Informe de Evaluacion de Politica Social 2011

8/3/2019 Informe de Evaluacion de Politica Social 2011

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Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Investigadores acadmicos 2010-2014Mara del Rosario Crdenas ElizaldeUniversidad Autnoma Metropolitana

Fernando Alberto Corts CceresEl Colegio de Mxico

Agustn Escobar LatapCentro de Investigaciones y EstudiosSuperiores en Antropologa Social-Occidente

Salomn Nahmad SittnCentro de Investigaciones y EstudiosSuperiores en Antropologa Social-Pacfico Sur

John Scott AndrettaCentro de Investigacin y Docencia Econmicas

Graciela Mara Teruel BelismelisUniversidad Iberoamericana

Secretara Ejecutiva

Gonzalo Hernndez LiconaSecretario Ejecutivo

Thania Paola de la Garza Navarrete

Directora General Adjunta de Evaluacin

Ricardo C. Aparicio JimnezDirector General Adjunto de Anlisis de la Pobreza

Edgar A. Martnez MendozaDirector General Adjunto de Coordinacin

Daniel Gutirrez CruzDirector General Adjunto de Administracin


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COLABORADORES

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Equipo tcnico

Gonzalo Hernndez LiconaThania Paola de la Garza Navarrete

Carolina Romero Prez GrovasManuel Triano Enrquez

Germn Paul Cceres CastrillnJohn Scott Andretta

Captulo I y II

Rodrigo Aranda BalcazarGermn Paul Cceres CastrillnMarina Elisabeth Hernndez ScharrerJos Martn Lima VelzquezCristina Hayd Prez GonzlezCarolina Romero Prez GrovasManuel Triano Enrquez

Captulo III

Clemente vila Parrarika vila MridaGermn Paul Cceres CastrillnMara Alejandra Cervantes ZavalaErndira Isabel Gutirrez SorianoLiv Lafontaine NavarroErndira Len BravoLuis Everdy Meja LpezMara Fernanda Paredes HernndezHortensia Prez SeldnerCarolina Romero Prez GrovasJohn Scott AndrettaManuel Triano EnrquezBrenda Rosala Valdes MenesesAndrea Villa de la Parra

Revisin tcnica

Mara del Rosario Crdenas ElizaldeFernando Alberto Corts Cceres

Agustn Escobar LatapGonzalo Hernndez Licona

Salomn Nahmad SittnJohn Scott Andretta

Graciela Mara Teruel Belismelis


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Lista de siglas y acrnimos

Dependencias, entidades y organismos internacionales

ANUIES Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior

CCINSHAE Comisin Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de AltaEspecialidad

CDI Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas

CEDRESSA Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

CENEVAL Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior

CIEP Centro de Investigaciones Econmicas y Presupuestarias

CINVESTAV Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa

CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo

CONALEP Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica

CONAPO Consejo Nacional de Poblacin

CONAVI Comisin Nacional de Vivienda

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INEA Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos

INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la EducacinINEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa

INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres

INSP Instituto Nacional de Salud Pblica

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

OACDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OIT Organizacin Internacional del Trabajo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SAGARPA Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin

SALUD Secretara de Salud

SCT Secretara de Comunicaciones y Transportes

SE Secretara de Economa

SEDESOL Secretara de Desarrollo Social

SEMARNAT Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales


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SEP Secretara de Educacin Pblica

SFP Secretara de la Funcin Pblica

SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

SRA Secretara de la Reforma Agraria

STPS Secretara del Trabajo y Previsin Social

UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por sus siglas en ingls)

Programas y fondos

APAZU Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas

APCI Programa de Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena

STA ES TU CASA Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para la ViviendaFAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica

FAETA Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos

FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

FAM Fondo de Aportaciones Mltiples

FAPPA Programa Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios

FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

FINAFIM Fondo Nacional de Financiamiento al Microempresario

FIRA Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura

FISE Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal

FISM Fondo de Infraestructura Social Municipal

FIUPEA Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacinde la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior

FOMES Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior

FOMIX Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Capacidades Cientficas,Tecnolgicas y de Innovacin

FOMMUR Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales

FONAES Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad

FONART Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas

FONCYT Fondo Nuevo de Ciencia y Tecnologa

FONDO PyME Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa

FOREMOBA Fondo de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos y BienesArtsticos de Propiedad Federal

IMSS-OPORTUNIDADES Programa IMSS-Oportunidades

JERFT Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras


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Oportunidades Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

PAAP Programa para la Adquisicin de Activos Productivos

PACC Programa de Atencin a Contingencias Climatolgicas

PACMYC Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias

PAE Programa de Apoyo al Empleo

PAEI Programa de Albergues Escolares Indgenas

PAFA Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario

PAICE Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados

PAID Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados, Indgenas Urbanos yMigrantes

PAIMEF Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades FederativasPAJA Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas

PAL Programa de Apoyo Alimentario

PAP Programa de Apoyo para la Productividad

PAPE Programa de Atencin a Problemas Estructurales

PAR Programa de Abasto Rural

PASCL Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral

PASL Programa de Abasto Social de Leche

PASPRAH Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonialpara Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares

PATP Programa Asesor Tcnico Pedaggico

PCEZM Programa para la Creacin de Empleo en Zonas Marginadas

PCS Programa Caravanas de la Salud

PDIA Programa de Desarrollo Institucional y Ordenamientos Ecolgicos Ambientales

PDZP Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias

PEC Programa Escuelas de Calidad

PEI Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras

PER Programa Educativo Rural

PES Programa Escuela Segura

PET Programa de Empleo TemporalPETC Programa Escuelas de Tiempo Completo

PFEEIE Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la IntegracinEducativa

PFRI Programa Fondos Regionales Indgenas

PIBAI Programa de Infraestructura Bsica para los Pueblos Indgenas


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PIDEFIMER Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural

PNL Programa Nacional de Lectura

POPMI Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas

PPCMJ Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia

PROBAPISS Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social paraEstudiantes de Sptimo y Octavo Semestres de Escuelas Normales Pblicas

PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo

PROCAPI Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena

PRODEP Programa de Desarrollo Parcelario

PRODIAT Programas para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa

PROFODECI Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas IndgenasPROIND Programa para Impulsar la Competitividad de Sectores Industriales

PROLOGYCA Programa de Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto

PROMAJOVEN Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres Jvenes y JvenesEmbarazadas

PROMEP Programa de Mejoramiento del Profesorado

PROMIN Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas

PROMUSAG Programa de la Mujer en el Sector Agrario

PRONABES Programa Nacional de Becas para la Educacin Superior

PRONAFIM Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario

PRONIM Programa de Educacin Bsica para Nias y Nios Migrantes

PROSOFT Programa para el Desarrollo de la Industria del Software

PROSSAPYZ Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable ySaneamiento en Zonas Rurales

PSASA Programa Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario

PTAZI Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indgenas

PVR Programa de Vivienda Rural

SICALIDAD Sistema Integral de Calidad en Salud

SMNG Seguro Mdico para una Nueva Generacin

SNI Sistema Nacional de Investigadores

SP Seguro Popular

Otros

ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria

DIF Desarrollo Integral de la Familia


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DOF Diario Oficial de la Federacin

EED Evaluacin Especfica de Desempeo

ENCASU Encuesta Nacional de Capital Social

ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

ENJO Encuesta Nacional de Jornaleros

ENLACE Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares

ENOE Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo

ENSANUT Encuesta Nacional de Salud y Nutricin

EXCALE Examen para la Calidad y el Logro Educativo

ID ndice de Desempeo

IDV ndice de Vulnerabilidad Social

IDH ndice de Desarrollo Humano

IEPS Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios

IES Instituciones de Educacin Superior

InventarioCONEVAL

Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social2010

INPC ndice Nacional de Precios al Consumidor

ISR Impuesto sobre la Renta

LCF Ley de Coordinacin Fiscal

LGDS Ley General de Desarrollo Social

LGE Ley General de Educacin

LGS Ley General de Salud

LSS Ley de Seguridad Social

ODES Organismos Descentralizados Estatales

PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin

PIB Producto Interno Bruto

PISA Programa Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (por sus siglas eningls)

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNV Programa Nacional de ViviendaPSE Programa Sectorial de Educacin

SICUENTAS Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal

SINAIS Sistema Nacional de Informacin en Salud

SNDIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

UPEAS Universidades Pblicas Estatales y de Apoyo Solidario


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UPES Universidades Pblicas Estatales

ZAP Zonas de Atencin Prioritaria


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CONTENIDO

Lista de siglas y acrnimos..................................................................................................................... 3

Introduccin ............................................................................................................................................ 12

Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico .................................................... 14I. Indicadores de tendencias econmicas ....................................................................................... 14II. El mercado laboral ........................................................................................................................ 15III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos ............................................................ 16IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo ......................................................... 17

Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico ...................................................................... 20I. La pobreza en Mxico, 2008-2010 ............................................................................................. 20

A) REZAGO EDUCATIVO ................................................................................................................... 24B) ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD ............................................................................................ 25C) ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL................................................................................................. 25D) CALIDAD Y ESPACIOS EN LA VIVIENDA ........................................................................................... 26E) SERVICIOS BSICOS EN LA VIVIENDA ............................................................................................ 26F) ACCESO A LA ALIMENTACIN........................................................................................................ 26G) BIENESTAR ECONMICO .............................................................................................................. 26H) COHESIN SOCIAL ...................................................................................................................... 27

