Conformado por:

Asistencia Legal por los Derechos Humanos

Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Instituto de Justicia Procesal Penal

150º PERIODO ORDINARIO DE SESIONES DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

27 de marzo de 2014.

 

 

  2  

DESAFÍOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN MÉXICO

Audiencia – 150º Período Ordinario de Sesiones  

I. INTRODUCCIÓN

1. El Observatorio Ciudadano de Justicia Penal, es un esfuerzo conformado por tres

organizaciones de la sociedad civil mexicana que se ha tomado la tarea desde el 2012 de

monitorear el proceso de implementación de la reforma en ocho entidades: Baja California,

Campeche, Distrito Federal, Guerrero, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla. Para la estrategia de

observación, el Observatorio decidió abordar cuatro temas y de manera gradual incorporar la

totalidad del sistema, en los dos primeros años se incluyeron el arraigo, medidas cautelares,

ejecución de sanciones y la defensa de manera trasversal. En este año el Observatorio incluirá

salidas alternas.

2. Durante la audiencia se presentarán los temas planteados en este documento para visibilizar

los retos que el Observatorio ha detectado durante el desarrollo de su labor con la intención

fortalecer el nuevo sistema de justicia penal en México.

3. Este documento señala los antecedentes y las características de la reforma. Los retos de

implementación de manera específica en los temas de ejecución de sentencias, medidas

cautelares y arraigo. Al finalizar, se plantean una serie de puntos petitorios dirigidos al Estado

Mexicano.

 

 

  3  

II. ANTECEDENTES DE LA REFORMA AL SISTEMA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN MÉXICO

3. México ha enfrentado en los últimos años una serie de reformas constitucionales en materia de

derechos humanos y de justicia penal. Atendiendo sus compromisos internacionales para

reconocer los derechos al acceso a la justicia y al debido proceso, mediante un decreto1 publicado

en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, entró en vigor una Reforma

Constitucional en materia procesal penal la cual obedeció a la necesidad de transitar de un

sistema mixto-escrito de corte tendiente al inquisitivo a un sistema de justicia penal de carácter

acusatorio.

4. Esto como consecuencia de un sistema de procuración e impartición de justicia caracterizado

por ser ineficiente y propiciar la impunidad. De acuerdo a lo establecido por la Convención

Americana sobre Derechos Humanos en los artículos 8 y 25, el sistema de justicia no reconocía

las garantías judiciales ni la protección judicial.

5. Recordando las palabras de la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el

Informe de País de 1998, la existencia de los altos índices de impunidad y las reiteradas

denuncias de excesos cometidos por funcionarios de Estado fueron de los temas que se

analizaron con mayor detenimiento.

6. Entre los hallazgos de la Comisión se encontró lo siguiente: “La Comisión ha sido informada de

numerosas denuncias sobre impunidad, que identifican deficiencias en el Ministerio Público, la

Policía Judicial y el propio Poder Judicial. Conforme a las informaciones recibidas, fenómenos

relacionados con la politización y la desconfianza en la administración de justicia, muestran lo

complejo del problema.”

7. Esta Reforma implicó un cambio importante de paradigma pues modificó la manera de entender

el proceso penal. En primer lugar se privilegió el principio de presunción de inocencia siendo este

la base del proceso penal. Así mismo, se incorporó que el proceso penal será acusatorio y oral

                                                                                                                         1  Ver:  http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008    2  Art.  20  CPEUM,  DOF,  18  de  junio  de  2008.  3  Art.  1ro  CPEUM,  DOF,  10  de  junio  de  2011.    5   La   Secretaría   Técnica  del  Consejo  de  Coordinación  para   la   Implementación  del   Sistema  de   Justicia  Penal   (SETEC)   es  un  órgano  

 

 

 

  4  

regido por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.2

De igual manera, se incorporaron de manera transversal en todo el proceso penal el respeto y

garantía de los derechos humanos3.

8. Para cubrir de manera adecuada el proceso penal se incorporaron las figuras de juez de

control, el juez de juicio oral y el juez de ejecución de sanciones. Cada uno con facultades

específicas para proteger y dar certeza en cada una de las nuevas partes que integran el proceso

penal: etapa de investigación, etapa intermedia y etapa de juicio oral. Igualmente, se reformó el

sistema penitenciario para transitar de un modelo de readaptación social donde se castiga al

individuo que delinque a uno de reinserción donde se castiga la conducta delictiva y dotar de

atribuciones a la autoridad jurisdiccional para la vigilancia del respeto de los derechos humanos de

las personas en privadas de la libertad, para otordar beneficios preliberacionales y para asegurar

el cumplimento de la sentencia.

