REUNIÓN CONJUNTA DEL CONSEJO ASESOR DE MINISTROS DE HACIENDA ODE FINANZAS, BANCOS CENTRALES Y RESPONSABLES DE PLANEACIÓN

ECONÓMICA CON LA COMISIÓN DE LA COMUNIDAD ANDINA,SOBRE ARANCEL EXTERNO COMUN

Informe de Relatoría

El viernes 13 de agosto se celebró, en la ciudad de Lima, la Reunión Conjunta de Ministros de Hacienda o de Finanzas y Directores de Bancos Centrales de Reserva para tratar de iniciar la reflexión en el tema del ARANCEL EXTERNO COMÚN en el marco del perfeccionamiento de la Unión Aduanera. Esta reunión fue programada durante la pasada Cumbre Presidencial Andina en la ciudad de Cartagena, como parte de los trabajos conjuntos entre la Comisión y el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o de Finanzas, Bancos Centrales y Responsables de Planeación Económica, con miras a dar cumplimiento al mandato presidencial de consolidar el Mercado Común Andino antes del año 2005.

La presidencia estuvo a cargo de Perú, en la persona del Ministro de Economía y Finanzas, señor Víctor Joy Way y contó así mismo con el presidente de la Comisión, Ministro Cesar Luna Victoria, y con delgados de los cinco Países Miembros. La lista de participantes se adjunta como ANEXO I.

La reunión fue inaugurada por el Secretario General de la Comunidad Andina, Embajador Sebastián Alegrett, quien tras dar la bienvenida presentó el programa de trabajo, indicando que el objetivo era iniciar una reflexión a fondo sobre los retos que enfrenta la Comunidad Andina a futuro, en particular, sobre los tema referidos a la consolidación del Mercado Común y especialmente el AEC. Señaló el señor Alegrett que si bien, la Unión Aduanera Andina es incompleta y mantiene imperfecciones, éstas son poco significativas en términos del volumen de comercio que ha desarrollado la Comunidad y además que el modelo de integración Andino cuenta con una sólida institucionalidad que se está fortaleciendo día a día.

Se refirió también al entorno macroeconómico actual de los países de la Subregión, y destacó que la consolidación de la Unión Aduanera es la única manera que le permitirá a la Comunidad Andina hacer frente a los grandes procesos de la transformación de la economía mundial en materia comercial, tanto al nivel hemisférico en el ALCA, como al nivel internacional en la Ronda del Milenio de la OMC que se inaugura este año, escenario que obligará entonces mantener posiciones muy coherentes y coordinadas para poder tener éxito definitivo en la defensa de los intereses de la Subregión en la economía mundial. Señaló que la reunión se trataba de un diálogo abierto y distendido en una reflexión que permita avanzar sobre el tema arancelario y del Mercado Común en general.

Finalmente, el embajador Alegrett agradeció la presencia del doctor Ricardo Ffrench-Davis como expositor e instó a la concurrencia a aprovechar su amplia experiencia para enriquecer el diálogo.

A continuación tomó la palabra el presidente de la reunión quién tras dar la bienvenida a la concurrencia se refirió a los preceptos de la política económica en Perú, señalando

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que este país ha adoptado una economía de mercado con el correspondiente énfasis de los instrumentos de política económica para el desarrollo y que el énfasis en el manejo de la economía se centra fundamentalmente en las políticas monetarias y fiscales, con lo que ha optado por una estructura arancelaria mucho menos dispersa.

Los asistentes acordaron seguir el siguiente orden del día:

1. Exposición de la Secretaría General sobre la situación actual y perspectivas del AEC Andino.

2. Primera sesión de comentarios de los participantes.

3. Exposición del Doctor Ricardo Ffrench-Davis.

4. Segunda sesión de comentarios de los participantes.

5. Sesión de la Tarde: Conclusiones

1. Exposición de la Secretaría General: Situación y Perspectivas del AEC Andino: Elementos para un Debate.

La presentación por parte de la Secretaría General estuvo a cargo del Doctor Jorge Vega, quien expuso una visión general del estado actual del proceso de integración andino, en lo que concierne al tema de la política arancelaria común. En ese sentido, la presentación pretende simplemente plantear elementos para un debate conforme a la orientación, con la cual se convocó a la reunión.

La exposición se centró en cuatro grandes temas: contexto internacional y regional de la política arancelaria, discusión acerca de los criterios para una política arancelaria comunitaria, la situación actual del mecanismo arancelario comunitario y una evaluación del mismo y, finalmente, la relación del tema arancelario en el objetivo de consolidar el Mercado Común de la Comunidad Andina. Dicha exposición es un resumen del documento “Perspectivas del AEC Andino” preparado por la Secretaría General con el apoyo del FLAR y la participación de dos consultores externos, el cual figura como ANEXO II de este informe. Los principales elementos de la presentación fueron:

Con respecto al tema del entorno internacional se destaca el hecho de que los países están inmersos en un proceso de globalización con una tremenda repercusión de lo que sucede en una de ellas sobre el resto de las otras, casi de manera inmediata. Este proceso está impulsado por distintos factores como el cambio tecnológico en medio de un proceso generalizado de la liberación del comercio, inversiones y cambios estructurales. Esta liberalización del comercio consiste en la reducción de restricciones arancelarias y para - arancelarias que se hace tanto multilateralmente como regionalmente a través de la diversidad de acuerdo de integración o cooperación que hay entre grupos de países, en un contexto de regionalismo abierto.

En relación con los criterios para la definición de una política arancelaria, se destacó el que el arancel es un instrumento de política económica que tiene dos efectos, un efecto sobre la asignación de recursos y un efecto fiscal al ser fuente de ingresos

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públicos. La importancia de este instrumento como asignador de recurso o fuente de ingresos fiscales varia de acuerdo al énfasis que se asigne al arancel como instrumento de política económica. Adicionalmente, hay una tendencia a que el instrumento arancelario pierda importancia como fuente de ingresos fiscales, tendencias que se prevé se va a mantener en el futuro. Como asignador de recursos, el arancel puede ser utilizado como un instrumento de protección de la producción local frente a los bienes importados, y crear un margen de preferencia a favor de la producción nacional, que en un acuerdo de Unión Aduanera es el margen de preferencia para la producción de los miembros de esa asociación. Es importante mencionar que el arancel delimita los niveles y la estructura de la eficiencia interna de una economía según las opciones de política arancelaria y que son materia de debate: arancel uniforme (o plano) y arancel diferencial (o escalonado). Al respecto el doctor Venga mencionó que al arancel uniforme se le atribuye una mayor eficiencia por su simplicidad en la administración y porque elimina distorsiones sectoriales sin privilegiar algunos sectores en desmedro de otros. Con un arancel escalonado, precisamente se desea dirigir los recursos de una economía por ejemplo si se trata de promover sectores con mayor valor agregado.

Como ventajas que trae la aplicación de un AEC se señalaron las siguientes: Un AEC favorece la inversión al ampliar el tamaño del mercado y otorga mayor certidumbre a la política económica y comercial de los países; un AEC mejora la imagen internacional de un grupo de países que lo adopta y se le ve como un grupo más cohesionado y de mayor presencia; un AEC también nivela y equilibra las condiciones de competencia intrarregional y genera mayor fluidez en las corrientes de comercio al evitar distorsiones en las condiciones de competencia entre las empresas; un AEC reduce presiones de grupos de interés, al menos los locales. Finalmente se puede también decir que un AEC aumenta el poder de negociación de países, básicamente por la agregación de países y la suma de capacidades de presencia económica, política y geográfica en el contexto internacional, pero también por aumento del tamaño del mercado.

Con respecto de la experiencia andina se indicó que el AEC rige desde 1995 y tiene una estructura escalonada de 4 niveles básicos, 5, 10, 15 y 20, pero involucra una serie de tratamiento especiales y excepciones que merman su eficiencia. En realidad, el AEC que hoy existe refleja las condiciones de la época en que se negoció y refleja las condiciones imperantes en la estructura productiva fundamentalmente de Colombia y Venezuela y el nivel de coincidencia que se había alcanzado en aquella época, que se materializó con la adopción de un Arancel externo comunitario. La inclusión de los países que no están en el AEC tendrá que tomarse en cuenta para definir si se adopta un esquema como el existente o se replantea la estructura arancelaria.

Sobre los resultados que ha ofrecido el mecanismo andino, se presentaron cifras del comportamiento comercial y de su impacto fiscal sobre las economías de la Subregión. Estas están recogidas en detalle en el documento de la Secretaría y destacan el sustancial incremento del comercio entre los socios, de productos industriales fundamentalmente y la mejora sustancial en materia de eficiencia fiscal que ha implicado la reforma.

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La última sección se refirió a las relaciones entre el AEC y el mercado común andino, en la cual se resaltó la necesidad de trabajar, en paralelo a la libre circulación de bienes y servicios, capitales y personas, en un proceso de armonización de políticas macroeconómicas, del cual el arancel también forma parte.

Como reflexión final, el señor Vega señaló que el AEC es un mecanismo fundamental para el proceso de desarrollo en un mercado común en el cual ya se está avanzado en la Comunidad Andina por lo que la definición y aplicación de un futuro AEC debería contemplar entre otros los siguientes criterios: tendencia a la baja, menor dispersión, no excepciones y una adopción plena en los cinco países.

2. Primera sesión de comentarios de los participantes.

Al término de la exposición los representantes de los países hicieron comentarios sobre la exposición de la Secretaría General respecto de las características del AEC. Los siguientes son los principales aspectos de la primera ronda de comentarios, los cuales muestran una gran coincidencia entre todas las delegaciones en cuanto a la idea de propender por un arancel menos disperso que el actual.

Colombia

El delegado de Colombia recalcó que es fundamental profundizar la Unión Aduanera Andina y manifestó coincidir con los criterios de la Secretaría de propender por un AEC más bajo y menos disperso. En este sentido convocó a analizar técnicamente la posibilidad de contar con un arancel plano, que podría ser adoptado gradualmente y en forma compatible con las tasas de recaudo efectivas para no generar problemas fiscales. Agregó el delegado de Colombia que también coincide, por lo menos en el análisis de la experiencia colombiana, en que el arancel está desapareciendo como instrumento efectivo de política comercial y como instrumento efectivo en materia fiscal, ya que en las actuales circunstancias la política comercial debe estar orientada hacia el acceso a mercados. Adicionalmente señala que la CAN tiene que avanzar simultáneamente en materia de negociaciones con terceros, pues es ahí donde se presentan las principales distorsiones en la política arancelaria común, además de la coordinación de asuntos macroeconómicos y políticas sociales.

Ecuador

El delegado de Ecuador también se pronunció a favor de los criterios básicos planteados por la Secretaría General y las ideas expuestas por la representación de Colombia, en el sentido de que el arancel debe tender, en un proceso gradual, hacia una estructura con menor dispersión quizás de dos niveles (bi - plano) y con tendencia a la baja, por cuanto ese puede ser un buen instrumento en la política de control de la inflación. Sin embargo, manifestó que las circunstancias actuales de Ecuador limitaban la acción de su gobierno en las rebajas del arancel en virtud a la alta participación que mantienen los recaudos fiscales en el total de los ingresos del gobierno central, que en la actualidad está cerca del 25%. En este sentido, sugirió que se pueden buscar alternativas institucionales que permitan a los países de la

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Subregión conciliar el comportamiento de sus balances fiscales con una política arancelaria común que se enmarque dentro de los criterios mencionados, particularmente examinar la posibilidad de darle a la CAF y/o al FLAR un papel más activo como organismos financieros de estabilización con la posibilidad de otorgar ayudas no reembolsables.

Perú

Por su parte, el señor Ministro de Industria, Turismo y Negociaciones Comerciales Internacionales de Perú y presidente de la Comisión, manifestó su complacencia con la coincidencia expresada en las intervenciones anteriores respecto de la visión de futuro sobre la política arancelaria común en la Subregión. Sin embargo, hizo énfasis en que se debe prestar mucha atención a las dificultades que representa el arancel en materia sectorial y que se manifiesta en los tratamientos especiales que mantiene, refiriéndose particularmente al sector agrícola y a los sistemas de estabilización de precios. En efecto, señaló el ministro, el AEC tiene cerca de 150 productos sujetos al sistema de franjas de precios y que son precisamente los bienes agrícolas que se comercian dentro de la Subregión y que han sido materia de diversos conflictos entre los socios de la Comunidad. En este sentido sugirió incorporar a los Ministros de Agricultura en la formulación de la política arancelaria, por cuanto ese sector es muy importante y sensible en todos los países de la Subregión, y de estrechar el trabajo conjunto entre los Ministros de Finanzas con los Ministros de la Comisión.

También se refirió a otras “perforaciones” que operan por la vía de los sistemas vigentes de crédito o diferimiento al pago del arancel.

Venezuela

En su alocución el Ministro de Finanzas de Venezuela ilustró el proceso de transformación que está desarrollando su gobierno en materia de política económica, con el principal objetivo de devolver a los mercados sus mecanismos fundamentales de ajuste y minimizar la alta incertidumbre y volatilidad de la economía venezolana en los últimos años, producto de su dependencia petrolera. Señaló que la política arancelaria está asociada a este propósito, más que a consolidarse como fuente de recursos fiscales, pues el objetivo de la actual política macroeconómica de Venezuela es lograr que la economía opere con precios reales.

Bolivia

Con relación al AEC, la delegación de Bolivia expuso la visión que tiene el país de su arancel, resaltando el papel fiscal que sobre éste ha recaído en los últimos años. Manifestó que dadas las intervenciones y la coincidencia sobre el rol del arancel, parecía viable la posibilidad de encontrar un acuerdo que permitiera el perfeccionamiento del mecanismo. En efecto, el gobierno boliviano estima que establecer aranceles en función de dar mayor protección y ventajas a determinados sectores de la economía resulta peligroso, por cuanto necesariamente se afecta negativamente a otros, lo cual es una balanza muy difícil de manejar, económica y políticamente.

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3. Exposición del doctor Ricardo Ffrench Davis

La exposición del señor Ffrench, cuya transcripción editada se incluye como ANEXO III, se desarrolló alrededor de algunos aspectos relevantes para el análisis de la situación y entorno económico internacional, cómo se relaciona éste con el proceso de integración y el AEC, y las conexiones de estas nuevas condiciones con el proceso de crecimiento económico. Al inicio de la exposición, el doctor Ffrench-Davis resaltó que como objetivo primordial está el alcanzar una senda de crecimiento sostenido con mayor equidad y bienestar, lo cual está relacionado directamente con los niveles de productividad que logre alcanzar la economía y la equitativa distribución de la misma.

Para alcanzar el proceso de crecimiento sostenido se debe asegurar que la economía funcione con "precios correctos", con lo cual el arancel, como variable que afecta la formación de precios, juega un papel importante, a través de diversos aspectos adicionales o complementarios a los expuestos por la Secretaría General:

En primer lugar, no se puede lograr un proceso de desarrollo productivo estable y sostenido sin inversión, tanto en eficiencia como en cantidad. Sobre este particular juega un importante papel la credibilidad y, en un escenario de integración, el cumplimiento de las reglas del juego pactadas es imprescindible. En la experiencia reciente de América Latina, que adolece de una insuficiencia crónica de formación de capitales, ha resultado muy útil la gradualidad como elemento de credibilidad que se ha visto reflejada en la estabilidad macro que imperado en la región en la última década. Dentro del ambiente macro el arancel es una variable que juega también como variable de credibilidad.

