestructura social

3.1- Diseño y construcción de 500 unidades de casas aproximadamente 3.2- Rediseño y construcción de iglesias, centros comunitarios y 5 centros de salud pequeños y vivienda para personal médico.

5.4 M

Parte IV (C4): Fortalecimiento Institucional de la gestión, coordinación y M&E del proyecto.

Fortalecer la capacidad institucional del GRAAN para ejecutar el programa de recuperación de emergencia y, en general, dirigir las acciones regionales de desarrollo.

- Gastos operativos

- Capacitación

- Equipamiento

- Expertos en áreas financiera y adquisiciones

- Sistema de S&E

- Auditorías

0.3 M

GRAN TOTAL 17.0 M


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3. Figura 3. El esquema institucional extraído de la lectura del documento de proyecto, del Acuerdo de Financiamiento y de los Reglamentos Operativos nos describen un organigrama de proyecto que traducimos de la siguiente manera:

Coordinador de Gobierno GRAAN. Coordinador del

Proyecto

C1 SE SINAPRED/GRAAN-

SITINP-SEPROD INPESCA INVUR

MAGFOR

C2 GRAAN/SEPROD

FCR-BFP INPESCA-INATEC

C3 GRAAN-SITINP-UIP-

SAM INVUR MINSA

ALCALDÍAS FISE

C4 GRAAN/SESINAPRED

Comité Asesor del Proyecto:

SEPRES MHCP MINREX

Director Ejecutivo de GRAAN.

Gerente de Proyecto Secretaría de

Finanzas. Director Financiero

del Proyecto

Secretaría de Planificación

GRAAN. Director Técnico

del Proyecto

Coordinador Técnico del Proyecto.

Seguimiento a las actividades del Proyecto

Comité de Apoyo Comité de Apoyo

Comité de Coordinación del Proyecto:

GRAAN/SE SINAPRED INPESCA INVUR FCR

MINSA SDCC

M&E: INVUR, INPESCA, FCR. SERENA-SITINP

Comité de Crédito:

GRAAN FCR INPESCA

Comunitarios (2) Comité

Comunitario de

Seguimiento Alcaldía

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4. El color azul intenso en la caja superior identifica a la conducción estratégica del proyecto. La caja azul celeste muestra al Gerente del Proyecto a cargo del Director Ejecutivo de la Coordinación Regional. Las cajas de color verde pastel muestran las instancias ejecutivas del proyecto. Las cajas de color turquesa presentan a los órganos asesores y de apoyo tanto en la toma de decisión como en la ejecución. Finalmente, la de color marrón, muestra el apoyo en el territorio y participación comunitaria en el seguimiento y auditoría social.

5. Esta estructura del proyecto luce adecuada. No obstante, si la ubicamos dentro

del organigrama de la Coordinación Regional de Gobierno podríamos notar algunas inconsistencias. La Coordinación Regional de Gobierno tiene una estructura jerárquica vertical como la de cualquier Ministerio de Estado. Las instancias de mando por debajo de la Coordinación Regional son las Divisiones: Administración Financiera, Recursos Humanos, Adquisiciones y Contrataciones y Sistemas de Información y Comunicación Regional. Por debajo de ellas están las Secretarías (9). De ellas, una de las más importantes por su función, es la de Planificación que incluye 3 direcciones y una de ellas la de Planificación Estratégica Regional. Todas las Secretarías están a un mismo nivel en el eslabón de mandos. En el esquema del proyecto, no aparecen la División de Adquisiciones, ni la de Administración Financiera. Sin embargo, las Secretarías que están por debajo de ellas pasan a administrar el proyecto con más recursos (6 veces más), que las que maneja usualmente la Coordinación de Gobierno a través de sus Divisiones.

6. Adicionalmente, se pueden observar dos vacíos: (a) La ausencia absoluta de

algún representante del Consejo Regional de la RAAN en las estructuras de coordinación y decisión del Proyecto. Y en menor grado (b) un déficit en la definición de estructuras hacia los niveles municipales y las estructuras naturales territoriales de las comunidades indígenas (Gobiernos Territoriales y Asambleas Comunitarias). En el Manual de Operaciones del Proyecto, los procesos de trabajo se abren a la participación en la selección de los beneficiarios a través de las Asambleas Comunitarias y deja la opción de incluir en la ejecución a “demás actores que se identifique como apoyo en el territorio del GRAAN”21

7. La debilidad que se identifica como déficit en la definición de estructuras hacia

los niveles municipales y comunitarias consiste en que uno de los elementos en el análisis del esquema institucional del Proyecto, es que no se logró encontrar en las entrevistas, en los documentos y en la encuesta aplicada a las comunidades la rasgos o señales de una estrategia organizativa de implementación del Proyecto en el territorio, que formalizara la participación orgánica y funcional de esas estructuras con las del Proyecto. Esto, como veremos más adelante, es un factor de incomunicación y distanciamiento de las estructuras del proyecto con las comunidades.

8. A nuestro criterio este elemento le quita fuerza de legitimidad al proyecto en el

nivel territorial y podría estar influyendo en su desempeño, pues las autoridades municipales han desarrollado más experiencia en proyectos con las comunidades que las instancias regionales mismas y pueden prestar un

21 Manual de Operaciones del Proyecto. Página 25. Sección 1.18 Responsables de la Coordinación y Ejecución del Proyecto.

LA INSTITUCIONALIDAD. EL PROYECTO: ENTORNO INSTITUC IONAL Y LEGAL

SE SINAPRED – Informe de Análisis Social

30

seguimiento sistemático más efectivo al cumplimiento de los compromisos con las comunidades22.

9. Es recomendable que el equipo técnico del GRAAN revise las formas de

trabajo en el territorio con miras a incorporar la participación de estructuras del Consejo Regional (Comisiones de Salud, Infraestructura) y de la misma Coordinación de Gobierno (División de Adquisiciones y Finanzas) en la implementación de los componentes 2 y 3, lo que no requiere cambios en el diseño del proyecto, pues se lo permite el manual de operaciones.

10. El nivel de conocimiento por parte de la población acerca de las organizaciones

que dirigen el Proyecto es diverso, en unos casos es confuso. Según la encuesta aplicada por nuestro equipo, de las 165 personas entrevistadas en las comunidades, cinco mencionaron al Gobierno Regional. (Ver Anexo 4: Informe de “Análisis de Resultados de encuestas aplicadas a las comunidades afectadas”). Este resultado reitera la necesidad de implementar la Estrategia de Comunicación, la cual se analiza en una sección posterior.

11. Finalmente, es importante acotar que aún cuando el Componente 1 se ubica en

un nivel ejecutorio como en este organigrama, se oculta una realidad: la ejecución del proyecto se emprende con “una cabeza” y dos administradores de los recursos, con responsabilidades individuales y compartidas: la SE SINAPRED y el GRAAN, y por tanto, con la creación de 2 unidades coordinadoras de proyectos. Esto no es muy usual, y aún cuando en términos formales la SE SINAPRED ya no cuenta con una Unidad Ejecutora, en la práctica es responsabilidad de ella concluir la ejecución del componente y por lo tanto, sus funcionarios deben actuar como una unidad ejecutora. Algo que están realizando con éxito al movilizar a su personal a la ejecución del subcomponente de reparación de techos. Esta duplicidad de administradores y co ejecutores, si no se manejan con mucho cuidado y flexibilidad puede crear roces en la implementación y en el mejor de los casos estancar la ejecución.

Ejecución global del proyecto y relaciones interinstitucionales

1. El proyecto en general ha recorrido un 50% de su tiempo de ejecución prevista (2008-2012) y lleva un 36% de ejecución de sus recursos financieros. No se pudo encontrar un informe completo que reflejara la programación y el avance de ejecución física del proyecto. Los indicadores y sus metas no han sido parte de la planificación anual.

2. El componente 1 del proyecto alcanza a la fecha un porcentaje de ejecución

financiera arriba del 80%, mientras los componentes 2, 3 y 4 con la ejecución aproximada de US$1,250,000 dólares, alcanza un 12.35% de ejecución financiera.

22 La Ley 28 reconoce en su Título II a las Alcaldías o Gobiernos Locales como uno de los órganos de administración regional. Hay evidencias que indican que las alcaldías tienen más experiencia en la ejecución de pequeños proyectos de inversión que los mismos gobiernos regionales. Programas financiados por organismos financieros internacionales, han sido ejecutados por las alcaldías desde hace muchos años, por medio del Fondo de Inversión Social de Emergencia, por ejemplo. Las alcaldías han venido recibiendo transferencias importantes para inversión y en general los reportes indican altos porcentajes y hasta el 100% de ejecución de los Planes de Inversión Pública.



31

TABLA 5. EJECUCIÓN FINANCIERA Y PORCENTAJES DE EJEC UCIÓN FRENTE A LO PROGRAMADO A LA FECHA

Componentes Línea de Actividad Monto Ejecutado*

Monto Programado 23

% de Ejecución

C1

Suministro de materiales para rehabilitación inicial

2,000,000 2,000,000 100

Rehabilitación de viviendas (Techos) 1,600,000 2,430,000 81

Rehabilitación de pesca (motores fuera de borda)

160,000 160,000 100

Rehabilitación agrícola 150,000 150,000 100

Consultorías Análisis Social y Ambiental

150,000 150,000 100

Sub-total C1 4,170,000** 5,000,000*** 83

C2

Restauración de aperos de pesca. 486,000 817,421 59.4

Crédito para mujeres 150,000 500,000 30

Otras líneas no ejecutadas aún 0.00 3,225,886 0

Sub-total C2 636,000 4,543,307**** 14 C3 Reconstrucción de

viviendas e infraestructura social

592,000 5,400,000 11

Sub-total C3 592,000 5,400,000 11 C4 Fortalecimiento

Institucional 110,000 300,000 37

Sub-total C4 110,000 300,000 37 TOTAL PROYECTO

5,508,000 15,243,307 36

Fuente: Construcción propia tomando información de documentos del proyecto, registro de contratos en página web del Banco Mundial y de informe anual 2009 y Agosto de 2010 del GRAAN.

* Los montos se basan en suscripción de contratos. Algunos no necesariamente finalizados. ** Estos montos del C1 son aproximados. La suma total incluye otros gastos operativos y de fortalecimiento institucional de la SE SINAPRED estimados. *** Monto presupuestado originalmente. **** Esta suma es el total del monto con el ajuste del Componente 2 aprobado por el Banco recientemente en Agosto.

23 El Crédito se suscribe con un presupuesto de US$17.0 Millones. No obstante, dado que el Crédito es en Special Drawing Rights SDR, cuyo valor fluctúa en el mercado financiero frente a las fluctuaciones del dólar, las pérdidas cambiarias en el tiempo han venido reduciendo la cantidad real disponible del crédito. Se estima un presupuesto poco más de US$15.0 millones.



32

3. De forma gráfica podríamos observar comparativamente el nivel de ejecución de los recursos financieros por componente como sigue:

4. Conforme al Manual de Operaciones24 se esperaba para mediados del 2010 una ejecución aproximada de US$14.5 millones. A la fecha se cuenta con una ejecución de US$5.5, el porcentaje de ejecución alcanzado es del 38%.

GRÁFICO 3. EJECUCIÓN FINANCIERA EN EL TIEMPO

0

1

2

3

4

5

6

2008 2009 2010 2011 2012

US

D$

M Previsto

Ejecutado

5. En términos generales, el comportamiento observado en la ejecución del proyecto tiene como explicación fundamental: la falta de condiciones institucionales en las estructuras del GRAAN y su equipo técnico para manejar

24 Ver 1.14 Desembolsos en el Manual de Operaciones.



33

un proyecto bajo un esquema interinstitucional y un volumen de recursos muy por encima de los que habían estado acostumbradas sus estructuras.

6. La falta de condiciones institucionales podrían traducirse en:

a. El Proyecto se inserta en un esquema organizativo de Coordinación

de Gobierno Regional con insuficiente experiencia en el manejo de recursos externos y proyectos de esta naturaleza y complejidad técnica y política. Es decir, es una estructura de gobierno que cuenta con un personal técnico de planta con misiones funcionales de gestión de gobierno, más de trámites burocráticos medidos por cumplimiento de procesos, sin responsabilidades de ejecutar proyectos con recursos en tiempos perentorios, con la obligación de rendir financiera y técnicamente por el uso de los recursos destinados a resultados concretos, a ejecutar actividades y obtener productos, a la vez que se miden sus efectos. Este tipo de labor no es ni ha sido una acción cotidiana propia de la gestión pública en el país. Desde el punto de vista político, cumplir con las obligaciones del Proyecto requiere que el manejo técnico se acompañe con la capacidad de articular y descentralizar decisiones y acciones entre los diversos actores, convocar diversas instancias internas y externas, coordinarlas, para que se involucren y contribuyan a los objetivos del Proyecto. Esta es una habilidad política que requiere fuerte liderazgo técnico y político desde el GRAAN.

b. Los POAs revisados del Proyecto denotan un énfasis en la gestión de procesos más que de resultados. Se asemeja más a un plan de adquisiciones. El formato de POA suministrado en el Manual de Operaciones ofrece un esquema de organización y medición del desempeño que no permite dar seguimiento en el tiempo a una planificación basada en resultados. Esto se suma a una práctica de gestión de gobierno funcional y no basada en resultados como es muy común. No hay evidencias que el formato de control de calidad de los procesos propuesto en el Manual de Operaciones se haya implementado por los técnicos encargados. Al menos no se tuvo acceso a ellos.

c. Se identificó, como se notará más adelante, que en términos generales las acciones del proyecto se han implementado sin administrar sus riesgos o aplicando medidas insuficientes para mitigarlos.

d. Necesidad de mejorar la capacidad de gestión política para crear estrategias y decisiones de ejecución tanto para articular a los co ejecutores como para una descentralización de las actividades de inversión del Gobierno Regional en el territorio, con el concurso de las otras instancias de la autonomía (CRAAN, Alcaldías y Gobiernos Territoriales Indígenas).

7. Para explicar mejor los puntos anteriores, debe señalarse que la Coordinación de Gobierno Regional ha estado ejecutando escasos recursos de inversión en los últimos cinco años. Cifras oficiales del Ministerio de Hacienda sobre asignaciones presupuestarias muestran que el GRAAN había estado manejando entre 2006 y 2008 en concepto de gastos de capital C$23 millones de córdobas anuales, equivalentes a USD$1.1 millones de dólares aproximadamente. En 2009, la programación presupuestaria en concepto de gastos de capital ascendió a la cantidad de C$139.6 millones de córdobas,



34

equivalente a USD$6.6 millones de dólares, es decir, el 600% por encima de lo que había estado manejando en los últimos 5 años. El Proyecto aportaba el 74.2% (C$103.6 millones ó US$4.9 millones) mientras sus gastos corrientes mantenían el mismo promedio anual de C$34-37 millones (US$1.7).

8. En la gráfica siguiente se muestra el comportamiento del presupuesto general

del GRAAN y sus dos líneas gruesas: gastos corrientes y gastos de capital.

9. Por lo tanto, una estructura de Gobierno regional con pocos años de creación y funcionamiento (6 períodos de gestión desde la primera elección regional acaecida en 1990), es poco probable que cuente con las capacidades y competencias suficientes para administrar y gestionar un cambio radical en su gestión pública con la entrada de una importante cantidad de recursos y nuevas obligaciones técnicas y políticas que exigía el proyecto.

10. Los factores de riesgo de tipo institucional identificados en el diseño fueron

adecuadamente clasificados, pero las medidas de mitigación aunque se cumplieron, parecieron haber sido insuficientes. A esto se le suma la imposibilidad de ejecutar las actividades de fortalecimiento institucional de la Parte 1 del Proyecto durante el 2008.

11. Se pudo constatar en uno de los reportes que, ante problemas de gestión

interna del GRAAN, antes de finalizar el 2009 se llevaron a cabo consultorías para fortalecer los sistemas de administración interna, finanzas y recursos humanos, adquisiciones, seguimiento y evaluación con fondos de donación del proyecto PSTAC25 del Banco. Una asesoría de mucha importancia no se pudo ejecutar por falta de contraparte gubernamental que atendiera la consultoría relativa a la planificación, monitoreo y seguimiento a las inversiones públicas.

12. Se podría concluir que la estrategia de responsabilizar a las estructuras de

Coordinación de Gobierno Regional fue pertinente para el desarrollo de la gestión de gobierno regional autonómica y certifica tanto la voluntad política del Gobierno Central de fortalecer la autonomía de los pueblos indígenas, como la

25 Crédito de Asistencia Técnica para el Sector Público.



35

aplicación de la política operacional del Banco OP 4.10 y su Anexo A. Esta decisión empuja el proceso de construcción de autonomía más allá de las capacidades institucionales del GRAAN. La inexperiencia y déficit de condiciones institucionales en las estructuras de Coordinación de Gobierno Regional fueron riesgos reconocidos desde el inicio por el Banco y el Gobierno Central, pero las acciones de mitigación fueron insuficientes.

13. Se requiere una integración de la planificación para resultados, integrados a la

planificación de los procesos de adquisiciones y de programación financiera, apoyados en un plan de mitigación de riesgos para que la dirección del proyecto se guíe con mayor previsión y control sobre los problemas de la implementación.

La ejecución de los componentes.

Componente 1

1. La SE SINAPRED inició la ejecución del Componente 1 en un contexto de respuesta que ya no era “temprana”. Cuando logra establecer sus estructuras para atender la ejecución del proyecto ya ha transcurrido un año desde que el Huracán “Félix” había impactado en la región. Esta situación demandó de las estructuras de la SE SINAPRED mayores esfuerzos de gestión y coordinación interinstitucional, ajustes a los criterios y procesos de selección de beneficiarios que implicaba un manejo político de relacionamiento con las autoridades de la región y los líderes comunitarios más allá de sus capacidades técnicas. Esto retrasó el período de ejecución, sobre todo por el trámite de selección de beneficiaros de motores fuera de borda primeramente y posteriormente en la reparación de techos26.

2. El indicador más importante para esta Parte 1 que estipulaba la conclusión de

su ejecución en Septiembre de 2008 se incumplió27. Ese desfase y el proceso administrativo para crear las condiciones previas y montar las estructuras para la ejecución de la Parte 1 en el seno de la SE SINAPRED, alcanzó todo el 2008 sin el despegue de sus actividades.