9. Como se mencionó, para el proceso penal se incorporaron los siguientes principios: Publicidad;

Contradicción, Concentración, Continuidad e Inmediación. Esto significa que en las audiencias del

proceso penal se podrá permitir el acceso al público y a los medios de comunicación (salvo en los

casos donde se ponga el riesgo a la víctima o se trate de un menor de edad o en otros que el juez

determine por razones de orden y de seguridad. Igualmente, el Ministerio Público y la Defensa

expondrán y refutarán sus argumentos en igualdad de circunstancias frente al juez. El ofrecimiento

y desahogo de pruebas, conclusiones y sentencias se realizarán en una misma audiencia o al día

siguiente inmediato, lo cual hará más efectivo el proceso. Por otra parte, el juez deberá estar

presente en cada una de las audiencias.

10. Este es un cambio importante de paradigma que aunado a la reforma de derechos humanos

de 2011 en la que se elevaron los derechos humanos a rango constitucional dan una mayor

transparencia y certeza a la impartición de justicia penal en México. Sin embargo, como se

analizará a continuación, la implementación de este sistema representa un reto para el Estado

Mexicano. De acuerdo a la información que presentaremos si no existe voluntad de los actores

políticos y de los operadores de justicia, se corre el riesgo de que esta serie de reformas no se

implementen de manera correcta, vulnerando los derechos humanos.                                                                                                                          2  Art.  20  CPEUM,  DOF,  18  de  junio  de  2008.  3  Art.  1ro  CPEUM,  DOF,  10  de  junio  de  2011.  

 

 

  5  

Establecimiento del proceso penal acusatorio.

11. En el año 2008 se estableció el sistema de justicia penal acusatorio basado en los principios

de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación, con la característica de la

oralidad. Los legisladores tomando en cuenta la complejidad que implica la armonización de las

leyes federales, constituciones y leyes estatales, así como las nuevas necesidades de

infraestructura, dependencias, espacios y figuras de jueces, fijaron en el Decreto de Reforma

Constitucional, un plazo de ocho años para que la Federación y las entidades federativas llevaran

a cabo las reformas legales correspondientes y los cambios necesarios para la reestructuración

total del sistema de justicia penal en México.

12. Han transcurrido cinco años desde la entrada en vigor de la reforma y el proceso de transición

ha sido lento y obstaculizado. Primero, se ha tenido que hacer frente a la división federal del país

donde el avance en la implementación depende de la voluntad y operación de los gobiernos

locales. Esto ha a generado que hasta mayo del 2013, tres estados operen plenamente el sistema

de justicia penal acusatorio; diez se encuentren en operación parcial, seis en la etapa de entrada

en vigencia y trece en la etapa de planeación.4

13. Una de las acciones para impulsar la reforma fue la creación del Consejo de Coordinación

para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, 2008 la cual cuenta con una Secretaría

Técnica (SETEC) 5 cuyo objetivo general es coadyuvar y apoyar en la implementación del Sistema

de Justicia Penal a las autoridades locales y federales.

14. Para cumplir las funciones encomendadas, la SETEC realizó diversas acciones entre las que

se encuentra el proceso de clasificación y estratificación de las 32 entidades federativas, con el

objetivo de determinar su grado de avance en la implementación del sistema de justicia penal,

para lo cual instrumentó la "Metodología para la Clasificación y Estratificación de las Entidades

Federativas, actualizada al 29 de febrero de 2012". La cual estableció el marco conceptual y

metodológico para el seguimiento y evaluación del proceso de implementación de la reforma

                                                                                                                           5   La   Secretaría   Técnica  del  Consejo  de  Coordinación  para   la   Implementación  del   Sistema  de   Justicia  Penal   (SETEC)   es  un  órgano  administrativo   desconcentrado   de   la   Secretaría   de   Gobernación,   puede   participar   en   el   diseño   de   reformas   legales,   cambios  organizacionales,   construcción   y   operación   de   la   infraestructura,   capacitación,   administración   y   difusión   del   Sistema   de   Justicia  Penal.    

 

 

  6  

penal, que entre otros aspectos considera como principal fuente de información la que le remiten

los propios organismos implementadores de las entidades federativas.6 La metodología también

sirve como guía para el otorgamiento del recurso federal a las entidades en apoyo para sus

procesos de reforma.

15. Sin embargo, se comprobó que dicha información que las entidades proporcionan a SETEC,

generalmente está incompleta, ya que no todas las entidades responden la mayor parte de las

preguntas del cuestionario y su calidad no es heterogénea en elaboración, ya que cada entidad

federativa la construye de manera impresisa.