En segundo lugar, el contexto internacional es el gran cambio de la década de los 90: la mayor globalización, el surgimiento del regionalismo abierto, con preferencias comerciales mucho más limitadas que en años anteriores, por los niveles más bajos de arancel a terceros. Sin embargo, aunque el comercio aparece como el elemento dinámico del crecimiento económico en esta década, no debe dejarse de lado la gran porción de la producción que no cruza las fronteras, incluso en los países desarrollados. Entonces, no basta con que una parte sea dinámica si el resto de la economía no es dinámico, y allí está el nexo macro y de productividad. Está el nexo de educación para producir mejor que antes para adaptar los cambios tecnológicos de este mundo tan veloz. Un aspecto colateral en la concepción de la globalización es que, si bien hay quienes pregonan que en este proceso la geografía es una variable que ha desaparecido por el increíble desarrollo de las comunicaciones y el transporte, la realidad muestra que es un variable que aun cuenta para la formación de lazos comerciales. En los grandes esquemas de integración como la UE y el NAFTA, los volúmenes de comercio entre sus socios superan el 50%, con lo que se verifica el que todavía son importantes variables como la cercanía geográfica y las similitudes o cercanía en las condiciones y nivel de desarrollo de las economías que comercian.

Algo de los beneficios de la integración se percibe en la canasta de productos que se está comerciando al interior de Latinoamérica. Sin embargo, para aprovechar

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mucho más esa situación debe aumentarse la inversión en cantidad y calidad, lo que a su vez requiere un entorno de precios correctos.

Con respecto al tema de armonización de políticas económicas, el expositor destacó cómo la globalización ha sido mucho más intensa en algunos aspectos (flujos financieros, inversión directa) pero ha retrocedido en otros como el mismo comercio y particularmente en la institucionalidad internacional, con lo cual, la integración ofrece una alternativa útil para complementar los procesos de globalización. Así mismo, señaló que el arancel es evidentemente un instrumento de armonización y por lo tanto su plena aplicación debe ser entendida en forma amplia de tal forma que se incluyan aspectos como las normas antidumping y de salvaguardias, para evitar que éstas generen un ambiente heterogéneo no deseado. Además, en un escenario en que las preferencias se han limitado por niveles arancelarios de 13% en promedio, otras variables como el tipo de cambio, adquieren gran importancia en la determinación de los flujos comerciales.

Continuando con el tema de armonización, el señor Ffrench-Davis indicó que el acotar los déficits fiscales para facilitar una aproximación macro es muy importante, siempre que este proceso no implique una pérdida de capital humano y en general de lo macro social. La política fiscal, como la cambiaria y monetaria, debe desarrollarse en condiciones anticíclicas, ya que las políticas procíclicas desalientan la productividad y el proceso de inversión.

4. Segunda sesión de comentarios de los participantes

Tras la intervención del doctor Ffrench-Davis, las delegaciones hicieron comentarios para acoger algunos de los criterios presentados y sumarlos a los que se habían realizado en la sesión anterior. En tal sentido cabe destacar la coincidencia en la mayoría de los criterios señalados, de los cuales resaltan los siguientes:

- Es indispensable crear y fortalecer el clima de confianza.

- La gradualidad y la eliminación de la volatilidad macroeconómica debe tenerse como criterio fundamental para enfrentar el proceso de perfeccionamiento de la Unión Aduanera y de armonización macroeconómica.

- Aunque el AEC andino es un instrumento sujeto a perfeccionarse, debe trabajarse sobre la base de lo ya alcanzado.

- Es factible alcanzar un arancel de plena aplicación antes del 2005.

- Algunas de las dificultades que hoy enfrenta el AEC responde a la falta de claridad sobre las reglas de juego en las materias con que se relaciona este mecanismo, como es caso de lo que sucede con el SAFP y los niveles de arancel negociados en la OMC.

- El fortalecimiento de la institucionalidad andina, especialmente de las entidades financieras, es muy importante como alternativa de las fuentes internacionales y como complemento al Sistema de Integración Andino. Sobre este aspecto el FLAR señaló que puede ser una recomendación con miras al próximo directorio de la entidad, redimensionar el papel de la misma como proveedor de

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financiamiento de estabilización, especialmente para los tiempos de crisis que enfrenta la Subregión.

- El representante de la CAF realizó una sintética exposición sobre las condiciones de la crisis internacional que están enfrentando los países, de lo cual se pueden extraer tres lecciones básicas: En primer lugar, los países de la Subregión que estaban más rezagados en las reformas estructurales son los que precisamente han sufrido de manera más aguda la crisis. Una segunda lección es que los países deben trabajar por tener un sistema bancario más sólido y sistemas financieros más solventes a la hora de enfrentar este tipo de crisis. Por último, es destacable el importante papel que ha jugado la integración como "colchón" estabilizador.

5. Sesión de la Tarde: Conclusiones

La sesión de la tarde fue abierta por el embajador Sebastián Alegrett quien subrayó algunos aspectos claros de coincidencia que se desprendían de las discusiones de la sesión matutina, en particular los aspectos referidos a la temporalidad del proceso de perfeccionamiento del AEC, los criterios básicos sobre su estructura y nivel y la idea de fortalecer las instituciones financieras andinas. Sobre el primer punto indicó que, en su opinión, el año 2002 podría ser una fecha adecuada para la adopción plena del arancel comunitario teniendo en cuenta la meta del 2005 para la conformación del Mercado Común. Enseguida invitó a los participantes a que se apuntaran ideas concretas sobre el trabajo a realizar.

De las intervenciones sobre este último aspecto se extractan las siguientes:

La delegación de Perú insistió en que se deben abordar los temas referidos a las dificultades particulares y específicas que tiene la práctica actual del arancel, en especial:

- Las distintas variantes de política económica y comercial que generan perforaciones al mismo en el mercado ampliado, tales como las preferencias no comunitarias, las políticas de dumping y subsidios, la existencia de programas de inversión con créditos “atados”, etc.

- La necesidad de incorporar a la discusión a los Ministros de Agricultura por la importancia que tiene este sector dentro de la problemática arancelaria.

- Existiendo consenso en la Subregión respecto de propender por un arancel más bajo y menos disperso, la tarea que debe abordarse es el diseño del proceso de “desgravación” (aproximación).

La delegación de Venezuela señaló algunos aspectos que también se deben tener presentes para facilitar la adopción del AEC de acuerdo a los criterios establecidos:

- Respecto del Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP), además de revisar las consolidaciones arancelarias ante la Organización Mundial de Comercio (OMC), debe revisarse la metodología, pues el Sistema fue adoptado en un momento de precios internacionales altos. Desde una perspectiva más amplia, la política agropecuaria de los países andinos debe revisarse por cuanto ella ha

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traído serios problemas en la formación de precios, pues esta se ha caracterizado por ser una política de sustentación de precios y, en este sentido, el tema atañe tanto a los ministros de hacienda e industria, como a los de agricultura.

- Debe adelantarse una evaluación de los regímenes especiales para el comercio al interior de la Subregión, pues éstos son también fuente de perforaciones. En particular el caso de la zonas Francas.

- Al igual que el sector agrícola, el sector automotor debe tener especial atención por estar sujeto a una política sectorial especial.

- De acuerdo a la experiencia, es necesario que se adopten mecanismos de aproximación al AEC con criterios generales que no impliquen un proceso largo y desgastante de negociación entre los Países Miembros.

- La unificación arancelaria pasa también por un trabajo intenso en materia de armonización de las políticas de compras públicas, pues el uso de ellas puede determinar serias distorsiones por sobreprotección a la producción doméstica.

La delegación de Colombia por su parte señaló los siguientes aspectos.

- Los objetivos en materia de arancel son bajar el nivel, eliminar la dispersión, lograr que sea verdaderamente común con todos los socios y restringir sobre todo las normas de excepción.

- A efectos de concretar dichos objetivos se puede establecer un proceso por etapas que facilite la aproximación de las economías con dificultades. Se puede iniciar con la reducción de la dispersión y la eliminación de los anexos para, posteriormente estudiar los niveles de reducción arancelaria.

- Las distintas formas de perforaciones al arancel deben abordarse de manera integral.

- En cuanto al proceso de armonización macroeconómica, ésta puede concretarse si se comienza por la armonización de políticas e instrumentos que inciden sobre el comercio, en especial el comportamiento de los tipos de cambio.

- Para lograr esto también se debe aprovechar la experiencia de las instituciones financieras andinas para establecer mecanismos de evaluación o examen, sistematización de los compromisos y armonización de estadísticas.

- El Sistema Andino de Franjas de Precios es un mecanismo útil, no obstante que debe revisarse, tanto desde el punto de vista de su metodología, como del número de productos que abarca.

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El delegado de Ecuador apuntó a su vez que:

- El SAFP fue concebido como elemento estabilizador que cumple su función como tal. En el proceso de perfeccionamiento de la Unión Aduanera debe tenerse cuidado con la disyuntiva, que aun existe, entre protección y competitividad, por lo que debe dicho Sistema debe perfeccionarse.

- Es muy importante coordinar todas las negociaciones que adelanten los países. De manera óptima, debe propenderse por decidirse de manera comunitaria las propuestas sobre negociaciones con terceros.

- En efecto, debe procurarse un papel mucho más activo de las instituciones financieras andinas, incluso evaluar la posibilidad de que éstas tengan funciones de control y monitoreo de las políticas y cuenten con una mayor capacidad de financiamiento.

- Para facilitar la tarea de armonización de políticas, debe adoptarse un criterio de transparencia en y desarrollarse un proceso de armonización de información macroeconómica, tanto estadística como de políticas.

La delegación de Bolivia apoyó el criterio de acompañar el tema del AEC con los trabajos de armonización de política macroeconómica, comenzando por una armonización cambiaria. Señaló que en el caso boliviano una reforma arancelaria que conlleve incrementos del arancel es muy difícil de adoptar, por los costos que para este país significan las tasas altas a las importaciones.

La Secretaría General destacó la gran relevancia que había tomado el tema agrícola en la discusión, además de la serie de temas señalados que implican una agenda bastante amplia pera el desarrollo el tema arancelario. Propuso la Secretaría que se programaran reuniones técnicas de alto nivel con los encargados de las finanzas en los países para estudiar algunos de los temas, apuntando que algunos aspectos de armonización como la doble tributación, el tratamiento del impuesto al valor agregado y la inversión extranjera han tenido avances a través de estudios realizados por consultores y que serán presentados en Comisión.

Con respecto al desarrollo del trabajo conjunto, el presidente de la Comisión se comprometió a asegurar la participación de los Representantes Titularles en las reuniones que sean convocadas y propuso la realización de una Comisión Ampliada de Comercio, Economía y Agricultura.

Al final de la reunión, el Fondo Latinoamericano de Reserva (FLAR) y la Secretaría General firmaron un convenio de cooperación para el desarrollo y armonización de las estadísticas macroeconómicas en la Subregión, lo cual, en palabras del Secretario General, constituye un importante aporte en la solución de algunas de las inquietudes que sobre ese aspecto se plantearon en la reunión.

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ANEXO I

LISTA DE PARTICIPANTES

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LISTA DE PARTICIPANTES

BOLIVIA

ANA MARÍA SOLARES GAITE Viceministra de Relaciones Internacionales e IntegraciónMinisterio de Relaciones Exteriores

BERNARDO REQUENADirector de la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales Ministerio de Hacienda

MARCELO JANKO ALVAREZDirector del ALCAMinisterio de Relaciones Exteriores

PATRICIA PALOMEQUEJefe de Unidad CAN - BilateralesMinisterio de Comercio Exterior e Inversión

COLOMBIA

LUIS ARMANDO BLANCOAsesorMinisterio de Hacienda

EDGAR TRUJILLO CIROAsesorMinisterio de Comercio Exterior

ECUADOR

FERNANDO SUÁREZ ANDRADEJefe de la División de Económia y FinanzasMinisterio de Finanzas y Crédito Público

ANDRÉS BAQUERIZO BARRIGASubsecretario de Crédito PúblicoMinisterio de Finanzas y Crédito Público

SALVADOR MARCONI ROMANODirector Estadística EconómicaBanco Central del Ecuador

GUSTAVO ABDODirector de PlanificaciónPresidencia de la República

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PERU

VÍCTOR JOY WAYMinistroMinisterio de Economía y Finanzas

CÉSAR LUNA VICTORIAMinistroMinisterio de Industria, Turismo, Integración yNegociaciones Comerciales Internacionales

ALFREDO FERRERO DIEZ CANSECOViceministroMinisterio de Industria, Turismo, Integración yNegociaciones Comerciales Internacionales

JAVIER GALVÁNAsesorMinisterio de Economía y Finanzas

CARLOS AUGUSTO CASAS TRAGODARAAsesorMinisterio de Economía y Finanzas GLADYS CHOY CHONGSubgerente Sector Externo de la Gerencia de Estudios Banco Central del Perú

VENEZUELA

JOSÉ ALEJANDRO ROJASMinistroMinisterio de Hacienda

ARMANDO CÓRDOVA OLIVIERICoordinador de la Oficina de Programación y Análisis MacroeconómicoMinisterio de Hacienda

CARLOS ALBERTO GUEVARA SOLANODirector General de Comercio ExteriorMinisterio de Industria y Comercio

HÉCTOR EDUARDO FONSECA AGUILERADirector de Comercio y TecnologíaOficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la RepúblicaMinisterio de Planificación

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ELBA JULIETA GARCÍATERREROAsesor Ministerio de Hacienda

ANGEL RUOCCOGerente (e) Relaciones InternacionalesBanco Central de Venezuela

RODRIGO ARCAYA SMITHEmbajadorEmbajada de Venezuela

VELIA M. VILLEGAS BARTOLOZZIMinistro ConsejeroEmbajada de Venezuela

CAF

FIDEL JARAMILLOEconomista Jefe

FLAR

ROBERTO GUARNIERIPresidente

MIGUEL PACHECO GUZMÁNSupervisor

EXPOSITOR

RICARDO FRENCH-DAVIS

SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA

SEBASTIÁN ALEGRETTSecretario General

JORGE VEGA CASTRODirector General

VÍCTOR RICO FRONTAURADirector General

NICOLÁS LLOREDA RICAUTEDirector General

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JOSÉ ANTONIO GARCÍA BELAÚNDEAsesor del Secretario General

ALLAN WAGNER TIZÓNAsesor del Secretario General

ALEXIS VALENCIA MORENOCoordinador

JUAN CARLOS ELORZAFuncionario Internacional

ADOLFO LÓPEZ BUSTILLOFuncionario Internacional

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ANEXO II

PERSPECTIVAS DEL ARANCEL EXTERNO COMUN ANDINO

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PERSPECTIVAS DEL ARANCEL EXTERNO COMUN ANDINO

RESUMEN EJECUTIVO

El Contexto Internacional y Regional

1. La mayoría de los países de Latinoamérica han llevado a cabo programas de estabilización y reformas estructurales orientadas a liberalizar sus mercados. En consonancia con las tendencias centrales de la economía internacional, definidas por los procesos de globalización y regionalización, los países de la región han puesto en marcha programas de liberalización comercial, impulsando al mismo tiempo acuerdos de libre comercio en un marco de regionalismo abierto.