II. Diferenciacin social en Mxico, 2008-2010 ............................................................................ 29A) ETAPA DEL CICLO DE VIDA ........................................................................................................... 29B) RESIDENCIA O NO EN ZAP ........................................................................................................... 30C) HABLANTE DE LENGUA INDGENA.................................................................................................. 30

Captulo III. Evaluacin de la poltica de desarrollo social ................................................................ 32PRIMERA PARTE.DIMENSIONES SOCIALES................................................................................................... 32

I. Bienestar econmico y generacin de ingresos..................................................................... 33A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS .............. 34B) PROGRAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS ...................... 36C) GASTO DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS37D) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE

INGRESOS................................................................................................................................... 41E) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 42

II. Educacin .................................................................................................................................... 43A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN EDUCATIVA .................................................................................. 44B) PROGRAMAS Y ACCIONES EDUCATIVOS........................................................................................ 48C) GASTO DE LOS PROGRAMAS EDUCATIVOS .................................................................................... 49D) RAMO 33:FONDO DE APORTACIONES PARA LA EDUCACIN BSICA Y FONDO DE APORTACIONES

PARA LA EDUCACIN TECNOLGICA Y DE ADULTOS ...................................................................... 52E) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE EDUCACIN .................................................... 55F) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 56

III. Salud ............................................................................................................................................ 57A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DE ATENCIN Y ACCESO A LA SALUD ............................................. 58B) PROGRAMAS Y ACCIONES DE SALUD ............................................................................................ 59C) GASTO DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE ATENCIN Y ACCESO A LA SALUD .............................. 60D) RAMO 33:FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD.......................................... 62


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E) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS Y ACCIONES DE ATENCIN Y ACCESO A LA SALUD ..................... 63

F) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 64IV. Alimentacin ............................................................................................................................... 65A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DEL ACCESO A LA ALIMENTACIN .................................................. 66B) PROGRAMAS DE ALIMENTACIN ................................................................................................... 67C) GASTO DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACIN............................................................................. 68D) RAMO 33:FONDO DE APORTACIONES MLTIPLES ........................................................................ 70E) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACIN ................................................................... 72F) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 73

V. Vivienda ....................................................................................................................................... 73A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DEL ACCESO A LA VIVIENDA .......................................................... 75B) PROGRAMAS Y ACCIONES DE VIVIENDA ........................................................................................ 76C) GASTO SOCIAL EN PROGRAMAS DE VIVIENDA ................................................................................ 76D) RAMO 33:FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL ................................... 79

E) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA ........................................................................... 80F) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 81VI. Seguridad Social ........................................................................................................................ 82

A) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DEL ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL ........................................... 82B) PROGRAMA DE SEGURIDAD SOCIAL .............................................................................................. 84C) GASTO DEL PROGRAMA DE SEGURIDAD SOCIAL............................................................................. 84D) RESULTADOS DEL PROGRAMA DE SEGURIDAD SOCIAL ................................................................... 85E) CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 86

SEGUNDA PARTE.TEMAS TRANSVERSALES DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL ................................... 87I. Dispersin de programas federales ......................................................................................... 87II. Incidencia distributiva y equidad del gasto social: 2008-2010 .............................................. 91III. La poltica de desarrollo social y los pueblos indgenas ..................................................... 100

A) GASTO DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL EN LOS PUEBLOS INDGENAS ...................... 101B) RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL EN LOS PUEBLOS INDGENAS ............. 103

IV. Consolidacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin: uso de la informacin CONEVAL104

A) INSTITUCIONALIZACIN DEL PROCESO DE EVALUACIN ............................................................... 104B) SEGUIMIENTO A RECOMENDACIONES DE EVALUACIONES EXTERNAS ............................................. 105C) USO DE LA INFORMACIN CONEVAL ........................................................................................ 105D) TRANSPARENCIA Y EVALUACIN EN GOBIERNOS LOCALES........................................................... 108

Captulo IV. Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social ................. 109I. Conclusiones ............................................................................................................................ 109

A) BIENESTAR ECONMICO ............................................................................................................ 110B) EDUCACIN .............................................................................................................................. 111C) SALUD...................................................................................................................................... 111

D) ALIMENTACIN.......................................................................................................................... 112E) VIVIENDA.................................................................................................................................. 113F) SEGURIDAD SOCIAL................................................................................................................... 114

II. Temas transversales de la poltica de desarrollo social ...................................................... 114III. Recomendaciones .................................................................................................................... 116

A) ATENCIN ESPECIAL DEL EJECUTIVO FEDERAL, ESTADOS Y MUNICIPIOS ....................................... 116B) ATENCIN ESPECIAL DEL EJECUTIVO FEDERAL Y DEL H.CONGRESO DE LA UNIN........................ 122C) ATENCIN ESPECIAL DE LA COMISIN INTERSECRETARIAL DE DESARROLLO SOCIAL..................... 123


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D) ATENCIN ESPECIAL DE LA COMISIN NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL .................................. 123

E) CON RELACIN AL RAMO 33 ...................................................................................................... 124F) ATENCIN ESPECIAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES FEDERALES ................................................. 125

Bibliografa ............................................................................................................................................ 126

Glosario de trminos............................................................................................................................ 132

Anexo I. Organizacin funcional del gasto pblico .......................................................................... 134Anexo II. Programas de desarrollo social por dimensin social .................................................... 136Anexo III. Metodologa del anlisis de incidencia redistributiva y equidad del gasto social ....... 149

I. Nota sobre los beneficios de PROCAMPO ............................................................................ 150Anexo IV. Valoracin general del desempeo de los programas de desarrollo social ................ 152


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Introduccin

A pesar del avance en diversos renglones sociales en las ltimas dcadas, los retos en materia dedesarrollo social son apremiantes en Mxico. Esto obliga a un trabajo permanente de los tres rdenesde gobierno para mejorar el bienestar y el acceso efectivo a los derechos sociales de toda la poblacin.

Da tras da personal del Gobierno Federal, de gobiernos locales, del Poder Legislativo e integrantes deorganizaciones sociales trabajan en el diseo, la operacin y la presupuestacin de un nmeroimportante de programas, acciones y estrategias de desarrollo social. De manera permanente seproducen y entregan beneficios a la poblacin, se construyen y supervisan obras pblicas, se entreganrecursos a las diferentes dependencias federales y a los gobiernos locales y se emiten normas quebuscan ordenar diversos procesos de la poltica pblica.

El trabajo de todas y todos ellos es, sin duda, relevante para cumplir el objetivo social del pas. Pero

tambin es cierto que en muchas ocasiones es importante hacer un alto en la operacin diaria parareflexionar si el trabajo que se hace con tanto esfuerzo est dando los resultados que se esperaban. Laevaluacin objetiva y permanente de la poltica de desarrollo social puede cumplir esa misin.

El Estado mexicano tom la decisin, desde hace varios aos, de tener un proceso de evaluacinindependiente de la poltica de desarrollo social federal con el fin de poder mejorar el diseo, laoperacin, la gestin y la forma de presupuestar de los diferentes instrumentos de dicha poltica.Especficamente, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) seala en su artculo 72 que laevaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de laPoltica de Desarrollo Social.

Desde su inicio de operaciones en 2006, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de DesarrolloSocial (CONEVAL) ha realizado diversas mediciones de pobreza, asimismo ha elaborado y coordinadoevaluaciones peridicas de los programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social, tal ycomo lo seala la LGDS.

Hoy en da se cuentan con ms de 550 evaluaciones coordinadas por el CONEVAL, se ha realizado lamedicin de la pobreza en cuatro ocasiones, y se han elaborado indicadores trimestrales quecomplementan la visin que se tiene sobre el desarrollo social. Todos estos instrumentos de evaluaciny de medicin se envan al Congreso de la Unin, a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a laSecretara de la Funcin Pblica, a las secretaras de Estado que pertenecen al Sistema Nacional deDesarrollo Social, as como a los gobiernos locales. Asimismo, para el uso y conocimiento de toda laciudadana, esta informacin se encuentran permanentemente en la pgina de internetwww.coneval.gob.mx. Los objetivos de esta informacin son contribuir a la rendicin de cuentas ymejorar el desempeo de la poltica de desarrollo social.

En esta ocasin, el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011 , que aqu se

presenta, toma como insumos las mediciones de pobreza y las evaluaciones que se han realizado;tiene como objetivo evaluar el desempeo de la poltica de desarrollo social en los ltimos aos,especialmente entre 2008 y 2010, periodo caracterizado por un incremento en los precios de losalimentos y por la crisis econmica y financiera internacional que afect a nuestro pas. El trabajo hasido intenso por parte de un sinnmero de funcionarias y funcionarios pblicos para solucionar estasproblemticas, pero en qu se ha acertado? Qu problemas se han encontrado?
http://www.coneval.gob.mx/http://www.coneval.gob.mx/


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El Informe est estructurado en cuatro captulos. En el captulo I se presenta la evolucin de las

condiciones econmicas de Mxico en el corto, mediano y largo plazos. El captulo II describe laevolucin del desarrollo social en Mxico, se toma como periodo central de atencin 2008-2010, conbase en la medicin de la pobreza e indicadores complementarios de desarrollo social. El captulo III,en el que se evala la poltica de desarrollo social, est dividido en dos partes; en la primera, seanalizan los resultados de los programas de desarrollo social clasificados de acuerdo con las diferentesdimensiones con que se elabora la medicin de la pobreza. Asimismo, se describen y comparan demanera sistemtica rasgos bsicos del universo de programas y de acciones del Gobierno Federalintegrados en el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.En la segunda parte se presentan las principales fortalezas y retos de la poltica de desarrollo social;los temas especficos que se analizan son la dispersin de las acciones y de los programas dedesarrollo social, la incidencia distributiva y la equidad del gasto social, las acciones y programasdirigidos a los pueblos indgenas, as como la consolidacin del sistema de monitoreo y evaluacin ennuestro pas. Por ltimo, en el captulo IV se presentan conclusiones sobre el estado de la poltica de

desarrollo social en Mxico y se formulan recomendaciones para mejorarla.Cualquier periodo de reflexin sobre la poltica de desarrollo social es importante en un pas que tienetodava tantos retos por delante. El presente Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social2011 es un instrumento til de anlisis en un momento en el que la sociedad en su conjunto y diversosactores de manera especfica necesitan informacin valiosa que apoye las mejores decisiones en losaos y dcadas siguientes: qu hemos logrado y qu necesitamos mejorar como pas en materia dedesarrollo social?