3. La SE SINAPRED ha estado a cargo desde el inicio en la formulación de las

acciones de rehabilitación de techos en las zonas de impacto del Huracán: Sandy Bay, Tasba Pri, Llano del Río Coco y Rosita. De igual manera para la reactivación agrícola para el autoconsumo: material vegetativo y para la rehabilitación pesquera con el suministro de motores fuera de borda. Se tiene como meta al finalizar el año 2010 la rehabilitación de 1,200 techos. Y para el final de febrero-marzo del 2011, la rehabilitación de 3,800 techos.

26 El equipo a cargo del diseño del Proyecto consideró que la experiencia desarrollada por la SE SINAPRED con la ejecución del Proyecto Reducción de la Vulnerabilidad ante desastres naturales, desde el año 2001 C 3487-NI, era suficiente para que se hiciera cargo del componente. Desafortunadamente, la estructura técnica para el manejo del proyecto concluyó sus labores en febrero de 2008 y la SE SINAPRED tuvo que emprender el proceso de contratación para el nuevo personal con su consecuente costo de aprendizaje. 27 Es ilustrativo de la falta de un enfoque para resultados que el marco lógico del proyecto no es una herramienta de uso cotidiano en la gestión del proyecto. No se notó su inclusión en los POAs, ni por parte de los técnicos encargados de cada componente, ni ha habido una revisión y actualización del mismo en el marco de los desfases y ajustes del Proyecto. Excepto la SE SINAPRED, ningún técnico de componente demostró estar claro de sus metas contra los indicadores del proyecto.



36

Dificultades- problemas en la implementación

4. De acuerdo a lo observado y analizado a través de la lectura de la documentación y las entrevistas con autoridades de la SE SINAPRED y del GRAAN, los problemas de ejecución del componente 1 se han concentrado en la coordinación de los procesos de selección de beneficiarios para la distribución de los recursos y beneficios del proyecto. En todas las actividades, las listas de beneficiarios han tenido que ser actualizadas en varias ocasiones y se ha constituido en una dificultad la selección definitiva de los mismos28. Las diferencias se encuentran al confrontarse criterios técnicos de selección que han tenido que actualizarse después de 2 ó más años de haber ocurrido el desastre, con los criterios subjetivos y de orden político o ideológico que como es natural prevalecen en los líderes regionales y de las comunidades mismas29.

5. Se ha podido constatar que el listado de beneficiarios ha sido consultado

directamente con los líderes de las comunidades, acompañado de una verificación en el terreno sobre el estado de los afectados cumpliendo así con la participación comunitaria establecida en los Manuales de Operaciones y conforme lo exige la política OP 4.10 y su Anexo A de Pueblos Indígenas del Banco.

Ejecución de reparación de viviendas (techos) y capacitación en riesgos

6. Actualmente, se ha conformado una estructura de coordinación con el GRAAN, con la Alcaldía Municipal, y el equipo de la SE SINAPRED: Promotores sociales, Asesor legal, oficial de adquisiciones, oficial de seguimiento, ingeniero oficial de campo para ejecutar directamente las actividades de rehabilitación de techos, que es la actividad central pendiente de cumplir en el componente 1.

7. Se están desarrollando asambleas comunitarias para actualizar las listas y

verificar las viviendas para reparación de techos y luego proceder con las inversiones de reparación. Se han programado 16 asambleas comunitarias en Waspam, Tasba Raya, Wawa y Llano Norte. Se tiene coordinado con la Alcaldía de Puerto Cabezas la participación de voluntarios carpinteros para este trabajo (100) a quienes se les entregará un estipendio por su participación30. El equipo estará destinado a ayudar en la reparación del techo del beneficiario en 2 días y medio como promedio. En las asambleas comunitarias se ha aprovechado para crear Comités de Seguimiento de la Comunidad, entre líderes y miembros de la comunidad.

28 El estado de los afectados ha ido cambiando. En las entrevistas con autoridades de SE SINAPRED se informó que organizaciones como el PNUD, Cooperación Alemana, Acción Médica Cristiana y otras ONGs han estado aportando a la rehabilitación. Muchas veces sin control ni conocimiento del GRAAN, puesto que algunas de ellas no participan en las estructuras regionales que dirigen la rehabilitación. A la fecha no existe un mapa informativo de todas las intervenciones de rehabilitación. 29 Para ponerlo más en contexto, no hay que olvidar que en la segunda mitad del año 2008 se llevaron a cabo las elecciones municipales (noviembre) y en la segunda mitad del año 2009 dio inicio a la organización y campaña para las elecciones de autoridades regionales que concluyeron en marzo del año 2010. 30 Se explicó que se está gestionando ante el Banco la no objeción para incluir en las categorías de gastos elegibles el estipendio para estos obreros de la construcción.



37

8. La SE SINAPRED ha realizado los talleres de capacitación en gestión de riesgos naturales. 5 talleres se han llevado a cabo del 1 al 18 de octubre en comunidades del litoral norte, Llano norte y sur en Waspam y en Rosita. Los talleres fueron dirigidos para los Comité de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres, a líderes comunitarios. Se desarrollaron en español con traducción en las lenguas maternas de los participantes y se les entregó un material en español. El material se preparó como apoyo a las capacitaciones, adicional a las acciones previstas. Los capacitados replicarán los conocimientos en las comunidades y el Comité Regional de Prevención de Desastres COREPRED les dará seguimiento a través de la Defensa Civil del Ejército. Sería recomendable que el GRAAN aporte a la traducción del documento en las lenguas maternas como el Miskitu para el proceso de réplica de la capacitación.

9. En los procesos de selección de beneficiarios se considera la priorización de

mujeres, y en el manual de operaciones se argumenta el enfoque de género, pero en los criterios de selección no se introduce como un factor a evaluar. Por tanto, se recomienda revisar la opción de incluirlo como un criterio de selección explícito. Esto es notorio en el caso del sector agrícola, ya que no se define beneficiar a productoras mujeres. Se plantea que los responsables de las actividades junto a los líderes comunales (Comité de Seguimiento Comunal31) serán los responsables de la selección de familias beneficiarias.

10. En las tareas de rehabilitación agrícola, se pudo identificar la distribución de

material vegetativo32, y el MAGFOR incluye dentro de sus planes regulares el seguimiento con asistencia técnica después de la entrega del bono. Las comunidades beneficiadas son parte de la base de datos del MAGFOR y se les da seguimiento. No obstante, dada la extensión territorial y la falta de recursos, la atención no puede ser tan sistemática y continua como es la intención institucional. Entre las sugerencias que hacen los entrevistados en las comunidades para mejorar la ejecución del proyecto está la provisión de asistencia técnica.

11. El 5 por ciento (6 casos) de los que recibieron bonos vegetativos (semillas o

plantas) para reactivar sus cosechas y/o huerto familiar considera que ha recuperado su situación económica y alimenticia como las tenía antes del Huracán “Félix”. Un bajo porcentaje (4.2%) de los 120 afectados agrícolas entrevistados señalaron que la producción de los diferentes productos agrícolas está buena. Tres de cada diez (30.8 %) piensan que está regular o mala y las dos terceras partes (65%) no opinaron acerca de este tema.

12. Según el MANOP C1, el paquete agrícola de apoyo comprende: material

vegetativo, insumos para huertos familiares y Viveros comunitarios administrados por “organizaciones comunitarias sólidas y/o instituciones con presencia permanente en la zona”. No obstante, en los criterios de selección se ignora esta última consideración y no se define con precisión y detalles cómo se cumple. Tampoco se recogió de las entrevistas que en el material se hayan

31 Asimismo se plantea que son los responsables de “socializar localmente los propósitos y mecanismos del proyecto”. Pág. 25 MANOP Componente 1. 32 A través de un informe de proyección de la ayuda se registra la meta de beneficiar a 254 familias de 10 comunidades con el suministro de material vegetativo.



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entregado insumos para huertos familiares a través de organizaciones comunitarias.

13. Se tuvo evidencia documental de la entrega de 50 motores fuera de borda de

una lista de beneficiarios de igual número. Es recomendable que este esfuerzo sea monitoreado por el GRAAN, puesto que desde el componente 2 se puede reactivar aún más la economía de estos beneficiarios con mayores recursos a través del crédito.

14. La ejecución financiera del Componente 1 muestra un alto grado de avance

(81%). Sin embargo, como es evidente no se logró cumplir en el tiempo esperado. La rehabilitación es tardía, las condiciones de los afectados y de las comunidades ha cambiado, por lo que las acciones de rehabilitación se confrontan con serios problemas de credibilidad, inconformidad y nuevas demandas creadas en las comunidades. Esto dificulta aún más su ejecución.

15. La necesidad de actualizar los listados de beneficiarios, y una falta de

estrategia de comunicación ha creado serias inconformidades, confusión y problemas de credibilidad para el proyecto y para las estructuras políticas y técnicas a cargo de la ejecución. A las comunidades y a los beneficiarios en particular, se les crea muchas expectativas. En algunos casos, cuando se cambian nombres de listados por causas justificadas, los “excluidos” de las listas continúan reclamando el derecho aunque ya no cumplan con los criterios para ser favorecidos.

16. El modelo de ejecución que ha impulsado la SE SINAPRED es recomendable

que sea replicado por el GRAAN. La facilidad para relacionarse con las comunidades a través de las alcaldías municipales y la movilización permanente de sus técnicos debe ser una estrategia que contribuya a la efectividad en la ejecución y seguimiento de los procesos.

17. Como lección aprendida, la SE SINAPRED ha movilizado a sus técnicos

responsabilizándolos del cumplimiento de las tareas y actividades directamente a la región y a las comunidades. Esto está garantizando el ritmo de ejecución esperado.

Componente 2

1. El Componente 2 se ha modificado con la aprobación del Banco Mundial. Ver tabla 2 en Anexo 5 de “Anexos. Informe de Análisis Social”. En ese cuadro se presenta de forma estructurada los cambios sufridos por el componente, sobre todo respecto a la distribución de los recursos. Como se notará hay una reducción global de US$1.7 millones.

2. Los cambios fundamentales están en el sub componente 2.1, especialmente en

la adquisición de botes y suministros de aperos y equipos de pesca. La rehabilitación por medio de la compra y préstamos en especie de botes se redujo sensiblemente US$1.7 millones de dólares. El abastecimiento de equipos de pesca y suministro para beneficiarios no sujetos de crédito sufrió una reducción significativa de US$0.94 millones de dólares. Hay un incremento



39

de US$0.222 millones en asistencia técnica y capacitación. En el análisis de la modificación no se explica el destino de los recursos que se reducen33.

3. Desde el punto de vista del análisis social, las reducciones se orientan a

adecuar la oferta con la demanda y las necesidades más acordes con la capacidad de aprovechamiento del sector34. Se privilegia la asistencia técnica y la capacitación incrementando sus fondos. Esto es apropiado debido a que en la región, el sector de pesca artesanal y comunitaria muestra limitaciones en conocimientos y habilidades para el manejo del negocio a lo largo de la cadena productiva y la comercialización y esto permitirá al INPESCA una mayor capacidad de movilización para prestar la asistencia adecuada y oportuna al sector, algo que no estaba incorporado en el presupuesto anterior.

4. El Fondo Revolvente es central para la sostenibilidad socio económica del

sector pesquero, y para este componente como para el proyecto en general, su éxito será determinante para el logro del objetivo de desarrollo del proyecto. El Comité de Crédito funciona y está compuesto conforme lo dispone el Reglamento Operativo: el Gerente del Proyecto, quien lo preside; un delegado de INPESCA; dos miembros del sector pesca: un hombre y una mujer y la coordinadora del FCR/BFP en la región, actuando como secretaria técnica.

5. Al momento se está otorgando crédito a las mujeres “Pikineras” bajo la línea

presupuestaria del sub-componente de rehabilitación de la planta “Lamlaya” con un capital revolvente de US$150,000. Las solicitudes de crédito se reciben en el FCR, se analiza y se evalúa su elegibilidad y luego se procede a recomendar al Comité el otorgamiento o denegación del crédito 72 horas antes de su reunión formal como lo establece el reglamento de crédito.

6. La autorización del Banco para conceder créditos bajo esa línea presupuestaria

reduciendo el umbral de un mínimo de US$25,000 a US$500-10,000 permitió activar el Fondo Revolvente y ampliar el acceso al crédito a una mayor cantidad de mujeres “Pikineras”. Esto ha permitido desembolsar hasta Agosto de 2010 alrededor de US$130,000 del fondo de US$150,000 autorizado por el Banco. El fondo está siendo recuperado con mucha eficiencia, pero dada la fuente presupuestaria, se tendrá que progresar en la rehabilitación de la planta Lamlaya para poder acceder a mayor cantidad de fondos del proyecto.

7. La adjudicación de poco más de 60 préstamos hasta octubre es aún una

incidencia pequeña en el universo de alrededor de 2,000 mujeres en el negocio, pero demuestra que el préstamo individual en cantidades menores es la mayor demanda (en cantidad de usuarios) de este segmento de la cadena productiva pesquera artesanal. Esta línea de crédito asegura un mayor efecto social al llegar a mayor cantidad de personas individuales y a familias de escasos recursos, en especial a los grupos de mujeres indígenas priorizados por el proyecto. Se puede inferir que la satisfacción de las Pikineras es alta por su comportamiento de pago. Sobretodo porque están adquiriendo un financiamiento a menor precio que el que les suministraban otras fuentes. Las

33 Sin embargo, se explicó en la sección anterior relativa a la ejecución del Proyecto la pérdida cambiaria por la fluctuación del dólar en el mercado financiero (cambio adquisitivo de SDR). 34 El fracaso en dos licitaciones internacionales para la adquisición de botes y equipos dejaron como lección aprendida que los alcances técnicos eran ambiciosos y en cierta medida sobrepasaban la capacidad de absorción por parte de los beneficiarios. Además, los oferentes se presentaron con precios sustancialmente superiores al presupuesto. Esto obligó a declararlas desiertas.



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plantas procesadoras son las que les han facilitado financiamiento y la entrada del fondo revolvente está cambiando el esquema de este mercado, proveyendo de una “autonomía” económica a las “Pikineras”, quienes continúan suministrando sus productos a las mismas plantas, a pequeños negocios y a la comercialización fuera de la región proveniente del pacífico.

8. Un cuello de botella lo constituyó los retrasos de aprobación de los créditos

más allá del período establecido por parte del Comité de Coordinación del Proyecto. Esta dificultad ha sido superada y el Comité de Coordinación ha estado sesionando una semana después de la sesión del Comité de Crédito. Adicionalmente, el Comité de Coordinación ha resuelto administrativamente conceder las facultades de aprobación de préstamos hasta C$100,000.00 córdobas al Comité de Crédito. Sin embargo, esto no ha sido efectivo porque se requiere modificaciones al Manual de Operaciones del Proyecto. Es recomendable que esta disposición administrativa se formalice para agilizar los desembolsos y cumplir con los tiempos establecidos en el reglamento operativo. Esto se aborda en la sección de análisis de riesgos del proyecto al final.

9. En el marco de la ejecución del Fondo Revolvente, el proyecto requiere invertir

en el fortalecimiento de la base social para ampliar la cantidad de sujetos de crédito. El FCR ha investigado a organizaciones y asociaciones del sector pesquero, incluyendo de mujeres, y ha concluido que en su mayoría son de reciente creación (post “Félix) y no podrían reunir los requisitos para acceder al crédito. Esto confirma un problema central en la región, el desarrollo de las capacidades para operar negocios y ser sujetos de crédito es bajo y por lo tanto, el esfuerzo de capacitación y asistencia técnica es primordial para mejorar las capacidades empresariales del sector. Se recomienda discutir este tema en el seno del Comité de Crédito para trabajar conjuntamente GRAAN-FCR/BFP-INPESCA en una estrategia dirigida a fortalecer a aquellas organizaciones del sector identificadas por el FCR que demandan crédito y asistencia técnica para su fortalecimiento. Esto es igual de válido para los potenciales sujetos de crédito en especie de botes pequeños y medianos35.

10. Además del inicio del crédito individual a las mujeres “Pikineras”, se ha

ejecutado con buen suceso la compra y suministro de aperos y equipos de pesca para los pescadores no sujetos de crédito. Las coordinaciones y la asistencia técnica de INPESCA ha sido efectiva. Esta actividad se ha desarrollado por medio de consultas con los individuos que participan en el sector, respetando las decisiones conjuntas tomadas con los beneficiarios. No obstante, como se ha mencionado en el componente 1, en las comunidades la asistencia no ha llegado y se requiere acelerar la organización y ejecución de la misma en el sector que por su afectación ha estado muy deprimido.

11. Las actividades de preinversión alrededor de la reactivación de la Planta

“Lamlaya” están en proceso y los riesgos sobre la factibilidad de la inversión y la viabilidad con la delegación de la administración a la Asociación de Mujeres “Pikineras” se aborda en la sección de riesgos.

12. La línea de crédito destinada a microfinancieras no parece ser viable. Análisis e

indagaciones directas hechas por el FCR/BFP en la zona indican que

35 Estos demandarán créditos entre US$75,000 y US$100,000 por lo que los riesgos serán más altos.



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solamente una micro-financiera: “Pana-Pana”, estaría en condiciones de intermediar el crédito. No obstante, esta organización manifestó abiertamente su indisposición de comprometerse con el Fondo por cuanto han tenido malas experiencias con mujeres que no han respondido por sus obligaciones. Es recomendable que la dirección del proyecto converse directamente con dicha organización para evaluar sus consideraciones y encontrar alternativas para su incorporación al Fondo Revolvente.

13. La ejecución del componente desde el punto de vista físico sólo ha estado

focalizado en la adquisición de aperos de pesca y su suministro a los afectados. En las entrevistas con personas de la muestra representativa en las comunidades así se pudo confirmar. De acuerdo a un informe, la proyección de entrega de aperos de pesca alcanzaba a un promedio de 62 familias en 10 comunidades. Estaban en proceso las licitaciones para las adquisiciones de nasas.

14. No se tuvo evidencia de una evaluación y manejo de los riesgos del

componente, así como de la planificación para resultados de forma estructurada. El mismo reajuste del componente no se acompañó de una actualización de los indicadores. En discusión con el equipo de INPESCA se coincidió en la necesidad de preparar un análisis y actualización de los indicadores y la precisión de su medición en el tiempo antes que se continúe con su ejecución. Esto servirá para incorporarlo al sistema de seguimiento del proyecto.