16. En el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 de

SETEC se señaló que el cuestionario instrumentado por la SETEC resultó insuficiente, en virtud

de no tener los alcances pretendidos, ya que aunque dicho instrumento contiene preguntas que

son centrales en la implementación del sistema, pero en el proceso de clasificación y

estratificación debiera considerarse información de ambos sistemas relativa al número de

juzgados, distritos, territorios, regiones o áreas judiciales que conforman cada entidad federativa,

así como información de las agencias del ministerio público, centros de mediación y conciliación,

número de defensores públicos y centros de reclusión con personal e instalaciones aptas. Esta

información es necesaria para determinar e informar, de forma puntual e integral, el real avance

de implementación sobre la transición de un sistema de justicia penal al otro, de cada entidad

federativa.

17. En el Dictamen de la auditoría que se practicó sobre la muestra de la información

proporcionada por SETEC como entidad fiscalizada, se concluyó lo siguiente:

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la

muestra auditada, la Secretaría Técnica del Consejo de Coorinación para la Implementación del

Sistema de Justicia Penal (SETEC) no cumplió con las disposiciones normativas aplicables.

SETEC no cuenta con información confiable, suficiente y objetiva lo que impide conocer el avance

real y verificar si la entrega del subsidio otorgado a cada entidad federativa fue el que

correspondía a su nivel de avance.

                                                                                                                         6  Cada  entidad  federal  debe  contar  con  su  propia  instancia  de  implementación,  la  cual  coordina  los  esfuerzos  locales  y  sirve  como  enlace  con  SETEC.  

 

 

  7  

El Comité de Subsidios autorizó 21 proyectos que suman 58,086.7 miles de pesos, que no fueron

congruentes con la etapa en la que se encontraban las entidades federativas de acuerdo con la

clasificación y estratificación de las entidades federativas de la propia SETEC.

La SETEC determinó procedente el otorgamiento de la segunda aportación correspondiente al

40.0% de la totalidad de los recursos asignados a 191 proyectos, sin que los avances reportados

por las entidades federativas en los proyectos fueran congruentes con los objetivos

comprometidos para su ejecución.

Se determinó una diferencia pendiente de comprobar por las entidades federativas del subsidio

otorgado en el ejercicio 2012 por 2,305.3 miles de pesos y enviaron comprobantes con

irregularidades por 1,434.2 miles de pesos y, la SETEC no acreditó su seguimiento al avance en

la ejecución de todos los proyectos apoyados en 2012.

Las citadas irregularidades, ponen en riesgo la implementación del Sistema de Justicia Penal en

todo el territorio nacional, dentro del plazo previsto en la reforma constitucional que establece

deberá estar operando en el año 2016.7

18. Las irregularidades expuestas, han resultado del uso indebido de los recursos dirigidos a las

entidades federativas por parte de sus autoridades, por ejemplo en el estado de Tabasco se

detectó en el Pliego de Observaciones lo siguiente:

Se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la Hacienda Pública Federal por un monto

de 3,000,000.00 pesos (tres millones de pesos 00/100 M.N.), toda vez que la Secretaría de

Administración y Finanzas transfirió recursos a una cuenta bancaria denominada Cuenta de

Gastos abierta a nombre de la citada Secretaría, los cuales no fueron restituidos a la cuenta de

origen y consecuentemente no fueron aplicados al programa autorizado.8

                                                                                                                         7   Informe  del   Resultado  de   la   Fiscalización   Susperior   de   la   Cuenta   Pública   2012.  Programa  de   Implementación  de   la  Reforma  al  Sistema  de  Justicia  Penal  de  la  SETEC  ,    Auditoría  Fiscal  de  la  Federación.  Página  30.  8  Informe  del  Resultado  de  la  Fiscalización  Superior  de  la  Cuenta  Pública  2012,    Gobierno  del  estado  de  Tabasco.  Subsidio  para  la  Implementación  de  la  Reforma  al  Sistema  de  Justicia  Penal.  Auditoría  forense    12-­‐A-­‐27000-­‐12-­‐0398  .Pág.  3  Ver:http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0398_a.pdf    

 

 

  8  

19. Por lo cual es necesario un mecanismo de control y supervisión administrativa a fin de prevenir

este tipo se acciones y para aclarar el mecanismo de respuesta de SETEC a las conclusiones del

informe de la ASF.