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Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico

El entorno econmico tiene efectos importantes sobre el desarrollo social de cualquier pas. Mxico noes la excepcin. Por esta razn, esta seccin del presente informe analiza la evolucin de las variableseconmicas ms relevantes para nuestro pas en los ltimos aos.

La crisis econmica que inici a nivel internacional en 2008, la volatilidad en los precios de losalimentos que Mxico ha sufrido desde el 2007, as como el desempeo de largo plazo de la economamexicana ayudarn a entender mejor la evolucin de las principales variables del desarrollo social delpas.

I. Indicadores de tendencias econmicas

La grfica 1.1 muestra que el pas haba tenido tasas de crecimiento econmicas positivas desde 2005,pero que a partir del cuarto trimestre de 2008 y durante todos los trimestres de 2009 el crecimientoeconmico fue negativo, lo cual sucedi en el contexto de la crisis econmica que afect al sistemafinanciero mundial en ese periodo. El Producto Interno Bruto (PIB) de 2009 cay 6.3 por cientorespecto al del ao anterior.

Grfica 1.1 Producto Interno Bruto trimestralPrimer trimestre de 2005 a tercer trimestre de 2011

(Variacin porcentual respecto del mismo trimestre del ao anterior)

Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.

Las tasas de crecimiento volvieron a ser positivas a partir de 2010; alcanzaron una tasa anual de 7.6por ciento en el segundo trimestre de ese ao; desde entonces siguen positivas, pero a un nivel menor.

2.0

3.83.4 3.6

6.2

5.3 5.2

4.1

3.0 2.93.5 3.6

2.12.5

1.3

-1.0

-7.4

-9.6

-5.5

-2.0

4.5

7.6

5.1

4.4 4.5

3.2

4.5

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III

Porcentaje

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


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15

Es importante reconocer que la evolucin de la economa mundial, especialmente de la

norteamericana, tiene una influencia importante sobre el patrn de crecimiento econmico de Mxico.La incertidumbre sobre la economa internacional para 2012 podra traducirse nuevamente en unamenor tasa de crecimiento.

II. El mercado laboral

Uno de los mayores efectos del desempeo de la economa sobre los ciudadanos se da a travs delmercado laboral. La grfica 1.2 describe una de las variables ms relevantes en este tema: la evolucintrimestral de la tasa de desocupacin abierta entre 2005 y 2011.

La tasa de desocupacin promedio entre 2005 y el segundo trimestre de 2008 fue de 3.6 por ciento; sinembargo, en el tercer trimestre de 2008 sta aument a 4.2 por ciento, 0.7 puntos porcentuales mscon respecto al trimestre inmediato anterior. A partir del tercer trimestre de 2008 y hasta el tercertrimestre de 2009 mostr una tendencia creciente, con la mayor contraccin en el empleo en el tercertrimestre de 2009, cuando alcanz una tasa de desocupacin de 6.2 por ciento.

Grfica 1.2 Tasa de desocupacin trimestralPrimer trimestre 2005-segundo trimestre 2011

Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.

Si bien las tasas de desocupacin se redujeron en 2010 y 2011 respecto a la observada en el tercertrimestre de 2009, stas se han mantenido a un nivel mayor a las registradas antes de 2009. En eltercer trimestre de 2011 fue de 5.6 por ciento, mientras que para el mismo trimestre de 2007 fue de 3.9por ciento.

Es importante destacar que si bien las tasas trimestrales de crecimiento de la economa durante 2010 y2011 han sido mayores que el crecimiento que se observ previo a la crisis, la recuperacin del

3.9

3.5

3.8

3.1

3.5

3.2

4.0

3.6

4.0

3.4

3.9

3.5

3.9

3.5

4.24.3

5.15.2

6.2

5.3

5.35.3

5.6

5.4

5.25.2

5.6

2.0

2.5

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3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

2005

1t

2005

2t

2005

3t

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2006

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2006

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2007

1t

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2008

1t

2008

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2009

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2010

2t

2010

3t

2010

4t

2011

1t

2011

2t

2011

3t

Porcentaje


17/153

16

mercado laboral ha sido ms lenta, de ah que la tasa de desocupacin sea mayor ahora que la

observada antes de la crisis financiera.

III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos

El crecimiento en los precios de los alimentos ha tenido un efecto importante en el poder adquisitivo delos ingresos laborales a partir del tercer trimestre de 2008. La grfica 1.3 muestra las variacionesanuales del valor de la canasta alimentaria (la lnea de bienestar mnimo de la medicin de la pobreza),para los mbitos geogrficos rural y urbano a precios corrientes.1

Grfica 1.3 Evolucin mensual de la lnea de bienestar mnimo en pesos corrientes*Enero 2005octubre 2011

Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin de la ENOE, reportada por BANXICO.Estimaciones con el INPC base segunda quincena de 2010.

Se observa que hasta antes de abril 2010, el crecimiento del valor de la canasta alimentaria fue mayorque el de la inflacin promedio, lo cual reduce el poder de compra del ingreso. Debido a que el preciode los salarios en general se ajusta con aquella, cada vez que el crecimiento de los precios de losalimentos es mayor que la inflacin, hay una prdida importante del poder adquisitivo del ingresorespecto a los alimentos.

El valor de la canasta alimentaria rural a pesos corrientes pas de $492.64 pesos mensuales per cpitaen enero de 2005 a 723.32 pesos mensuales en septiembre de 2011, mientras que en el mbito urbano

1 El mbito rural se refiere a localidades con menos de 2,500 habitantes y el mbito urbano a localidades con al menos 2,500habitantes.

4.53

4.185.29

3.914.54

3.20

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

Ene2005

Feb2005

Mar2005

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Jul2011

Ago2011

Sep2011

Oct2011

Rural Urbano INPC

* Valor porcentual con respecto al mismo mes del ao

Porcentaje


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pas de un valor de $711.46 pesos mensuales per cpita en enero de 2005 a $1,030.19 pesos en

septiembre de 2011.

Grfica 1.4 Ingreso por trabajo per cpita(pesos primer trimestre 2005 con precios de la canasta alimentaria)

Fuente: Elaboracin de CONEVAL con informacin de la ENOE, reportada por INEGI.

Tanto la evolucin de la economa, como la de los precios de los alimentos tuvieron un efectoimportante sobre el ingreso laboral real en el pas. En la grfica 1.4 se observa que el valor real delingreso por trabajo (deflactado con el ndice de precios de los alimentos) disminuy de manerapronunciada a partir de mediados de 2008. Esta reduccin continu hasta finales de 2010.

IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo

En la seccin previa se observ que en la coyuntura 2008-2009 la crisis financiera internacional y lavolatilidad en los precios de los alimentos fueron probablemente los causantes de la reduccin delpoder adquisitivo de los ingresos laborales en Mxico. En materia de empleo, se present unarecuperacin de la tasa de desocupacin durante 2010 y 2011, pero su nivel no logr ser el mismo queantes de la crisis. Es decir, aunque hay una recuperacin general en los diferentes indicadoreseconmicos, sta no ha sido sostenida ni suficiente para regresar a la situacin registrada antes de2008.

$1,000.00

$1,100.00

$1,200.00

$1,300.00

$1,400.00

$1,500.00

$1,600.00

$1,700.00

20051t

20052t

20053t

20054t

20061t

20062t

20063t

20064t

20071t

20072t

20073t

20074t

20081t

20082t

20083t

20084t

20091t

20092t

20093t

20094t

20101t

20102t

20103t

20104t

20111t

20112t

20113t


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18

Grfica 1.5 Comparacin del Producto Interno Bruto de Mxico con seis pases

1950-2010

Fuente: Historical Statistics of the World Economy, Angus Maddison y Fondo Monetario Internacional (2010).Nota: La grfica est expresada en dlares Geary-Khamis (tambin conocidos como dlar internacional o dlar PPA Paridad del Poder Adquisitivo) de 1990.

Para comprender cabalmente la evolucin de las condiciones econmicas en Mxico debeconsiderarse tambin el panorama en el largo plazo. En esta perspectiva, el crecimiento del PIB percpita promedio del pas de 1990 a la fecha fue de slo 1.2 por ciento, lo cual corresponde a uncrecimiento muy lento de la economa; adems, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ingresos yGastos de los Hogares (ENGH), el ingreso laboral promedio real en el pas no ha crecido entre 1992 y2010.

