Informe de la Evaluación Externa Estatal de … · Dr. Everardo González Padilla Coordinador General de Ganadería Ing. Ramón Corral Ávila Comisionado Nacional de Acuacultura

4

Informe de la Evaluación Externa Estatal

de Funcionamiento y Operación 2008

Programa para la Adquisición de Activos

Productivos

Oaxaca Julio de 2009

Oaxaca

Informe de Evaluación Externa Estatal de

Funcionamiento y Operación 2008

Programa para la Adquisición de Activos

Productivos

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa para la Adquisición de Activos Productivos

Oaxaca

0

DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DE OAXACA

Lic. Ulises Ruiz Ortiz

Gobernador Constitucional del

Estado

Dr. Carlos Torres Avilés

Secretario de Desarrollo Rural

Ing. Joaquín Rodríguez Ortiz

Subsecretario de Desarrollo

Regional

Ing. Platón Beltrán Escobar

Subsecretario de Desarrollo

Agropecuario y Forestal

Lic. José Luis Vásquez Jiménez

Director de Pesca y Acuacultura

Rural.

SAGARPA

Lic. Francisco Javier Mayorga Castañeda

Secretario

Ing. Francisco López Tostado

Subsecretario de Agricultura

Ing. Ignacio Rivera Rodríguez

Subsecretario de Desarrollo Rural

Dr. Everardo González Padilla

Coordinador General de Ganadería

Ing. Ramón Corral Ávila

Comisionado Nacional de

Acuacultura y Pesca

Juan Antonio González Hernández

Coordinador General de

Enlace y Operación

MVZ. Renato Olvera Nevares

Director General de

Planeación y Evaluación

Ing. Edgar Guzmán Corral

Delegado de la SAGARPA en el Estado



Oaxaca

1

COMITÉ TECNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN DE OAXACA

Ing. Edgar Guzmán Corral

Presidente

Dr. Carlos Eduardo Torres Avilés

Secretario

Dr. José Luis Santiago Jiménez

Presidente suplente

Lic. Antonio Pacheco Elías

Secretario suplente

Ing. Noel Loya Gallegos

Vocal Federal

Dr. Miguel Ángel Cano García

Vocal Federal

T.P. José Alberto Arteaga Fernández

Vocal Estatal

Lic. Bernardo de Jesús Barragán Salazar

Vocal Estatal

Q.A. Alberto de los Santos Pérez

Coordinador del CTEEO

INSTITUTO TECNOLOGICO DEL VALLE DE OAXACA

MC Francisco Marini Zúñiga



Oaxaca

1

TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................. 10

INTRODUCCION ............................................................................................................... 5

CAPITULO I CONTEXTO DEL PROGRAMA: DISEÑO Y NORMATIVIDAD ...................... 9

1.1 Problema de Desarrollo ............................................................................................... 9

1.2 Alineación de los objetivos del Programa con los objetivos sectoriales de orden

superior............................................................................................................................ 11

1.3 Población objetivo ...................................................................................................... 13

1.4 Criterios normativos del Programa ............................................................................. 17

CAPITULO II CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA .................................................... 20

2.1 Objetivos del Programa .............................................................................................. 20

2.2 Estructura programática ............................................................................................. 31

2.3 Modalidad de operación ............................................................................................. 23

2.4 Presupuesto asignado ............................................................................................... 24

2.5 Orientación del Programa en el Estado ...................................................................... 27

CAPÍTULO III EVALUACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO .................................................. 40

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa ................................................. 50

3.2 Planeación de la operación del Programa .................................................................. 44

3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales

........................................................................................................................................ 47

3.4 Atención de la población objetivo ............................................................................... 53

3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos ................................................................... 57

3.6 Orientación de los recursos del Programa ................................................................. 64

3.7 Cumplimiento del proceso operativo .......................................................................... 77

3.8 Seguimiento de los apoyos ........................................................................................ 81

3.9 Monitoreo de la gestión del Programa ........................................................................ 83

3.10 Sistematización de la información generada por el Programa .................................. 85

3.11 Transparencia y rendición de cuentas ...................................................................... 97

3.12 Calidad en el servicio ............................................................................................... 99

3.13 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa ............................................. 90



Oaxaca

2

3.14 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa ........................ 101

CAPITULO IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................... 105

4.1 Conclusiones ........................................................................................................... 105

4.2 Recomendaciones ................................................................................................... 108

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 105

ANEXOS ........................................................................................................................ 107



Oaxaca

3

INDICE DE CUADROS

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................. 10

CONTEXTO DEL PROGRAMA: DISEÑO Y NORMATIVIDAD ........................................ 19

1.1 Problema de Desarrollo que busca resolver el Programa .......................................... 19

1.2 Alineación de los objetivos del Programa con los objetivos sectoriales de orden

superior............................................................................................................................ 21

1.3 Población objetivo ...................................................................................................... 23

1.4 Criterios normativos del Programa ............................................................................. 27

CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA .......................................................................... 30

2.1 Objetivos del Programa .............................................................................................. 30

2.2 Estructura programática ............................................................................................. 31

Cuadro 1. Periodo operativo del PAAP 2008 establecido en las ROP ............................. 32

2.3 Modalidad de operación ............................................................................................. 33

2.4 Presupuesto asignado ............................................................................................... 34

Gráfico 1. Aportaciones presupuestales para el ............................................................... 35

PAAP 2008 ...................................................................................................................... 35

Cuadro 2. Montos, proyectos y beneficiarios programados por componente de atención. 36

Gráfico 2. Montos programados por componente en el PAAP 2008. ............................... 37

2.5 Orientación del Programa en el Estado ...................................................................... 37

Cuadro 3. Montos por componente agrícola .................................................................... 38

Cuadro 4. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos del

componente agrícola ....................................................................................................... 39

Cuadro 5. Montos programados por Sistema ................................................................... 40

Producto .......................................................................................................................... 40

Gráfico 3. Montos programados por Sistema Producto en el ......................................... 41

PAAP 2008 ...................................................................................................................... 41

Gráfico 4. Montos programados por tipo de activo productivo. ......................................... 42

Componente agrícola....................................................................................................... 42

Cuadro 6. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos componente:

Pecuario .......................................................................................................................... 43

Gráfico 5. Montos programados por componente ganadero en el PAAP 2008. ............... 44



Oaxaca

4


componente Acuícola y pesquero .................................................................................... 46

Gráfico 6. Beneficiarios y proyectos de pesca y acuacultura del ...................................... 47

PAAP 2008 ...................................................................................................................... 47


componente Desarrollo Rural .......................................................................................... 48

Gráfico 7. Montos y proyectos programados por componente Desarrollo rural en el PAAP

2008. ............................................................................................................................... 49

Capítulo 3 ........................................................................................................................ 50

Evaluación del Funcionamiento ....................................................................................... 50

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa ................................................. 50

3.2 Planeación de la operación del Programa .................................................................. 54

Gráfico 8. Coordinación con los CMDRS para la ............................................................ 56

planeación del programa ................................................................................................. 56

3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales

........................................................................................................................................ 57

Gráfico 9. Articulación del PAAP con otros ...................................................................... 58

programas. ...................................................................................................................... 58

Gráfico 10. Proyectos y monto apoyados por el programa ............................................... 59

PROCAPI de la CDI ......................................................................................................... 59

Gráfico 11. Proyectos agropecuarios apoyados por el .................................................... 60

Programa Opciones Productivas de la SEDESOL ........................................................... 60

3.4 Atención de la población objetivo ............................................................................... 63

Gráfico12. Número de municipios por región con menor IDH .......................................... 64

Gráfico 13. Solicitudes autorizadas por marginación y ..................................................... 67

nivel de activos ................................................................................................................ 67

3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos ................................................................... 67

Cuadro 10. Solicitudes recibidas en el PAAP 2008 .......................................................... 70

Cuadro 11. Solicitudes autorizadas en el PAAP 2008 ...................................................... 71

Gráfico 14. Solicitudes autorizadas a de diciembre de 2008 ............................................ 72

Cuadro 12. Solicitudes reportadas en el SISER * con dictaminen positivo del componente

ganadero. ........................................................................................................................ 72



Oaxaca

5

Cuadro 13. Solicitudes del componente agrícola reportadas ........................................... 73

en el SISER* con dictamen positivo ................................................................................. 73

3.6 Orientación de los recursos del Programa ................................................................. 74

Gráfico 15. Proyectos autorizados por sistema producto ................................................. 75

Gráfico 16. Montos autorizados por sistema producto ..................................................... 76

Gráfico 17. Conceptos de apoyos autorizados en el componente .................................... 79

agrícola ............................................................................................................................ 79

Cuadro 14. Solicitudes pecuarias dictaminadas positivas por componente y región ........ 80

Gráfico 18. Monto de solicitudes pecuarias por SP y región ............................................ 80

Gráfico 22. Orientación de solicitudes por enfoque de la producción ............................... 85

Gráfico 23. Orientación de solicitudes simple y con proyecto ........................................... 86

3.7 Cumplimiento del proceso operativo .......................................................................... 87

Cuadro 15. Calendario de ejecución del PAAP 2008 ....................................................... 88

3.8 Seguimiento de los apoyos ........................................................................................ 91

3.9 Monitoreo de la gestión del Programa ........................................................................ 93

3.10 Sistematización de la información generada por el Programa .................................. 95

3.11 Transparencia y rendición de cuentas ...................................................................... 97

3.12 Calidad en el servicio ............................................................................................... 99

3.13 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa ........................................... 100

3.14 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa ........................ 101

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................. 105

4.1 Conclusiones ........................................................................................................... 105

4.2 Recomendaciones ................................................................................................... 108

ANEXOS ........................................................................................................................ 117



Oaxaca

6

INDICE DE FIGURAS

Gráfico 1. Aportaciones presupuestales para el PAAP 2008 ............................................ 25

Gráfico 2. Montos programados por componente en el PAAP 2008 ................................ 27

Gráfico 3. Montos de apoyo programados por Sistema PAAP 2008 .............................. 31

Gráfico 4. Montos programados por tipo de activo productivo Componente agrícola. ...... 32

Gráfico 5. Montos programados por componente ganadero en el PAAP 2008................ 34

Gráfico 6. Beneficiarios y proyectos de pesca y acuacultura del PAAP 2008 ................... 37

Gráfico 7. Montos y proyectos programados por componente Desarrollo Rural en el

PAAP 2008 ...................................................................................................................... 39

Gráfico 8. Coordinación con los CMDRS para la planeación del programa ...................... 46

Gráfico 9. Articulación del PAAP con otros Programas .................................................... 48

Gráfico 10. Proyectos y monto apoyados por CDI ........................................................... 49

Gráfico 11. Proyectos por región apoyados por el Programa Opciones Productivas

de la SEDESOL ............................................................................................................... 50

Gráfico12. Número de municipios por región con menor IDH .......................................... 54

Gráfico 13. Solicitudes autorizadas por nivel de marginación y activos ........................... 57

Gráfico 14. Solicitudes autorizadas a diciembre de 2008 ................................................. 62

Gráfico 15. Proyectos autorizados por sistema producto ................................................. 65

Cuadro 16. Montos autorizados por sistema producto……………………………………. 66

Gráfico 17. Conceptos de apoyo autorizados en el componente agrícola………………... 69

Gráfico 18. Monto de solicitudes ganaderas por SP y región ........................................... 70

Gráfico 19. Proyectos acuícolas y pesqueros .................................................................. 72

Gráfico 20. Orientación de solicitudes acuícolas y pesqueras…………………………… 73

Gráfico 21. Orientación de las solicitudes por grupo o individuales …………….. … 74

Gráfico 22. Orientación de solicitudes por agregación de valor o producción primaria 75

Gráfico 23. Orientación de solicitudes por formato simple o proyecto…………………… 76



Oaxaca

7

SIGLAS

APC Alianza para el Campo

CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural de la SAGARPA

CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

CGEO Coordinación General de Enlace y Operación de la SAGARPA

CMDRS Consejo Municipal para el Desarrollo Rural Sustentable

CONAPO Consejo Nacional de Población y Vivienda

CRyS Comisión de Regulación y Seguimiento;

CSP Comité Sistema Producto

CTEEO Comité Técnico Estatal de Evaluación de Oaxaca

CURP Clave Única de Registro de Población,

DDR Distritos de Desarrollo Rural de la SAGARPA

DOF Diario Oficial de la Federación

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación

FAPCO Fideicomiso Alianza para el Campo de Oaxaca

FIRA Fideicomisos Instituidos con Relación a la Agricultura

FONAES Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad

IDH Índice de Desarrollo Humano

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

ITVO Instituto Tecnológico del Valle de Oaxaca

LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable

PAAP Programa para la Adquisición de Activos Productivos

PEA Población Económicamente Activa

PEC Programa Especial Concurrente

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PESA Programa Especial de Seguridad Alimentaria

PIB Producto Interno Bruto



Oaxaca

8

SIGLAS

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PSP Prestador de Servicio Profesional

RFC Registro Federal de Contribuyentes

ROP Reglas de Operación de los programas coordinados por la

SAGARPA

SAGARPA Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación

SEDER Secretaría de Desarrollo Rural del Gobierno del Estado de Oaxaca

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEMARNAT Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales

SISER Sistema de Información del Sector Rural

SRA Secretaría de la Reforma Agraria

UPR Unidad de Producción Rural



Oaxaca

9

PRESENTACION

En el presente documento se muestran los resultados de la Evaluación Externa del

Programa para la Adquisición de Activos Productivos en el Estado de Oaxaca, ejecutado

en el ejercicio 2008. El estudio fue realizado por el Instituto Tecnológico del Valle de

Oaxaca (ITVO antes ITAO); por lo que el contenido y la calidad de la información aquí

presentada son responsabilidad de este Instituto.

La evaluación se apega a los Términos de Referencia emitidos por el CTEEO así como a

los lineamientos y guía metodológica elaborados por la CGEO y FAO.

Dentro de los propósitos de la evaluación, se tiene el de revisar si la ejecución del

Programa se desarrolló dentro de un proceso de planeación y gestión basada en

resultados. Considera asimismo, el presupuesto por componente y los impactos

alcanzados. En suma, se pretende aportar propuestas concretas y viables para mejorar el

funcionamiento y operación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos en el

Estado, mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de

éste, un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la

problemática a la cual se dirige, así como al aprovechamiento de las potencialidades en el

ámbito de su aplicación.

El desarrollo operativo del Programa con respecto a los tiempos de realización, fue un

elemento importante a considerar en la valoración del desarrollo de las diferentes etapas;

desde la recepción, dictaminación, hasta la entrega de apoyos a los productores

beneficiados y si estas se enfocaron al cumplimiento de los resultados planteados por el

Programa.

Con el propósito de proporcionar un carácter participativo a la evaluación, se realizaron

entrevistas dirigidas a los agentes normativos y operativos de las instituciones ejecutoras;

Delegado, Subdelegados, Jefes de Programa, Directores de Programas, Jefes de DDR,

Jefes de CADER y Coordinadores regionales; asimismo se entrevistó a los actores

sociales como son los representantes de los Comités Sistema Producto, además de

aplicar encuestas a productores beneficiados. Cabe mencionar que el proceso de

evaluación fue coordinado por el CTEEO, conforme a lo establecido en los términos de

referencia, propuesta técnica y Contrato respectivo.

Las aportaciones de la evaluación en la mejora operativa se enfocan principalmente a las

etapas de recepción, dictaminación, articulación y coordinación institucional, cuya

oportunidad se concretará posiblemente a partir del ejercicio 2010, dada la

extemporaneidad de ejecución del programa 2008 y traslape con el ejercicio 2009.



Oaxaca

10

RESUMEN EJECUTIVO

El Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP), está enfocado a

contribuir en la solución del problema de la escasez de bienes de capital entre los

productores rurales, para lo cual brinda apoyos económicos para el desarrollo de las

actividades agropecuarias, pesqueras y aquellas actividades vinculadas al desarrollo

rural. Un criterio importante establecido por el Programa, es la equidad de oportunidades

para los productores rurales, considerando nueve estratos de población, por su grado de

marginación y nivel de activos.

El PAAP fue implementado en el estado bajo la modalidad de coejercicio o mezcla de

recursos, para lo cual, mediante el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural

Sustentable, los gobiernos federal y estatal se comprometen a aportar recursos para su

ejecución en igualdad de condiciones de derecho y obligaciones. Las ROP, definen el pari

passu de 65% de aportación federal y 35% estatal. Sin embargo, los recursos convenidos

en el Anexo Técnico fueron por un monto global de 462 millones de pesos,

correspondiendo 65 millones de pesos al Gobierno estatal y 397 millones de pesos al

Gobierno Federal, es decir que los porcentajes fueron del 14% y 86% para las respectivas

instancias de gobierno.

El diseño del Programa considera en el arreglo institucional, la coordinación entre la

SAGARPA y la SEDER como estrategia básica para lograr acuerdos y consensos en su

operación, sin embargo, aunque existen coincidencias de objetivos y propósitos en cuanto

a las acciones a realizar para promover el desarrollo del sector rural de la entidad,

subsisten diferencias en las formas y mecanismos para concretar estas acciones.

La implementación del PAAP, establece el desarrollo de ajustes en las estructuras

operativas que posibiliten un adecuado proceso de las diferentes acciones; a pesar de ello

la dinámica fue prácticamente similar a la implementada en los anteriores ejercicios con

los programas de la APC.

Las diferencias existentes entre las instancias ejecutoras, así como el desfasamiento en la

recepción de los expedientes, motivó que las subcomisiones de análisis y dictaminación,

realizaran un trabajo por separado, valorando el 50% de las solicitudes cada una de las

artes, federación y estado, para posteriormente conciliar las propuestas viables y

turnarlas al Comité Técnico del FAPCO para su autorización, notificación y pago.

Con respecto a los recursos humanos y materiales, se valoró que la suficiencia de

personal capacitado e informado suficiente y oportunamente en las ventanillas receptoras,

fue una limitante en el proceso operativo. Con respecto a los recursos materiales, el



Oaxaca

11

aspecto de vehículos en condiciones adecuadas así como equipo de cómputo y recursos

económicos, son insuficientes para la atención a productores y para el seguimiento y

supervisión a las solicitudes autorizadas.

En cuanto a la planeación, si bien retoma resultados y propuestas de los Planes rectores

de los Comité Sistema Producto (CSP), tiene la debilidad de considerar aún datos

históricos de montos de apoyo y metas de los Sistema Producto y no se sustenta

suficientemente en procesos de planeación participativa tal y como lo señala la

normatividad del Programa y la LDRS. Así mismo, aún cuando se realizaron ejercicios

interinstitucionales para la construcción de las Matrices de Indicadores de Resultados,

bajo la metodología de Marco Lógico, estas herramientas no se han considerado para

fines de planeación.

Referente a la sinergia que es posible alcanzar mediante la articulación con los diferentes

programas institucionales y de otras dependencias, fue un proceso no alcanzado con

suficiencia y oportunidad. De acuerdo a los avances de la ejecución del Programa, se

logró la articulación con la CDI, a través de su Programa de Coordinación para el Apoyo

a la Producción Indígena (PROCAPI) mediante 40 proyectos con mezcla de recursos -

14.7 millones de pesos- entre éste, el PAAP y recursos municipales. Con la SEDESOL se

ejecutaron proyectos en coejercicio de recursos, mediante el programa de Opciones

Productivas, sin embargo no se lograron identificar la cantidad y monto de los proyectos

con ésta concurrencia.

La articulación con instituciones y programas de financiamiento fue limitada. Con

Financiera Rural se articularon 13 proyectos con un monto de apoyo financiero por 10.6

millones de pesos a proyectos para la adquisición de tractores e implementos agrícolas,

riego e infraestructura para invernaderos. De igual manera, con FIRA existieron apoyos

que no se lograron identificar en el presente estudio.

Los prestadores de servicios profesionales (PSP) del programa Soporte realizaron

trabajos con los CMDRS, para la elaboración y/o actualización de los diagnósticos y

Planes de Desarrollo Municipal (PDM), de los cuales se cuenta con 332 documentos

concluidos, con diferentes niveles de calidad, sin embargo no se logró identificar al detalle

necesario la articulación entre el PAAP con los proyectos propuestos en los PDM, así

como con los proyectos elaborados por PSP apoyados por el Programa Soporte; así

mismo, la escaza información disponible al momento de la presente evaluación, no

permitió revisar si se aplicó algún criterio para preferenciar a aquellos proyectos que

contaran con financiamiento o apoyos complementarios.

La población potencial beneficiaria del Programa es elevada si se considera que existen

10 mil 186 localidades, de las cuales el 98.4% son rurales y 90.2% están consideradas



Oaxaca

12

como de alta y muy alta marginación. Los habitantes rurales que pueden cumplir con los

requisitos establecidos en la ROP, se estima en más de 1.8 millones, por lo cual para

atender este universo, se tardaría decenas de años, considerando los actuales montos y

metas de apoyo. Su atención cobra interés particular al considerar que el 68% de la

población total del Estado presenta pobreza patrimonial y el 71% obtiene ingresos menos

de dos salarios mínimos.

Por lo anterior, se cumple el criterio de atención prioritaria a la población de localidades

por su grado de marginación, al autorizarse solicitudes donde el 56.5% de los montos se

canalizaron al rango de alta y muy alta marginación; el 31.9% y 11.6% a las localidades

de media, baja y muy baja marginación respectivamente. Sin embargo los porcentajes de

apoyo de acuerdo a la estratificación no fueron coincidentes con los lineamientos

normativos de la ROP.

La etapa de dictaminación fue efectuada en un largo periodo de tiempo y representó la de

mayor problemática. La inadecuada coordinación interinstitucional, los puntos de

divergencia entre las subcomisiones y la falta de consensos oportunos, provocó este

retraso. Esta situación llevó a un proceso de valoración independiente por cada una de las

subcomisiones de las entidades operativas.

De las 11,644 solicitudes recibidas, al mes de diciembre de 2008 se habían autorizado

1,640 en los componentes agrícola (815), ganadero (702) y acuacultura (123). Quedando

pendientes las correspondientes a Desarrollo Rural que conciernen a la vertiente

municipalizada, así como las solicitudes del PESA que tienen una atención especial.

De tales autorizaciones, la mayor cantidad se concentró en el Istmo (24%), Valles

Centrales (23%) y Tuxtepec (22%). Situación atribuible a la cobertura de las ventanillas de

atención y facilidad para acceder a ellas, a las potencialidades regionales, así como a la

capacidad de gestión de productores y organizaciones existentes en estas regiones, sin

dejar de lado la población potencial en esas zonas.

Con respecto a la orientación del Programa por subsector, el 52.5% de los recursos

autorizados correspondieron al componente agrícola, en tanto que el 9.7% y 3.9% a los

componentes ganadero y pesca. Por normatividad el 30% de los recursos de Desarrollo

Rural, se ejercen en forma municipalizada.

En el componente agrícola, las cadenas productivas maguey y café captaron el 25% de

los recursos aunque fueron el 10.3% de los proyectos autorizados, por lo contrario en

maíz con el 28% de solicitudes, involucró el 10% del monto del componente.



Oaxaca

13

Por otra parte, la orientación de los conceptos de apoyo se enfocó en infraestructura para

transformación, acopio, maquinaria y equipo e invernaderos, los cuales implicaron el 43%

del presupuesto del componente agrícola.

En el componente ganadero, 573 (81%) solicitudes apoyadas se ubicaron en las regiones

de Papalopan, Istmo y Costa, que encuentra una adecuada relación con el potencial

pecuario de esas regiones. El 68.6% de las solicitudes autorizadas fueron del SP bovinos

leche y bovinos carne con el 80% del monto presupuestal ganadero.

En referencia a los proyectos acuícolas y pesqueros, 94 (76%) de los proyectos

autorizados se ubicaron en localidades de alta y muy alta marginación e implicó 11.36

millones de pesos (64% del total) de los montos aprobados. En el subsector acuícola la

carencia de personal técnico especializado en la producción acuícola ha sido un factor

que no ha permitido fortalecer la producción y productividad de los proyectos que se han

realizado.

Otra vertiente de análisis lo constituye la orientación sobre atención a grupos o solicitudes

individuales, encontrando que 590 solicitudes (36%) del total de 1,640 se tramitaron por la

estrategia de grupo u organización de productores pero que representó el 76% del monto

total de las solicitudes autorizadas. Sin embargo, la conformación de los grupos, es una

respuesta, en la mayoría de los casos, para tener mayor probabilidad de aprobación de la

solicitud más que una estrategia productiva.

En cuanto a la estrategia de agregación de valor en los SP, aún cuando solo el 10% de

las solicitudes versaron sobre este mecanismo, implicó 40% de los recursos, lo cual

marca una tendencia favorable en el sentido de transformación y agregación de valor.

El 57% de las solicitudes se tramitaron como solicitudes simples, al requerir apoyo

gubernamental menor a 100 mil pesos, no obstante, el 43% restante tramitadas vía

proyecto mostró un mejor posicionamiento al captar el 77% del monto presupuestal total

de esos tres componentes . Con respecto al cumplimiento del proceso operativo, los

tiempos de ejecución no coincidieron con el diseño programático del PAAP. El anexo

técnico se firmo con una diferencia de al menos 64 días; en tanto que la recepción de

solicitudes estipulado un tiempo de 90 días, se efectuó en 150 días, al menos 60 días mas

de lo previsto en la normatividad. Si bien las primeras solicitudes dictaminados

positivamente (SP maguey mezcal) se realizaron en agosto de 2008, una parte importante

de solicitudes se registraron hasta finales de noviembre, existiendo una diferencia de al

menos 81 días posteriores a lo normado.



Oaxaca

14

Si bien es cierto que la coordinación insuficiente fue un factor determinante en el proceso,

la cantidad de solicitudes para revisar y dictaminarlas involucra destinarle un importante

lapso de tiempo, siendo insuficiente el personal disponible para tal fin.

A pesar de existir ordenamientos para efectuar el seguimiento y monitoreo del Programa

con base en indicadores de desempeño, no existió un mecanismo definido para tal fin.

Aun cuando se manifestó la elaboración de informes físico – financieros, estos tienen una

función con enfoque administrativo y no de seguimiento y evaluación basada en

resultados.

El Sistema de Información del Sector Rural, es una herramienta con potencialidades no

aprovechadas para sistematizar la información de la gestión del Programa. Sin embargo,

no ha sido utilizado adecuadamente al considerarlo por parte de los actores operativos

como un requisito.

La falta de capacitación y el restar importancia a la captura de las solicitudes y los

avances de las mismas en cada una de las etapas de gestión, ha dado lugar a que la

información desplegada en el SISER, no refleje con veracidad el estado de avance de las

solicitudes y su gestión en general.

El Diseño del Programa valora las prácticas de gestión y operación más transparentes en

que se privilegia el acceso a la información. No obstante, existen inercias y desfase

operativo que reducen las probabilidades de disponer adecuadamente de un sistema de

rendición de cuentas oportuno y veraz a los productores y público en general. Hasta el

momento, aparte de las evaluaciones externas, no se dispone de instrumento alguno que

permita conocer la opinión de los beneficiarios del PAAP, sobre la calidad del servicio en

cada una de sus etapas, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos.

Las fortalezas del Programa identificadas por los actores institucionales y sociales se

centran en: a) El conocimiento que los productores tienen del Programa, por los años que

los gobiernos federal y estatal han operado a través de la estrategia de la APC; b) Existe

una seguridad de implementación en forma anual al contar con un presupuesto federal

que es asignado dentro del PEF; c) Otra fortaleza es el apoyo a los productores de

manera diferenciada en donde los productores de localidades marginadas, de bajos

ingresos y con potencial productivo tienen preferencia en el monto de los apoyos.

Por otra parte las debilidades y amenazas identificadas fueron: a) No es un Programa ágil

debido a la inoportunidad del flujo de la información al interior de las instituciones y con

los productores beneficiarios; la lentitud de respuesta a los trámites que los productores

realizan para acceder al Programa, así como a un proceso sumamente tardío de

respuesta a la dictaminación de las solicitudes; b) A pesar del diseño adecuado, el

cumplimiento parcial de los lineamientos establecidos en la ROP genera problemas en la



Oaxaca

15

operación y respuesta satisfactoria a los productores; c) así mismo, la politización del

Programa por líderes políticos, de organizaciones y grupos se percibe como una

amenaza.

Las recomendaciones sobre el Programa se enfocan a los siguientes aspectos:

- Es necesario sustentar un proceso de planeación participativo entre las

instituciones operativas y normativas y los actores sociales a través de sus

representantes en el esquema de los Consejos y CSP que permita una mejor

canalización de los recursos a la población objetivo.

- En necesario especificar en los documentos normativos como el Convenio marco y

anexo técnico, la valoración en la dictaminación de las solicitudes que involucren

la mezcla de recursos, sobre todo a aquellos de alto impacto social y económico.

- Establecer en la normatividad la condición de utilizar asesoría técnica en los

proyectos autorizados para promover la sinergia entre programa y posibilitar el

éxito de los proyectos.

- Se recomienda realizar un estudio de identificación de la población objetivo que de

una mejor focalización de productores y asignación de recursos de acuerdo a

potencialidades productivas, sociales y de mercado.

- Elaborar un manual de procedimientos para la operación del programa, que

unifique mecanismos y criterios aplicables desde la recepción en ventanillas,

criterios técnicos y socioeconómicos en la evaluación de solicitudes y proyectos

hasta la conclusión de los proyectos, incluyendo su seguimiento y evaluación.

- Realizar un inventario estatal de maquinaria e infraestructura apoyada con

recursos gubernamentales de la APC y en específico de los Programas de la

SAGARPA-SEDER para identificar las condiciones y necesidades regionales de

estos bienes de capital.

- Es necesario incorporar indicadores ya determinados y no utilizados o en su caso

actualizarlos de ser necesario para obtener parámetros de valoración sobre los

resultados del Programa en su ejercicio anual, para lo cual debe establecerse el

carácter obligatorio de aplicar la Metodología de Marco Lógico para la construcción

de las Matrices de Indicadores de Resultados y el establecimiento del sistema de

evaluación del desempeño, en el que se consideren indicadores de eficacia,

eficiencia, calidad y económicos.



Oaxaca

16

- Cumplir con la normatividad de publicar avances y resultados del Programa a fin

de transparentar los procesos operativos y de resultados, así como mantener

actualizada la información en las páginas institucionales y en los sistemas

informáticos que se utilicen.



Oaxaca

17

INTRODUCCIÓN

El fundamento legal de la presente evaluación externa, se sustenta en el artículo 24 del

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, publicado en el DOF el 13 de

diciembre de 2007, así como en las Reglas de Operación de los Programas de la

SAGARPA, que en su artículo 25 menciona que la evaluación externa deberá ser

realizada por instituciones académicas, de investigación u organismos especializados de

carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las

respectivas materias de los Programas. Por otra parte, el capítulo IV, título tercero de los

Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la

Administración Pública, así como los Términos de referencia de la Evaluación del

Programa, señalan la importancia de disponer de información oportuna que permita

mejorar la calidad de gestión y gasto, maximizar los impactos de recursos aplicados, lo

anterior en virtud de ser el primer año de operación de Programa de Activos Productivos.

Para alcanzar el objetivo general de la evaluación, cuya importancia consiste en la

aportación de propuestas concretas y viables para mejorar el funcionamiento y operación

del Programa, se realizó el análisis y la valoración de las diferentes actividades

sustantivas del programa, como fueron; el arreglo institucional, los procesos de

planeación del Programa, la articulación del programa con otros programas federales y

estatales, la cobertura de la población objetivo y focalización de la misma, los tiempos de

ejecución del Programa con respecto a los tiempos normativos, los mecanismos de

transparencia y rendición de cuentas del programa, la utilización de sistemas informáticos

para el monitoreo y gestión del Programa, así como la aplicación de mejoras de la

gestión.

El enfoque de la evaluación está caracterizado por los siguientes criterios fundamentales:

a) Orientación hacia resultados; la evaluación pretende identificar sí las acciones

operativas se basaron en un proceso de planeación orientado a alcanzar resultados y

objetivos del Programa; b) Carácter analítico; se desarrolló un análisis de los factores y

causas que en cada uno de los temas de la operación y funcionamiento del Programa,

son limitantes; d) Oportunidad de los resultados; las propuestas de mejora que se emiten

serán viables de aplicar para el ejercicio 2010, ante el desfase operativo de la gestión

2008; y c) Carácter práctico de las recomendaciones; de tal manera que las propuestas

de mejora para la operación del Programa, elaboradas por el ITVO, tengan utilidad

práctica, para la toma de decisiones de los agentes normativos y operativos del

Programa.

El presente informe se encuentra estructurado por cuatro capítulos: En el capítulo primero

se presenta el contexto de funcionamiento y operación del Programa, asimismo los



Oaxaca

18

criterios de selección de la población objetivo y los lineamientos normativos que regularon

la ejecución del Programa. El segundo capítulo, tiene la finalidad de proporcionar la

perspectiva de los objetivos, el esquema programático, las modalidades de ejecución,

presupuesto asignado y la orientación del Programa en el estado.

En el capítulo tercero, se presenta los diferentes temas de análisis sujetos a la evaluación,

abarcando las diferentes fases operativas del Programa y la valoración global del mismo.

Las conclusiones y recomendaciones se encuentran detalladas en el capítulo cuarto.

Finalmente se presenta la bibliografía y los anexos correspondientes.



Oaxaca

19

CAPITULO I

CONTEXTO DEL PROGRAMA: DISEÑO Y NORMATIVIDAD

El propósito del presente capítulo es el de mostrar los elementos básicos con respecto al

diseño y normatividad del Programa, así como los criterios particulares que en el Estado

se aplicaron, aspectos que permitan entender el contexto para el análisis del

funcionamiento y operación estatal.

1.1 Problema de Desarrollo que busca resolver el Programa

En el contexto nacional, el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero

2007-2012 (SAGARPA. 2007) menciona los diferentes problemas que se enfrentan en el

sector. El 67.7% de los suelos agropecuarios con potencial productivo presentan algún

tipo de degradación. La atomización de la tierra incide de manera negativa en su

productividad, con un alto porcentaje de productores con predios menores a 5 ha y con

una producción destinada exclusivamente para satisfacer la demanda familiar.

Los mantos acuíferos muestran sobre explotación, existe contaminación de aguas

superficiales por aguas residuales. El agua para uso agropecuario tiene serias

deficiencias de aprovechamiento. Un 77 % de la superficie que se cultiva bajo condiciones

de riego se realiza por gravedad, la mayor parte no está tecnificado, por lo que es factible

hacer más eficiente su uso, tanto para el ahorro del recurso, como para incrementar la

productividad de los cultivos.

En lo que refiere a las actividades ganaderas, estas se desarrollan en todo el territorio

nacional, en más de 3 millones de unidades de producción con diferente grado de

desarrollo tecnológico e integración a los mercados. Sin embargo, la carencia suficiente

de infraestructura y equipo limita la productividad y mejorar de la calidad de los productos

pecuarios.

En la acuacultura nacional, la carencia de infraestructura básica como red eléctrica,

caminos de acceso e infraestructura de almacenamiento de insumos y capacidad de

almacenamiento en frío, son factores limitantes del crecimiento y desarrollo de la

actividad.

De acuerdo al citado diagnóstico del mismo Programa Sectorial, el 37% de la población

radica en localidades rurales. Una proporción notable de este sector vive en condiciones



Oaxaca

20

de pobreza y marginación. Entre otras razones, los bajos ingresos de los productores

generan la casi nula capitalización de la Unidad de Producción Rural (UPR) e impiden

generar mayor riqueza.

En el ámbito estatal, el Plan Estatal de Desarrollo Sustentable Oaxaca 2004-2010, el

aspecto de pobreza y descapitalización del sector rural se señala como una consecuencia

de una política nacional agropecuaria con enfoque comercial inadecuado, permisora de

importaciones indiscriminadas de productos agropecuarios y con esquemas carentes de

protección a la planta productiva del sector primario nacional. Además de ello la deficiente

planeación de la producción en el sector agropecuario, el uso de tecnologías inapropiadas

así como la escasa asesoría técnica, la baja productividad, la exclusión de las

organizaciones de productores del abasto y la comercialización, el excesivo

intermediarismo, la limitada y obsoleta infraestructura agroindustrial, han sido algunos

problemas limitantes para el desarrollo productivo del espacio agropecuario del Estado.

Con respecto al sector de pesca y acuacultura, se carece de infraestructura para la

producción primaria, acopio, conservación, transformación y comercialización de los

productos y subproductos. A ello se agrega la deficiente inspección y vigilancia que

favorece la pesca clandestina. Además las políticas públicas inapropiadas, la falta de

financiamiento, el limitado acceso al mercado y la falta de organización y capacitación,

inciden negativamente en la integración de la cadena productiva.

De acuerdo al anterior Diagnóstico, el Programa tiene el propósito de solucionar el

problema de desarrollo agropecuario y pesquero centrado en el bajo nivel de

capitalización de las UPR, mediante el apoyo económico a los productores agropecuarios

rurales para adquisición de material, equipo e infraestructura para mejorar la estructura

productiva del sector primario y de aquellas actividades vinculadas al desarrollo rural.

A pesar de que en el diagnóstico del Plan Estatal de Desarrollo Sustentable Oaxaca 2004-

2010, no se vinculan en forma directa los problemas de desarrollo con algún programa

específico que los atienda, el bajo nivel de ingreso es palpable en la población

oaxaqueña, ya que afecta de manera más agresiva a un amplio margen de la población

rural del sector primario, los cuales viven en condiciones de pobreza y con una baja

posesión de activos de capital, que repercuten de manera general en una baja producción

y competitividad con productores del entorno nacional e internacional. La atención a esta

problemática tiene una amplia magnitud de cobertura dado que el 98% de las localidades

son rurales y cerca del 53% de la población radica en ellas, dependiendo la PEA en un

31.4% de las actividades agropecuarias.



Oaxaca

21

1.2 Alineación de los objetivos del Programa con los objetivos sectoriales

de orden superior

Bajo la consideración de fortalecer la eficacia de los recursos presupuestales que se

destinan al sector agropecuario y que propicien su desarrollo, el gobierno federal llevo a

cabo una reestructuración de los programas del sector. Así, mediante el reordenamiento

de los subsidios, la SAGARPA llevo a cabo la redefinición y redistribución de los

programas de la Alianza para el Campo, con una estructura programática encuadrada en

ocho Programas: 1) Programa para la Adquisición de Activos Productivos; 2) Programa de

Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO); 3) Programa de Inducción y Desarrollo del

Financiamiento al Medio Rural; 4) Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales

para la Producción Primaria; 5) Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos

Compensatorios); 6) Programa de Soporte; 7) Programa de Atención a Contingencias

Climatológicas, y 8) Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo

Rural (Fomento a la Organización Rural). Al respecto, los actores normativos de la

delegación estatal, señalan que se perdió especificidad de operación.