2. Así, en América Latina han tomado importancia bloques de integración como la Comunidad Andina y Mercosur, los cuales coexisten con acuerdos comerciales de los países integrantes con otros bloques o países. Sin embargo, en los años recientes ha tomado gran importancia la necesidad de la actuación conjunta de los integrantes de los bloques en las negociaciones comerciales, con el fin de no crear o profundizar las “perforaciones” en el mercado comunitario.

3. Una consecuencia de los diferentes acuerdos regionales y subregionales ha sido la reducción significativa de los aranceles efectivos promedio. En la medida que la formación de los bloques comerciales sea un medio para liberalizar el comercio mundial, se espera que los aranceles tiendan a ser cada vez menos relevantes en la determinación de los flujos de comercio y como fuente de ingresos fiscales.

4. Asimismo, los países han reducido la dispersión y nivel de sus aranceles para evitar los costos en que incurrieron en el pasado al aplicar políticas de industrialización por sustitución de importaciones con el consecuente sesgo anti-exportador. De esta manera, los países buscan una mayor y más eficiente integración a los mercados mundiales.

El Arancel Externo Común

5. La teoría económica y las tendencias mundiales sugieren la conveniencia de aranceles relativamente bajos y con menor dispersión. Este enfoque teórico se sustenta en evidencias empíricas que indican una relación positiva entre la apertura y el crecimiento económico.

6. Durante la última década se ha reducido de manera significativa el nivel y la dispersión arancelaria de los países de la Comunidad Andina, reduciéndose en consecuencia las diferencias en la política comercial de estos países. Sin embargo, aún no se ha llegado a implementar en su totalidad el arancel externo común, al existir un alto grado de discrecionalidad en las modalidades de aplicación de los mecanismos de excepción y al existir además una serie de excepciones a la estructura arancelaria común acordada. De esta manera, la ausencia de una estructura arancelaria estable y predecible, impide el adecuado aprovechamiento de los beneficios de una Unión Aduanera.

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7. Un arancel externo común imperfecto y de aplicación parcial en la Comunidad Andina generan incentivos diferenciados para un mismo producto en función de su ubicación productiva dentro del bloque. Teniendo en cuenta que la localización de la inversión también es afectada por los niveles y dispersión de los aranceles, ésta puede registrar sesgos que no reflejan las verdaderas ventajas comparativas de los países. Asimismo, sin un AEC, se pueden generar flujos de comercio artificiales, que hacen necesaria la aplicación de normas de origen, las que implican altos costos burocráticos de administración y control.

8. La adopción de un arancel externo común implica necesariamente modificaciones en la asignación de recursos en los países. Sin embargo, frente a los mayores flujos de comercio esperados, es posible que se produzcan cambios en el tipo de cambio real, que ayuden en el proceso de ajuste. Asimismo, los gobiernos pueden adoptar medidas para facilitar este proceso. Este es el caso, por ejemplo, de las reformas impositivas, que evitan cargas excesivas hacia ciertos sectores productivos, o de la mejora en la eficiencia de los servicios públicos que redunda en una mayor eficiencia en los sectores usuarios de los mismos.

9. Otras importantes ventajas que trae consigo la adopción de un AEC deben ser destacadas:

Grupos de interés. Con un AEC, los gobiernos de cada país enfrentan una menor presión por parte de los grupos de interés locales frente a la apertura comercial, garantizándose la permanencia de la misma. Ello puede ocurrir porque una potencial modificación de la estructura arancelaria debe ser aprobada al nivel comunitario.

Futura negociación multilateral. Puede contribuir a un más exitoso proceso de negociación multilateral porque elevar el poder negociador de los países de la región y puede minimizar los costos de negociación al reducir el número de negociadores y de discrepancias internas.

Imagen. Contribuye a mejorar la aceptación e imagen de otros programas y políticas de estabilización al interior y desde fuera de la región.

Inversión. Fomenta los flujos de inversión entre los países miembros y los flujos de inversión desde otros países hacia la región porque:

a) Reduce la incertidumbre sobre la política comercial y económica de los países; y

b) Permite a los inversionistas aprovechar un mayor tamaño de mercado si existen economías de escala.

Armonización. Al tenerse una estructura arancelaria estable y predecible, se facilita la armonización de las políticas macroeconómicas y otras políticas, de tal manera de eliminar gradualmente cualquier distorsión en contra de una eficiente asignación de recursos.

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Integración profunda. Permite avanzar en el camino de un proceso de integración más profundo en que se eliminen las restricciones al libre movimiento de los factores de producción. A su vez, una integración más profunda aumenta los beneficios de la participación en el proceso para cada uno de los países.

10.La profundización del proceso de integración conducente a una unión aduanera plena, no tiene que verse necesariamente como una pérdida de recursos fiscales, debido a que probablemente daría incentivos a mayores volúmenes de comercio y menor contrabando e informalización, además de los recursos que podrían generarse por la vía de una dinamización de la actividad productiva.

11.El Arancel Externo Común andino rige a partir del 1º de febrero de 1995 con lo que la experiencia de la Comunidad en esta materia suma ya 4 años. Las características del mecanismo andino, en cuanto a estructura, nivel y administración, son un reflejo de las condiciones económicas y comerciales de los Países Miembros al momento de adoptarse. Estas mismas características ponen de relieve los aspectos neurálgicos que deben debatirse y solucionarse en pro de la consolidación de la Unión Aduanera y por ende del Mercado Común en el 2005. Son tres las características generales que deben abordarse en simultáneo por la estrecha relación entre ellas.

Estructura Escalonada y nivel del Arancel.

Modalidades de excepción a la aplicación comunitaria.

Modo de Participación de los Países Miembros de la Comunidad

12.Los aranceles, resultado de las reformas estructurales de los países andinos en la presente década, han permitido mantener e incluso aumentar en términos de valor constante los ingresos fiscales que originan. Dichos ingresos arancelarios mantienen una tendencia relativamente estable en niveles entre 7% y 10% con respecto al total de ingresos de los gobiernos centrales. Adicionalmente, dada la composición del comercio de los países, la existencia de acuerdos comerciales y la aplicación de políticas fiscales, la tasa de recaudo arancelario (arancel económico) es entre tres y cuatro puntos menor que el arancel nominal. Es innegable las ventajas en materia de eficiencia de recaudo que trajo consigo el menor nivel y la menor dispersión en comparación con las estructuras arancelarias vigentes en la década pasada.

Agenda de Trabajo y Armonización de Políticas

13.Se hace necesario para los países de la Comunidad Andina, establecer una metodología de discusión que conduzca a la adopción del AEC. Partiendo de la amplia base común que actualmente existe en las estructuras arancelarias, se debe analizar en primer lugar las diferencias no conflictivas y definir los aspectos sensibles para los que se puede establecer un período de adecuación ajustado a cada uno de los países involucrados. Todo en función de las ventajas comparativas, grado de avance en el proceso de apertura y de reforma estructural de las economías en el necesario proceso de transición.

14.La adopción del AEC debería ser complementada con la armonización de otras políticas económicas para evitar cualquier distorsión y reducir los niveles de

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incertidumbre actuales, que afecten los flujos comerciales dentro de la región. Los Presidentes de los países de la CAN se han comprometido a la conformación plena del Mercado Común en el año 2005. Este debe ser considerado como el próximo paso en el cumplimiento de una agenda de profundización de la integración económica de la Comunidad Andina de Naciones, que entre otras cosas requerirá de un adecuado nivel de coordinación de políticas macroeconómicas.

15.Esta coordinación de políticas macroeconómicas, en especial en los campos monetario, cambiario y fiscal, debe permitir reducir los efectos de posibles fuentes de inestabilidad económica sobre los flujos de comercio a nivel subregional.

16.Asimismo, se requerirá la armonización de las políticas tributarias, laborales, normas de competencia y todas aquellas medidas que puedan afectar la asignación de recursos en la Subregión.

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PERSPECTIVAS DEL ARANCEL EXTERNO COMUN ANDINO

INTRODUCCIÓN

El día 24 de mayo de 1999 se celebró en Cartagena, en el marco del XI Consejo Presidencial Andino, una reunión de la Presidencia de la Comisión con el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Responsables de Planeación Económica. En dicha reunión se resaltó la necesidad de fortalecer el proceso de integración andino y su credibilidad, especialmente a los temas de AEC, simplificación de procedimientos aduaneros y la conformación del Mercado Común Andino. Para tal efecto, los participantes acordaron la realización una reunión de trabajo conjunta entre el Consejo Asesor y la Comisión en la ciudad de Caracas, al día siguiente de la reunión del Directorio de la CAF prevista para el mes de julio de 1999, para tratar a fondo el tema en cuestión.

El presente documento expone de manera sintética los diferentes elementos y aspectos, que a juicio de la Secretaría general, resultan más relevantes para el análisis de la política arancelaria y arancel externo común y las tendencias sobre la materia, dentro del espíritu del diálogo amplio y abierto con el que se convocó la reunión. El documento fue elaborado con el invaluable aporte del Fondo Latinoamericano de Reserva y contó con la participación de expertos del FLAR, la Secretaría General y los consultores Marta Rodríguez y Gonzalo Tamayo.

1. Contexto Internacional

Desde mediados de la década de los ochenta, el mundo está viviendo una ola de acuerdos regionales de integración. Así por ejemplo, entre 1990 y 1994 se firmaron 33 nuevos acuerdos comerciales regionales, lo cual representa alrededor de un tercio de los acuerdos regionales suscritos desde la segunda guerra mundial. Hoy en día existen muy pocos países que no son miembros de algún acuerdo regional. Más aún, en los últimos años, muchos acuerdos suscritos en décadas anteriores han tomado una importancia renovada.

Esta tendencia a la formación de bloques comerciales es parte de una tendencia más global a la liberalización general de los mercados, particularmente en los países en vías en desarrollo. El mundo en desarrollo ha abandonado desde los años ochenta las estrategias de industrialización por sustitución de importaciones que estuvieron en boga en el pasado.

Así, la formación de los bloques comerciales en los últimos años ha estado acompañada de una reducción generalizada en el nivel de protección y en la dispersión arancelaria. Gran parte de los países en desarrollo han llevado a cabo programas de liberalización comercial en simultáneo a la suscripción de acuerdos regionales de integración. Cabe destacar que muchas de las liberalizaciones comerciales en estos países han superando incluso las metas de desgravación arancelaria fijadas por el GATT (ver Nogues 1998). Asimismo, desde la caída del Muro de Berlín los antiguos países comunistas de Europa del Este han seguido

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también programas de liberalización comercial, otra vez como parte de programas de liberalización económica más integrales.

La actual ola integracionista mundial no es ciertamente la primera. En la década de 1960, y con el precedente de la formación de la Comunidad Económica Europea en 1957, existió una ola de acuerdos de integración. Sin embargo, con la notable excepción del proceso de integración europeo, estos acuerdos no liberalizaron el comercio de manera efectiva. Por el contrario, la actual ola integracionista ha tenido ya efectos importantes sobre el comercio internacional y regional. Existe un conjunto de razones por las cuales la actual ola integracionista ha tenido un impacto mucho mayor que la de los años sesenta. Entre las razones centrales podemos señalar:

a. La influencia del exitoso proceso de integración europeo.

b. El abandono de las estrategias de industrialización por sustitución de importaciones en los países en vías en desarrollo.

c. El papel de Estados Unidos. Hasta mediados de los ochenta los Estados Unidos eran firmes partidarios del GATT. A partir de entonces la política comercial norteamericana ha privilegiado los acuerdos bilaterales, por ejemplo con Israel, y los regionales, como el NAFTA y la Iniciativa de las Américas.

Estas razones, además, sugieren que la tendencia a la integración regional va a continuar en los próximos años. La interrogante fundamental es si los actuales acuerdos de integración regional van a terminar en un proceso de integración multilateral, que acerque al mundo al libre comercio, o si más bien éstos llevarán a la formación de bloques comerciales rivales entre sí.

1.1. El Contexto Regional

La última década se ha caracterizado por las siguientes tendencias en la política comercial, en los esquemas de integración y en los flujos de comercio en la región latinoamericana:

a. Caída sustantiva del nivel de protección. El arancel promedio en la región latinoamericana se ha reducido de 45% a mediados de la década de los ochenta a 13% en 1995. Así por ejemplo, actualmente la Comunidad Andina tiene un arancel promedio de 13.6%, el Mercosur de 13.9 y Chile de 7%. Asimismo, el grado de dispersión arancelaria relativo en la región es moderado. Por ejemplo, la desviación estándar promedio de los aranceles en América Latina en el período 1990-93 era de 4.6 frente a 13.1 en el sudeste asiático y China (ver Banco Mundial, 1997). Actualmente, la desviación estándar del arancel en la Comunidad Andina es de 4.7.

b. Eliminación de la mayor parte de las restricciones para-arancelarias al comercio internacional tales como los subsidios a la exportación, las restricciones cuantitativas y otras formas de protección. Así, en el período 1990-93, sólo el 1.7 por ciento de las partidas de importación estaban sujetas a restricciones para-arancelarias (ver Banco Mundial, 1997).

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c. Incremento marcado del número y la importancia de los acuerdos regionales de integración. Entre 1990 y 1997 se han suscrito 14 nuevos acuerdos de integración en el Hemisferio, ya sea bajo la forma de áreas de libre comercio o de uniones aduaneras (ver Iglesias 1997). A diferencia de la ola integracionista de la década de 1960, América Latina en la actualidad es parte de un programa de liberalización general de los mercados. De manera fundamental, la actual liberalización comercial ha sido acompañada de una apertura de los países de la región a la inversión extranjera y al libre flujo de capitales.

d. El patrón de integración actual en América Latina se conoce como regionalismo abierto. Es decir, los bloques comerciales regionales que se han formado pueden aceptar a nuevos miembros y a firmar acuerdos comerciales con otros bloques e incluso con países no miembros por separado.

e. La mayoría de los bloques comerciales que se han formado están avanzando hacia la constitución de uniones aduaneras. Así por ejemplo la Comunidad Andina y el Mercosur han establecido ya un arancel externo común, aunque todavía con importantes excepciones en su aplicación.

f. El aumento en el número de acuerdos comerciales ha dado lugar a una creciente yuxtaposición entre los diferentes acuerdos. Así por ejemplo, Colombia y Venezuela, miembros de la Comunidad Andina, también hacen parte del G-3 junto con México, a su vez miembro del NAFTA. Además estos países tienen cada uno acuerdos comerciales bilaterales con Chile y con la CARICOM. Esta yuxtaposición dificulta significativamente la administración aduanera y de las normas de origen.

g. Crecimiento marcado del comercio. Entre 1990 y 1996 las exportaciones de la región se expandieron en cerca de 76% y las importaciones en 127%. El flujo de comercio total (exportaciones más importaciones) representaba en 1996 un 36% del producto frente a un 24% en 1990. Este crecimiento en el flujo de comercio es mayor que el del promedio mundial. La participación de América Latina en el comercio mundial ha aumentado de 4% a 5% por ciento entre 1990 y 1996.

h. El comercio en el interior de la Región ha crecido a tasas aún más elevadas que el comercio con terceros. En particular, esta tendencia se ha manifestado en el caso de las exportaciones. Las exportaciones intra-regionales han crecido a un promedio de 18% en la década de los 90 frente a un 9% de las exportaciones extra-regionales. Las importaciones intra-regionales han aumentado en 18% frente a 14% de las importaciones extra-regionales.