20. Frente a las observaciones de la comunidad internacional respecto a la implementación del

nuevo sistema de justicia penal, el 14 de marzo de 2014 el Estado Mexicano aceptó una serie de

recomendaciones9 relativas al sistema judicial y sistema de justicia penal, realizadas durante el

Mecanismo de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos, en 2013.

Respecto al retraso en la implementación de la reforma penal el Estado señaló que actualmente el

Poder Judicial ejecuta el Plan Maestro para la Implementación de la Reforma Penal aprobado el 8

de mayo de 2013, con miras a cumplir con el plazo constitucional.10

21. En diciembre de 2013, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos publicó el Informe

sobre Prisión Preventiva en las Américas, el cual fue presentado en México por el Comisionado

James L. Cavallardo el 10 de marzo de 2015 en el Senado donde especificó las recomendaciones

más contundentes para la entidad. En el reporte se señala que México no le entregó información

sobre prisión preventiva a la Comisión para la elaboración del informe. Esto implica un gran reto

dado que es importante contar con datos públicos para medir el verdadero avance de la reforma

en México. Otros de las recomendaciones aplicables es la derogación de las disposiciones sobre

prisión preventiva oficiosa, ya que los dos únicos fines legítimos que reconoce el Sistema

Interamericano para la prisión preventiva es el riesgo de sustracción y riesgo de obstaculización.

                                                                                                                         9  148.92.-­‐  Seguir   intensificando  los  esfuerzos  por  reforzar   las   instituciones  judiciales;  148.93.-­‐  Adoptar  medidas  para  garantizar   la  aplicación  efectiva  y  oportuna  de  las  reformas  judiciales  previstas  en  la  constitución  y  la  profesionalización  de  la  policía  mediante  la  capacitación   integrada   y   el   aumento   de   la   capacidad   de   quienes   participan   en   la   administración   de   justicia,   incluidos   jueces,  fiscales,  abogados,  policías  y  encargados  de  investigaciones  penales;  148.94.-­‐Agilizar  la  aplicación  de  las  reformas  constitucionales  de  la  justicia  penal  de  2009  para  mejorar  la  transparencia  y  garantizar  los  derechos  procesales  de  los  acusados.  Aplicar  plenamente  la  reforma  del  sistema  de  justicia  penal  en  todos  los  estados  de  México  tan  pronto  como  sea  posible;  148.95.-­‐Fortalecer  el  sistema  de   justicia  penal  en  el  país,  para   investigar  con  prontitud  y  eficacia;  148.96.-­‐  Seguir   fortaleciendo  el  sistema  de   justicia  penal,  en  particular  mediante  el  aumento  de  la  capacidad  de  los  agentes  del  poder  judicial  y  las  instituciones  policiales  y  judiciales.  148.99.-­‐    Seguir   aprobando   la   legislación   secundaria   necesaria,   en   relación   con   la   reforma   constitucional,   armonizándola   a   nivel   estatal   y  federal,   e   impartir   capacitación   a   los   funcionarios   judiciales   para   garantizar   su   aplicación   efectiva   en   ambos   niveles;   148.100.-­‐  Proseguir  las  reformas  de  la  seguridad  pública  y  el  sistema  judicial  y  garantizar  su  aplicación.  10  Respuesta  de  México  a  las  recomendaciones  del  Mecanismo  de  Examen  Periódico  Universal  del  Consejo  de  Derechos  Humanos,  pág.  5.  Ver:  http://www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/2014/addendum.pdf    

 

 

  9  

22. Otra de las acciones realizadas en el 2014, fue la firma de un Acuerdo Nacional de

Coordinación y Cooperación Legislativa cuyo objetivo principal es establecer acciones específicas

para que las cámaras de senadores y de diputados federales y locales, armonicen el marco

normativo del sistema de justicia penal y expidan los ordenamientos jurídicos necesarios para

agilizar su implementación.

23. El 5 de marzo de 2014 el Ejecutivo publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del

Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual aplicará a todo el territorio nacional. No

obstante este logro, se señala que el ordenamiento tiene aspectos que representan retos para la

consolidación de los derechos humanos. Así mismo reconocemos que la consolidación de la

reforma implica un cambio normativo y operativo, lo cual requiere de compromiso político de todas

las instituciones y de todos los niveles de gobierno.

Derechos de la persona imputada

24. La reforma del 2008 reformuló y enriqueció los derechos de la persona imputada, donde se

confirió rango constitucional al derecho de presunción de inocencia, esto es, que la culpa y no la

inocencia de un imputado debe ser demostrada, este derecho aunque no estaba expresamente

establecido en el texto constitucional, se consideraba implícito en éste y se había aceptado en

diversos instrumentos internacionales.