15. El Componente 2 tiene mucha importancia estratégica por cuanto se plantea la

reactivación con sostenibilidad de un sector productivo trascendental: la pesca a pequeña escala, artesanal y comunitaria.

16. El indicador de la instauración de un Fondo Revolvente sostenible ha

despegado con buen suceso. Sin embargo, se sugiere trabajar en equipo (desde el Comité de Crédito) la planificación e implementación del componente de capacitación y asistencia técnica por cuanto se necesita fortalecer la capacidad administrativa y técnica de la demanda: los pescadores, las Pikineras y las asociaciones de pescadores.

17. Faltaría sumar al análisis de la sostenibilidad del Fondo Revolvente, las otras

líneas de créditos que no se ejecutan aún.

18. El FCR y el equipo técnico del Proyecto (con el liderazgo de INPESCA y SEPROD) deben a lo inmediato actualizar la tabla de indicadores y sus mecanismos y medios de medición y verificación sistemáticas.

Componente 3 1. El componente 3, concentrado en la rehabilitación de infraestructura social,

sobre todo de vivienda, se confronta con dos factores importantes: un modelo de ejecución que plantea la autoconstrucción, sobre todo en la reconstrucción de viviendas y otro de reactivación productiva local que plantea el abastecimiento de materiales localmente, especialmente madera.

2. El modelo es apropiado y se justifica por cuanto la práctica y tradición local y

cultural, asociado con la falta de recursos – sobre todo indígena – ha sido la autoconstrucción. De esta manera, el enfoque del proyecto acoge la política operacional del Banco sobre Pueblos Indígenas. Pero a este enfoque se le ha



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hecho un ajuste, y es que la dirección y ejecución técnica de la reconstrucción no puede estar en manos de los beneficiarios, es lo que el INVUR ha comprobado en el proceso de asistencia a la SITINP. Una de las razones técnicas importantes detectadas como causal fundamental del arrasamiento de las casas por el Huracán, fue justamente el sistema rudimentario de amarres entre los postes soporte de las casas y las vigas, lo que abonó a su total desmontaje tras el paso del fenómeno. Las calidades técnicas de construcción como hemos visto en la sección introductoria no son seguras ni suficientes para enfrentar la embestida de un huracán.

3. De esta manera, carpinteros con experiencia y con capacidad de entendimiento

del modelo constructivo propuesto por INVUR, aprobado por el MTI en las normativas de construcción y validado con la SITINP en las comunidades mismas, son los encargados de llevar a cabo con éxito el proceso de reconstrucción de viviendas. Los beneficiarios participan, pero a un nivel de apoyo o asistencia y no a cargo de la reconstrucción.

4. El otro factor es el proceso de adquisición y suministro de madera de la región

como material central en la construcción de viviendas, iglesias, centros comunitarios, reparación de puentes, pequeños muelles y pequeñas clínicas. Respetando la visión de propiedad comunal conforme a la Ley 445, y una cosmovisión indígena de la tierra y del uso de sus recursos, el proyecto ha privilegiado a pequeñas Empresas Forestales Comunitarias (EFCs)36 en la participación de contratos para prestar este servicio, ratificando el objetivo del proyecto de impulsar el desarrollo socio económico local y respetando las organizaciones naturales de las comunidades indígenas como lo consigna la política OP 4.10 y su Anexo A del Banco.

5. Los contratos ya establecidos con las Empresas Forestales Comunitarias hasta

por la suma de poco más de US$500,000 dólares han estado enfrascados en un problema de gestión y capacidad de estas pequeñas empresas para honrar sus obligaciones. Razones como dificultad para cumplir con los trámites de permiso y requisitos para el aprovechamiento de la madera “huracanada” ante el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), problemas de capacidad para generar la cantidad y calidad de pie tablares comprometidos en el tiempo estipulado37, y de transporte de la misma madera, y una falta de seguimiento y administración de los contratos son problemas que requieren del apoyo de las estructuras de gestión del proyecto.

6. Consciente del impacto del huracán, el Gobierno Central emitió un decreto38 para el aprovechamiento de la madera derribada por el huracán, de tal manera

36 Estas Empresas Forestales Comunitarias (EFC) han sido promovidas por el Instituto Nicaragüense Forestal INAFOR tras la asunción del nuevo Gobierno en 2007. Antes del paso del Huracán “Félix” habían sido creadas 14 empresas (aserríos) para dirigir de forma organizada y sostenible el aprovechamiento del bosque. El impacto del fenómeno rompió el proceso, sobre todo por las consecuencias psico-sociales que el fenómeno trajo para las comunidades. Post huracán, han venido desarrollándose otras pequeñas empresas. Todas son aún muy débiles institucionalmente y no cuentan aún con suficiente capacidad de gestión empresarial. 37 El modelo de casa demanda medidas particulares de madera no comerciales, son medidas y calidades técnicas de madera que sólo se producen por encargo y que no cualquier árbol presta las condiciones para extraerlas. El Modelo de Casa validado presenta estas características. De la entrevista con el Ingeniero de INVUR. 38 Este decreto presidencial 92/2007 del 11/09/07 instruye a los Ministerios sectoriales a colaborar en la implementación de la resolución administrativa del CRAAN 20-08-09-2007 con fondos del tesoro y/o de la



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que las instituciones centrales debían dedicar recursos y apoyo técnico a la RAAN y a las comunidades para dicho aprovechamiento en la rehabilitación. Sin el apoyo suficiente y la falta de recursos y capacidad para este aprovechamiento, parte importante de la madera derribada se perdió debido al tiempo y a la humedad.

7. El INAFOR, con base en ese Decreto Presidencial emitió una resolución

administrativa39 que regula el aprovechamiento de la madera derribada y no derribada de bosques donde el huracán impactó. La Resolución consigna el aprovechamiento comunitario con un enfoque de sostenibilidad exigiendo la presentación de un Plan de Aprovechamiento Forestal (PAF), un inventario de la madera aprovechable, certificación de las autoridades comunitarias, de la Alcaldía y del Consejo Regional de la Región y otros requisitos menores siempre y cuando la madera esté dirigida a la rehabilitación de la infraestructura social con o sin fines comerciales. Esto flexibilizó los trámites, que en condiciones normales son más exigentes. Cuando la operación es con fines comerciales (las EFCs venden madera a otras comunidades a través del Proyecto), las Empresas deben pagar el impuesto correspondiente como lo establece la política y las leyes fiscales del país.

8. El tema del impuesto ha creado inconformidad y tensiones, no se puede

comprender por los comunitarios, ni aceptan, que recursos naturales de propiedad comunal sean gravados por las autoridades nacionales, sobre todo si son para fines sociales de uso de la misma comunidad40. En respuesta a ello, esto se ha flexibilizado y cuando el servicio se presta para la rehabilitación de la comunidad misma de donde se extrae la madera se concibe como una acción no comercial y sólo se restituye pago por servicio y no por venta de madera. En todo caso, esta situación de resistencia podría estar fundada en las concepciones comunitarias respecto al aprovechamiento del bosque que es propiedad comunitaria. En cierta medida es también un tema fundamentalmente de comunicación. Por tanto, amerita ser considerado en el contenido de la estrategia de comunicación del proyecto con las comunidades para evitar mayores atrasos en el proceso de suministro de madera.

9. Se pudo identificar que la administración de los contratos de suministro de

madera no se está cumpliendo a cabalidad, puesto que demandan de gestión y seguimiento por parte de las estructuras técnicas del proyecto para “acompañar” a estos empresarios y verificar las causas específicas del aparente incumplimiento caso por caso. Los tiempos de ejecución de los contratos han sido extendidos a través de varias adendas, pero a la fecha se requiere intervenir proactivamente para lograr el suministro de madera. Esta situación se debe evitar puesto que podría afectar en el futuro los compromisos de reparación de techos y de reconstrucción de viviendas, si no se actúa.

cooperación internacional. En esencia dispone el aprovechamiento del recurso forestal derribado por el huracán. Mandata que sea manejado por las comunidades con un enfoque de agro-forestería comunitaria. Manda a suspender permisos para terceros de extracción, transporte y comercialización del recurso forestal. Manda a disponer del inventario de madera existente en patios de acopio o en la industria forestal para suplir las necesidades de reconstrucción de viviendas e infraestructura en las comunidades indígenas afectadas. 39 Resolución 75/2007. 40 La Ley 445 establece la distribución de los beneficios derivados de la explotación de los recursos en tierras de régimen de propiedad indígena: 25% de ese impuesto lo capta el gobierno central, y el 75% se restituye a la Región. En teoría el 25% debe regresar a la comunidad con inversión social.



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10. Un segundo gran tema de este componente es el de la construcción de las

pequeñas clínicas sanitarias en 5 zonas clave de las comunidades indígenas afectadas por el huracán. El Ministerio de Salud (MINSA) está a cargo del diseño de estas pequeñas clínicas desde los inicios del proyecto. El MINSA determinó la participación de un equipo a través de la Dirección de Planificación, de Infraestructura y de Servicios de Salud para la Costa Caribe.

11. En el proyecto se planteó la demanda de US$750,000 para la rehabilitación de

la infraestructura sanitaria. El SILAIS41 de la RAAN fue consultado y bajo el concepto de desarrollo prospectivo de la red de servicios de salud del MINSA y del Modelo de Salud Regional que ha sido diseñado, se discutió cuál sería la demanda de salud post “Félix”.

12. ¿Qué ha pasado que el proyecto no ha ejecutado este sub componente de

salud? Cuando los aspectos de ejecución se discutieron en el Consejo de Desarrollo de la Costa Caribe, se identificó que la Organización Panamericana de la Salud y la Universidad Nacional de Ingeniería UNI tenían un convenio para diseñar la infraestructura sanitaria. De manera que se determinó que era oportuno que la OPS y la UNI en coordinación con el MINSA se hicieran cargo de los estudios de preinversión y de diseño de las unidades de salud a construir o rehabilitar.

13. Tomando como perspectiva el modelo regional de salud, se planteó que las

zonas afectadas por el huracán: Sandy Bay/Nina Yari (13 comunidades), el Litoral, Llano Norte, Yuleo (17 comunidades), Sisin (14-15 comunidades), Sahsa (27 comunidades) y Francia Sirpi en Tasba Raya, Waspan (8-12 comunidades) todas afectadas sensiblemente por el “Félix”, se constituían en los sitios estratégicos para la construcción de “sub-sedes” de salud, figura de red muy especial debido a las condiciones geográficas y de dificultad de acceso a la salud para las distintas comunidades.

14. Solamente Sahsa funciona con carácter de sub sede actualmente. Se conciben

así por las características geográficas (equidistantes a una serie de comunidades rurales), de proyección municipal como una subdelegación y eslabón paralelo a la estructura comunitaria de Gobiernos Territoriales ya existentes.

15. Las características físicas de los centros es que son un “híbrido”, menores en

resolución a un centro de salud y mayores que un puesto de salud. Esto implicaba áreas como laboratorios, algunas áreas de camas, de administración, área de alojamiento para el personal médico, etc. Algo que aunque la OPS y la UNI podían diseñar no estaba aún formalmente establecido en el sistema de regulación del Ministerio de Salud. Esta situación de vacío en la regulación no permitió la autorización inmediata para ir adelante con todo el trabajo de diseño y construcción. La Unidad de Regulación del MINSA, como era técnicamente correcto, exigió otros requisitos como un Plan Médico Funcional, de Servicios y a redimensionar la unidad. Así, se inició la normativización de algunas áreas adecuadas a este tipo de unidad novedosa, fuera del esquema de desarrollo de las redes hasta ahora concebidas en el nivel central/nacional.

41 Sistema Local de Atención Integral de la Salud, instancia regional administrativa del Ministerio de Salud que cubre un departamento o región.



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16. El diseño se definió que fuese modular: tres módulos: Clínico, Administrativo y

Servicios habitacionales.

17. La UNI diseñó los tres módulos, pero hace falta el diseño integrado de los tres módulos. El departamento de habilitación del Ministerio ha dado su visto bueno a los diseños de los tres módulos, pero debido a que el convenio entre UNI y OPS caducó en 2009, la UNI para poder continuar su colaboración solicitó la suscripción de otro convenio que le permitiera justificar la participación de sus recursos humanos en función de esta tarea. De esta manera, se ha gestionado un convenio entre la UNI y el GRAAN, ya suscrito el 23 de agosto del 2010, para dar continuidad a este trabajo.

18. El diseño integrado demanda además, estudios de suelo, estudio estructural y

diseño para los desechos clínicos. Para ello, la UNI ha demandado el apoyo logístico y las visitas al terreno.

19. Se ha coordinado entre el MINSA y la UNI y el GRAAN realizar las labores en

noviembre de 2010. Cada parte pondrá recursos de movilización y viáticos a los especialistas para desplazarse a los sitios y realizar los estudios especializados correspondientes.

En el caso de la pre-inversión de las pequeñas clínicas se puede plantear:

1. Los problemas centrales identificados son:

No se tuvo la capacidad de prever y administrar los riesgos de atraso debido a las dificultades en la aprobación de los diseños y el vencimiento del convenio OPS/UNI que paralizó las acciones. Al delegar en terceros los procesos, el Proyecto no podría dejar solo en manos de ellos todas las soluciones a los problemas.

Si las partes UNI-GRAAN-MINSA no logran acordar a lo inmediato los recursos para realizar los estudios, éstos se podrían postergar hasta el año 2011, poniendo en riesgo la ejecución de las obras para el próximo año.

Los estudios previstos a realizar por parte de los expertos de la UNI no

garantizarían por sí que el lanzamiento de la licitación será inmediata. No se identifica que se estén preparando todos los documentos de evaluación y de preinversión para proceder inmediatamente a la contratación de las obras.

No es evidente que el trabajo de diseño de las obras que prepara la UNI esté

en correspondencia con el presupuesto definido para estas obras en el proyecto. Un escenario que hay que prever es que si el diseño y estudios de factibilidad resultan en unos costos muy superiores al presupuesto con que cuenta el proyecto, esto podría detener las inversiones o readecuar la estrategia de ejecución teniendo que afectar a las comunidades.

Si no se toman las previsiones del caso, las contrataciones para la

construcción de las unidades sub sedes de salud podrían retrasarse y poner en riesgo la vigencia de dichos estudios.

Recomendaciones a la gestión de los estudios de preinversión para las clínicas



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2. Se recomienda los siguientes puntos para evitar otros atrasos en el proceso:

Se debe organizar a lo inmediato una reunión conjunta UNI-GRAAN/Proyecto-MINSA con la presencia de los expertos de todas las partes (adquisiciones-finanzas-infraestructura) para precisar el plan de actividades inmediatas y los recursos, para proceder con los estudios pendientes y cualquier otro tipo de análisis que se requiera previo a la licitación de las obras.

En este proceso se requiere la participación y acompañamiento de las

especialistas en adquisiciones del proyecto, para prever la modalidad de la licitación una vez que se emitan los estudios respectivos (hay que recordar que son 5 unidades de salud), de manera que hay que evitar que se posterguen las contrataciones por falta de preparación de la documentación requerida por el Banco.

El año entrante 2011 es un año electoral y al proyecto le favorecería tener

contratadas todas las obras antes de finalizar el primer semestre para poder ejecutar los recursos programados, pues el segundo semestre estará marcado por las elecciones nacionales con la tendencia a paralizar estos tipos de inversiones. No se debe olvidar que la fecha prevista de finalización del proyecto es el 2012.

20. En general, el componente tres está atado a acciones sociales importantes

para las comunidades indígenas: por un lado, la participación de beneficiarios en el proceso de autoconstrucción y por el otro, el aprovechamiento de sus recursos forestales en zonas de tierra indígena bajo régimen comunitario y de propiedad comunal. Ellas están amparadas por las leyes de la República, en especial la Ley 445.

21. El papel de los diferentes actores: las estructuras del proyecto, especialmente

la Secretaría de infraestructura, transporte e inversión pública (SITINP) que ejecuta las actividades y administra los contratos, la Dirección Técnica del Proyecto en manos de la Secretaría de Planificación, Adquisiciones, el INAFOR y el INVUR, las Empresas Forestales Comunitarias, las autoridades de la Alcaldía, la Secretaría de Recursos Naturales (SERENA) al menos, deben activar a lo inmediato una comisión interinstitucional para el manejo de esta situación de manera conjunta y poder destrabar los problemas y dificultades que se identifiquen como obstáculos al proceso reconstrucción y en especial el de suministro de la madera.

22. El proyecto no contempla en sus líneas presupuestarias un apoyo técnico y

capacitación a las Empresas Forestales Comunitarias, pero sí se pueden hacer alianzas con otras entidades como el INAFOR para revisar si con otros recursos puede darle continuidad al fortalecimiento de la gestión y organización de las Empresas.

23. Una comisión interinstitucional (GRAAN-MINSA-UNI) para atender el caso de

los estudios de suelo de las pequeñas clínicas y preparación de la documentación requerida para el proceso de licitación debe instaurarse a lo inmediato, de manera que no se atrase más tiempo el diseño y la documentación para las licitaciones pues se corre el riesgo de no ejecutarse las obras si no se han comprometido los recursos a mediados del año 2011.

24. Los directivos del proyecto, a través de la estrategia de comunicación, deben

jugar un papel central en el manejo de la información y la comunicación con las



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comunidades para no crear expectativas falsas y explicar muy bien a ellos que los procesos no son simples y se requiere de mucho esfuerzo y gestión técnica para poder materializar las obras. Esto evitaría más insatisfacción de los beneficiarios.

Componente 4

1. Este componente de Fortalecimiento Institucional se programó para ser co

ejecutado con parte de los recursos del Componente 1, administrado por la SE SINAPRED. Se ha dicho en secciones anteriores que se esperaba crear las condiciones institucionales en el GRAAN para la ejecución del proyecto y esa era parte de la misión de la SE SINAPRED. Se explicó que la SE SINAPRED no pudo ejecutar esas acciones debido al desfase sufrido y, al aprobarse el Proyecto, el GRAAN tuvo que proceder a la ejecución del proyecto sin las condiciones previstas.

2. Por lo general, las inversiones de Fortalecimiento Institucional consisten en

recursos y asistencias técnicas complementarias para las entidades ejecutoras con el fin de mejorar su equipamiento tecnológico de trabajo, sus procedimientos administrativos financieros, de adquisiciones y capacidad técnica con estudios asociados a la labor del proyecto y contratación externa de consultores para el manejo de temas especializados. Este concepto ha probado ser muy limitado para este proyecto y las entidades que lo ejecutan.