Como factores explicativos de estas tendencias en el flujo comercial latinoamericano se mencionan el impacto de los nuevos acuerdos comerciales regionales y la profundización de los ya existentes, los procesos de reforma estructural, la apreciación del tipo de cambio real y el más fácil acceso al crédito internacional (ver Iglesias 1997) Esta multitud de posibles factores explicativos complica la evaluación del impacto de la formación de los bloques comerciales y de la liberalización comercial en los flujos de comercio.

1.2. Regionalismo frente a Multilateralismo

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El nuevo dinamismo que han tomado los bloques comerciales ha llevado a la discusión sobre la complementariedad entre el regionalismo y el multilateralismo. Es decir, si el regionalismo es un medio para llevar a cabo una liberalización comercial más global y no un fin en sí mismo. En este debate se han presentado un conjunto de elementos que permiten evaluar las ventajas y las dificultades que puede enfrentar el regionalismo.

1.2.1. Aspectos estáticos de los acuerdos comerciales regionales

Creación y Desviación de Comercio

Una primera aproximación para evaluar las ventajas y desventajas de los acuerdos comerciales regionales es si los mismos contribuyen a crear o a desviar comercio. Se considera que la formación de un bloque comercial “crea” comercio cuando un proveedor doméstico menos eficiente es sustituido por un proveedor más eficiente en alguno de los países miembros del bloque. Un bloque comercial “desvía” comercio cuando un proveedor más eficiente en un país que no es miembro del bloque es sustituido por otro proveedor menos eficiente en un país miembro del bloque, simplemente debido a la reducción en el nivel de protección dentro del bloque. La teoría económica ha demostrado que la creación de comercio aumenta el bienestar y la eficiencia económicas mientras que la desviación de comercio las reduce. De otro lado, países con aranceles relativamente bajos que forman un bloque tienen un mayor potencial de creación de comercio.

En todo caso y especialmente cuando se trata de economías en vías de desarrollo, los conceptos de “creación” y “desviación” de comercio se matizan notablemente al tomar en cuenta otros elementos tales como la generación de empleo y la dinámica de “aprendizaje” en la apertura de mercados para las exportaciones. En otras palabras, en las primeras etapas de consolidación de un bloque comercial aparecen economías de escala no apreciables antes de la conformación del bloque, las cuales permitirían caracterizar las eventuales “desviaciones” de comercio como un fenómeno positivo en términos dinámicos.

Normas de origen: Aumento en los costos administrativos

Cuando se sobreponen un conjunto de acuerdos comerciales regionales y no existe un arancel externo común, es decir una unión aduanera, se aumentan los costos burocráticos de administración de las normas de origen. Ello incrementa los costos de transacción del comercio internacional y por lo tanto tiende a reducir el intercambio comercial internacional.

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Distensión geopolítica.

Algunas veces los acuerdos regionales pueden contribuir a una distensión geopolítica entre los países. Asimismo, se piensa que es menos probable que dos socios comerciales cercanos compitan o se enfrenten militarmente entre sí.

1.2.2. Aspectos dinámicos de los acuerdos comerciales regionales

Se dice que un bloque comercial es un “bloque que construye” (building block) si el mismo ayuda a acercarse al libre comercio mundial. De otro lado, se dice que un bloque comercial es un “bloque vacilante” (stumbling block) si el mismo no contribuye a acercarse al libre comercio mundial. Con esta perspectiva en mente, podemos identificar un conjunto de ventajas y desventajas dinámicas de los acuerdos comerciales regionales. Entre las ventajas podemos señalar:

Viabilidad política y costo fiscal.

Muchas veces, los acuerdos regionales pueden ser políticamente más fáciles de aprobar que los acuerdos multilaterales o la liberalización unilateral. Ello puede ocurrir, entre otras razones, por la percepción de cercanía cultural entre los países miembros del bloque comercial, y porque se garantiza acceso a otro mercado como retribución. Además los acuerdos regionales tienen un impacto menor en la recaudación fiscal frente a una apertura unilateral.

Aumento y perfeccionamiento del tamaño del mercado.

Es posible que un país tenga ventajas comparativas en la producción de ciertos bienes que no se pueden aprovechar. Entre otras razones, ello puede ocurrir si en la producción de estos bienes existen costos de aprendizaje y economías de escala. Asimismo, especialmente en los países en vías de desarrollo, puede ser que existan mercados incompletos. En estos casos, la integración regional puede ser una mejor alternativa inmediata que la liberalización unilateral o los acuerdos multilaterales. Así, una vez que los mercados se hayan completado o las economías de escala se hayan aprovechado, el país puede proceder a un proceso de integración multilateral.

Credibilidad.

La suscripción de un acuerdo comercial regional puede también hacer más creíbles otras políticas de estabilización y de reforma económicas. En la medida en que un acuerdo regional implica un compromiso con otros países ello puede aumentar los costos de un cambio de política en el futuro, y por lo tanto hacer más creíble la liberalización económica y comercial.

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Grupos de interés.

Un acuerdo comercial regional puede ayudar a los gobiernos a resistir presiones de grupos particulares en cada país que vayan en contra de la reforma comercial.

Reducción de futuros costos de negociación.

Siempre y cuando los acuerdos regionales terminen siendo uniones aduaneras, ello puede facilitar futuras negociaciones multilaterales. Asimismo, la integración regional puede facilitar la liberalización comercial entre bloques regionales.

De otro lado, entre las potenciales desventajas dinámicas de los acuerdos comerciales regionales, podemos señalar:

Asimetría en los costos fiscales.

En el caso en que existan asimetrías marcadas en el arancel promedio ex-ante entre los países miembros, la integración puede originar pérdidas significativas de recaudación fiscal en algunos países.

Incentivos al proteccionismo.

Una vez formado el bloque comercial, pueden existir incentivos al proteccionismo frente a otros países que no son miembros del área comercial y frente a otros bloques. Es decir, se pueden constituir bloques comerciales rivales entre sí, en lugar de propender al libre comercio.

El acuerdo regional como fin y no como medio.

En el mismo sentido, como resultado de la negociación política al interior de los países, la integración regional puede excluir explícitamente un ulterior avance hacia un proceso de liberalización multilateral. En estas situaciones, los acuerdos regionales son un fin en sí mismos y no suponen una evolución futura hacia el libre comercio.

¿Cómo hacer que las ventajas superen a las desventajas de los acuerdos regionales? Podemos identificar dos características fundamentales que los acuerdos regionales deben de tener con el fin de evitar que las ventajas de los mismos superen a las desventajas (ver Bhagwati et. al. 1998).

Los aranceles que se impongan dentro del bloque comercial y frente a los otros países deben de ser reducidos y con escasa dispersión. De esta manera se limitan los potenciales impactos negativos de los acuerdos comerciales.

Manejo cuidadoso de las medidas antidumping, salvaguardias y de restricciones para-arancelarias al comercio. En muchos casos, especialmente si hay un alto grado de discrecionalidad en su aplicación, estas medidas imponen altos costos al comercio y terminan siendo formas de protección escondida.

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1.3. Relevancia del arancel en el comercio internacional y nuevos instrumentos

Si la tendencia actual de reducción arancelaria continúa, es evidente que el arancel como elemento de política comercial irá perdiendo vigencia paulatinamente.

En este contexto cobrarán mayor vigencia otros instrumentos de política que son los que influirán en el patrón de los flujos de comercio. Incluso, algunos de estos aspectos, distintos a la política comercial, se encuentran en discusión en los grupos de trabajo de ALCA. Entre éstos se cuentan la aplicación de normas de carácter laboral, de competencia y antimonopolio, de protección a la propiedad intelectual, del rol de las empresas estatales, de la no discriminación a empresas extranjeras y normas ambientales, entre otras.

2. Principales Aspectos en la Definición del Arancel

2.1. El arancel en la asignación de recursos de la economía

Los aranceles son un determinante en la asignación de recursos y el patrón de especialización de las economías y, en gran medida, de la rentabilidad de la producción nacional frente a los productos importados. Los aranceles elevan el precio doméstico de los productos importados por encima del precio internacional. Ello estimula la producción nacional que compite con las importaciones pero perjudica a los consumidores. Asimismo, los aranceles generan un sesgo anti-exportador en la economía, pues los recursos se desvían hacia aquellos sectores protegidos frente a las importaciones en detrimento del sector exportador. De esta manera, los aranceles pueden dificultar el que las economías se especialicen en aquellos sectores en los que cuentan con ventajas comparativas. Finalmente, los aranceles reducen el intercambio comercial internacional y, por lo tanto, reducen las ventajas del comercio.

Una economía pequeña, bajo el supuesto de la existencia de mercados competitivos, alcanzará un mayor bienestar a través de una mayor interacción con el resto del mundo mediante el comercio y en función del aprovechamiento de sus ventajas comparativas. Este enfoque teórico ha sido frecuentemente apoyado por la creciente evidencia empírica de la relación positiva existente entre una orientación abierta al exterior y el crecimiento económico.

Si bajo consideraciones de orden fiscal, entre otras razones, se opta por la imposición de un arancel, se sugiere que se debe optar por reducir el grado de distorsión a través de la imposición de una estructura arancelaria uniforme, que afecte a todos los sectores de manera homogénea. La aplicación de una estructura de aranceles diferenciados privilegia la protección de algunas actividades en desmedro de otras. En consecuencia es recomendable la adopción de un arancel promedio bajo y con poca dispersión.

Medidas más refinadas del grado de protección se pueden establecer bajo el análisis de protección efectiva en la medida que no sólo interesa el arancel aplicado al producto final sino también el arancel de los insumos requeridos para

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su producción. Este análisis se complica bajo la existencia de una estructura arancelaria diferenciada.

Si los bienes finales tienen aranceles mayores que sus insumos, las tasas de protección efectiva de estos bienes superan a sus tasas de protección nominal. Se pueden generar altas tasas protección efectiva, especialmente si los bienes finales usan una elevada proporción de insumos importados, incluso con tasas moderadas de protección nominal. A su vez, diferencias en las tasas de protección efectiva entre los sectores, originan diferencias en la asignación de recursos en la economía. Por ello, los sectores con mayor protección efectiva atraerán más inversiones que los demás.

2.2. Aspectos Fiscales

Desde el punto de vista de las tendencias internacionales, en el marco del multilateralismo se está produciendo un intenso proceso de reducción de aranceles, existiendo en algunos casos objetivos concretos de eliminación de los mismos con fechas conocidas. ALCA establece el inicio del proceso de libre comercio en la región a partir del año 2005. APEC contempla la aplicación del libre comercio entre los países industrializados en el año 2010, extendiéndose al año 2020 para el resto de países.

De esta manera, se espera que la contribución fiscal de los aranceles tenderá a desaparecer en el tiempo (y junto con ello la contribución de los impuestos a las ventas aplicados en la nacionalización de bienes), forzando a los gobiernos a aplicar medidas de reforma tributaria que permitan mejorar sustancialmente la administración fiscal.

Además, las tasas arancelarias económicas o tasas de recaudo arancelario son usualmente menores que las tasas nominales, en virtud a la existencia de excepciones por acuerdos comerciales y la misma estructura de importaciones. A medida que la tasa nominal promedio se reduzca es probable que ambas tasas converjan.

Por lo tanto, las tendencias mundiales en materias de aranceles deben ser enfocadas teniendo en cuenta los siguientes elementos:

La reducción arancelaria deberá contribuir a elevar el volumen de comercio y por lo tanto, el efecto de reducción de ingresos fiscales puede ser compensado, al menos parcialmente. El esperado crecimiento económico derivado de una mayor apertura al exterior contribuirá en esta dirección, con mayores ingresos de tributación, de naturaleza recurrente.

En un contexto de países con fronteras extensas, una estructura arancelaria de promedios bajos, reduce los incentivos para el contrabando, la economía informal y la evasión tributaria, de manera que los ingresos fiscales pueden verse positivamente beneficiados.

La reducción arancelaria hará menos dependiente la recaudación fiscal del carácter procíclico de las importaciones, lo que a su vez dará menores incentivos para la aplicación de políticas fiscales de naturaleza expansiva.

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2.3. Administración aduanera y recaudos

La existencia del arancel no garantiza en sí mismo que la recaudación aduanera sea efectiva pues ello requiere que los mecanismos administrativos se encuentren convenientemente adaptados para aplicar eficientemente las estructuras arancelarias adoptadas por los países.

En principio un arancel uniforme reduce los costos de la administración tributaria en la medida que requiere menos información para la determinación correcta de las bases gravables, a diferencia de una estructura arancelaria dispersa donde los requerimientos informativos son mayores para contrarrestar los incentivos generados para buscar una clasificación arancelaria con menores tasas a la real. Además, una estructura arancelaria uniforme tiende a tener menos exenciones con lo cual la recaudación efectiva puede ser incluso equivalente a la alcanzada con una estructura arancelaria de promedios más altos.

Sin embargo, aún en los casos de un arancel uniforme la administración aduanera puede enfrentar dificultades para detectar situaciones de subvaluación de importaciones. Una alternativa es la imposición de mecanismos de fiscalización ex-post, aforo selectivo y altas penalidades por evasión tributaria.

2.4. Competitividad sectorial y macroeconómica (impacto en la eficiencia económica).

La alteración en la estructura de precios relativos genera cambios en el grado de competitividad de una economía, introduciéndose, de ser el caso en una estructura de aranceles diferenciados, ventajas para el desarrollo de algunas actividades en contra de otras en función de grados diferentes de protección.

Un arancel uniforme busca proveer un tratamiento igualitario a todas las actividades productivas en la medida que una estructura arancelaria que no discrimine entre distintos tipos de bienes, permite identificar los sectores donde la economía es más eficiente y puede facilitar la orientación de los recursos hacia las actividades donde se poseen ventajas comparativas.

Por tanto, una estructura diferenciada altera las ventajas competitivas naturales a favor de actividades seleccionadas bajo el argumento del desarrollo de una industria naciente. Además, la estructura supone que se ha elegido correctamente aquellos sectores que tendrán ventajas comparativas en el futuro para justificar su mayor grado de protección actual.

Sin embargo, una elevación de la competitividad de un sector mediante el uso de los aranceles no es eficiente, porque se puede terminar desarrollando artificialmente sectores que no tienen ventaja comparativa o, porque aún teniéndola, ésta sea distorsionada por un nivel inadecuado de protección.

Asimismo, la tendencia a bajos aranceles puede generar una alteración en la relación de precios de los bienes transables y no transables, compatible con un incremento en el tipo de cambio real. A su vez, el incremento en el tipo de cambio real puede redundar en un aumento de la competitividad de la producción

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nacional sin originar los problemas de discriminación sectorial de los aranceles altos.

2.5. Análisis al nivel de Arancel Externo Común.

Los procesos de integración económica contemplan diferentes etapas, desde la concesión de algún tipo de tratamiento preferencial a un socio comercial en materia de aranceles hasta un proceso de integración económica a gran escala, que supone como fin último, entre otros aspectos, una moneda única.