Si se toma en cuenta el periodo 1950-2010 y, adems, el contraste se realiza con otros pases quetenan un PIB similar al de Mxico en 1950 (grfica 1.5), lo que se observa es que la economamexicana tampoco ha tenido un buen desempeo en comparacin con stos ni ha mejoradosuficientemente en el largo plazo. Durante este periodo, el crecimiento anual promedio del PIB percpita fue de slo 2 por ciento, lo cual contrasta con tasas claramente mayores de pases como Chile,Espaa, Corea del Sur, Portugal o Irlanda. Si en vez de 2 por ciento, el crecimiento hubiera sido de 3por ciento en este mismo periodo, en 2010 el PIB per cpita de Mxico sera de 25,219 dlares en vezde los 14,151 dlares que tuvimos en ese ao.2 Es decir, el nivel de vida promedio de los mexicanos

2 Estas cifras se refieren a dlares convertidos a la paridad del poder de compra. El PIB per cpita en dlares sin este ajuste fuede 9,522 en 2010.

D

laresPPA


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hubiera sido en 2010, 78 por ciento ms alto al que tuvimos y seguramente la pobreza sera mucho

menor a la que hoy tenemos.

No slo la crisis financiera coyuntural o el incremento en el precio de los alimentos han sido losresponsables de que el ingreso real no sea mayor en Mxico (y de que la pobreza sea elevada),tambin lo es el lento crecimiento econmico de largo plazo. Las condiciones de Mxico no podrnmejorarse si no se realizan cambios econmicos profundos que propicien el incremento de laproductividad, la inversin, la generacin de ms empleos formales y de mejor calidad, as como elaumento del salario real de manera sistemtica y sostenida. De la misma manera, la mejora en otrasvariables, como la estabilidad de los precios particularmente de los alimentos- podra redundar en unincremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso, al suponer tambin un mayor dinamismo de lossalarios nominales.


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Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico

Para evaluar la poltica de desarrollo social es necesario analizar primero la evolucin de losindicadores ms importantes que afectan el bienestar y el acceso a los derechos, dos elementosfundamentales. Con este fin, en este captulo se describe el nivel de la pobreza en 2010 y lasdimensiones que conforman dicha estimacin, as como el cambio con relacin a 2008. Asimismo semuestra la pobreza por entidad federativa, los niveles de pobreza diferenciada en distintos gruposvulnerables y se describe la evolucin de otras variables complementarias del desarrollo social,adems de las estrictamente relacionadas con la pobreza.

I. La pobreza en Mxico, 2008-2010

El 29 de julio de 2011 el CONEVAL, en cumplimiento de su mandato legal, dio a conocer los resultadosde la medicin de pobreza 2010 por entidad federativa y para el pas en su conjunto, con base en lainformacin generada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).3

De acuerdo con los Lineamientos y criterios generales para la definicin, identificacin y medicin de lapobreza (artculos cuarto al sptimo), emitidos por CONEVAL y publicados en el Diario Oficial de laFederacin (DOF) en junio de 2010, la definicin de pobreza considera las condiciones de vida de lapoblacin a partir de tres espacios: bienestar econmico, derechos sociales y el contexto territorial.

El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades asociadas a los bienes y servicios quepuede adquirir la poblacin mediante el ingreso. La medicin considera dos elementos: la poblacincon un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo y la poblacin con un ingreso inferior a la lnea de

bienestar.

4

El espacio de los derechos sociales se integra a partir de las carencias de la poblacin en elejercicio de sus derechos para el desarrollo social. Como lo establece la Ley General de DesarrolloSocial (LGDS), este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asociados a derechos:acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, acceso a los servicios bsicos en lavivienda, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso a la alimentacin. El espacio delcontexto territorial incorpora elementos que trascienden el mbito individual (que pueden referirse acaractersticas geogrficas, sociales y culturales, entre otras), como son los asociados a la cohesinsocial.

Los resultados que a continuacin se muestran se refieren a la poblacin en situacin de pobreza, quees aqulla cuyos ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y los servicios requeridos para

3

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010 y Mdulo de Condiciones Socioeconmicas (MCS)2010.4La lnea de bienestar hace posible identificar a la poblacin que no cuenta con los recursos suficientes para adquirir los bienesy servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias). La lnea de bienestar mnimo permiteidentificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensablepara tener una nutricin adecuada (CONEVAL, 2010a:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea debienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114 pesos por persona y en $1,329 pesos para el rural. Por su parte, la lneade bienestar mnimo fue calculada para 2010 en $978 pesos por persona para las zonas urbanas y en $684 pesos por personapara las rurales.


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satisfacer sus necesidades y que, adicionalmente, presentan privacin en al menos uno de los

indicadores de carencia social.

Cuadro 2.1 Incidencia, nmero de personas y carencias promedio para los indicadores de pobreza, Mxico2008-2010

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansin ajustados a los resultados definitivos del Censo de Poblacin y Vivienda2010, estimados por el INEGI.

La poblacin en situacin de pobreza ascendi a 46.2 por ciento en 2010, lo que represent 52millones de personas (cuadro 2.1). En comparacin con 2008, esto signific un aumento de 3.2millones de personas; no obstante, el nmero promedio de carencias de la poblacin en pobrezadisminuy de 2.7 a 2.5.

El incremento del nmero de personas en situacin de pobreza fue resultado de los aumentos depersonas con carencia en el acceso a la alimentacin (4.2 millones) como del de la poblacin coningresos bajos (la poblacin por debajo de la lnea de bienestar aument en 4.8 millones y la poblacinpor debajo de la lnea de bienestar mnimo se increment en 3.4 millones de personas entre 2008 y

2010).

A pesar de estos resultados, la pobreza no se expandi en la misma magnitud de la reduccin delProducto Interno Bruto en 2009, debido a que en este periodo (2008-2010) se incrementaron lascoberturas bsicas de educacin, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, losservicios bsicos en las viviendas y la seguridad social, especialmente la cobertura de adultosmayores, factores que son parte de la medicin de la pobreza. Los esfuerzos de la poltica de

Indicadores

2008 2010 2008 2010 2008 2010

Pobreza

Poblacin en situacin de pobreza 44.5 46.2 48.8 52.0 2.7 2.5

Poblacin en situacin de pobreza moderada 33.9 35.8 37.2 40.3 2.3 2.1

Poblacin en situacin de pobreza extrema 10.6 10.4 11.7 11.7 3.9 3.7

Poblacin vulnerable por carencias sociales 33.0 28.7 36.2 32.3 2.0 1.9

Poblacin vulnerable por ingresos 4.5 5.8 4.9 6.5 0.0 0.0Poblacin no pobre y no vulnerable 18.0 19.3 19.7 21.8 0.0 0.0

Privacin social

Poblacin con al menos una carencia social 77.5 74.9 85.0 84.3 2.4 2.3

Poblacin con al menos tres carencias sociales 31.1 26.6 34.1 29.9 3.7 3.6

Indicadores de carencia social

Rezago educativo 21.9 20.6 24.1 23.2 3.2 3.0

Carencia por acceso a los servicios de salud 40.8 31.8 44.8 35.8 2.9 2.8

Carencia por acceso a la seguridad social 65.0 60.7 71.3 68.3 2.6 2.5

Carencia por calidad y espacios de la vivienda 17.7 15.2 19.4 17.1 3.6 3.5

Carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda 19.2 16.5 21.1 18.5 3.5 3.3

Carencia por acceso a la alimentacin 21.7 24.9 23.8 28.0 3.3 3.0

Bienestar

Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo 16.7 19.4 18.4 21.8 3.0 2.7

Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienestar 49.0 52.0 53.7 58.5 2.5 2.2

Carencias promedio

Estados Unidos Mexicanos

Porcentaje Millones de personas


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22

desarrollo social han contribuido a que la poblacin en Mxico cuente con una mayor cobertura de

servicios bsicos.En el cuadro 2.2 se muestra la medicin de la pobreza por entidad federativa. Los estados donde lapobreza aument ms fueron Baja California Sur (9.5 puntos porcentuales ms que en 2008), Colima(aumento de 7.3 por ciento), Sonora (aumento de 6.5 puntos porcentuales) y Baja California (5.7 porciento ms que en 2008).

Por el contrario, la entidades en donde se redujo la poblacin en pobreza fueron Coahuila (reduccinde 5 puntos porcentuales respecto a 2008), Morelos (reduccin de 8.6 por ciento, 5.3 puntosporcentuales menos respecto a 2008) y Puebla (reduccin de 3.7 puntos porcentuales entre 2010 y2008).


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Cuadro 2.2 Medicin de la pobreza por entidad federativa, 2008-2010

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansin ajustados a los resultados definitivos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, estimados por INEGI.