3. La diferencia con respecto a otras entidades y otros proyectos, es que en este

caso, el contexto institucional del Proyecto se podría caracterizar así.

a. Se trata de una entidad ejecutora de gestión gubernamental naciente sin experiencia alguna comprobada para este tipo de proyectos.

b. El Proyecto se incorpora a un proceso en marcha de formación de la identidad institucional de autonomía y construcción de sus estructuras.

c. El Proyecto por su naturaleza, se ejecuta con la participación e intervención necesaria de entidades nacionales especializadas que, en la práctica, en muchos casos deben hacerse cargo de la ejecución técnica de los componentes, dada su especialización y desarrollo propio y las limitaciones e inexperiencias regionales. Aunque algunas con débil o nula presencia en la región.

d. El Proyecto se implementa en una región con diversidad étnica y cultural distinta a la de la nación, por lo que se hace responsable de cumplir con la Política Operacional del Banco para Pueblos Indígenas.

e. Finalmente, es un proyecto que requería rápida ejecución (de emergencia) y por tanto, debía ejecutarse con mucha eficiencia y efectividad a la vez que contribuía a construir sostenibilidad institucional y socio-económica.

4. La complejidad institucional se reconoció por las autoridades de gobierno y por

el Banco. A pesar de ello, no se creó una unidad ejecutora al inicio y se tomaron los riesgos, pero al igual que en los componentes, las medidas de mitigación no fueron suficientes. El resultado es un costo alto por el proceso de aprendizaje de las estructuras de Gobierno Regional, retrasando sensiblemente las actividades del Proyecto. Parece ser que el factor central de esto ha sido la capacidad de manejar aspectos de adquisiciones, a lo que no ha estado acostumbrado el GRAAN, sobre todo de organismos como el Banco. A esto se le suma el control de evaluación ex ante de la mayor parte de los procesos debido al riesgo alto de la entidad a juicio del Banco. Adicionalmente,



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se han recogido opiniones que un problema de comunicación y poca flexibilidad en algunos procesos por parte del Banco afectaron la ejecución de algunos de ellos.

5. El Proyecto demandaba un acompañamiento más incisivo de las estructuras

nacionales de gobierno para mejorar la gestión del GRAAN. Esto requería recursos adicionales en los presupuestos nacionales de las entidades de gobierno central o en el Proyecto mismo.

6. El papel de acompañamiento permanente, de articulador de los procesos lo ha

jugado en gran medida la Secretaría de Desarrollo de la Costa Caribe, sin cuya gestión los procesos tendrían mayores atrasos y algunas entidades sectoriales no hubiesen profundizado en su gestión asesora y de co ejecutora. No por falta de voluntad, sino por falta de recursos.

7. Es recomendable analizar que las instituciones sectoriales requieren recursos

para dedicar esfuerzos al proyecto, sobre todo porque necesitan movilizarse hacia la región, asistir a las comunidades de manera directa con los técnicos regionales y del equipo técnico del Proyecto, controlar la calidad de las intervenciones y contribuir a resolver en el terreno los problemas más sentidos.

e. La Estrategia de Comunicación. Algunos resultado s de la Encuesta 42.

1. Las encuestas realizadas por el equipo evaluador a una muestra representativa

de 165 personas entre beneficiarios y afectados, evidencia una seria incomunicación de los objetivos, actividades y procesos de trabajo del proyecto en las comunidades. Estos resultados complementan los ya señalados en secciones anteriores.

2. A continuación presentamos algunos resultados relevantes y luego analizamos

la Estrategia de Comunicación y presentamos algunos comentarios y recomendaciones a la misma.

Resultados relevantes de la encuesta43

3. El Municipio en el que se ha escuchado hablar más sobre el Proyecto de Recuperación por el Huracán Félix es Rosita, más del 30% de las personas entrevistadas así lo declararon. En cambio, el Municipio en el que menos se sabe acerca del Proyecto es Waspam, (12.5%). El porcentaje de personas del sexo femenino (25%) que han escuchado hablar sobre el Proyecto es mayor que el correspondiente porcentaje en las personas del sexo masculino.

Gráfica 5. Porcentaje de encuestados que han escuch ado hablar del Proyecto

42 Una versión completa de los Resultados de la Encuesta están en el Anexo 4 del documento Anexos del Informe de “Análisis Social”. 43 La Encuesta de percepción en las comunidades fue realizada entre el 24 de octubre y el 18 de septiembre de 2010. La Muestra de la encuesta se construyó de listados de afectados por el Huracán proveídos por el Estudio de Daños y Necesidades EDAN de la SE SINAPRED y de listado de beneficiarios del sector Pesca. Por lo tanto, como toda encuesta, tiene sus limitaciones, no entrevista probablemente a muchos afectados que han sido beneficiados por el Proyecto, tampoco es de esperarse que tan grande universo de afectados sean muchos los beneficiados por el Proyecto. De manera que para el análisis social, la encuesta es un referente y no un insumo fundamental o columna vertebral del informe.



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4. La percepción de los entrevistados acerca de si el Proyecto les ha ayudado es baja. Solamente el 7 por ciento (12) del total de encuestados dijeron que el Proyecto les ha ayudado a resolver algún problema.

5. Casi dos de cada diez entrevistados (19%) han sido consultados o informados

sobre alguna actividad relacionada con el Proyecto de Recuperación por el Huracán Félix. El cinco por ciento de la muestra total han sido consultados o informados a través de Asambleas comunitarias, casi uno de cada diez fueron consultados o informados mediante Asamblea Territorial, el 3 por ciento por medio de los líderes comunitarios y aproximadamente el 4 por ciento por medio de los técnicos del Proyecto.

6. Una de cada diez personas entrevistadas piensan que las actividades del

Proyecto prioriza a las mujeres. Este porcentaje es mayor entre las personas de sexo femenino (12.5 %). El porcentaje de los que no opinaron acerca de si el Proyecto prioriza a las mujeres o no, es mayor en las personas de sexo masculino.

7. En relación al papel de los jóvenes el dato más sobresaliente es que el 5.5 por

ciento (9 personas) de la muestra global dijo que el papel de los jóvenes en las actividades del Proyecto es trasladar la madera.

8. El balance de la Encuesta de percepción en las comunidades tiende a ser

negativo. Esto no puede considerarse como un factor de inviabilidad del proyecto. Simplemente es el costo de su atraso, dificultades de operacionalización de sus acciones y de una inexistente estrategia de comunicación con la población meta. No obstante, los resultados son muy útiles para ser considerados en la estrategia de comunicación y son un elemento para el análisis del conjunto de factores que permiten analizar el desempeño del proyecto.

La estrategia de Comunicación. Comentarios

1. Hemos realizado una lectura y análisis del Plan de Comunicación y con base en el análisis social del Proyecto y la problemática reflejada en nuestra encuesta consideramos pertinente hacer los siguientes comentarios al Plan de Comunicación:

En cuanto a los Mensajes



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2. Comentario 1: El Plan de Comunicación no habla de la cosmovisión indígena, ni considera dentro de sus ejes el manejo de esa visión y enfoque de mensajes que fortalezcan la comprensión de las comunidades sobre el proyecto desde su perspectiva. Esto es una tarea que la consultora experta en comunicación debe plantearse para poder estructurar los mensajes e ideas tomando en cuenta esa cosmovisión. En especial cuando se habla con las comunidades Miskitus.

3. Comentario 2: Para hacer partícipes a las poblaciones metas del proyecto, se

les debe informar y dar a conocer de las formas de participación que deben tener en las actividades del proyecto, de los compromisos que deben asumir al obtener los beneficios del mismo en correspondencia con cada componente y sus actividades. De igual manera, los mecanismos, acciones y piezas comunicacionales deberán mantener informada a la población meta sobre cualquier cambio en las decisiones de inversión y/o de las actividades del proyecto en las que se involucran, y de los compromisos que deben asumir ante las nuevas decisiones.

En cuanto a la implementación del Plan:

4. Comentario 3: La implementación del Plan de Comunicación no es responsabilidad exclusiva de la Consultora experta en Comunicación y de su equipo. Las autoridades regionales que conducen la ejecución del proyecto y el equipo técnico del proyecto que labora bajo la estructura de gobierno, así como las instituciones asesoras y/o co-ejecutoras (INPESCA, FCR/BFP, INVUR, MINSA, INATEC) son co responsables de la implementación de la estrategia de comunicación, bajo la orientación y guía del/la experta en comunicación que se contrate y del equipo técnico del GRAAN.

Por lo tanto, la estrategia de comunicación y el plan de implementación de la misma deben ser estudiados para el dominio y conocimiento de cada uno de los actores, sobre todo si tienen que intervenir en las comunidades.

5. Comentario 4: La estrategia de comunicación y el plan de acciones

comunicacionales deberá programarse en correspondencia con el plan de trabajo técnico del proyecto (POA) y el desarrollo de las inversiones en cada comunidad (incluidas las asambleas comunitarias).

En cuanto a Palabras Claves:

6. Comentario 5: Sugerimos incluir Responsabilidad y Respeto a las decisiones de la comunidad.

En cuanto a las Acciones y Medios Comunicacionales:

7. Comentario 6: Sugerimos incluir: “Serán la base para la elaboración de las notas y todas las otras piezas comunicacionales tanto masivas como dirigidas en cada actividad del proyecto, los informes y reportes que deben presentar los directores técnicos y especialistas a cargo de la ejecución técnica de los componentes del proyecto, conforme lo demanda el sistema de seguimiento y evaluación del proyecto. El encargado de seguimiento y evaluación pasará cualquier informe de avance y de reporte de actividades programadas o realizadas al experto(a) en comunicación para su procesamiento y conversión en piezas comunicacionales.”



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8. Comentario 7: Las Asambleas Comunitarias, en el Plan se plantean sobretodo con la participación de los líderes comunitarios. Deberían incluir en un segundo momento la participación de los potenciales beneficiarios o a toda la comunidad si es necesario. Sobretodo si se trata de hacer una explicación general a las comunidades respecto a las decisiones de inversión del proyecto y las obligaciones comunitarias alrededor de cada una de ellas.

e. El interés y la capacidad institucional gubernam ental para tomar en cuenta, en la gestión pública, las tradiciones y la cultura de las poblaciones indígenas y afrodescendientes

1. La descripción que se ha hecho en las secciones anteriores sobre el diseño e institucionalidad del Proyecto, el diseño de los Manuales Operacionales para la implementación de los componentes con procesos que identifican e incorporan a las autoridades territoriales y comunitarias en las actividades del proyecto, en teoría demuestran el interés institucional gubernamental de tomar en cuenta las tradiciones y la cultura de las poblaciones indígenas. Todo ello se corresponde con la política de operaciones del Banco Mundial OP.4.10 y su Anexo A donde se plantea el respeto a la identidad, tradiciones y costumbres indígenas como a la participación activa de las comunidades.

2. Desde la perspectiva del diseño del proyecto, se partió del marco constitucional

y de las leyes que rigen las estructuras estatales y gubernamentales establecidas, así como de las prácticas organizativas y modelos de participación y gestión de las comunidades en la Región Autónoma del Atlántico Norte44. Así se pudo constatar en nuestros análisis tanto de la documentación del proyecto, como por medio de las entrevistas con los actores e informantes claves y beneficiarios.

3. Durante las entrevistas y la recopilación de la información se pudo constatar

que el proceso de identificación de daños y necesidades post Huracán “Félix” y las acciones de rehabilitación como de definición de estrategias para una respuesta sostenible han contado con la consulta a las comunidades y un reconocimiento adecuado de los procesos naturales de participación de las comunidades.

4. De esta manera, el reconocimiento a la composición multiétnica de la nación

establecido en la Constitución Política, de considerar como punto de partida el Plan de Desarrollo de la Costa Caribe aprobado por su Consejo de Desarrollo45 de la Costa Caribe, ratifica el interés y compromiso real del Gobierno Nacional de tomar en cuenta esa realidad en la gestión pública y del proyecto en especial.

44 Ello incluye la Constitución Política que establece el carácter multiétnico de la formación nacional, el derecho y respeto al desarrollo propio de las comunidades indígenas, la Ley 28, Estatuto de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica, la Ley 445, ley de régimen de propiedad comunal de los pueblos indígenas de la Costa Atlántica, Ley 290, ley de organización, Competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo y sus respectivos reglamentos. 45 El Consejo de Desarrollo está conformado por representantes de los Consejos Regionales, los Coordinadores de Gobierno, representantes de las denominaciones de iglesias más importantes de la región, de organizaciones sociales de la costa caribe, de autoridades nacionales de gobierno como la Secretaría de Coordinación de la Costa Caribe (quien preside), y funcionarios de gobierno originarios de la región. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto Nacional Forestal, Instituto de la Pesca INPESCA, Ministerio de Agricultura y Forestal MAGFOR, MIFAMILIA, entre otras instituciones con presencia de profesionales de la costa caribe.

LA SITUACIÓN POLÍTICA Y SU INFLUENCIA EN EL DESARRO LLO SOCIAL DE LOS PROYECTOS DE

INVERSIÓN Y POLÍTICAS SECTORIALES.


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5. EL problema central ha estado en la capacidad real de las estructuras de

Coordinación de Gobierno Regional y del Proyecto mismo de materializar las acciones. Ello requiere tremendos esfuerzos organizativos de coordinación y resolución integral de problemas institucionales y de gestión que tanto del lado de la oferta (el proyecto, el Gobierno y las empresas o proveedores) como de la demanda (las comunidades y pueblos afectados) presentan.

6. El interés y la capacidad institucional gubernamental está incorporada en el

diseño y concepción del proyecto, el cual desde su esquema organizacional integra las capacidades nacionales con las regionales, y están orientadas a fortalecer las capacidades regionales en función del desarrollo de la región.

7. La Política Operacional OP 4.10 y su Anexo A fue aplicada desde el diseño del

proyecto a través de las consultas adecuadas a todos los niveles de las estructuras autonómicas de la región. Aunque no se contó con evidencias documentales, sí se constató en las entrevistas con autoridades locales y comunidades que hubo consulta y grupos focales de discusión para la definición de los objetivos del proyecto y su alcance.

f. El respeto institucional a los valores jerárquic os de las organizaciones tradicionales indígenas y afrodescendientes

1. El proyecto se estructura bajo el mando de las autoridades de la autonomía donde gozan de amplia participación las etnias presentes en la región. No obstante, vacíos como la no participación del Consejo Regional y la participación extremadamente limitada del poder municipal rompieron la cadena institucional de la autonomía en el proceso de ejecución del proyecto.

g. El acceso de las autoridades indígenas y afrodes cendientes en los círculos responsables de la toma de decisiones

1. El proyecto es ejecutado directamente por las autoridades indígenas que dirigen la autonomía en la región y toman las decisiones del Proyecto. En la selección de beneficiarios, en la contratación para la adquisición de madera, las opciones de crédito y asistencia técnica para el apoyo del sector pesca, la rehabilitación de infraestructura se realizan con la participación de los líderes, empresas comunitarias y pobladores mismos que se involucran en su rehabilitación.

5 LA SITUACIÓN POLÍTICA Y SU INFLUENCIA EN EL DESAR ROLLO SOCIAL DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN Y POLÍTICAS SECTORIALES.

Las oportunidades, limitaciones, impactos y riesgos sociales asociados a las políticas públicas.

1. Los proyectos de inversión y de desarrollo en la Región del Atlántico Norte son implementados en el marco de un proceso de autonomía e institucionalidad en construcción que data desde 198746. El antecedente inmediato a ese proceso es una historia de abandono casi absoluto e invisibilidad de la región Caribeña

46 La Ley 28, Ley de Autonomía fue aprobada en 1987. Las primeras elecciones regionales se efectuaron en 1990. Desde esa fecha ha habido 6 elecciones regionales.




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en las políticas públicas e inversiones. Su integración cultural, política y física a la integralidad nacional ha sido y sigue siendo una agenda pendiente.

2. La gestión del desarrollo de la RAAN está regida por un Consejo de Gobierno

de 45 concejales con funciones legislativas – normativas, de políticas públicas. Los concejales son electos en representación de la diversidad étnica y territorial. En su seno, se organizan comisiones que norman políticas dirigidas a la producción, la salud, la mujer, la niñez, la educación, los recursos naturales, la planificación, etc., aplicables a su región. Desde el Consejo, se planifica la estrategia de desarrollo de la región y se aprueba el presupuesto anualmente. Los partidos políticos predominantes son el Frente Sandinista FSLN y el Liberal Constitucionalista PLC, ambos de alcance nacional y al nivel regional, el Partido YATAMA de raíces indígenas, fundamentalmente Miskitu.

3. El Consejo, una vez toma posesión, elije de entre sus miembros una Junta

Directiva que lo preside y al Coordinador de Gobierno, quien se encarga de las funciones ejecutivas de gestión del desarrollo. Actualmente, el Consejo Regional lo preside un concejal del FSLN y la Coordinación de Gobierno la encabeza una miembro del Partido YATAMA. En las estructuras municipales se combinan el poder entre los tres partidos políticos.

4. Bajo el liderazgo del coordinador de gobierno se estructuran las Divisiones y

las Secretarías de Gobierno, que atienden asuntos y temas de orden administrativo y técnico. Así, se organizan las Secretarías de Recursos Naturales y Medio Ambiente, de Finanzas, de Producción (SEPROD), de Asuntos Municipales, de Salud, de Educación, de Planificación, de Infraestructura, Transporte e Inversión Pública (SITINP), de la Mujer, Niñez y Adolescencia. La posición de Coordinación de Gobierno está asistida por el nombramiento de un Director Ejecutivo.

5. Las estructuras de gestión del desarrollo funcionan de manera muy incipiente

aún. En su organigrama las Secretarías se organizan a semejanza de las estructuras tradicionales del gobierno central, como el reflejo de estructuras ministeriales. El contenido de trabajo en la gestión del desarrollo ha sido muy limitado en sus pocos años de existencia por poco acceso a recursos financieros y por no estar orientado a resultados, sino a funciones indefinidas con escasa o débil planificación y controles. El reclutamiento del personal técnico, su seguimiento y evaluación al desempeño no han sido una práctica desde la creación de las instituciones.

6. Las naturales contradicciones políticas entre los Partidos predominantes y el

desconocimiento de las condiciones y demandas de las comunidades indígenas no han abonado a un consenso nacional y regional de cómo debe ser la autonomía y cómo debe gestionarse el desarrollo en la región47.