El Programa para la Adquisición de Activos Productivos, así como el resto de los

programas que se ejecutan bajo el criterio de coejercicio, se diseño con el propósito de

que los recursos del gobierno, destinados para el desarrollo rural bajo un ordenamiento de

los subsidios, atiendan a la población rural de manera focalizada mediante componentes

estratégicos y prioritarios que permita un uso racional y fortalecer la eficacia en el ejercicio

presupuestal.

Al analizar la correspondencia de esta política pública entre los objetivos del Programa y

los objetivos del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007 – 2012,

como del Plan Estatal de Desarrollo Sustentable Oaxaca 2004-2010, se identifica que:

El objetivo específico del Programa se plantea en términos de: “Contribuir al incremento

de los bienes de capital estratégicos de la población rural y pesquera a través del apoyo

subsidiario a la inversión en regiones y unidades económicas rurales, para la realización

de actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de

valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su

conjunto”.

Este objetivo se identifica en correspondencia al tercer objetivo del Programa Sectorial,

que enmarca el de “Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra

presencia en los mercados globales, promoviendo los procesos de agregación de valor y

la producción de bioenergéticos”.

Para el logro de este objetivo algunas de las acciones a implementar, entre otras,

buscaran, fortalecer la organización productiva, que los productores accedan a insumos a



Oaxaca

22

precios competitivos, propiciar el fomento productivo mediante la adopción de nuevas y

mejores tecnologías de producción, la capacitación y la asistencia técnica, la inversión en

maquinaria y equipo e infraestructura moderna, la diversificación y el valor agregado, para

que todo ello se traduzca en más y mejores oportunidades de desarrollo para los

habitantes del campo.

Con respecto al objetivo estratégico del Plan Estatal de Desarrollo Sustentable 2004 –

2010, se define en los términos de: “Desarrollar y consolidar las actividades productivas

del sector orientadas al comercio local, regional, nacional e internacional, a fin de

garantizar fuentes permanentes de alimentación, empleo, ingreso y bienestar”.

Este objetivo encuentra un mayor vínculo directo con el primer objetivo medular del

Programa Sectorial, el cual se determina como “Elevar el nivel de desarrollo humano y

patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras”. El vínculo se

ubica en el criterio de elevar ingresos y empleo del sector rural. Es decir que dadas las

condiciones productivas y sociales de la población del Estado, la estrategia de política de

atención al sector agropecuario, da prioridad al apoyo de subsidios que solucionen

problemas de tipo social y que a la vez puedan incrementar la productividad y fomentar el

crecimiento económico.

Para alcanzar este planteamiento, en el Plan Estatal se plantea la articulación y

vinculación de los diferentes programas estatales que inciden en el medio rural —en este

caso con los de infraestructura e inversión productiva—, y pone énfasis en la población de

localidades de mayor marginación. Las líneas de acción que tienen que ver con este

concepto se encuentran en las estrategias del Programa Sectorial: 1.2 Integración de las

zonas rurales de alta y muy alta marginación a la dinámica del desarrollo nacional y; 1.3

Promover la diversificación de las actividades económicas en el medio rural.

En este mismo Plan Estatal, se mencionan las principales problemáticas existentes en

cada uno de los diferentes subsectores productivos y las alternativas estratégicas a seguir

para el mejoramiento de estos; para el sector agrícola hace mención sobre la

implementación de infraestructura y equipo para la preparación del suelo y el

levantamiento de cosecha en los sistemas de producción; en la cafeticultura se

recomienda implementar prácticas de manejo, plántula e incorporación de valor agregado

y obras de infraestructura para el mejoramiento del producto. Para el sistema producto

sorgo recomienda la adquisición de infraestructura de acopio, conservación,

transformación del producto.

En el caso del sector ganadero pone énfasis en la adquisición de infraestructura para la

producción de forraje y la producción primaria de leche y adquisición de infraestructura

para la transformación y comercialización así como prácticas zootécnicas. En el sector



Oaxaca

23

pesca y acuacultura propone construir estanques para la producción de Tilapia y Trucha

ya que en el Estado se cuenta con superficie y clima adecuados para su desarrollo.

Por lo antes expuesto, si bien tanto el Plan Estatal como el Programa Sectoriales tienen el

propósito de mejorar el bienestar de la población —mediante la producción y abasto

oportuno y de calidad, tanto de alimentos como de materias primas que contribuyan a

mejorar el ingreso, vinculando las acciones de mercado—, no se nota de manera precisa

el alineamiento del objetivo en el nivel de la política agropecuaria estatal con el del

Programa Sectorial federal. Lo anterior en razón de que en el objetivo del Plan estatal, no

se enmarca en su concepción, las necesidades de los activos productivos o bienes de

capital que requieren los productores agropecuarios del estado. Sin embargo, en el

diagnóstico hace referencia a la orientación de apoyos para la construcción de

infraestructura en algunas cadenas productivas como es la apícola, agrícola, ganadera,

de la pesca y acuacultura.

1.3 Población objetivo

La población objetivo del Programa está determinada bajo el criterio de equidad dando

igualdad de oportunidad a todo individuo que de forma individual o colectiva se dedique a

las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y de otras

actividades que la población del sector rural realice en su conjunto, considerando tanto a

personas físicas como morales.

Este criterio da certidumbre de apoyo a todos los habitantes del medio rural del Estado,

así como al conjunto de actividades productivas que están inmersas en este ámbito

desde la producción primaria hasta la transformación, agregación de valor y

comercialización. En este mismo contexto, dado que el sector rural está representado por

una amplia variedad de localidades con diferentes condiciones sociales y económicas-

productivas, se determinaron, de acuerdo a la CONAPO, tres grupos de poblaciones: 1)

Habitantes de localidades de muy alta y alta marginación; 2) Habitantes de localidades

de media marginación y 3) Habitantes de localidades de baja y muy baja marginación.

Además, se consideraron tres estratos en función a la posesión de activos: a) Estrato con

nula o baja posesión de activos; b) estrato con una media posesión de activos y c) estrato

con alta posesión de activos. 1

En Oaxaca, resalta este aspecto particular. Existe una población de 3.5 millones de

habitantes; el 80% de las localidades en que viven son de muy alta y alta marginación; en

1 Ver al final de capítulo los criterios de estratificación en función a la posesión de activos.



Oaxaca

24

estas localidades habita el 72% de la población estatal. Es decir, que existe una población

potencial de atención de 2,524,911 habitantes (INEGI y CONAPO 2005). De manera

complementaria cabe señalar que de acuerdo a INEGI (2005), la población indígena en

Oaxaca es de 1,091,502 personas, siendo ligeramente inferior a la suma de la población

indígena (considerada de cinco años en adelante) de los estados de Chiapas y Guerrero,

que cuentan con un mayor número de población indígena después del estado de Oaxaca.

Oaxaca rebasa el criterio de atención a grupos prioritarios (mujeres, jóvenes, indígenas,

adultos mayores y personas con discapacidades de bajo o nulo nivel actual de activos

que habiten en localidades de alta y muy alta marginación), cuando ésta se aplica tan

sólo a la población indígena, por lo que el universo de atención considerado en el

Programa es demasiado amplio y requiere de algún criterio que determine la población

objetivo del Estado.

La población de Oaxaca es además de amplia muy dispersa, lo que motiva que la

operación presente limitantes para su atención, debido a los puntos estratégicos donde se

ubican las ventanillas receptoras, dado que en Oaxaca un Centro de Apoyo (CADER)

tiene que atender lo que sería un gran número de municipios en otros Estados de la

República.

No escapa a este análisis, el hecho de que existe una amplia cantidad de habitantes

catalogados en pobreza extrema, cuyos ingresos son iguales o menores a un salario

mínimo, con superficies de tierra menores a 3 ha, dedicados a la producción de básicos

con rendimientos que inclusive no cubren las necesidades familiares, con una escasa

capitalización y que muchas veces no disponen de recursos económicos para canalizarlos

a la adquisición de algún activo dentro de su UPR.

En la normatividad se determina que la población de grupos prioritarios que carece de

aportación para acceder este Programa específico, puede ser sujeta a otro tipo de

programas que permitan la complementariedad de recursos. Si bien en las reglas de

operación se considera que para este grupo de población considerada prioritaria e

población la aportación puede ser a través de mano de obra y/o materiales de la región,

no se especifica para qué tipo de proyectos estaría condicionado este criterio,

considerando además que existen localidades que no cuentan con el material necesario

para proyectos que requieren mano de obra especializada para su etapa constructiva.

En contraparte existe un conjunto de productores individuales y/o en grupo, que poseen

capacidad técnica y económica, principalmente poseedores de activos, además de residir

o tener sus UPR en localidades de baja o muy baja marginación, los cuales tienen la

posibilidad de acceso a los recursos públicos, generalmente de manera recurrente,

limitando el acceso a otros actores sociales. El acceso de este tipo de productores al

Programa está adecuadamente determinado, con apoyos subsidiarios que oscilan del 10



Oaxaca

25

al 30% de apoyo dependiendo del nivel de marginación. Para este tipo de productores,

probablemente pudieran ser sujetos para el apoyo desde las fuentes financieras públicas

o privadas.

Aunado a lo anterior, la población objetivo considerada en el Programa, no se encuentra

plenamente identificada con respecto a la cuantificación ni del total de beneficiarios, ni de

los estratos de atención en función a la posesión de activos productivos.

Si bien es cierto que las ROP consideran tres estratos de población por la posesión de

activos productivos (nulo o bajo, medio y alto), estos son de un criterio general, no se

determina de manera concreta la cuantía del universo de atención. El diagnóstico nacional

del sector agropecuario no contiene una determinación de este aspecto. Estos horizontes

de atención, tampoco se encuentran identificados en el Plan Estatal de Desarrollo

Sustentable Oaxaca 2004-2010, ya no se diga su cantidad, regiones y componentes

estratégicos de atención.

Lo anterior apunta hacia un abanico demasiado amplio de localidades y población que es

difícil de alcanzar con los montos presupuestales disponibles. Si se considera un

presupuesto y beneficiarios programados igual al ejercicio 2008, se necesitarían más de

30 años para cubrir la población objetivo.

La posibilidad expresa en las ROP de focalizar a los estratos de productores beneficiarios

del Programa, es una alternativa que se deja abierta a los Estados. En el caso de Oaxaca,

a pesar de existir un estudio enfocado a la estratificación de los productores rurales, no

fue utilizado para la ejecución del Programa en el ejercicio 2008. Si bien, el citado estudio

se refiere al esquema de la anterior operación de la Alianza para el Campo, y que pudiera

requerir actualización y una mayor cobertura del estudio, es una aproximación válida para

ser utilizado en los Programas del sector agropecuario.

El estudio de estratificación (2007) de acuerdo a ciertos 131 Variables y 20 indicadores,

entre otros como los siguientes: posesión de tierras, destino de la producción,

organización productiva, tipología de la población y fuentes de ingresos, definió seis

estratos:

Estrato 1. Nivel de progreso nulo

Estrato 2. Nivel de progreso incipiente

Estrato 3. Nivel de progreso bajo

Estrato 4. Nivel de progreso medio

Estrato 5. Nivel de progreso medio alto

Estrato 6. Nivel de progreso alto



Oaxaca

26

El análisis refiere que en el estrato 1, las unidades económicas familiares se dedican

principalmente a la agricultura (36.2%), el 31.6 % reciben algún tipo de subsidio, además

de que existe una alta dependencia del ingreso de fuentes externas, como los subsidios

gubernamentales y las remesas del exterior.

El estudio recomienda para este estrato que la atención institucional se realice mediante

subsidios para la alimentación, educación y salud, con programas como Oportunidades y

Microrregiones implementados por la SEDESOL y de unidades móviles para el desarrollo

del Gobierno del Estado, ya que la mayoría de ellos no cuentan con los recursos

económicos suficientes para aportar el porcentaje correspondiente que se requiere en los

programas como Activos Productivos.

El estrato 2 se encuentra conformado por el 46% de la muestra de estudio. Está

integrado por productores que viven en localidades de alta y muy alta marginación. . Las

fuentes principales de sus ingresos son la fuerza de trabajo y las remesas de dinero del

exterior; el 79% de ellos viven en pobreza extrema. Una parte de su producción se

comercializa localmente.

Con relación a los estratos 3, 4 y 5 el nivel de los productores es proporcionalmente

menor en localidades de muy alta y alta marginación, y representaron el 47% del estudio.

Cabe mencionar que las demandas en estos estratos son: Incremento de la

Productividad, tecnificación, mecanización, apoyos a la comercialización, procesos de

generación de valor agregado, mejoras prácticas de manejo agropecuario y de

transformación, diversificación de mercados, capital de trabajo para acopio y

comercialización, integración financiera regional, consolidación de mercados, adopción de

mejoras tecnológicas y productivas, por lo que son los elegibles para ser favorecidos por

programas como Activos Productivos.

El 1% de la muestra, correspondió al estrato 6: la actividad principal y predominante es la

micro empresarial. Lo componen personas orientadas totalmente a las leyes de mercado.

Debería estar limitado el acceso a programas como Activos Productivos para este tipo de

productores. Su alta disponibilidad de ingresos y capital productivo les permite hacer uso

de los créditos para solventar sus necesidades productivas y comerciales.

Como se puede apreciar, el estudio considera la posesión de activos y define a mayor

detalle los diferentes estratos de productores existentes en el ámbito agropecuario. Para

definir su aplicación en la ejecución del Programa se requiere del análisis entre las

dependencias Federal y Estatal.

Ante la amplitud y variación socioeconómica y productiva de la población objetivo, y si

bien es cierto que el Programa tiene el componente de equidad social, la vertiente

productiva es uno de los ejes rectores para el desarrollo del sector agropecuario. En este

sentido se considera necesario un mayor acotamiento con respecto al apoyo hacia la



Oaxaca

27

población rural marginada que cumpla con el criterio de ubicación en áreas con potencial

productivo a los cuales los criterios de aportación significan un gran apoyo.

1.4 Criterios normativos del Programa

Los elementos normativos que regulan la operación del programa se enfoca a las

características, tipo y monto de los apoyos, participantes ejecutores y el circuito operativo.

Los apoyos que se consideran en el Programa para la inversión en activos productivos, se

canalizan a las diferentes actividades productivas del sector: agrícola, ganadero, acuícola,

sanidad e inocuidad, agregación de valor y aquellas actividades no agropecuarias que se

desarrollan en el medio rural.

Dichas inversiones se concretan en tres tipos que abarcan una gran cantidad de activos:

maquinaria y equipo, materiales e infraestructura. Estos grandes rubros, definidos a nivel

Federal, fueron detallados por el Gobierno del Estado, en el Anexo Técnico, centrándose

en tractores e implementos, equipo de riego, invernaderos, construcción de infraestructura

de acopio y transformación, material vegetativo y especies zootécnicas o acuícolas.

La modalidad de ejecución fue mediante recursos convenidos o coejercicio. En este caso

la mezcla de hasta 65% de recursos federales y al menos 35% provenientes de recursos

que garantizará como pari-passu el Gobierno Estatal, que debieron ser formalizados a

más tardar el último día hábil del mes de marzo de 2008.

En el proceso de calificación de las solicitudes, la valoración de solicitudes simples (apoyo

solicitado hasta 100 mil pesos) y las que requieren de proyectos, se realiza bajo el mismo

criterio en el Anexo 6. Este formato de calificación no distingue entre solicitudes simples

que no requieren proyecto y las solicitudes que si lo consideran. Por lo tanto es

mayormente factible que los que involucran la elaboración de proyectos sean los que

resulten aprobados, si al interior de las comisiones de análisis y dictaminación se

considera el criterio de dar mayor valoración o prioridad a solicitudes de proyectos que

potencialicen el desarrollo, que a solicitudes de apoyo simple. Lo anterior lleva a

considerar que no existe una clara distinción entre lo que sería mayormente conveniente

para el proceso de desarrollo del sector agropecuario.

Sucede lo mismo en el caso de proyectos que pudieran ser de importancia regional, y que

por sus dimensiones pudieran involucrar a una gran cantidad de productores que

cubrieran los requisitos de elegibilidad. Para esos proyectos se necesitaría canalizar una

parte importante del presupuesto programado lo que resultaría en la disminución de

apoyo a productores individuales.



Oaxaca

28

La concurrencia de recursos de las diferentes instituciones, independientemente de la

modalidad de ejecución de cada programa y/o componente del sector agropecuario y

social hacia proyectos de importancia local y/o regional, es considerado en las ROP,

aspecto que permitiría crear sinergias y evitar duplicidad en la atención.

Las reglas de operación contienen los criterios generales que permitan una adecuada

operación del Programa y además, da espacio para que el Gobierno del Estado pueda

realizar adecuaciones o precisiones con la responsabilidad de garantizar la participación

de las instancias y así mismo que permitan lograr un buen desempeño y transitar en la

consecución de los objetivos del Programa.

Los aspectos de seguimiento del Programa, se encuentran señalados en las ROP que

proponen la creación de una Comisión de regulación, que tendrá como responsabilidad

dar seguimiento físico-financiero a los recursos involucrados en el instrumento jurídico.

Así también la instancia de control que realice la auditoría mantendrá un seguimiento

interno que permita emitir informes de las revisiones que se efectúen. Aunado a esto, para

garantizar la adecuada operación y seguimiento de los apoyos de cada programa. la

Secretaría definirá el ejercicio del gasto de operación correspondiente a los recursos

federales.

Por otra parte, dentro de los criterios de elegibilidad que refieren las reglas de operación,

se requerirá que los productores que vayan a solicitar apoyo del programa, no hayan

recibido recursos para el mismo concepto, por lo menos los dos años anteriores, evitando

así la duplicidad en la atención y apoyo a los mismos beneficiarios y potenciando la

eficiencia en la aplicación de los recursos públicos. Para el caso de Oaxaca

operativamente es problemático este punto, dado que existe un serio atraso en el cierre

de ejercicios anteriores, así como el traslape en la ejecución de los programas, aspecto a

resolverse dado que incide con esta condicionante.

La signatura del Convenio de Coordinación entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado

de Oaxaca, define como su objeto el establecer las bases de coordinación y cooperación

para ejecutar proyectos y acciones tendientes a la promoción del Desarrollo Rural

Sustentable, de manera particular con aquellas en materia de desarrollo agropecuario y

pesquero. Asimismo, se ratifica el compromiso de la aportación de los recursos para la

ejecución del Programa. Sin embargo, no se define aún los bienes estratégicos, regiones

y cadenas productivas que serán apoyadas con el Programa.

Además, se considera que al asentarse en la cláusula segunda del Convenio, el concepto

de “que en caso conjuntar apoyos e inversiones…” y en la cláusula cuarta, referente a las

aportaciones “y hasta un monto de …” da cabida para que las negociaciones de la firma

del Anexo Técnico, se llegue al consenso de una menor aportación estatal, lo cual se



Oaxaca

29

complementa con la falta de una asignación presupuestal por el Congreso estatal, para

realizar la aportación al Programa.

* Estratificación por nivel de posesión de activos

a) De bajo o nulo nivel de activos productivos.- Integrado por: 1) grupos o individuos habitantes de este tipo de localidades, a decir: mujeres, jóvenes, indígenas, personas con capacidades diferentes y adultos mayores, sin tierra; 2) productores cuya actividad preponderante sea la agricultura y sean propietarios de hasta 20 hectáreas de temporal o 5 de riego o hasta 800 m2 en agricultura protegida; 3) productores que se dediquen preponderantemente a la ganadería y sean propietarios de hasta 15 cabezas de ganado mayor o su equivalente en otras especies; 4) productores que su actividad principal sea la acuacultura y tengan una capacidad productiva de hasta 5 toneladas de producto fresco o hasta 50,000 piezas de otras especies; 5) productores que se dediquen preponderantemente a la pesca con una embarcación menor a 10.5 metros de eslora y su capacidad extractiva sea de hasta 15 toneladas anuales de producto fresco; 6) microempresas rurales formadas principalmente por miembros de los grupos sociales señalados en el punto 1) y ventas anuales por socio equivalentes a un monto no mayor a 2 salarios mínimos anualizados vigentes en el Distrito Federal (DF). b) De nivel medio de activos productivos.- Incluye a: 1) cualquiera de los sujetos sociales señalados en el punto 1) del grupo anterior que además, por su cuenta o de forma organizada, tenga un empleo permanente o sea dueño de una microempresa de comercio o servicios que le genere ingresos por el equivalente de hasta 2 salarios mínimos anualizados vigentes en el DF.; 2) quienes sean propietarios de una superficie máxima de 10 hectáreas de riego o hasta 50 hectáreas en temporal, o hasta 2,000 m2 de cultivos en agricultura protegida y su ocupación principal sea la agricultura; 3) quienes sean propietarios de hasta 35 cabezas de ganado mayor o sus equivalentes en otras especies y se dediquen preponderantemente a la ganadería; 4) quienes su actividad principal sea la acuacultura y tengan una capacidad productiva entre 5.1 y 10 toneladas anuales de producto fresco o hasta 130,000 piezas de otras especies; 5) productores que se dediquen preponderantemente a la pesca y su captura anual sea de entre 15.1 y 40 toneladas de producto fresco; 6) microempresas rurales formadas principalmente por miembros de los grupos sociales señalados en el punto 1) del párrafo anterior y ventas anuales por socio equivalentes a un monto no mayor a 5 salarios mínimos anualizados vigentes en el DF. c) De alto nivel de activos.- Incluye a toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, y sin ninguna discriminación por género, realice preponderantemente actividades en el medio rural y pesquero, en localidades de alta y muy alta marginación y que, en función de sus sistemas de producción y actividad productiva, genere ingresos mayores a los señalados en el párrafo anterior (b) o sea propietario de superficies y activos pesqueros y ganaderos mayores a las establecidas para el nivel medio de activos productivos; siempre y cuando cumpla con lo establecido en la Ley Agraria, Títulos Quinto, De la Pequeña Propiedad Individual de Tierras Agrícolas, Ganaderas y Forestales y Sexto, De las Sociedades Propietarias de Tierras Agrícolas, Ganaderas o Forestales, o con lo aplicable en la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables y su Reglamento.



Oaxaca

30

CAPITULO II

CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA

La intención de este capítulo es proporcionar una visión general de las características

esenciales que definen el Programa con respecto a los objetivos que delimitan sus

alcances, su estructura programática (en cuanto a tiempos, montos y proyectos

apoyados), y la orientación de la distribución de los recursos (en términos de cadenas

agroalimentarias, regiones prioritarias y productores apoyados).

2.1 Objetivos del Programa

La misión de la política sectorial es la promoción del desarrollo integral del agro y mares

bajo el criterio de un aprovechamiento sustentable de los recursos. Se requiere que

favorezca el crecimiento sostenido y equilibrado de las regiones y la generación de

empleo, de tal manera que propicie el arraigo en el medio rural. Estas acciones también

posibilitan el fortalecimiento de la productividad y competitividad de los productos

atendiendo las exigencias de los consumidores.

En relación al Programa de Activos Productivos, los apoyos proporcionados a los

productores agropecuarios y pesqueros deben canalizarse bajo una visión de integralidad.

Esta se extiende desde los procesos productivos primarios hasta la comercialización

abarcando también otras actividades productivas que se realizan en el medio rural, sin

perder de vista las potencialidades productivas y de mercado.

Bajo estas consideraciones el objetivo específico del Programa definido en la Reglas de

Operación, se plantea en los siguientes términos: “Contribuir al incremento de los bienes

de capital estratégicos de la población rural y pesquera a través del apoyo subsidiario a la

inversión en regiones y unidades económicas rurales, para la realización de actividades

de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor y acceso a

los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su conjunto”.

De acuerdo a lo anterior, hombres y mujeres del medio rural son sujetos de apoyo para

las diferentes actividades productivas que lleven a cabo, considerando aquellos activos

estratégicos que posibiliten el fortalecimiento de las regiones y cadenas productivas que

se determinen como prioritarias en la entidad. Estos activos estratégicos deben ser

determinados por las entidades federativas; sin embargo, en el caso de Oaxaca, no existe



Oaxaca

31

una definición clara de los activos estratégicos que cada una de las regiones y diferentes

ramas productivas requiere para fortalecerlas y mejorar la competitividad.

En el contexto nacional y en específico en el Estado el PAAP, debe considerarse por los

diversos actores, no como un programa asistencialista, sino con un enfoque de

aprovechamiento de los potenciales productivo y competitivo de las cadenas productivas

que permita mejorar las condiciones de los productores rurales.

2.2 Estructura programática

La estructura programática de la operación del Programa concertada entre SAGARPA y

Gobierno del estado, se definió en el convenio de coordinación, de acuerdo a los términos

establecidos en las ROP (Cuadro 1). En cuanto a los tiempos de ejecución del programa,

se especifica la firma en el primer trimestre del año del Anexo Técnico, instrumento legal

en el cual se detalla la estructura de los apoyos presupuestales.

El marco legal, determina que la apertura de las ventanillas deberá de realizarse en un

periodo de tres meses, iniciando en el último día hábil del primer trimestre del año. Para

las solicitudes que se presenten de manera incompleta o con información documental

faltante, se entera al productor de esta condición y de la disposición de 10 días hábiles

para complementar la información faltante.

Con respecto a la aportación correspondiente al Estado de Oaxaca, la normatividad

especifica realizarla a más tardar al último día del mes de junio. En caso de que el Estado

no efectúe su aportación, la SAGARPA podrá solicitar la devolución de la contribución

Federal y hacer uso de los recursos federales para ejercerlos en el Programa de manera

autónoma.

En el articulado normativo, se determina que el proceso de dictaminación debe ejecutarse

en un lapso de hasta dos meses después de concluida la etapa de recepción de

solicitudes, que corresponde a los meses de julio y agosto. Los resultados serían

publicados al siguiente día hábil de haber cerrado la fase de dictaminación y tendrían un

periodo del pago de los apoyos que culminaría el último día del mes de octubre. Se

prestaría atención especial a los proyectos que involucren recursos para infraestructura,

ya que por su naturaleza, los recursos se entregarían en ministraciones, definiendo que el

pago total se debería concluir en el mes de diciembre, o en su defecto, hasta el tercer

mes del siguiente ejercicio fiscal.



Oaxaca

32

En caso de existir una segunda fase por reasignación de apoyos, esta se efectuaría en el

mes de noviembre y realizando el pago de los apoyos hasta el último día del mes de

Diciembre.

Cuadro 1. Periodo operativo del PAAP 2008 establecido en las ROP

ACTIVIDAD ESTRATEGICA

MESES

E F M A M J J A S O N D

Programa de trabajo de co - ejercicio a aplicar para cubrir prioridades estatales

Anexo Técnico

Convocatoria Apertura de ventanillas

Complementación de información

Aportación estatal

Dictaminación de solicitudes

Publicación de resultados

Entrega de apoyos

Reasignación de apoyos segunda etapa Entrega de apoyos a proyectos reasignados

Proyectos de infraestructura *

* Por su naturaleza es posible realizar pago a más tardar en mes de marzo del siguiente año.

Fuente: Elaboración Propia con información de Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable. DOF 28 de enero de 2008.

Los criterios anteriores consideran los tiempos ejecutables con base al ejercicio fiscal para

que programáticamente se desarrollen en la lógica del control presupuestal. Este aspecto

tiene razón de ser en el caso de atención a la población rural que su principal actividad



Oaxaca

33

productiva es de cultivos anuales en condiciones de temporal, a quienes los apoyos que

recibirían estarían encaminados a la actividad primaria y se cumpliría con los tiempos

establecidos. Sin embargo en su mayoría estas actividades quedan fuera de tiempo de

ser utilizados en el ciclo en que realizaron la gestión para obtenerlos, situación verificable

con los ejercicios anteriores de la APC.

2.3 Modalidad de operación

El esquema de operación del Programa se realizó mediante la primera modalidad definida

en las reglas de operación, es decir, mediante el co-ejercicio de recursos convenidos con

las Entidades Federativas para lo cual consensúo la mezcla de recursos (pari passu).

Bajo esta modalidad, la SAGARPA, suscribió un Convenio de Coordinación en el cual se

establecen las bases de coordinación y cooperación de los proyectos, estrategias y

acciones que de manera conjunta deben realizarse para impulsar el desarrollo rural

sustentable del Estado. En este instrumento, se establecen los términos y facultades y

responsabilidades que asumen cada una de las partes firmantes, así como los recursos

económicos que aportan gobierno federal y estatal.

Esta modalidad establece una mezcla de recursos de hasta el 65% por parte del Gobierno

Federal y al menos el 35% de aportación del Gobierno estatal. El refrendo de las

aportaciones y normatividad aplicable se ratifica con la firma del Anexo Técnico. Aunado a

lo antes señalado, se determina la creación de un Comité de Regulación y Seguimiento

(CRyS), teniendo como función entre otras, las de coordinar la operación de los

componentes o programas específicos, analizar, dictaminar y autorizar las solicitudes, así

como dar el seguimiento físico-financiero del desarrollo del programa.

Sobre esta modalidad de operación, se considera que todas las entidades federativas

realicen una aportación presupuestal similar (35%); este criterio general es positivo en

función de que los gobiernos federal y estatal, destinen mayores recursos al campo. Sin

embargo, puede ser a la vez no concordante con las entidades que poseen una baja

capacidad industrial y/o comercial que limita su captación de ingresos, como es el caso de

los estados del sur sureste, que puede motivar a no realizar el porcentaje de aportación

establecido.

Por otra parte, si los estados no canalizan en la medida de lo posible mayores cercanos a

los criterios generales del Programa, se tendría una menor cobertura de la población

objetivo, retrasando así el desarrollo agropecuario de esas entidades.



Oaxaca

34

2.4 Presupuesto asignado

En el convenio de Coordinación entre los gobiernos federal y estatal, se definió una

aportación conjunta de hasta $1,927’740,573.00 (un mil novecientos veintisiete millones

setecientos cuarenta mil quinientos setenta y tres pesos 00/100 M.N.) integrados en la

forma siguiente: hasta por $ 1,619,728,035.00 (un mil seiscientos diecinueve millones

setecientos veintiocho mil treinta y cinco pesos 00/100 M.N.) a cargo de la “SAGARPA”

con base en la suficiencia presupuestal contenida en el Decreto de Presupuesto de

Egresos de la Federación de 2008 y con sujeción a las disposiciones legales aplicables y

hasta un monto de $308’012,538.00 (trescientos ocho millones doce mil quinientos treinta

y ocho pesos 00/100 M.N.), a cargo del “GOBIERNO DEL ESTADO” con base en la

suficiencia presupuestal prevista en el Presupuesto de Egresos Estatal del mismo

ejercicio fiscal.

En este documento, se específica que los recursos convenidos Federación – Estado para

el Programa de Activos productivos, serían por un monto de hasta $598,962,538.00,

siendo de $389,325,650.00 la aportación federal y $209,636,888.00 para el Gobierno del

Estado. De los cinco programas convenidos a ejecución conjunta bajo la modalidad de

coejercicio, el Programa de Activos Productivos, representa una asignación presupuestal

del 68%, aspecto que muestra la importancia que constituye éste programa para dar

atención al sector agropecuario a través del enfoque de capitalización de las Unidades de

Producción Rural (UPR) y del enfoque de proyectos productivos.

Sin embargo, se tiene que el documento específico para la ejecución estatal del Programa

de Activos productivos, lo constituye el Anexo Técnico, que debió firmarse en el primer

trimestre, como se mencionó anteriormente, pero que se signó en el mes de junio de

2008. Es decir con un desfase de poco más de dos meses de acuerdo a lo convenido. Se

desprende que para el cumplimiento del Programa, se determinó una erogación

programática conjunta por $462,514,055.00 (cuatrocientos sesenta y dos millones,

quinientos catorce mil cincuenta y cinco pesos), monto que incluye los costos de

operación y de evaluación, representando un alcance menor del 22% del recurso

concertado en el Convenio. Este desbalance de aportaciones presupuestales implica por

consecuencia, tener un programa con menores metas a las posibles a alcanzar.

De tal cantidad, $397,020,178.00 (trescientos noventa y siete millones, veinte mil ciento

setenta y ocho pesos) fueron de aportación federal y $65,493,877.00 (sesenta y cinco

millones cuatrocientos noventa y tres mil ochocientos setenta y siete pesos) de aportación

estatal (Gráfico 1), es decir, el 86% fue de aportación federal y el 14% aportación del

gobierno del estado, participación estatal que resultó tan sólo del 31% de los recursos

estipulados en el Convenio Marco. Es necesario mencionar que la aportación estatal, se

dirigió a algunas cadenas productivas como maguey-mezcal, sorgo, tomate y mango.



Oaxaca

35

La baja cuantía de la aportación estatal, al parecer encuentra justificación en la

interpretación por parte de los tomadores de decisión del gobierno estatal, del clausulado

marcado en el anterior documento mencionado, por el término “hasta por un monto de …”,

lo que da cabida a que los recursos estatales puedan ser menores al criterio general del

pari passu. Existe la posibilidad de que, al no existir un recurso asignado al Programa por

el Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca, se dé una situación de carencia de

direccionamiento de los recursos. La disminución de los recursos acarrea por

consiguiente una disminución en la atención a la población objetivo. O bien se da el caso

de tener que alcanzar las metas previstas, pero con menos recursos por beneficiario, que

al parecer fue lo que se dio en el ejercicio 2008.

Gráfico 1. Aportaciones presupuestales para el PAAP 2008

Fuente: Elaboración Propia con información del Anexo Técnico Programa de Activos

Productivos 2008.

Descontando los conceptos de gastos de operación y de la evaluación, el monto asignado

en el Anexo técnico, a proyectos fue de $440,775,895.00 (cuatrocientos cuarenta millones

setecientos setenta y cinco mil ochocientos noventa y cinco pesos). Los alcances en

cuanto a metas físicas se ubico en la ejecución de más de 5 millones, resaltando que en

el componente agrícola, se consideró no solo proyectos, sino a las unidades físicas de

apoyo como plantas, tractor, m2 de invernadero, situación que se refleja en una gran

cantidad de metas a alcanzar (Cuadro 2).



Oaxaca

36

Cuadro 2. Montos, proyectos y beneficiarios programados por componente de atención.

Componente

Monto

Metas Beneficiarios Directo a proyectos

Incluyendo gastos de operación y

evaluación

Agrícola $ 239,206,695.00 $ 251,003,877 5,410,789* 24,136

Pecuario $ 45,034,015.00 $ 47,255,000 631 1,937

Acuícola y pesquero

$ 17,871,133.00 $ 18,752,500 64 646

Desarrollo Rural

$ 138,664,052.00 $ 145,502,678 1,734 17,340

Total $ 440,775,895.00 $ 462,514,055 5,413,218 44,059 * Incluye diferentes unidades de medida: proyecto, ha, planta, tractor, m

2 de invernadero. Las metas de los

otros componentes equivale a proyectos. Fuente: Elaboración Propia con información del Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

Aparentemente las metas físicas del Programa son muy elevadas, pero no se encuentra

la lógica de considerar como meta física una planta de café u otra especie, contra un

concepto de mayor valor o impacto como puede ser un equipo. Se considera que el

indicador superficie, es el más adecuado para identificar las metas, aún cuando no sea

referente al activo proporcionado.

Con respecto a los presupuestos por componentes, a los subsectores Agrícola y

Desarrollo Rural, se les asigno los mayores presupuestos del Programa con el 54.2% y

31.4% respectivamente, siendo el componente acuícola en menos favorecido con tan sólo

el 4.0% del la cuenta presupuestal asentada en el Anexo Técnico (Gráfico 2). La atención

a los dos primeros subsectores señalados, tiene relación con la superficie dedicada a

éstas y por la cantidad de productores que dependen de estas ramas productivas.

En el Plan Sectorial del Estado de Oaxaca la acuacultura se considera como una

actividad con potencial productivo. A pesar de ello, históricamente el sector pesquero y

acuícola ha recibido recursos limitados que no permiten un adecuado desarrollo del

sector. De existir complementación de recursos que el Estado programó ejercer en 2008,

el monto hacia el sector, permitiría una mayor cobertura a la población objetivo, lo cual es

congruente tener en cuenta para alcanzar el objetivo del Programa de Fortalecimiento

Institucional de la SEDER, que menciona la necesidad de canalizar esfuerzos y recursos

de los tres niveles de gobierno a acciones prioritarias del sector rural.

El monto designado a Desarrollo Rural es importante, debido a la cantidad de municipios

existentes para los cuales el proceso de federalización implica inducir a que invierta

recursos económicos al desarrollo agropecuario y rural locales. Este aspecto tiene ciertos



Oaxaca

37

inconvenientes para el Estado por la baja captación de recursos que generan los

municipios y una escasa o nula programación de apoyos económicos hacia los aspectos

agropecuarios. La acción tradicional es más bien la inversión en obras públicas.

Los recursos programados al componente agrícola y los beneficiarios considerados,

denotan la importancia del sector con respecto a los demás componentes, pero a la vez

puede representar una escasa valoración hacia otros componentes como el pesquero y

acuícola.

Gráfico 2. Montos programados por componente en el PAAP 2008.

Fuente: Elaboración propia con Información de Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

2.5 Orientación del Programa en el Estado

En el desglose de los recursos, solo el componente agrícola representa un mayor

despliegue de grupo de activos, los demás componentes tienen un criterio general del

apoyo a proporcionar. En el caso de Desarrollo Rural, por su amplitud representa sus

alcances a nivel de proyectos.

En el componente agrícola, los rubros de infraestructura post-cosecha e infraestructura

para la agroindustria y construcción de invernaderos representaron el 51% de los

recursos. Estos apoyos encuentran congruencia con los objetivos y estrategias de

atención a las zonas rurales y diversificación de las actividades agropecuarias, así como



Oaxaca

38

el fortalecimiento de las actividades primarias, asentados en los planes sectoriales

nacional y estatal. Los rubros enfocados a la producción primaria como equipo para la

producción primaria, material vegetativo, maquinaria y mecanización agrícola, significaron

en conjunto el 38% de los recursos. A la Infraestructura de riego, por la importancia que

representa hacia una cultura en el mejor uso del agua, se destinó 11% de los montos

programados (Cuadro 3).

Cuadro 3. Montos por componente agrícola

COMPONENTE AGRICOLA MONTOS

Infraestructura y equipamiento agroindustria $ 51,799,967

Infraestructura pos cosecha $ 46,333,100

Equipo especializado/producción primaria y cosecha $ 36,299,188

Material vegetativo $ 34,151,913

Riego tecnificado $ 26,882,030

Invernaderos $ 23,800,604

Maquinaria agrícola $ 10,748,093

Mecanización agrícola $ 9,191,800

TOTAL $ 239,206,695

Fuente: Elaboración Propia con información del Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

De acuerdo al Anexo Técnico, para la ejecución del Programa, se tiene que para el

componente de agrícola, se definió un monto total de $239,206,695.00 directo a

proyectos, determinándose en el pari passu el 74% como aportación federal y 16% del

Gobierno del estado, correspondiendo la siguiente estratificación de marginación y de

nivel activos (Cuadro 4).

Los recursos programados responden a los criterios de distribución porcentual de apoyos

gubernamentales de las ROP; así el 56.5% se designó a zonas de alta y muy alta

marginación y el 31.9% y 11.6% a las localidades de mediana marginación y baja

marginación. En cuanto a nivel de activos, el 51.7% sería destinado a los proyectos con

bajo a nulo nivel de activos; el 37.7% a un nivel medio y el 10.6% al nivel alto de posesión

de activos.