25. El derecho a guardar silencio, el imputado puede declarar cuando lo desee, sin que el silencio

sea indicio de culpabilidad en su contra. El derecho a que se le informe en su detención, como

cuando comparece ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los

derechos que le asisten. El derecho de ofrecimiento de pruebas y auxilios para desarrollarlas. El

derecho a ser juzgado en audiencia pública por un órgano jurisdiccional unitario o colegiado.

El derecho a la información, es decir, que le sean facilitados todos los datos que se soliciten para

su defensa y que consten en el proceso. Respecto al plazo razonable para el juicio, se preserva la

regla de que el imputado sea juzgado antes de cuatro meses cuando se trata de delitos cuya pena

máxima no exceda de dos años y antes de un año si excede de ese tiempo, este argumento es

contradictorio debido a que en la fracción IX del propio apartado B de artículo 20 se establece que

 

 

  10  

la prisión preventiva podrá durar todavía más, hasta dos años por el ejercicio de derecho de

defensa de la persona imputada. El derecho a una defensa adecuada por abogado, se elimina la

tradicional figura de la persona de su confianza.

26. Se protege el derecho de toda persona imputada al resguardo de su integridad, pues

establece de manera enfática la prohibición de la incomunicación, la intimidación y la tortura. Para

desalentar la extendida práctica de la Tortura en México, la reforma desconoce todo valor

probatorio de la confesión rendida sin la asistencia de la defensa, en este aspecto se debe incluir

interpretes y traductores para personas indígenas.

Derechos del ofendido y de las víctimas

27. Considerados como los grandes ausentes del proceso penal, el ofendido y la víctima ahora

adquieren importantes derechos que les permiten participar en éste de manera más relevante. Se

pretendió por el legislador dar reconocimiento al ofendido o a la víctima "como un auténtico sujeto

procesal", para que pueda intervenir directamente en el juicio e interponer los recursos en los

términos que establezca la ley.

28. A raíz de la reforma se considera que la víctima, debe contar con garantías procesales

mayores es por esto que se ha dedicado el apartado C del artículo 20 constitucional para señalar

su derecho a: a) recibir asesoría jurídica, ser informado de sus derechos y del desarrollo del

procedimiento penal; b) coadyuvar con el Ministerio Público, intervenir en juicio e interponer

recursos legales; c) recibir atención médica y psicológica de urgencia; d) de reparación del daño,

con el agregado de que la víctima u ofendido puede también solicitarlo directamente, así como

con al indicación de que el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha

emitido un fallo condenatorio; e) resguardo de su identidad y otros datos personales cuando sea

menor de edad o se trate de delitos en que sea necesaria su protección; f) derecho a solicitar

medidas cautelares y providencias para protección y restitución de sus derechos; g) derecho a

impugnar ante la autoridad judicial las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la

acción penal, suspensión del procedimiento u omisiones del Ministerio Público en la investigación

de delitos.

 

 

  11  

29. Íntimamente ligado con el apartado C está el artículo 17 constitucional, párrafo sexto, que ha

previsto establecer un sistema integral de defensoría pública, servicio que demanda cualquier

proceso acusatorio para funcionar con eficacia y que indudablemente fortalecería los derechos de

las víctimas. Precisamente, en el referido párrafo sexto, se dispone ahora que la Federación, los

estados y el Distrito Federal, deberán garantizar la existencia de un servicio de defensoría pública

de calidad para la población; asegurarán asimismo las condiciones para un servicio profesional de

carrera para los defensores, cuyos emolumentos no pueden ser menores de los que corresponden

al Ministerio Público.

Orden de Aprehensión y la libertad personal

30. El artículo 16 señala que no podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial

y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con

pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que

exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión. El texto de la

Constitución, lejos de trasladar su objetivo de reducir la exigencia probatoria para la emisión de

una orden de aprehensión, ahora sólo se requiere que aparezcan datos de la comisión del hecho;

proporcionando una concepción que implica la tendencia a acreditar el delito en todos sus

elementos. Situación errónea, atendiendo el estado del proceso en que se emite una orden de

aprehensión, en el cual todavía estaría sujeto el hecho de comprobación plena ante el Juez de la

causa bajo los principios del nuevo sistema penal. Esta modificación constitucional implica que el

Ministerio Público y el Juez de Control conviertan sencilla la exigencia para emitir una orden de

aprehensión situaciones que facilitaran atentados contra la libertad personal.