7. Podríamos aseverar que en las dos últimas elecciones regionales (2006 y

2010) se han podido establecer alianzas entre Partidos políticos para poder gobernar con mayor madurez y armonía relativa. Anteriormente, predominaron

47 En la actualidad esto está cambiando. Hay un Plan de Desarrollo Estratégico para la Costa Caribe muy ambicioso y está funcionando regularmente un Consejo de Desarrollo de la Costa Caribe liderado por la Secretaría de Desarrollo para la Costa Caribe.




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las contradicciones y fricciones heredadas de las guerras y las luchas políticas pasadas, donde la tolerancia y el co gobierno eran inadmisibles. No obstante, la paz relativa alcanzada en la actualidad se interrumpe en períodos electorales, momentos en que se exacerban los ánimos y las fuertes contradicciones generan violencia política, lo que reduce las posibilidades de inversiones privadas y públicas.

8. Se ha podido detectar que las contradicciones políticas han llegado a las

comunidades donde las fuertes diferencias ideológicas han conllevado a la creación de estructuras comunitarias paralelas afectando las decisiones de las inversiones, unas apoyándolas y otras desacreditándolas o a veces abortándolas. Esto se ha vuelto común en la actualidad.

9. Finalmente, en un grado superlativo se ha venido desarrollando un sentimiento

de reclamo constante a las autoridades centrales por las políticas excluyentes y la desconfianza en las capacidades institucionales y de gestión en la región. El problema no es tanto la desconfianza como la falta de una verdadera estrategia que resuelva estos desequilibrios. Por lo general, las inversiones en Fortalecimiento Institucional han carecido de verdaderos planes de aseguramiento que permita una verdadera transferencia de capacidades e intercambio cultural entre las autoridades nacionales y las regionales. El esfuerzo y los costos deben venir de ambos lados.

10. Otros elementos de riesgo social como la droga, la corrupción administrativa y

la alta vulnerabilidad y exposición a desastres naturales como los huracanes, minimizan los esfuerzos de desarrollo, reduciendo su impacto y efectos.

11. Estos elementos tienen como consecuencia que la mayoría de los proyectos de

inversión social no tengan los frutos esperados y el proceso de desarrollo sea más lento, aunque progresivo, pero cuyos efectos no sean prontos y a veces frustrados.

12. Las características políticas más importantes del Proyecto de Recuperación por

el huracán “Félix” podrían sintetizarse así:

a. La planificación del proyecto está fuera del proceso de planificación del Consejo Regional, quien en última instancia aprueba los procesos de inversión y de desarrollo de la región y su presupuesto anualmente.

b. Las dificultades políticas que se generan a la hora de la ejecución del

proyecto (que incluye la coordinación interinstitucional, la selección de beneficiarios, la contratación de proveedores o constructores locales, etc.) están ocasionalmente fuera de control de quienes dirigen las actividades técnicas del proyecto y los cuellos de botella y atrasos en las tomas de decisiones se profundizan dificultando el avance de las tareas.

c. Durante el segundo semestre del año 2008 se efectuaron las elecciones

municipales en todo el país y los líderes políticos del gobierno regional concentraron parte de sus esfuerzos en la contienda electoral. Posteriormente, en la segunda mitad del año 2009, se iniciaron los preparativos para las elecciones regionales del 2010 que concluyeron en marzo de este año. Estos procesos electorales ayuda a comprender

LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA:


55

las dificultades en la ejecución del proyecto en estos dos años. Se espera que esto se supere, pero puede complicarse puesto que en 2011 se llevarán a cabo las elecciones nacionales.

13. Es recomendable que el equipo técnico del Proyecto analice el riesgo de orden

político, atraiga para su apoyo a los líderes del Consejo Regional y prepare acciones inmediatamente, para evitar que las tensiones electorales obstruyan los procesos de ejecución del proyecto. Se deben plantear la meta de comprometer el 100% de los recursos para 2011 a mediados del año, antes que inicie el proceso electoral nacional.

6 LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA:

a. El marco legal

Ley 28 o Estatuto de Autonomía

1. La Ley 28 o Estatuto de Autonomía de 1987 es el marco legal que dio nacimiento al proceso de construcción de la institucionalidad de la autonomía en la Costa Caribe.

2. El Informe de Desarrollo Humano de la Costa Caribe nicaragüense (2005),

señala que el tema de la gobernabilidad en conjunto con la existencia de actores con identidades fuertes, así como de una economía dinámica, son las condiciones básicas para la construcción de una autonomía democrática. En este sentido, el eje de la gobernabilidad pasa por el ejercicio y fortalecimiento de la institucionalidad autonómica y de su articulación con el Estado.

3. La instalación de esta institucionalidad básica ha dado paso a la elaboración y

aprobación de diversas resoluciones y acciones vinculadas al carácter normativo de las regiones autónomas. Las más destacadas son el modelo regional de salud, el Sistema Educativo Autonómico Regional (SEAR) y su inclusión en la ley general de educación, la ley de demarcación y titulación de las tierras indígenas (ley 445).

4. En el plano institucional, una dificultad importante son los conflictos de competencia entre los distintos niveles de gestión y entre derechos y reglamentaciones de distinta procedencia. La historia de la construcción institucional de la autonomía ha resultado de coyunturas, de intereses, de correlaciones de poder entre los actores y de proyectos de desarrollo que han variado en el tiempo.

5. A pesar de ello, la población considera un valor en sí mismo la existencia de los consejos y gobiernos regionales. Es decir, conoce los avances en el SEAR y el sistema de salud autonómico, pero exige mayor eficiencia de los gobiernos autónomos en su gestión hacia lo que en las regiones autónomas se define como “buen gobierno” (IDH-CCN: 2005).

6. La existencia de la actual institucionalidad autonómica sienta las bases de su

perfeccionamiento. Hay una responsabilidad histórica compartida entre las regiones autónomas y el Estado nicaragüense, para promover mecanismos institucionales y formas de relación que consoliden el sentido de unidad entre la sociedad costeña y el conjunto del país.



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El reglamento de la ley de autonomía: importante avance legal

7. La aprobación del Reglamento de la Ley de Autonomía en julio de 2003 significó un avance de gran importancia en un proceso de lucha legal y política de la Costa Caribe por consolidar en la práctica los derechos de autonomía; un avance constantemente reclamado por los costeños pero que tardó más de 15 años en realizarse, contando desde la aprobación de la Ley en 1987.

8. A pesar de que algunas organizaciones políticas, como YATAMA, se

distanciaron de la versión aprobada en la Asamblea Nacional, no han dejado de considerarlo un instrumento útil en la lucha por los derechos de los pueblos indígenas. También entre la población costeña ganó mayoría la opinión de que era preferible conseguir la reglamentación de una ley existente en vez de apostar a una reforma de la misma, corriendo el riesgo de no poder controlar el contenido de tal reforma, que incluso –por la correlación desfavorable de fuerzas políticas en la Asamblea Nacional en ese momento – se corría el riesgo de resultar en el debilitamiento y/o anulación de los derechos autonómicos.

9. En términos legales, el Reglamento hizo más operativos varios enunciados de

la ley, al mismo tiempo que dejó otros contenidos aún sin tocar o sujetos a negociaciones entre las autoridades autonómicas y el gobierno central. Empero, un elemento novedoso es que el reglamento define el concepto de autonomía, el cual se entiende como: “El sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y financieramente descentralizado que dentro de la unidad del Estado nicaragüense, establece las atribuciones propias de las regiones autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos indígenas y comunidades étnicas [...] consignadas en la Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la república.”

10. Posterior a la Ley 28, la mayoría de gobiernos han percibido a las

administraciones regionales como un desafío a la soberanía e integridad del Estado y en contra de la tradición de poder centralista en Nicaragua. En este contexto el Reglamento de la Ley de Autonomía pone fin, al menos en términos formales, la posibilidad legal de los gobiernos centrales de seguir en su actitud evasiva, y teniendo que aceptar a las estructuras regionales de gobiernos como parte de la institucionalidad del Estado.

La ley 445: Régimen de Propiedad de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, indio y Maíz: comunidades fortalecidas.

11. Con la aprobación en enero de 2003 de la legislación sobre tierras indígenas, se creó – potencialmente – una base fuerte para concretar los derechos autonómicos y fortalecer de manera sustancial a las comunidades, que de esta manera reaparecen con mandatos y derechos tanto dentro de la estructura autonómica como en el sistema nacional de administración.

12. A través de esta ley, por vez primera el Estado nicaragüense cuenta con un procedimiento jurídico y administrativo para demarcar, legalizar y titular las tierras de las comunidades indígenas y étnicas de la Costa Caribe. La ley otorga reconocimiento legal a las comunidades como entidades con



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personalidad jurídica (artículo 23), así como su derecho a “darse sus propias formas de gobierno interno”.

13. Asimismo instituye a las autoridades comunales territoriales y sus formas legales de representación, tanto con respecto al proceso de demarcación como en sus funciones ante las entidades regionales, municipales y nacionales. La ley asimismo enfatiza que la propiedad colectiva de la tierra (artículo 29), tiene un carácter inembargable, inalienable e imprescriptible, tal como se contempla en la Ley de Autonomía y en la Constitución Política.

14. En cuanto a la distribución de los beneficios derivadas del aprovechamiento de los recursos naturales en el territorio de las regiones autónomas, la ley (artículo 34) menciona que estas deben “beneficiar directamente” a las comunidades indígenas dueñas de estos recursos. La ley establece la distribución relativa de este aprovechamiento: un 25% para las comunidades, 25% para el municipio en donde se encuentra la comunidad; 25% para el Consejo y gobierno regional; y finalmente un 25% para el gobierno central.

15. De ser realmente aplicada esta distribución, significaría un gran avance hacia

un marco de financiamiento más claro para los gobiernos regionales y municipales, así como la terminación de una parte importante de la discrecionalidad que ha existido tradicionalmente en el sistema de transferencias de recursos del gobierno central a las regiones autónomas.

16. En fin, la Ley de Régimen de Propiedad Comunal Indígena es un instrumento

novedoso y sumamente trascendente para la Costa Caribe, un instrumento que –por sus definiciones sobre los derechos y mandatos, que brindan certeza jurídica sobre la tierra y los recursos naturales – posee un fuerte potencial para impulsar y facilitar la participación de sus pobladores en el desarrollo de las regiones autónomas.

b. Costumbres y tradiciones indígenas y afrodescend ientes. La participación de las organizaciones indígenas y afrodescendientes

17. Se identifica un incremento de la participación y asociatividad de los pueblos

indígenas y afro caribeños y comunidades étnicas, a partir de la década de los noventa.

18. La participación de esta población ha trascendido los derechos y obligaciones comunitarias o ciudadanos y están relacionadas con la supervivencia económica, social y cultural de pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades étnicas. Cabe aclarar que existen diferencias importantes en las estrategias de cada pueblo o comunidad para consolidar su asociatividad y capital social, no obstante, identificamos dos aspectos comunes a todos ellos:

• La estrecha vinculación entre identidad étnica y asociatividad. La identidad étnica aparece como el motor e impulsor fundamental como medio para defender derechos y como instrumento para recuperar el fortalecimiento de la identidad étnica.

• La construcción de organizaciones propias para enfrentar problemas y garantizar sus derechos, ante la falta de confianza y credibilidad en las instituciones del Estado y en las autoridades autonómicas regionales.



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19. Los mayores activos en materia de organización política y de ejercicio de poder a nivel comunitario y municipal se identifican sobre todo en las comunidades indígenas Miskitu y Sumu/Mayangna. Sin embargo, las organizaciones y movimiento políticos regionales aparecen bastante frágiles frente a los partidos políticos nacionales. Esta situación coloca a las regiones autónomas en una situación de desventaja, en cuanto a su participación en la definición del destino mismo de las regiones y del país.

c. El fortalecimiento de la equidad y el empoderami ento de los pobres y sectores vulnerables.

20. La historia ha dejado en nuestro país importantes divisiones entre los grupos

étnicos y raciales, en particular, grupos indígenas y de ascendencia africana. Estas divisiones étnicas profundizan la discriminación a sectores específicos dentro de los grupos que se vuelven más vulnerables, como mujeres, niños, jóvenes y personas de la tercera edad.

21. Los verdaderos problemas residen en cambiar la dinámica social que perpetúa

dichas desigualdades con políticas públicas que permitan el desarrollo de cada grupo y en la forma en que se relaciona el Estado nicaragüense con sus líderes y las estructuras de las regiones autónomas. Un campo de acción fundamental es la construcción de una ciudadanía intercultural.

22. Se ha identificado que la asociatividad de los actores multiétnicos costeños ha

contribuido al desarrollo de su capacidad propositiva y de incidencia. Estos aprendizajes se lograron a través del ejercicio de los derechos autonómicos en la definición de políticas justas en el campo de la salud y la educación. Esta capacidad incidió en el avance de políticas interculturales.

d. Las políticas gubernamentales y las demandas de la población para fortalecer la inclusión y la cohesión social

23. A pesar del desarrollo normativo logrado, aún hace falta implementarlo a

cabalidad y perfeccionar lo que requerirá ajustes. Para alcanzar eso, habrá que construir alianzas, y avanzar hacia mayores niveles de diálogo y cohesión, tanto en la sociedad costeña como en la sociedad nacional nicaragüense. Bajo esta perspectiva, los desafíos para la Autonomía, son considerables.

24. De una parte están los asuntos que conciernen al funcionamiento y

consolidación de las instituciones públicas autónomas, así como la relación entre el nivel central y las autoridades regionales; y por otra parte encontramos aquellos temas propios del entorno social y económico costeño, que requieren ser tratados con relativa urgencia. Fortalecer el funcionamiento del régimen de autonomía para que sea capaz y eficiente requiere percibirlo –en forma seria y sistemática – como un sistema de gobierno que contiene cuatro niveles: i) El Estado nacional; (ii) los gobiernos regionales; (iii) los municipios; y (iv) las comunidades. Si bien han empezado a establecerse las bases para que el sistema funcione como tal, aún se requiere dilucidar en la práctica los ámbitos de autoridad, la articulación y las relaciones entre cada esfera de gobierno. En estas relaciones es fundamental los criterios de complementariedad entre las funciones públicas que desempeñan cada autoridad, y una mejor definición de lo que significa autonomía en los respectivos niveles. Descentralizar no es perder poder, es fortalecerlo.



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25. Aquí cabe pensar, por ejemplo, formas más eficaces para la administración de las regiones autónomas y echar a andar lo que formalmente es un modelo de descentralización avanzado. Con instituciones débiles no se puede ejercer gobierno sobre una jurisdicción territorial que representa la mitad del país, y que además tiene las mayores brechas de desigualdad y menores inversiones e infraestructura.

26. Es bastante claro que el avance de la frontera agrícola hacia la Costa ha

causado un cambio demográfico a favor de la población mestiza. Esto no debe reducir las posibilidades de construcción de la autonomía en un contexto socio cultural multiétnico. Al contrario debe sumar participación diversa y fortalecer la interculturalidad costeña.

27. Si bien existe bastante consenso en la sociedad costeña de que se ha logrado

un importante desarrollo normativo general respecto a los temas de la autonomía, también hay un fuerte apoyo a favor de realizar ajustes en algunos aspectos seleccionados. Por ejemplo, en materia electoral, los cambios en la composición demográfica han alterado en la práctica los equilibrios en la representación étnica, dejando en una situación evidentemente minoritaria a los pueblos indígenas; especialmente en la RAAN a los creoles o afrodescendientes y al pueblo sumu/mayangna.

28. Igualmente, en materia de demarcación de tierras es necesario reactivar el

proceso de aplicación de la Ley de Tierras Indígenas, la Ley 445, para avanzar en la demarcación y titulación de las tierras indígenas y afro-descendientes, sobre todo en las zonas nor-este de la región. Esto, además de cumplir con una demanda histórica y justa de los pueblos y comunidades de la Costa, sería vital para establecer de manera firme las reglas legales respecto al dominio de las tierras, y consecuentemente el manejo y su aprovechamiento productivo.

29. Una efectiva gestión de gobierno en alianza con el Gobierno Central para un

desarrollo social y económico sostenible y participativo en la RAAN enfrentan en su entorno social y político varios desafíos cruciales: Primero, la expansión del tránsito, venta y consumo de drogas, que con su correspondiente economía subterránea profundamente afecta el tejido social de las comunidades, y constituye una amenaza contra la estabilidad e integridad de las instituciones públicas, incluyendo la policía y el sistema judicial. Segundo, la promoción del desarrollo productivo. Una vez demarcadas y legalizadas las tierras, y definidos los procedimientos para el aprovechamiento de sus recursos, el desafío no termina. ¿Cómo administrarlas y explotarlas en forma sostenible? ¿Es compatible la propiedad colectiva con las opciones de inversión productiva? La ampliación y mejoramiento de la infraestructura física y la protección del medio ambiente ante el abuso humano y los desastres naturales. Tercero, la implementación efectiva de los programas educativos y de salud autónomos, y descentralizados, que han sido negociados durante los últimos años con las respectivas autoridades del estado nicaragüense.

e. La promoción de una gestión de gobierno transpar ente 30. En las regiones autónomas la construcción del concepto de gobernabilidad

democrática parte de la premisa de que actores e instituciones en los niveles comunal, territorial, municipal, regional y central deben desarrollar dos enfoques paralelos y articulados para alcanzar niveles de convivencia intercultural, respetuoso de la diversidad.



60

31. El primero de estos enfoques se refiere al establecimiento de mecanismos de coordinación y relaciones entre las regiones autónomas con las instituciones del Estado del nivel central, y los agentes externos que tienen incidencia en las regiones.

32. El segundo enfoque requiere de espacios de concertación, convivencia y promoción del desarrollo al interior de las mismas regiones entre los tres niveles de autonomía vigentes -regional, municipal y territorial comunal- con la participación de las organizaciones comunitarias, sociales y étnico-políticas existentes.

33. No obstante, un gobierno transparente pasa por fortalecer los sistemas de

gestión gubernamental y estructurar mejor los mecanismos de participación y distribución equitativa y subsidiaria de recursos para grupos vulnerables. Debe animar este proceso la promoción y respeto de sus identidades, cultura y tradiciones y la erradicación de la pobreza.

f. Legislación y participación indígena y comunitar ia

Legislación comunitaria

34. Las normas en las comunidades indígenas no están escritas, su transmisión y administración es oral, contrario al llamado derecho positivo que rige en el ámbito nacional administrado por el Estado.