Desde este punto de vista los países participantes ceden, de manera progresiva, soberanía individual en favor de las decisiones soberanas del conjunto, entendiéndose esto como una situación donde la soberanía de los países miembros es compartida en función de las decisiones globales. Un aspecto de estas decisiones es la determinación de un Arancel Externo Común, como una condición previa para arribar a una unión aduanera y, posteriormente, a otro tipo de esquemas de integración profunda. Este elemento tiene que ser analizado a la luz de la decisión de los Presidentes de los países de la CAN, que han establecido el mandato político de compromiso con la conformación plena del Mercado Común en el año 2005.

Así, la discusión sobre la necesidad que todos los países de CAN adopten un AEC, tiene que tener en cuenta los siguientes elementos:

La ausencia de un arancel externo común puede crear incentivos diferenciados para un mismo producto en los diferentes países. En consecuencia, la localización de la inversión estaría influenciada por las decisiones individuales sobre los niveles y dispersión de los aranceles y no por las verdaderas ventajas comparativas de los países.

Sin AEC, se pueden generar flujos de comercio artificiales, a través de operaciones de arbitraje y re-exportación, que hacen necesaria la aplicación de Normas de origen, las que implican altos costos burocráticos de administración y control.

Grupos de interés. Con un arancel común, es posible que los gobiernos de cada país enfrenten una menor presión por parte de los grupos de interés locales. Ello puede ocurrir porque una potencial modificación de la estructura arancelaria debe ser aprobada a nivel comunitario, lo que además limita el potencial de reversión del proceso de reforma comercial.

Futura negociación multilateral. Puede contribuir a un más exitoso proceso de negociación multilateral en el futuro porque:

Reduce los costos de negociación al reducir el número de negociadores, y;

Aumenta el poder negociador de los países de la región.

Imagen. Contribuye a mejorar la aceptación e imagen de otros programas y políticas de estabilización al interior y desde fuera de la región.

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Inversión. Fomenta los flujos de inversión entre los países miembros y los flujos de inversión desde otros países hacia la región porque:

Reduce la incertidumbre sobre la política comercial y económica de los países; y

Permite a los inversionistas aprovechar un mayor tamaño de mercado si existen economías de escala (ejemplo: proyectos de inversión con costos fijos).

Armonización. Favorece la armonización de otras políticas económicas en el marco de la profundización de los esquemas de integración.

Integración profunda. Permite avanzar en el camino de un proceso de integración más profundo en que se eliminen las restricciones al libre movimiento de los factores de producción. A su vez, una integración más profunda aumenta los beneficios de la participación en el proceso para cada uno de los países.

Sin embargo, la suscripción común de un determinado AEC por los países miembros del CAN requiere tener en cuenta también los siguientes elementos:

Los países del CAN parten de un grado diferente de avance en el proceso de proceso de apertura y de reforma estructural de sus economías, y que tiene como principio subyacente la reducción del rol del estado en la economía, un uso intensivo de los mecanismos de mercado y una tendencia a la neutralidad en la política económica.

El tamaño de la participación estatal en cada una de las economías debe orientarse, de modo que sea compatible con una nueva estructura de ingresos fiscales, fundada en impuestos indirectos vinculados a la generación de valor agregado.

Políticas complementarias como la reducción de subsidios contribuirán con el avance en la dirección de profundización de la integración.

La Comunidad Andina podrá beneficiarse más del comercio internacional en la medida en que el Arancel Externo Común tienda a ser relativamente bajo y con escasa dispersión. Ello evitará dar tratamientos diferenciados a algunos sectores en desmedro de otros. Además evitará que se afecte artificialmente la rentabilidad de los sectores entre los países.

Dado ello, debe analizarse el proceso de adecuación de países que parten de situaciones diferentes, tanto en el tema de apertura comercial, apertura financiera y de capitales así como del grado de regulación de sus economías en el marco de los programas de reforma estructural en cuanto el principio general detrás de ellas es la promoción del uso intensivo de mecanismos de mercado. Para ello debería hacerse un análisis de los impactos sectoriales para minimizar los costos de adecuación.

3. El Arancel Externo Común en la Comunidad Andina.

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El Arancel Externo Común andino rige a partir del 1º de febrero de 1995 con lo que la experiencia de la Comunidad en esta materia suma ya 4 años. Las características del mecanismo andino, en cuanto a estructura, nivel y administración, son un reflejo de las condiciones económicas y comerciales de los Países Miembros al momento de adoptarse. Estas mismas características ponen de relieve los aspectos neurálgicos que deben debatirse y solucionarse en pro de la consolidación de la Unión Aduanera y por ende del Mercado Común en el 2005. Son tres las características generales que deben abordarse en simultáneo por la estrecha relación entre ellas.

Estructura Escalonada y nivel del Arancel.

Modalidades de excepción a la aplicación comunitaria.

Modo de Participación de los Países Miembros de la Comunidad.

Las ventajas de la existencia del mecanismo, en cuatro países cuya dependencia de los flujos comerciales con terceros es aun muy alta, se encuentran en dos aspectos fundamentales: Por una parte, el traslado de la administración del arancel a una instancia comunitaria ha permitido a los países reducir sustancialmente las presiones de sectores privados sobre el mismo, limitando así las distorsiones en la asignación de los recursos de producción e inversión.

Por otra parte y más importante aún, los éxitos en materia de comercio al interior de la Subregión en los últimos años se han fundado en la consolidación de una Zona de Libre Comercio reforzada por un mecanismo arancelario comunitario. Aunque, como se verá más adelante, el mecanismo arancelario común andino debe resolver importantes aspectos para su plena aplicación y óptimo funcionamiento.

La aparición de otras ventajas y la profundización de los beneficios ya existentes dependerán obviamente de los ajustes necesarios sobre el mecanismo vigente en materia de estructura, nivel, administración y participación de los Países Miembros.

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3.1. La Estructura Escalonada por Grados de Elaboración

El AEC Andino se alcanzó por la coincidencia de varios factores, entre ellos, la decisión de conformar una estructura de cuatro niveles arancelarios con un máximo de 20%; la necesidad de establecer condiciones equitativas en la competencia para el mejor funcionamiento del mercado ampliado de la Subregión y el hecho de que los aranceles nacionales de Colombia, Ecuador y Venezuela, eran ya bastante similares a la estructura del Arancel Externo Común diseñada por grados de elaboración.

La estructura escalonada del AEC sobre el criterio técnico uniforme de grado de elaboración, no recoge satisfactoriamente las diferencias en la composición sectorial productiva de los cinco países, ni las diferencias en la utilización de los factores productivos al interior de cada uno y genera diferencias sustanciales en las protecciones efectivas (PE) de los distintos sectores. En estas circunstancias y dado que los niveles de protección efectiva no responden a una decisión consciente de selectividad por parte de los gobiernos, lo más probable es que el proceso de asignación de recursos en cada una de las economías participantes en el mecanismo se vea seriamente distorsionado, por los sesgos comerciales derivados1.

La actual estructura del AEC (Anexo 1 de la Decisión 370) tiende a proteger más a sectores como la agroindustria, el textil, el agropecuario, la química, otras industrias, el plástico, el cuero y el automotor. Además, en esta estructura se encuentran relativamente desprotegidos sectores como la minería, la química básica, el papel, los editoriales, la maquinaria y la metalurgia. En mismo sentido, destaca que tampoco las protecciones efectivas aplicadas en los países andinos son iguales. Al ponderar esta variable por el valor agregado, por ejemplo, se encuentra que la PE implícita en el arancel colombiano es más alta que en Venezuela o Ecuador.

Al nivel sectorial también se encuentran diferencias en la PE que aplican los tres países, en virtud a la existencia de diferimientos no comunitarios que utilizan los tres países. En Colombia se protege efectivamente más al sector automotor, editorial, plástico, azúcar, armas y otras industrias, en Ecuador a los productos en franjas agrícolas y agroindustriales y en Venezuela a la agroindustria, metalurgia, papel y maquinaria.

Esta situación es potencialmente muy grave para la integración andina, puesto que estas diferencias contribuyen a generar distorsiones en los flujos de comercio, al hacer más atractivos ciertos mercados frente a otros. Esto puede, a su vez, conllevar a la utilización de mecanismos como las salvaguardias y otras medidas restrictivas del comercio entre Países Miembros.

3.2. Impacto de las Modalidades de Excepción.

1 Todos los resultados reseñados en este documento, entorno a la protección efectiva del AEC andino, fueron desarrollados en detalle en el trabajo de Esguerra, Pilar y Elorza, Juan Carlos: “El AEC Andino: Protecciones Efectivas, sus Efectos Sectoriales, sobre el Comercio Intrarregional y la Integración Continental”. Junta del Acuerdo de Cartagena. JUN/di/1680. Agosto de 1996.

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Todas las experiencias internacionales en materia de arancel externo común han incluido diversos mecanismos de excepcionalidad para atender las dificultades en el ajuste de los sectores productivos de los integrantes, derivadas de las nuevas condiciones arancelarias. Al revisar otros procesos de integración que han adoptado AEC, tales como la Unión Europea, el Mercado Común del Sur, El Mercado Común Centroamericano y CARICOM, se aprecia una diferencia sustancial en la metodología como fue aplicado por los países integrantes el mecanismo.

En efecto, mientras en todos los procesos señalados se establecieron programas de adecuación gradual por parte de todos o algunos miembros, en el AEC Andino, la mayoría de los tratamientos excepcionales tienen una vigencia permanente, que perpetúan las distorsiones y dificultan la adecuación de los sectores productivos, especialmente aquellos que erigen su productividad sobre la base de estos tratamientos especiales. Un ejemplo de ello es lo sucedido recientemente con la prórroga para el desmonte definitivo del Anexo 4 de la Decisión 370, pues los Países concentraron para la última fase los sectores más sensibles.

En general, el AEC contempla varias modalidades de excepción que comprometen el óptimo desempeño del mecanismo y por la vía de las cuales, se incurre en inequidades y distorsiones que afectan el óptimo desempeño de los flujos comerciales al interior de la Subregión y con terceros, menoscabando los propósitos fundamentales del mismo en la configuración del mercado ampliado.

Desde la vigencia de la Decisión 370, el AEC andino mantiene en gran parte la configuración establecida por la misma. La estructura básica del actual AEC consta de cuatro niveles, 5, 10 15 y 20 y ha sufrido mínimas modificaciones producto fundamentalmente de los ajustes requeridos por el desarrollo de la nomenclatura NANDINA y su adecuación permanente al Sistema Armonizado, además de cambios por solicitudes específicas de los países. Sin embargo, la Decisión 370 contempla los siguientes tratamientos que permiten a los países apartarse de los niveles básicos:

Anexo 2: Ecuador aplica un arancel inferior en 5 puntos para 1018 subpartidas arancelarias (15.5% del universo).

Anexo 3 : 31 subpartidas para las que los países aplican hasta 0% de arancel.

Anexo 4 : Lista de excepciones nacionales. Eliminadas a razón de 50 subpartida por año, en la actualidad se mantienen vigentes por país:

Colombia: 82 subpartidas de 230 originales (1.3% del universo).

Venezuela: 84 subpartidas de 230 originales (1.3% del universo).

Ecuador: 247 subpartidas de 400 originales (3.8% del universo).

Arancel de Bolivia : Bolivia aplica un arancel de 10% con algunas subpartidas en 5%

Nómina de bienes no producidos en la Subregión : En la actualidad se tienen registradas 2227 subpartidas (34% del universo).

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Diferimientos Temporales por Insuficiencia Transitoria de Oferta y por Emergencia Nacional. Diferimientos a solicitud de los Países Miembros y previa autorización de la Secretaría General.

Con este panorama, los resultados de aplicación comunitaria del arancel se pueden resumir en los siguientes cuadros. En primer lugar, la composición por niveles muestra una gran concentración de los diferimientos desde el nivel de 10% hacia 5%, como resultado, fundamentalmente, de la aplicación de la Nómina de Bienes no Producidos (NBNP).

Composición de los Aranceles Andinos por Nivel1998 – en porcentaje de subpartidas

Nivel AEC(anexo 1) Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

0 3,6 2,9 0,53 0,3 0,35 7,8 5,6 33,4 35,8 33,0

10 37,5 94,4 14,5 17,7 16,612 84,915 29,1 24,3 18,7 25,420 25,6 23,7 24,3 15,1 24,335 0,2 0,2 0,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Estas estructuras arrojan los resultados en el nivel nominal de protección para cada País que se ilustran en la siguiente tabla:

Comunidad AndinaArancel promedio nominal 1997

AEC (Anexo 1 Dec. 370) 13.6Bolivia 9.7Colombia 11.7Ecuador 11.3Perú 13.2Venezuela 12.1

El tamaño del Anexo 2 de la Decisión 370 y de la NBNP permite establecer dónde está la fuente principal de las diferencias en la aplicación del AEC. El Anexo 2 es aplicado por un solo país y los diferimientos arancelarios en la NBNP, tal como se reglamentó en la Decisión 370, son de carácter optativo, apartándose del principio establecido en el Acta de Barahona de que los diferimientos por este concepto deberían ser comunitarios. La situación de coincidencias se ilustra entonces en la siguiente tabla. No se ha considerado Bolivia por su arancel especial, que de incluirse, el nivel de coincidencia con el Anexo 1 sería inferior al 20%).

En resumen, la mayoría de las diferencias entre Colombia y Venezuela, se pueden encontrar en la aplicación no comunitaria de la NBNP, mientras que las diferencias de éstos con Ecuador están explicadas fundamentalmente por el

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Anexo 2. Debe prestarse atención a los 15 puntos adicionales de coincidencia entre los tres países cuando no se comparan con los niveles del Anexo 1, pues esto indica la existencia de un arancel común en la práctica, para ese porcentaje de subpartidas.

Coincidencias en la Aplicación del AEC AndinoPorcentaje por Sección de la NANDINA

Sección del ArancelCon el AEC

(anexo1)

entre: Col.

Ecu. y Ven.

entre:Col. y Ven.

01 Animales Vivos y Prods. Del Reino Animal (caps 01 a 05). 96,0 96,0 100,002 Prods. del Reino Vegetal (caps 06 a 14). 84,8 85,7 97,803 Grasas y Aceites Animales o Vegetales (cap 15). 75,0 75,0 98,404 Prods. de las Industrias Alimentarias, Bebidas y Tabaco

(caps 16 24).92,4 92,8 96,4

05 Prods. Minerales (caps 25 a 27). 82,9 83,9 99,106 Prods. de las Industrias Químicas (caps 28 a 38) 20,3 57,8 81,107 Materias Plásticas y Caucho y sus Manuf (caps 39 y 40). 39,6 51,7 84,008 Pieles, Cueros, Peletería y Manuf. de Estas Materias (caps

41 a 43)92,7 92,7 92,7

09 Madera, Carbón Vegetal, Corcho y sus Manuf (caps 44 a 46).

97,9 99,0 100,010 Pasta de Madera, Papel, Cartón y Aplicaciones (caps 47 a

49).52,2 63,2 78,9

11 Materias Textiles y sus Manuf (50 a 63). 88,2 88,2 95,512 Calzado, Sombrería, Paraguas, etc (caps 64 a 67). 100,0 100,0 100,013 Minerales no Metálicos y sus Manuf (caps 68 a 70). 60,7 64,9 92,314 Piedras Preciosas, Semip. Metales Preciosos y sus Manuf

(cap 71).76,8 76,8 76,8

15 Metales Comunes y Manuf. de Estos Metales (caps 72 a 83)

47,3 56,0 86,516 Máquinas y Aparatos Electricos y Electrónicos y sus Partes

(caps 84 y 85).20,8 46,1 77,7

17 Material de Transporte (caps 86 a 89). 24,2 45,1 84,718 Instrumentos de Medida, Control o Precisión y sus Partes

(caps 90 a92).13,1 39,6 85,7

19 Armas y Municiones (cap 93) 92,0 92,0 92,020 Mercancías y Prods. Diversos (caps 94 a 96). 87,9 88,5 97,521 Objetos de Arte, de Colección o de Antigüedad (cap 97) 100,0 100,0 100,0

TOTAL 50,3 65,7 87,3

3.3. La Participación de Bolivia y Perú.

El AEC no tiene aplicación plena por parte de los cinco Países Miembros de la Comunidad Andina. Por una parte Bolivia, que aunque suscribió la Decisión 370, mantiene una estructura semiplana con un nivel de 10% y, por otra parte Perú, que se ha mantenido apartado de sus compromisos en materia arancelaria desde 1992.