Oaxaca

39

Cuadro 4. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos del componente agrícola

Localidades de alta y muy alta marginación

Bajo a nulo nivel de activos

Nivel medio de activos

Nivel alto de activos

Total

Montos $ 80,851,642.00 $ 43,481,761 $ 10,939,669.00 $ 135,273,072.00

Beneficiarios 8,794 3,207 1,453 13,454

Localidades de mediana marginación

Montos $ 29,078,669.00 $ 38,684,859.00 $ 8,476,291.00 $ 76,239,819.00

Beneficiarios 3,723 2,134 1,375 7,232

Localidades de baja y muy baja marginación

Montos $ 13,638,206.00 $ 8,073,735.00 $ 5,981,864.00 $ 27,693,805.00

Beneficiarios 1,735 900 815 3,450

TOTALES

Montos $ 123,568,517.00 $ 90,240,355.00 $ 25,397,824.00 $ 239,206,696.00

Acciones 3,437,924 954,018 1,018,847 5,410,789

Beneficiarios 14,252 6,241 3,643 24,136

Fuente: Anexo Técnico Programa de Activos Productivos 2008.

Las cadenas prioritarias y estratégicas para contribuir a su desarrollo productivo y social

definidas en el Anexo Técnico se detallan en el Cuadro 5. Se proporcionó apoyo a 22

sistemas producto: frijol, maíz, sorgo, maguey mezcal, café, caña de azúcar, hule,

oleaginosas (copra, palma de aceite, algodón, otras), cítricos, vainilla, plátano, mango,

papaya, melón, cacahuate, tomate, litchi, nopal-tuna, frutales de clima templado (durazno,

pera y manzana), piña, ajonjolí, y otros (jamaica y pitaya).

Como se aprecia en el Gráfico 3, de las 22 cadenas productivas solamente cinco fueron

determinadas como prioritarias debido a la importancia socioeconómica y productiva, ya

que cubren una amplia superficie de cultivo, a ellas se dedican una cantidad importante

de productores y a la generación de recursos económicos. A estas cadenas, se les

proporcionó programáticamente mayores recursos, estas fueron a café con poco más del

22% de los recursos, maguey mezcal con el 19%, maíz y tomate con el 14 y 13%

respectivamente y caña con el 9%.



Oaxaca

40

Cuadro 5. Montos programados por Sistema Producto

SISTEMA PRODUCTO MONTOS $

Café 52,891,500

Maguey mezcal 46,129,657

Maíz 34,784,500

Tomate 31,734,138

Caña de Azúcar 21,919,000

Fríjol 10,959,500

Mango 10,483,000

Sorgo 5,718,000

Hule 4,383,800

Otras Jamaica y pitaya 3,812,000

Cítricos 3,716,700

Oleaginosas (Copra, palma de aceite y otras) 1,906,000

Plátano 1,906,000

Papaya 1,906,000

Ajonjolí 1,238,900

Melón 953,000

Litchi 953,000

Frutales de clima templado (Durazno, pera y manzana) 953,000

Piña 953,000

Nopal-tuna 762,400

Vainilla 571,800

Cacahuate 571,800

Fuente: Anexo Técnico del Programa de Activos Productivos 2008.

Lo anterior es razonable dada la gran cantidad de productores en la cadena productiva del

café, la ubicación en áreas marginadas de indígenas y el contexto económico en el que se

desarrollan las cadenas productivas. Los activos considerados para ser apoyados fueron

material vegetativo, equipo especializado, infraestructura post-cosecha y agroindustria.



Oaxaca

41

Gráfico 3. Montos programados por Sistema Producto en el PAAP 2008

Fuente: Elaboración Propia con Información de Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

El sistema producto maguey mezcal, es una cadena prioritaria de atención por ser un

cultivo y producto que da identidad a Oaxaca, por la tradición productiva y una amplia

cantidad de productores que se dedican al cultivo o a alguna fase de su transformación. A

esta cadena el Gobierno estatal realizó la mayor parte de su aportación, dando prioridad a

la agregación de valor a través de obras de infraestructura y equipamiento para el proceso

de transformación agroindustrial.

El maíz y frijol son otros cultivos con importancia socioeconómica por la superficie

sembrada, el número de productores, volumen y valor de la producción. La estrategia de

apoyo se enfocó en equipos de riego, infraestructura postcosecha, mecanización y

maquinaria agrícola. En los planes sectoriales, se identifica un amplio número de UPR

que se dedican a la producción de básicos, y la existencia de un margen de ellas en

transición a mejores niveles de producción y productividad que requieren de una mayor

tecnificación en maquinaria agrícola y equipamiento.

Los proyectos enfocados a obras de infraestructura y equipamiento para agregar valor, se

consideraron importantes en la programación, ya que casi el 50% de los recursos se

enmarcan en estos conceptos (Gráfico 4). Este mecanismo posibilita una mejor

focalización de proyectos y beneficiarios, al involucrar procesos organizativos que de

manera directa y/o indirecta beneficie a los productores de las diferentes cadenas

productivas. De tal manera que puede ser un solo proyecto, como en el sistema producto

vainilla, pero que permite incorporar acciones de mejoramiento de la calidad y mayor

precio del producto.

* Jamaica, pitaya ** F. de clima templado



Oaxaca

42

Gráfico 4. Montos programados por tipo de activo productivo. Componente agrícola

Fuente: Elaboración Propia con Información de Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

En el componente pecuario, el acuerdo determinó un monto global de $47,255,00.00 y en

el cual el gobierno federal realizaría la aportación del 100%. La nula canalización de

recursos al sector ganadero se debe, al decir de los actores operativos, que en el

presupuesto de egresos del estado, no define específicamente presupuesto alguno para

articularse con el Programa. De ahí entonces que los alcances, probablemente sean en la

misma proporción a la disminución de la aportación estatal.

Se desprende del Cuadro 6, que respetando los términos normativos de las ROP, el 50%

de los recursos se canalizaron programáticamente a las localidades de alta y muy alta

marginación y con baja o nulo nivel de activos. El 30% se definió para las localidades de

mediana marginación y proyectos con nivel medio de activos. El restante 20%

correspondió a localidades de baja y muy baja marginación con un nivel alto de activos.

* Infraestructura y equipamiento agroindustria **Infraestructura postcosecha ***Equipo especializado/producción primaria y cosecha

(a) Se refiere a maquinaria especializada para labranza de conservación (b) Se refiere a tractor, implementos o ambos



Oaxaca

43

Cuadro 6. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos componente: Pecuario





Total

Montos $ 11,258,504.00 $ 6,775,102.00 $ 4,503,402.00 $ 22,517,008.00

Proyecto 125 91 46 262

Beneficiarios 248 606 161 1,015


Montos $ 6,755,102.00 $ 4,503,402.00 $ 2,251,701.00 $ 13,510,205.00

Proyecto 137 61 25 223

Beneficiarios 222 146 110 478


Montos $ 4,503,402.00 $ 2,251,701.00 $ 2,251,701.00 $ 9,006,804.00

Proyecto 90 32 24 146


TOTALES

Montos $ 22,517,008.00 $ 13,510,205.00 $ 9,006,803.00 $ 45,034,017.00

Proyecto 352 184 95 631

Beneficiarios 629 842 466 1,937


El hecho de que exista una mayor cantidad de beneficiarios en el estrato de posesión

media de activos con menos recursos obedece a que los proyectos sujetos a apoyar

involucra la formación de grupos de solicitantes.

Los apoyos dirigidos a la actividad pecuaria, fueron principalmente a los sistemas bovinos

de leche y carne (Gráfico 5), ya que esta actividad es realizada en 2.3 millones de ha, con

un inventario de más de 1.1 millones de cabezas de bovinos e involucra a un amplio

número de productores, principalmente en las regiones de Istmo, Papalopan, Costa y

Valles Centrales (Plan sectorial 2004-2010). Incrementar la producción y productividad de

las cadenas, requiriere de apoyos para infraestructura para la producción primaria,

mejoramiento genético, producción y almacenamiento de forraje, el equipamiento.

De este componente, los sistemas producto, bovino leche y carne conjuntaron el 80% de

los recursos del Programa. En tanto que para los sistemas producto caprino y avícola los

recursos programados fueron de alrededor del 1% del total para cada uno. En las

cadenas de ovinos y caprinos, uno de los aspectos a vigilar es que los apoyos se realizan

a sistemas de manejo estabulado y no extensivo. Ello porque resultan negativas las

repercusiones que este tipo de ganado genera en la cobertura vegetal.



Oaxaca

44

El apoyo hacia la cadena de bovinos tanto de carne como de leche, se debe a la

importancia económica de estos sistemas producto ya que representan una inversión

importante para los productores, especialmente para los que se localizan en las zonas de

trópico seco y húmedo.

Gráfico 5. Montos programados por componente ganadero en el PAAP 2008.


Los productores apícolas del Estado, representan una baja proporción que sin embargo

son de interés por ser unidades de producción familiar en zonas de alta marginación que

por el valor de la producción generada, adquiere relevancia. El monto que se programó a

este componente representó poco más del 5% del componente pecuario. Las limitantes

de la cadena son la baja producción y la contaminación de la miel que se genera por

problemas biológicos (africanización y barroasis), lo que implica una constante

introducción de material genético. A pesar de que esta actividad es realizada por un

número pequeño de productores, comparado con las actividades agrícolas o de ganadería

de bovinos, la apicultura es actividad generadora de importantes ingresos a los

productores y de entrada de divisas, que a pesar de la problemática posee cierta

competitividad por ser un producto vinculado a procesos orgánicos

Bajo estas consideraciones, los activos sujetos de apoyo considerados en la

Programación del ejercicio 2008, fueron proyectos de ganado pie de cría (sementales),



Oaxaca

45

semen, termos criogénicos, adquisición de abejas reinas progenitoras y núcleos de abeja.

Esto significa que se dio prioridad al incremento productivo a través de la estrategia de

mejoramiento genético. En las cadenas de especies menores, la actividad se realiza por

gran parte de la población rural; sin embargo, la producción es generalmente una

actividad de traspatio con bajos parámetros productivos y reproductivos y escasa

vinculación al mercado. De aquí entonces, resalta la baja cantidad de proyectos y

recursos a las cadenas de porcinos, ovinos, caprinos y aves.

El componente acuícola y pesquero es un reflejo de la situación nacional. Se le da menor

importancia en el programa, dado que sólo el 4% de los recursos fueron canalizados para

apoyar la vertiente de acuacultura. Con base al acuerdo signado en el Anexo Técnico

2008 del Programa, la aportación fue del 100% a cargo del gobierno federal, con un

monto a ejercer de $18, 752,500.00; un total de 64 proyectos y 646 beneficiarios (Cuadro

7 y Gráfico 6).

El diagnóstico estatal de este subsector, señala entre otros aspectos, la disminución de

las pesquerías mundiales, producto de una mala o carente planeación, una

sobrepoblación de pescadores ribereños que realizan el aprovechamiento de los

productos del mar sin ningún control, utilización de artes de pesca inadecuadas y el no

respeto a los periodos de veda2.

Oaxaca tiene posibilidades de que la actividad se realice mediante sistemas productivos

diversificados desde camarón y langostino hasta especies tradicionales como mojarra y

trucha, esto al poseer 145 000 ha de lagunas costeras, 61 sistemas lagunarios, 65 000

ha para acuacultura. La focalización de la población objetivo por el Programa, posibilita un

adecuado direccionamiento de los recursos hacia actividades netamente productivas.

En este sentido, la concurrencia de recursos federales y estatales puede significar una

oportunidad para el desarrollo del subsector.

El criterio de porcentajes aplicados en relación al grado de marginación, alta y muy alta,

mediana y baja o nula marginación, está acorde con las características de la población

objetivo.

2 www.cedrssa.gob.mx/includes/asp/download.asp?iddocumento



Oaxaca

46

Cuadro 7. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos del componente Acuícola y pesquero





Total

Montos $ 4,467,783.00 $ 2,680,670.00 $ 1,787,113.00 $ 8,935,566

Proyecto 16 6 10 32



Montos $ 2,948,737.00 $ 1,608,402.00 $ 804,201.00 $ 5,361,340.00

Proyecto 11 6 3 20



Montos $ 1,965,825.00 $ 893,557.00 $ 714,845.00 $ 3,574,226.00

Proyecto 7 3 3 13


TOTALES

Montos $ 9,382,344.00 $ 5,182,628.00 $ 3,306,159.00 $ 17,871,133.00

Proyecto 34 19 12 64



El Programa de Activos productivos, en su componente de Desarrollo Rural, implica el

proceso de federalización, vía municipalización de los recursos. Esta estrategia,

considera que el ámbito municipal es el eje de planeación básica al tener la virtud de

poder identificar las necesidades y condiciones locales, así como las potencialidades

tanto agroclimáticas como humanas.

La municipalización puede ser un fuerte detonador del desarrollo para impulsar la

superación de los rezagos y disparidades regionales, al canalizar recursos económicos de

manera mas focalizada. El enfoque de la planeación por microcuencas, donde el

diagnóstico y el plan rector tienen un potencial de aplicación al tener una participación de

los diferentes actores, son herramientas que permiten el proceso de federalización. Este

es un mecanismo para involucrar a los municipios en la aportación de recursos

económicos que incrementen la sinergia del desarrollo agropecuario.



Oaxaca

47

Gráfico 6. Beneficiarios y proyectos de pesca y acuacultura del PAAP 2008


De aquí entonces que los recursos presupuestales de la Federación para los municipios,

representó el 31.4% del total de los recursos del programa 2008, asignados a 569

municipios, dado que la capital estatal, por el nivel de desarrollo de la cabecera municipal

y predominancia de localidades urbanas que lo ubican en grado de muy baja marginación,

no fue considerada por el Programa como municipio sujeto de apoyo. Si bien es cierto que

existen localidades con alta marginación, sus actividades productivas agropecuarias son

complementarias y que pueden ser atendidas por otros programas.

La municipalización del Programa es un gran reto para Oaxaca, ya que una limitante del

desarrollo es la escasez de recursos económicos municipales, derivada en parte de la

limitada captación de fondos. También influyen los usos y costumbres aplicados en la

administración municipal en que las autoridades pueden ser cambiadas cada año, año y

medio o tres años. Ello repercute en una vinculación parcial de las autoridades con los

diferentes programas y acciones de gobierno, pero principalmente con una limitada

participación y alcances de esquemas de planeación que permitan generar una visión de

desarrollo local a mediano y largo plazo.

De acuerdo al Anexo Técnico para la ejecución del Programa el componente de

Desarrollo Rural mediante la asignación presupuestal municipal fue de un monto total de

138 millones 664 mil 52 pesos (Cuadro 8).



Oaxaca

48

Cuadro 8. Programación de recursos por tipo de localidad y nivel de activos del componente Desarrollo Rural


Bajo a nulo nivel

de activos Nivel medio de

activos Total

Montos (Millones de pesos) $ 85,622,212 $ 36,695,234 $ 122,317,445

Proyecto 1042 504 1546

Beneficiarios 10,420 5,040 15,460


Montos (Millones de pesos) $ 13,189,044 $ 13,189,044

Proyecto 159 159

Beneficiarios 1,590 1,590


Montos (Millones de pesos) 3,157,562 3,157,562

Proyecto 29 29

Beneficiarios 290 290

TOTALES

Montos (Millones de pesos) $ 101,968,819 $ 36,695,234 $138,664,052

Proyecto 1230 504 1734

Beneficiarios 12,300 5,040 17,340


Con base en lo anterior vemos que más del 88% de los recursos y proyectos asignados

se programaron para la atención de localidades de muy alta y alta marginación, y una

menor proporción para localidades de baja y muy baja marginación (Gráfico 7). Es

necesario señalar que en el rubro de Desarrollo Rural se da cabida a solicitudes de apoyo

de diversas actividades productivas que se realizan en el ámbito rural, que deben partir de

un diagnóstico y plan rector municipal, donde se priorizan a través de los CMDRS las

diferentes acciones a ejecutar.

Estas acciones se espera tengan un mayor impacto productivo y socioeconómico al partir

de procesos locales de planeación que identifican limitantes y potencialidades.



Oaxaca

49

Gráfico 7. Montos y proyectos programados por componente Desarrollo rural en el PAAP 2008.

Fuentes: Elaboración Propia con Información de Anexo Técnico del Programa Activos Productivos 2008.

122.31

13.18

3.15

1546

159

290

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

140.00

Alta y muy alta marginación Mediana marginación Baja y muy baja marginación

Nú

m. d

e p

roye

cto

s

Mill

on

es d

e p

eso

s

Grado de marginación Monto (millones de pesos)

Proyectos



Oaxaca

50

Capítulo 3

Evaluación del Funcionamiento

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa

Un punto inicial del arreglo institucional consiste en las aportaciones que cada una de las

partes debe realizar, esto es asegurar el presupuesto para el ejercicio respectivo. Por la

vía federal existe la seguridad de la aportación, ya que el monto está asignado a través

del Presupuesto de Egresos de la Federación, analizado y autorizado por las Cámaras

Legislativas. En el Estado no hay una partida presupuestal propuesta por el ejecutivo y

autorizada por la Cámara de Diputados que otorgue seguridad para realizar la

concurrencia de recursos en la ejecución del Programa. Se argumenta que la baja

recaudación fiscal del Estado le impide realizar una mayor aportación. Sin embargo, este

es un aspecto recurrente. Los anteriores programas de coinversión del desarrollo

agropecuario también han mostrado una baja aportación de recursos por parte del

Estado.

El Plan de Desarrollo Sustentable 2004-2010, le asigna una importancia determinante en

su diagnóstico al ocupar el segundo lugar en la generación del PIB, a pesar de los cual,

la asignación presupuestal del sector se ubica en la quinta posición del Presupuesto de

egresos del ejercicio 2008. Es decir no existe congruencia adecuada con los recursos

presupuestales que se le asignan.

La estrategia operativa marcada en las ROP se define en la modalidad de ejecución

mediante mezcla de recursos y la integración de un Fideicomiso para su administración,

que en este caso es el Fideicomiso de Alianza para el Campo de Oaxaca (FAPCO). Su

funcionamiento se apoya normativamente en la creación de la Comisión Técnica Estatal,

integrada por representantes de la SAGARPA y de la SEDER. Las responsabilidades de

esta instancia son las de analizar las solicitudes de apoyo, autorizar las solicitudes que

hayan cumplido con todos los requisitos, vigilar que las autorizaciones no rebasen los

montos de los recursos y dar el seguimiento físico financiero de los recursos involucrados.

Conforme a lo establecido en la normatividad se formaron comités y comisiones

auxiliares.

Esta estrategia operativa es importante al considerar la coordinación interinstitucional

como una vía de llegar a acuerdos y consensos, ya que existen coincidencias de



Oaxaca

51

intereses entre los dos niveles de gobierno para realizar acciones de apoyo al sector

agropecuario que propicien su desarrollo. Sin embargo, persisten diferencias en las

formas y mecanismos para canalizar los apoyos al agro. No se alcanzó consenso para los

criterios de canalización de los recursos, activos prioritarios o estratégicos para apoyar,

montos, cadenas productivas o tipo de proyectos, entre otros.

Las diferencias de criterios para la valoración de las solicitudes, así como la falta de

expedientes en el seno de la Comisión, fueron algunos de los factores que motivaron al

acuerdo interno de que tanto SAGARPA como SEDER realizaran por su cuenta la revisión

y evaluación de las solicitudes que cada una de ellas recibió en sus ventanillas.

Para solucionar esta situación, cada una de las instancias, se apoyo en la estructura

operativa que se había creado en los programas de la Alianza para el Campo. De esta

manera, al interior de la SAGARPA, jefaturas de las áreas internas de las

subdelegaciones de planeación y desarrollo rural, así como agropecuaria, efectuaron la

evaluación de las solicitudes. En tanto que la SEDER, turno sus expedientes a los

diferentes departamentos técnicos de su estructura. Los diferendos entre las

subcomisiones agrícolas y pecuarias de ambas instituciones, dieron lugar a esta forma de

trabajo.

Bajo esta mecánica, las instituciones responsables, dictaminaron las solicitudes

evaluadas, que se turnaron a la Comisión para la dictaminación final. Los proyectos

aprobados por cada una de las instancias cubrieron el 50% de presupuesto del Programa.

Las solicitudes dictaminadas por la Comisión, fueron turnadas al FAPCO, para la

notificación a los productores y realizar los trámites de pago.

Por otra parte, la concepción del Programa al integrar varios programas de la Alianza para

el campo, implica la atención de un gran conjunto de productores beneficiarios; así

mismo, la ejecución de coejercicio, conlleva a una operación conjunta, de ahí la estrategia

operativa de la apertura de ventanillas por ambas instancias, como una forma de ampliar

la cobertura espacial de atención a los usuarios.

En este ejercicio presupuestal, se realizó la autorización a 48 ventanillas para la recepción

y captura información de las solicitudes en el SISER; de las cuales 15 correspondieron a

la estructura estatal y 33 a la federal.

No obstante, la falta de criterios unificados y una capacitación oportuna y suficiente al

personal de ventanillas generó que una parte de las solicitudes recibidas no cubriera

todos los requisitos documentales, las cuales desde esta fase debieron de ser



Oaxaca

52

rechazadas, o bien, integrar la información faltante en los siguientes 10 días hábiles. No

obstante se enviaron a la Comisión Técnica Estatal, en donde no procedieron.

Los requisitos de información documental que se refieren las ROP son: original con fines

de cotejo y copia simple de una identificación oficial; copia simple de un comprobante de

domicilio; CURP; y los requisitos adicionales que se establezcan en lo particular para

cada uno de los programas o sus componentes. En algunos proyectos se contempla otra

información adicional como puede ser: acta constitutiva en caso de grupos de trabajo u

organizaciones; concesión del agua; título de posesión de tierra y/o estudios técnicos

específicos de acuerdo al proyecto. El cumplir con estos requerimientos tiene el propósito

de dar transparencia al Programa y propiciar que se cumplan legalmente otras

disposiciones técnicas y ambientales para que el proyecto alcance los resultados

propuestos.

Aún cuando el Programa específica el tipo de documentación que se requiere, los actores

operativos refieren que en la fase de dictaminación, se solicito por algunos evaluadores

de proyectos, alguna documentación adicional; esta petición se respaldó en el criterio que

era necesaria para sustentar al proyecto. Esta situación implico para los productores

complementar la información solicitada y/o adecuar su proyecto, si es que existió el

tiempo de notificar este aspecto, en caso contrario por la indisponibilidad de lejanía y

tiempos motivo que este fuera dictaminado negativamente.

En este sentido es necesario, señalar que de acuerdo a los diferentes actores operativos,

cerca del 50% consideran que la carencia de personal suficiente y/o capacitado en las

ventanillas receptoras, afecto el proceso de revisión documental de las solicitudes, en los

tiempos previstos, sobre todo cuando una parte considerable de los beneficiarios dejaron

para último momento la gestión de sus solicitudes en la ventanilla.

Sobre este tema de recursos humanos y materiales, se señala por los operadores la

suficiencia de personal – tanto en calidad como en cantidad – que permitan proporcionar

un servicio eficiente y eficaz. Esta situación es limitativa en algunas ventanillas donde se

dispone de 2 técnicos para realizar una diversidad de acciones de atención a los

productores, no sólo del PAAP. En este mismo sentido, existe la percepción de la

insuficiencia de vehículos en condiciones adecuadas y de equipos y servicios – Internet -

para sus tareas de atención al público y de supervisión. Mientras que en la estructura de

SAGARPA fue referida mayormente la falta de personal, en la SEDER predomina el

segundo aspecto de material y equipo.

En el arreglo institucional, mediante la operación en la modalidad de coejercicio con la

mezcla de recursos (pari passu), la aportación presupuestal federal y estatal, representa



Oaxaca

53

otro punto de divergencias. La normatividad determina una aportación del 65% y 35%

para gobierno federal y estatal, respectivamente.

El criterio general aplicable del pari passu, al parecer no diferencia el nivel de desarrollo

de las entidades, dado que existen contrastes nacionales. Existe en la zona norte del país

un desarrollo agropecuario e industrial muy dinámico, y una recaudación fiscal que

permite canalizar mayores recursos a las actividades del agro y los mares. Mientras, en la

zona sur-sureste se dan rezagos en los sectores industrial, agropecuario y pesquero, con

una baja captación de recursos fiscales, que en parte, limita la inyección de recursos al

sector campo y pesca.

A pesar de la aportación del Estado para la ejecución del Programa (65 millones de

pesos) ésta sigue siendo insuficiente de acuerdo a la normatividad, y a lo comprometido

por el mismo estado en el convenio marco, ubicándose en menos de lo acordado, al ser

sólo el 14% del ejercicio presupuestal del 2008. La disminución de recursos y la

aportación un tanto desfasada de los mismos, son ejes generadores de desconfianzas y

de las percepciones de falta de direccionamiento en la orientación de los recursos.

Como se ha mencionado en el capitulo anterior, el presupuesto de la vía federal tiene

seguridad de ejercicio al estar considerado en el PEF. En cambio la aportación que le

correspondería a la vertiente estatal no se ve reflejada en el decreto de presupuestos de

egresos del Estado, aún cuando al desarrollo agropecuario y forestal se destinaron 512

millones de pesos. No obstante existen coincidencias entre los alcances del programa y

las estrategias y acciones del sector agropecuario y pesquero, asentadas en el Plan

Estatal de Desarrollo Sustentable y el Plan sectorial estatal.

De acuerdo a lo anterior la radicación de los recursos federales se realizo en los tiempos

establecidos, situación que también es aplicable para la aportación estatal, pero que se

dio en una radicación segmentada. La problemática se centra entonces, en la deficiente

coordinación institucional.

Otro punto de análisis dentro del arreglo institucional, corresponde a los cambios en la

estructura operativa del PAAP. Con la excepción de eliminar los Consejos Operativos

Distritales (COD) al no ser un órgano previsto en las ROP, las instancias participantes no

realizaron adecuaciones en la estructura de operación del PAAP. La dinámica operativa

ha sido la misma que se viene operando en los anteriores programas.

Lograr la coordinación interinstitucional requiere no solo de la delimitación de funciones,

también de responsabilidades y de una postura de apertura entre las partes para dar



Oaxaca

54

certeza a los productores de un manejo menos sujeto a los vaivenes del quehacer político

partidista que caracteriza a muchos de las acciones de los gobiernos desde el nivel

federal hasta el municipal.

3.2 Planeación de la operación del Programa

Partiendo de la premisa que la planeación es una herramienta que permite dar coherencia

y dirección a un proceso operativo, sobre todo cuando se trata de acciones que involucran

recursos públicos, como es el caso del Programa de Activos Productivos así como

precisar los productos a obtener, siendo necesario que desde esta etapa se establezcan

esquemas e indicadores que permitan evaluar avances, corregir rumbos y medir el

desempeño y los resultados. En el sector agropecuario estatal, dada su diversidad

agroecológica, el proceso de planeación debe permitir analizar propuestas y proyectos en

los ámbitos regionales que encadenen acciones y presupuestos en un contexto que le es

propio.

A pesar de la importancia que la planeación representa, no es una actividad que se haya

realizado de manera adecuada por las partes ejecutoras del Programa. Aun cuando la

asignación de los recursos se enfoca a la atención de la población objetivo, no existió un

proceso de planeación formal; se retomaron datos históricos de ejercicios anteriores e

información de diagnósticos y planes rectores de los Sistema Producto, pero no como un

proceso de planeación participativa sino como la referencia que justificó la programación

de acciones y montos. De acuerdo a los actores normativos y operativos, los planes

rectores fueron de gran importancia para determinar los activos prioritarios de apoyo en

este ejercicio.

Asimismo, no se contó con un plan de trabajo definido. La planeación se basó en la

programación de las diferentes fases operativas que se mencionan en la normatividad

respectiva, ROP y Anexo técnico. Sobre este punto los actores operativos refieren en su

mayoría, la utilización de guías de procedimientos para la operación del Programa, sin

embargo se refieren a los documentos normativos (ROP y Anexo Técnico) y no a un

documento elaborado de manera específica para tal fin.

Vale mencionar que además de carecer de un plan de acciones, no se llevó cabo la

secuencia programática establecida en los documentos normativos. En primer lugar, la

firma del Anexo Técnico se efectuó con un desfase de poco más de dos meses. Hubo una

diferencia específica de 54 días con base al Programa. El periodo de apertura de

ventanillas se realizó en casi 5 meses, con una diferencia de 85 días más en el proceso

de recepción. La dictaminación no inició sino hasta el mes de noviembre, y para el mes de



Oaxaca

55

abril aún no concluía. Por consiguiente es obvio que la notificación y liberación de pagos

es un proceso que requerirá de mayores tiempos para su conclusión.

Esta herramienta de planeación, debe ser abordada en forma conjunta por las instancias

ejecutoras para que se pueda dar coherencia al Programa como una posible vía de

solventar las diferencias existentes. En este sentido cobra relevancia la aplicación de la

Metodología de Marco Lógico que por ley debe aplicarse, toda vez que el universo de

atención a la población objetivo es muy amplia, el ámbito de atención territorial cubre una

gran extensión y existe una cantidad de municipios, cuyo número representa cerca del

25% de los municipios nacionales. Este es un signo de gran dispersión y fragmentación

administrativa.

En este contexto de planeación del desarrollo nacional y en particular del sector primario,

el proceso de federalización adquiere mayor relevancia, ya que los municipios adquieren

un importante papel en el diseño del Programa, al destinársele al menos el 30% del

presupuesto. Se considera que los municipios son la unidad básica de la planeación y se

asume que en este nivel se puede identificar mejor los problemas y las soluciones de

acuerdo a sus condiciones socioeconómicas. Para acceder a los recursos, es necesario

que los municipios elaboren sus planes de desarrollo rural de su entorno a través de la

integración de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), y en

ellos se prioricen los proyectos que los impulsen.

Al respecto, durante 2008, el programa de Soporte realizó actividades de asesoría y

gestión con los municipios durante el período del 15 de mayo hasta el 15 de diciembre..

Se realizó la contratación de 458 prestadores de servicios para los municipios, con el

objetivo de proporcionar asesorías a los Consejos municipales y para obtener como

productos los diagnósticos y planes de desarrollo municipal.

Una de las limitantes del programa Soporte, lo constituye el constante cambio de

personal, ya sea por no cumplir con el perfil deseado, por cambios propuestos por las

autoridades municipales o por la renuncia del PSP, ante lo tardado del proceso de pago

de los servicios. Los productos entregados alcanzaron un total de 59 diagnóstico

completos y 332 planes de desarrollo municipal.

A pesar de las deficiencias que pudieran presentarse en la integración de los CMDRS,

ésta es una vía de planeación adecuada dado el amplio número de municipios y su

dispersión geográfica. Apoyar a los municipios con cuadros profesionales tiene un papel

de contribución importante en la conformación de la planeación del Programa. Sin

embargo, no escapa del proceso el riesgo de este esquema: la manipulación que las



Oaxaca

56

autoridades locales pueden ejercer sobre el Programa, debido a compromisos políticos,

presiones de grupos o a decisiones internas debido a las características del sistema de

usos y costumbres que no puedan coincidir con los criterios del Programa.

En este sentido, los actores del programa señalan que en una alta proporción (70%) se

dio un proceso de coordinación y planeación con los municipios. Sin embargo, falta un

mayor detalle sobre cómo concibieron y que alcances le atribuyen esta coordinación y

planeación. No obstante este proceso se remitió en la mayoría de los casos a una serie

de reuniones en las cuales se dieron a conocer los criterios de elegibilidad, montos y tipos

de apoyo (Gráfico 8).

En referencia la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el 2001, los gobiernos

federal y estatales han venido implementado la estrategia de integración y coordinación

de los Sistema Producto. El Programa Sectorial 2007-2012, menciona que la estrategia en

operación considera cinco etapas: la primera se centra en la integración de los Comités; la

segunda plantea la visión y la elaboración de Planes Rectores; la tercera impulsa la

validación de los Planes Rectores nacionales y su vinculación con los Planes Rectores

estatales; la cuarta anima la consolidación y continuidad (puesta en marcha de los

proyectos establecidos en los Planes Rectores); y la quinta etapa se enfoca en la

búsqueda de la profesionalización y madurez de los Comités.

Gráfico 8. Coordinación con los CMDRS para la planeación del programa

Fuente: Elaboración propia con información de guía de entrevista



Oaxaca

57

Estos comités tienen el propósito de fortalecer la organización productiva, la adopción

tecnológica, eficiencia en costos entre otros. En el Estado, de un total de 30 Sistemas

Producto identificados por la SAGARPA-SEDER, se encuentran constituidos en figura

jurídica como Asociación Civil nueve Comités: café, coco, hule, mango, papaya, litchi,

cacahuate, piña y vainilla del componente agrícola. Se encuentran en proceso de

integración los comités de maguey, cítricos, sorgo, caña de azúcar, tomate, plátano,

melón y nopal tienen avance en su estructuración y sus diagnósticos, necesitan ser

actualizados. Así mismo, los SP de frutales de clima templado, ajonjolí, jamaica y

porcino presentan avances limitados.

En el sector ganadero los CSP que cuentan con una figura jurídica son Bovino-leche,

Bovino carne y Apícola. Los sistemas producto avícola, Ovino, Caprino y Porcino apenas

inician acciones y avances en los diagnósticos. Para la pesca y acuacultura no se ve

avance debido a la desorganización existente; a pesar de que existen organizaciones,

entre ellas no existen acuerdos.

Los resultados de los planes rectores, de acuerdo a los actores operativos, han sido de

utilidad para la planeación del Programa, al identificar direccionamiento de recursos hacia

la cadena y activos que se requieren.

En este contexto, aún cuando los actores del Programa, señalan que el programa se

desarrollo en un esquema de planeación, esta fue parcial. Las actividades de planeación

a las cuales se refieren, se enfocaron a reuniones con productores, organizaciones y

municipios, pero fueron en su mayoría, reuniones de tipo informativas para dar a conocer

fechas de apertura de ventanillas, criterios de apoyo de las solicitudes, documentación

requerida, entre otros aspectos.

3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales

y estatales

En las ROP, se establece la obligatoriedad de propiciar la participación coordinada de los

distintos programas institucionales y del resto de las dependencias que ejecutan acciones

y programas en el medio rural. El Convenio Marco, a pesar de que no hay un abordaje

concreto al respecto, deja entrever en su clausulado segundo, fracciones II y III, que se

considera este aspecto a través del fomento y de la participación de los sectores públicos,

privado y social en la elaboración de programas, estrategias y acciones de desarrollo rural

mediante convenios o acuerdos específicos.



Oaxaca

58

No obstante estas consideraciones, la sinergia que se puede obtener a través de la

articulación de programas e instituciones no fue alcanzada en la ejecución del programa

en su ejercicio 2008. Un aspecto que dificulta la coordinación de acciones son los

diferentes tiempos de ejecución de las acciones y se imposibilita la complementariedad de

acciones y recursos.

Los actores operativos y sociales de los Sistema Producto, mencionan la existencia de

articulación con otros programas, pero tal vinculación se efectuó a interés de otras

instancias y no por la estrategia operativa del Programa. De manera específica los actores

del Programa señalan en un 73% (Gráfico 9), la existencia de articulación de acciones, se

refiere que se realizó en mayor proporción con la CDI y en menor porcentaje con la

SEDESOL.

Gráfico 9. Articulación del PAAP con otros programas.

Fuente: Elaboración propia con información de guía de entrevista

Con la CDI, se llevo a cabo a través de su programa PROCAPI que apoya a proyectos de

inversión en distintos rubros agropecuarios, ya que dentro de sus reglas de operación se

menciona que al incidir con regiones de alta marginación busca la concurrencia de

recursos con municipios y otras dependencias. En lo que respecta al primer año de

operación del Programa, se realizaron proyectos con aportación conjuntas de la CDI,

Activos Productivos y municipios, con un monto conjunto de 14.7millones de pesos,



Oaxaca

59

beneficiando a 452 productores de tres zonas indígenas del estado. Estos proyectos se

ejecutaron en los Centros de Coordinación de Desarrollo Indígena de Nochixtlán (DDR

Mixteca), Miahuatlán (DDR Valles Centrales), y Tlaxiaco (DDR Mixteca). En el Gráfico 10,

se indica las aportaciones por institución participante en los 40 proyectos apoyados por

PROCAPI.

De acuerdo a los actores entrevistados, otra dependencia importante, por la cobertura que

tiene en los municipios y localidades marginadas, es la SEDESOL. Según sus opiniones,

los proyectos apoyados con mezcla de recursos fueron en menor proporción. Debido al

número de productores entrevistados no fue posible identificar la articulación de proyectos

del Programa con la SEDESOL. Esta institución, conforme a información proporcionada

en base de datos, en 2008 canalizó, a través del programa de Opciones Productivas,

recursos a 305 proyectos agropecuarios y 108 de otras actividades productivas del medio

rural con una erogación por la SEDESOL de poco más de 107 millones de pesos (Gráfico

11).

Gráfico 10. Proyectos y monto apoyados por el programa PROCAPI de la CDI

3.37

0.50

2.88

3.20

1.24

1.96

0.64

0.24

0.71

Nochixtlán Niahuatlán Tlaxiaco

CDI

SAGARPA

MUNICIPIO

CDI

Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por CDI

Dada la magnitud del número de localidades marginadas e indígenas, la articulación con

dependencias como CDI y otras más como la SEDESOL, tiene gran potencial de trabajo



Oaxaca

60

conjunto y permitiría una focalización de acciones y recursos. Aunque si bien es cierto que

los objetivos de estos programas son diferentes, ya que el enfoque es mayormente

asistencialista, hay coincidencia en las áreas y población a la cual se dirigen sus acciones

de atención. Lo anterior, sin perder de vista el apoyo con bienes de capital enfocado a

proyectos estratégicos que permitan mejorar la producción, la calidad y los ingresos.

Gráfico 11. Proyectos agropecuarios apoyados por el

Programa Opciones Productivas de la SEDESOL

Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por SEDESOL

Ahora bien, en referencia a la articulación de Activos Productivos con otros programas e

instituciones de apoyo financiero, y de acuerdo al esquema del Programa, en las

solicitudes dictaminadas positivamente, el subsidio se entrega al productor en forma ex

post, lo que implica que los actores beneficiarios deben realizar la inversión, ya sea con

recursos propios o vía instituciones crediticias y posteriormente se realiza el pago

correspondiente. Lo anterior implica un desembolso importante para el productor y

esperar un lapso de tiempo para poder recuperar los recursos invertidos. Esta situación

representa una limitante para los productores de bajos recursos y aún a los que tienen

posibilidades de adquirir los bienes solicitados, ya que implica un costo financiero no

considerado por los operadores del Programa, pero que los productores y elaboradores

de los proyectos (técnicos o empresas) lo consideran al elevar el costo de los bienes, y

como referencia, en ocasiones en proporciones mayores a tasas de interés vigentes en el



Oaxaca

61

sistema crediticio. Bajo estas condiciones una probable opción para cierto segmento de

la población objetivo es el acceso al financiamiento rural.