2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010

Aguascalientes 37.8 38.2 431.3 454.2 2.0 1.9 33.7 34.6 384.7 411.7 1.8 1.8 4.1 3.6 46.6 42.5 3.5 3.3Baja California 26.4 32.1 799.5 1,017.5 2.1 2.2 23.0 28.9 696.8 917.8 2.0 2.0 3.4 3.1 102.7 99.7 3.4 3.4

Baja California Sur 21.4 30.9 127.9 199.4 2.3 2.3 18.8 26.3 111.9 169.8 2.1 2.0 2.7 4.6 16.0 29.6 3.6 3.6

Campeche 45.4 50.0 362.8 413.1 2.6 2.6 34.7 38.0 277.0 313.9 2.2 2.2 10.7 12.0 85.8 99.2 3.8 3.7

Coahuila 32.9 27.9 876.9 770.4 2.0 1.9 29.8 25.0 792.9 690.0 1.8 1.7 3.2 2.9 84.0 80.4 3.4 3.4

Colima 27.4 34.7 173.1 226.6 1.9 2.0 25.9 32.6 163.3 213.0 1.8 1.9 1.5 2.1 9.8 13.6 3.3 3.6

Chiapas 77.0 78.4 3,573.4 3,777.7 3.1 2.9 41.4 45.6 1,920.9 2,197.1 2.5 2.2 35.6 32.8 1,652.5 1,580.6 3.9 3.8

Chihuahua 32.4 39.2 1,083.5 1,338.4 2.6 2.1 25.7 32.6 861.6 1,112.5 2.1 1.8 6.6 6.6 221.9 225.9 4.2 3.7

Distrito Federal 28.0 28.7 2,453.6 2,525.8 2.2 2.1 25.8 26.5 2,265.5 2,334.1 2.1 2.0 2.1 2.2 188.0 191.6 3.5 3.5

Durango 48.7 51.3 780.3 840.6 2.5 2.2 37.3 41.2 597.7 673.9 2.1 1.9 11.4 10.2 182.6 166.7 3.7 3.6

Guanajuato 44.2 48.5 2,365.0 2,673.8 2.5 2.3 36.3 40.5 1,941.1 2,228.6 2.3 2.1 7.9 8.1 423.9 445.2 3.6 3.5

Guerrero 68.4 67.4 2,282.3 2,286.4 3.4 3.2 37.0 38.6 1,236.3 1,309.2 2.8 2.6 31.3 28.8 1,046.0 977.2 4.1 4.0

Hidalgo 55.0 54.8 1,423.3 1,466.2 2.8 2.5 39.9 42.5 1,032.5 1,136.3 2.4 2.2 15.1 12.3 390.8 330.0 3.7 3.6

Jalisco 36.9 36.9 2,646.8 2,718.3 2.3 2.2 32.5 32.0 2,327.4 2,356.0 2.1 2.0 4.5 4.9 319.4 362.2 3.6 3.6

Mxico 43.9 42.9 6,498.8 6,533.7 2.6 2.5 37.0 34.8 5,473.0 5,293.7 2.4 2.2 6.9 8.1 1,025.8 1,240.0 3.7 3.6

Michoacn 55.6 54.7 2,384.7 2,383.6 3.0 2.7 40.4 42.1 1,735.4 1,832.4 2.6 2.4 15.1 12.7 649.3 551.2 4.0 3.7

Morelos 48.9 43.6 849.4 776.2 2.4 2.3 41.0 37.4 712.5 666.6 2.2 2.0 7.9 6.2 137.0 109.6 3.5 3.6

Nayarit 41.8 41.2 441.1 449.0 2.2 2.2 35.7 33.6 376.8 366.0 2.0 1.9 6.1 7.6 64.4 83.0 3.6 3.8

Nuevo Len 21.6 21.1 971.1 986.1 2.3 2.0 19.0 19.3 853.7 899.0 2.1 1.8 2.6 1.9 117.4 87.1 3.6 3.4

Oaxaca 61.8 67.2 2,310.4 2,557.5 3.5 3.0 34.1 40.5 1,274.8 1,543.9 3.0 2.4 27.7 26.6 1,035.6 1,013.5 4.2 3.9

Puebla 64.7 61.0 3,661.1 3,534.1 3.0 2.7 46.4 46.1 2,627.2 2,670.3 2.6 2.3 18.3 14.9 1,033.9 863.8 3.9 3.8

Quertaro 35.4 41.4 618.8 760.1 2.3 2.2 30.1 34.6 525.4 634.3 2.1 1.9 5.3 6.9 93.4 125.8 3.7 3.6

Quintana Roo 34.0 34.5 420.3 463.2 2.5 2.2 27.1 29.8 334.9 399.7 2.2 2.0 6.9 4.7 85.4 63.5 3.7 3.6

San Luis Potos 51.2 52.3 1,296.6 1,353.2 2.8 2.5 36.0 37.6 911.2 972.8 2.3 2.1 15.2 14.7 385.4 380.4 3.8 3.7

Sinaloa 32.5 36.5 886.2 1,009.9 2.5 2.2 28.0 31.4 764.4 869.1 2.3 1.9 4.5 5.1 121.8 140.8 3.8 3.6

Sonora 27.3 33.8 705.1 902.6 2.4 2.4 22.9 28.6 593.0 763.2 2.2 2.1 4.3 5.2 112.1 139.4 3.7 3.8

Tabasco 53.8 57.2 1,171.0 1,283.7 2.4 2.5 40.7 46.2 885.4 1,036.4 2.1 2.2 13.1 11.0 285.7 247.3 3.6 3.6

Tamaulipas 34.2 39.4 1,083.0 1,290.3 2.2 2.1 29.2 33.8 924.8 1,109.1 2.0 1.9 5.0 5.5 158.2 181.2 3.5 3.6

Tlaxcala 59.8 60.4 677.5 710.8 2.3 2.1 50.9 51.2 577.2 602.2 2.1 1.9 8.9 9.2 100.3 108.6 3.6 3.4

Veracruz 51.3 58.3 3,855.0 4,454.8 3.1 2.8 35.3 40.1 2,651.7 3,068.3 2.7 2.3 16.0 18.1 1,203.3 1,386.4 4.0 3.7

Yucatn 46.7 47.9 887.7 937.0 2.7 2.4 38.5 38.1 731.5 746.1 2.4 2.1 8.2 9.8 156.1 191.0 3.8 3.8

Zacatecas 50.4 60.2 740.3 899.0 2.3 2.1 40.9 49.8 600.6 743.3 2.0 1.9 9.5 10.4 139.7 155.7 3.6 3.5

Estados Unidos

Mexicanos44.5 4 6.2 48,837.8 51,993.4 2.7 2.5 33.9 35.8 37,163.1 40,280.4 2.3 2.1 10.6 10.4 11,674.7 11,713.0 3.9 3.7

Porcentaj e Miles de pers onas Carencias PorcentajeCarencias CarenciasEntidad federativa

Pobreza Pobreza moderada Pobreza extrema

Porcentaje Miles de personas Miles de personas


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A continuacin se examinan los indicadores de carencia social; se presenta tanto su nivel en 2010, sucambio respecto a 2008 y otros indicadores de desarrollo social complementarios.

a) REZAGO EDUCATIVO

En 2010 el rezago educativo ascendi a 20.6 por ciento, lo que representa 23.2 millones de personas(cuadro 2.3). Este indicador registra una reduccin de 1.3 puntos porcentuales con relacin a 2008, loque equivale a que aproximadamente 900 mil personas dejaron de estar en rezago educativo entreestos dos aos.

Otra forma de analizar el desempeo en el rea educativa es a travs de la revisin de indicadores de

calidad de la enseanza. Entre stos, los resultados en las pruebas internacionales estandarizadascomo las del Programa Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (PISA, por sus siglas eningls) ofrecen un punto de contraste con otras naciones y en relacin al propio desempeo del pasen el tiempo (cuadro 2.3).5 El primer registro de Mxico en esta prueba fue en 2000 y arroj que enpromedio- la calificacin de los alumnos nacionales en matemticas era de 387 puntos, 38 menos queel promedio logrado por los pases no miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el DesarrolloEconmico (OCDE). Este resultado ubic a Mxico en el lugar nueve de 13 pases no miembros dedicha organizacin internacional. En 2009, Mxico mejor su resultado para alcanzar 419 puntospromedio en la misma prueba; es decir, 32 puntos ms que 10 aos antes. La brecha con el resultadoalcanzado por los pases no miembros de la OCDE se redujo a 17 puntos y el pas se coloc en ellugar 16 de 32.6

Otro indicador relevante es la asistencia escolar por grupos normativos de edad; es decir, de acuerdo

con las edades en las que se supone que los nios y jvenes deberan encontrarse en la escuela(cuadro 2.3). En 2010, a nivel nacional, los menores niveles se encontraban entre quienes tenan 15aos de edad o ms (66 por ciento para los jvenes entre 15 y 17 aos, 28 por ciento para quienestenan entre 18 y 25 aos). El mayor nivel lo tenan los nios en las edades que deban acudir a laprimaria (98 por ciento entre los nios de seis a 11 aos).

La distribucin de la asistencia escolar entre el 20 por ciento de la poblacin con menores ingresos erasimilar, pero con niveles de asistencia menores. La brecha entre stos y el nivel nacional era mspronunciada en el grupo de edad correspondiente a los mayores de 15 aos, donde la diferenciaalcanza 15 puntos porcentuales. La menor discrepancia se encontraba en el grupo de seis a 11 aosde edad, donde alcanzaba apenas 1.5 por ciento.

5 El examen evala el nivel de los estudiantes en comprensin de lectura, razonamiento matemtico y conocimiento en ciencias.