Bolivia no adoptó la estructura de 4 niveles por los efectos negativos que los niveles altos de arancel pueden tener sobre una economía sin puertos marítimos. Sin embargo, al suscribir la Decisión 370, su arancel y las eventuales modificaciones del mismo están sujetos a las condiciones y procedimientos que establece la normativa correspondiente.

Con respecto a Perú, el arancel que nominalmente tiene estructura plana, es complementado con algunas medidas que, en menor medida que el AEC andino, lo hacen escalonado. En efecto, el nivel de 20% para algunos productos agrícolas, textiles y confecciones, la sobretasa de 5% aplicada a un conjunto de productos, el mecanismo de pago diferido del arancel de los bienes de capital, un sistema de

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aranceles adicionales como estabilizador de precios para algunos bienes agrícolas y condiciones preferenciales para la importación de insumos agrícolas, hacen que en la práctica el arancel no sea plano. Esta situación refleja la adaptación de la política arancelaria a los requerimientos de abastecimiento y condición competitiva de los sectores productivos, en el país.

A diferencia de la situación vigente en 1992, cuando Perú se apartó temporalmente de los compromisos comerciales con el resto del Grupo Andino, en la actualidad la existencia de un cronograma para la desgravación total del comercio con los demás Países Miembros hace que la adopción adicional del mecanismo arancelario comunitario sea no solo más viable, sino más adecuada para evitar que las diferencias en las estructuras arancelarias coloquen al país en una clara desventaja competitiva.

3.4. Algunos Resultados de la Aplicación del AEC Andino

Los beneficios en materia comercial al interior de la Subregión en los últimos años han sido destacados en múltiples ocasiones y, si bien es difícil separar cuánto del crecimiento y diversificación de los flujos comerciales entre los Países Miembros es resultado de la puesta en marcha de la Zona de Libre Comercio y cuánto es soportado por la formación de la Unión Aduanera, es indudable el aporte que ha representado para la estabilidad de dichas corrientes comerciales la existencia del AEC Andino.

En efecto, la Comunidad Andina como destino de sus propias exportaciones, ha pasado de representar 7.8% del total en 1992 al 13.8% en 1998. En los países que participan en la práctica del AEC los resultados reflejan una dinámica especial, particularmente para Ecuador y Venezuela, cuyas exportaciones a la unión aduanera han pasado de representar 3.6% del total en 1992 a 9.4% en 1998.

Por supuesto, los resultados en materia de comercio al interior de la Comunidad Andina están estrechamente ligados además, a otras circunstancias tales como la cercanía geográfica y el carácter complementario de las economías participantes. Pero es claro que de no existir el AEC en la actualidad, éste debería sustituirse inmediatamente por mecanismos de control, como normas de origen restrictivas o medidas correctivas por diferencias arancelarias, que con toda seguridad atentarían contra el desarrollo del comercio andino.

Desde el punto de vista de la práctica y administración del AEC destacan dos aspectos: En primer lugar, aunque por el tamaño de la misma, la Nómina de Bienes No Producidos de la Subregión (34% del universo) podría ser la principal fuente de “perforaciones” arancelarias, la dinámica comercial ha favorecido una convergencia de los aranceles nacionales de Colombia, Ecuador y Venezuela hasta tal punto que existe un AEC en la práctica para el 70% de las subpartidas de dicha Nómina, aunque distinto de los niveles del Anexo 1 de la Decisión 370. Por otra parte, el carácter discrecional de los diferimientos temporales se ve mermado sustancialmente si se tienen en cuenta la baja frecuencia de los mismos. En 1998 se aprobaron tan solo 5 diferimientos, de los cuales uno fue concertado mediante Decisión de la Comisión.

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En lo que se refiere al Arancel andino como fuente de recursos fiscales cabe resaltar el que por la composición del comercio de los países, la existencia de acuerdos comerciales y la aplicación de políticas fiscales, la tasa de recaudo arancelario (arancel económico) es entre tres y cuatro puntos menor que el arancel nominal. Adicionalmente, es innegable las ventajas en materia de eficiencia de recaudo que trajo consigo el menor nivel y la menor dispersión en comparación con las estructuras arancelarias vigentes en la década pasada.

Estos dos resultados son muy importantes porque reflejan la dimensión real de la recaudación arancelaria en los países. En la tabla siguiente se ilustran las diferencias entre los niveles nominales de arancel respecto de la tasa de recaudo arancelario en dos momentos distintos en cuanto a política arancelaria se refiere.

Arancel y Recaudo en los Países AndinosPaís 1990 1997

Ar. Nominal T. Recaudo Ar. Nominal T. RecaudoBolivia 16.65 9.4 9.71 6.0Colombia 44.53 7.0 11.65 7.7Ecuador 42.50 12.0 11.30 8.5Perú 72.13 11.1 13.24 8.8

Con una mayor eficiencia fiscal y un nivel de apertura mayor, la baja relativa en la tasa de recaudo no ha significado una pérdida de ingresos fiscales. Por el contrario, éstos han aumentado incluso en términos de valor constante y su participación en los ingresos fiscales mantienen una tendencia relativamente estable en niveles entre 7% y 10%, según el país.

El caso particular de Ecuador, que registra un importante aumento en la participación durante 1998, obedece a una caída notable en los ingresos petroleros.

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4. Relación de la Política Arancelaria con la Política Económica en el Proceso Hacia el Mercado Común

4.1 El arancel como instrumento de política macroeconómica

Tal como se mencionó anteriormente, los aranceles influencian directamente la asignación de recursos en los países y además sirven como fuente de recaudación fiscal. Los aranceles también se utilizan como instrumentos de estabilización de ciertos precios internacionales que tienen una significativa volatilidad, como por ejemplo los alimentos. En estos casos, los aranceles van variando en el tiempo para contrarrestar las alzas y bajas de dichos precios. De esta manera se busca evitar fluctuaciones en los niveles de producción. Es el caso de los sistemas de estabilización de precios que existen en los países andinos.

Asimismo, se les utiliza como derechos compensatorios frente a subsidios de las exportaciones de otros países, ó como medidas antidumping. Las denuncias sobre dumping se pueden acrecentar en situaciones de choques externos en los cuales se producen una caída fuerte en los precios de los productos importados.

Adicionalmente, el nivel arancelario puede determinar si un producto es transado internacionalmente o no. Altos aranceles pueden hacer prohibitivas las importaciones y lograr que un producto transable sea en la práctica no transado, mientras que bajos aranceles harán que los productos transables sean en realidad transados. Esto tiene implicancias en la determinación de los precios, pues los productos transados serán determinados por los precios internacionales, el tipo de cambio y el arancel, mientras que los no transados serán determinados por las condiciones de demanda y oferta internas. Por esto, la situación particular

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de los aranceles en una economía es un condicionante de los efectos de las políticas macroeconómicas.

En este sentido, el contar con un arancel externo común propicia la uniformidad en la clasificación de productos transados y no transados en los países. Asimismo, si el arancel es relativamente bajo, las economías tenderán a ser más abiertas, mientras que si el arancel es más uniforme, la recaudación fiscal tenderá a depender menos de la estructura de importaciones. Además, en el contexto de un programa de ajuste, la liberalización comercial contribuye al éxito de programas de estabilización que buscan combatir la inflación.

En cuanto al arancel como instrumento para contrarrestar las prácticas desleales, es deseable que se evite el riesgo de que los aranceles compensatorios se conviertan en medidas de proteccionismo camuflado. En este sentido, el contar con criterios discutidos y acordados al nivel de la Subregión puede ayudar no solamente a la mejor aplicación de este instrumento, sino que puede contribuir a cada país a enfrentar las presiones de grupos de interés por mayor protección.

Un caso similar sería el de la estabilización de los precios internacionales donde también se tendría que cuidar que este mecanismo no se convierta en un medio de protecciones adicionales no deseadas. En este sentido sería más conveniente el establecimiento de fondos de estabilización.

Por su estrecha relación con la determinación de los niveles de inserción de la economía con el sector externo, el tipo de cambio real y los precios domésticos, el arancel debe ser considerado como uno más de los instrumentos de política económica disponible y su uso debe ser articulado de manera coherente y consistente con la orientación general de las políticas macroeconómicas nacionales. Más aún, debe tenerse en cuenta que la definición de un AEC puede ser considerado como el paso inicial de un conjunto de medidas más amplias y complejas en el camino de la integración. 4.2 Armonización de políticas macroeconómicas y reformas

A medida que el intercambio comercial dentro de un bloque comercial va creciendo, las necesidades de armonización de las políticas económicas se hacen más evidentes. Esto se deriva del hecho que cuando el grado de interacción entre los países es elevado, las políticas económicas llevadas a cabo en un país no solo afectan al país que las aplica sino a los otros países del grupo. Un ejemplo reciente es el caso de Brasil y Argentina en el Mercosur, pues la fuerte devaluación brasileña causó una severa recesión en Argentina. De otro lado, una mayor coordinación entre los países puede ayudar a un mayor dinamismo en el comercio al existir un entorno más uniforme y estable entre los países.

Si bien es evidente la importancia de la coordinación de las políticas económicas entre los países de un bloque, hay que tener en cuenta que la amplitud de las medidas que deben ser coordinadas puede ser muy grande. Por un lado están las políticas macroeconómicas, tales como las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y financiera. Luego se encuentran las reformas estructurales, las políticas sectoriales, como las políticas tributaria y laboral. Asimismo están las políticas

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institucionales como la supervisión bancaria, la administración tributaria, las leyes antimonopolio, etc.

Teniendo en cuenta este amplio espectro de políticas que se tendrían que coordinar, este proceso tendría que ser gradual, pues en muchos casos se requerirían cambios significativos en algunos países. Afortunadamente, las reformas llevadas a cabo en América Latina durante la década de los noventa han uniformado significativamente las principales políticas económicas en la región, lo cual facilitaría la necesaria coordinación.

Con relación a las políticas macroeconómicas existe cierto consenso sobre los principales aspectos a armonizar. Así por ejemplo, la política cambiaria que adopten los países tiene implicancias sobre los efectos de las políticas de un país sobre los otros, condicionan el resto de políticas macroeconómicas y afectan significativamente los flujos de comercio. Sistemas de tipo de cambio fijo requieren de una estabilidad de precios entre los países para ser sostenibles, lo cual implica una estrecha coordinación de las políticas fiscal y monetaria. Este sería el caso también de las bandas cambiarias, particularmente cuando son relativamente estrechas, las cuales serían abandonadas de mantenerse altas inflaciones, propiciando inestabilidad en las economías.

Los sistemas de tipo de cambio flexibles pueden presentar alta volatilidad del tipo de cambio real, que introducirían un alto grado de incertidumbre entre los agentes económicos la cual afectaría negativamente los flujos comerciales. En este sentido, cabe señalar por ejemplo que los exportadores no sólo toman en cuenta para sus decisiones el nivel del tipo de cambio real sino su relativa estabilidad. Es por ello que se requiere también de una estabilidad de los precios entre los países del bloque para evitar las fluctuaciones significativas en el mercado cambiario, aunque dicha estabilidad de precios no es condición suficiente para evitar la excesiva variabilidad cambiaria.

La adopción de diferentes sistemas cambiarios entre los países ciertamente impondría una complejidad adicional en la coordinación de las políticas macroeconómicas. De otro lado, variaciones significativas en el tipo de cambio real entre los países afectarían los flujos de comercio, a pesar de mantener una estructura arancelaria común.

Con respecto a las políticas fiscal y monetaria, en general éstas deben apuntar a mantener una baja tasa de inflación, lo cual no sólo sería beneficioso para cada país sino para todo el bloque. Un bloque de países con condiciones macroeconómicas estables ciertamente atrae mayor inversión.

Un aspecto especial con relación a la política macroeconómica se refiere a la ocurrencia de choques externos, los cuales pueden afectar de manera distinta a los países miembros de un bloque, ya que los efectos del choque dependen de la estructura de comercio exterior y de las características de los flujos de capital de cada país frente a terceros. Asimismo, los sistemas cambiarios implican distintos ajustes de las economías frente a los choques externos.

Así por ejemplo, los sistemas de tipo de cambio fijo imponen un mayor peso al ajuste de otras variables como el nivel de actividad económica y los salarios

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reales. Un caso extremo serían los sistemas de “dolarización” que implican un costo significativo en el nivel de actividad económica frente a una caída de términos de intercambio frente a la rigidez a la baja de los precios.

Dada la naturaleza de los programas de estabilización, la reanudación del crecimiento económico se refuerza con un programa de reformas estructurales que atraiga al sector privado. Por lo tanto, no basta con la coordinación de las políticas macroeconómicas sino también con la reforma en los principales mercados. Así por ejemplo, el éxito de las reformas comerciales requiere la adopción de correcciones previas en los mercados laborales y financieros pues las distorsiones en éstos alteran la asignación de recursos. Asimismo, la liberalización de los flujos de capital con el exterior tiene incidencia tanto en el tipo de cambio real como en el dinamismo de la inversión directa extranjera de terceros países. Ambos tienen influencia también en los flujos de comercio.

4.3 Políticas Económicas Complementarias.

Como parte de la profundización del proceso de integración, de manera adicional a la orientación de la política macroeconómica se requiere medidas sectoriales de naturaleza específica.

Política tributaria.

La remoción de restricciones al comercio en un acuerdo de integración supone que la facilidad para el tránsito de bienes y servicios no debe ser promovida u obstaculizada por tratamientos tributarios diferenciados. Los impuestos directos e indirectos pueden alterar la rentabilidad de los distintos sectores De un lado regímenes tributarios favorables pueden contribuir a generar competencia para atraer inversión en cada uno de los países miembros de la unión generando un efecto desestabilizador al interior de cada uno de ellos en la medida que las diferencias impositivas pueden alterar la rentabilidad de los sectores. En este sentido, si las tasas del IVA son diferentes, se tendrían que cobrar en el país donde se consume el bien, para evitar la discriminación entre la producción local y la importada de otro país de la Subregión. De otro lado, los sistemas de devolución de impuestos para las exportaciones deben evitar flujos de comercio que no respondan a las ventajas comparativas de los países. Asimismo, subsidios especiales crean distorsiones y alteran la rentabilidad de los sectores y los países deberán tender a removerlos.