Sin embargo, es de un gran acierto en la entidad oaxaqueña, el esquema implementado

en proyectos de alta inversión (infraestructura principalmente), que consiste en la entrega

de los recursos en parcialidades, sujetas a verificación de avances para poder entregar la

totalidad del monto convenido una vez concluidos los trabajos. Este esquema al parecer

es o será aplicado en otras entidades durante el ejercicio 2009.

El financiamiento al sector rural ha sido poco utilizado por los productores de bajos

recursos, debido a las condiciones de descapitalización, baja productividad y garantías

escasas que pueden ofrecer para ser sujetos de crédito.

Sin embargo las condiciones actuales de producción y mercado de los productos

agropecuarios y pesqueros, hacen necesario la generación de esquemas de

financiamiento adecuados a las condiciones de los productores. En este sentido, en la

SAGARPA y otras instituciones públicas como Financiera Rural, FIRA, Secretaría de

Economía y CDI, existen diversos programas de financiamiento para el medio rural, tales

como FONDO, FINCAS, FEGA, FONAGAS, FOPESCA, PRONAFIM, Fondos Regionales

y PATMIR, entre otros.

Financiera Rural otorga crédito a las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y

demás actividades productivas vinculadas con el medio rural. Esta institución ha

desarrollado e instrumentado programas y productos de crédito, considerando las

necesidades del mercado y enfocándose en atender fundamentalmente a pequeños y

medianos productores. En el Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al

Medio Rural, apoyo en 2008, a 9 IF’S del Estado de Oaxaca por un monto de 9.4 millones

de pesos.3 De manera concreta en la vinculación con el PAAP, esta institución impulsó

junto con SAGARPA, un nuevo programa para atender a productores sin acceso al crédito

denominado ALCAFIN. De tal manera durante el ejercicio 2008 del PAAP, se apoyo a 25

proyectos con un monto de 16.9 millones de pesos. Los proyectos apoyados fueron

mayoritariamente para adquisición de tractores e implementos agrícolas. En la región

Istmo se ubicaron 9 proyectos; en la Costa 7 y; en Valles Centrales y en Mixteca 5 y 4

proyectos respectivamente (Cuadro 9).

Por otra parte, FIRA, canaliza recursos a través de Sociedades Financieras de Objeto

Limitado (SOFOLES), así como de intermediarios financieros, dentro de los cuales

destaca FINDECA (Financiando el Desarrollo del Campo S.A de C.V.) que ha tenido

participación con los productores de café para el otorgamiento de créditos. Esta

3 http://www.financierarural.gob.mx/ApoyosProductoresIntermediarios/Programas/Documents/



Oaxaca

62

institución en el 2008, apoyo proyectos a cañeros y cafeticultores por un monto de 14.5

millones de pesos. 4

Cuadro 9. Proyectos con apoyo creditito por Financiera Rural

DDR Proyectos Monto (mdp) Tipo de Activo

Istmo 9 8.81 Tractores, Equipo de riego, Infraestructura y

equipo agroindustrial.

Costa 7 3.53 Tractores e implementos

V. Centrales 5 2.82 Invernadero, tractor,

Mixteca 4 1.74 Tractores e implementos

Total 25 16.90

Fuente. Elaboración propia con información de Financiera Rural.

Con respecto a la SAGARPA, el Proyecto Regional de Asistencia Técnica al Micro

financiamiento Rural (PATMIR) es con el fin de contribuir y consolidar un sistema

financiero de acceso a la población rural en condiciones de marginación. Cabe mencionar

que los proyectos regionales PATMIR no buscan solucionar la problemática del

financiamiento rural ni duplicar las funciones del Sistema Nacional de Financiamiento

Rural conformado por la Banca Comercial y de Desarrollo.

Por otra parte, Financiera Rural a través ALCAFIN otorga hasta el 80% de financiamiento

a productores rurales de bajos ingresos que cuenten con el apoyo de los subsidios

dispuestos por SAGARPA.5

Es posible mencionar que se dio una articulación limitada del Programa con las

instituciones y programas financieros a pesar de la existencia de diversas fuentes

financieras para el sector rural. Aún así, el alcance de la evaluación está limitado por su

baja cobertura con los productores beneficiarios.

Se desconoce si el criterio de aportación de los proyectos considero la validación de

aquellos proyectos que estuvieron soportados vía financiamiento o hasta que punto

fueron apoyados. De ahí que no se puede mencionar que se realice una articulación

efectiva del Programa.

Por otra parte la asesoría técnica es un elemento indispensable en los programas de

desarrollo agropecuario, ya que a través de información técnica, de insumos, de

comercialización, entre otros, los productores pueden solventar las carencias de acceso a 4 www.fira.gob.mx).

5 http://www.sagarpa.gob.mx/desarrollorural/programas/files/folleto-patmir.pdf



Oaxaca

63

nuevas tecnologías a aplicar en sus sistemas de producción, así como vinculación con

mercados, acciones que les permita mejorar productividad e ingresos.

La asesoría técnica dentro de los programas de la SAGARPA se proporciona a través del

Programa Soporte al sector agropecuario y Programas de apoyo a la participación de

actores para el desarrollo rural (actores). Estos tienen un proceso operativo transversal,

es decir, sus líneas de acción pueden incidir en varios programas, posibilitando

complementariedad y sinergias. La evaluación externa 2007 de la Alianza para el Campo

recomienda que pueda darse sinergia entre este programa y el de Activos Productivos,

con los apoyos orientados a la formulación de negocios, capacitación y el seguimiento a

los procesos de inversión. Ese mismo estudio, refiere que cuando se complementan la

asesoría técnica e inversiones físicas, los ingresos económicos se ven incrementados.

Según el anexo técnico del 16 de junio de 2008 sobre el ejercicio de ese mismo año, el

Programa Soporte tuvo un presupuesto de 77.53 millones de pesos para el componente

de capacitación y servicios de asistencia técnica. No obstante es posible mencionar que

durante el ejercicio 2008, de acuerdo a los avances del PAAP, no existió un vínculo entre

éste y el Programa Soporte, con respecto a los componentes agrícola, pecuario y pesca,

aún cuando el Programa Soporte inició de manera anticipada a Activos Productivos (15 de

mayo y culminó el 15 de diciembre). Donde sí se existió articulación es en el componente

de Desarrollo Rural, del cual no se dispone de información en cuanto a proyectos

apoyados por los PSP.

Sin embargo, es posible que en el componente de Desarrollo Rural se denote la acción de

los PSP, ya que una parte importante de estos agentes técnicos fueron contratados para

apoyar a los municipios en la conformación del CMDRS para la elaboración del

diagnostico y Plan de Desarrollo Municipal. Es a través del este Plan que se definen las

acciones y los proyectos gestionados ante los diferentes programas de la SAGARPA y

otras instituciones y se espera dar respuesta en la segunda fase de la evaluación.

A la fecha de la realización del presente estudio no se ha concretado la liberación total de

los recursos a los proyectos aprobados que permitiría valorar la opinión de los

productores beneficiados que sí recibieron el apoyo que permita identificar con mayor

precisión, el vinculo del PAAP y otros programas.

3.4 Atención de la población objetivo

Como se mencionó en apartados anteriores, la población rural es la particularidad que

caracteriza al Estado de Oaxaca. El 80% de las localidades rurales están consideradas en

el rango de alta y muy alta marginación, en las cuales habitan poco más 1.8 millones de

personas. En el Estado de Oaxaca se encuentran 58 de los 125 municipios con menores



Oaxaca

64

índices de desarrollo humano (IDH), que representa el 46% del total de la República, por

arriba de Chiapas y Guerrero.6 La región de la Cañada presenta la mayor cantidad de

municipios en esta condición, la mayoría en zonas cafetaleras; seguida por Valles

Centrales, en donde varios municipios se localizan en la región Sierra sur, de acuerdo a la

regionalización del Gobierno del Estado (Gráfico 12).

La atención a la población objetivo cobra importancia, si se considera el hecho de que el

68% de los habitantes de Oaxaca (cerca de 2.4 millones), presenta pobreza patrimonial7,

y el 71% obtiene menos de dos salarios mínimos de ingresos8. Esto lleva a otra reflexión,

sobre la carencia de recursos económicos de los pobladores rurales que les impide

realizar la aportación económica para la adquisición de los bienes patrimoniales que

apoya el Programa.

Gráfico12. Número de municipios por región con menor IDH

Fuente: Elaboración propia con información obtenida de http://cat.microrregiones.gob.mx/

Según la concepción del derecho de igualdad y equidad de oportunidades del PAAP se

considera adecuado atender a toda la población rural. Sin embargo, esta responsabilidad

debe ser compartida en forma ordenada entre las diferentes dependencias de los

6 http://cat.microrregiones.gob.mx/ex100/default.aspx?ent05=20

7 Pobreza patrimonial: considera a la población que no tiene el ingreso mensual suficiente para adquirir los mínimos

indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de los miembros del hogar. 8 http://www.oaxaca.gob.mx/digepo/sub/Revistas/Num20/pobingydesoax.pdf



Oaxaca

65

gobiernos federal, estatal y municipal, siendo el PEC la estrategia propuesta por el

Gobierno Federal para atender al sector agropecuario, propuesta que a la fecha no se ha

adoptado. Esto generalmente obedece al recuento de acciones y presupuestos ejercidos

más que a la coordinación de estas. Lo anterior coincide con las opiniones del sector

rural en los foros de consulta del PEC, en los cuales se mencionó la descoordinación y/o

duplicidad de acciones entre dependencias.9

La población rural de Oaxaca que cumple con los criterios de atención – población rural y

con 18 a mas años de edad - es de aproximadamente 1.2 millones de personas que

representa una cantidad ligeramente menor que la población de estados como Morelos,

Querétaro o Zacatecas.

A pesar de ello los recursos aportados no son adecuados para la atención de la población

rural del estado. Es distinta la situación en Veracruz y Guerrero donde la aportación de

recursos por el Gobierno Federal y de los Estados es mayor que la canalizada en Oaxaca.

Por consecuencia, la población de grupos prioritarios y vulnerables representa una alta

proporción en Oaxaca. De acuerdo a la normatividad, éstos pueden realizar sus

aportaciones mediante mano de obra y materiales. Esto es deseable y posible dado que

existen condiciones de potencialidad productiva y humana que por carencia de recursos

no pueden ser aprovechadas adecuadamente para generar beneficios entre las

localidades marginadas.

Sin embargo, es necesario que se asegure que los apoyos se dirijan a iniciativas propias

de los beneficiarios, que fortalezcan sus sistemas de producción y/o diversifiquen con

base en vocaciones naturales y humanas. Es también importante que las inversiones en

activos se complementen con apoyos en servicios complementarios que faciliten la

incorporación de estas zonas potenciales a escenarios competitivos.

De los 58 municipios con un menor IDH10 sólo en 8 de ellos se ubicaron 27 solicitudes de

apoyo autorizadas de los componentes agrícola y pecuario. Sin embargo, estos

municipios y localidades son motivo de atención principal dentro de la estrategia del

9 http://www.inforural.com.mx/IMG/pdf/Programa_Especial_Concurrente_2008-2012.pdf

10 El PNUD mide los logros promedio de un país en cuanto a su desarrollo humano mediante el Índice de Desarrollo

Humano (IDH). Los tres elementos que se toman en cuenta para esta medición son: a. Una vida longeva y sana, medida por las esperanzas de vida al nacer; b. El conocimiento, medido por la tasa de analfabetismo adulto y la tasa de matrícula total combinada de primaria, secundaria y terciaria; c. Un nivel económico de vida decente, medido por el Producto Interno Bruto per cápita. (http://www.undp.org.mx/AcercaDelPNUD.aspx)



Oaxaca

66

programa PESA y de otros programas de dependencias como la CDI y SEDESOL. Por

otra parte, se aclara que al momento de la evaluación, no se dispuso de información

sobre los proyectos autorizados del componente de Desarrollo Rural que corresponden a

los recursos municipalizados en donde puede verse reflejado el alcance de la cobertura

del Programa.

No obstante, puede existir una relación directa con una baja difusión del programa, falta

de apoyo técnico a los productores para realizar los trámites, y/o la lejanía de las

comunidades, ya que todos estos municipios son localidades indígenas entre los cuales la

comunicación puede ser un factor determinante.

En referencia a los criterios de focalización para la atención a la población objetivo

definidos en las ROP, 90% de los actores operativos del programa consideran que los

grupos prioritarios de atención son adecuados para las condiciones del Estado, sin

embargo, la limitante se encuentra en su aplicación por las instancias, porque no se

respetan los criterios generales de apoyo a la población objetivo.

En función de los lineamientos normativos, el Programa sí cumple con atender a la

población objetivo de acuerdo a lo establecido en las Reglas de Operación. Sin embargo,

hubo carencia en el criterio con que se determinaron los porcentajes de apoyo que

corresponden a la estratificación. Esto se debe a la determinación tomada por el Gobierno

del Estado, que instauró la decisión de apoyar al 50% a casi todos los proyectos, así

como determinar que en el caso de tractores e implementos agrícolas, el monto máximo

de apoyo sería de 100 mil pesos.

Para enfocar de manera específica la atención a la población objetivo, de acuerdo a la

información disponible sobre las solicitudes dictaminadas positivamente y los recursos

que ello implica, el 56.5% se ubicó en zonas de alta y muy alta marginación; el 31.9% y

11.6% a las localidades de media, baja y muy baja marginación respectivamente. En

cuanto a nivel de activos, el 51.7% de las solicitudes reportan una posesión de bajo a nulo

nivel de activos; el 37.7% a un nivel medio y el 10.6% al nivel alto de posesión de activos

(Gráfico 13).

De acuerdo a la información anterior y los criterios determinados en las ROP, es posible

señalar que los estratos, rango y porcentajes de apoyo son adecuados para las

condiciones sociales y productivas del Estado, posibilitando que los subsidios lleguen a la

población objetivo del Programa. Sin embargo, la aplicación de criterios definitorios de

atención distintos a los normados, no da cabida a que se efectúe una atención en tiempo

y forma.



Oaxaca

67

Gráfico 13. Solicitudes autorizadas por marginación y nivel de activos

AMAM MM BMBM

56.5

31.9

11.6

51.7

37.7

10.6

% Nivel de Marginación

% Posesión de activos

Fuente: Elaboración propia con información de Bases de datos del Programa Activos

Productivos.

Otra situación similar, se identifica en los casos que los productores solicitantes pueden

cumplir con el criterio de ubicación el localidades grado de marginación (alto o muy alto)

pero no con ser productores de nula posesión de activos, detalle que puede arrojar una

menor aportación del productor y un mayor apoyo gubernamental.

En la evaluación realizada no fue posible analizar la totalidad de las solicitudes aprobadas

ni entrevistar a una muestra mayor de productores beneficiados por el Programa,

situación que se abordará en la segunda etapa de esta investigación, a fin de estimar de

manera más precisa sí esta distribución cumple con canalizar recursos a la población

objetivo y en los montos conforme a los criterios de los documentos normativos.

3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos

El Programa cumplió con la tarea de la publicación de la convocatoria en el primer

trimestre del año, 15 días antes de la apertura de ventanilla; en ella se especificó el

periodo de recepción de solicitudes del 24 de marzo al 31 de mayo del 2008. Durante ese

periodo, se podría revisar la solicitud y documentación anexa y en caso de presentarse

expedientes incompletos la ventanilla, informaría al productor de que disponía de 10 días

hábiles para complementar la información faltante.



Oaxaca

68

Las decisiones políticas, el clientelismo político, los intereses personales, las presiones de

grupos y organizaciones partidistas han ejercido una fuerte presión en los programas

agropecuarios e históricamente han tenido un peso específico en las decisiones de

aprobación de los proyectos. El Programa no ha quedado exento de esta situación, de

acuerdo a los actores entrevistados. La forma de operación sobre estas bases permite

prever el riesgo que genere una demanda fundamentada en la solicitud de apoyo sin un

fin productivo específico que tenga impacto en las UPR. De esta manera se erosiona la

capacidad de cobertura e impacto productivo y económico del Programa, limitando el

acceso a productores y organizaciones en las cuales se puede tener un potencial de

impacto económico y social.

Las ROP mencionan que la dictaminación de solicitudes se ejerce cuando finaliza el

periodo de recepción, debiendo concluir en un periodo máximo de dos meses. Esto,

conforme al procedimiento de selección de beneficiarios e instrumentos señalados en el

programa. Se considera que este criterio o su interpretación no fue adecuado para las

condiciones de estados como Oaxaca, que debido a su población objetivo tan grande y

dispersa no permite que la fase operativa de dictaminación pueda realizarse en tiempo y

forma. Más aún cuando el proceso de recepción de solicitudes se prolongó y entraron en

juego los diferendos de criterios. La Consulta en el SISER indica que hasta incluso el mes

de agosto se continuaba dando de alta solicitudes en el Sistema.

De acuerdo a la consulta de las bases de datos y del SISER, existe un amplio lapso de

tiempo entre la recepción de las solicitudes y la fecha del acuerdo de FAPCO, siendo de

al menos 158 días transcurridos para la aprobación del pago al beneficiario.

Con base en lo anterior, el proceso de dictaminación aún con el desfase de admisión de

solicitudes y considerando los dos meses posteriores para dictaminación, este proceso

debió de concluir a finales de Septiembre. En contraste a lo asentado en la normatividad,

hasta el mes de abril del 2009, no se había realizado la dictaminación del total de las

solicitudes recibidas del ejercicio fiscal 2008.

Esto cobra relevancia al ser las Comisiones de Análisis y Dictaminación o CRyS, los

únicos órganos responsables de la revisión, validación y dictaminación de las solicitudes.

Las ventanillas en las cuales se efectúa la recepción y revisión de solicitudes sólo

cumplen con la función de verificar la integración completa de expedientes. La limitante en

esta etapa es una revisión insuficiente de que las solicitudes contuvieran los documentos

completos solicitados en las ROP y en varios casos la adición de documentos no

establecidos en las reglas de operación ni acordados en forma unánime por SAGARPA y

SEDER, por lo que se dieron casos de expedientes incompletos turnados a comisiones y



Oaxaca

69

expedientes completos que al no cumplir con los requerimientos adicionales solicitados

por las ventanillas en lo particular no fueron recibidos.

La dictaminación fue la etapa operativa donde ocurrió una mayor prolongación del

proceso operativo, debido a la inexistencia de consenso previo sobre los criterios de

análisis para puntualizar el tipo de activos estratégicos por componente, cadena

productiva y montos por proyecto. Los actores operativos mencionan que se asumieron

en las reuniones, puntos de divergencia que dificulto el acuerdo entre las partes

ejecutoras.

Paradójicamente el desacuerdo provocó el acuerdo de que cada una de las instancias

operativas concentrara, analizara y dictaminara las solicitudes que recibieron en sus

ventanillas. De esta forma se llevó a cabo un proceso de selección de proyectos, sin

conciliar entre ambas partes los criterios técnicos para así evaluar y efectuar una

valoración de manera unilateral.

Los actores operativos consideran en general que sí se aplicaron los criterios de las ROP.

Pero mientras que una instancia refiere la utilización de criterios técnicos, financieros y

sociales, además del concurso de criterios de los Planes Rectores de los Comités

Sistema Producto fundamentado en la normatividad, la contraparte menciona el uso de

criterios en proyectos estratégicos de interés estatal de atención a los Comités de los

Sistema-Producto y de atención a la libre demanda.

Con respecto a los avances de resultados del ejercicio 2008, la información disponible

señala que se recibieron 11,644 solicitudes de las cuales cerca del 70% correspondieron

a los componentes agrícola y ganadero, el 17% a Desarrollo Rural, 12% al Programa

Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) y tan sólo el 2% a pesca y acuacultura (Cuadro

9). El bajo porcentaje de solicitudes de este último componente tiene relación con el

presupuesto programado en el anexo técnico.

Resaltan las solicitudes del PESA, al ser proyectos canalizados a localidades que se

encuentran áreas de muy alta y alta marginación y en la línea de seguridad alimentaria.

Generalmente son solicitudes para pequeñas obras de infraestructura para retención de

agua pluvial, que permita la producción agrícola en pequeña escala para asegurar la

producción de alimentos y diversos equipos como estufas ahorradoras de leña y sistema

de almacenamiento de granos, material vegetativo y semillas, entre otros.



Oaxaca

70

Cuadro 10. Solicitudes recibidas en el PAAP 2008

Componente Recibidas %

Agrícola 4,482 38

Ganadería 3,567 31

Pesca y Acuacultura 274 2

Desarrollo Rural 1,957 17

PESA 1,364 12

Total 11,644 100

Fuente: Elaboración propia con información del Sistema de Información del Sector Rural (SISER).

La cantidad de personal técnico disponible para dar respuesta en tiempo al proceso de

análisis y dictaminación determina la capacidad institucional. En la dinámica de trabajo

que se considera, las limitantes de esa capacidad constituyeron un elemento más para la

ejecución fuera del tiempo previsto en el diseño programático. Lo que resultó aún más

problemático fue tener un periodo tan amplio de recepción de solicitudes.

La Comisión Técnica Estatal reportó al mes de diciembre de 2008, la dictaminación

positiva de 1,640 solicitudes, sin incluir las correspondientes al componente de Desarrollo

Rural, debido a la captación desfasada de esas solicitudes (Cuadro 10). Si se considera

por regiones la cobertura de las solicitudes autorizadas, la mayor cantidad se concentró

en el Istmo (24%), Valles Centrales (23%) y Tuxtepec (22%). Ello se debe probablemente,

a la cobertura de las ventanillas de atención y facilidad para acceder a ellas, a las

potencialidades regionales, así como a la capacidad de gestión de productores y

organizaciones existentes en estas regiones, sin dejar de lado la población potencial en

esas zonas.

Considerando las solicitudes dictaminadas positivamente, se tiene que, mientras en Valles

Centrales el mayor peso fue en el componente agrícola, en el Istmo y en Tuxtepec se

enfocó en ganadería, aspectos que tienen que ver con las potencialidades regionales.

Es notoria la baja proporción de solicitudes del componente pesca y acuacultura con

respecto a los otros componentes (Gráfico 13). Sin embargo este componente representó

un mayor porcentaje de solicitudes autorizadas con respecto a las recibidas. Si bien tiene

congruencia con la atención regional al autorizar la mayor cantidad de proyectos a las

regiones de Istmo, y Tuxtepec - por la presencia de las Lagunas Superior e Inferior en el

caso de la primera y por las presas Miguel Alemán y Miguel de la Madrid, en la segunda -



Oaxaca

71

no es aplicable para la región Costa, para la que se autorizó una baja cantidad de

proyectos.

Cuadro 11. Solicitudes autorizadas en el PAAP 2008

Regiones (DDR) Agrícola Ganadería Pesca Total %

Cañada 85 34 7 126 7.7

Costa 83 90 16 189 11.5

Istmo 84 278 32 394 24.0

Mixteca 89 11 17 117 7.1

Valles Centrales 289 78 15 382 23.3

Tuxtepec 130 205 28 363 22.1

Sierra Norte 55 6 8 69 4.3

TOTAL 815 702 123 1,640

% 49.7 42.8 7.5 100.00

Fuente: Elaboración propia con información de Bases de Datos de la Comisión Técnica Estatal del Programa Activos Productivos al mes de diciembre de 2008.

En el caso de Mixteca y Valles Centrales tiene justificación, por la alternativa que la

producción acuícola representa en el aporte de proteína para las poblaciones rurales,

mediante el aprovechamiento del recurso hídrico.

Sin embargo, de acuerdo a la consulta realizada en el SISER, es de importancia señalar

que no todas las solicitudes marcadas como autorizadas en las bases de datos

consultadas cuentan con dictaminación por la Comisión, tal situación encuentra

explicación en que no aún cuando se hayan dictaminado las solicitudes, la información no

es dada de alta en ese sistema informático.

La consulta y contrastación de la base de datos de la Comisión con la información

asentada en el SISER, - realizada al mes de abril de 2009 - muestra el reporte con

dictamen positivo de 407 solicitudes en el componente pecuario con al menos uno de los

activos productivos solicitados.



Oaxaca

72

Gráfico 14. Solicitudes autorizadas a de diciembre de 2008

Fuente: Elaboración propia con información de Bases de datos del Programa Activos Productivos.

Los Sistema Producto bovino de leche y de carne presentaron la mayor cantidad de

solicitudes dictaminadas (Cuadro 11). Esta situación, implica que la dictaminación

reportada en el SISER, representó el 58% con respecto lo autorizado, debiéndose

probablemente a la carencia de atención por los actores operativos para capturar y

actualizar oportunamente la información en el SISER.

Cuadro 12. Solicitudes reportadas en el SISER * con dictaminen positivo del

componente ganadero.

DDR B. Leche

B. carne

Apícola Avícola Ovino Caprino Total

Cañada 5 5 4 - - 2 16

Costa 24 22 5 2 - 4 57

Istmo 83 55 5 17 - 3 163

Mixteca 2 2 1 - - - 5

Tuxtepec 75 43 0 - - - 118

Sierra Norte 13 - 1 - - - 14

Valles Centrales 10 4 17 1 1 1 34

Total 212 131 33 20 1 10 407


* Consulta al mes de abril de 2009.



Oaxaca

73

En el componente agrícola, el Sistema reporta como dictaminadas positivamente

solamente 321 de las que señala en categoría de autorizadas la base de datos de la

Comisión. De las cuales, 193 solicitudes corresponden al Sistema Producto tomate en

ambiente controlado, una solicitud de plátano, 21 de mango, 34 de sorgo y 72 de café

(Cuadro 12). Esto se debe en parte a la prioridad estatal de estas Cadenas Productivas y

por otro lado a la presencia y gestión organizacional como en el caso de las

organizaciones cafetaleras.

Cuadro 13. Solicitudes del componente agrícola reportadas en el SISER* con dictamen positivo

Sistema producto

Número de solicitudes

Región (DDR)

Tomate 193 Valles Centrales, Mixteca, S. Norte

Plátano 1 Tuxtepec

Mango 21 Istmo

Sorgo 34 Istmo

Café 72 Costa, S. Norte, Cañada, Mixteca

Total 321

Fuente: Elaboración propia con información de base de datos del Programa y consultados

en el SISER.

* Consulta al mes de abril de 2009

El Comité del sistema producto café, es uno los que tienen una mayor consolidación

organizativa, que les posibilita realizar una gestión más eficiente de los recursos del

Programa, dando lugar a que las solicitudes fueran autorizadas con mayor rapidez.

Resalta que en la consulta del SISER no se encontraron proyectos de maguey con

dictaminación positiva a pesar de que para este sistema producto se reportaron proyectos

autorizados en las bases de datos de la Comisión.

Al comparar los avances de lo señalado en las bases de datos con lo reportado en el

SISER, se denota un porcentaje de eficiencia del 45%, considerando las solicitudes

autorizadas (1640 solicitudes) entre lo reportado con dictamen positivo en el Sistema

(728). Esta baja eficiencia operativa del proceso de dictaminación, dado lo avanzado del

año fiscal, causan una pésima impresión de las instancias operativas y del Programa en

sí; así mismo generan cierta desconfianza entre los productores, ante lo tardado del

proceso de dictaminación y por consiguiente de la liberación de los recursos.



Oaxaca

74

Los actores operativos y representantes de los Sistema Producto, consideran que esta

fase de dictaminación es un cuello de botella en el Programa, identificándola como la

etapa más problemática y le dan una pésima valoración al proceso, por lo tardado del

proceso.

Con respecto a las solicitudes de apoyo de los productores, los actores operativos,

refieren que el personal técnico o privado que elabora los proyectos logra una baja calidad

de éstos, porque son en muchas ocasiones copias de proyectos en los que lo único que

se cambió fue el nombre del productor y la localidad. Las casas comerciales y/o

proveedores, también formulan los proyectos a los productores, detectándose que existe

una sobre valoración de los bienes de capital que adquieren, ya sea con el fin de

aumentar sus ganancias, o bien, por el lapso de tiempo que transcurre hasta que el

proyecto es aprobado, así como para permitir negociar la disminución de la aportación de

los productores.

3.6 Orientación de los recursos del Programa

La diversidad agro ecológica del Estado, permite el aprovechamiento productivo de

diversos sistema producto agrícolas, pecuarios y acuícolas, pero también impone retos

para direccionar acciones y recursos que los potencialicen.

A través del Programa de Activos Productivos, se autorizaron solicitudes de 21 sistemas

agrícolas (Gráfico 14), ocho especies pecuarias y proyectos acuícolas para mojarra tilapia

y camarón. Con base en información sobre los proyectos autorizados, en el sector

agrícola hay una gran disparidad entre cadenas productivas, ya que el maíz por sí sólo

representó el 28% del total con una alta proporción de activos en maquinaria e

implementos. Los proyectos de tomate, caña y café, fueron otras cadenas con un mayor

número de proyectos autorizados. Lo anterior encuentra justificación en la importancia

estatal de éstos sistema producto.



Oaxaca

75

Gráfico 15. Proyectos autorizados por sistema producto


La disparidad también se puede identificar considerando los montos autorizados por

cadena. Mientras que el maíz implicó 28% de los proyectos, solamente involucra el 10%

de los recursos, en tanto que para el maguey y el café con 11 y 73 proyectos

respectivamente, el monto de apoyo es significativamente mayor, ya que ambos

involucraron casi 100 millones de pesos (cerca del 25%) del presupuesto autorizado. En

el caso de la vainilla a un sólo proyecto autorizado se le otorgó cerca del 7% del monto

presupuestal (Gráfico 15).



Oaxaca

76

Gráfico 16. Montos autorizados por sistema producto

57.6

18.7

32.7

45.7

31.7

21.9

4.7

5.7

0 .9

4.7 4 .3 3.8 3.73.3 2.8 1.9 1.9

1.2 0.9 0.9 0.9 0.7 0.5 0.5

0

10

20

30

40

50

60

Millones d

e p

esos

Caf

é

* Mag

uey

Maí

z

Tomat

e

Cañ

a

* Man

go

* Sor

goHul

e

**Otro

s

Cítr

icos

***F

ruta

les

Coc

oter

o

Papay

a

Plata

no

Ajonjolí

Piña

Mel

ón

Litchi

Nop

al

Vainilla

Cac

ahua

te

* Proyectos con aportación estatal

** Otros (Jamaica, Pitaya

*** Frutales de clima templado

Aportación Federal Aportación Estatal

Fuente: Elaboración propia con información de Bases de datos del Programa Activos Productivos

Con respecto a los componentes por tipo de activo, en el caso de maíz, se apoyo

principalmente maquinaria e implementos. Aún cuando el censo agropecuario 2007,

señala la existencia de 3,049 tractores en operación y de los cuales el 66% tiene una

antigüedad que supera los 5 años, no existe un diagnóstico específico sobre las

condiciones, tipo y cantidad de la maquinaria agrícola por región; sin embargo, cada año

los programas de apoyo agropecuario realizan la entrega de este tipo de activos. La

importancia social en este cultivo probablemente lo amerita, tanto como otros, pero se

desconoce en qué magnitud se debe canalizar este tipo de apoyos a la cadena o cadenas

productivas y en que regiones tendrían mayor impacto.

Se ha observado que este tipo de activos tienen un costo elevado con beneficios o

impactos limitados, casi individuales. Los datos señalan que las solicitudes se realizaron a

través de grupos, sin embargo se considera que la conformación de grupos es de manera

virtual porque en la práctica el impacto es solamente para un beneficiario.

El 23% de los proyectos autorizados correspondieron al cultivo de tomate en condiciones

de invernadero, lo que ascendió a cerca del 6% de los montos gubernamentales. El

Gobierno del Estado en el Plan Sectorial Agropecuario, considera importante la



Oaxaca

77

promoción el cultivo de tomate, por los impactos productivos y económicos que puede

generar entre los productores del medio rural, pero de acuerdo a la información disponible

no realiza aportación que impacte este eslabón de la cadena productiva. Es innegable la

importancia de la agricultura protegida en el cultivo de tomate, siempre y cuando exista

una adecuada vinculación con los mercados regionales y nacionales, que den la

posibilidad a los productores de recuperar las inversiones y generar ganancias

económicas. Al parecer la integración del Comité Sistema Producto Tomate se encamina

a estas acciones que repercutan en proyectos exitosos y no en el abandono de los

invernaderos como ha venido sucediendo.

Cuenta con importancia estratégica en el Estado el sistema producto maguey-mezcal,

tanto por la superficie sembrada y la derrama económica que genera entre los

productores, como la presencia e imagen que el producto mezcal proporciona a Oaxaca.

Aunque las 11 solicitudes presentados fueron una baja proporción (1.3%) del Programa,

los montos concedidos equivalen al 11% del presupuesto gubernamental (51.5 millones

de pesos). En este Sistema Producto el Gobierno del Estado canalizó casi el 50% de su

aportación presupuestal (32.7 millones) en dos obras de infraestructura para propiciar un

aprovechamiento alterno a la materia prima maguey —mediante la producción de miel e

inulina— y agregar valor al producto mezcal.

El primero de estos proyectos y que se encuentra con mayor avance físico de obra, es el

localizado en San Carlos Yautepec. Su impacto es regional, abarca 12 municipios y

beneficia de manera directa a 680 productores y a 2,500 familias de productores

magueyeros. La superficie sembrada con maguey es de 728 ha, lo cual arroja un

promedio por productor de 1.2 ha, es decir, son productores “en pequeño”, tal y como lo

señala el Plan rector de la cadena maguey-mezcal. Los representantes de la plantas,

mencionan un impacto directo e indirecto en 13 mil productores de maguey11 de esa micro

región.

El diseño de construcción de las plantas considera el uso de tecnología con altos

estándares de calidad para aprovechar el potencial de mercado, considerando los costos

de oportunidad y el potencial de los productos miel e inulina en la industria farmacéutica.

Cabe señalar que la propuesta inicial del proyecto consistió únicamente en el acopio y la

homogeneización de mezcal; posteriormente, derivado del Plan rector de SP maguey-

mezcal, la estrategia se enfocó principalmente a los productos antes señalados.

Estas plantas industriales son importantes para dar opciones a los pequeños productores

de maguey, dado que durante años 1999-2003, ante la crisis del tequila, se dio un

11

SAGARPA. Proyecto de inversión Establecimiento de una planta agroindustrial de acopio y homogeneización y envasado de mezcal en Oaxaca. Presentación en Power Point.



Oaxaca

78

espectacular crecimiento de la superficie sembrada pero provocando una caída en los

precios de la materia prima y del mezcal; y por lo tanto requiere de alternativas de

producción y comercialización de la materia prima y los productos de ella obtenida.

En este sentido, es importante mencionar que el apoyo político para la construcción de

estas obras ha sido fundamental para su desarrollo; sin embargo es deseable que en su

operación no sea una fuente de politización, lo que repercutiría negativamente en la

consolidación de esta alternativa de producción y comercialización.

Otros sistemas producto con recursos del Gobierno del Estado son mango y sorgo; en el

caso de éstos, el apoyo va dirigido a obras de infraestructura de acopio y

almacenamiento. Ambos productos son de importancia en la región del Istmo y cuya

problemática se debe entre otras, a la carencia de infraestructura que les permita agregar

valor al producto y mantenerlos en bodega que no los haga sujetos de los bajos precios

en la época de cosecha.

En concreto, la administración estatal destinará el 66% de su aportación al sector agrícola

de estas tres cadenas productivas en el Programa, reflejo de la amplia cantidad de

productores dependientes de este subsector productivo y que representa una amplitud de

atención.

Con respecto al tipo de activos solicitados, en este componente agrícola, la mayor

cantidad de solicitudes se enfocaron a maquinaria e implementos e invernaderos; sin

embargo en cuanto a montos, el concepto de infraestructura con el 2.3% de solicitudes,

implica la mayor cantidad de recursos - 78.65 millones de pesos - (Gráfico 16). El destino

de los recursos fue en su mayoría a la producción primaria, salvo contados casos de

proyectos enfocados a la transformación. Esto es deseable en un intento primario de

incrementar la productividad agrícola, ya que los actuales rendimientos en la mayoría de

las cadenas productivas son comparativamente menores al de otros estados del país.

Una vez alcanzado esto, es conveniente subir al siguiente peldaño de la estrategia de la

política agropecuaria consistente en la transformación y actividades de incremento de

valor agregado. Debido a que no fue posible realizar la evaluación a todos los productores

no se puede concretar que sistemas productos deberían están en ese otro peldaño, es

decir en la agregación de valor, transformación y comercialización.



Oaxaca

79

Gráfico 17. Conceptos de apoyos autorizados en el componente agrícola

Fuente: Elaboración propia con información de solicitudes autorizadas en componente agrícola.

De las 702 solicitudes del sector ganadero reportadas como autorizadas, el 68.6% fueron

del Sistema Producto Bovino de leche y carne, que como se menciono anteriormente se

ubica en regiones con potencial hacia esas especies, pero el monto de apoyo hacia estas

especies, representó el 80.1% del total del componente pecuario. Lo anterior tiene lógica

ya que implica una inversión importante para los productores, por lo que sus solicitudes

de apoyo se canalizan hacia estas especies de alto valor económico. El total de

solicitudes pecuarias recibidas fue 3, 567, de las cuales únicamente 702 (19.6 %) han

tenido dictamen positivo (Cuadro 13 y Gráfico 17).



Oaxaca

80

Cuadro 14. Solicitudes pecuarias dictaminadas positivas por componente y región

Región (DDR)

Porcino B.

Carne B.

Leche Caprino Ovino Apícola Avícola Total

Total de solicitudes recibidas

Cañada 13 4 5 4 4 4 - 34

3,567

Costa 6 37 34 4 1 4 4 90

Istmo 24 85 116 10 18 1 24 278

Mixteca 1 - 4 - 4 2 - 11

Tuxtepec 21 93 90 - - - 1 205

S. Norte - - 3 - 2 1 - 6

V. Centrales 31 3 8 2 7 24 3 78

Total 96 222 260 20 36 36 32 702

Fuente: Elaboración propia con información de bases de datos del programa.

La producción de ganado bovino, se da en su mayoría en el esquema de manejo de doble

propósito. La ganadería especializada en ganado lechero se efectúa en la región de

Valles Centrales y en la Mixteca pero con una relación sumamente baja en el contexto

estatal, y aún cuando se enfoca a la producción de leche, con un sistema estabulado o

semi estabulado, es una ganadería familiar y en una mayor parte de traspatio. Para estas

regiones, en los anteriores programas de la APC, se generaron problemas de compra de

ganado de baja calidad genética o vicios entre los productores para justificar la compra de

ganado pero sin haberlos adquirido.