31. Por otro lado, el artículo 16 constitucional señala que en caso de que una persona sea

detenida en flagrancia o urgencia, el Ministerio Público podrá retener a la persona durante 48

horas, plazo en el que deberá, de acuerdo al caso concreto, liberarla o ponerla a disposición de la

autoridad judicial. Esta situación es un residuo del Sistema Mixto, que debiera ser inaplicable en el

nuevo sistema, ya que la figura del Ministerio Público se trata de un sujeto procesal igual a la

persona imputada.

 

 

  12  

III. EJECUCIÓN DE SANCIONES Y LOS DERECHOS HUMANOS

32. Entre los aspectos fundamentales que la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 al

Sistema de Justicia Penal y Seguridad Pública implicó, fue el cambio de paradigma del Sistema

de Ejecución de Sanciones y del Sistema Penitenciario. En la reforma se modificaron los artículos

18 y 21 constitucional en los cuales se establecen las características de las penas impuestas a los

autores de un delito y las autoridades que conocerán de la misma.

33. La reforma al artículo 18 implicó abandonar el modelo de la readaptación social y adoptar el de

reinserción social. El reto del Estado Mexicano es dar paso del tratamiento correctivo al

tratamiento o trato digno como lo señala el artículo 18 constitucional reformado:

"El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, el

trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr

la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los

beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de

los destinados a los hombres para tal efecto".

34. El Plan Nacional de Desarrollo dentro de la estrategia 1.3.2 "Promover la transformación

institucional y fortalecer las capacidades de las fuerzas de seguridad", contempla como línea de

acción el promover en el Sistema Penitenciario Nacional la reinserción social efectiva. México

enfrenta un sistema penitenciario en crisis, que para lograr la implementación de la reforma

dependerá de factores determinantes como la reducción del hacinamiento y sobrepoblación

carcelaria, en los 212 centros que registran dicha problemática de los 389 que existen en total y

enfrentar la ausencia de espacios dignos para 50,494 personas. México es el séptimo país a nivel

mundial respecto al número de personas privadas de libertad. A enero de 2014, la población total

del sistema penitenciario era de 248,487 personas de las cuales el 5.07% son mujeres, mientras

que 42. 16% permanece en prisión preventiva.

35. Es necesario hacer frente a estos desafíos mediante el respeto irrestricto a los derechos

humanos de las personas privadas de libertad, considerando que la construcción de nuevos

centros y el traslado forzoso designado por la autoridad penitenciaria con base en criterios de

seguridad pública, no contribuirá a la reinserción social de las personas si no se toma en cuenta

 

 

  13  

las afectaciones que tiene el desarraigo familiar, social y las dificultades que implica el traslado de

personas en proceso.

36. Otro de los retos continuos es evitar situaciones como las descritas en las recomendaciones

emitidas por las Comisiones de Derechos Humanos donde la violencia11, la incomunicación y

segregación12 por parte del personal de custodia y seguridad, continúan en entidades federativas

donde el sistema penal acusatorio funciona complemente como en el Estado de México. El

Observatorio en el 2013 durante una visita al CERESO de Santa Catarina Juquila en Oaxaca,

detectó que las personas privadas de libertad tienen que trabajar para poder comer aunque dicho

centro cuenta con un comedor en buenas condiciones para poder dar el servicio. Lo que refleja la

necesidad de considerar los pequeños centros de reinserción en las zonas alejadas de país donde

las personas privadas de libertad no son consideradas dentro de las estrategias de acción

respecto al Sistema Penitenciario en México.

37. La Comisión Nacional de Derechos Humanos a través del Diagnóstico Nacional de

Supervisión Penitenciaria13 (DNSP) sobre la situación que impera en el sistema penitenciario

nacional en cinco rubros: condiciones de gobernabilidad, aspectos que garantizan la integridad

física y moral del interno, aspectos que garantizan una estancia digna, reinserción social de la

persona y grupos de internos con requerimientos específicos. De acuerdo con el cuadro

comparativo de 2011- 2012 por rubros los resultados nacionales en escala del 1 al 10 fueron los

siguientes:

                                                                                                                         11  Recomendación  05/2013  Emitida  al  Director  General  de  Prevención  y  Readaptación  Social  el  30  de  abril  de  2013,  por  violación  a  los  derechos  humanos  de   las  persona   recluidas  o   internas.  El   texto   íntegro  de   la  Recomendación  se  encuentra  en  el  expediente  respectivo  y  consta  de  59  fojas.  Comisión  de  Derechos  Humanos  del  Estado  de  México    Ver:  http://www.codhem.org.mx/LocalUser/codhem.org/recomendaciones/pdf/2013/0513.pdf  12  Recomendación  4/2014    sobre  el  caso  de   la  violación  a   los  derechos  de   la   integridad  personal  y  al  trato  digno  en  el  Centro  de  Readaptación  Social  Número  1  en  Almoloya  de  Juárez,  Estado  de  México.  Ver:    http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2014/REC_2014_004.pdf  13    Diagnóstico  Nacional  de  Supervisión  Penitenciaria  2012,  CNDH.    Ver:  http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/programas/DNSP_2012.pdf  