Armonización de la política laboral.

En general, las legislaciones laborales deben estar orientadas a eliminar las distorsiones del mercado de trabajo, para que éste funcione eficientemente Además, el mercado común supone el libre tránsito de los factores de producción y por lo tanto de la mano de obra. Ello requiere la adopción de medidas para enfrentar eventuales problemas de migración así como la armonización de criterios de calificación como homologación para las competencias laborales. Supone también el establecimiento de regímenes laborales similares que eliminen ventajas concedidas por la regulación, tales como la imposición de cargas laborales y limitaciones para la contratación y despidos de mano de obra. En algunos casos las legislaciones laborales, al

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buscar proteger a los trabajadores, terminan encareciendo artificialmente el costo de la mano de obra, desalentando la creación de empleo. Es por ello, que los países dentro de un bloque deben armonizar sus legislaciones laborales, de tal manera de no afectar negativamente la asignación de recursos, y la creación de puestos de trabajo.

Políticas de competencia

Si bien la apertura comercial y los mercados ampliados favorecen la competencia, particularmente de aquellos sectores transables internacionalmente, se pueden dar casos de monopolios u otras prácticas no competitivas que pueden redundar en la eficiencia de los mercados. Este es el caso por ejemplo del ejercicio de la posición de dominio de una empresa, de fusiones no competitivas, integraciones verticales u horizontales de empresas con fines no competitivos. Asimismo, se puede dar el caso de la discriminación del gobierno entre productores nacionales y extranjeros, para las licitaciones públicas.

En este sentido, se requiere la armonización entre los países de un bloque de las normas y las instituciones encargadas de aplicarlas, para evitar cualquier práctica no competitiva, y poder aprovechar plenamente las ventajas del comercio.

Armonización de normas de control y regulación sectorial (financiera, comunicaciones, servicios, etc.)

El libre tránsito de bienes y servicios requiere el establecimiento de normas claras y homogéneas basadas en el reconocimiento mutuo de estándares y normas en aspectos técnicos y sanitarios, entre otros para evitar la introducción de restricciones no arancelarias con fines de protección, dada la nueva orientación del crecimiento de los servicios y las consideraciones del medio ambiente, esto impone tener en cuenta los mecanismos de protección a la propiedad intelectual (patentes y derechos de autor) cumplimientos de normas ambientales y prácticas en la regulación antimonopolios en los mercados.

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ANEXO III

GLOBALIZACION Y ARANCEL EXTERNO COMÚN

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GLOBALIZACION Y ARANCEL EXTERNO COMÚN

Muchas gracias, señor Presidente, por esta invitación y el honor de poder compartir con ustedes. Como el señor Presidente decía, nos conocimos alrededor de esta misma sala, años antes, con temas similares, pues éste –el arancel externo común (AEC)- no es un tema nuevo, sino que por lo menos lleva 30 años en las conversaciones del mundo andino.

Una de las cosas que debemos hacer, en economía y otras dimensiones de políticas, es partir de lo que existe. Sabemos que el arancel existe, y lo más probable es que vaya a seguir existiendo en los próximos años. También sabemos que frente a la presencia del libre comercio interno va a haber márgenes de preferencia y, se quiera o no, ello influye en las relaciones de precios en la economía de mercado. Por otra parte, queremos averiguar cómo mejoramos el funcionamiento de nuestras economías, de modo que tengan un mayor crecimiento, más sostenible en el tiempo, y con mayor equidad. Para que el bienestar económico se esparza a través de la sociedad, es esencial que los aumentos de productividad se distribuyan equitativamente al interior de cada una de nuestras economías; con ello, la gente estará en condiciones de defender mejor su posición en los mercados, y aumentar sus ingresos. Ésos son los objetivos.

Si tenemos un sector minoritario de nuestras economías funcionando bien junto a una mayoría que funciona mal, los resultados netos serán negativos. Entonces, debemos preocuparnos del conjunto. La integración no puede funcionar bien, si el conjunto de nuestras economías no está funcionando bien. ¿Cómo conseguimos un ambiente saludable para la economía en su conjunto, propicio para la integración? Es allí donde entra la necesidad de conseguir estabilidad macroeconómica, así como precios correctos en los variables claves (tipo de cambio y tasa de interés). En esto, no basta sólo con la buena voluntad pues todos queremos precios correctos. Hay políticas concretas que nos ayudan –como medios mas no como fines en sí mismos-- a una mejor formación de precios relativos, que sean favorables para la economía. Una de ellas, corresponde a la fijación del AEC, y es en este marco donde me gustaría centrar la discusión.

1 Entorno macroeconómico para un crecimiento sostenible

a) Integración y asignación de recursos

Nuestra tarea no es administrar lo existente, sino lubricar y acelerar el proceso de desarrollo al que aspiramos. Por ejemplo, al buscar una mayor integración y la creación de nuevas capacidades productivas en las exportaciones no tradicionales, no se trata simplemente de redirigir esfuerzos, sino de ampliar, diversificar y mejorar nuestras exportaciones. En esta tarea contamos con márgenes de maniobra en la política cambiaria (como veremos más adelante) y en la política arancelaria, donde se incluye la determinación del AEC.

El AEC es un instrumento que afecta los precios relativos en los mercados. En su elaboración es necesario buscar el modo de asignar mejor los recursos, en un cierto espacio de tiempo, y también de conseguir una mayor acumulación de

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capital, pues sin ella no hay crecimiento, como ha quedado documentado en los muy difundidos trabajos del actual Ministro del Tesoro de EE.UU., Larry Summers, que además establecen que en la generación de productividad es de gran importancia la inversión en maquinarias y equipos.

Las políticas comerciales deben tender a aprovechar las economías de escala, las economías de especialización, que son vehículos eficaces para aumentar la productividad. Estos procesos con economías de escala están localizados esencialmente en el área industrial, donde es posible influir mucho mediante nuestros procesos de integración que han sido muy exitosos en la promoción de exportaciones no tradicionales, más asociadas al sector manufacturero. En efecto, el crecimiento de las exportaciones no tradicionales, incluidos los recursos naturales no tradicionales, ha sido una de las consecuencias de nuestra mayor integración regional. La ventaja de estos productos es que tienen mayor valor agregado, son más intensos en el uso de capital humano, permiten acceder a nuevos mercados, requieren de creciente calidad y productividad para poder competir. Además, facilitan la construcción de lazos --eslabonamientos productivos-- con el resto de la economía que hacen crecer también la producción de los rubros no transables.

b) Creación de confianza

La naturaleza irreversible de la inversión productiva --luego que se concreta, no se puede volver atrás— convierte en un requisito muy importante a la estabilidad, las buenas perspectivas en cuanto al futuro y confianza en las autoridades. Es muy difícil construir creencias respecto a sustentabilidad en el mediano plazo, es decir, asegurar que condiciones favorables para la competitividad van a estar presentes en un año más, dos años o tres años.

El rol de la credibilidad es muy esencial y ella se construye, entre otras formas, mediante el cumplimiento de lo pactado. Cualquier incumplimiento percibido en el mercado puede desalentar la inversión productiva futura.

Si recorremos nuestra América Latina, encontraremos muchos rasgos comunes entre los países andinos y los no andinos; tenemos una insuficiencia muy fuerte de formación de capital, las tasas de inversión son bajas a través de casi toda la América Latina; todavía más, en 1999, en la mayor parte de América Latina tendremos descensos en las tasas de inversión por la crisis de turno. Con la crisis asiática, lo más probable es que vamos a tener impactos fuertes sobre la formación de capital fijo. Si vemos lo que está pasando durante los primeros meses del año en las exportaciones de equipos y maquinarias, podemos predecir que la creación de nueva capacidad productiva para el 2000 será más débil de lo que fue en 1997 y 1998 cuando estaba recuperándose la tasa de inversión en lugar de ajustándose a la baja. En este contexto resulta central el modo en que construimos credibilidad, para facilitar una recuperación, que implique mayor inversión y crecimiento sostenido.

La gradualidad puede ser un gran apoyo en la tarea de construir credibilidad. Ella ayuda a avanzar sin tener que retroceder después, evitando la dinámica del avance - retroceso (stop–and-go) que es muy nociva para la formación de confianza. En este sentido, la estabilidad macroeconómica es esencial. Tenemos

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cada día más antecedentes sobre el peso muy fuerte que tiene la estabilidad macro en las decisiones de los agentes. El año pasado publicamos un libro sobre el impacto de los flujos de capital sobre la inversión productiva, en que estudiamos seis países Latinoamericanos; una de sus principales conclusiones es que el ambiente macroeconómico es muy influyente sobre la formación de capital y sobre la productividad efectiva, es decir, sobre cómo se usó la inversión que se hizo.2

c) Evitar precios incorrectos

La estabilidad macroeconómica no se logra únicamente al contar con una baja inflación, que es sólo uno de los muchos insumos requeridos para un crecimiento vigoroso; es una condición necesaria pero no suficiente. Por ejemplo, la desaparición de la hiperinflación en América Latina es un gran avance de la región, en contraste con los años ochenta o setenta, pero cuando se ha hecho a costa de precios incorrectos, como el caso de tipos de cambio sobrevaluados, o en un ambiente en que la tasa de interés real salta a un 40 ó 50%, o con una alta fluctuabilidad de esas tasas estamos permitiendo precios macroeconómicos incorrectos, que generan desequilibrios que luego se corrigen violentamente y asignan mal muchos recursos. Tal es el caso de un tipo de cambio que se atrasa para luego ponerse al día, devaluando 50 ó 100% como sucedió en Brasil y México, que han tenido devaluaciones nominales del orden de 100% y devaluaciones reales de 30 ó 50%. Evidentemente, esas devaluaciones han sido correcciones, y lo errado ha consistido en el atraso previo.

¿Cuál es el precio correcto para el mercado? Es un marco con esa inestabilidad, es muy difícil identificarlo y por lo tanto hacer evaluación de proyectos para los miles de inversionistas en nuestras economías. Entonces debemos procurar una estabilidad macro sostenible, con precios correctos, y con una señal que sea muy clara para los inversionistas que, para decidirse a inmovilizar sus recursos, deben creer que la producción generable por su inversión va a ser utilizada y no que se van a encontrar con un mercado recesionado o distorsionado cuando sus productos salgan al mercado. Esto se consigue con un entorno macroeconómico en que la demanda efectiva esté cerca de la capacidad productiva de la economía. Esto mejora la productividad ex post, y crea un factor muy poderoso de retroalimentación de la inversión; y la inversión de un agente, promueve la de otros.

En general, en América Latina no hemos contado con este balance durante los últimos años; lo frecuente ha sido una demanda efectiva disparada para arriba y luego reprimida. Ese es un antecedente empírico importante para explicar porqué se está invirtiendo tanto menos que en los años 1970. Cinco puntos menos en promedio en los noventa que en 1976-81. Cinco puntos es mucho.

2 Véase Ffrench-Davis y Reisen, Flujos de capital e inversión productiva en América Latina, McGraw-Hill Interamericana, santiago, 1998, segunda edición.

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2 Arancel externo común y contexto internacional

El arancel es una de las muchas variables determinantes del ambiente macroeconómico. El AEC es otra variable que actúa en un área en que queremos que nuestras economías sean dinámicas, buscando que haya mayores expansiones del comercio intrarregional o intrasubregional. En estas dimensiones también juegan elementos de credibilidad en las negociaciones.

En el contexto internacional se ha registrado un gran cambio en los años noventa, la mayor globalización, la reducción de aranceles y de restricciones no arancelarias nos llevan a un escenario distinto al de los años sesenta y setenta. Por lo tanto, con preferencias comerciales acotadas, no como las preferencias notablemente elevadas que tuvimos en ALADI. Ahora están acotadas en los distintos países. Es lo que llamamos el regionalismo abierto. El grueso de los países de la región ha cambiado sus políticas comerciales, porque son notablemente menores que en años anteriores. A grandes rasgos, los aranceles en América Latina, que promediaban alrededor del 45% a mediados de los ochenta, han llegado en promedio a tasas del orden del 13% y con mucho menos restricciones no arancelarias. Estamos en otro mundo, probablemente inimaginable a la altura de los años 1960-70, es una era de grandes cambios en las políticas comerciales.

La globalización comercial se ha expandido muy fuertemente. El comercio mundial está creciendo aproximadamente al doble de los PIB mundiales, es decir, estamos con una elasticidad bruta producto o ingreso del orden de 2 por un largo período. Llevamos 40 ó 50 años de ordenamiento de postguerra del mundo con una tendencia de crecimiento vigoroso del intercambio comercial. Esto tiene implicaciones de políticas económicas muy fuertes. Sin embargo, a pesar de todo ese dinamismo, los bienes y servicios que cruzan fronteras nacionales aún son sólo el 15% del PIB mundial, en valor agregado en las exportaciones de bienes y servicios. En EE.UU., menos del 10% corresponde a la parte de la producción que cruza fronteras. Esto nos dice que lo que pase con el comercio es siempre importante pero es sólo una parte; necesitamos, además, que el conjunto de nuestras economías esté funcionando bien, al margen de cuál es el componente dinámico.

Debemos perseguir que ese 15% de comercio siga siendo dinámico en el caso de los países andinos y latinoamericanos, y que se dinamice aun más, pero con el requisito de que esté muy interrelacionado con el resto de la economía interna; es decir, un 15% que esté arrastrando al 85% para arriba. Tenemos que promover inversión dinámica para el 15%, y generar las condiciones para que este porcentaje aumente; pero, no basta con que esa fracción sea dinámica si el resto de la economía queda rezagada. Allí está el nexo con las tareas de la política pública en el campo macroeconómico, está el nexo de la productividad, está el nexo de educación, y no sólo para aportar educación para producir mejor que antes, sino también para fortalecer la capacitación laboral para los que no tuvieron buena educación, de manera que puedan adquirir capacidades para adaptar los cambios tecnológicos tan veloces de este mundo.

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Un factor muy importante en nuestros procesos de integración en particular, y en la globalización en general, dice relación con la geografía. Si miramos el patrón de la expansión del comercio –recordemos que crece a una velocidad que duplica la del PIB-- veremos que la variable geográfica da cuenta de una gran proporción de los flujos comerciales, a pesar de la idea difundida de que las distancias han desaparecido. En la gran alianza mundial, la UE, el 60% del comercio es intrarregional y el restante 40% es con otros 170 países del mundo. En el caso del Nafta, el 50% de su comercio es intrarregional y la otra mitad es con los 180 restantes países del mundo. Todavía, y a pesar de las innovaciones en transporte que son espectaculares, la geografía sigue contando.

¿Qué pasa con América Latina o los países andinos? Estamos mucho más atrás en el aprovechamiento de es gravitación geográfica. Entre 1990 y 1998 hemos estado aprovechando con mayor intensidad nuestra cercanía geográfica, pero estamos aún a medio camino. América Latina está subutilizando las posibilidades que le ofrece su geografía. Cuando hemos tenido sobreproducción en parte se ha utilizado el comercio con nuestros vecinos, pero lo más significativo ha sido la liberalización comercial global, los ordenamientos de nuestras economías, más las preferencias arancelarias, que han ayudado a avanzar más en el desarrollo del comercio intrarregional. En el año 1990, sólo el 13% del comercio total estaba dirigido a la región latinoamericana. Su crecimiento al 23% del comercio intrarregional en 1998– destaquemos las cifras andinas, del 4 al 14%-- es muy significativo. En los dos casos ha habido 10 puntos de crecimiento y proporcionalmente más fuerte en lo andino; esto es un cambio sustancial.