Cabe sealar que la prueba PISA est diseada para ser aplicada cada tres aos; enfatiza cada vez un rea de conocimiento(lectura, ciencias o matemticas). Una de las consecuencias de este procedimiento es que, en sentido estricto, los resultadosalcanzados por un pas en un rea slo son comparables en los aos en los que recibieron dicho nfasis. Es decir, slo sonconfiables las comparaciones basadas en las escalas de las competencias que constituyen el rea principal de la evaluacin enun ciclo determinado (INEE, 2010: 145). En este sentido, la nica comparacin posible es, hasta 2010, la del rea de lectura (que ya complet dos ciclos de aplicacin, 2000 y 2009). Para el caso de matemticas, habr que esperar al ao 2012 pararealizar comparaciones6 Es importante subrayar el debate reciente sobre la comparabilidad de las calificaciones de matemticas de esta prueba y quepor tanto hay que ser cautelosos al interpretar estas cifras.


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Los nios entre tres y 17 aos que acudan a la escuela y que pertenecan al 20 por ciento de lapoblacin con menores ingresos aumentaron entre 1992 y 2006. Las variaciones ms pronunciadasocurrieron a las edades ms tempranas: la asistencia de los nios entre tres y cinco aos era de 40.7en 1992 y de 86.2 por ciento en 2006, mientras que la de los jvenes entre 15 y 17 aos pas de 28.3a 51.8 por ciento en dichos aos. No obstante, a partir de 2006 no se han presentado nuevas mejorasen el nivel de asistencia.

b) ACCESO A LOS SERVICIOS DE SALUD

El 31.8 por ciento de la poblacin total del pas presentaba carencia en el acceso a los servicios desalud en 2010, lo que equivale a casi 36 millones de personas; cifra menor a la registrada en 2008 de40.8 por ciento, lo que equivale a 44.8 millones de personas. En buena medida este avance se debi al

crecimiento de afiliados al Seguro Popular. Por esta razn, es muy probable que la cobertura deacceso a la salud (al menos en lo correspondiente a la derechohabiencia) se haya incrementado en2011, aunque ser necesario evaluar la cifra precisa con informacin relativa a encuestas a hogares.

Otra manera en la que puede observarse la disminucin de la carencia por acceso a los servicios desalud es a travs de los indicadores del cuadro 2.3. La esperanza de vida al nacer es un indicadorsinttico que expresa el nmero promedio de aos que se espera viva una persona a partir de sunacimiento, de acuerdo con las condiciones de mortalidad del ao de estimacin. En 2010, laesperanza de vida al nacimiento era de 75.4 aos (CONAPO, 2011a), esta cifra es 0.3 aos ms que lade 2008 y casi cuatro aos ms que la registrada en 1992.

La tasa de mortalidad infantil da cuenta del nmero de defunciones de menores de un ao de edad porcada mil nacimientos ocurridos en el ao de estudio. En 2010, la tasa de mortalidad infantil fue de 14.2

defunciones por mil nacidos vivos, una unidad menor que la observada en 2008 y alrededor de 15menos que en 1992.

En el caso de la mortalidad materna, entre 1990 y 2009 se observa una disminucin importante, peroan se est lejos de alcanzar la meta comprometida para 2015 como parte de los Objetivos deDesarrollo del Milenio, que es de 22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos. Cabesealar que la dinmica de cambio observada en aos recientes en este indicador hace difcil prever lasatisfaccin del objetivo planteado.

c) ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL

El nmero de personas con carencia por acceso a la seguridad social en 2010 ascendi a 60.7 porciento del total de la poblacin del pas, lo que equivale a 68.3 millones de personas; este nivel es 4

puntos porcentuales inferior al observado en 2008.Si bien estrictamente la seguridad social se refiere a la derechohabiencia en instituciones formalestales como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o el Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), hay esfuerzos por parte del Estado para atender ala poblacin mediante programas sociales de proteccin social. El porcentaje de hogares sin coberturade programas sociales dirigidos a adultos mayores ni de seguridad social es otra forma de dar cuentade la cobertura de seguridad social en el pas (cuadro 2.3). Entre 2008 y 2010 este indicador disminuy


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poco ms de 4 puntos porcentuales a nivel nacional y en casi 10 puntos porcentuales entre laspersonas que conforman el grupo de menores ingresos del pas.

La poblacin con carencia por acceso a la seguridad social se redujo entre 2008 y 2010 debido enbuena medida a que aument la proporcin de poblacin de 65 aos y ms que recibe algn programasocial de pensiones para adultos mayores.

d) CALIDAD Y ESPACIOS EN LA VIVIENDA

En 2010, el porcentaje de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda ascendi a 15.2por ciento del total de la poblacin del pas, que equivale a 17.1 millones de personas. La comparacincon 2008 muestra una reduccin de 2.5 por ciento, es decir 2.3 millones de personas. Este decrementose debeen gran medida- a la reduccin de las viviendas con pisos de tierra y en menor medida- aldescenso en el nmero de quienes residan en condiciones de hacinamiento, as como en viviendascon techos y muros de material endeble.

e) SERVICIOS BSICOS EN LA VIVIENDA

En 2010, 16.5 por ciento de la poblacin total careca de acceso a los servicios bsicos de la vivienda,lo que corresponde a 18.5 millones de personas; estas cifras muestran una reduccin respecto a 2008en 2.6 millones de personas, lo que representa una disminucin de casi 3 por ciento. Este resultadoest vinculado principalmente al incremento de viviendas con acceso a agua y drenaje.

f) ACCESO A LA ALIMENTACIN

La incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin fue de 24.9 por ciento en 2010,

3.2 puntos porcentuales ms que en 2008. sta fue la nica carencia que aument su nivel en 2010,4.2 millones de personas ms que en 2008. Este resultado guarda una estrecha relacin con laevolucin del poder adquisitivo del ingreso. Si ste se redujo entre 2008 y 2010, es esperable que elacceso a la alimentacin tambin lo haya hecho durante el mismo periodo.

g) BIENESTAR ECONMICO

La metodologa para medir la pobreza incorpora dos umbrales de ingreso. El primero es la lnea debienestar, la cual se determina como la suma de los costos de la canasta alimentaria y la noalimentaria; el segundo umbral es la lnea de bienestar mnimo que equivale exclusivamente al costode la canasta alimentaria. Estas lneas permiten distinguir el porcentaje de personas con ingresosinsuficientes para satisfacer sus necesidades bsicas.

Entre 2008 y 2010, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar 7 se elev entres puntos a nivel nacional. Asimismo, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea debienestar mnimo8 creci 2.7 puntos porcentuales (CONEVAL, 2011r).

7 Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito urbano en $2,114 pesospor persona y en $1,329 pesos por persona para el mbito rural.


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En las reas urbanas el porcentaje de personas con un ingreso menor a la lnea de bienestar fue de 45por ciento en 2008 y alcanz 48 por ciento en 2010, en las reas rurales pas de 63 a 66 por ciento(CONEVAL, 2011r).

h) COHESIN SOCIAL

Cohesin social es uno de los indicadores que la LGDS establece para ser considerados en ladefinicin, identificacin y medicin de la pobreza. Esto muestra la importancia que dicha ley da a losfactores contextuales y a la interaccin social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin.

No existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por ende, cmo medirla. No obstante, esposible conceptuarla como un elemento del contexto social que da cuenta del entorno en el cualocurren los procesos sociales que comprenden u originan la pobreza. Los indicadores que utilizaCONEVAL para hacer observable este concepto son: el coeficiente de Gini, el grado de polarizacinsocial9 o el ndice de percepcin de redes sociales.10

En el cuadro 2.3 se muestra la evolucin del coeficiente de Gini (con el ingreso neto total percapita) y larazn del ingreso total entre el dcimo y el primer decil. El primer indicador disminuy de 0.528 en 2008a 0.501 en 2010; mientras que el segundo indicador tuvo una reduccin de 27.3 a 25.2.

8 Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para 2010 en $978 pesos porpersona para el mbito urbano y en $684 pesos por personas para el mbito rural.9 La polarizacin social se define como la distribucin equitativa de la poblacin en dos polos de la escala de marginacin en unespacio concreto. Para su clculo se utiliza el ndice de Marginacin del CONAPO.10 El ndice de percepcin de redes se define como el grado de percepcin que las personas de 12 aos o ms tienen acerca dela dificultad o facilidad de contar con apoyo de redes sociales en situaciones hipotticas.


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Cuadro 2.3Indicadores complementarios de desarrollo social


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II. Diferenciacin social en Mxico, 2008-2010

La pobreza tiene una incidencia diferenciada en varios grupos sociales. El objetivo de esta seccin escaracterizar la distribucin de la pobreza y de los indicadores de carencia, se emplean variablessociodemogrficas como grupos de edad (menores de 18 y mayores de 65 aos de edad), poblacinque vive o no en Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) y se distingue a la poblacin por pertenecer o no

a un grupo indgena.

a) ETAPA DEL CICLO DE VIDA

En la grfica 2.1 puede observarse la distribucin de la poblacin por grupos de edad. 45.7 por cientode los adultos mayores se encontraba en condicin de pobreza en 2010, lo que equivale a 3.5 millonesde personas de 65 o ms aos; 0.7 puntos porcentuales ms que en 2008, lo que corresponde a 300mil adultos mayores.

El porcentaje de la poblacin menor a 18 aos en situacin de pobreza fue de 53.8 en 2010, lo queequivala a 21.4 millones de nios y jvenes; ste es el grupo con mayor porcentaje de pobreza en elpas.

a El valor reportado para 1992, 2000 y 2006 nicamente incluye a los nios de 5 aos.

b El valor reportado para 1992 se obtiene del Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, los dems se obtienen de la ENIGH del ao correspondiente.

d Todos estos indicadores corresponden a la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin.

e 1988.

f 1990.

g 1993.

h 1999.

i 2002.

j 2004.

k 2009.