Gráfico 18. Monto de solicitudes pecuarias por SP y región

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

8.00

9.00

Bovino Leche

Bovino Carne

Apícola Avícola Caprino Ovino Porcino

Millo

nes

de p

eso

s

Istmo

Costa

Tuxtepec

V. Centrales

Cañada

Mixteca

S. Norte

Fuente: Elaboración propia con información de bases de datos del programa



Oaxaca

81

Esos programas – y el actual PAAP - no pretendían incrementar el hato ganadero, sino

mejorar la calidad genética mediante la sustitución del ganado de las UPR que se dedican

a la producción lechera. De ahí el criterio de limitar la adquisición de ganado para estas

dos regiones.

Las áreas ganaderas del Papalopan, Istmo, Costa y Mixteca baja tienen un sistema de

manejo de doble propósito – el 60% de los productores se ubican esta tipología12- que

producen tanto carne como leche. Es así que se conforma el Comité Sistema Producto

Bovinos carne y de doble propósito. Los estratos de productores, de acuerdo al estudio

diagnóstico del SP, están definidos por la importancia que los productores determinan en

el destino de su sistema de producción, es decir se divide entre quienes primordialmente

se dedican a la producción de leche, con una menor importancia hacia carne, y los

productores que se dedican principalmente a la producción de ganado destinado a carne.

El plan rector del SP, identifica la carencia de algún tipo de infraestructura en los predios

así como maquinaria, equipo y ganado con calidad genética en los ranchos. En este

sentido, los recursos solicitados en el PAAP, se enfocaron a salas de ordeña, corrales de

manejo, bodega, picadoras de forraje, ordeñadoras, así como diversos implementos para

almacenamiento de agua e implementos agrícolas.

En cuanto a la orientación del programa en la vertiente productiva, las solicitudes

enfocadas a manejo post-cosecha y transformación fueron una mínima expresión. La

orientación de los proyectos fue principalmente hacia la producción primaria, aspecto que

si bien encuentra lógica de impulsar primero la vertiente productiva, no permite

aprovechar cabalmente el potencial y objetivo del programa tendiente no solo a

incrementar sino a mejorar y darle valor agregado a los productos mediante procesos de

transformación.

En referencia a los proyectos acuícolas y pesqueros, 94 de los proyectos autorizados se

ubicaron en localidades de alta y muy alta marginación (Gráfico 18), es decir que en un

76% se ubican en estas áreas e implicó 11.36 millones de pesos (64% del total) de los

montos aprobados. De las 16 solicitudes que corresponde a localidades de mediana

marginación, la derrama económica autorizada fue de 2.97 millones de pesos (16%); de

las 13 solicitudes autorizadas en las localidades de baja marginación el monto fue

ligeramente mayor (20%) que en la anterior estratificación.

Las autorizaciones coinciden con la normatividad establecida. Sin embargo, es notorio la

relación que a pesar de la mayor cantidad de proyectos en las localidades de alta y muy

12

Plan rector Sistema Producto Pecuario Bovinos Carne y doble propósito.



Oaxaca

82

alta marginación, represento una menor proporción de recursos, situación que se debió a

una mayor cantidad de solicitudes en formato simple con montos menores a 100 mil

pesos.

Con respecto a la orientación vía proyectos, si bien representaron únicamente el 35% de

las solicitudes, los montos fueron del 71% (Gráfico 19), es decir que en este subsector, la

valoración de las propuestas dio mayor importancia a propuestas con un mayor criterio

técnico productivo.

En opinión de los actores institucionales entrevistados, ante la problemática del subsector

pesquero y la escasa disponibilidad de recursos para una gran población potencial, es

necesario realizar una focalización de los recursos y complementarlo con asesoría

técnica.

Grafico 19. Proyectos acuícolas y pesqueros

AMAM MM BMBM

94

161311.36

2.97 3.54

Proyectos

Monto (mdp)

Fuente: Elaboración propia con información de solicitudes autorizadas en componente agrícola.

Con referencia a la orientación de proyectos hacia la agregación de valor, si bien en

cantidad fueron limitados (5% del total), involucró el 22% de los montos y el resto de 117

solicitudes (95%) con el 78% del presupuesto (gráfico 19). En este componente, se refiere

por los actores, que la carencia de personal técnico especializado en la producción

acuícola ha sido un factor que lleva al productor a pérdidas económicas y a un proceso

más largo de afianzamiento del proyecto, lo que repercute en el logro de metas y

resultados adecuados.

En el componente apícola los montos de las solicitudes en su mayoría fueron menores a

los 100 mil pesos, es decir, fueron solicitudes simples. Los activos solicitados se enfocan



Oaxaca

83

en la producción primaria. Se puede considerar que las solicitudes se hicieron de forma

individual, toda vez que la apicultura es una actividad complementaria y en la mayoría de

los casos se efectúa en forma familiar.

Gráfico 20. Orientación de las solicitudes acuícolas y pesqueras

Proyecto S. simple Agregacion de valor

P.Primaria

43

80

6

117

12.655.23 3.97

13.98

Solicitudes

Monto

Fuente: Elaboración propia con información de solicitudes autorizadas.

En la promoción del desarrollo agropecuario la organización de productores adquiere vital

importancia por ser una estrategia socioeconómica para fomentar un mejor acceso a la

capacitación, al financiamiento, adquisición de insumos y equipos para encausar

positivamente resultados productivos, económicos y sociales tanto en tiempo como en

espacio. De tal manera que la atención a través de grupos organizados, es un mecanismo

para ampliar cobertura de atención y potenciar el impacto entre la población rural. Es en

este sentido que los programas agropecuarios definen criterios y fomentan el apoyo a

través de los grupos organizados. La organización formal de productores o la integración

de grupos de trabajo, se considera en las ROP del Programa, en donde se establece

como sujetos de apoyo tanto a grupos como individuos. Este aspecto es señalado por los

actores operativos como un elemento de valoración para la selección de las solicitudes y

proyectos.

Por otro lado, para el caso de Oaxaca con un universo de atención tan amplio, es una

forma más eficiente de dar atención a grupos que a los productores en lo individual. Esto

cobra relevancia entre productores cafetaleros, quienes por décadas, han conformado

sólidas organizaciones de productores en las diferentes regiones del Estado.



Oaxaca

84

Operativamente hablando, dar atención en lo individual a este subsector productivo no es

la forma más adecuada.

Con respecto a la orientación del Programa en este aspecto, de las solicitudes

autorizadas, hubo un total de 590 peticiones de grupo de trabajo, lo que representó un

36% del total (Grafico 20). Sin embargo, los recursos autorizados a esta estrategia

represento el 76% de los montos autorizados.

Gráfico 21. Orientación por solicitud individual y grupo

S. Individual S. Grupo

1050

590

74.22

241.42

Num Solicitudes

Monto (Mdp)

Fuente: Elaboración propia con información de solicitudes autorizadas.

Una parte importante de ellas solicitó el apoyo para activos que fueron distribuidos entre

los beneficiarios como en el saco de semillas y material vegetativo. O como en el caso de

solicitudes donde los activos solicitados coincide con el número de solicitantes. Por lo

tanto si bien se califica como grupo, el beneficio de los activos requeridos equivale a una

repartición en lo individual. Por lo anterior no se puede mencionar que el apoyo sea a

través de grupos organizados.

A pesar de que en las solicitudes se señala la integración de grupos de trabajo, en la

práctica es una forma que adoptan los beneficiarios con la finalidad de tener una mayor

probabilidad de autorización. En este sentido el grupo es más bien una condicionante

para el acceso a los recursos del Programa y no una estrategia productiva.

En este sentido, las solicitudes realizadas a través de organizaciones como las

Asociaciones Ganaderas, se enfocan en solicitar semillas mejoradas como un mecanismo



Oaxaca

85

de beneficio para sus agremiados. Los bienes que se reparten en este mecanismo,

difícilmente tienen un impacto económico significativo en la producción como

organización, en lo individual esto puede ser posible. Es en este esquema de apoyo que

se observa dar atención a una gran cantidad de productores con bajos montos de apoyo.

Se privilegia la cantidad de beneficiarios, situación que requiere de un mayor análisis para

cumplir con los objetivos del Programa.

Los proyectos solicitados y enfocados a la adquisición de equipo que permitan la

transformación del producto o comercialización para dar valor agregado, no tuvieron una

aceptable presencia en el programa, toda vez que solamente 166 (10% de las solicitudes

autorizadas), consideraron darle un mayor importancia a la vertiente económica, pero con

referencia los montos, implicó el 40% de los recursos, lo cual marca una tendencia

favorable en el sentido de transformación y agregación de valor (Gráfico 21).

Gráfico 22. Orientación de solicitudes por enfoque de la producción

P. Primaria Transformación

1474

166187.39128.24

Num Solicitudes

Monto (Mdp)

Fuente: elaboración propia con información de solicitudes autorizadas

Los actores operativos mencionan que se dio una mayor importancia en la dictaminación

a solicitudes que implicaron la elaboración de proyectos, ya que este mecanismo permite

identificar aquellas solicitudes que se enfocan al incremento y mejora de la producción;

ciertamente tienen un direccionamiento productivo y competitivo que dan una mayor

probabilidad de éxito. Por la cuantía del monto del proyecto, aquellos mayores a 100 mil



Oaxaca

86

pesos, implicaron la realización del proyecto. De las solicitudes autorizadas, el 43% (701),

se presentaron mediante proyectos pero que implico el 77% del monto total autorizado.

Gráfico 23. Orientación de solicitudes simple y con proyecto

S.Simple S. Proyecto

939

701

69.3

246.33

Num Solicitudes

Monto (Mdp)

Fuente: elaboración propia con información de solicitudes autorizadas

Es de esperar que las solicitudes que involucran la elaboración de proyectos, las hagan

productores u organizaciones que están en mejores condiciones económicas y/o con un

mejor perfil productivo y de vinculación al mercado. Sería difícil ubicar este aspecto entre

los productores de bajos recursos que requieren de apoyos para un determinado activo a

utilizar en la producción primaria.

En referencia a orientación del PAAP en cuanto a las cadenas productivas, de las 22

cadenas agrícolas, siete pecuarias y tres acuícolas que fueron autorizadas en el ejercicio

2008, solamente 15 de las cadenas agrícolas disponen de plan rector, y sólo la cadena

Bovinos carne y leche cuenta con este instrumento. Estas se encuentran mejor

conformadas al contar con un comité reconocido legalmente y cuentan con un plan rector,

permite identificar productores, activos y recursos necesarios, lo que posibilita programar

los recursos que se les adjudican, situación que pudiese dejar en desventaja a otras

cadenas productivas al captar menos aportaciones.

Algunos representantes de los Sistema Producto identificaron y señalaron que se afecta la

canalización de recursos a las cadenas productivas —sobre todo a aquellas que



Oaxaca

87

programáticamente cuentan con menores recursos—, porque se desconocen los criterios

de evaluación de los comités técnicos. Sin embargo, es importante señalar que existe la

posibilidad de conciliación entre los Comités de las cadenas para poder canalizar recursos

a productores que pueden no estar considerados en un sistema producto en particular por

no ser su actividad principal.

La presencia de organizaciones de productores, por su nivel de organización o capacidad

de gestión puede ejercer presión a los actores institucionales para acelerar el proceso

operativo. Por otra parte, organizaciones de productores con cierta orientación política,

posibilitan que se desestabilice la orientación de los recursos, al presionar a los agentes

institucionales para que se dé solución a sus demandas que no siempre tienen una

orientación productiva.

De acuerdo a la autorización de las solicitudes, en algunas regiones se aprecia que se ha

apoyado diferentes componentes y sistemas producto, aunque actores operativos y

representantes de los SP, consideran que en ciertas regiones beneficiadas no

necesariamente se consideró el potencial productivo, sino aspectos de preferencia y/o

demandas de las organizaciones, por presión de estas y/o de algunos grupos con alguna

filiación partidistas.

Asimismo, el subsector pecuario, por su dinamismo productivo, está en mayores

posibilidades de acceder al sistema financiero. La vinculación del componente ganadero

del Programa con fuentes de financiamiento y de asesoría técnica posibilita una sinergia

altamente positiva.

3.7 Cumplimiento del proceso operativo

Se considera que las diferentes etapas de la operación del Programa no se han

desarrollado de acuerdo a los tiempos establecidos en la normatividad. A pesar de que la

firma del convenio de coordinación y la emisión de la convocatoria se realizaron dentro de

los tiempos establecidos en las ROP, las demás fases operativas no tuvieron el mismo

comportamiento (Cuadro 15).

El Anexo Técnico, debió signarse en el primer trimestre del año, pero se concretó recién

el 4 de junio de 2008. Esto implica una diferencia de al menos 64 días con respecto a lo

señalado en las ROP. La tardanza en la signatura obedece a las sesiones entre Gobierno

del Estado y SAGARPA para analizar y acordar aspectos del presupuesto tanto global del

PAAP como para cada uno de los componentes. La firma fuera de los tiempos definidos

llevó a que no se tuviera un adecuado desarrollo de las diferentes fases posteriores.



Oaxaca

88

Cuadro 15. Calendario de ejecución del PAAP 2008

Actividad 2008 2009

E F M A M J J A S O N D E F M A M

Firma de Convenio(Art. 15 Transitorio)

Emisión de convocatoria (Art. 8, Fracción III.1.1)

Firma de Anexo Técnico

Radicación de recursos ( Art. 13 ,Frac. II.4.1. Ejecutores

1 2 2

Apertura y cierre de ventanilla (Art. 8, Fracción III.1.1)

Dictaminación de solicitudes (Art. 8, Fracción III.1.1)

Publicación de resultados (Art. 8, Fracción III.1.1)

Notificación a productores

Entrega de apoyos (Art. 8, Fracción III.1.1)

Elaboración del Cierre finiquito

Fuente: Elaboración propia con información de Reglas de Operación, Convenio, Convocatoria, Anexo Técnico y al

desarrollo del programa

1) Radicación de recursos federales 2) Radicación de recursos estatales

De acuerdo a la convocatoria de apertura de ventanillas, su emisión fue realizada y

publicada en los tiempos marcados por la normatividad. Es así que el periodo de apertura

de ventanillas se señaló del 24 de marzo al 2 de mayo13.

13

(http://www.oeidrus-oaxaca.gob.mx/manualguia/4_1_SectorAgropecuarioPesquero.pdf).

Programado

Realizado



Oaxaca

89

Esta etapa se efectuó apegándose a la fecha de apertura más no así en la de cierre, ya

que su periodo se prolongó hasta fines del mes de agosto de 2008. Esta situación

obedeció en cierta medida a que los productores realizaron la gestión de los trámites a

últimos días marcados por la convocatoria, obligando a ampliar el período de recepción.

No obstante esta situación - se manifestó por los actores operativos - este mecanismo

motivó un proceso discrecional para recibir solicitudes de productores tanto individuales

como de grupos. Por consiguiente era de esperar, que se generaran aspectos de

preferencia y/o clientelismo al no haber respetado los aspectos normativos.

El proceso de recepción de solicitudes, se realizó a través de 38 ventanillas habilitadas,

correspondiendo 28 a la estructura de SAGARPA, en tanto que en la SEDER, fueron

instaladas 10 ventanillas; Además se autorizaron como ventanillas la subdelegación

agropecuaria de la SAGARPA, CECAFE y las subcomisiones agrícola, pecuaria y de

pesca tanto de SAGARPA como de SEDER . De tal manera que se tuvieron 46 ventanillas

para la recepción de solicitudes en las distintas regiones del Estado.

De manera complementaria, si bien es cierto que existió un proceso de capacitación, esta

no se realiza en ocasiones de manera oportuna y esta no llega adecuadamente a la base

del personal operativo de las ventanillas autorizadas, fue a la vez una justificante en parte,

de una deficiente valoración de la documentación recaba en las solicitudes

Al existir una mayor cantidad de ventanillas - con respecto a ejercicios anteriores - bajo

dos instancias operativas y no aplicando cabalmente los criterios de recepción de

solicitudes, y llevando cada instancia un control de los expedientes recepcionados, hizo

factible que no se tuviera un registro preciso de estos en cada una de las subcomisiones.

De tal forma que el existir una mayor capacidad de recepción de solicitudes, existió una

mayor demanda de apoyo por los productores y motivó rebasar los montos

presupuestales. Así, se dio cabida para que solicitudes que no fueron atendidas en el

ejercicio 2008, sean consideradas para ser apoyadas en el ejercicio 2009, toda vez que

las ROP permiten esta atención.

Sobre esta situación, la información disponible menciona que tan solo en el subsector

pecuario, quedaron sujetos a ser apoyados de acuerdo a disponibilidad presupuestal del

ejercicio 2009 un total de 573 solicitudes por un monto de 34 millones de pesos.

Como se mencionó en apartados anteriores, la fase de dictaminación representó un grave

desfase operativo. Según la información proporcionada por la SAGARPA en relación a la

dictaminación de las solicitudes, los primeros proyectos aprobados por FAPCO se

realizaron hasta el 21 de Noviembre, por lo tanto existió una diferencia de al menos 81

días posteriores a lo asentado en las ROP.



Oaxaca

90

Resalta el caso de los proyectos del SP maguey-mezcal (6 proyectos), en los cuales la

dictaminación positiva de apoyo, se efectuó dentro del tiempo establecido en el programa;

los cuales se autorizaron a fines de agosto de 2008.

Sin embargo los procesos de dictaminación y notificación, al mes de mayo de 2009 no

concluían aún. No se dispone de información sobre la cantidad de notificaciones

entregadas a los beneficiarios, pero se identificó que al mes de abril 2009 se tenía un

universo de 125 solicitudes atendidas para ser pagadas, correspondiendo 73 a café, 14

maguey-mezcal y 38 a acuacultura. La erogación fue de 25 millones de pesos, siendo

58% en café, el 28% en maguey 14% en acuacultura. Del monto total el 43% fue para

activos vinculados a la producción primaria, el 14% a activos de postcosecha y el 43% a

obras de infraestructura.

Con base a información del SISER al mes de abril de 2009, de un total de 11,640

solicitudes recibidas, se reporta con dictamen positivo solamente 728 solicitudes. Es decir,

existe un indicador de una baja eficiencia: sólo el 6%, del total de las solicitudes recibidas

aparecen con dictamen positivo y sólo el 5% de los recursos comprometidos por el

Programa se reportan como comprometidos o en proceso de pago.

En referencia a las notificaciones hacia los productores, al mes de abril del 2009, de una

muestra de 20 productores sólo a cuatro se había notificado y realizado el pago

correspondiente al activo productivo del ejercicio 2008. Ocho productores de esta misma

muestra recibieron notificación de autorización de su solicitud. Este es un signo de un

severo retraso operativo, dado que la entrega de los activos debió haberse realizado a

más tardar en diciembre del mismo año fiscal.

En cuanto al cumplimiento de la radicación de los recursos presupuestales, la información

disponible señala que al mes de mayo de 2008, el gobierno federal había radicado el

100% de los recursos presupuestales, en tanto que el Gobierno del Estado radicó el 94%

del monto presupuestal acordado. A pesar de ello, el análisis y valoración de los

proyectos se inició recién en noviembre y los procesos de notificación se comenzaron a

efectuar en ese mismo mes. Los tiempos de ejecución del programa se muestran en el

Cuadro 15.

Existen coincidencias entre los gobiernos federal y estatal en la promoción del desarrollo

rural a través de programas de subsidios. Sin embargo, las evidencias señalan debido a

las criterios opuestos entre el Gobierno Federal y Estatal con respecto a los medios y

procedimientos a realizar para la asignación de recursos a los proyectos, así como a

presiones de grupos de productores, no permiten una adecuada asignación presupuestal.

Esto lleva a las instancias participantes a posturas divergentes en la operación y sobre

todo en el ejercicio de los recursos presupuestales.



Oaxaca

91

Este ha sido un problema que enfrentan los distintos programas del sector agropecuario,

específicamente en referencia a los tiempos inoportunos de ejecución de los programas

para con los diferentes ciclos productivos agropecuarios. En esta apreciación, los

productores asumen que las gestiones y apoyos para los proyectos el ciclo productivo en

el cual se solicitan, de ser aceptados, los recursos serán entregados en el siguiente año y

por consiguiente serán utilizados en ciclos posteriores,

3.8 Seguimiento de los apoyos

En el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007 - 2012, se

considera que los esquemas de información, seguimiento y evaluación son elementos que

permiten conocer avances, resultados e impactos de las acciones. Son por lo tanto una

herramienta para la retroalimentación en la toma de decisiones e implementación de

acciones correctivas que contribuyan al desempeño de los programas que coordina la

SAGARPA; este fundamento da cabida para que en cada uno de dichos programas y en

especial en el PAAP, se definan procesos de seguimiento y evaluación.

En el artículo 8 de las ROP se establece la integración de un Comité Técnico Estatal y

Comisión de Regulación y Seguimiento, u órgano similar, para dar seguimiento y llevar el

control del ejercicio de los recursos apoyados. Esto se debe llevar a cabo al día siguiente

a la radicación de los Recursos Federales al Gobierno de la Entidad Federativa;

posteriormente la Comisión debe sesionar al menos una vez al mes y a la terminación del

ejercicio de los recursos. En el art. 23 se especifica la responsabilidad de la instancia

ejecutora, que es llevar el control y registro de la aplicación de los recursos mediante la

elaboración de los informes físico-financieros de manera mensual y trimestral.

Tanto en el Convenio de Coordinación, como en el Anexo Técnico, se define en el

clausulado las acciones de supervisión y seguimiento. No obstante, la información

asentada en esos documentos se enfoca al seguimiento de tipo físico-financiero. Es decir,

se valoriza, al parecer en el corto plazo, una fiscalización administrativa de los recursos

presupuestales y no necesariamente desde la perspectiva de aplicación y uso de los

recursos traducidos en activos ni de verificación de canalización a la población objetivo.

Las opiniones de los actores operativos señalan que se realizan informes físico-

financieros sobre los avances del Programa. No obstante estas opiniones, también se

menciona que no existe un mecanismo de seguimiento definido para evaluar que el activo

se esté canalizando a los beneficiarios de la población objetivo, ni para el uso de los

mismos y ni para el estudio de los impactos que generan para el productor beneficiado.

En este sentido, las evaluaciones externas son una referencia del seguimiento ex post.



Oaxaca

92

Los CADER, DDR y Coordinaciones Regionales de la SEDER son dentro de la estructura

operativa quienes realizan inspecciones basadas en visitas concretas para elaborar las

actas de entrega-recepción. Estos organismos eventualmente supervisan y/o verifican en

campo los proyectos que por su naturaleza implica una ejecución de varios meses, como

son aquellos que involucran infraestructura de almacenamiento, acopio o transformación,

con el fin de corroborar el cumplimiento de avances del proyecto – a los cuales se les

proporcionó recursos económicos - y proceder a que las ministraciones se apliquen en

tiempo y forma, para posteriormente complementar el recurso restante. En caso contrario

solicitan el reintegro del bien y/o cancelación de las ministraciones al proyecto. Cabe

señalar que esta modalidad operativa ha sido implementada en Oaxaca e instaurada en

otras entidades.

La firma de las actas de entrega-recepción es otro proceso que presenta problemas, al

poder existir diferencias posiciones sobre el activo entregado, el proyecto en sí, montos

del bien o los tiempos diferentes del personal de supervisión que no permiten acuerdos o

disponibilidad para la signatura de conformidad entre las partes.

Según las evidencias recabadas, la instalación de la Comisión tuvo la característica de un

acto de legitimación para cumplir con el mandato normativo para operar el Programa. La

falta de acuerdos entre las entidades participantes no ha permitido —o probablemente se

ha propiciado que así sea—, que este mecanismo y las comisiones que se formaron

tuvieran un funcionamiento real basado en la coordinación institucional. Por lo tanto, se

puede considerar que no existe un mecanismo de seguimiento que evalúe con base a

resultados y no sobre acciones, el funcionamiento del Programa a corto y largo plazo.

Si bien es cierto que existen matrices de indicadores de resultados para el PAAP y otros

tres programas en coejercicio 2008, debe reconocerse que éstas no se construyeron con

la amplia participación que el caso requería, dado el escaso interés de las partes de

realizar este tipo de ejercicios de planeación, presupuestación y evaluación basada en

resultados; sin embargo la entidad cumplió con entregar esta tarea, dado que bajo la

óptica de la dinámica operativa así se ha entendido, como una tarea o un requisito más.

No debe omitirse señalar que las evaluaciones por parte de la SFP, SHCP y Congreso de

la Unión se realizarán a partir de éstas matrices, de cuyos resultados dependerán las

asignaciones presupuestales futuras, salvo que como en otras ocasiones, se den

negociaciones entre estado y federación que motiven a arrojen por tierra estos criterios.

El diseño del Programa, considera los medios de medición de resultados del Programa

con base en indicadores, sin embargo como se ha mencionado, para este primer año de

ejecución del Programa, aún no se ha ejecutado, lo que se traduce en que la evaluación

de resultados se realizara de manera extemporánea. Al respecto el diseño del Programa

considera la evaluación de resultados a realizarse en diferentes momentos – en forma



Oaxaca

93

bianual y quinquenal de la ejecución del Programa - que permitirá conocer el desarrollo

de las inversiones de capital entre la población objetivo.

Es necesario precisar que, de acuerdo a la Matriz de Marco Lógico, existe una serie de

indicadores elaborados para realizar el seguimiento del programa en base a sus

resultados. El propósito de esos indicadores es de medir la eficacia del Programa, en

cuanto a la tasa de variación del valor de activos de las UPR apoyadas, porcentaje de

UPR con activos incrementados, porcentaje de recursos en coejercicio, porcentaje de

proyectos apoyados por el programa en concurrencia con otros programas, proyectos

apoyados en alineación a los planes rectores de los CSP y a los PDRM, porcentajes de

productores agrícolas, pecuarios, pesqueros, forestales y de desarrollo rural apoyados,

porcentaje de proyectos con agregación de valor, entre otros indicadores.

En la fase operativa los indicadores del Marco Lógico consideran la evaluación de los

mecanismos de revisión y análisis de interpretación de las ROP, aspecto que no fue

realizado en el ejercicio 2008. Asimismo considera la medición de indicadores sobre

actividades de la operación como tiempos de apertura de ventanillas, cumplimiento de

informes, articulación con otros programas. Tal acción se llevo a cabo para la

implementación del ejercicio 2009.

A nivel nacional, la SAGARPA, con apoyo de FAO, construye un sistema para el

seguimiento de estos indicadores, actividad que estará coordinada por los Comités

Técnicos Estatales de Evaluación de cada entidad y que se estima se estará aplicando

para el ejercicio 2009, sin embargo se mantiene la resistencia para su adopción por parte

de los operativos y normativos del PAAP.

3.9 Monitoreo de la gestión del Programa

Debido a la falta de un mecanismo de registro de información con indicadores de

desempeño sobre eficacia y eficiencia que posibilitara el seguimiento del Programa no se

llevó a cabo el monitoreo del proceso de su gestión. Las entidades responsables de la

operación del Programa realizaron únicamente el registro de la información de los

informes físico-financiero y aquella consistente en bases de datos que se generaron para

obtener un listado de las solicitudes en las que se detallaron, el componente, la región,

municipio y/o localidad, número de folio, beneficiario, aportaciones, tipo del apoyo

solicitado, montos de la solicitud entre otros. La información que se generó fue de tipo

estadístico.



Oaxaca

94

Aun cuando, se menciona que la información capturada fue un mecanismo de

seguimiento y que apoyó la toma de decisiones, queda pendiente la respuesta en el

sentido de cuáles fueron las decisiones correctivas en el desarrollo del Programa, debido

a que fue sumamente baja la cantidad de solicitudes a las cuales se les notifico y se

emitió la orden de pago del beneficio proporcionado.

Ante la operación desfasada del Programa, que al mes de mayo del 2009 no había

concluido y sólo presentó un avance de 127 solicitudes aprobadas para pago, de haber

contado con indicadores de desempeño, estos hubieran arrojado valores de desempeño

sumamente bajos. En este sentido es factible señalar que la existencia de un diseño de

monitoreo no es suficiente para que se aplique; para su implementación y corrección

operativa se necesitaría celebrar acuerdos efectivos entre los funcionarios con poder de

decisión de las instituciones normativas y operativas.

Las ROP 2008, señalan cuatro indicadores que miden el impacto intermedio logrado por

la utilización de los bienes y servicios generados por el PAAP, los cuales miden la calidad,

cantidad, oportunidad u otra cualidad generados por los activos entregados. Dicha

medición se ejecutara en forma bianual y quinquenal, los indicadores son: 1) Porcentaje

de incremento de la capitalización en las unidades económicas rurales y pesqueras

apoyadas con bienes de capital estratégicos en cinco años; 2) Porcentaje de las unidades

económicas rurales atendidas en cinco años; 3) Porcentaje de incremento en la

capitalización de las unidades económicas rurales y pesqueras apoyadas por efecto

directo del programa y; 4) Porcentaje de las unidades económicas rurales potencialmente

beneficiarias conocen y utilizan el activo.

En la matriz del marco lógico ya se encuentran analizados algunos indicadores que dan la

pauta al monitoreo y evaluación de la gestión. Sin embargo, es pertinente revisar la

conveniencia de agregar otros que se puedan obtener de manera mensual tales como:

porcentaje de proyectos de grupos recibidos contra proyectos individuales, regiones con

mayor recepción de solicitudes y montos solicitados por región, porcentaje de solicitudes

por grado de marginación, cadena productiva por grado de marginación, porcentaje de

proyectos dictaminados y pagados y los montos ejercidos.

Las evaluaciones externas, han sido el único esquema de monitoreo ejecutado en los

programas de la APC. Estas evaluaciones de resultados tienen un carácter de

obligatoriedad, de acuerdo a lo establecido en el art. 25 de las ROP con fundamento en la

Ley de Presupuesto y su Reglamento14.

14

Las evaluaciones de los programas sujetos a reglas de operación se deberán realizar por instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas. Los lineamientos están determinados en los art. 78, 85, 110 y 111 de la Ley de Presupuesto y responsabilidades hacendarías y en el art. 180 del Reglamento.



Oaxaca

95

3.10 Sistematización de la información generada por el Programa

La mayoría de los actores institucionales indican que para el registro de información que

se genera en el programa, utilizan un instrumento o sistema informático conocido como

SISER (Sistema de Información del Sector Rural). Este programa funciona como una

fuente de consulta vía Internet. La configuración del SISER lo realizan los administradores

federal y estatal; asignando el permiso correspondiente a cada una de las ventanillas

autorizadas. Así cada una de éstas, realiza la captura de la información de cada una de

las solicitudes de apoyo tramitada por el productor, asignando un numero de folio estatal.

La información capturada es enviada a los DDR y esta a su vez a las Comisiones para el

análisis y dictaminación. El dictamen es turnado al FAPCO para los trámites de

autorización de pago.

El productor solicitante con el número de folio asignado puede consultar vía Internet, el

estatus en que se encuentra su solicitud, que puede ser dictaminado por el DDR,

dictaminado por Comisión o en proceso de autorización pago.

Los administradores del SISER, refieren las bondades del sistema, ya que su diseño

posibilita la consulta detallada de solicitudes, de componentes y conceptos de apoyo,

solicitudes por regiones, el historial de apoyos solicitados por productor, entre otros. Es

decir que permite consultar y generar información estadística, reportes financieros, físico-

financieros y reportes de proyectos.

El diseño de esta herramienta tiene además la cualidad de contribuir al proceso de

transparencia del proceso de gestión del Programa. Con esto se evita la duplicidad de

apoyos y manteniendo informado a los actores sociales.

Sin embargo, a pesar de sus bondades, existían ciertas limitantes del sistema como la

dificultad o carencia para que la información faltante o incorrecta en la captura fuera

retornada a la ventanilla para su adecuación, tarea que se tenía que realizar en las

comisiones, retardando el proceso de avance de la gestión. En este sentido, el lenguaje

técnico del SISER fue un detalle conflictual para el personal de ventanillas cuya formación

en aspectos de informática es limitada, deteniendo en ocasiones el proceso de captura

hasta que personal capacitado resolvía el problema, cuando a veces no era necesario.



Oaxaca

96

La capacitación del manejo del sistema no fue adecuadamente sustentado. Refieren los

actores operativos que se requirió mayor capacitación al personal de captura tanto del

sistema en lo específico como del Programa en lo general que les permitiera una

adecuada captura de la información. Lo anterior debido a la inercia de ejercicios

anteriores, por algunos técnicos operativos, no se tenía claridad de información

complementaria de la solicitud. Por otra parte, por aspectos operativos existieron casos en

los que el personal capacitado fue asignado a otras tareas, delegando esa actividad a

personal no capacitado o simplemente la información no llegó a los operadores del

sistema.

A pesar de los beneficios que el sistema puede aportar a los operadores y normativos del

Programa, se menciona que en la operación del Programa, no se usó como fuente que

sustentara la toma de decisiones para la gestión y de acciones correctivas que en su caso

fueran necesarias. Refieren así mismo, la gran potencialidad del sistema para sistematizar

información sobre el desarrollo del programa, ya que permite a los operadores realizar la

captura de una gran cantidad de información en cuanto a montos, fechas de captura,

dictaminación, beneficiarios, regiones beneficiadas entre otros. No obstante los actores no

han aprovechado tal potencialidad.

Los responsables del Programa señalan que utilizan otros mecanismos para el

seguimiento de las solicitudes, mediante la creación de bases de datos con el Paquete

Excel con el fin de llevar un control interno de las solicitudes, en el cual se especifican: el

componente de atención, Sistema-Producto, datos de ubicación como el DDR, municipio,

localidad, nombre del solicitante, número de folios estatal y federal, beneficiarios y

superficie beneficiada, características del bien o beneficio, montos, estrato de marginación

y nivel de activos. Sin embargo, las bases de datos entre las dependencias son diferentes

y no precisamente coinciden en los campos de análisis.

Es necesario señalar que una de las fallas principales del manejo del SISER, no radica en

diseño, sino que entre algunos sectores del personal de ventanillas que opera el

Programa y aún en las comisiones, lo consideran como un requisito y no como una

herramienta de trabajo que facilita muchos procesos posteriores y da transparencia del

Programa. De tal forma que se da prioridad a otros aspectos como la recepción, análisis y

dictaminación de las solicitudes, dejando en un segundo término la captura en el SISER.

Esta situación genera que existan avances en la gestión pero que no se ven reflejados en

la información del sistema y se genere información no del todo cierta, de acuerdo a los

avances reales del Programa.

A pesar de la amplia utilidad del SISER, este instrumento cuenta con información

incompleta pero relevante que puede permitir realizar un seguimiento y evaluación con

mayor precisión y puntualidad.



Oaxaca

97

3.11 Transparencia y rendición de cuentas

Los recursos públicos, han sido y serán escasos para beneficiar a población rural que

demanda apoyos que permitan aumentar la producción y productividad agropecuaria y

también sus ingresos y nivel de vida, dada la cantidad de productores agropecuarios y

pesqueros del ámbito nacional y del estatal en particular. De ahí entonces la necesidad de

disponer de procesos de planeación, presupuestación, operación y evaluación que

permitan una adecuada canalización de los recursos, pero también contribuyan a contar

con herramientas de difusión e información sobre rendición de cuentas que permitan dar a

conocer a los beneficiarios además del manejo de los recursos no sólo en la forma de

uso, sino también en los tiempos, y que permita identificar las deficiencias y aplicar las

correcciones requeridas para un adecuado ejercicio de los bienes públicos.

La difusión de los avances y resultados del Programa a través de las páginas electrónicas

institucionales y en Periódico Oficial del Estado son acciones que encaminadas al proceso

de transparencia. Su publicación en lo general, es aún una tarea pendiente. Las páginas

institucionales poseen información parcial de los avances del Programa, debido a la falta

de una constante actualización.

El SISER, es un mecanismo informático que se diseño con la finalidad de un seguimiento

institucional sobre este y otros programas, a la vez, un mecanismo de transparencia, por

medio del cual, los productores pueden realizar un seguimiento del proceso de gestión de

su solicitud de apoyo; sin embargo se considera que este mecanismo informático no está

al alcance de todos los productores debido en parte a que los segmentos de la población

objetivo, por su ubicación en zonas rurales marginadas e incomunicadas, no cuentan con

un adecuado servicio de Internet para realizar la acción de consulta. Tampoco existe una

cultura de uso de este medio y las más de las veces los involucrados acuden a las

ventanillas para conocer el estado de sus solicitudes.

Asimismo no se considera este tipo de mecanismo de transparencia como el más viable

porque sólo se menciona el nivel en el que se encuentran las solicitudes y proyectos en

cuanto a dictaminación, los beneficiarios y tipo de los bienes apoyados. La consulta del

estado de solicitudes es una acción específica para los productores, no un mecanismo de

consulta abierta, ágil y oportuna para la población en general.

La información que se consulta es muy particular y no proporciona una claridad total de la

gestión del Programa. Realizar una consulta de mayor detalle requiere una considerable

inversión de tiempo. Del mismo modo esta información no se encuentra actualizada, en

función de que operativamente se pueden estar realizando algunas acciones que no se



Oaxaca

98

encuentran reflejadas en la consulta, situación que obedece a un registro extemporáneo

de la información por parte de los operadores del Programa.

Si bien es cierto que los medios digitales contribuyen a una gestión más dinámica y

transparente del proceso y que en este sentido, existe la notificación al productor vía

correo electrónico, son muy pocos los que utilizan esta vía de información. Con respecto

al proceso de pago, este se efectúa a través del sistema bancario ya sea a través de las

transferencias bancarias en forma digital o de cheques personalizados. Todos ellos

constituyen elementos de transparencia que se utilizan por los actores institucionales.

La entrega pública de notificaciones es otra forma de dar claridad al Programa, al realizar

esta acción en eventos masivos. Sin embargo existe crítica mencionando que este tipo de

acción puede tener matices de personalismo de los funcionarios.

Los actores del programa refieren en su mayoría que para realizar la difusión del

Programa utilizan medios formales e informales, como reuniones con organizaciones,

grupos de productores, asambleas comunitarias y Consejos Municipales. También se

emplean carteles impresos y elaborados manualmente que son desplegados en las

oficinas para informar a los productores, principalmente sobre documentación y requisitos

de elegibilidad de las solicitudes. Para este segmento de actores institucionales se

consideran adecuados los medios utilizados en relación a sus condiciones regionales.

Otra parte de ellos considera la inexistencia práctica de instrumentos o mecanismos de

difusión para dar a conocer los avances y resultados del Programa.

Al respecto, estas formas de difusión se consideran adecuadas, no obstante, es una

realidad que dada la amplitud y dispersión territorial de la población objetivo, hay una

carencia de acercamiento a las comunidades y productores de las áreas rurales más

alejadas de las ventanillas de atención.

La parte de difusión de convocatoria, es la de mayor referencia de acción institucional; sin

embargo falta mucho por hacer sobre los avances del Programa con respecto a las

solicitudes autorizadas, ya sea positiva o negativamente.

Dar a conocer los resultados del Programa es una acción pendiente para el ejercicio

2008, ante el desfase operativo, que no ha sido privativo del presente ejercicio de estudio.

En la medida que exista una mayor información hacia los productores y a la sociedad en

general, se posibilita acabar con trámites burocráticos lentos y de poca relevancia, así

como acciones de tipo discrecional para seleccionar y asignar recursos a productores y

grupos lo que permite romper esquemas de clientelismo y genera confianza entre los

productores rurales.