 

 

  14  

38. Privatización del sistema penitenciario. Una de las medidas por las que ha optado el Estado

para disminuir el hacinamiento, la sobrepoblación y mejorar las condiciones ha sido la inclusión

del sector privado en la administración de centros penitenciarios federales. Esto bajo el

argumento de que dicho sector posee mayores recursos para mejorar las condiciones de vida en

las prisiones.

39. La recomendación 35/201314 realizada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos

(CNDH) sobre el caso del Centro Federal de Readaptación Social Número 11 reflejó una realidad

distinta sobre la privatización del sistem penitenciario. Del 29 de octubre de 2012 al 20 de abril de

2013 en la CNDH se recibieron diversos escritos de queja, mediante los cuales se denunciaron

violaciones a los derechos humanos relativos a la seguridad personal, a la salud, a la legalidad, a

la seguridad jurídica, al trato digno y a la reinserción social.

40. La CNDH pudo constatar que los traslados que se realizaron afectaro el derecho al debido

proceso de los internos, aunado a que la situación de las personas privadas de su libertad, así

como las condiciones que imperan en ese establecimiento penitenciario no son las idóneas para la

privación de libertad en condiciones de estancia digna y segura de las mismas; de igual forma, se

corroboró que no hay actividades laborales, educativas, ni deportivas, situaciones contravienen a

lo establecido por el artículo 18 constitucional citado.

                                                                                                                         14  Recomendación  35/2013  Ver:http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2013/REC_2013_035.pdf  

 

 

  15  

41. El objetivo de la reforma sobre la reinserción social no se podrá lograr si continuan las

acciones de privatización de los centros penitenciarios en México. Finalmente, respecto a este

tema no se cuenta con información pública sobre los contratos de prestación de servicios con las

distintas empresas.

42. Los retos que enfrenta hoy México respecto al sistema penitenciario han sido preocupación a

nivel internacional, durante el MEPU15 México recibió y aceptó las siguientes recomendaciones:

seguir esforzándose por mejorar las condiciones de las prisiones; aplicar una política penal y

penitenciaria integral basada en los derechos, así como políticas destinadas a erradicar la

violencia en las prisiones.

43. Por su parte, la reforma al artículo 21 constitucional contempla la implementación del control

judicial en el ámbito de la ejecución de penas. Reconoce la exclusividad del poder judicial para

intervenir sobre la naturaleza de las penas, lo cual abre la puerta a la creación de la figura del juez

de ejecución de sanciones y medidas de seguridad. Esto a su vez implica otorgar a la autoridad

judicial la atribución de vigilar las formas en que se ejecutan las sentencias emitidas por el juez de

la causa y en dado caso interferir con su duración a través del otrogamiento de beneficios de

libertad anticipada.

44. Bajo estas reformas la autoridad judicial se constituye como un vigilante de las condiciones de

vida bajo las cuales las personas sancionadas compurgan su sentencia. También puede revisar la

legalidad de las medidas disciplinarias impuestas por la autoridad penitenciaria.

45. Esto implica un avance sustancial en la salvaguarda de los derechos de las personas privadas

de libertad. Sin embargo, la transición en materia de ejecución ha enfrentado en si misma

obstáculos en diversos factores.

46. Factor presupuestal, para alcanzar los objetivos de la reforma es importante el presupuesto

económico, pues requiere una erogación pecuniaria estatal destinada a financiar la infraestructura

y el personal de ejecución se sentencias.

47. El Distrito Federal es un ejemplo de la necesidad imperante de la inversión para la creación

de juzgados de ejecución con personal capacitado en la materia, debido a que hay únicamente                                                                                                                          15  Mecanismo  del  Examen  Periódico  Universal  

 

 

  16  

cuatro juzgados16 para 34,336 personas sentenciadas de un total de 40,798 personas privadas de

libertad a enero de 2014.17

48. Jalisco es de las entidades federativas que presentan mayor rezago en la implementación del

nuevo sistema de justicia penal el cual se ha pospuesto hasta el 2015, por falta de presupuesto.