8 Porcentaje de personas en alguno de estos grupos que dijeron haber sufrido un acto de discriminacin.

Fuentes:

Estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH 1992, 2000, 2006, 2008 y 2010.

INEGI, Tabulados bsicos, Censo General de Poblacin y Vivienda 1990, 2000 y 2010.

Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT).

Sistema Nacional de Infomacin en Salud.

CONAPO, Repblica Mexicana: Indicadores demogrficos, 1990-2050.

6 La medida de ingreso corresponde al ingreso neto total per cpita empleado en la medicin de la pobreza por ingresos.

4 Indicadores bsicos de mortalidad, Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS), SSA.

5 Comprende aquellos hogares que no cuentan con los apoyos de los programas Procampo y Oportunidades, en los que ningn miembro del hogar tiene Seguro Popular y donde el jefe del hogar no cuenta con derechohabiencia a servicios mdicos como prestaci l l

INEGI, Tabulados de la ENEy ENOE (segundo trimestr e del ao en cuestin).

Rivera Dommarco J y Col., Nutricin y Pobreza: Poltica Pblica Sustentada, 2008.

7 El Gini se calcula con el ingreso neto total percapita empleado en la medicin de pobreza por ingresos usando la ENIGH. Se mantiene este indicador calculado con ese ingreso por comparabilidad desde 1992 a 2010.

PISA 2006: Science Competencies f or Tomorrow 's World. OECD. PISA 2009.

Primera Encuesta sobre Discriminacin en Mxico, 2005. Sedesol y Conapred.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de avance 2006. ONU.

Sistema para el anlisis de la estadstica educativa. SEP.

* El 20% ms pobre corresponde al primer quintil. Los quintiles se construyeron usando el ingreso neto total per cpita.

c Para los aos 1993 y 2002 los datos se tomaron del Informe de Avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico, 2006 de la ONU. El dato de 2004 se tom del Anuario Estadstico de la Produccin Forestal, 2004 del INEGI.

1 Asistencia escolar: porcentaje de nios en cada rango de edad que asiste a la escuela.

2 PISA es una prueba de aptitudes aplicada a una muestra de alumnos de entre 15 aos y 16 aos que no estn en primaria de los pases miembros de la OECD.

3 Indicadores demogrficos, 1990-2050, CONAPO.


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Grfica 2.1 Distribucin de la poblacin segn situacin de pobreza en el paspara grupos selectos, Mxico 2010

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2008

b) RESIDENCIA O NO EN ZAP

Las Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) son aquellas unidades territoriales que presentan ndices derezago social o de marginacin ms elevados, as como altos niveles en la incidencia y nmero depersonas en pobreza alimentaria o pobreza extrema. Las ZAP son determinadas anualmente por laSecretara de Desarrollo Social con base en los resultados de los indicadores de carencias sociales ydatos de pobreza generados por CONEVAL.

La grfica 2.1 muestra que 77.8 por ciento de quienes residen en las ZAP se encuentran en condicinde pobreza; esto quiere decir que suman 13.6 millones de personas en dicha condicin. Al compararcon 2008, se observa que 2.5 por ciento ms de las personas que residen en ZAP est en situacin de

pobreza, no obstante el nmero absoluto de personas es el mismo.

c) HABLANTE DE LENGUA INDGENA

La proporcin de hablantes de lengua indgena en condicin de pobreza ascenda a 79.3 por ciento en2010 (la ms alta de los grupos considerados en este apartado), 3.4 puntos mayor que en 2008, es

10.4 10.1

40.2

12.8

32.5

35.8 35.6

39.1

41

45.3

28.7 31.4

16.5

22.5

17.6

5.85.6

1.0

7.2

1.3

19.3 17.3

3.2

16.5

3.3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Nacional Adultos mayores Indgenas Poblacin infantil ZAP

Pobreza extrema Pobreza moderada Vulnerable por carencias sociales

Vulnerable por ingresos No pobre y no vulnerable


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decir, 100 mil pobres indgenas adicionales en el bienio. Si bien se han presentado avancesimportantes en coberturas bsicas, tanto para quienes viven en ZAP 11 como para la poblacinindgena,12 la doble crisis global iniciada en 2007-2008 (de los precios de los alimentos y financiera)parece haber impactado el ingreso de la poblacin en su conjunto, lo cual contribuy al aumento de lapobreza de la poblacin hablante de lengua indgena entre 2008 y 2010. 13

11 El porcentaje de personas residentes en ZAP con acceso a los servicios de salud disminuy de 52.2 en 2008 a 34.5 por ciento

en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda se redujo de 43.8 en 2008 a 34.7 en 2010 y el depersonas con carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda de 55.3 a 48.5 por ciento.12 El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con carencia de los servicios de salud disminuy de 52.8 por ciento en2008 a 37.2 por ciento en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda se redujo de 50.8 en 2008 a42 en 2010 y el de personas con carencia por acceso a los servicios bsicos en la vivienda de 54.3 a 50.6 por ciento.13 El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo aument de 45 a52 por ciento entre 2008 y 2010, mientras que el porcentaje de quienes tenan un ingreso inferior a la lnea de bienestar seincrement de 77 a 88.3 por ciento en dichos aos.


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Captulo III. Evaluacin de la poltica de desarrollo social

En el captulo previo se hizo un anlisis de la evolucin de la pobreza y de otros indicadores relevantessobre el desarrollo social en Mxico en los aos recientes. En este captulo se tiene como objetivopresentar un diagnstico de diversas respuestas de poltica pblica que se han llevado a cabo paraenfrentar los retos del desarrollo social descritos en el captulo anterior.

El anlisis se centra en las evaluaciones que el CONEVAL ha coordinado a programas particulares o apolticas pblicas especficas. En primer lugar se abordan las evaluaciones relacionadas con losprogramas, de acuerdo con el vnculo que stos tienen con las dimensiones de la medicin de lapobreza. Esto con el fin de relacionar ms claramente los retos que se mencionaron en el captuloprevio con las respuestas de poltica pblica. En segundo lugar se estudia tambin la poltica de

desarrollo social respecto a la multiplicidad de programas con los que cuenta, a la incidenciadistributiva, a los avances en el mbito de la institucionalizacin de las evaluaciones, y se profundiza enel caso particular de la poltica de desarrollo social para la poblacin indgena.

PRIMERA PARTE.DIMENSIONES SOCIALES

En este captulo se presenta un informe de los resultados de diferentes dimensiones de la poltica dedesarrollo social asociadas con los derechos sociales en Mxico durante 2008-2010. El objetivo esmostrar las problemticas existentes, as como el avance y retos de los instrumentos de gobierno paraatender las mismas. Con este fin, se describen y comparan de manera sistemtica rasgos bsicos deluniverso de Programas y Acciones del Gobierno Federal integrados en el Inven tario CONEVAL deProgramas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 (Inventario CONEVAL). En particular, se

enfatiza el anlisis del subconjunto de programas que fueron sometidos a Evaluaciones Especficas deDesempeo(EED) en 2010-2011.

La exposicin del captulo est organizada con base en las dimensiones consideradas en la medicinde la pobreza; de esta manera, en la primera seccin se examina la situacin del bienestar econmicoy apoyo al ingreso, en la siguiente se presentan las principales dificultades y los resultados de losmecanismos relacionados con aspectos educativos; enseguida se describen la problemtica einstrumentos relacionados con el acceso a la salud; luego la problemtica y los instrumentos asociadosal acceso a la alimentacin; en quinto lugar, se examinan los rasgos de las problemticas y losinstrumentos utilizados para mejorar el acceso y calidad de la vivienda. Por ltimo, se presenta eldiagnstico y los mecanismos que se dirigen a quienes se encuentran en carencia por acceso a laseguridad social.

Con el fin de lograr una comparacin estructurada entre las seis dimensiones, cada uno de losapartados, uno por dimensin, se divide en las mismas secciones. En la primera se presenta undiagnstico de la situacin de las problemticas; posteriormente vienen los programas identificados queatienden cada dimensin; en la tercera seccin se caracterizan dichos programas en trminos de laevolucin de su gasto en 2008 y 2010;14 a continuacin se muestran resultados de los programas y

14 El primer paso del anlisis del gasto ejercido por los programas de desarrollo social que se realiza en las siguientes seccionesse efectu siguendo este procedimiento general: primero se indic a qu grupo funcional pertenecen los programas (desarrollo


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finalmente se presentan conclusiones. Adems, como un apartado adicional, en el caso de lassecciones sobre salud, vivienda, educacin y alimentacin se contrastan indicadores presupuestariosclave de los fondos del Ramo 33 con los indicadores de la medicin de la pobreza correspondientes yse resaltan algunos de los hallazgos ms importantes efectuados en la Evaluacin Estratgica sobre elRamo 33.

Las principales fuentes de informacin que se utilizan son las EED, las Evaluaciones Integrales delDesempeoy el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales para el Desarrollo Social.Para la seccin de gasto tambin la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Asimismo, se recurre a lasevaluaciones estratgicas El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de 8 fondos depoltica pblica y Dimensiones de la seguridad alimentaria. Evaluacin Estratgica de Nutricin yAbasto.