El programa considera prácticas de gestión y operación más transparentes en que se

privilegia el acceso a la información. Sin embargo las inercias y costumbres, tanto en



Oaxaca

99

instituciones, agentes operativos como en productores y organizaciones, reducen las

probabilidades de disponer adecuadamente de un sistema de rendición de cuentas

oportuno y veraz a los productores y público en general.

3.12 Calidad en el servicio

De acuerdo a los resultados de esta evaluación, si bien es cierto que existe un indicador

que valora el grado de satisfacción de la población objetiva beneficiada por el Programa,

se considera que éste se enfoca al porcentaje de conocimiento y uso de los

potencialmente beneficiados.

Por consiguiente, no se dispone de una herramienta o instrumento que permita identificar

la opinión de los productores sobre el grado de satisfacción, en específico sobre el acceso

a los subsidios, la difusión, la atención a su solicitud de información, la realización de

trámites en ventanilla, el trato recibido al plantear problemas y quejas, la oportunidad de la

notificación del dictamen de su solicitud y entrega del apoyo, y sobre el cumplimiento de

los mecanismos de transparencia de la ejecución del Programa.

El 40% de los actores institucionales entrevistados mencionó que el único mecanismo

que se conoce es el de comentarios verbales de agradecimiento al momento de la

entrega del bien. Pero ésta no es una forma adecuada de valoración. Una minoría de la

muestra entrevistada valora el servicio mediante el número de solicitudes recibidas en

cada dependencia. En este aspecto la única evidencia, pero de manera indirecta, lo

constituyen las Evaluaciones Externas.

Los actores de los S-P, mencionan con respecto a la calidad del servicio que existió

atención adecuada a solicitantes durante las diferentes etapas de la operación del

programa. Sin embargo en la recepción de solicitudes no contaron con el personal

suficiente y capacitado para desarrollar una adecuada revisión documental. Consideran

además que las dependencias responsables no se coordinaron para la difusión,

dictaminación, notificación y liberación de recursos, lo que demerita por consiguiente la

calidad de los servicios.

Sobre todo, mencionan que el servicio no fue el adecuado en etapa de dictaminación y

notificación debido a que no se respetaron los tiempos establecidos en las reglas de

operación para su ejecución. Esto provoca que los productores no estén informados

oportunamente sobre el estado de las solicitudes.

El 56% de los actores institucionales estiman que para conocer su satisfacción con

respecto los servicios que ofrece el programa es necesario implementar encuestas

directas a beneficiarios. Estos instrumentos deberían considerar, la satisfacción del



Oaxaca

100

beneficiario respecto a la difusión del programa, la atención en ventanilla, la amabilidad,

tiempo de demora, disponibilidad para aclarar dudas, entre otros. Esto en referencia a que

la mayoría considera que no hay mecanismos formales de identificar la opinión de los

productores.

3.13 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa

El Programa de Activos Productivos tiene un nivel de atención muy extenso al enfocarse

de manera importante a localidades marginadas y productores de baja posesión de

bienes de capital. Las deficiencias en su primer año de operación, tienen una amplia

susceptibilidad de mejora. Se requiere principalmente del compromiso efectivo de los

actores institucionales para transitar hacia una mejora eficaz y eficiente del Programa.

La evaluación del Programa de la Alianza en el ejercicio 2007, identificó deficiencias en la

operación y recomendó algunas mejoras que si bien corresponden a un diseño de

programas diferentes, son aplicables al Programa de Activos Productivos.

La formalización del esquema para pagar anticipos a los productores beneficiados, a

través de convenios, es una mejora sustantiva y muy práctica, que se incorporó para el

ejercicio 2008. Así mismo se dieron importantes avances en la consideración de las

propuestas realizadas en los planes rectores de los comités sistema producto para la

asignación de recursos en los anexos técnicos, aunque no es un proceso acabado.

Otras recomendaciones se enfocaron hacia la identificación de la población objetivo y en

los ejercicios de planeación estratégica para superar flaquezas en el criterio de

programación con base a los datos históricos de proyectos y beneficiarios atendidos en

ejercicios anteriores. Se consideró también, la implementación de mecanismos ágiles,

transparentes y efectivos para la selección de solicitudes. Así mismo, con la finalidad

mejorar la rendición de cuentas, se sugirió la conformación de una contraloría social,

como un mecanismo de involucrar la participación ciudadana. Estás no han sido

implementadas.

Tales acciones son altamente valoradas en esta evaluación y se considera pertinente su

aplicación en futuros ejercicios del Programa. Sin embargo para lograr una mejor gestión

y operación que permita alcanzar resultados de mayor impacto se requiere de decisión

coordinada para llevar a cabo las recomendaciones.



Oaxaca

101

3.14 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa

El diseño del Programa, encuentra concordancia con las condiciones socioeconómicas

del Oaxaca, al dar prioridad de atención a la población rural de comunidades rurales con

características de marginalidad, que representan un amplio porcentaje. La escasa

capitalización de las UPR requiere del concurso de apoyos presupuestales para mejorar

las condiciones productivas y económicas de los productores agropecuarios y pesqueros.

No obstante, existen limitantes de coordinación en el proceso de gestión desde la

recepción hasta la dictaminación que no permiten un adecuado funcionamiento y

operación del Programa.

La carencia de un instrumento de planeación del Programa, originada en parte por ser

este el primer año operativo, motivó una parcial definición de prioridades en cuanto a

cadenas productivas, regiones, tipo de activos, diferenciación de montos, proyectos

estratégicos. Dadas las evidencias las firmas del Convenio y anexo técnico se realizaron

como un requisito para asegurar la implementación del Programa y no de un trabajo

efectivo de coordinación.

El arreglo institucional no ha sido suficiente, las funciones y responsabilidades de los

actores operativos es un tema de controversias internas, sobre quién o qué institución

tiene mayor rango de decisión, la postura normativa o la posición operativa. Los

normativos tienen funciones operativas, los operativos influyen en la modificación de las

normas. La integración del Comité como un instrumento aglutinador de criterios y

propuestas, se acató bajo la consideración, de las partes, como una disposición normativa

y/o como un mandato, más que como un esquema de consensos de coordinación

interinstitucional y análisis grupal para llegar a acuerdos y alternativas de la ejecución del

programa para conducirlo al logro de los objetivos.

Las estructuras institucionales no realizaron cambios ni adecuaciones en su organigrama

para la ejecución del Programa; las subcomisiones de apoyo a la Comisión Técnica

Estatal, son las que han estado funcionando en los anteriores programas de la Alianza; la

diferencia es que en el Programa de Activos Productivos, se concentra una mayor

cantidad de solicitudes.

El proceso de federalización de acciones y recursos, más que en una oportunidad, se

traduce en un problema. Las discordancias al parecer van más a las instancias operativas

que a un rango superior entre los dos niveles de gobierno. Confluyen acuerdos plausibles

en su definición pero contradictorios en su ejecución.



Oaxaca

102

Por las diferencias de criterios en la operación del Programa, los acuerdos específicos

sobre proyectos, población objetivo, regiones, montos a asignar ocasionó en procesos

operativos tardíos. Esto afectó todo el circuito operativo, de tal manera que se ejecutó un

Programa desfasado en su ejercicio anual. Los afectados de los diferendos institucionales

son los productores agropecuarios y pesqueros, que tienen que esperar un largo periodo

para ver cristalizada o rechazada su propuesta.

Al existir dificultades para la coordinación interinstitucional, se acordó realizar el proceso

de integración, evaluación y dictaminación de las solicitudes en dos vertientes: las

subcomisiones de tipo federal y estatal por separado. Este modo de decisión produjo que

cada una de las instituciones determinara el destino del 50% de los recursos del

Programa.

La falta de consensos para la ejecución del Programa en su conjunto, no ha permitido dar

un cauce hacia un programa ágil, oportuno y de amplia cobertura. Cabe señalar que no

existe una correspondencia entre el funcionamiento, la operación estatal del programa y

su diseño.

En ambas instituciones fue limitada la capacitación de los actores de las estructuras

operativas y/o de personal calificado y suficiente para la recepción de solicitudes. En esa

fase se aplicaron criterios variados los que motivaron la acumulación de expedientes con

documentación incompleta.

Si bien se dio en cierta medida una articulación con otros programas de la SAGARPA y

de otras instituciones tanto federales como estatales. Los proyectos ejecutados con

mezcla de recursos fueron aislados y realizados al ser una condicionante para su

autorización y ejecución, la mezcla de recursos, como fue el caso de los proyectos con

CDI. En este sentido es posible mencionar que en efecto existe una serie de criterios en el

PEC, sobre la articulación de los diferentes programas institucionales del sector rural, que

pueden significar una sinergia del desarrollo agropecuario y pesquero del Estado, pero

que en la práctica es la suma aislada de las diferentes acciones institucionales que no

influyen en una mayor eficiencia y eficacia del Programa y del sector en su conjunto.

La aportación de los recursos es otro elemento limitativo en los alcances y resultados del

Programa, dada la menor cantidad presupuestal aportada por la instancia estatal. La

carencia de una asignación específica en el presupuesto de egresos del Estado para el

coejercicio del Programa lo explica. Sin embargo, esta situación se ha presentado de

manera anual, en diferentes ejercicios de la Alianza para el Campo, lo que lleva a

considerar que se requiere una mayor injerencia del Congreso Estatal en los convenios

entre la Federación y el Estado para que se llegue al pari passu del 35% de aportación

estatal y por consiguiente tener una mayor impacto del programa.



Oaxaca

103

En este mismo tenor se menciona que está limitada la recaudación de recursos fiscales

por parte del Estado ante una economía basada en el sector agropecuario, forestal y

pesquero, así como en el turístico. En la práctica nos enfrentamos con una inexistente

agroindustria e insuficiente planta industrial generadora de impuestos. Lo que se

contradice al analizar las aportaciones al PIB estatal de cada sector contra lo que se le

asigna presupuestalmente.

Por último no se puede dejar de mencionar, que algunos actores consideran que la

operación conjunta dificulta la operación y dejar la operación del Programa a una sola

instancia sería la alternativa más viable, siempre y cuando se determinen no solo las

obligaciones sino las responsabilidades que como servidor público implique, llegando a

sanciones especificas como suspensión y/o inhabilitación del cargo.

Al respecto se considera que el Programa es perfectible con el concurso de propuestas

conjuntas Federación-Estado; la normatividad del Programa sienta las bases para en

adecuado desarrollo de éste, ya que prevé sanciones - tal vez necesiten una mayor

acotación de acuerdo a cada entidad –; la falta de aplicación de la normatividad es el

aspecto que motiva las deficiencias de ejecución y de resultados.

Con referencia al seguimiento y monitoreo de la gestión del Programa, se ha carecido de

un instrumento para tales fines. El seguimiento que se hace se basa en los informes

físico–financiero, donde se da importancia a los avances de metas. La definición estatal

de indicadores de desempeño, fue realizada en el transcurso de la ejecución del

Programa, sin embargo a pesar de haber cumplido con el compromiso de elaborarlos, son

vistos por los operadores del Programa como un requisito y no como un instrumento de

seguimiento a la gestión.

En este mismo sentido el SISER, como herramienta de sistematización de la ejecución del

Programa, al ser considerada como un requisito de operación no ha representado su valor

como coadyuvante en la toma de decisiones por las partes ejecutantes. La adecuada

coordinación entre instituciones es otro elemento que no ha dado lugar a la adecuada y

oportuna sistematización.

Las evaluaciones de los programas tienen un importante papel para identificar fortaleza y

debilidades así como propuestas de mejoras en la gestión, pero la decisión de su

aplicación requiere del compromiso y decisión para llevarlas a cabo.

Los actores institucionales identifican que las fortalezas del Programa son:

1.- El conocimiento que los productores tienen del Programa, por los años que los

gobiernos federal y estatal han operado a través de la estrategia de la APC.

Formatted: Bulleted + Level: 1 +Aligned at: 0.63 cm + Tab after: 1.27cm + Indent at: 1.27 cm



Oaxaca

104

2.- Existe una seguridad de implementación en forma anual al contar con un

presupuesto federal que es asignado dentro del PEF.

3.- Otra de las fortalezas es el apoyo a los productores de manera diferenciada en

donde los productores de localidades marginadas, de bajos ingresos y con

potencial productivo tienen mayor importancia para ser apoyados.

Sin embargo, existen algunas debilidades y amenazas del programa, que se identifican

por los siguientes aspectos:

- No es un Programa ágil debido a la inoportunidad del flujo de la información al

interior de las instituciones y con los productores beneficiarios; la lentitud de

respuesta a los trámites que los productores realizan para acceder al Programa,

así como a un proceso sumamente tardío de respuesta a la dictaminación de las

solicitudes.

- El diseño del programa es adecuado, sin embargo el cumplimiento parcial de los

lineamientos establecidos en la ROP genera problemas en la operación y

respuesta satisfactoria a los productores.

- Consideran que la principal amenaza del Programa se ubica en la monopolización

de los beneficios del Programa por líderes de organizaciones y grupos de

productores y ofreciendo apoyos que no están considerados en los lineamientos.

En este mismo sentido se percibe el uso potencial del Programa dentro del

contexto de la promoción política de los representantes institucionales y de los

distintos niveles de gobierno.



Oaxaca

105

CAPITULO IV

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En el presente capitulo, se muestran las principales conclusiones y recomendaciones

referidas a los aspectos de diseño, funcionamiento y operación del Programa de

Adquisición de Activos Productivos, tendientes a aportar mejoras en la ejecución del

mismo.

4.1 Conclusiones

Las condiciones de marginación de un amplio número de comunidades rurales del

Estado, las potencialidades del entorno productivo, las características socioeconómicas

de los productores y la descapitalización de las UPR, son elementos que pueden permitir

una adecuada focalización de la Población objetivo para la ejecución de Programa de

Adquisición de Activos Productivos. El espectro de la población del Estado que atiende el

Programa es muy amplio. Al menos el 80% de comunidades rurales están catalogadas

como alta y muy alta marginación y representan cerca de 1.8 millones de habitantes que

cubren los requisitos de ser sujetos de apoyo. Si se considera que el 65% de la población

es mayor a los 18 años, se tiene una población potencial de aproximadamente 1.1

millones de habitantes del medio rural con posibilidad de ser apoyados por el Programa,

esto conlleva a que se necesitaría un presupuesto muy alto y su implementación llevaría

decenas de años.

El diseño del PAAP, asigna a las entidades federativas la determinación en la definición

de la población objetivo a beneficiar, así como del tipo de activos productivos estratégicos

que son requeridos para los diferentes Sistema Producto y de actividades en general del

sector rural. Sin embargo, no existe una cuantificación de la población potencial y objetivo

a atender por el Programa. Existe un estudio de estratificación de productores, elaborado

en la estrategia de la anterior operación de la APC, el cual no sido utilizado al menos

como referencia en la implementación del Programa.

Así, mismo se valora que en las ROP y básicamente en el anexo técnico, no se encuentra

de manera explícita el lineamiento para el seguimiento y monitoreo de la gestión del

programa, así como de la articulación que debe existir con otros programas como

Soporte y otros servicios de asesoría técnica y financiera que pueden proporcionar una

adecuada sinergia que permita alcanzar los resultados que el Programa espera lograr.



Oaxaca

106

El Programa en su modalidad de coejercicio valora la coordinación de acciones entre los

gobiernos federal y estatal para promover de manera eficiente el desarrollo rural

agropecuario. En este sentido, el anexo técnico del programa debe ser resultado de un

proceso de planeación, instrumento en el cual, se definan los alcances del ejercicio

presupuestal tanto en metas de la población objetivo como en las inversiones a realizar

por tipo de productor y de bienes de capital. No obstante, las diferencias marcadas en la

forma de ejercer los recursos motivaron que no se diera la coordinación necesaria para el

funcionamiento en tiempo y forma de acuerdo al diseño programático. Se aprecia que

existen distintas concepciones y prioridades de política agropecuaria entre los actores

institucionales.

Debido a las diferencias sobre el tipo de proyectos prioritarios —cadenas productivas,

montos por proyecto, criterios de valoración económica, técnica y social—, no se logró

hacer en tiempo y forma ni de manera adecuada la dictaminación y notificación conjunta

de las instancias participantes, tal como lo marca la Normatividad del Programa. Esto dio

lugar a una valoración dividida. Cada institución analizó y dictaminó el destino del 50% de

los montos presupuestales de los proyectos recibidos en sus ventanillas.

Un indicativo de las deficiencia del circuito operativo lo constituye la dictaminación de

solicitudes hasta el mes de noviembre del 2008, así como el reporte de tan sólo 125

solicitudes y el bajo montos autorizado de pago - 32 millones de pesos -, al mes de abril

del 2009.

Lo tardado del proceso operativo desde que se reciben las solicitudes hasta que estas

son dictaminadas y autorizadas para pago, da motivos para que los formuladores de los

proyectos —sean personal técnico privado, programa de gobierno, o proveedores—,

incrementen el costo de los bienes solicitados sea para contrarrestar los incrementos de

los precios, para incrementar las ganancias, o para cobrar el costo de la formulación del

proyecto. Así mismo, es un mecanismo para que el productor beneficiario realice una

aportación menor a lo real del costo de la solicitud o proyecto.

Por otra parte, la tardanza de dictaminación también da lugar para que productores con

recursos escasos puedan llegar a desistir de su solicitud de apoyo, porque el recurso ha

sido destinado a otras necesidades o ya no es aplicable en su proceso productivo para lo

cual lo solicitó.

La distribución y orientación de los apoyos encuentra acomodo en relación a la vocación

de las regiones: en Valles Centrales a proyectos agrícolas y en Istmo y Tuxtepec a

proyectos pecuarios. En estas tres regiones se concentró el 70% de solicitudes

autorizadas, señal de la facilidad de acceso a las ventanillas, a las oficinas de las

instituciones, junto con mayor acceso a los medios de información, conocimiento del

funcionamiento de los programas y mecanismo de apoyo, mayor presencia de personal



Oaxaca

107

técnico que elabora los proyectos y mejores condiciones económicas de los productores.

Estos aspectos son muy palpables en la región de Valles Centrales. Observando los

avances de proyectos autorizados es apreciable la importancia del subsector agrícola,

comparado con ganadería y pesca, al concentrar la mayor cantidad de proyectos y

montos autorizados.

La existencia de más de 9 mil localidades rurales, aunque cumplen los criterios

establecidos de marginación y baja posesión de activos, carecen de recursos, no tienen

capacidad técnica y/o se encuentran ubicadas en zonas muy alejadas de las ventanillas

para la gestión oportuna del apoyo. En ocasiones requieren apoyos de bajos montos,

pero por los costos de movilización les resulta más caro el acceso al programa que el

costo del bien a solicitar.

Establecer mayor cantidad de ventanillas de atención o ampliar las facultades a los

CMDRS y/o coordinadores municipales, podría ser una alternativa para llegar a las

localidades más alejadas, empero, conlleva a un posible incremento de solicitudes que no

pudieran ser atendidas, generando descontentos entre los productores.

Es necesario definir parámetros que permita una mejor atención a la población rural con

potencial productivo y humano pero carente o limitada de recursos para la adquisición de

bienes de capital en sus UPR. En el caso de productores en condiciones de pobreza,

marginados y con una producción de autoconsumo, desvinculados de los mercados,

conviene sean sujetos de atención de programas de subsidio asistencial como SEDESOL

o CDI. Asimismo existe un margen de productores con mejores condiciones de

desarrollo, que pueden ser sujetos de apoyo de las Instituciones de financiamiento tanto

públicas como privadas.

Existió una limitada articulación del PAAP con otros programas coordinados por la

SAGARPA. En el caso del programa Soporte, la articulación obedece a la participación

de los PSP en la elaboración de los planes municipales de desarrollo para acceder a los

recursos municipalizados. En contados proyectos se articulo con fuentes de

financiamiento como FIRA, Financiera Rural y el programa de inducción al financiamiento

mediante la obtención de Fondos de Garantía. Así mismo, se observó una mínima

coordinación puntual con algunos proyectos de la CDI y la SEDESOL, los cuales no

fueron parte sustancial del Programa sino que correspondieron a interés y/o necesidades

de esas instancias.

Como se ha mencionado, las instituciones operativas del programa cuentan con un

sistema informático (SISER), cuya importancia radica en el control de la información

generada en la operación del programa. A su vez funciona como medio de difusión a los

interesados que pueden conocer el estado de los proyectos solicitados, así como para la

emisión de reportes de avances con fines de evaluación. Sin embargo la mayor parte de



Oaxaca

108

los productores no tienen acceso a este sistema debido a que carecen de conocimientos

técnicos y porque muchas de las comunidades rurales carecen de servicios informáticos

y/o Internet.

El SISER es utilizado actualmente por las instituciones operativas del Programa para dar

a conocer los avances de los proyectos solicitados. Sin embargo esta herramienta

presenta limitaciones porque sólo menciona el nivel en que se encuentra la tramitación de

los proyectos. Además esta información no siempre es oportuna y veraz. No obstante que

las potencialidades del sistema éstas no se han utilizado en su totalidad.

Por la falta de acuerdos entre los actores y la extemporaneidad del ejercicio, hasta el

momento, la transparencia y rendición de cuentas de la operación del programa, no ha

sido una parte altamente valorada por las instancias operativas.

Los principales problemas que presenta el Programa no han sido generados por un mal

diseño, sino por las deficiencias existentes en su implementación durante su primer año

de ejecución. Estas deficiencias derivan de un eje central: la inadecuada de coordinación

que repercute en la dificultad para tomar acuerdos entre las instancias participantes.

Existen recomendaciones de mejora de los anteriores programas de la APC, que son

aplicables al PAAP para su mejora, tales como la definición de la población potencial y

objetivo, perfeccionamiento de los proceso de planeación del programa y la

implementación o mejora de mecanismos ágiles de transparencia.

El conocimiento que los productores tienen de los programas de la APC, la seguridad

presupuestal de PAAP, y los apoyos diferenciados a productores de bajos ingresos y de

localidades marginadas con potencial productivo son fortalezas identificadas por los

actores institucionales.

El ser un programa identificado con un dinámica de lentitud hacia los productores en la

respuesta de dictaminación de las solicitudes; no ser un programa ágil en los flujos de

información y; el cumplimiento parcial de la normatividad establecida en las ROP, son

debilidades del PAAP.

La amenaza está identificada en la politización que del Programa pueden realizar las

organizaciones y grupos de productores, así como por representantes institucionales y los

distintos niveles de gobierno.

4.2 Recomendaciones



Oaxaca

109

Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y

estatales

Es necesario definir un proceso de planeación de acciones que permita una asignación

equitativa de los recursos entre las diferentes cadenas productivas y regiones. Para ello

es importante lograr una mayor precisión del tipo de activos y proyectos estratégicos que

potencialicen el desarrollo agropecuario y pesquero. Esta planificación deberá sustentarse

en procesos participativos que sustituyan la tradicional planificación vertical de tipo

institucional. Un programa de este tipo deberá ser definido con anticipación al ejercicio

fiscal o sus inicios para que permita su ejecución en tiempo y forma, a partir de un

diagnóstico del sector rural que aporte elementos sustantivos para esta toma de

decisiones, con una visión integral que considere las estrategias y acciones a aplicar en el

corto, mediano y largo plazos.

Si el programa trata de mejorar la productividad del sector agropecuario y se considera a

los productores como eje central del desarrollo, se estima conveniente establecer

mecanismos que consideren la participación de representantes de los productores en las

etapas de planeación y evaluación, mediante la participación de los CSP, los cuales

mediante los diagnósticos y planes rectores respectivos por cadena productiva, pueden

definir con mayor rigor aquellos proyectos estratégicos y tipo de productores que por su

capacidad económica, potencial productivo, u otro criterio valorativo puedan contribuir al

logro del objetivo del programa. Los tiempos de ejecución con suficiente antelación al

inicio del PAAP, son importantes para la ejecución en tiempo y forma. Sin embargo, es

necesario establecer al interior de los CSP criterios de representación que impida el

manejo político de esa representación

Con la finalidad de promover una coordinación y sinergia en la promoción del desarrollo

agropecuario en el Estado, se considera conveniente detallar en los documentos

normativos del programa (Convenio Marco y/o Anexo Técnico), los criterios que den un

mayor peso a proyectos que involucren la concurrencia de recursos entre los programas

de la SAGARPA y otras instituciones federales o estatales. Esta acción posibilitaría

minimizar que se pueda dar la duplicidad de apoyos y de proyectos. Este mecanismo de

articulación podría generar una herramienta de seguimiento interinstitucional con el

propósito de realizar una mejor asignación presupuestal. El PEC es una estrategia que

permitiría una mayor integración de los programas del sector rural, a través de él

identificar posibilidades de mezcla de recursos hacia proyectos de mayor integralidad.

Bajo este criterio es posible que el programa concurrente deje de ser sólo un instrumento

nominativo —lo cual es la suma de recursos presupuestales de las dependencias—, y sea

un programa que provea dirección, intencionalidad y apoyos concretos en aras de la

promoción efectiva del desarrollo rural.



Oaxaca

110

Es necesario establecer la articulación oportuna entre los diferentes programas como es

el programa Soporte al Sector Agropecuario que posibilite aprovechar las ventajas de los

componentes de Transferencia de tecnología, Capacitación y Sanidad e Inocuidad con

Activos Productivos como una estrategia que permita en el corto plazo reforzar la

capacitación y asistencia técnica para mejorar y/o incrementar rendimiento, calidad del

producto, valor agregado, entre otros, dando una mayor seguridad de éxito a los

proyectos aprobados.

Para dar celeridad al proceso de recepción de solicitudes en los tiempos establecidos por

la normatividad se deberá asignar más personal previamente capacitado y/o contratar

personal calificado que pueda supervisar que las solicitudes cumplen con todos los

requisitos para ser aceptados y ser dados de alta en el sistema informático de

seguimiento institucional así como respetar los tiempos establecidos y acordados, para la

recepción de solicitudes.

Población objetivo

Es necesario realizar un análisis estatal de la población potencial y objetivo que el

programa atenderá con el propósito de realizar una adecuada focalización de productores

y de los recursos de apoyo. Lo anterior en relación a que existe un estrato de productores

en condiciones de marginación que producen para el autoconsumo y con bajos ingresos

que limitan su acceso al programa por la carencia de recursos para realizar su aportación

económica. Es recomendable que este tipo de productores sean sujetos de atención para

otros programas sociales como CDI y/o SEDESOL. En caso contrario se debe valorar el

apoyo con recursos complementarios de activos.

Asimismo se requiere revisar el criterio con que se evalúa a los productores mejor

posicionados en los estratos de desarrollo —en este caso el estrato 6 del estudio

referido—, para que sean canalizados al apoyo de los sistemas de financiamiento

existentes. Esto permitirá atender y dar a prioridad a la población de capacidades

mínimas requeridas y/o con potencial productivo y de mercado.

Dictaminación de solicitudes y proyectos



Oaxaca

111

Los actores del programa deberán elaborar un manual de procedimientos para la

operación del programa, que unifique mecanismos y criterios aplicables desde la

recepción en ventanillas, criterios técnicos y socioeconómicos en la evaluación de

solicitudes y proyectos hasta la conclusión de los proyectos, incluyendo su seguimiento y

evaluación, el cual debe considerarse como anexo del convenio marco y/o anexo técnico

respectivo, que permita la selección y dictaminación de proyectos con mayor impacto

económico y social. Esta actividad que debe ser realizada de preferencia antes del inicio

del ejercicio o en el primer trimestre del mismo, de tal manera que posibilite en tiempo y

forma contar con un instrumento normativo.

Para evitar que las solicitudes y proyectos de apoyo presenten precios artificialmente

elevados, se deberá acelerar esta etapa limitante del proceso. Además de establecer un

sistema de evaluación de los proveedores, así como sanciones o reconocimientos en su

caso.

Orientación de los recursos del Programa

Se considera necesario realizar una revisión integral de los diagnósticos municipales,

regionales y estatales así como a los planes rectores de las diferentes SP, a fin de

generar un documento actualizado que contenga elementos sustantivos que permitan

determinar estrategias, priorizar las cadenas productivas, regiones y proyectos

estratégicos y para potencializar el desarrollo agropecuario del Estado, minimizando las

presiones políticas de organizaciones y grupos de poder.

En este sentido, es importante dar celeridad a la integración de los CSP que no cuentan

con figura legal, que permita disponer de una mayor amplitud diagnóstica del sector,

permitiendo una mejora focalización y canalización de recursos.

Se recomienda realizar un estudio de inventario estatal de maquinaria e infraestructura

apoyada con recursos gubernamentales de la APC y en específico del PAAP que permita

identificar las condiciones y necesidades regionales de estos bienes de capital con el

propósito de identificar una mejor canalización de los recursos presupuestales por

cadenas productivas y por regiones.

Cumplimiento del proceso operativo



Oaxaca

112

Para lograr el cabal cumplimiento del Programa en los tiempos establecidos, se deberá

determinar un convenio que llegue a un mayor detalle sobre responsabilidades,

obligaciones y sanciones de las instancias ejecutoras y/o actores responsables; se

considera que éste se lleve al congreso local para contribuir a su cumplimiento.

Con miras a generar mayor alcances del Programa, se necesita que la SEDER, proponga

al ejecutivo estatal, para que a su vez se solicite a la Cámara de Diputados del Congreso

del Estado, la determinación para legislar la asignación de recursos concurrentes

estatales del gobierno estatal para la coinversión del programa.

Seguimiento de los apoyos

Atender los requerimientos legales establecidos por la SHCP, SFP, CONEVAL y la misma

SAGARPA, en el sentido de instaurar la MML como esquema para la presupuestación y

evaluación basada en resultados.

Se sugiere establecer en la normatividad, la realización de un seguimiento de los

productores beneficiados, mediante encuestas y visitas de monitoreo por personal

institucional o externo, que permita conocer el uso de los activos y el impacto que se

genera en el medio rural, en el mediano plazo y largo plazo.

En este sentido es necesario incorporar indicadores ya determinados y no utilizados y en

su caso actualizarlos de ser necesario para obtener parámetros de valoración sobre los

resultados del Programa en su ejercicio anual.

Sistematización de la información generada por el Programa

Es necesario mediante la participación del personal administrador en informática y de la

diferentes ventanillas de las dependencias involucradas en la operación del Programa, dar

a conocer a mayor profundidad el SISER (actualmente SURI) que se utiliza para

sistematizar la información y que permita adecuarlo – de ser necesario - a las

necesidades del estado, de tal manera que posibilite no considerarlo un simple requisito

para aprovechar su potencialidad tanto en seguimiento como en la toma de decisiones.

Es necesario valorar la utilidad de las evaluaciones internas trimestrales que permita

conocer periódicamente los avances del Programa. Se considera que esta información es

importante para elaborar un informe anual de resultados, que no solo mencione los



Oaxaca

113

aspectos estadísticos, sino el proceso operativo y los resultados del ejercicio anual. Este

material deberá ser una fuente de consulta pública en medio impreso y/o digital.

Transparencia y rendición de cuentas

Es importante reforzar la difusión del Programa entre la población de las localidades

marginadas de las diferentes regiones que por las condiciones de comunicación tienen

dificultad para acceder al Programa. Tiene un papel fundamental en este proceso la

articulación oportuna del programa soporte con los PSP, los CMDRS y el programa de

actores con los CSP. Asimismo es importante utilizar y/o ampliar el uso de la

radiodifusoras de la CDI para llegar al segmento de las localidades marginadas e

indígenas.

Dados los desfases operativos del programa se requiere que en las ventanillas se realice

la impresión y exhibición del listado de las solicitudes captadas y productores

beneficiados. Asimismo, en función de la normatividad, se requiere efectuar la publicación

de los productores solicitantes, utilizando los diarios de circulación regional, gaceta oficial

y por medio de las páginas institucionales. Aún cuando esto es un mandato establecido

en las ROP, es necesario la aplicación de las sanciones que al caso convengan.

El proceso de transparencia y rendición de cuentas, requiere de un proceso de apertura,

donde los productores se encuentren representados en las diferentes etapas del

Programa, desde la difusión y planeación hasta los procesos de evaluación. Para dar

coherencia al programa son indispensables los espacios de coordinación, en donde los

CSP, como representantes de los productores, pueden ser órgano de seguimiento y

control. Este aspecto también es aplicable a los CMDRS, en su ámbito de influencia.

Calidad en el servicio

Para conocer la calidad del servicio que los actores desempeñan en las distintas fases del

proceso operativo es necesaria la aplicación de encuestas que permitirán captar la

opinión de los productores sobre el servicio que ofrecieron las instituciones ejecutoras y

del programa.

En las matrices de indicadores de resultados que se elaboren, se deberá considerar

indicadores de calidad de los activos productivos y de proveedores; los cuales deberán



Oaxaca

114

incluirse, tanto en las reglas de operación, como en las normatividades estatales de la

operación en coejercicio.

Incorporación de mejoras en la gestión del Programa

Se sugiere incluir en los convenios y anexos técnicos, el análisis y la incorporación de

mejoras recomendadas por las evaluaciones internas y/o externas que permitan fortalecer

el desarrollo del Programa.

Las instancias de apoyo crediticio tienen un papel fundamental entre los productores,

cuyas actividades agropecuarias están ligadas al mercado nacional o de exportación pero

también para aquellos que su visión está enfocada a la comercialización regional y local.

Para lo cual se considera necesario fortalecer la articulación con el sistema financiero de

la banca de desarrollo y/o comercial, para los segmentos de productores que se

encuentren en mejores posibilidades por su nivel de activos, proyectos de acopio,

transformación y comercialización.

Se considera altamente valorable que se desarrolle algún criterio que dé acceso al

financiamiento a los productores con la condición de que, en caso de que el proceso de

pago se prolongue más allá de lo razonablemente estipulado en el Programa, las

diferencias de cobro de interés sean absorbidos por el PAAP; está puede ser una manera

de incentivar la oportuna ejecución del Programa.



Oaxaca

115

BIBLIOGRAFÍA

Consejo Nacional de Población. 2005. Oaxaca: Población total, indicadores

socioeconómicos, índice y grado de marginación por localidad, 2005

Diario Oficial de la Federación, 2001. Ley de Desarrollo Rural Sustentable, México D.F.

Diario Oficial de la Federación, 2008. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria

Diario Oficial de la Federación, 2007. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Diario Oficial de la Federación, 2007. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Acuerdo por el que se establecen las Reglas de operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. México, D.F.

Diario Oficial de la Federación, 2007. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, México

D.F.

Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República. Plan Nacional

de Desarrollo 2007–2017. México, D.F.

FAO - SAGARPA, 2006. Evaluación Alianza para el Campo 2006, Informe de Evaluación

Nacional, Programa de Fomento Agrícola. México, D.F.

INEGI. 2005. II Conteo de Población y Vivienda 2005.

INEGI. Anuario estadístico 2007

INEGI. Censo agropecuario 2007.

Diario Oficial de la Federación 2007. Lineamientos Generales para la Evaluación de

Programas Federales de la Administración Pública Federal

SAGARPA-FAO-ILPES. Evaluación de diseño del Programa para la Adquisición de

Activos Productivos.

SAGARPA-Gobierno del estado de Oaxaca. Estudio de estratificación de productores del

Estado de Oaxaca.



Oaxaca

116

SAGARPA-SEDER. Anexo Técnico del Programa de Activos Productivos, ejercicio 2008.

SAGARPA-SEDER. Convenio de Coordinación 2008.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Programa

para la Adquisición de Activos Productivos; Matriz de Marco Lógico. Documento

electrónico

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Programa

Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 2007 – 2012

Plan de Desarrollo Rural Sustentable del Estado de Oaxaca 2004-2010

Referencias electrónicas

http://www.amsda.com.mx/PREstatales/Estatales/OAXACA/PREmezcal.pdf Plan Rector

de maguey mezcal

www.cedrssa.gob.mx/includes/asp/download.asp?iddocumento.

www.conapo.gob.mx.

http://www.coneval.gob.mx/contenido/normateca/2335.pdf

www.financierarural.gob.mx. Esquema de Financiamiento para Fortalecer la Tecnificación

del Riego a nivel Parcelario. México

http://www.inforural.com.mx/IMG/pdf/Programa_Especial_Concurrente_2008-2012.pdf

http://www.oaxaca.gob.mx/digepo/sub/Revistas/Num20/pobingydesoax.pdf.

http://www.oaxaca.gob.mx/seder/trailer/cuarto_informe.html

http://www.oeidrus-portal.gob.mx/oeidrus_oax/

http://cat.microrregiones.gob.mx/ex100/default.aspx?ent05=20

http://www.sagarpa.gob.mx/desarrollorural/programas/files/folleto-patmir.pdf

http://www.undp.org.mx/AcercaDelPNUD.aspx



Oaxaca

117

ANEXOS



Oaxaca

118

ANEXO 1

Preguntas de Evaluación

a) Arreglo institucional para la operación del Programa

Se valorarán las instancias que están previstas en la normatividad del Programa, en

relación con sus tareas, responsabilidades y atribuciones; y se contrastará, en la práctica,

si asumen sus funciones y atribuciones establecidas en las ROP.

1. ¿El diseño e implementación del Programa para la Adquisición de Activos Productivos

fueron acompañados de un proceso de reestructuración de las instancias

responsables al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en el ámbito del

Gobierno Estatal, para asegurar que su funcionamiento responda a la lógica y

objetivos del nuevo Programa?

RESPUESTA: NO

Las evidencias recabadas a través de los actores institucionales tienden a identificar que

las instancias participantes no realizaron cambios en sus estructuras con respecto a los

responsables del Programa. Por la parte federal, de la Delegación de la SAGARPA —

instancia normativa y a la vez operativa—, la subdelegación agropecuaria fue la

responsable de la operación y vinculación del Programa. Las áreas de fomento agrícola,

fomento ganadero y de desarrollo rural fungieron como subcomisiones de apoyo a la

subdelegación. La SEDER, como entidad correspondiente al Gobierno del Estado

tampoco realizó un proceso de reestructuración; en este caso el área responsable fue la

Subsecretaría de Desarrollo Regional.

Las partes involucradas aplicaron la forma de trabajo operativo que venían ejecutando en

los anteriores programas de fomento y desarrollo agropecuario, dado que en las ROP se

señala que el nuevo arreglo institucional continuara con la estrategia de la APC. El cambio

realizado fue la eliminación del Grupo Operativo Distrital (GOD), que realizaba la

preevaluación de las solicitudes en el anterior diseño de los programas de la APC

Si bien es cierto que de acuerdo a los ordenamientos normativos se integró el Comité

Técnico Estatal con las representaciones institucionales, su definición fue virtual, porque

en el proceso operativo no funcionó como mecanismo que realizara sus funciones o que

permitiera alcanzar consensos para la operación que contribuyeran al logro de los

objetivos y metas del programa.