35. La administración de la justicia en la comunidad es coordinada por el juez

comunal o wihta, quien involucra además a los otros líderes de la comunidad según sea el caso. Desde la perspectiva comunitaria, la administración de justicia en las comunidades depende del cumplimiento de la voluntad del pueblo, dado que los wihta son electos por la comunidad. Las comunidades consideran que las sanciones se aplican para mejorar el marco de respeto a las autoridades y comunidad en general. De igual forma se evita que las personas que cometen algún delito sufran gastos, riesgos y gastos mayores en la ciudad (juzgado local). En términos generales, los comunitarios consideran que la justicia positiva es más fuerte y no es formativa.

36. Las formas de aplicación de justicia son: reparación de daño, matrimonio

obligado, amonestaciones, “pana pana briaya laka” (amor y respeto al resto de comunitarios), curación exigida, sanción moral, destierro de la comunidad, aislar a la persona y familia, compromiso de ayuda permanente y temporal, decomiso de drogas y propiedades, obras públicas, multas, castigos físicos y tala mana (precio por la sangre). No todos los casos son iguales ya que pueden ser considerados leves o graves, pueden merecer aplicar justicia según las reglas de la comunidad o ser remitidos al juzgado local, o bien dejar las sanciones en las manos de Dios.

37. Es destacable que también hay casos como el hechizo que es auxiliado a

través de los guías espirituales como los adivinos y/o curanderos tradicionales. Esta forma de práctica expresa la forma en que incide también la cosmovisión de un pueblo en la administración misma de la justicia comunitaria.

LOS RIESGOS SOCIALES ADVERSOS PARA EL PROYECTO, MED IDAS PARA SU PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN.


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Participación Indígena

38. Las comunidades indígenas Miskitu han estado organizadas en su interior por la asamblea comunal y el consejo de ancianos. Actualmente incluyen figuras como el síndico territorial, el juez comunal, representante de las denominaciones religiosas (pastor o pastora), organizaciones de mujeres y jóvenes, representantes de salud y educación. Con el contacto socio cultural se han incorporado nuevas figuras estableciéndose y adaptándose a la estructura comunal, de esta manera se ha construido así el sincretismo organizacional en las estructuras comunales.

39. Las formas de organización social que han atravesado la prueba de los

tiempos son las autoridades comunitarias, ésta son fuertes y vigentes entre los Miskitu y Sumo-mayangna, no es así entre los Rama en donde ya no existen. Entre los pueblos afrodescendientes no existen formas ancestrales de organización social comunitaria pero en cambio existe, entre los Garífuna, un complejo sistema de cosmovisión que otorga a los espíritus de los ancestros gúbidas los poderes para definir las normas de convivencia y las sanciones para los infractores.

40. El pueblo Mískitu tiene organizada sus formas de autogobierno en: una

asamblea comunitaria en donde los participantes tienen voz y voto por igual y eligen a las autoridades. El principal es el Wihta encargado de los asuntos comunitarios y el síndico encargado del uso y cuidado de las tierras y otros recursos naturales.

41. Aunque el Estado, las instituciones y agentes que promueven el desarrollo

local -agencias multilaterales, bilaterales y ONG nacionales e internacionales- reconocen formalmente la legitimidad de la organización social-comunitaria indígena, en la práctica la tendencia ha sido la de impulsar el desarrollo de nuevas estructuras y representaciones organizativas. Esto ha conllevado a aumentar el organigrama socio-comunitaria, debido a la emergencia de nuevos actores en el ámbito del poder comunal (mujeres y jóvenes), pero también a la emergencia de nuevos temas y prioridades colocados en la agenda indígena y afro-caribeña como las temáticas relacionadas al desarrollo comunitario, gestión de recursos naturales y el ambiente, relaciones de género, violencia intrafamiliar, consumo de drogas y VIH-Sida, entre otros. Esta situación ha provocado una transición en las formas de organización comunal tradicionales a formas más especializadas y complejas.

7 LOS RIESGOS SOCIALES ADVERSOS PARA EL PROYECTO, MEDIDAS PARA SU PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN.

1. En el marco de esta sección, se aplicó una metodología de análisis de riesgos en proyectos con la participación de parte del equipo técnico del proyecto48 para identificar los riesgos de carácter social y las medidas para su prevención y mitigación.

48 No participó la SE SINAPRED ni instituciones co ejecutoras como INPESCA, MINSA, INVUR. FCR participó.



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2. Para el caso del Componente 1, en las entrevistas realizadas con la SE SINAPRED se pudo indagar que los principales riesgos identificados por su equipo son de orden fundamentalmente externo. Entre ellos se plantean:

El cambio climático que afecta de manera especial a la región. Podrían consistir en excesivas lluvias con crecimiento significativo de corrientes en los ríos, bloqueando el paso para el suministro de materiales y del personal en las acciones de rehabilitación de techos.

Movimientos políticos inesperados en las zonas de rehabilitación con manifestaciones de protestas que pueden cortar el paso en los caminos de acceso a las comunidades, impidiendo el paso de los materiales y los técnicos para la ejecución de las obras.

Inconformidad de beneficiarios con la respuesta de rehabilitación al no llenar sus expectativas que pueden ser más allá de la reparación de techo, que es el contenido de trabajo fundamental del componente 1. Este riesgo se manejará desde la gerencia del proyecto y en estrecha coordinación con la SE SINAPRED al ejecutarse la estrategia y plan de comunicación del proyecto.

3. En conclusión, la SE SINAPRED con las medidas internas que ha tomado que incluye el desplazamiento de parte de su personal técnico clave al territorio de la RAAN, con la organización interinstitucional en cuya estructura incluye al Gobierno Regional, a las municipalidades de Puerto Cabezas, de Waspan y Rosita, a promotores y a técnicos y a líderes comunitarios, está teniendo un control efectivo de eventuales riesgos internos, asegurando la ejecución de las actividades de reparación de techos. No se pudo evidenciar la existencia de un plan de administración de los riesgos externos identificados. Por lo que se recomienda al equipo de la SE SINAPRED realizar una sesión de trabajo dirigido a planificar las acciones de mitigación usando el formato que se provee en el anexo correspondiente o bien otro formato que mejor se le facilite para su manejo.

4. Las sesiones de análisis de riesgo con el equipo técnico del proyecto se desarrollaron los días 21, 22 y 23 de octubre con la participación de 12 personas entre miembros del equipo de Dirección Técnica (Planificación, Seguimiento y Evaluación), de la Dirección Financiera (Finanzas, apoyo administrativo y adquisiciones) y el Gerente del Proyecto. No pudieron participar los Secretarios de Planificación y de Finanzas del Gobierno Regional.

5. La metodología aplicada consistió primeramente en entender el concepto de riesgos49, la importancia de identificarlos como parte del sistema de seguimiento y control y sobretodo de administrarlos para evitar el incumplimiento de las actividades y de los objetivos del proyecto. A continuación se pidió a cada participante identificar riesgos desde sus posiciones en el proyecto y se consensuaron entre todos para seleccionarlos.

6. Para evaluar los riesgos, el equipo técnico desarrolló una discusión sobre el alcance y problemática potencial de los riesgos y luego asignó valores (escala 1 a 3) a cada uno de los factores: PROBABILIDAD DE OCURRENCIA e IMPACTO o efecto en el objetivo del proyecto para arribar a un nivel de severidad de cada riesgo.

49 El Anexo 6 en el documento de Anexos, contiene la metodología aplicada.



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7. Una vez evaluados los riesgos se aplicó el formato de planificación para el seguimiento identificando acciones, recursos, tiempos y responsables. Ver presentación completa de Gestión de Riesgos en Anexo 6 del documento “Anexos del Informe de Análisis Social”.

8. En la tabla siguiente se presenta un listado de los riesgos seleccionados por los participantes.



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TABLA. MATRIZ DE IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS

SESIÓN DE ANÁLISIS DE RIESGOS MATRIZ DE IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS

Proyecto: C 4392-NI Recuperación por el Huracán "Félix"

TIPOS CLASIFICACIÓN

RIESGOS INTERNO EXTERNO

A. ORGANIZATIVOS / INSTITUCIONALES 1

Atrasos en la toma de decisiones y en la ejecución de las actividades se presentan constantemente por la falta de participación de los ministerios como MINSA, INVUR, en las estructuras creadas para la implementación del proyecto.

X X

B. SOCIALES

1

La falta de comunicación e información sobre las actividades del proyecto y sus beneficios, tanto a los líderes comunitarios como a las comunidades en general, crea inconformidades cuando se entregan los beneficios del proyecto y los beneficiarios evalúan insatisfactoriamente al proyecto.

X

2 Si el estudio de factibilidad de la planta procesadora “Lamlaya” es negativo la actividad e inversión de rehabilitación no se cumpliría.

X

3

Falta de mercado para la colocación de los productos pesqueros puede crear insolvencia en los sujetos de crédito que adquieran barcos y capital de trabajo por parte del proyecto.

X

4

Falta de información y comunicación de los objetivos y actividades del proyecto a las prestatarias "Pikineras" crea inconformidad y pretensión de no pago.

X

5 Clima adverso impide a las mujeres "Pikineras" prestatarias desarrollar sus labores y podrían caer en mora, afectando la recuperación de la cartera.

X

6

Se atrasa el desembolso a las mujeres solicitantes de crédito debido a la demora en tiempo de aprobación en el Comité de Coordinación del Proyecto. A partir de la solicitud debería tomar 15 días.

X



65

TABLA. MATRIZ DE IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS

TIPOS CLASIFICACIÓN

RIESGOS INTERNO EXTERNO

B. SOCIALES 7

Falta de capacidad productiva de las Empresas Forestales Comunitarias contratadas y deficiencia en el seguimiento al cumplimiento de los contratos, extiende el plazo de entrega de madera para la reconstrucción de viviendas, cayendo el proyecto en incumplimiento de sus metas anuales. (7 empresas contratadas)

X X

C. FINANCIEROS

1 Los desembolsos del proyecto podrían suspenderse si el informe de auditoría externa no está listo al 15 de enero de 2011.

X

2

Retrasos en pagos a carpinteros y consultores por problemas de comunicación y problemas de gestión financiera interna podría provocar conflictos laborales y atrasar la ejecución de la reconstrucción de viviendas.

X

Fuente. Elaboración propia GESAWORLD S. A.-URACCAN en sesión de facilitación con participación del equipo técnico del proyecto.

9. En la tabla se puede observar que se identificaron diez riesgos, uno referido a aspectos organizativos-institucionales transversal a varios componentes, siete riesgos de tipo social y dos de orden financiero. Seis de esos riesgos se consideraron de orden interno, es decir, causados por factores bajo casi absoluto control por la gerencia del proyecto, dos de orden externo, fuera de control de la gerencia del proyecto y dos causados por una combinación de ambos factores.

10. No se identificó ningún riesgo en la aplicación de la política de género por cuanto es una prioridad marcada en las acciones del proyecto traducida en la identificación de beneficiarias en todos los componentes del mismo.

11. En la sección de análisis del Componente III, se hacen recomendaciones respecto a los riesgos para las obras relacionadas con las clínicas de salud.

12. Se programaron acciones para los ocho primeros riesgos, pues el equipo técnico participante consideró que los riesgos financieros se estaban atendiendo con la aplicación de medidas de mitigación ya en ejecución.

Administración y Seguimiento a los Riesgos

13. El equipo técnico del Proyecto programó una serie de acciones, estableciendo costos estimados, responsables y fechas de cumplimiento para mitigar y controlar estos ocho riesgos. Los riesgos de tipo financieros no fue necesario establecer un plan puesto que el equipo ya tenía programada una serie de actividades para su mitigación y control, que garantizan el cumplimiento de las obligaciones y compromisos del proyecto.

14. Como se nota, 7 son riesgos sociales y uno de tipo organizativo que tiene un efecto transversal en varios componentes. Cabe aclarar que la matriz Plan de Seguimiento contiene además dos columnas relacionadas con el seguimiento de las acciones y un control para el cumplimiento, así como otra columna de observaciones. Estas columnas no fueron incluidas en esta versión anexa por



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limitaciones de espacio, pero les ha sido remitida de forma íntegra a la SE SINAPRED y al equipo técnico del GRAAN.

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PLAN DE SEGUIMIENTO DE RIESGOS

C 4392 Proyecto Recuperación por el Huracán "Félix". Planificación: 23-oct-10 REVISIÓN A: 00/00/10

TIPOS Riesgos

Severidad Acciones de Mitigación y Control de Riesgos

Valor Riesgo Acciones Presupuesto estimado Fecha Responsable

USD DD.MM.AA.

A. Org./Institu-cionales.

1

Atrasos en la toma de decisiones y en la ejecución de las actividades se presentan constantemente por la falta de participación de los ministerios como MINSA, INVUR, en las estructuras creadas para la implementación del proyecto. INTERNO/EXTERNO

3 ALTO

1. Elevar una comunicación al Comité de Coordinación del Proyecto explicando la ausencia de participación y colaboración del MINSA y el INVUR y solicitando reunión con ellos.

0

1. 1/11/10 previo a

reunión del CCP.

Lawrence Palmer, Mara Rivas, Russel Coleman.

2. Reuniones bilaterales con cada delegado de MINSA e INVUR para acordar su participación bajo un plan de trabajo

500 4-5/11/10

Lawrence Palmer y Russel Coleman.

3. Seguimiento al plan de trabajo acordado.

0 Conforme a

las fechas del Plan

Russel Coleman.

4. Mantener informado al Comité de Coordinación sobre la ejecución de las actividades y la participación de las instituciones.

0

12/11/10. Y conforme a

las fechas del plan.

Lawrence Palmer.



68

TIPOS Riesgos



USD DD.MM.AA.

B. S

ocia

les

1

La falta de comunicación e información sobre las actividades del proyecto y sus beneficios, tanto a los líderes comunitarios como a las comunidades en general, crea inconformidades cuando se entregan los beneficios del proyecto y los beneficiarios evalúan insatisfactoriamente al proyecto. INTERNO

2 MEDIO

1. Contratación de especialista en comunicación.

26,400.00 15/11/2010 Lawrence Palmer, Katia Miranda.

2. Reuniones explicativas sistemáticas sobre los objetivos del proyecto y sus actividades a los líderes comunitarios, beneficiarios y población a través de asambleas comunitarias.

10,000.00 29-30/11/10.

Consultor/a, Equipo técnio: Palmer, Knight, Chow, D. Rivas, Miranda, Coleman, Taylor, Justo, Wilson, y Morales

3. Ejecutar la estrategia de comunicación (Todas las piezas comunicacionales)

50,000.00

Conforme a fechas del

plan de Comunicación

Consultor/a, Equipo técnio: Palmer, Knight, Chow, D. Rivas, Miranda, Coleman, Taylor, Justo, Wilson, y Morales



69

TIPOS Riesgos



USD DD.MM.AA.

B. S

ocia

les

2

Si el estudio de factibilidad de la planta procesadora “Lamlaya” es negativo la actividad e inversión de rehabilitación no se cumpliría. INTERNO

2 MEDIO

1. Establecer reuniones de seguimiento con la empresa consultora del estudio para conocer con anticipación los hallazgos.

0 17-21/01/11

(cada 15 días)

Tomás Taylor.

2. Si hay señales negativas preparar una propuesta de reorientación de recursos.

0 15/02/2011

Roy Chow y Denis Rivas.

3. Informar al banco sobre los resultados del seguimiento.

0 25/02/2011 Larry Palmer

4. Presentar la propuesta de reorientación de recursos al Comité de Coordinación para su aprobación o denegación

500 01/04/2011

Larry Palmer, Roy Chow y Tomás Taylor.

5. Someter a no objeción del Banco la propuesta de reorientación de recursos.

0 15/04/2011

Larry Palmer y Mara Rivas.



70

TIPOS Riesgos



USD DD.MM.AA.

B. S

ocia

les

3

Falta de mercado para la colocación de los productos pesqueros puede crear insolvencia en los sujetos de crédito que adquieran barcos y capital de trabajo por parte del Proyecto. EXTERNO

3 ALTO

1. Contratación de especialista en estudios de mercado y comercialización.

35,000 15/02/2011

Tomás Taylor (SEPROD) y Katia Miranda

2. Contratación de consultoría para realizar el estudio de mercado.

15,000 15/02/2011

Tomás Taylor y Katia Miranda.

3. Selección de sujetos de crédito, asistencia técnica y capacitación de los sujetos de crédito.

75,000 Abril-Agosto

2011

Tomás Taylor, Ivania Lee, Danilo Rosales e INATEC (Nombrar)

4

Falta de información y comunicación de los objetivos y actividades del proyecto a las prestatarias "Pikineras" crea inconformidad y pretensión de no pago. INTERNO

2 MEDIO

1. Contratación de especialista en comunicación.

26,400 15/11/2010 Katia Miranda

2. Reuniones explicativas sistemáticas sobre los objetivos del proyecto y del fondo revolvente a las mujeres.

0

28/10/2010; 15-20/11/10 Y 29/11 al 3/12

2010

Ivania Lee y Tomás Taylor

3. Prestar prontamente asistencia técnica a las mujeres que ya han recibido el crédito.

37,655

28/10/2010; 15-20/11/10 Y 29/11 al 3/12

2010

Ivania Lee y Tomás Taylor



71

TIPOS Riesgos



USD DD.MM.AA.

B. S

ocia

les

5

Clima adverso impide a las mujeres "Pikineras" prestatarias desarrollar sus labores y podrían caer en mora, afectando la recuperación de la cartera. EXTERNO

3 ALTO

1. Revisar contratos de crédito para asegurar si hay alguna cláusula que mitiga este riesgo.

0 29/10/2011 Ivania Lee.

2. Proponer al Comité de Coordinación la inclusión de la cláusula de seguro por fuerza mayor o desastre.

0 12-14 de

noviembre 2010.

Lawrence Palmer y Pedro Esteban Velázquez

3. Dar seguimiento a los contratos. 0 Permanente Ivania Lee

6

Se atrasa el desembolso a las mujeres solicitantes de crédito debido a la demora en tiempo de aprobación en el Comité de Coordinación del Proyecto. A partir de la solicitud debería tomar 15 días. INTERNO

3 ALTO

1. Proponer la reforma al Manual de Operaciones del Proyecto para autorizar al Comité de Crédito la aprobación de préstamos hasta C$100,000.00.