¿Significa este crecimiento tan fuerte de lo intrarregional que no estamos en verdad en un esquema de regionalismo abierto? Algunos números nos ayudan a entender que efectivamente estamos haciendo regionalismo abierto. En los siete años entre 1991 y 1997, el PIB de América Latina creció 28%, mientras sus exportaciones se expandieron 80% (en quantum), esto es, mucho más rápido que el comercio mundial; las exportaciones intrarregionales aumentaron 200% (7 veces la velocidad del crecimiento del PIB) y las extrarregionales crecieron 60% lo que representa más del doble del crecimiento del PIB. Es decir, estamos en un proceso de integración con acelerado intercambio intrarregional; muy veloz. Ello ciertamente, recoge el hecho d que en 1990 se partió desde un nivel muy bajo. Pero es evidente, que se ha mantenido un proceso de conexión con el resto del mundo muy importante, con una elasticidad bruta superior a 2. Estamos seriamente en un regionalismo abierto en ese sentido; puede ser más abierto o puede ser más regional pero estamos dentro de ese entorno, que es una respuesta positiva de América Latina para insertarse en la globalización, para hacer y conducir globalización, en un mundo en que cada país, en particular los en desarrollo, no pueden trabajar aislados sino donde los bloques juegan un papel preponderante. La geografía cuenta, la vecindad es clave todavía, así como las similitudes o cercanías en términos de niveles de desarrollo.

Como se ha reiterado, este comercio intralatinoamericano tiene características particulares. No consiste en la misma canasta exportadora que se dirige al resto del mundo; es una canasta con más valor agregado, con más exportaciones no tradicionales. Es decir, mientras nos hemos diversificado hacia la región, también nos hemos diversificado con una nueva canasta de productos. Esto queda claramente expuesto por las cifras disponibles, al desagregar las exportaciones en

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unos 10 ó 15 canastas con distintos tipos de intensidad de trabajo, capital (tecnología básica, intermedia, sofisticada, etc.), y origen sectorial, y clasificarlas según destino geográfico; por exportaciones a Europa, a Japón, a Asia, a Norteamérica, y lo que es intralatinoamericano, haciendo algunos ajustes en el caso de México, por las peculiaridades de la maquila de México.3

3 Dinámica de la inversión en un mundo globalizado

Invertir es clave. Necesitamos mayor formación de capital para aprovechar las bondades de la integración, pero no sólo en los rubros exportables y los exportables intrarregionales, sino que necesitamos que el proceso global de inversión sea más dinámico y más eficiente, para lo cual de nuevo los precios correctos, y un conjunto de equilibrios macroeconómicos sostenibles, son esenciales.4

Nuestra posición en materia de inversión se basa en un enfoque integrado con implicaciones de política económica muy potentes. Respecto a la inversión productiva en el mundo, hay trabajos muy interesantes del Director del Presupuesto del Presidente Reagan, Martin Feldstein, sobre algunos rasgos globales; de cada 10 dólares que invierten en el mundo, 9 corresponden a inversión nacional y sólo 1 es extranjero. El dólar que cruza fronteras proviene de los sectores dinámicos del mundo, que están creciendo, con innovación tecnológica, abriendo el proceso de la globalización, sin embargo, se trata de sólo 1 de 10 dólares. Por lo tanto, debemos preocuparnos principalmente de los nueve dólares restantes. Para ello es primordial crear un buen ambiente para la inversión productiva, que arrastre hacia arriba a los nueve dólares de inversión nacional y también al dólar de inversión extranjera, pues la forma más sólida de atraer inversiones extranjeras -que tenga todos sus rasgos positivos- es que construyamos una economía que funcione bien, con variables fundamentales macro sostenibles, orden social, respeto a los contratos, etc.

En América Latina hemos tenido un aumento muy fuerte en la inversión extranjera, a partir de 1995, con cifras del orden de 70 mil millones al año. Este aumento es muy sustancial, pero de ellos dos tercios fueron dirigidos a adquisiciones de activos ya existentes lo que no constituye creación de nueva capacidad productiva: el total de ingreso de IED equivalió a 3% del PIB latinoamericano, pero lo que fue a expandir o crear nueva capacidad fue aproximadamente el 1% del PIB. América Latina está invirtiendo 20 puntos de su PIB, pero debería invertir mucho más. La consecución de aquello dependerá de la formación de un entorno que aliente tanto la inversión nacional como la extranjera dirigida hacia el mundo productivo y no financiero.

También representa una tarea muy importante el resolver el modo en que se enfrentan los flujos de capital financiero desde el extranjero. Los flujos de capitales no son homogéneos en el tiempo ni en su composición, lo que exige una advertencia de cautela. América Latina ha sido un receptor sustancial de flujos de

3 Véase CEPAL, Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 1998.

4 El tema lo examinamos en Ffrench-Davis, Macroeconomía, comercio, finanzas: para reformar las reformas en América Latina, Mc Graw-Hill Interamericana, Santiago, 1999, caps. II y VI.

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capitales en 1970-81, 1991-94 y 1996-97, curiosamente con cifras más o menos parecidas como proporción del PIB en esos tres períodos, pero con duraciones distintas. Esto es parte de la globalización financiera. Sin embargo, vemos que las volatilidades en este ámbito son más fuertes que antes, lo que aumenta la probabilidad de crisis. Luego de cada uno de esos ciclos de auge, nuestra región ha vivido con rudeza la crisis de su ausencia. Un elemento muy determinante de la vulnerabilidad ante estas oleadas de capital, no obstante, es la naturaleza de estos capitales. Es muy distinto un dólar que llega a crear capacidad productiva, mediante inversión de carácter irreversible, que otro que llega especular. El primero se conecta en el proceso de inversión - ahorro, complementando el ahorro interno y contribuyendo a la expansión del stock de capital, mientras el segundo desequilibra los precios claves, desplaza al ahorro nacional, y asume un carácter procíclico que desestabiliza al país receptor.

En América Latina tenemos experiencias recientes de los efectos perniciosos de los flujos financieros. México fue muy marcado en 1991-94, Argentina también lo fue, aunque en un grado menor; varios países en 1996-97 recibieron cuantiosos recursos financieros del exterior. Como decíamos, estos flujos cíclicos tienen una propensión muy fuerte a desplazar al ahorro nacional en lugar de complementarlo y elevar la tasa de inversión. Es frecuente que se filtren hacia el consumo y créditos de capital de trabajo, pero que no lleguen a conectarse con los mercados de capitales de largo plazo y la inversión productiva. Normalmente han distorsionado los precios macroeconómicos fundamentales; al mirar estadísticas de 1977-81, 1991-94, 1996-97, casi a través de toda América Latina, pueden constatarse apreciaciones cambiarias reales muy fuertes durante cada uno de los períodos de auge financiero. Esta es una muy mala señal para los productores de bienes transables y, además, es un desequilibrio que posteriormente debe ajustarse –originados en la reversión de los flujos- frecuentemente, con espectaculares devaluaciones en términos reales. Es así como encontramos en estos flujos una fuente importante de macroprecios incorrectos, que debe ser controlada en aras de un crecimiento sostenible.

4 Armonización de políticas

a) Instituciones regionales

La globalización es muy intensa en algunas esferas, pero en otros ámbitos la globalización ha retrocedido, es parcial e incompleta. Es muy intensa en los flujos financieros, bastante menos intensa en la inversión extranjera directa y en el comercio; sin embargo, en todos estos campos ha sido importante. Por otro lado, en la institucionalidad internacional se aprecian varios rasgos donde la globalización es más débil de lo que era 20 años atrás. En esta última dimensión, por tanto, las instituciones regionales son instrumentos útiles para contribuir a completar y a balancear los procesos de globalización.

En efecto, así como hay coordinaciones o acciones que son realizadas a nivel mundial (está el Grupo de los 3, el Grupo de los 7, la OMC, el BIS) hay muchas otras que deben ser realizadas a nivel de la nación, y otras a nivel regional. En el ámbito regional es posible participar, en forma coordinada, en las negociaciones del nuevo milenio en la Organización Mundial de Comercio, en la gestación de

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una mejor arquitectura del sistema financiero internacional, en el debate sobre convertibilidad. En todas estas instancias, debemos promover la adopción de enfoques más pragmáticos, asentados en la realidad de América Latina. En todas tenemos un espacio abierto para nuestras instituciones regionales. Debemos aprovechar los elementos de nuestra institucionalidad que funcionan para buscar los nuevos espacios—en diferentes áreas-- en el mundo en formación. Por ejemplo, destaco el Fondo Latino Americano de Reservas (FLAR).

b) El AEC como instrumento de armonización comercial

El AEC aparece como un instrumento de armonización de políticas, por eso su estructuración y evolución, su implementación más plena, su reglamentación eficiente y el respeto de sus normas antidumping y de salvaguardias, deben ser conducidos de manera cuidadosa para alejarse de las heterogeneidades que existen en esos terrenos, que puede terminar deshaciendo lo que uno está haciendo con la otra mano. Deben, asimismo, buscarse complementariedades en muchas otras acciones de nuestros países, donde sobresale la preocupación por lograr un buen funcionamiento de las aduanas. Sabemos los problemas que existen en muchas de las aduanas de nuestros países, y debemos plantearnos el desafío de que funcionen eficazmente como un canal fluido de entrada y salida, y no como una valla de contención en ambos sentidos.

c) Coordinación macroeconómica

En los ámbitos de las coordinaciones macroeconómicas, se aprecian distintos ritmos en el desarrollo de esfuerzos. La experiencia de la Unión Europea, que fue cimentando el camino de unión lentamente, a través de las décadas, es un buen paradigma de cómo deberíamos avanzar. Por ejemplo, en el área de política monetaria, 20 ó 25 años atrás, los encargados de la política monetaria de cada uno de los países miembros se juntaban regularmente, y discutían cómo afectaban sus tasas de interés, cómo licitaban papeles, cómo definían sus indicadores estadísticos, y así compartían conocimientos y sembraban convergencias para el diseño de políticas. Estas prácticas facilitan mucho la convergencia, pues se va produciendo un acercamiento natural a través del conocimiento mutuo y el intercambio de experiencias. Aunque no estemos pensando en políticas monetarias armonizadas en dos o tres o cuatro años más, es útil ya ir avanzando pues el camino es largo.

¿Qué etapas son muy claves al comienzo? Aquellas cosas que tienen incidencia más fuerte en los procesos de integración: comercio y tipo de cambio. El tipo de cambio es muy influyente y sabemos de los problemas que pueden atravesar los países en ese ámbito y las dificultades que el manejo cambiario puede provocar en un proceso de integración. A través del tipo de cambio uno puede deshacer tres, cuatro o cinco veces, lo que significan las preferencias arancelarias en este mundo, en que las preferencias arancelarias no son de 200 por ciento, sino que son de 13 puntos nominales en promedio. El tipo de cambio adquiere mucha más importancia macroeconómica y comercial, mucha más importancia regional que la que tenía antes.

Los países andinos, afortunadamente, no están atrapados en un zapato chino. Excepto Argentina (por razones justificables, debido a lo que sucedió en 1990-91

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y la historia de los cinco años anteriores) los Países Andinos están en la moda de la flexibilidad, tienen posibilidades de operar flexiblemente en este terreno. En 1998-99, se ha hablado mucho del tema “flexibilidad”; es decir, se sostiene que lo recomendable es la flexibilidad. Sin embargo, es preciso indagar al interior de los conceptos; la flexibilidad puede ser buena, pero también mala. En 1996-97 en América Latina tuvimos “flexibilidad”, pues dejamos que los tipos de cambio se atrasarán en respuesta a la presión de la oferta de capitales de esos años; ésa no fue la “buena flexibilidad”, porque el atraso cambiario en esos años sorprendió a todos los países latinoamericanos en una situación de alta vulnerabilidad cuando llegó la crisis asiática. Si no hubiéramos atrasado los tipos de cambio, habríamos enfrentado con mejor pie el golpe asiático, porque habríamos tenido un déficit en cuenta corriente más pequeño, habríamos tenido un stock de pasivos de corto plazo menor, y ésas son variables muy determinantes de las dificultades que uno enfrenta en el momento de la crisis. Debemos avanzar hacia una flexibilidad administrada que evite o suavice esos costosos ciclos.

Lo clave, más que lo que hacemos durante la crisis, es lo que hicimos antes para evitar o reducir la probabilidad de crisis, y no entrar en zonas de vulnerabilidad que multiplican los efectos de los shocks adversos. Como sabemos que los momentos de auge se acaban, debemos estar siempre alertas y preparados para la crisis. Normalmente van a surgir problemas en el camino, deterioros de tipos de cambio, terremotos, crisis internacionales, subidas de tasas de interés; hay que estar conscientes de ello y, consecuentemente, manejar nuestras políticas de tal manera que cuando surjan esos problemas estemos en terrenos relativamente firmes; eso significa déficits en cuenta corriente moderados, situaciones fiscales saneadas y procesos vigorosos de inversión productiva, entre otros.

En el campo fiscal, hemos disfrutado de un mejoramiento sustancial en América Latina. Hay un contraste entre las situaciones actuales y las de la primera mitad de los años ochenta en que había países con déficits fiscales notables; un cambio espectacular pero todavía necesitamos mejorar mucho. El acotar los déficits fiscales es muy clave, pero siempre que no sea a expensas de la inversión en capital humano, infraestructura y modernización del Estado. Tenemos en nuestra región varios países en que, por el control del presupuesto fiscal, se ha debilitado la formación de capital humano, por ejemplo, el nivel de los salarios de los profesores y de otros gastos dirigidos a mejorar la calidad de la educación. En la formulación de nuestros programas de desarrollo, es muy clave la consistencia entre los equilibrios macroeconómicos, en una dimensión y ,en otra, entre lo macroeconómico y lo macrosocial.

Deseo terminar con un mensaje de advertencia: vamos a seguir enfrentando situaciones críticas del exterior, por lo tanto debemos preocuparnos del manejo de la política cambiaria, y propender a una flexibilidad administrada de tal manera que no incluyamos componentes procíclicos en la dimensión cambiaria, y tengamos una política monetaria que también juegue un papel anticíclico, acompañada por una tercera política --la fiscal-- en que también tengamos un comportamiento anticíclico. Hemos visto con mucha frecuencia en los períodos de auge, que el crecimiento es más fuerte en la demanda que en la producción, lo cual genera un mayor déficit en cuenta corriente, en presencia de sistemas tributarios que son muy intensos en demanda agregada. El resultado es que se siente una situación fiscal holgada, y aumenta el gasto. Cuando viene la recesión,

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bajan los ingresos fiscales muy fuertemente, y se introducen, en el momento de la crisis, reducciones de gastos fiscales que acentúan el carácter procíclico de la economía. Con esto vemos que las economías procíclicas son muy desalentadoras de la inversión productiva y muy desalentadoras de las mejoras de productividad y de la equidad.

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