I. Bienestar econmico y generacin de ingresos

La LGDS indica en su Artculo 11 que la poltica nacional de desarrollo social tiene entre sus objetivospromover un desarrollo econmico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivelde ingreso y mejore su distribucin; as como que incluya la generacin de empleo e ingreso,autoempleo y capacitacin para la superacin de la pobreza como una de sus vertientes (Artculo 14).

El bienestar econmico se refiere a la dimensin de la vida de las personas que permite identificar sisus ingresos son suficientes para satisfacer sus necesidades, tanto alimentarias como no alimentarias(CONEVAL, 2011r: 64).

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 en su eje 2 (Economa competitiva y generadora deempleos) establece una estrategia a travs de diferentes objetivos, que coinciden con la cuestin que

aqu se trata, entre stos pueden mencionarse promover las polticas de Estado y generar lascondiciones en el mercado laboral que incentiven la creacin de empleos de alta calidad en el sectorformal; potenciar la productividad y competitividad de la economa mexicana para lograr un crecimientoeconmico sostenido y acelerar la creacin de empleos; promover la creacin, desarrollo yconsolidacin de las micro, pequeas y medianas empresas; as como mejorar los ingresos de losproductores al incrementar su presencia en los mercados globales, vinculndolos con los procesos deagregacin de valor.

social, desarrollo econmico o gobierno) y finalmente se estableci a qu funcin corresponde la mayora de stos (el nmero defunciones cambia segn el grupo funcional). En el Anexo I se presenta un diagrama con la estructura organizacional de lasfunciones de gobierno.

El gasto de los programas educativos se constrast con el gasto destinado a la funcin presupuestaria de educacin del grupo

funcional de desarrollo social; el gasto de los programas de salud se contextualiz en el gasto de la funcin de salud y el gastode los programas de vivienda se ubic con relacin al gasto destinado a la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrolloregional, estos dos ltimos tambin del grupo funcional de desarrollo social.

En el caso de la dimensin de alimentacin y de seguridad social, los programas all agrupados se contrastaron con la funcin deasistencia social y seguridad social, respectivamente, del grupo funcional de desarrollo social, pues es ah donde los clasifica laCuenta Pblica.

El conjunto de programas de bienestar econmico se contrastaron con el grupo funcional de desarrollo econmico, pues lamayoria de ellos pertenece a dicho grupo.


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En consecuencia, la garanta del bienestar econmico depende de acciones que permiten el fomentoeconmico y mejoran las condiciones de las poblaciones vulnerables o en situaciones de bajo nivel dedesarrollo social (CONEVAL, 2011s).

Existen diferentes maneras de clasificar los Programas y Acciones de desarrollo social dirigidos albienestar econmico, dos de las formas ms comunes son las que enfatizan la generacin de ingresos(como los programas dirigidos a la capacitacin para el trabajo o de formacin de emprendedores) y losque se enfocan a la transferencia directa de ingresos (como los de transferencias monetariascondicionadas). Esta seccin del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico2010privilegia el primer tipo de clasificacin: se describen los Programas y Acciones de conservacin ygeneracin de empleo, de apoyo a productores, microempresarios o de financiamiento de actividadesproductivas que propician la generacin de ingreso. Los programas de transferencia de ingresorelacionados con otras dimensiones sociales se examinan en las secciones correspondientes. 15

Esto implica una fuerte asociacin de la dimensin de bienestar econmico y generacin de ingresocon la disposicin de recursos econmicos por parte de los individuos y sus hogares, con lo cual eslgico que se enfatice en las cuestiones de empleo y actividad productiva, pues stos son una de lasprincipales maneras en que se obtienen los recursos econmicos que garantizan el bienestar de laspersonas.

a) DIAGNSTICO DE LA SITUACIN DE BIENESTAR ECONMICO Y GENERACIN DE INGRESOS

Con relacin al empleo, la tasa de desocupacin16 fue de 5.3 por ciento en promedio entre 2009 y 2011y, aunque es una de las ms bajas en la OCDE debido a la ausencia de seguro de desempleo enMxico,17 es ms alta que la de una dcada antes (poco menos de 3 por ciento) y que la de inicios del

sexenio (ligeramente superior a 3 por ciento).

De modo general, el empleo en algunos grupos de poblacin de nuestro pas se caracteriza por altosniveles de rotacin, ausencia de seguros de desempleo (lo que explica en gran medida las tasas bajasde desempleo), trabajadores que desempean jornadas largas, muy superiores a las laboradas en

15 De acuerdo con el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010, el Gobierno Federalcontaba con un total de 87 programas de transferencias monetarias, de stos, 32 son analizados en la dimensin de bienestareconmico y 55 en otras de las dimensiones sociales. Para tener una idea de la importancia de estos ltimos puede sealarseque su presupuesto en 2010 ascendi a $122,762.88 millones, monto superior al destinado a todos los programas de bienestareconmico en 2010 (vase el cuadro 3.1.1). Adicionalmente, existen 60 programas que entregan tanto apoyos de tipo monetariocomo bienes y servicios, de stos programas, 15 son considerados en la seccin de bienestar econmico y 45 son analizados en

otra dimensin social. Estos ltimos programas tuvieron un presupuesto conjunto de $124,816.38 millones en 2010. El Programade Desarrollo Humano Oportunidades, que en este documento se analiza en la dimensin de alimentacin, tal vez sea uno de losprogramas con mayor presupuesto entre los que realizan transferencias monetarias y entregan de bienes y servicios.16 Porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo. PorPEA se entiende a las personas de 14 y ms aos que en la semana de referencia se encontraban ocupadas o desocupadas(INEGI, 2011b).17 La menor tasa de desempleo se registr en Noruega, con un promedio de 3.5 por ciento, mientras que la ms elevada se tuvoen Espaa con 20.1 por ciento. La tasa promedio de desempleo entre los pases de la OCDE fue de 8.6 por ciento en 2010.


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otros pases de la OCDE,18 condiciones desfavorables hacia las mujeres,19 salarios bajos (56.8 porciento de la poblacin ocupada perciba menos de tres salarios mnimos y 72.8 por ciento menos decinco, al tercer trimestre de 2011) y elevado porcentaje de poblacin ocupada sin acceso ainstituciones de seguridad social, que es una de las acepciones de informalidad (este porcentajeaument de 59.4 por ciento en el segundo trimestre de 2008 a 63.7 por ciento en el segundo trimestrede 2010)(OCDE, 2011a; OCDE, 2011b; CONEVAL, 2010a; INEGI, 2011c).

La productividad laboral de Mxico es baja con relacin a la de los pases miembros de la OCDE. 20 Latasa de crecimiento del pas fue -0.7 y -5.0 por ciento en 2008 y 2009, respectivamente. Esta tasa esmenor a la promedio en la OCDE (-0.1 y -1.6 por ciento, respectivamente). A pesar de que para 2010Mxico creci 3.7 por ciento y estuvo por arriba del promedio de la OCDE (2.9 por ciento), an estlejos de compensar las prdidas acumuladas (OCDE, 2011b).

La polarizacin de la produccin agropecuaria es otra de las problemticas de esta dimensin21.Existen, por un lado, un nmero reducido de grandes empresas dedicadas principalmente a laagroexportacin con elevados niveles de rentabilidad y capacidad de competir en los mercadosinternacionales; por otra parte, hay un numeroso grupo de pequeos productores que gradualmentepierden competitividad y liquidez, dedicados cada vez ms a la produccin de autoconsumo,principalmente de maz, frijol y chile (Rubio, 1996: 113-163; CONEVAL, 2011 c). Como consecuencia,en las ltimas dcadas una buena parte de los pequeos y medianos productores rurales han tenidoproblemas como baja productividad y competitividad, falta de capacidad tcnica y baja rentabilidad.

Otras problemticas son las asociadas a las microempresas que se caracterizan por escasageneracin de empleo para terceros,22 con limitadas posibilidades de acceder al crdito comercial, conpoca capacitacin y experiencia productiva de los propietarios 23 y cuya actividad si bien varadependiendo del sector- se realiza preponderantemente en el hogar.24 Adems, la mayora de estos

18 En promedio, los mexicanos trabajan casi 10 horas al da (remuneradas y no remuneradas), en comparacin con un promediode la OCDE de poco ms de 8 horas (OCDE, 2011a y 2011b).19 La diferencia del tiempo invertido en trabajo no remunerado entre mujeres y hombres en Mxico es de 4 horas y 21 minutos, lamayor diferencia de la OCDE, donde la brecha promedio es de 2 horas y 28 minutos. Adems, la participacin laboral de lasmujeres mexicanas es relativamente baja en comparacin con la de los hombres (OCDE, 2011a y 2011b).20 La OCDE calcula que la productividad laboral en 2009 en Mxico representa el 33.7 por ciento de la productividad laboral enlos Estados Unidos, la productividad ms baja en la OCDE y menos de la mitad del promedio de los pases miembros 77.3 porciento (OCDE, 2011a y 2011b).21 Es necesario recordar que las actividades rurales ya no pueden ser vistas slo en funcin de los productores agropecuarios, delos propietarios de la tierra o de las personas que viven en localidades de menos de 2,500 habitantes. A lo que se entenda porsector rural deben sumrsele a quienes viven en localidades menores a 2,500 habitantes que se dediquen o no a las

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Informe de Evaluacion de Politica Social 2011