Oaxaca

119

Un cambio realizado fue en la cantidad de ventanillas de recepción de solicitudes. Ya que

se efectuó la autorización de 38 ventanillas de la estructura operativa -28 ventanillas de la

estructura de los CADER de la SAGARPA y 10 de las Delegaciones Regionales SEDER –

mas las ventanillas habilitadas de la Subdelegación agropecuaria de la SAGARPA,

CECAFE, y 8 de las subcomisiones agrícola, ganadería, pesca y desarrollo rural, cuatro

de la vertiente federal y cuatro de la estatal. En total 48 ventanillas autorizadas.



Oaxaca

120

2. ¿Existe al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en la SDA (o su

equivalente) una unidad o instancia responsable, designada formalmente, que

conduzca el Programa de manera articulada con las distintas áreas técnicas

involucradas y que sea responsable del logro de los objetivos y resultados del

Programa?

RESPUESTA: SI

En la SAGARPA, la parte operativa de coordinación del programa, fue asumida por la

subdelegación Agropecuaria, está a su vez se apoyó en las áreas de Fomento Agrícola,

Fomento Ganadero y de Desarrollo Rural. Siguiendo la mecánica operativa que se venía

realizando en la operación de los programas de la Alianza para el Campo. La

coordinación institucional se designó a la subdelegación de planeación.

Con respecto al Gobierno Estatal la instancia de coordinación correspondió a la

Subsecretaría de Desarrollo Regional. Al interior de la contraparte estatal, también se

designaron comisiones de trabajo. En la operación, por parte del Gobierno del Estado, la

responsabilidad de la articulación institucional, fue delegada o asumida por el Presidente

de la Comisión Técnica Estatal

Sin embargo no existió un mecanismo conjunto de trabajo operativo en cada una de las

subcomisiones; las posiciones divergentes con respecto a la aplicación de la normatividad

y los criterios para valorar y analizar las solicitudes y proyectos recibidos fueron

elementos que afectaron el desarrollo del Programa.



Oaxaca

121

3. ¿En la normatividad del Programa se establecen los elementos mínimos necesarios

sobre las funciones de cada uno de los órganos de decisión estatal que intervienen en

la instrumentación del Programa, tales como el Comité Técnico Estatal y las

Comisiones Técnicas o de Trabajo, entre otros, de modo que su funcionamiento sea

conducente al logro de los resultados esperados?

RESPUESTA: SI

En las ROP, se instituyen de manera general los aspectos fundamentales sobre las

funciones de las instancias de decisión y funcionamiento del Programa. En ese

instrumento normativo se define la creación de un Comité o Comisión con funciones de

coordinación de la operación, análisis, dictaminación y aprobación de las solicitudes de

apoyo, así como la autorización de pago. En este mismo sentido, en el Convenio de

coordinación, se ratifica la creación de las figuras de control y las funciones y

responsabilidades asentadas en ese instrumento jurídico.

Con la integración del Comisión Técnica Estatal se solventan los requisitos legales para la

operación del Programa, el cual cuenta con un Reglamento interno del Comité Técnico del

FAPCO.

En el desarrollo operativo del Programa la falta de acuerdos en el proceso de recepción

de solicitudes —que incluye toda la documentación requerida para la integración del

expediente del solicitante—, los criterios de acuerdo a los tipos de activos a considerar en

cada uno de los componentes han generado argumentos y contradicciones al interior de

las reuniones de análisis y dictaminación. Como consecuencia no se concreta la

fiscalización en tiempo y forma, prologándose ésta para el siguiente ejercicio (2009).

Algunos de los entrevistados mencionan de manera concreta que al existir un proceso de

coejercicio, las diferencias de opinión, criterios y posiciones políticas son factores que

demeritan el funcionamiento del programa, sobre todo en la fase de dictaminación, tanto

en el tiempo como en la forma, ya que es en el desarrollo de esta fase donde dichas

diferencias entre partes institucionales provocaron mayores desacuerdos.

Bajo esta forma de trabajo, sin acuerdos de acciones, se produce un desfase total de los

tiempos establecidos para el Programa, dando como resultado una aprobación tardía de

las solicitudes. Por consiguiente la notificación y liberación de pagos se realiza de manera

sumamente extemporánea, de modo que se traslapa con el siguiente ejercicio fiscal. Los

principales afectados fueron los productores, al estar en la incertidumbre del estado de su

proyecto, y no disponer de información concreta y oportuna sobre el mismo. Tal situación

no es conducente al logro de los objetivos del Programa.



Oaxaca

122

4. ¿Las instancias que participan en la operación del Programa en el estado (Delegación

Estatal de la SAGARPA, DDR, CADER, instancias del Gobierno Estatal, Municipios,

etc.) tienen la capacidad institucional requerida, en términos de los recursos

materiales y humanos con que cuentan, para la implementación eficiente y eficaz del

Programa?

RESPUESTA: NO

Los resultados que han obtenido los operadores del Programa tienden a señalar una

carencia de recursos humanos —tanto en cantidad como en calidad— que permita

realizar de manera eficiente y eficaz sus tareas de servicio. Con respecto a la SAGARPA,

se precisa que el proceso de adelgazamiento institucional, con los programas de retiro

voluntario y jubilación del personal, ha impactado en toda la estructura operativa, desde

los CADER hasta la Delegación. Para algunos CADER esta situación es problemática, al

disponer de únicamente dos personas que realizan las actividades operativas no sólo del

Programa en cuestión, sino de todos los demás que ejecuta y/o Coordina la SAGARPA.

La carga laboral por todos los Programas que tienen que operar, impide una adecuada

revisión y seguimiento de los expedientes que recepcionan y en particular de Activos

Productivos. Esta situación ha influido para que se realice la contratación de personal

eventual que no siempre cumple con el perfil requerido por el Programa. De manera

complementaria los pagos extemporáneos a este personal, limita una adecuada

prestación del servicio.

A nivel Delegación, la carencia de personal ha sido más notoria, teniendo que realizar la

contratación de despachos técnicos para el seguimiento de proyectos y del Programa en

general. Así como contratar personal para captura y control de la información de todos los

expedientes que los DDR generan en la operación.

Los entrevistados de la SEDER, manifiestan de manera similar la carencia del personal

técnico para algunas coordinaciones regionales. Asimismo, refieren que su problema no

es sólo la escasez de personal, sino también la falta de personal técnico calificado que

permita solucionar la operación y atención a los productores. Sin embargo en esta

dependencia no se ha realizado la contratación de personal eventual.

De los funcionarios institucionales entrevistados, el 70% de ellos menciona que cuenta

con el personal suficiente para la atención del Programa y de las diferentes acciones que

llevan a cabo. Refieren que en algunas regiones, aún con las renuncias y retiros de

personal, cuentan con elementos humanos suficientes, aunque no siempre capacitados.

En cuanto a la disponibilidad de recursos materiales, casi la mitad de los operadores del

Programa, mencionan que son suficientes para su operación Sobre este aspecto, el

personal de la SAGARPA menciona que el porcentaje de recursos destinados para la



Oaxaca

123

operación y evaluación del Programa ha permitido la compra de vehículos, equipo de

cómputo y papelería. Sin embargo algunos CADER requieren renovación ya sea en

vehículos y/o equipo.

En una proporción similar a la anterior se manifestó la carencia de recursos materiales en

áreas operativas. La falta de vehículos en buenas condiciones y apoyos de recursos

económicos afecta las labores de supervisión de los proyectos. La carencia de equipo de

cómputo y servicio de Internet en algunas áreas de trabajo es una limitante para estar en

contacto con oficinas centrales, restringiendo un adecuado desarrollo no sólo del

Programa que se estudia, sino de otros programas que también operan. Esta situación fue

mayormente expresada por los funcionarios de la SEDER.



Oaxaca

124

5. ¿Existe una relación institucionalizada entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y el Gobierno del Estado que permita llevar a cabo de manera eficiente las negociaciones y la planeación del Programa?

RESPUESTA: NO

La Comisión Técnica Estatal es el órgano constituido como un ente auxiliar del

Fideicomiso de la Alianza para el Campo Oaxaca (FAPCO). Su integración está

conformado por las partes federal y estatal, en concreto de representantes de la

Delegación de la SAGARPA y por representantes del Gobierno del Estado de Oaxaca a

través de la SEDER. La autoridad máxima de este órgano auxiliar es la representación del

Gobierno del Estado.

Su integración formal, no ha implicado una relación coordinada eficiente que permitan

efectuar negociaciones y planeación del programa que conduzcan a resultados acorde

tanto a las expectativas de los productores, como de los lineamientos de ejecución,

alcances y resultados que el Programa aspira a obtener.

Existen intereses diferentes del Programa y la disponibilidad entre las partes para

concertar acuerdos de criterios de los montos de recursos económicos a aportar mediante

el coejercicio, de los criterios específicos de activos sujetos de apoyo, pero sobre todo de

criterios de análisis para dictaminación de solicitudes. Estos fueron aspectos principales

que limitaron la operación del Programa. Estos diferendos han ocasionado un proceso

desvirtuado de análisis y dictaminación. Cada institución realizó el proceso de análisis y

evaluación de los proyectos recibidos en sus ventanillas. De ahí que los criterios de

valoración técnica y económica de las solicitudes por las subcomisiones fueron

unilaterales.

Se puede mencionar que no existe una relación institucionalizada hacia la vía de

negociación y planeación que conduzca a los objetivos del Programa.



Oaxaca

125

6. ¿El pari passu establecido para la ejecución en coejercicio con la entidad federativa es

pertinente? ¿En qué medida el Gobierno Estatal cumple con su aportación

presupuestal respetando el pari passu establecido en las ROP?

Existen opiniones divididas en este criterio. Por la instancia estatal los actores operativos

consideran que no es pertinente, en función a la consideración de que al Gobierno federal

le corresponde aportar una mayor proporción de recursos al Programa, y por lo tanto

señalan que los montos aportados por el Estado, son adecuados. Lo anterior, en función

a que los recursos a operar en el ejercicio son producto de un cabildeo y consenso entre

las partes.

En contraparte, los actores operativos de la instancia federal consideran que el pari passu

es adecuado a las condiciones de Oaxaca, y señalan que no existe congruencia entre las

aportaciones federal y estatal.

De manera histórica, el Gobierno del Estado no ha cumplido con las aportaciones

acordadas en las reglas de operación y de los convenios signados. De manera puntual en

el ejercicio 2006 del PDR la inversión de coejercicio fue de 205,255,632 pesos,

involucrando una aportación federal del 92% y de sólo el 8% en la parte estatal. Si se

considera la aportación de los productores el porcentaje estatal disminuye a casi el 5%.

Para el año de análisis 2008, con el reordenamiento de los programas anteriores y el

programa de Activos Productivos resultante, en el Anexo técnico se definió un ejercicio

global de 462,514,055 pesos, correspondiendo el 86% de la aportación federal y 14% al

nivel estatal. Por consecuencia el Estado mostró una aportación programática menor al

50% de lo determinado en las ROP y en el Convenio de Coordinación 2008.

Aunado a lo anterior, esta falta de cumplimiento fue no solo en los montos, parcialmente

también en la oportunidad, ya que el Gobierno del Estado hasta el mes de mayo de 2008

había realizado la radicación del 90% su aportación presupuestal.



Oaxaca

126

b) Planeación de la operación del Programa

Con relación a este tema se valora si los responsables del Programa han desarrollado y

utilizan algún sistema de planeación para su ejecución en el estado, y si ésta se orienta

hacia resultados. En particular, se analiza si existen planes de trabajo y se revisa su

pertinencia valorando si contienen estrategias claras que orienten la gestión del Programa

hacia el logro de sus objetivos.

7. ¿Los responsables del Programa cuentan con, y utilizan, algún plan de trabajo que

contenga las estrategias y los instrumentos adecuados para orientar su gestión hacia

el logro de resultados?

RESPUESTA: NO

Las partes involucradas no cuentan con un plan de trabajo específico. Los actores

normativos y operativos entrevistados refieren que las Reglas de Operación y el Convenio

de Coordinación fueron los instrumentos utilizados para la ejecución del Programa. La

instancia federal acota que los Planes rectores de los Comités Sistema Producto fueron

una herramienta para considerar los activos estratégicos de apoyo para el Programa.

Asimismo no existió una adecuada planeación del proceso operativo, dado que existen

referencias estableciendo que no se llevó a cabo la capacitación del personal

responsable de operación en las diferentes ventanillas.

No se dispuso de un plan de trabajo para la estrategia operativa que permitiera tener una

mayor cobertura y posibilitar que los productores tengan una mayor facilidad para tramitar

su solicitud de apoyo y no hubo capacitación del personal de ventanillas. Por eso no hubo

una revisión adecuada de las solicitudes. Esto mismo motivó que no existiera un control

preciso de la cantidad y tipo de proyectos captados.



Oaxaca

127

8. ¿La distribución de los recursos del Programa (definición de montos en los Anexos

Técnicos) se lleva a cabo atendiendo objetivos y metas previamente establecidos?

RESPUESTA: SÍ A LOS OBJETIVOS; NO A LAS METAS

A pesar de las diferencia de criterio de aportaciones, componentes y sistema producto a

ser beneficiados, se llegó al consenso para la definición y firma del Anexo técnico.

La distribución de los montos presupuestales asentados en los Anexos Técnicos se

realizó en apego a los criterios y objetivos de las ROP, en cuanto al apoyo económico a la

población rural que contribuya a incrementar sus bienes de capital atendiendo regiones y

las diversas actividades productivas del entorno rural. En este sentido, los recursos

económicos programados y suscritos en los en Anexo Técnico cumplen en atender las

regiones prioritarias, ya que al menos el 50% de los recursos se canalizaron a la zonas de

alta y muy alta marginación y productores con un nulo o bajo nivel de activos. Asimismo

se atendieron diversas actividades productivas: producción primaria, transformación,

infraestructura, procesos de agregación de valor y acceso a los mercados.

La instancia federal y parte de los entrevistados de Gobierno de Estado refieren que la

existencia de los Comités Sistema Producto conformados fueron importantes para la

definición de tipo de apoyos que requiere la cadena productiva, sustentada en un

diagnóstico y un Plan rector de la cadena. Éste último permitió tener una visión para

canalizar los recursos activos a apoyar en los aspectos programados en el Anexo

Técnico.

No obstante, por los avances que muestra el Programa, no se puede concluir sí esta

distribución cumple con canalizar recursos la población objetivo y en los montos

correspondientes a los criterios de los documentos normativos.



Oaxaca

128

9. ¿Existe algún manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de

operación del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en la

entidad?

RESPUESTA: NO

De acuerdo a la información obtenida de los actores operativos es posible aseverar que

no existe un manual de procedimientos o guía operativa que de manera específica detalle

el proceso operativo del programa ni las acciones y actores responsables de cada una de

las etapas, o los criterios que deben considerarse en cada fase operativa.

Se afirma lo antes mencionado en función a que los actores del proceso operativo, aún

cuando señalan que sí existe un manual o guía, en la práctica operativa se refieren a los

mismos instrumentos utilizados por las ROP, que fueron impresas tal cual o condensadas

en las partes sustanciales para su utilización en la aplicación de los criterios para cada

una de las fases del Programa. Existe un acuerdo en que los criterios establecidos en ese

instrumento jurídico son adecuados para las condiciones estatales y que se señalan los

criterios generales de la operación. Sin embargo no son aplicados adecuadamente debido

a las diferencias existentes entre los representantes de las instancias participantes.



Oaxaca

129

10. ¿Se llevaron a cabo procesos participativos de planeación del Programa en el estado,

mediante la concurrencia de los distintos actores involucrados en su operación

(gobierno federal, estatal y municipal)?

RESPUESTA: NO

Se reconoce que el mecanismo de planeación es fundamental en todo programa para

generar sinergias que den cause ordenado a la ejecución de actividades y presupuestos

que implica su ejecución. Este mecanismo implica la necesidad de mantener una visión

compartida del desarrollo y objetivos del Programa.

Bajo esta concepción los actores operativos del Programa (gobierno federal y estatal) no

asumieron la función de promover la apertura para llevar a cabo un proceso de planeación

con enfoque participativo. Esto se debe a las tensiones existentes entre las instancias

federal y estatal que no comparten la misma visión del Programa. Las divergencias

radican en los diferentes intereses y formas de aplicación de los recursos.

Los acuerdo firmados en cuanto alcances y metas programáticas, se realizan a nivel de

consensos de presupuesto y de operación, no bajo esquemas de planeación. Las

diferentes posiciones entre las dependencias federal (SAGARPA) y estatal (SEDER), no

permitieron llevar a cabo un proceso si no participativo, al menos de planeación formal.

Existe un vacío en este aspecto. Mientras que la SAGARPA considere que su función es

más normativa que operativa y que el Estado asume la parte operativa, corresponderá a

esta última la parte de planeación. Crear los mecanismos de planeación participativa es

una tarea pendiente que las instancias participantes deben llevar al análisis para así

lograr concretarla.

La planeación con los municipios —que constituye un nivel de planeación fundamental

para obtener una mejor focalización de los beneficiarios y tipos de apoyos—, es un

proceso fundamental en la visión del desarrollo rural sustentable. En este sentido, el

diseño del Programa considera la municipalización como un mecanismo que contribuya a

las acciones antes señaladas. Si bien al interior de los municipios se han conformado los

CMDRS, no obstante, no existe un proceso participativo con las instancias operativas que

permita la planeación del Programa en el contexto estatal para alcanzar mejores

resultados.

Cabe mencionar que aún cuando no se reconocen acciones de planeación participativa, si

se dieron esfuerzos para conjuntar opiniones en la construcción de indicadores y metas,

mediante la metodología del marco lógico y aunque existen las matrices correspondientes

al ejercicio 2008, éstas no son lo suficientemente conocidas por las partes.



Oaxaca

130

c) Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y

estatales

Se analizará si la ejecución del Programa se lleva a cabo en forma articulada con otros

programas federales y estatales, tanto de la SAGARPA como de otras dependencias. De

esta manera, se indagará en qué medida los responsables de la ejecución del Programa

en el estado se apoyan en algún esquema de coordinación de acciones con los

operadores de otros programas para asegurar la vinculación y complementariedad entre

los distintos instrumentos de desarrollo.

11. ¿Las Actividades del Programa para la Adquisición de Activos Productivos se ejecutan

en forma articulada con las acciones de otros programas agropecuarios,

especialmente cuando se trata de proyectos estratégicos y/o proyectos con un monto

de apoyo superior a $100,000.00?

En particular:

a. ¿Su realización se concibe como parte de un plan integral de impulso al

desarrollo de las actividades productivas en el medio rural del estado?

b. ¿La aprobación de los proyectos apoyados por el Programa objeto de esta

evaluación considera como un criterio relevante que las inversiones a

desarrollar contemplen apoyos complementarios que potencien sus impactos,

tales como capacitación, asistencia técnica, sanidad e inocuidad provistos por

otros programas?

RESPUESTA: NO

Con excepción de algunos proyectos, en lo general no se realizó en un esquema de

articulación con otros programas institucionales federales o estatales. Solamente en

algunos proyectos se generó articulación con instituciones financieras ( FIRA), como es el

caso del componente agrícola en proyectos de agricultura protegida y maquinaria

agrícola. Así mismo de manera limitada existió articulación con CDI a través del PROCAPI

también enfocados a invernaderos y maquinaria.

Mediante la integración de los CSP y de la estrategia de los programas de desarrollo

delineados en el Plan Sectorial de Desarrollo Rural Sustentable 2004-2010, se trata de

direccionar los recursos del Programa hacia aquellas cadenas que representan una gran

importancia social y que pueden resultar competitivas como es el caso de café maguey,

mango sorgo, agricultura protegida.



Oaxaca

131

La fortaleza del Programa radica precisamente en el potencial de poder articular

proyectos que por sus características requieran de la complementariedad de recursos

para su ejecución, no sólo de tipo económico, sino de prestación de servicios como puede

ser el Programa Soporte, con el cual existe hasta el momento vinculación parcial a través

de los CMDRS, pero que puede ser una potencial de sinergia que permita mejorar

producción, calidad e ingresos de los productores rurales a través de la Asistencia

Técnica. Es probable que entre algunos estratos de los productores, hasta el momento,

no valoren el servicio como un elemento potenciador del proyecto y que esto se deba a

las deficiencias operativas y de resultados de los servicios técnicos.

Los esfuerzos para apoyar en forma conjunta proyectos productivos del sector rural se

han realizado a través de la CDI. No obstante esta ha sido una propuesta a instancia de

lesa dependencia y no como un criterio de vinculación de proyectos con valor estratégico

en el fomento del desarrollo regional. Esta institución a través del PROCAPI apoya

proyectos de inversión en distintos rubros agropecuarios, ya que dentro de sus criterios

de operación, al incidir en regiones con altos índices de marginación, busca la

concurrencia de recursos con municipios y/o otras dependencias.

Con la SEDESOL no se dio un proceso de articulación, pero esta institución a través del

Programa de Opciones Productivas canalizo recursos a 474 proyectos agropecuarios con

una erogación de poco mas de 157 millones de pesos.

Dada la magnitud de localidades indígenas, la articulación de Activos Productivos con

dependencias como CDI y otras mas como la SEDESOL, tienen un gran potencial de

trabajo conjunto, que permita una focalización de acciones y recursos.

Si bien, con la concurrencia de recursos de diferentes instituciones, puede existir un

consenso para apoyar proyectos de tipo integral, también puede ser que no se concreten

acciones en este sentido, dada la importancia manifiesta de apoyar a un mayor número

de productores, aunque los montos subsidiados por beneficiarios sean menores a los que

consideren los criterios del programa. Aunado a lo anterior, la diferencia de los tiempos de

operación de los distintos programas institucionales no son coincidentes, limitando su

complementariedad.

Por otra parte, los entrevistados institucionales manifiestan que sobre todo en los

municipios marginados es limitada la asistencia de representantes de las dependencias

que participan en la Comisión Intersecretarial en el seno de los CMDRS, con la

concurrencia de algunas instituciones como CDI, SEDESOL y COPLADE.

Aunque a la fecha de la realización del presente estudio, no se ha concretado la liberación

de los recursos a los proyectos aprobados (lo que permitiría valorar la opinión total de los



Oaxaca

132

productores), entre los entrevistados que sí recibieron el apoyo se identificó que no hay

una vinculación con otros programas.

12. En el actual marco normativo, ¿se contempla que el Programa debe articularse con

otros instrumentos de desarrollo del medio rural existentes en el estado,

particularmente en aquellos casos en los cuales existe potencial para lograr

complementariedad y sinergias entre ellos?

RESPUESTA: SI

En las ROP, específicamente en el artículo 22 se considera la coordinación y participación

en los instrumentos derivados del PEC que permitan estructurar los programas de la

SAGARPA con las acciones y programas otras dependencias a fin de evitar duplicidad de

atención, potenciando la eficiencia en la aplicación de los recursos públicos.

Así mismo en el convenio de coordinación signado entre la SAGARPA y el Gobierno del

Estado, se considera en el aspecto de coordinación de acciones en las cláusulas segunda

y sexta, el fomento participativo de los sectores público, privado y social en la definición

de programas en aspectos de desarrollo rural, agropecuario y pesquero e impulsar

proyectos de inversión y servicios de apoyo a la producción que permitan canalizar

recursos públicos al sector rural.

Sin embargo estas consideraciones son de tipo enunciativo. En la realidad operativa no

existe una norma o criterio aplicable que conduzca la ejecución de proyectos que

mediante la complementación de acciones y recursos potencialicen el desarrollo de

proyectos que permitan sinergias en la promoción del desarrollo rural.

Asimismo se considera de acuerdo a la Ley de Desarrollo Sustentable, la integración de

los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable como una estrategia que

permita una adecuada identificación de necesidades, proyectos y una mejor canalización

de recursos a acciones agropecuarias concretas.

Sin duda esta es una potencialidad operativa que aún falta concretar en el ámbito estatal,

debido: al tamaño del número de localidades; a las características de la población rural

que depende de las actividades agropecuarias; y a la gran fragmentación administrativa

que representa la existencia de 570 municipios.



Oaxaca

133

d) Atención de la población objetivo

El propósito de este tema es valorar si los responsables del Programa cuentan con una

estrategia operativa que le permita atender a aquella población que ha definido como su

población objetivo en el estado, así como analizar los avances logrados al respecto.

Los aspectos clave que se analizan en este apartado son la focalización y la cobertura del

Programa. El análisis de la focalización se orienta a determinar si el Programa está

dirigiendo sus recursos hacia los beneficiarios y proyectos que considera prioritarios y/o

estratégicos en el estado, en la lógica de obtener los resultados esperados y la

maximización del impacto de los subsidios. El análisis de la cobertura, por su parte, tiene

por objeto valorar en qué grado o proporción el Programa consigue atender a su

población objetivo en el ámbito estatal, también desde el enfoque de los resultados

esperados.

13. Con base en el análisis de las características de la población atendida por el

Programa en el estado, ¿se puede afirmar que los beneficiarios que reciben los

apoyos pertenecen a su población objetivo? Esto es, ¿el Programa realmente está

llegando a la población que desea atender en la entidad federativa?

RESPUESTA: SI

Con base en los documentos consultados, referentes a los avances del programa, las

solicitudes aprobadas con cargo de apoyo - a los productores sujetos a ser beneficiados

en el ejercicio 2008-, sí corresponden a los criterios de la población objetivo. Es decir, que

los beneficiarios son personas físicas que se dedican en su mayoría a las actividades

agrícolas, pecuarias, pesqueras y acuícolas, que habitan en localidades rurales, las

cuales en un elevado porcentaje, se ubican en zonas de alta y muy alta marginación y

corresponden mayormente al estrato de baja o nula posesión de activos.

La mayoría de los proyectos autorizados con cargo al ejercicio 2008, se encuentran

dentro de los criterios de selección, el 63.39 % se ubican en el rango de alta marginación,

el 26.53% corresponde a la población de media marginación y el 10.08 % a baja

marginación.

De acuerdo a lo señalado, el programa sí cumple con el requisito de llegar a la posible

población objetivo debido a que ésta no ha sido plenamente identificada. De tal forma que

no existe un estudio específico que determine cuál es la población real a la cual se busca

atender, ya que el total de esta población potencial es sumamente elevado y por sus

características socioeconómicas no todos los potenciales beneficiarios poseen los

recursos materiales y económicos para acceder al Programa. En otras palabras, que

además de cubrir los requisitos antes señalados realicen, si es lo que se busca, una



Oaxaca

134

actividad productiva, en la cual los apoyos proporcionados permitan, además de la

capitalización, mejorar e incrementar la producción y productividad de la UPR.

Los resultados de un estudio de estratificación de productores del Estado de Oaxaca

realizado en 2007, manifiesta la existencia de un estrato que su producción es

principalmente de autoabasto familiar, carente de recursos económicos para satisfacer las

necesidades familiares, entre otras características que probablemente sean o deban ser

atendidos por otros tipo de programas. Asimismo, un estrato de productores ligado a los

mercados y con altos ingresos que pudieran ser sujetos de atención por los esquemas de

financiamiento rural. Estos resultados requieren de un análisis de su utilidad de operación

en el Programa. |



Oaxaca

135

14. ¿Las áreas responsables de la ejecución del Programa en el estado cuentan con (y

utilizan) alguna estrategia operativa de corto y mediano plazo para asegurar que los

recursos otorgados efectivamente se estén canalizando hacia productores que forman

parte de su población objetivo?

RESPUESTA: NO

Hasta el momento de la realización de esta evaluación, las evidencias tienden a indicar

que no existe una estrategia operativa de mediano y largo plazo que permita verificar la

canalización de los recursos hacia los productores de la población objetivo. En la

operación del ejercicio 2008, el medio de verificación utilizado en el corto plazo, es la

verificación de entrega del apoyo y la elaboración del acta de entrega-recepción. Este es

un procedimiento administrativo de cumplimiento, pero no específicamente un medio de

control sobre la población objetivo beneficiada.

Debido al abanico tan amplio de la población objetivo, existe una gama diversa de

productores en el ámbito rural, desde aquellos cuya actividad está centrada en la

producción de autoconsumo con ínfimos ingresos económicos, hasta los productores

excedentarios que poseen mejores ingresos y vinculación con el mercado. En ambos

casos cumplen el requisito de atención por el Programa. Sin embargo no se señala otro

criterio de valoración de la población objetivo.

Los diferentes actores operativos del Programa señalan en su mayoría que las actas de

entrega, recepción, verificaciones en campo, verificación por las contralorías internas, y

verificación del bien tienen importancia en el seguimiento, pero que a pesar de esto son

trámites administrativos.

El 64.2 % de los líderes entrevistados tiene conocimiento de los seguimientos de los

proyectos apoyados. Al preguntarles quién o quiénes lo llevan a cabo, el 50 % manifestó

que lo realiza personal de SAGARPA en coordinación con SEDER; el 35 % declaró que lo

realiza la Contraloría del Estado mediante de verificaciones.

A pesar de estas consideraciones, la estructuras operativas no cuentan con una

estrategia de verificación que asegure se cumplan con la asignación de recursos a la

población objetivo. La verificación mediante las actas de entrega-recepción, solo cumple

el propósito de comprobar que se ha entregado el recurso al beneficiario.

Otros elementos que conducen a la atención de la población objetivo son los criterios de

calificación que se aplican para la selección de proyectos a apoyar, lo que se realiza en

las comisiones dictaminadoras; así mismo, uno de los ámbitos de la evaluación del

presente estudio se refiere a la población objetivo atendida



Oaxaca

136

15. Considerando la información sobre la población atendida por el Programa en el

estado, ¿es adecuado el avance en la cobertura de la población objetivo en función de

los objetivos y metas del Programa?

RESPUESTA: NO

Las metas del Programa para el estado de Oaxaca no se han cumplido hasta el momento

de la evaluación del Programa. De acuerdo a la información disponible sobre los avances

de la gestión y operación del Programa, y con base en el SISER, señala que se recibieron

11,644 solicitudes con una población de atención de 42,079 productores agropecuarios.

Al mes de abril de 2009, con información de autorizaciones de solicitudes al mes de

diciembre de 2008, se encontraron 1,620 solicitudes autorizadas con una población a

beneficiar de 16,579 productores. El monto presupuestal de esas autorizaciones fue por

poco más de 324 millones de pesos. Lo anterior representa la atención del 14% de las

solicitudes recibidas y el 70% del presupuesto global del Programa, pero del cual sólo se

había liberado cerca de 33 millones de pesos, es decir aproximadamente el 7% del monto

total del Programa. Con respecto a los alcances del total de la población atendida, se

tiene una cobertura del 39% en relación a la totalidad de los solicitantes de apoyo.



Oaxaca

137

16. ¿Las variables y rangos utilizados en las ROP para definir los estratos de productores

y los porcentajes de apoyo del Programa, para cada subsector de actividad

(agricultura, ganadería, pesca, acuacultura y actividades no agropecuarias), son los

adecuados para asegurar que los subsidios realmente lleguen a la población objetivo

definida en el estado?

RESPUESTA: SI

Los actores operativos del programa y los actores de los sistemas producto entrevistados

coinciden en señalar que los criterios que definen los estratos de productores y los

porcentajes de apoyo son adecuados y representan un sustento significativo para

incentivar las actividades agropecuarias y acuícolas. Consideran que se satisfacen los

criterios definidos en la normatividad, sobre todo en las condiciones de marginación de

gran parte de las localidades del Estado, en las que el 80% se encuentra catalogado en

los niveles de alta y muy alta marginación.

Los porcentajes de apoyo definidos para estrato de productores es acorde a las

condiciones socioeconómicas de cada uno de ellos, es decir, que se valora positivamente

que a las localidades y estratos con mayores rezagos se les asigne un mayor porcentaje

de apoyo.

No obstante, la aplicación de los criterios definidos en los documentos normativos no se

está cumpliendo en su totalidad. Un factor determinante es el juicio de opinión de quienes

definen las estructuras de la política agropecuaria del Estado, que determinan que con el

recurso económico disponible es factible beneficiar a un mayor número de productores,

aunque el monto de apoyo sea menor a lo establecido. La decisión de apoyar con montos

del 50% del apoyo solicitado en una cantidad importante de solicitudes autorizadas,

permitió ampliar la cobertura de la población atendida.

Bajo el criterio adaptado, se llega a un mayor número de productores pero los impactos

que se busca potenciar, pueden ser observados a un mayor lapso de tiempo, o bien, que

el beneficio se diluya y no se concreta un apoyo sustancial para capitalizar las UPR.



Oaxaca

138

e) Dictaminación de solicitudes y proyectos

Mediante el análisis de este tema se valorará la existencia, uso y pertinencia de criterios

técnicos para dictaminar la viabilidad de las solicitudes y proyectos presentados. En este

sentido, se busca determinar si para la operación estatal del Programa se encuentran

definidos y se utilizan procedimientos estandarizados y pertinentes que garanticen la

selección de aquellos proyectos viables que prometen los mayores impactos y

representan una contribución efectiva al logro de los objetivos del Programa.

17. ¿La selección de solicitudes y proyectos apoyados por el Programa se realiza en

apego a las prioridades definidas a nivel estatal, distrital y/o municipal en términos del

tipo de activos estratégicos que se han establecido como prioritarios?

RESPUESTA: NO

No existe estudio formal en el cual se identifiquen los criterios técnicos que determinen en

cada uno de los componentes y cadenas productivas del Programa cuáles deben ser los

activos productivos estratégicos o prioritarios considerados y apoyados con los recursos

presupuestales. Cabe señalar que las instancias participantes en el Programa cuentan

con un diagnóstico, sin embargo, este representa solo el acopio de información que se

vacía en un formato preestablecido y es el que se presenta en el proceso de gestión del

Programa en oficinas centrales para efectos de justificar las asignaciones presupuestales.

El plan sectorial del estado, identifica como proyectos prioritarios de atención a los SP

café, maguey-mezcal, tomate, sorgo y maíz dentro del componente agrícola. Con

referencia al componente pecuario las cadenas productivas de ganado de leche y ganado

de carne, son las principales. Menciona que algunas limitantes de disponibilidad por los

productores son en infraestructura de acopio y transformación, riego tecnificado, material

genético, especies zootécnicas que limita la productividad y competitividad de la cadena

productiva.

Los actores operativos, manifestaron que al no existir un consenso de los criterios para

definir tipo de activos estratégicos por componente y cadena productiva y con la

oportunidad que se requería, ha sido un elemento más en la prolongación del proceso de

dictaminación. Al no existir un consenso del proceso y criterios de dictaminación de las

solicitudes que las partes recibieron, no se sabe con certeza que activos se están

apoyando, sino hasta después de haberse ejercido los recursos.

Los actores mencionan que a través de los planes rectores que el esquema de Sistemas

Producto ha elaborado, permitió sustentar los activos necesarios para algunas cadena

productivas, esto posibilitó se estructurara una base de consulta para definir el tipo de



Oaxaca

139

activos que apoya el Programa. Sin embargo, también mencionan que esta forma de

priorización fue utilizada más por la parte federal.

No existen por lo tanto, criterios homogéneos y estandarizados entre las instancias

participantes que posibiliten la selección de los proyectos con mayor impacto en las

diferentes componentes y cadenas productivas.



Oaxaca

140

18. ¿Existen y se utilizan criterios técnicos estandarizados y pertinentes para seleccionar

a los proyectos que representan una mayor contribución al logro de los objetivos del

Programa en el estado? ¿Existen una visión compartida entre la Delegación Estatal de

la SAGARPA y la SDA en cuanto a la definición y uso de tales criterios?

RESPUESTA: NO

A pesar de que la selección de los proyectos cubre los requisitos normativos de rango y

estratificación y la importancia de apoyar los diferentes sistema producto, cada una de las

entidades participantes ha escogido de manera unilateral los criterios para seleccionar los

proyectos. Los actores operativos coinciden en reconocer que no existen criterios técnicos

compartidos y enfocados a seleccionar proyectos de impacto regional ni en lo productivo,

ni en lo económico y social. La divergencia de opinión y visión de las acciones para

fomentar el desarrollo agropecuario ha permitido que cada una de las partes ejecutoras

del programa realice y aplique criterios propios.

La SAGARPA actuó apegándose a los criterios normativos y dando importancia a

aquellos proyectos que en su criterio representan una actividad estratégica, en donde el

esquema de los sistemas producto es un criterio que consideran necesario impulsar.

La SEDER en su criterio de apoyo, considera la vía de los Sistema Producto, que en base

al Plan sectorial son importantes para el desarrollo del Estado. Es el caso del maguey

mezcalero, de la producción de tomate en ambiente controlado, del sorgo y mango,

cadenas productivas a las cuales asignó los recursos de su aportación presupuestal.

Existen coincidencias en apoyos para cultivos como café, maíz y caña de azúcar,

basados en la importancia social de estas cadenas productivas que representan un gran

segmento de productores en el ámbito estatal.



Oaxaca

141

f) Orientación de los recursos del Programa

Considerando la información disponible sobre los avances en la operación en el estado,

se identificarán cuáles son las principales áreas de atención del Programa en términos de

cadenas agroalimentarias, regiones prioritarias (según grado de marginación) y tipo de

productores apoyados. Adicionalmente, se valorará la distribución de los recursos en

función de las siguientes alternativas:

i) Atención a proyectos productivos versus solicitudes simples.

ii) Atención a organizaciones de productores versus productores individuales.

iii) Recursos destinados a producción primaria versus recursos para poscosecha y

transformación.

iv) Recursos destinados a la atención de grupos prioritarios (jóvenes, mujeres,

indígenas, adultos mayores y/o discapacitados).

19. ¿La orientación que se observa de los recursos del Programa en el estado, en

términos de cadenas productivas, regiones, estratos de productores y tipo de

inversiones apoyadas, es la adecuada para el logro de los resultados esperados?

RESPUESTA:

Si bien el Programa muestra serios retrasos en su ejecución, la información generada

hasta el momento permite identificar que la orientación del PAAP en cuanto a la atención

de ubicación, los estratos de productores en su mayoría se localizan en localidades de

alta y muy alta marginación lo que denota una adecuada orientación.

La mayoría de las solicitudes aprobadas, fueron realizadas de manera individual (64%)

pero el 23% de los montos y el 36% involucró a grupos de productores beneficiados y el

77 de los recursos; a pesar de lo cual, no se conoce aún si los grupos beneficiados son en

realidad grupos de trabajo o por lo contrario, el mecanismo para integrar grupos

constituye una forma de tener mayor seguridad de acceder a los recursos del programa.

Con respecto a solicitudes que involucraron la elaboración de proyectos, represento el

43% y el 78% de los recursos. En tanto que las solicitudes en formato simple de apoyo

fueron el 57% con él 22% de los montos presupuestales. Los proyectos que se

autorizaron e implicaron el destino de recursos hacia la vertiente de producción primaria

significaron el 90% de las solicitudes y el 59% de los recursos. Aunque los proyectos

enfocados a transformación fueron 10 %, representaron en cuanto a montos el 41%.