0 29/10/2010 Ivania Lee

2. Someter al Comité de Coordinación la propuesta de reforma.

500 15-18/11/10

Lawrence Palmer y Pedro Esteban Velázquez

3. Solicitar no objeción al Banco la reforma al Manual.

0 25/11/2010 Lawrence Palmer y Mara Rivas.



72

TIPOS Riesgos



USD D.M.A.

B. S

ocia

les

7

Falta de capacidad productiva de las Empresas Forestales Comunitarias EFCs contratadas y deficiencia en el seguimiento al cumplimiento de los contratos, extiende el plazo de entrega de madera para la reconstrucción de viviendas, cayendo el proyecto en incumplimiento de sus metas anuales. (7 empresas contratadas) INTERNO/EXTERNO

3 ALTO

1. Tramitar prórrogas de los contratos

0 25/10/10

Russel Coleman y Katia Miranda.

2. Preparar un formulario para levantar información sobre la capacidad productiva de las Empresas Forestales Comunitarias.

0

26/10/10 Russel Coleman (SITINP)

3. Verificar la capacidad real de las empresas en las comunidades y las causas del incumplimiento en sus obligaciones contractuales

500

01/11/10

Russel Coleman, Tomás Taylor, Melvin Miranda SERENA. Early Patterson (INAFOR).

4. Preparar un informe con los hallazgos de la verificación y presentarlo al equipo técnico.

0

05/11/10

Russel Coleman, Tomás Taylor y Melvin Miranda SERENA. Early Patterson (INAFOR)

5. Realizar reunión con las EFCs para informar de los resultados de la verificación y discutir soluciones y estrategias para mejorar la ejecución del contrato

0

06/11/10 Russel Coleman y Early Patterson

6. Aplicar las cláusulas contractuales y acuerdos tomados con las empresas.

0 Conforme plazo y

acuerdos.

Russel Coleman, Katia Miranda y Renfred Paisano.

73

15. En vista que estas son herramientas del sistema de seguimiento y evaluación del proyecto que se incorpora al sistema, se recomienda que la dirección técnica desde el área de planificación y seguimiento del proyecto se responsabilicen de facilitar los ejercicios periódicos de actualización de los riesgos con la participación de los co ejecutores (INPESCA, INVUR, FCR, MINSA). Dada la dinámica y características del proyecto y sus riesgos se recomienda inicialmente hacerlos de forma mensual, luego con mayores controles podrían ser trimestralmente.

16. En cuanto al seguimiento y actualización de las acciones, se recomienda hacerlo quincenalmente por tener el proyecto 5 riesgos de nivel Alto y 4 del nivel Medio. Los riesgos pueden pasar de un nivel de severidad a otra, en dependencia de los eventos inesperados y acciones del proyecto mismo o pueden desaparecer. Por lo que la actualización de las matrices es un ejercicio constante de seguimiento y análisis en el marco del funcionamiento regular de la estructura del proyecto.

17. El proyecto bajo un ejercicio de análisis de riesgos priorizando al tipo social de riesgos muestra en promedio un riesgo Alto.

18. Es recomendable incorporar al sistema de seguimiento y evaluación del proyecto el análisis y administración de riesgos como parte del funcionamiento cotidiano de la gerencia del proyecto. Esto podría ameritar una modificación al Manual de Operaciones para formalizar su establecimiento.

19. El ejercicio debe repetirse en el corto plazo para completar las matrices con otros tipos de riesgos no discutidos en esta sesión.

20. Como lección aprendida, se puede señalar que un ejercicio de discusión colectiva por el equipo técnico del proyecto respecto a los riesgos del mismo, mejora el proceso de planificación de acciones para gerenciar el proyecto e incorpora medidas de aseguramiento que garanticen el éxito de las actividades y de los objetivos.

8 CONCLUSIONES GENERALES RECOMENDACIONES Y LECCIONE S APRENDIDAS

Presentamos a continuación algunas conclusiones muy generales. Dada la diversidad de asuntos que el Proyecto aborda conforme a la guía desarrollada de la evaluación social, no es posible cubrir totalmente los temas en esta síntesis. Es por ello que se ha procurado presentar conclusiones parciales o específicas a lo largo del análisis para no dejar descubierto muchos temas específicos

CONCLUSIONES GENERALES

1. La RAAN continúa siendo una de las zonas más pobres del país. Los municipios donde impactó el Huracán “Félix” profundizó la vulnerabilidad de las comunidades indígenas marcadas por altos índices de pobreza, poco y precario acceso a servicios básicos, una infraestructura social muy frágil frente a constantes desastes naturales, destrucción de sus alternativas económicas como la agricultura, la pesca artesanal y el aprovechamiento forestal. El índice de desarrollo humano evaluado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, informaba en 2005 que los municipios afectados alcanzan un nivel de 0.474, un promedio bajo, con predominio de la pobreza. Aunque no se han hecho nuevos estudios del

CONCLUSIONES GENERALES RECOMENDACIONES Y LECCIONES APRENDIDAS


74

IDH en la zona, con seguridad resultaría en una profundización de esta situación, a pesar de los esfuerzos ingentes por su reactivación. Puerto Cabezas y Waspam, los dos municipios más afectados y de mayor influencia en la región, son cuna de la mayor cantidad de población indígena Miskita, con más del 70% de esa población.

2. La cultura indígena predominante en la región norte, la cultura Miskitu, comprende el mundo desde dos esferas: la de la cultura y la de la naturaleza. En ambas los espíritus tienen dominio y explican el funcionamiento de sus vidas tanto para la felicidad como para las enfermedades y la muerte. Ello marca todo proceso de desarrollo que se desee emprender si se pretende respetar sus tradiciones y cultura, creencias y cosmovisión del mundo que le rodea y su manera de transformarlo. La mujer, es doblemente discriminada, por su razón étnica y por su naturaleza femenina. Las culturas de la región en general muestran este patrón de comportamiento. La Región transita por un proceso de interculturalidad que influye en la cosmovisión de cada grupo, y está constantemente cambiándola de generación en generación.

3. En lo que a la Política Operacional del Banco OP 4.10 y Anexo de Pueblos Indígenas se refiere, ella está plenamente incorporada al proyecto. Las acciones de rehabilitación y reconstrucción de parte de las condiciones sociales de los afectados, las desarrolla el Proyecto bajo una estrategia de amplia participación de los afectados y las comunidades, tanto en la selección de los beneficiarios, como en los procesos de rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura familiar y comunitaria. Esto fortalece la legitimidad del proyecto, no perturba ni subvierte la cosmovisión indígena, no rompe con el estado medioambiental de las comunidades, sino más bien lo trata de restaurar desde ellas mismas, por lo que no hay barreras socio-culturales que se confrontan con las acciones del Proyecto. El enfoque participativo es parte de la dinámica del Proyecto lo que trae como costo una ejecución más complicada y más lenta, pero fortalece la sostenibilidad de sus esfuerzos. Las contradicciones y problemas se centran en la capacidad operativa de los líderes y las comunidades que en el contexto del Proyecto demanda mayor calidad de gestión, calidad técnica en las actividades de rehabilitación y reconstrucción para garantizar la sostenibilidad.

4. El Proyecto desde su diseño y estructura institucional y orgánica, desde el diseño de sus procesos de trabajo operativo para cada componente, incorpora el cumplimiento de la Política Operacional del Banco OP 4.10 de Pueblos Indígenas y la legislación nacional. Esto se evidencia al asignar la administración y gerencia del Proyecto a las estructuras de Coordinación de Gobierno Regional GRAAN y al evidenciarse que el alcance del Proyecto fue consultado con los dueños del Proyecto, con autoridades de diferentes niveles y sectores y con beneficiarios. En su ejecución, continúa incorporando la opinión de las comunidades, respetando sus estructuras naturales territoriales.

5. El diseño organizacional del Proyecto no incorporó en sus estructuras de decisión al Consejo Regional de Gobierno, pero sí a las alcaldías de manera pasiva. El documento de Proyecto y los Manuales de Operaciones abrieron las opciones para una ejecución descentralizada, esto se está



75

implementando en el componente 1 pero no ha sido incorporado a la ejecución de los otros componentes aún.

6. El GRAAN, Gerente estratégico del Proyecto, no ha contado con una serie de condiciones institucionales que le permitiera asumir las responsabilidades y volúmenes no acostumbrados de recursos para la inversión en la región con la incorporación del proyecto en su presupuesto y en sus obligaciones técnicas y políticas. Esto no le ha permitido manejar con eficiencia y efectividad el Proyecto, el cual ha sufrido retrasos en la ejecución.

7. El Proyecto reporta un avance del 36% en su ejecución financiera. Se reportan resultados y evidencias de entrega de beneficios de rehabilitación, sobre todo en el componente 1 (sector pesquero con 50 motores fuera de borda, material vegetativo para la reactivación agrícola en 20 comunidades, inicio de la reparación de techos); aperos de pesca y crédito a Pikineras en el componente 2 y algunos avances en obras de reconstrucción de casas del Componente 3. Sin embargo, se requiere hacer un análisis de cumplimiento contra los indicadores establecidos en el Marco Lógico del Proyecto. Esto denota un déficit en la planificación y el sistema de seguimiento que están más orientados a procesos y no a resultados.

8. Los riesgos identificados al inicio del Proyecto fueron acertados y en muchos casos se administraron realizándose las acciones de mitigación, pero fueron insuficientes. No se evidencia una práctica gerencial constante en la actualización del análisis de riesgos ni la planificación de acciones para mitigarlos. Esto es evidente en los componentes 2, 3 y 4.

9. Las personas entrevistadas en las comunidades denotan desconocimiento del proyecto debido a la falta de ejecución de una estrategia de comunicación. De manera que es importante iniciar dicha estrategia y un mayor seguimiento territorial departe de los técnicos (Secretarías de Infraestructura, de Producción y de los técnicos de las instituciones co ejecutoras)

10. En el caso del Fondo Revolvente, la Coordinación del FCR/BFP lleva un control y trabajo exhaustivo de la cartera, con estrecha coordinación con las beneficiarias, y resultados de rendimiento óptimo. Estos resultados preliminares dejan entrever que al final, el indicador de impacto para este componente podría tener éxito y se cumpliría. Sin embargo, hace falta la mayor parte, el crédito para los barcos y aperos y equipos y la reactivación de la Planta “Lamalaya” para hacer una evaluación más integral del componente de crédito.

RECOMENDACIONES

1. La Estrategia de Comunicación ha sido aprobada y no ha iniciado su implementación. Se recomienda reforzar dos aspectos fundamentales: A. Incorporar en sus mensajes y piezas comunicacionales la cosmovisión indígena, sobre todo Miskitu, para una mejor comunicación entre el Proyecto y los beneficiarios de ese sector mayoritario. Esto fortalecerá el cumplimiento de la Política Operacional del Banco OP 4.10 y su Anexo A de Pueblos Indígenas. B. Sentar con claridad que la responsabilidad de la



76

implementación de la estrategia es responsabilidad de todos los actores del Proyecto y no solo del/la consultor(a) contratada para este fin y del equipo técnico del GRAAN.

2. El equipo técnico del Proyecto requiere de un seguimiento cercano para fortalecer su capacidad gerencial y asegurar una mayor efectiva ejecución del Proyecto: Planificación y seguimiento orientados a Resultados con base en los indicadores establecidos, análisis y Gestión de Riesgos, visitas más sistemáticas a los territorios para solucionar problemas prácticos que se presentan en las comunidades. Para ello, el equipo necesita de una mayor asistencia técnica departe de las instituciones sectoriales responsables de los diferentes componentes (INVUR, INPESCA, FCR, MINSA) y desde el Gobierno Central asignarles recursos a dichas instituciones o bien incorporar sus requerimientos a los presupuestos de los componentes (un ejemplo de ello es el componente 2 que al ser ajustado destina mayores recursos a capacitación y asistencia técnica). Esto amerita un plan de acompañamiento por parte de la Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe, con el fin de mejorar los niveles de gerencia del proyecto, pues el tiempo para ejecutar sus recursos es relativamente corto, en 2012.

3. Se recomienda que con la asesoría de la Secretaría de la Costa Caribe se revisen los mecanismos y procesos de ejecución de los componentes 2, 3 y 4 con el objetivo de incorporar a las autoridades municipales y territoriales, así como a miembros del Consejo Regional para que desde sus posiciones políticas apoyen al GRAAN en las responsabilidades de ejecución. Esto no implicará ninguna modificación al Reglamento Operativo que deja abierta esta posibilidad.

4. En cuanto a la estructura institucional actual del Proyecto, se recomienda que ésta se debe mantener tal y como ha sido concebida dentro de la Coordinación de Gobierno Regional. Asimismo, se recomienda mantener al equipo técnico de soporte para la gestión del Proyecto. Es recomendable que la vacante del Coordinador Técnico del Proyecto sea llenada. Hemos conocido que está vacante. A juicio del equipo consultor, esta posición es clave para la gestión y articulación técnica de los esfuerzos tanto a lo interno de la estructura como fuera de ella. De manera que se recomienda considerar la contratación de un profesional con experiencia profesional general de al menos 10 años y con una experiencia mínima de 5 años en la coordinación y ejecución de proyectos de inversión de organismos multilaterales como el Banco Mundial.

5. Es recomendable que el Proyecto programe con anticipación todos los procesos de inversiones y asegurar comprometer los recursos del año entrante antes que termine el primer semestre para evitar un estancamiento que podría generarse a partir del inicio del proceso electoral nacional.

LECCIONES APRENDIDAS

1. Un proyecto de inversión de emergencia y sostenibilidad que apuesta a responder a urgentes necesidades de la población afectada por un desastre natural, sin contar el ejecutor con la experiencia y herramientas institucionales pone en alto riesgo su ejecución.



77

2. La administración de riesgos en este contexto, se convierte en una de las acciones gerenciales de seguimiento más importantes, debido a que constantemente los obstáculos se cruzarán en el desarrollo de las actividades y los líderes deben estar previendo permanentemente acciones para su mitigación.

3. Las instituciones sectoriales responsables técnicamente de los distintos componentes deben contar con suficientes recursos para prestar adecuadamente y en tiempos perentorios la asistencia técnica y asesoría debida. En algunos casos tomar el liderazgo en la ejecución si el caso lo amerita.

4. La estrategia de comunicación es tan fundamental como el inicio del proyecto. Sin ella, los conflictos, confusiones, inconformidades y expectativas insatisfechas se multiplican debilitando la credibilidad y apoyo de los beneficiaros al proyecto.

5. Un proyecto multisectorial, cuyos servicios están siendo altamente demandados por la población, y cuyas autoridades se exponen a mucha presión de las bases sociales, se podría beneficiar de una estrategia de ejecución territorial más descentralizada, que permita distribuir la carga de responsabilidades técnicas y de gestión para fortalecer los eslabones institucionales y reducir incumplimientos.

ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR LAS PRINCIPALES CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIÓN: Número 4: “El enfoque participativo es parte de la dinámica del Proyecto lo que trae como costo una ejecución más complicada y más lenta, pero fortalece la sostenibilidad de sus esfuerzos. Las contradicciones y problemas se centran en la capacidad operativa de los líderes y las comunidades que en el contexto del Proyecto demanda mayor calidad de gestión, calidad técnica en las actividades de rehabilitación y reconstrucción para garantizar la sostenibilidad.”

ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR ESTA CONCLUSIÓN:

1- Desarrollar una guía o manual específico de capacitación (o revisar el existente en su caso) sobre la reparación de techos, la reconstrucción de casas y de iglesias en lengua Miskitu o Mayagna, cualquiera que sea la lengua materna de las comunidades. La guía o manual debe servir para las capacitaciones a los líderes comunitarios y los beneficiaros previo al inicio de las obras. RESPONSABLE: La SITINP con el apoyo del Comité de Apoyo del Componente 3. Coordinado por la SITINP.

2- Realizar un ejercicio de capacitación a los carpinteros y maestros de obras

involucrados en la ejecución de las obras para prepararlos previamente en el uso de la guía y/o manual con la metodología a utilizar para la capacitación de los líderes y beneficiarios de las comunidades sobre los métodos, técnicas y pasos para la realización de las obras: Reparación de Techos, Reconstrucción de Casas y Reconstrucción de Iglesias. RESPONSABLE: La SITINP y el Comité de Apoyo del Componente 3, coordinado por la SITINP y asesorado y asistido por el INVUR. En



78

coordinación con la SE SINAPRED y el equipo de apoyo que ha organizado la Secretaría para la reparación de techos.

3- Programación y realización de capacitaciones a los beneficiarios y líderes

comunitarios en los métodos, pasos y técnicas para la reparación de techos, reconstrucción de casas y de iglesias y centros comunitarios, previo al inicio de las obras. Capacitaciones tanto teóricas como prácticas de al menos 1 día a los grupos de beneficiarios y a los líderes de las comunidades. RESPONSABLE: Los carpinteros y maestros de obras contratados para realizar las obras en las comunidades, supervisados por el Comité de Apoyo del Componente 3, coordinado por la SITINP.

4- Revisión de la guía “Mapa de Control de Calidad” establecida en el Manual

de Operaciones para ajustarla y capacitar en ella a los carpinteros y maestros de obras, quienes deben aplicarla adecuadamente en cada comunidad y en cada obra que realicen. De esta manera se podrá llevar un control más exhaustivo de la ejecución de las obras y se considerarán las expectativas de los beneficiarios y de las comunidades según sea el caso. RESPONSABLE: SITINP e INVUR con la ayuda del Comité de Apoyo del Componente 3.

CONCLUSIÓN: Número 5: “El diseño organizacional del Proyecto no incorporó en sus estructuras de decisión al Consejo Regional de Gobierno, pero sí a las alcaldías de manera pasiva. El documento de Proyecto y los Manuales de Operaciones abrieron las opciones para una ejecución descentralizada, esto se está implementando en el componente 1 pero no ha sido incorporado a la ejecución de los otros componentes aún.”

RECOMENDACIÓN 3: Se recomienda que con la asesoría de la Secretaría de la Costa Caribe se revisen los mecanismos y procesos de ejecución de los componentes 2, 3 y 4 con el objetivo de incorporar a las autoridades municipales y territoriales, así como a miembros del Consejo Regional identificando en qué pueden apoyar con sus gestiones y vínculos comunitarios, y así fortalecer la ejecución de las actividades que competen al GRAAN. Esto no implicará ninguna modificación al Reglamento Operativo que deja abierta esta posibilidad.

RECOMENDACIÓN 4: “[…] se recomienda mantener al equipo técnico de soporte para la gestión del Proyecto. Es recomendable que la vacante del Coordinador Técnico del Proyecto sea llenada.”…

ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR ESTA CONCLUSIÓN Y ESTAS RECOMENDACIONES:

1- Hacer una revisión del esquema de estructura del Proyecto para identificar cuáles son las estructuras de decisión en las que se requiere de un consenso político, que permita la incorporación del Presidente o Delegado del Consejo Regional de Gobierno, o de los presidentes de las distintas comisiones del Consejo (Producción, Infraestructura, Medio Ambiente, Salud), de manera tal que coadyuve a la ejecución del proyecto con mayor celeridad. Los miembros del Consejo no son responsables de la ejecución, pero su conocimiento y vínculo con las comunidades podría permitir una contribución a las labores de ejecución que realiza el GRAAN. Sobre todo



79

en las negociaciones de las decisiones políticas al nivel de las comunidades.

2- Convocar al Comité de Coordinación del Proyecto al Presidente del

Consejo Regional de Gobierno RAAN o un delegado para que participe en las decisiones principales del Proyecto y disponga medidas políticas de apoyo a la gestión del Proyecto en el seno del CRAAN. RESPONSABLE: Coordinadora de Gobierno Regional y Secretaria para el Desarrollo de la Costa Caribe SDCC.

3- Diseñar un esquema de ejecución más descentralizado del Proyecto,

tomando como punto de partida el esquema organizativo ya existente. Así: a. Proceder a lo inmediato a llenar la vacante de Coordinador Técnico

del Proyecto. RESPONSABLE: Director Ejecutivo GRAAN y equipo de Adquisiciones.

b. A un nivel ejecutivo regional, organizar y hacer funcionar regularmente de forma quincenal o mensual (al menos inicialmente) a la estructura colectiva de Dirección del Proyecto:

i. Director Ejecutivo (líder de la estructura), ii. Delegado de la SE SINAPRED, iii. el Coordinador Técnico del Proyecto, iv. el Secretario de Finanzas, v. el Secretario de Planificación, vi. el Secretario de la SITINP, vii. Secretario de la SEPROD, viii. Secretario de la SERENA, ix. Secretario de la SAM y, x. Un delegado del Presidente del Consejo Regional CRAAN. xi. La especialista en adquisiciones, quien estará a cargo de dar

asesoría y alertar sobre las implicancias que en materia de adquisiciones tengan las decisiones de la Estructura de Dirección. Esta sería la estructura básica ejecutiva regional de Dirección del Proyecto.

RESPONSABLE: Director Ejecutivo GRAAN.

c. Dar seguimiento técnico a los acuerdos tomados en las sesiones de la Dirección del Proyecto, supervisando y asesorando en el cumplimiento de las mismas a cada miembro de la estructura de Dirección del Proyecto. REPSONSABLE: Coordinador Técnico del Proyecto.

d. A un nivel ejecutivo por Componente y tomando en cuenta que el

esquema organizativo del Proyecto previó la conformación de Comités de Apoyo bajo la dirección de las Secretarías de Planificación y de Finanzas, proceder a crear y hacer funcionar a los Comités de Apoyo por Componente , especialmente los Componentes 2 y 3, pues el Componente 1 lo dirige la SE SINAPRED con su forma organizativa que está ya dando frutos. Crear los Comités de Apoyo de los Componentes 2 y 3. El Comité de Apoyo para el Componente 2:



80

i. El Secretario de la SEPROD (Coordinador) ii. Un delegado de INPESCA, iii. La delegada del FC/BFP, iv. Un delegado del MAGFOR (para el seguimiento a

beneficiarios agrícolas), v. Un representante del INATEC. vi. El Presidente de la Comisión de Producción del Consejo

Regional, vii. Un delegado por cada alcaldía municipal bajo cuya

jurisdicción estén las comunidades donde se ejecutarán las actividades del Componente 2 y, finalmente

viii. Los líderes Comunitarios de los territorios seleccionados por el Proyecto a ser beneficiados por el Componente 2, delegados de los beneficiarios. (Gobiernos Territoriales).

El Comité podría funcionar quincenal o mensualmente. RESPONSABLE: Secretario de la SEPROD.

e. El Comité de Apoyo para el Componente 3: i. El Secretario de la SITINP (Coordinador), ii. El Secretario de la SAM, iii. Un delegado del INVUR, iv. Un delegado del MINSA SILAIS en el territorio, v. El Presidente de la Comisión de Infraestructura del Consejo

Regional de Gobierno, vi. La Presidente de la Comisión de Salud, vii. Los jefes de las Unidades Técnicas Municipales de las

Alcaldías en cuya circunscripción se desarrollarán las obras, y viii. Los líderes Comunitarios y/o Territoriales de las

Comunidades a ser beneficiadas. RESPONSABLE: El Director Ejecutivo del GRAAN y los Secretarios de Producción (SEPROD) y de Infraestructura y Transporte e Inversión Pública (SITINP).

f. Ambos Comités de Apoyo de los Componentes 2 y 3 deberán tener un funcionamiento quincenal o mensual, al menos inicialmente. Debido a que algunos miembros –sobre todo de las instituciones sectoriales- probablemente no puedan estar presentes en todas las reuniones, sea porque sus delegados están ubicados en Managua o lejos de la cabecera regional, podrán utilizarse mecanismos como audio-conferencias vía skype, para asegurar su participación. En el caso de ser imposible conciliar agenda, deberán ser informados con un resumen de la reunión del que será responsable el Coordinador del Comité respectivo. Resumen que deberá ser distribuido entre los miembros en menos de 24 horas después de la sesión. De todos los resúmenes deben recibir copias todos los miembros de la Estructura de Dirección del Proyecto. A las sesiones podrán ser invitados a participar los especialistas fiduciarios (finanzas y adquisiciones) quienes asesorarán en la concreción de los trámites financieros y procedimentales de adquisiciones respecto a las decisiones técnicas que tome cada Comité de Apoyo.



81

g. Programar visitas mensuales a las comunidades para verificar el cumplimiento de las actividades previstas en la planificación y programación que harán de forma mensual los Comités de Apoyo. Es imperativo que los expertos sectoriales participen en estas visitas, pues ellos deben asegurar la asesoría necesaria para resolver situaciones no previstas o conocer de la problemática en las comunidades beneficiarias de acuerdo a su especialidad. RESPONSABLE: Los Coordinadores de los Comités de Apoyo por Componente (2 y 3).

h. Los Coordinadores de los Comités de Apoyo son los administradores

de los contratos que se hagan para la ejecución de las actividades en cada uno de sus componentes. Lo harán con el apoyo de los miembros del Comité y las secretarías de finanzas y planificación, así como de las expertas en adquisiciones.

4- Definir en la primera sesión de instalación de los Comités de Apoyo, el

papel que le corresponde jugar a cada uno de sus miembros. Se deberá presentar la estrategia de trabajo y discutir y establecer con claridad el papel que le corresponde jugar a cada miembro del Comité de Apoyo por Componente. Así, por ejemplo, los líderes de los Gobiernos Territoriales o Comunitarios participan en las discusiones y decisiones sobre la selección, capacitación de beneficiarios del Proyecto y en el seguimiento y control de la ejecución de las obras en sus comunidades. Los mismos líderes deberán bajar a las comunidades y hacerse cargo de la conformación de los Comités Comunitarios de Seguimiento. RESPONSABLE: Director Ejecutivo del GRAAN, Secretarios Coordinadores de Cada Comité de Apoyo.

DESGLOCE DE ALGUNOS HALLAZGOS Y ACTIVIDADES AL NIVEL DE ALGUNAS COMUNIDADES PARA MEJORAR LA EJECUCIÓN Y LA RELACIÓN DEL PROYECTO CON LA PARTICIPACIÓN DEL CRAAN Y LAS ALCALDÍAS MUNICIPALES

TABLA 6. HALLAZGOS Y ACCIONES EN ALGUNAS COMUNIDADE S POR

COMPONENTE

Componentes Hallazgos Comunidades Acciones recomendadas Responsables

Comp. 1 Rehabilitación de viviendas.

Este componente ha iniciado y se recogió información de la SE SINAPRED de un avance importante en sus actividades y la definición de sus metas

Municipio de Pto. Cabezas. Comunidades: krukira, Santa Marta, Yulu Tigni, Ujum Bila, Awastara, Lidaukra.

1- Mayor coordinación con líderes comunales y territoriales (integración de líderes al Comité de Apoyo del Componente 1) 2- Realización de asambleas comunales con

- Secretario de la SITINP por parte del GRAAN, - Consultora de Estrategia de Comunicación y - SE SINAPRED y Equipo Técnico del



82


aunque los resultados deben esperar aún en los próximos meses. En las visitas a las comunidades se pudo constatar que una de las principales dificultades es la poca coordinación y comunicación entre los ejecutores del proyecto, el alcalde y su consejo municipal y los líderes comunales. Pobladores señalaron desconocer las causas de atrasos en la ejecución del proyecto y mostraron su insatisfacción.

participación de técnicos del proyecto. 3- A lo inmediato iniciar a implementar la estrategia de comunicación: - Asambleas comunales informativas de forma sistemática. - Comunicación constante con las poblaciones indígenas en sus lenguas por medio de mensajes radiales.

Componente 1

Comp.2 Recuperación del sector pesquero

- El Fondo Revolvente ha empezado a funcionar muy bien y es satisfactorio para las Mujeres “Pikinreas” beneficiarias. - Las beneficiarias enfrentan retos climatológicos

Mujeres “Pikineras” y beneficiarios del sector pesquero. Las comunidades varían en dependencia de la residencia de la beneficiaria.

1- Diseño de un módulo de capacitación sobre manejo de riesgos ante cambios climáticos y desastres en zonas de pesca. 2- Capacitación en manejo de riesgos por desastres naturales en el marco de sus

- SEPROD y Comité de Apoyo al Componente 2. INPESCA y apoyo de la SE SINAPRED.



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resultando en impacto negativo en su economía. - Expectativas de las Pikineras con la reactivación de Planta “Lamlaya”.

negocios y actividad económica. 3- Monitoreo y sistematización de las acciones que los pescadores y las mujeres pikineras realizan. 4- Acelerar el estudio de factibilidad de Planta “Lamlaya”

Comp.3 Reconstrucción de viviendas e infraestructura social

- Este es un componente que muestra avances en 81 casas. Los comunitarios tienen expectativas de su cumplimiento. - Las obras comunitarias no han iniciado

Puerto Cabezas: Santa Marta, krukira, Golawala, Awastara, Lidaukra

1- Mantener coordinación constante con los líderes comunitarios. 2- Realizar capacitación comunitaria en la reconstrucción de viviendas 3- Realizar asambleas comunitarias para programar la ejecución de las obras comunitarias. 4- Seguimiento al cumplimiento de los contratos de las Pequeñas Empresas Forestales Comunitarias.

- Secretario de SITINP y Comité de Apoyo del Componente 3. - Carpinteros y Maestros de obras contratados. - Pequeñas Empresas Forestales Comunitarias con el suministro de madera.

CONCLUSIÓN: Número 7: “…se requiere hacer un análisis de cumplimiento contra los indicadores establecidos en el Marco Lógico del Proyecto. Esto denota un déficit en la planificación y el sistema de seguimiento que están más orientados a procesos y no a resultados.”

ACTIVIDADES PARA IMPLEMENTAR ESTA CONCLUSIÓN: MEDIDAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL PROYECTO DE CORTO PLAZO

1- Asignar a uno de sus asesores o ejecutivos para dirigir una revisión exhaustiva de los instrumentos de la Planificación del Proyecto, del Marco



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Lógico, del POA, del Plan General del Proyecto y ajustarlo a una planificación por resultados y no por procesos. RESPONSABLE: La Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe SDCC. Contrapartes: Comité de Coordinación del Proyecto: Director Ejecutivo del GRAAN, Coordinadora de Gobierno del GRAAN (Secretarías de Planificación, Finanzas del GRAAN y Dirección de Adquisiciones del Proyecto), SE SINAPRED, INPESCA, FCR/BFP, INVUR y MINSA.

2- En caso de no poder proveer directamente la SDCC el recurso humano,

con fondos del Componente 4 de “Fortalecimiento Institucional”, proceder a la contratación de una consultoría individual, de un(a) experto(a) en Planificación por Resultados y Marco Lógico de Proyectos de Inversión, quien dirigiría el proceso de revisión bajo la supervisión de la Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe. En ambos casos, sea del recurso proveído por la SDCC o del Consultor(a) contratado, deberán actuar como contrapartes el Comité de Coordinación del Proyecto ampliando la participación de las Secretarías del GRAAN mencionadas.

3- La revisión debe consistir en:

a. Análisis, revisión y actualización del Marco Lógico del Proyecto,

centrado en el ajuste en tiempo, alcance: cantidad y calidad de sus indicadores, precisando los elementos que los constituyen, sus fuentes de información y los responsables y medios de aseguramiento del registro, reporte y seguimiento de los mismos.

b. Realizar una revisión de los otros instrumentos de planificación y

seguimiento. Entre los instrumentos a revisar están: i. El Plan General del Proyecto, ii. El Plan Operativo Anual (POA), iii. El Plan de Adquisiciones, iv. La Programación Financiera, v. Los mecanismos establecidos para el seguimiento y

monitoreo del cumplimiento de las actividades y de los indicadores,

vi. La matriz de riesgos y su plan de seguimiento.

Todos estos instrumentos deben estar armonizados y sincronizados en el tiempo con responsables claramente asignados y ser objeto de agenda en las sesiones de la Estructura de Dirección del Proyecto como de los Comités de Apoyos de los Componentes.

MEDIDAS PARA FAVORECER CAMBIOS INSTITUCIONALES EN LA GESTIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL A MEDIANO PLAZO

La base fundamental para emprender cambios institucionales orientando la planificación y los procesos de trabajo hacia resultados en las estructuras autonómicas de gobierno regional, es consensuar que el proceso de autonomía regional es una tarea nacional, tanto del nivel nacional como del regional.

Por lo tanto, la autonomía es responsabilidad de las estructuras nacionales de la autonomía como es la Secretaría para el Desarrollo de la Costa



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Caribe con el apoyo de las estructuras sectoriales de Estado (Ministerios Sociales, de Infraestructura Social, y del Gabinete Económico). Asimismo, podría considerarse una estructura nacional con responsabilidad en la autonomía a la Comisión de Asuntos Étnicos de la Asamblea Nacional.

Al nivel regional son las Autoridades Regionales de Gobierno y Consejo Regional en la RAAN y RAAS. Todos deben conocer y contribuir al cumplimiento de la Constitución y la Ley 28, Estatuto de Autonomía y su Reglamento.

De esta manera, se sugieren las acciones siguientes:

1- Asignación de especialistas por parte de la Secretaría para el Desarrollo de la Costa Caribe SDCC y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o bien la contratación nacional de especialistas orientada a realizar una revisión conjunta sobre los procesos de gestión gubernamental en la Coordinación de Gobierno Regional con la activa participación de las estructuras y funcionarios actuales de la RAAN. Dicha revisión tendrá el propósito de realizar un diagnóstico institucional actualizado y a partir de allí poder definir líneas estratégicas dirigidas a organizar y fortalecer más a las Secretarías de Gobierno, determinando indicadores sobre la calidad en sus funciones conforme lo mandata las leyes de la República. RESPONSABLE: Secretario de la SDCC, MHCP y Coordinadora de Gobierno Regional.

2- Realización de un diagnóstico de las condiciones y capacidades

institucionales de la Coordinación de Gobierno Regional, o bien actualizar cualquier diagnóstico reciente existente para establecer una línea de base de las condiciones y capacidades institucionales de las estructuras de Coordinación de Gobierno Regional. Sus vacíos, sus necesidades de cambio, de revisión institucional formal y real como de capacitación para sus funcionarios de cara al cumplimiento de su misión y funciones. Este diagnóstico debe comprender como mínimo:

a. Revisión y análisis de sus Manuales Organizacionales de cada una de sus estructuras.

b. Revisión y análisis de sus Manuales de Funciones. c. Análisis del grado de cumplimento de las disposiciones

establecidas en los manuales, las oportunidades de mejoras y expectativas de las autoridades regionales al respecto.

d. Revisión y análisis de las regulaciones nacionales y regionales para la contratación de personal, licitaciones y adquisiciones de obras, bienes y servicios en general.

e. Revisión de sus procesos de contratación y de administración de contratos de personal, de contratos de inversión, necesidades y oportunidades de mejoras en estas áreas.

f. Revisión de sus procesos de planificación y presupuestación y de los instrumentos que utiliza para estos propósitos. Las estrategias y políticas institucionales.

g. Revisión de sus procesos de gestión de funciones y de sus procesos de gestión para la inversión al desarrollo en la Región.

Son contrapartes de este proceso la Coordinación de Gobierno Regional y todas sus estructuras.



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3- Una vez concluido el Diagnóstico, realizar un proceso de planificación por resultados tomando como referentes el Plan Estratégico de Desarrollo de la Costa Caribe y el modelo de presupuestación de mediano plazo desarrollada en el seno del Ministerio de Hacienda. El Plan deberá comprender líneas estratégicas de fortalecimiento institucional y un plan de capacitación integral de sus estructuras en aspectos técnicos y procesos de trabajo conforme lo haya identificado el diagnóstico con el acompañamiento y asesoría de la SDCC y los Ministerios Sectoriales involucrados. El MHCP deberá revisar la disponibilidad presupuestaria y su proyección en el tiempo para asociarla a las acciones del Plan y asegurar así su sostenibilidad. RESPONSABLE: Coordinación de Gobierno Regional con la asesoría y apoyo de la SDCC y el MHCP.

4- Ajustes a los instrumentos de gestión de la Coordinación de Gobierno

Regional y de sus manuales de funciones y procedimientos para identificar oportunidades de mejoras. RESPONSABLE: Coordinación de Gobierno Regional con el apoyo y asesoría de la SDCC y el MIHCP.

5- Ejecución y seguimiento a las acciones del plan de fortalecimiento

institucional. RESPONSABLES: Coordinación de Gobierno Regional y sus estructuras, las cuales deben asumir compromisos técnicos bajo un esquema de planificación participativa, con indicadores y metas concretas.

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INFORME DE ANÁLISIS SOCIAL: PROYECTO DE ......SE SINAPRED – GRAAN Informe de Análisis Social 2 Título del documento: Informe de Análisis Social del Proyecto de Recuperación