Por lo anterior, se infiere que aún prevalece la tendencia de acceder al programa de

manera individual, las formas asociativas no se encuentran adecuadamente



Oaxaca

142

representadas en las solicitudes autorizadas. En este mismo sentido, la obtención de

apoyos del Programa mediante formato simple fue la forma más utilizada por lo

beneficiarios, ya que les representa una manera fácil de acceso, sin tener que acudir a

personal que elabore los proyectos, además que en la vertiente de la producción primaria,

los activos solicitados implica en su mayoría recursos menores a los montos establecidos

que requieran elaborar proyecto.

Las acciones propuestas para obras de infraestructura para acopio, de comercialización y

encausadas a dar valor agregado al producto, se efectuaron principalmente a través de

grupos de productores y en cadenas como café, maguey, sorgo, mango, bovino de carne

y leche, principalmente. Estos implicaron una cantidad importante de recursos.

En este sentido, la falta de mayores acciones encaminadas a la comercialización y

transformación para generar agregación de valor a la producción limitan el desarrollo

competitivo de los Sistema Producto.

En este mismo orden de ideas, de acuerdo a la autorización de solicitudes de los

diferentes componentes y sistema producto, se aprecia una concentración de apoyo a tres

regiones: Istmo, Tuxtepec y Valles centrales. Esto encuentra una lógica parcial en sus

potencialidades regionales, las dos primeras en la ganadería bovina y en algunos Sp

como caña de azúcar, mango, sorgo. En tanto que en la tercera de ellas, las actividades

de agricultura protegida y mecanización en maíz. Los actores operativos y representantes

de los S-P, consideran que hay regiones han sido más beneficiadas; y no necesariamente

porque se haya considerado el potencial productivo, sino por aspectos de preferencia y

atención a demandas de organizaciones y presiones de éstas y de grupos con alguna

filiación partidista.

En síntesis se considera que la orientación en cuanto a la población objetivo atendida es

adecuada; no es suficientemente sólida en la distribución de proyectos realizados por

grupo de productores y a través de proyectos de inversión que permita potenciar de

manera mas eficiente los recursos hacia la consolidación productiva y competitiva de las

diferentes cadenas productivas.

g) Cumplimiento del proceso operativo



Oaxaca

143

Con relación a este tema se realizará una valoración sobre el cumplimiento de aquellos

procesos clave establecidos en las Reglas de Operación, cuya observancia contribuye a

que el Programa alcance los resultados esperados en la entidad federativa. En este

sentido, se valorará el proceso de definición del Convenio de coordinación de acciones

celebrado entre la SAGARPA y el Gobierno Estatal, la elaboración y firma del Anexo

Técnico, así como el cumplimiento en la radicación de los recursos según el calendario

previsto para tal efecto.

Asimismo, se evaluará si el tipo de apoyos proporcionados a los beneficiarios en el estado

posee las características estipuladas en la normatividad, y si tales apoyos son entregados

de manera oportuna según los plazos contemplados en las ROP y considerando las

necesidades del ciclo productivo de las actividades apoyadas. También se evaluará en

qué medida se cumplen los principales procesos de ejecución, tales como la generación

de informes de avance físico-financiero, entrega-recepción de los apoyos, y elaboración

del cierre de ejercicio, entre otros.

20. ¿Se considera que el desarrollo de las distintas fases del circuito operativo en el

estado, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos a los

beneficiarios, se realiza según los tiempos establecidos en la normatividad aplicable y

con la calidad requerida para que dicho Programa cumpla con sus objetivos?

RESPUESTA: NO

Con base en las entrevistas y documentos consultados sobre las diferentes etapas de la

operación del Programa se considera que éstas no se han desarrollado de acuerdo a los

tiempos establecidos en la normatividad, ni ofrecen la calidad del servicio que se requiere

para cumplir con los fines del Programa.

Esta situación se debe a que la apertura de las ventanillas receptoras de solicitudes no se

mantuvieron en el tiempo estipulado por la normatividad. El edicto se publicó en el mes de

marzo, dando a conocer que el periodo de apertura de ventanillas sería del 24 de marzo

al 31 de mayo. Sin embargo, su apertura se realizó en al mes de abril y se mantuvo hasta

finales del mes de agosto, tiempo en el cual se aprecia en el SISER la captura y alta de

solicitudes de ese Sistema. La falta de capacitación y acuerdos institucionales fueron

factores que generaron un servicio no totalmente eficiente al no realizar la verificación

adecuada de las solicitudes y evitando que el beneficiario tuviera el tiempo considerado

para la adecuación y complementación de la información faltante.

Por la falta de acuerdos entre las partes en cuanto a criterios de selección de activos,

tipos y montos por cadenas productivas, se produjo una pauta de dictaminación tardía que

se desfasó a finales de noviembre y diciembre de 2008. Tales acciones al parecer, son



Oaxaca

144

utilizadas como un mecanismo para legalmente comprometer el ejercicio del recurso,

aunque su ejecución se prolongue más allá del tiempo establecido. Por consiguiente la

etapa de notificación también se desfasó iniciando el proceso que a finales de noviembre

y aún continuaba en la fase al no concluir la dictaminación.

De los 20 productores entrevistados, sólo 8 habían recibido apoyo. La entrega y firma de

actas, se realizaron en diciembre de 2008 y durante los dos primeros meses de 2009.

Signo de un gran desfasamiento, dado que el proceso de entrega de los activos debió

iniciarse a más tardar entre octubre y concluir en diciembre o en marzo de 2009 para

aquellos proyectos de apoyo a infraestructura.

La Publicación de resultados de esta fase es un proceso que no se lleva a cabo hasta que

concluya la operación del Programa. Al momento de realizar este informe aún se

continuaba realizando notificaciones a los beneficiarios.



Oaxaca

145

21. ¿El circuito operativo se lleva a cabo con la oportunidad que demanda el ciclo de

desarrollo de las actividades productivas apoyadas en el estado?

RESPUESTA: NO

Un problema que enfrentan los distintos programas del sector agropecuario es las fechas

no funcionan en armonía con los tiempos de los ciclos productivos. Los beneficiarios de

los programas de gobierno han mencionado esta inoportunidad en forma recurrente.

Deriva ello entonces en que los productores asumen que los recursos —en caso de ser

positiva la reacción a su solicitud—, les serán entregados en el siguiente año y por

consecuencia se aplicarán en el siguiente ciclo productivo tanto en el caso de los cultivos

anuales como de algunos perennes.

Resultó muy complicado el ciclo operativo de este ejercicio de estudio en particular

(2008), porque los recursos en su mayoría aún no habían sido liberados y los trámites se

yuxtapusieron a los del ejercicio 2009.

Esta situación genera desconfianza entre los productores, ya que lo tardío en la definición

de dictaminación de las solicitudes, no permite que los beneficiarios puedan realizar las

inversiones en el momento oportuno y porque el bien es necesitado en su proceso

productivo.

En este sentido, las necesidades económicas de las UPR, motiva que el recurso

destinado para la adquisición del activo, sea utilizado en otros fines al no existir

información y seguridad del apoyo a su solicitud. Así, se pueden presentar casos que

desistan del apoyo, al carecer de recursos económicos una vez que haya sido

dictaminada su solicitud de manera positiva.



Oaxaca

146

22. ¿La firma del Convenio de coordinación de acciones y del Anexo Técnico para la

ejecución del Programa celebrados entre la Federación y el Gobierno del Estado se

llevan a cabo en forma oportuna, evitando así la demora en la realización de los

procesos subsecuentes de la operación?

RESPUESTA: NO

La firma de los instrumentos normativos no se logró en los tiempos establecidos para el

adecuado funcionamiento y ejercicio del Programa. La signatura del Convenio Marco,

cuando se realizó con oportunidad en tiempo, fue consensuado y signado a finales del

mes de enero de 2008 y publicado en el DOF el 27 de marzo del mismo año.

El Anexo Técnico, una herramienta normativa, no se firmó en los tiempos definidos, de

forma tal que permitiera la realización oportuna de las diferentes etapas operativas

posteriores. Este instrumento, se concretó recién el 4 de junio de 2008. Las repercusiones

de estos sucesos, afectaron en parte la definición de criterios de aplicación en la

recepción de solicitudes de apoyo y fueron razón para la falta de claridad en cuanto a los

montos presupuestales que cada una de las partes aportaría para el Programa.



Oaxaca

147

23. ¿La radicación de los recursos federales y estatales, así como el inicio de su ejercicio,

se realizaron en forma oportuna atendiendo los plazos establecidos en las ROP y

acorde a los tiempos requeridos para entregar oportunamente los apoyos a los

productores del estado?

RESPUESTA: NO

La radicación de los recursos federales acordados para el coejercicio, se realizó en los

tiempos establecidos, al ser un recurso, determinado en el Programa de Egresos de la

Federación para los Programas del Sector Agropecuario. El depósito en la cuenta del

Fideicomiso de la Alianza para el Campo de Oaxaca (FAPCO), se concreto en el mes de

marzo de 2008. La contraparte estatal, al mes de mayo de 2008 realizó la radicación de

del 94% de su aportación presupuestal, el resto hasta el primer trimestre de 2009..

Si bien se observó un ligero retraso, al parecer ésta no fue determinante para provocar

una afectación del desarrollo de las demás fases operativas. La disponibilidad de los

recursos pudo haber permitido que estos fueran canalizados oportunamente, siempre y

cuando la dictaminación hubiera sido oportuna. Las causas del desfase operativo radican

en las deficiencias de coordinación institucional.

Este ligero atraso en la radicación de los montos presupuestales acordados crea una

incertidumbre entre los actores normativos y operativos. Como consecuencia de ello,

algunos actores operativos y normativos, consideran que la radicación no oportuna de los

fondos, da lugar a que no llevar a cabo el proceso de dictaminación en los tiempos

marcados por las ROP y por añadidura la liberación de pagos se realiza de manera

sumamente extemporánea.

El ejercicio de los recursos presupuestales, no se ejecuto en los tiempos normados, toda

vez que a pesar de que existe autorización de las solicitudes, la liberación se realizó en

los primeros meses del 2009. Por lo tanto se marca una diferencia mayor a los 90 días

entre los tiempos programados y realizados. Es así que las instancias ejecutoras del

Programa no están cumpliendo en tiempo y forma con los acuerdos de la aportación

económica para el desarrollo del Programa.



Oaxaca

148

24. ¿Las instancias ejecutoras elaboran, de manera oportuna y con la calidad adecuada,

informes de avance físico-financiero e informes del cierre de ejercicio del Programa?

RESPUESTA: SI

Los actores institucionales han cumplido con los informes físico-financiero en los tiempos

determinado por la normatividad. El lento avance operativo del Programa se representa

en esos informes.

Al cierre del ejercicio fiscal 2008 y durante el primer trimestre del 2009, los avances del

PAAP mostraron serios retrasos en su fase de dictaminación, notificación y liberación de

recursos. Ante esta situación la elaboración del informe de cierre del ejercicio es una tarea

postergada a fechas posteriores en que se solvente la entrega de los apoyos y se

disponga de las actas de entrega recepción de todos los apoyos autorizados.



Oaxaca

149

h) Seguimiento de los apoyos

El objetivo al analizar este tema es evaluar si los responsables del Programa en el estado

tienen contemplado utilizar mecanismos que permitan valorar en qué medida los apoyos

entregados son conservados, aplicados y/o utilizados adecuadamente por los

beneficiarios, de manera que ello contribuya a lograr los objetivos de mediano y largo

plazo.

25. ¿La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo

deben realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, en la lógica de que ello

permita la consecución de los resultados esperados?

RESPUESTA: SI

En el artículo 8 de las reglas de operación se establece, la finalidad de llevar el

seguimiento y control del ejercicio de los recursos, conforme a los instrumentos jurídicos

convenidos, deberá integrarse una CRyS (Comisión de Regulación y Seguimiento), que

tendrá entre otras funciones, la de dar el seguimiento físico financiero de los recursos del

programa.

Este aspecto es señalado en el Convenio de coordinación entre los Gobiernos Federal y

Estatal. En la cláusula novena se estipula que debe haber supervisión y seguimiento de

los beneficiarios a cargo del Gobierno del Estado en cuanto a la documentación

comprobatoria del ejercicio del gasto e información físico-financiera. Así mismo en el

inciso “g” de la cláusula décimo séptima se menciona el compromiso de supervisar y

evaluar el estricto cumplimiento de las acciones que involucra el convenio.

En el Anexo Técnico se ratifica, en la cláusula quinta, inciso “f”, las obligaciones del

Gobierno del Estado, donde se especifica su responsabilidad en la ejecución y

seguimiento del Programa.

La información a la que se hace referencia se enfoca en un seguimiento de tipo financiero

y no necesariamente a una verificación con el enfoque de valoración del uso y aplicación

de los apoyos proporcionados a los beneficiarios ni si estos últimos constituyen la

población objetivo.

Los actores operativos mencionan que, mediante el proceso de recepción de las actas de

entrega, el seguimiento se realiza en aquellos apoyos que se canalizan a un activo como

maquinaria, equipo o semovientes. Y en el caso de infraestructura, mediante las visitas de

supervisión de avances de la obra, para luego proceder al pago de las ministraciones

correspondientes. Se mencionó que las instancias responsables del seguimiento son los

CADER y/o DDR y/o las coordinaciones regionales de la SEDER.



Oaxaca

150

No obstante, la supervisión que se menciona, es una visita para corroborar el acto de la

entrega del activo a la población atendida; no existe otro mecanismo aun definido para

evaluar que el activo se está canalizando la población objetivo y de los impactos que

estos generaran al productor beneficiado.



Oaxaca

151

26. De ser el caso, ¿qué tipo de modificaciones se requiere introducir al marco normativo

actual para permitir y asegurar que las instancias responsables de la ejecución del

Programa en el estado, lleven a cabo el seguimiento de los apoyos entregados de

manera que ello contribuya al logro de los objetivos del Programa?

RESPUESTA:

Es necesario que la normatividad se especifique que en la entidad se realice la definición

de indicadores de resultados que abarque las diferentes etapas del PAAP, sedde la

planeación hasta el cierre del ejercicio.

Algunos actores consideran que se deberá elaborar un manual de procedimientos en que

se especifiquen tiempos y responsabilidades. Asimismo se deberá especificar algún tipo

de sanciones en caso de encontrar irregularidades que afecten el desarrollo del

Programa.

Así mismo, consideran que la participación de los productores a través de los CSP tenga

un papel mayormente decisorio en la planeación, conducción y seguimiento del Programa,

para lo cual se deberá especificar en los anexos técnicos este procedimiento operativo.

En el caso de proyectos que involucren construcción de infraestructura agropecuaria y

pesquera, se considera la entrega de recursos conforme a los avances del proyecto,

previa verificación. Esto con la finalidad de que los recursos sean canalizados

efectivamente al proyecto. Esta acción ya se encuentra operando en el ejercicio 2008.



Oaxaca

152

i) Monitoreo de la gestión del Programa

El propósito de evaluación de este tema es valorar en qué medida se registra y utiliza

información relevante generada por el Programa para dar seguimiento a la gestión del

mismo. Para ello, se indagará si los ejecutores del Programa en el estado aprovechan, en

forma oportuna, la información generada para identificar problemas emergentes e

introducir medidas correctivas que mejoren la eficiencia y eficacia de dicho Programa y

contribuyan al logro de los resultados esperados.

27. ¿Los responsables de la instrumentación del Programa, tanto de la Delegación Estatal

de la SAGARPA como de la SEDER, llevan a cabo un monitoreo de los indicadores de

desempeño a fin de constatar oportunamente el grado de avance que registra su

gestión en el estado?

RESPUESTA: NO

Al ser el primer de año de operación del Programa y no contar con esos instrumentos, en

abril de 2008 se efectuó un taller con la participación de personal de la SAGARPA y

SEDER para revisar y validar las Matrices de Indicadores de Resultados 2008 (MIR

2008), de los cuatro programas ejecutados en la modalidad de coejercicio. El instrumento

obtenido fue afinado con la asesoría de la FAO; el documento final se envió a las

instancias participantes para que emitieran sus comentarios y sugerencia, al no haber una

emisión de estos, la versión no pudo ser registrada oficialmente para su utilización.

Este compromiso sigue siendo una tarea pendiente a concluir y efectuar por las

instituciones normativas y operativas.



Oaxaca

153

28. De ser el caso, ¿el monitoreo de los indicadores de gestión arroja información útil que

realmente esté siendo aprovechada por los operadores del Programa en el estado

para introducir medidas correctivas que mejoren su eficiencia y eficacia?

RESPUESTA: NO

Esta acción no se está realizando actualmente ante la argumentación de la carencia del

conocimiento de los indicadores.



Oaxaca

154

j) Sistematización de la información generada por el Programa

En relación con este tema se valorará si los funcionarios responsables del Programa en el

estado llevan a cabo el registro y sistematización de la información que se genera en cada

una de sus etapas de la operación, desde el proceso de difusión hasta la entrega y

seguimiento de los apoyos entregados, de manera que la información sistematizada sea

suficiente en cantidad, calidad y oportunidad para retroalimentar la gestión.

29. ¿Existe en el estado un sistema informático único que se utilice para registrar de

manera sistematizada la información del Programa?

RESPUESTA: SI

Existe un sistema informático para el registro de información de las solicitudes de los

beneficiarios. El sistema utilizado fue el conocido como Sistema de Información del Sector

Rural (SISER).

Normativamente es la vía oficial de registro y consulta de los programas coordinados por

la SAGARPA. Sin embargo no se le ha dado la valoración que éste representa para el

seguimiento y fuente de transparencia de los programas del sector agropecuario.



Oaxaca

155

30. Tomando en cuenta las características del sistema utilizado (en caso de existir) en

relación con el tipo de campos y variables que contiene, la flexibilidad de su diseño y

su funcionalidad, ¿se considera que constituye un sistema idóneo para registrar y

aprovechar cabalmente la información sobre la gestión del Programa en el estado?

RESPUESTA: SI

El diseño de SISER, permite que cada institución ejecutora tenga un administrador de

sistema y asignar permisos de acceso a las ventanillas autorizadas para la captura de

solicitudes. De esta manera el personal operativo captura la información del solicitante y

lo da de alta en el sistema para su envió a los DDR y a las comisiones respectivas.

Sin embargo, la información sistematizada no siempre utiliza la totalidad de los campos de

captura, siendo capturada la información básica de identificación del productor y de la

solicitud de apoyo; no se le da importancia suficiente al resto de los campos.

Si bien existe una limitante sobre que el sistema utiliza un lenguaje técnico que no es con

el usuario que generalmente tiene limitados conocimientos informáticos. Este detalle

puede generar retrasos en el proceso de captura hasta que se solventa esta situación.

El problema central del uso del SISER radica en que no todo el personal de las ventanillas

autorizadas le da importancia al considerarlo como un requisito. De manera adicional la

actividad de la operación y atención a los productores rurales, tanto en ventanillas como

en las comisiones, da lugar para que la captura no sea oportuna.

Lo anterior origina que la consulta realizada no siempre refleje la realidad del avance del

programa, alno estar actualizada la información.

Las referencias señalan que el SISER tiene un gran potencial de uso y que debería ser el

instrumento idóneo de sistematización y consulta. Sin embargo como existen limitantes en

el proceso de captura al no registrar la totalidad de información y restarle importancia, su

utilidad práctica se ve demeritada.



Oaxaca

156

31. ¿En qué medida los funcionarios de la Delegación Estatal de la SAGARPA y de la

Secretaría de Desarrollo Agropecuario (o su equivalente) utilizan en la práctica la

información que se registra en el sistema informático para retroalimentar la gestión del

Programa?

RESPUESTA:

Como se ha mencionado en líneas anteriores, el SISER es una herramienta de amplio

potencial que por la información no siempre actualizada y/o con los campos de captura no

suficientes, es una limitante para su correcto uso que permita retroalimentar a,los

tomadores de decisiones de ambas instituciones.



Oaxaca

157

k) Transparencia y rendición de cuentas

Esta sección tiene como objetivo retroalimentar el proceso de gestión aportando

elementos para que el Programa cuente, en el nivel estatal, con un sistema de rendición

de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados alcanzados y se

mejore la transparencia de dicha gestión. Asimismo, se valorará en qué medida se

satisfacen los mecanismos de transparencia contenidos en las Reglas de Operación, tales

como, la publicación oportuna de resultados en forma desagregada (según género, grupo

de edad, región, etc.) y el cumplimiento de los topes presupuestales, entre otros.

32. ¿Los responsables del Programa en el estado cuentan con un sistema de rendición de

cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados logrados?

RESPUESTA: NO

Normativamente, existen los mecanismos y sistemas para dar transparencia a los

diferentes programas ejecutados por la SAGARPA como aquellos en coejercicio. No

obstante, las instituciones ejecutoras no lo utilizan.

Se carece de un sistema definido de rendición de cuentas que dé transparencia a la

ejecución del Programa. Hasta el momento, no hay un comunicado en medios

electrónicos o impresos que den a conocer sobre los avances del Programa, salvo la

información que el productor beneficiario puede conocer del estado de su solicitud de

apoyo en el SISER.

Aún cuando en las reglas de operación se prevé la difusión de los resultados del

programa a través de medios electrónicos e impresos como puede ser el Periódico Oficial

del Estado y la prensa regional, es difícil que este ordenamiento se cumpla en tiempo y

forma.

Los funcionarios entrevistados mencionan que los únicos medios sobre los cuales se dan

a conocer avances es a través de las oficinas institucionales – que es lo mayormente

realizado por los productores -, reuniones con CMDR, o en reuniones con productores

que realizan la SAGARPA a través de los DDR, y en reuniones de productores con las

coordinaciones regionales de la SEDER.



Oaxaca

158

33. En caso de que existan y se utilicen mecanismos de difusión en el estado, ¿son éstos

eficientes y eficaces para dar a conocer los resultados del Programa?

RESPUESTA: NO

Los actuales mecanismos de difusión que emplean los actores institucionales no son los

adecuados para dar a conocer avances y/o resultados del Programa debido a los

limitados alcances que tienen, ya que se circunscriben a los beneficiarios y generalmente

tienen un alcance local.

Los mayormente utilizados son carteles elaborados manualmente o impresos de

computadora, en los que se da a conocer la convocatoria. Otra forma de difusión es a

través de reuniones con productores para dar conocer apertura de ventanillas así como

avances del programa. En algunas regiones, donde existen radiodifusoras de la CDI, se

anuncian los requisitos de las solicitudes y la apertura de ventanillas.

Las organizaciones de productores que tienen facilidad de acceso a medios electrónicos,

reconocen que las paginas institucionales son una herramienta para conocer lo que

acontece en los diferentes Programas.

Estos medios disponibles requieren que se incremente su cobertura e intensidad de uso

no solo en la convocatoria, sino en las diferentes fases operativas del programa.



Oaxaca

159

34. ¿Las instancias responsables del Programa en el estado cuentan con mecanismos de

transparencia sobre la gestión del mismo que funcionen eficazmente, de modo que

toda la información relevante que se genera se encuentre accesible para todos los

posibles actores interesados?

RESPUESTA: NO

Las ROP señalan la utilización de diferentes mecanismos que den transparencia a la

gestión del Programa, los cuales no son utilizados de manera eficiente. Las instituciones

ejecutoras disponen de medios electrónicos de difusión que no proporcionan información

actualizada del Programa.

El SISER, no es utilizado de manera eficiente al no representar suficiente y

oportunamente la información del proceso operativo del PAAP. Es cierto que hay una

avance de transparencia, pero no todos los actores finales del Programa tienen un acceso

real al sistema. Generalmente los productores acuden a las ventanillas para consultar la

situación de su solicitud y no es una práctica común que ellos la realicen por su cuenta.

En este sentido, hay una avance parcial de dictamen positivo en el SISER, pero no existe

dictamen negativo y sus causas de tal valoración.

La publicación en ventanillas de la SAGARPA, sobre solicitudes recibidas es lo más

cercano que se tiene a difusión de resultados del Programa.

Es una tarea pendiente difundir los avances y resultados del Programa, y requerirá que se

le dé mayor importancia. Los criterios normativos de información a los beneficiarios y

público en general —aún cuando existen, como es el caso de la publicación en el Diario

Oficial del Estado y otros medios impresos—, no alcanzan para reducir los rezagos que

dificultan la información oportuna sobre el progreso de la operación del Programa .



Oaxaca

160

l) Calidad en el servicio

Se analizará si las instancias responsables del Programa han desarrollado y utilizan algún

mecanismo que permita conocer cuál es la opinión que tienen los beneficiarios en relación

con el acceso a los subsidios, la difusión, la atención a su solicitud de información, la

realización de trámites en ventanilla, el trato recibido al plantear problemas y quejas, la

oportunidad de la notificación del dictamen de su solicitud y entrega del apoyo, y sobre el

cumplimiento de los mecanismos de transparencia de la ejecución del Programa, entre

otros aspectos relevantes de la gestión y operación del mismo en el estado.

Adicionalmente, para complementar y dar contexto a la información proporcionada por los

beneficiarios del Programa sobre la calidad en el servicio, también se considerará la

opinión de los operadores de los apoyos y de otros actores relacionados.

35. ¿Las instancias encargadas del Programa en el estado, tanto por parte de la

Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDER, utilizan algún instrumento

que se considere adecuado para medir el grado de satisfacción de los usuarios de los

apoyos?

Actualmente no se tiene determinado instrumento alguno para conocer la satisfacción de

los usuarios del Programa. La única evidencia en este aspecto, pero de manera indirecta,

lo constituyen las Evaluaciones Externas.

Una parte importante de los actores operativos, consideran que es necesario implementar

encuestas directas a beneficiarios para conocer su satisfacción con respecto los servicios

que ofrece el programa.



Oaxaca

161

36. En caso de no contar con un instrumento de medición sobre la satisfacción de los

usuarios, ¿qué tipo de variables y escalas de medida deben considerarse para su

diseño?

Respuesta:

De acuerdo a las entrevistas realizadas a funcionarios, es importante diseñar un medio de

valoración mediante encuestas directas a los beneficiarios para conocer el grado de

satisfacción.

Los instrumentos que se diseñen deberían considerar, la satisfacción de la atención en

ventanilla, en cuanto a amabilidad, tiempo de demora, disponibilidad para aclarar dudas,

entre otros.

Sobre el proceso del servicio se considera que es necesario considerar la valoración del

usuario con respecto al tiempo desde el ingreso de la solicitud hasta la notificación de la

misma, del tiempo de entrega de los recursos de apoyo, así como sobre la calidad y

precio del activo recibido.

En este último aspecto, se deberá realizar una evaluación del costo de gestión que

implica al productor el hecho de que el bien no sea recibido oportunamente.

Cuadro A1. Criterios de calidad a considerar en la evaluación de

satisfacción del beneficiario.

Concepto Indicador

Servicios Atención en ventanilla

Tiempo de atención.

Información de avances o estado de su solicitud.

Aclaración de dudas.

Equipo y maquinaria Costo d gestión

Material vegetativo

y/o Material genético

Costo de gestión

Facilidad de obtención del bien.



Oaxaca

162

m) Incorporación de mejoras en la gestión del Programa

Con relación a este tema se valorará en qué medida resulta factible rescatar lecciones

aprendidas sobre buenas prácticas de gestión derivadas de la ejecución estatal de los

programas de inversión física impulsados en años anteriores por la SAGARPA. En

particular, se analizará la experiencia obtenida a partir de la gestión de los programas de

Alianza para el Campo en el nivel estatal.

37. ¿Qué tipo de prácticas de gestión, que probaron su efectividad en la ejecución de los

programas de apoyo a bienes de capital implementados en el estado en años

recientes, pueden replicarse con éxito en la operación del Programa para la

Adquisición de Activos Productivos?

RESPUESTA:

En opinión de los entrevistados, un mecanismo que tuvo impacto positivo en el proceso

de gestión del programa de la Alianza para el Campo fue la integración de los Consejos

Operativos Distritales (COD), en los cuales actuaban las dependencias participantes en el

Programa y organizaciones de productores, quienes analizaban los proyectos recibidos y

emitían un pre dictamen sobre éstos. Su operación y funcionamiento, a pesar de las

divergencias que pudieron existir, hacían posible llegar a punto de acuerdo.

La opinión sobre los proyectos analizados a ese nivel, era un primer filtro para las

comisiones de análisis en el ámbito estatal. Se parte del criterio que los actores regionales

conocen las potencialidades y limitantes locales, por lo que sería un elemento a

considerar para asegurar resultados positivos del Programa en cuanto a proyectos de

impacto local y regional.

Una práctica de gestión, no establecida en las ROP, fue la entrega de apoyos en

parcialidades en proyectos de infraestructura y transformación, a través de convenios, que

permitían el inicio de la ejecución del proyecto, de tal forma que una vez concluida la obra

se entregaba el total del apoyo gubernamental. Los resultados positivos de esta acción,

dio pauta para que otros estados las apliquen y fuera incluida en criterios normativos.



Oaxaca

163

38. ¿Qué áreas de mejora se identifican en la gestión actual del Programa cuya atención

permitiría incrementar su eficiencia y eficacia en el nivel estatal?

RESPUESTA:

La planeación debe ser revalorada, para ello la SHCP y ahora la Cámara de diputados

han determinado que las dependencias que operen recursos federales deben realizar una

planeación, programación, presupuestación y evaluación basada en resultados, mediante

la aplicación de la Metodología de marco Lógico, lo que implica obligatoriedad en el uso

de dicha herramienta.

Otra acción complementaria y a la vez determinante, lo constituye la firma de actas de

acuerdos entre SAGARPA y SEDER en las que se especifiquen los requisitos de

documentación que se deberán cubrir. Esta acción involucra el efectuar una capacitación

puntual y oportuna a los actores de las diferentes fases de la operación.

Se considera necesario elaborar un manual de procedimientos de la operación del

Programa y no dejarlo a criterios unilaterales de alguna o de ambas instancias ejecutivas

del programa. Esto permitirá unificar criterios de recepción, de información

complementaria del proyecto, tipos de activos a considerar como sujetos de apoyo. Todo

ello contribuirá a agilizar las fases de recepción y análisis de los proyectos, así como a

definir mecanismos de seguimiento no sólo de tipo administrativo, sino de metas y

utilización de los apoyos otorgados a los beneficiarios.

Dado que dentro del proceso operativo del Programa, la etapa de análisis y dictaminación

es un cuello de botella, es imprescindible que las partes involucradas, consensuen los

criterios a tomar en cuenta para la revisión, calificación y aprobación o rechazo de los

proyectos recibidos. Estos acuerdos no deberán ser letra muerta.

Se considera que más allá de lo mencionado, la disposición personal e institucional de

realizar los cambios y ajustes necesarios será el factor determinante para que el

Programa muestre resultados en el alcance de los objetivos.

Por último, no se puede dejar de mencionar que algunos actores consideran que la

operación conjunta ha sido un fracaso. Dejar la operación del Programa a una sola

instancia sería la alternativa más viable, siempre y cuando se determine no sólo las

obligaciones sino también las responsabilidades que implique ser servidor público,

llegando a sanciones específicas como suspensión del cargo y/o inhabilitación.



Oaxaca

164

n) Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa

Con base en el análisis desarrollado sobre cada uno de los temas concernientes a la

ejecución del Programa en el estado, en este apartado se realizará una valoración de

conjunto sobre su funcionamiento y operación a fin de determinar si su instrumentación se

está llevando a cabo de una manera integral y con la eficiencia y eficacia requeridas para

el logro de los resultados esperados.

39. ¿Existe una adecuada correspondencia entre el funcionamiento y la operación estatal

del Programa y el diseño del mismo?

RESPUESTA: NO

El diseño del Programa, en los tiempos proyectados tiene una lógica que coincide en la

mayoría de los casos con los tiempos de producción para algunas cadenas productivas.

Sin embargo, las negociaciones políticas son elementos fundamentales no considerados.

No obstante, la inadecuada coordinación interinstitucional motiva que la operación del

Programa se ejecute en un periodo de tiempo sumamente largo de tal forma que existe

traslape entre ejercicios fiscales, no se concluye uno y ya inicia el siguiente.

De acuerdo a lo observado el programa, como otros más, está desfasado en un año de

ejercicio; de ahí que los productores conocen por experiencias propias o ajenas que el

beneficio a obtener no será aplicado en el año que realizan el trámite, sino hasta el

próximo ejercicio.

El diseño de coejercicio, no ha sido un esquema que contribuya al logro de los resultados

sino por lo contrario ha motivado puntos de desacuerdo de ejecución, operación y

ejercicio de los recursos. Los términos jurídicos de las aportaciones ha sido un tema muy

debatido, ya que las aportaciones se definen por el concepto de “hasta por un monto

de…”, lo que da lugar a aportar lo menos posible, situación que también pudiera acotarse

para definir un tope mínimo de aportación.



Oaxaca

165

Anexo 2

Entrevistas

Actores Institucionales

NOMBRE CARGO FECHA REGIÓN

Ing. Priscila Cruz Nájera Jefa de CADER de Nochixtlán 14-Abr-09

Mixteca

Ing. José Filemón Solano Valladares

Coordinación de Fomento y Sanidad Agropecuario del DDR Mixteca

14-Abr-09

Ing. Fulgencio Cruz de Jesús Coordinador Regional de la Mixteca (SEDER)

14-Abr-09

Mvz. Rogelio Reyes Zavala Jefe del Distrito de Desarrollo Rural de la Mixteca

14-Abr-09

Ing. Ana Luisa Santaella García Jefe de CADER de Tamazulapan 14-Abr-09

Ing. Jesús Caña Morales Jefe de CADER de ____________ 14-Abr-09

Papalopan

Ing. Jesús Rodríguez Salomón Jefe de CADER Tuxtepec 14-Abr-09

Ing. Antonio Guerrero Sánchez Jefe de DDR Tuxtepec 14-Abr-09

Ing. Jesús Raúl García León Jefe de departamento Regional Papaloapan de la SEDER

22-Abr-09

Ing. Jesús Sergio Fierro Olivera Jefe de CADER de Teotitlán 16-Abr-09

Cañada Lic. Miguel Ángel Pereda Zúñiga Jefe de departamento Regional de la Cañada de SEDER 16-Abr-09

Ing. Felipe Hernández Hernández Jefe de DDR Cañada 16-Abr-09

Ing. Ramón López Germán Jefe de DDR Sierra Norte 17-Abr-09

Sierra Norte

Ing. Edel Castellanos Echeverría Jefe de CADER de Ixtlán 17-Abr-09

Ing. Omar Contreras Hernández Coordinador de fomento agropecuario del DDR Sierra Juárez S.J 17-Abr-09

Ing. Víctor Luna Cano Jefe del Departamento Regional Sierra Norte de la SEDER 27-Abr-09

Ing. Edgar Guzmán Corral Delegado estatal de la SAGARPA 21-May-09

Valles Centrales

Mvz. Hubaldo Antonio Ayuso Avendaño

Coordinador Regional de Valles Centrales de la SEDER 17-Abr-09

Ing. Francisco Efrén Melchor Jiménez Jefe de CADER de Etla 08-Abr-09

Ing. Noemí Sánchez Hernández Coordinadora de Planeación y Desarrollo del DDR Valles Centrales 08-Abr-09

Ing. Felipe Martínez Landeta Jefe de CADER de Tlacolula 08-Abr-09

T. A. Apolinar López González Jefe de CADER de Miahuatlán 08-Abr-09

Ing. Humberto Rosales Jefe del Programa de Fomento Agrícola de la SAGARPA 14-May-09

Ing. Armando José González Carriquiri

Subdelegado Agropecuario de la SAGARPA 15-May-09

Ing. Juan Carlos Lepe Becerra Coordinador de Proyectos de Activos Productivos Federalizados de la UTOE 16-May-09



Oaxaca

166

Ing. Lino Velásquez Morales Director de Programa y Proyectos de Desarrollo Rural de la SEDER 14-May-09

Ing. Mario San Juan Martínez Jefe de CADER de Sola de Vega 08-Abr-09

Ing. José Luis Acosta Varela Coordinador del fomento y Sanidad Agropecuaria del DDR Istmo 24-Abr-09

Istmo M.C. Jorge Rojo Soberanes Jefe de DDR Istmo 27-Abr-09

Ing. José Ruelas Espinoza Jefe de DDR Costa 30-Abr-09 Costa Ing. Rolando Tomás Urías

García Coordinador de Planeación del DDR Costa 30-Abr-09



Oaxaca

167

Líderes de Sistema- Producto

NOMBRE Sistema Producto FECHA REGIÓN

Horacio Enrique Rodríguez Mociño

Presidente del Sistema Litchi y Rambután A.C

23-Abr-09

Papaloapam

Benjamín Reyes Cerón Integrante de la Asociación Ganadera

Región Norte Oaxaca 24-Abr-09

Humberto Pérez Alonso Presidente del Consejo Oaxaqueño de

productores de plátano A.R 24-Abr-09

Roberto Vásquez López Presidente del Comité Sistema

Producto Vainilla 24-Abr-09

Pablo Flores Mendoza Presidente del Sistema Producto Hule 24-Abr-09

Roberto Nivon Velásquez Representante no gubernamental del

Proyecto de melón 25-Abr-09 Istmo

Rafael Vásquez Alavez Representante del Consejo Regional

de Tomate 25-Abr-09 Sierra Norte

Luis Gustavo Galguera Sheremberg

Presidente del Consejo S.P 26-Abr-09 Valles

Centrales Benito Canseco Guzmán

Presidente del Sistema Producto Nopal-Tuna

02-May-09

Godoberto Sánchez Medel Representante del Sistema-Producto

Jamaica 30-Abr-09

Costa

Diego Ramos Bustamante Representante del Sistema-Producto

Palma de Coco 30-Abr-09

Jaime Delfino Fuentes Baños Representante Regional, Distrital del

Sistema Producto Miel 01-May-09

Alfredo Cerón Pacheco Representante del Sistema Producto

Cacahuate 01-May-09

Joaquín Fernández Grajales Presidente del Consejo Estatal de

Cítricos de Oaxaca A.C 01-May-09



Oaxaca

168

Productores

NOMBRE FECHA REGIÓN

Neftalí Hernández Paredes Productor 24-Abr-09 Sierra Norte

Elvira Castellanos Hernández Productor 25-Abr-09

Valles Centrales

Ausencio Santiago Ramos Escobar

Productor 25-Abr-09

Juan Víctor Amaya Florean Productor 25-Abr-09

Minerva Asunción Hernández Salazar

Productor 26-Abr-09

Bonifacio Arellanes Robles Productor 26-Abr-09

Norberto Olivera Martínez Productor 28-Abr-09

Marcos González Sibaja Productor 28-Abr-09

Rolando González Martínez Productor 28-Abr-09

Idalia Castro Salvatierra Productor 28-Abr-09

Anatolio Pérez Martínez Productor 28-Abr-09

Antonio Hernández Romero Productor 28-Abr-09

Jovita Pérez Carlos Productor 02-May-09

Antonio Manuel García Productor 29-Abr-09

María Sernas López Productor 03-May-09

Eduardo Margarito Baños Laredos

Productor 01-May-09

Costa

María de Lourdes Cruz Urano Productor 02-May-09

Ciro Cruz Gómez Productor 02-May-09

Laura Asunción Castellanos Luis

Productor 02-May-09

Crispín Gómez Altamirano Productor 30-Abr-09