Jalisco tiene una población penitenciaria de 17,42118 personas privadas de libertad, de las cuales

6,874 son sentenciadas y 10, 547 son procesadas, con una sobrepoblación relativa del 73.1%,

dicha entidad no cuenta con jueces de ejecución. Jalisco constituye un foco rojo para el Estado

en materia de implementación de la reforma en todos sentidos, aun cuando de acuerdo con la

clasificación y estratificación de SETEC se considera que de 2012 a 2013 se encuentra en una

etapa de planeación avanzada con un puntaje total de 68.9.19

49. Factor jurídico, la introducción de esta nueva estructura implica reformas y expedición de

múltiples normativas en todo el país. La propia reforma constitucional de junio de 2008, estableció

en su artículo quinto transitorio que el nuevo sistema de reinserción previsto por el artículo 18, así

como el régimend de modificación y duración de las penas establecido en el artículo 21, entraría

en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder

del plazo de tres años, dicho plazo concluyó el 19 de junio de 2011.

50. La promulgación de leyes de ejecución de sanciones en los estados es de vital importancia

para una correcta implementación del nuevo sistema, de no hacerlo, se corre el riesgo de violentar

los principios de certeza e igualdad ante la ley. Actualmente, existen estados como es el caso de

Oaxaca en los que si bien existe un mecanismo de aplicación de ejecución de sanciones este no

se encuentra sustentado en una ley propia del estado. Por otra parte, hay casos como el estado

de Guerrero donde a pesar de tener una ley de ejecución de sanciones aún no hay jueces

designados ni se han realizado audiencias. Por tanto, la promulgación de una ley no es garantía

                                                                                                                         16  Ver:  http://www.poderjudicialdf.gob.mx/en/PJDF/Penales_ejec_s  17    Cuaderno  de  Estadísticas  del  Sistema  Penitenciario  Nacional,  enero  2014.    Ver:  http://www.ssp.gob.mx//portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1332037//archivo  18  Cuaderno  de  Estadísticas  del  Sistema  Penitenciario  Nacional,  enero  2014.    Ver:  http://www.ssp.gob.mx//portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1332037//archivo  19  Informe  del  Resultado  de  la  Fiscalización  Susperior  de  la  Cuenta  Pública  2012.  Programa  de  Implementación  de  la  Reforma  al  Sistema  de  Justicia  Penal  de  la  SETEC  ,    Auditoría  Fiscal  de  la  Federación.  página  4.  Ver:  http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0402_a.pdf  

 

 

  17  

de su aplicación, sin embargo, consideramos que es el primer paso para la exigibilidad de los

derechos reconocidos a las personas privadas de libertad.

51. Sobre los beneficios de libertad anticipada existe el desconocimiento de las personas privadas

de libertad de los términos y condiciones que tienen que ver con la ejecución de la pena impuesta,

con la finalidad de saber si existe la posibilidad de alcanzar dicho beneficio. Asimismo, el

Observatorio ha documentado que en algunos casos el juzgador, para determinar la libertad

anticipada, retoma íntegro lo enunciado por el acta del Consejo Técnico, aun cuando la calidad

ténica del informe no es comprobada de igual forma y no es objetada.

52. Asimismo, en Durango se ha denunciado que los beneficios de libertad anticipada de los

sentenciados hasta antes de la reforma de 2008 se están retardando, las audiencias están siendo

diferidas e incluso se han negado injustificadamente los beneficios a pesar de que muchas de las

personas sentenciadas ya deberían de haber obtenido su libertad mediante algún beneficio.

53. En el Distrito Federal las personas sentenciadas tienen derecho a un beneficio denominado

Reclusión Domiciliaria Mediante Monitoreo Electrónico a Distancia20 donde uno de los requisitos

es el pago de la reparación del daño. La Ley de Ejecución mencionada refiere en su artículo 30:

El beneficio de reclusión domiciliaria mediante monitoreo electrónico a distancia es un medio de

ejecutar la sanción penal hasta en tanto se alcance el beneficio de tratamiento preliberacional, y

tendrá por finalidad la reinserción social de sentenciado con base en el trabajo, la capacitación

para el mismo, la educación, la salud y el deporte.

54. No obstante el Reglamento21 de dicho esquema señala que la persona solo podrá salir por

motivos de trabajo plenamente justificados, por causa de enfermedad grave personal, para

atender las citas que formule la Dirección y para acurdir al funeral de un familiar consanguíneo,

limitando la posibilidad de una reinserción plena.

55. Por otro lado, uno de los incentivos para que los Estados no promulguen o elaboren

mecanismos de ejecución de penas es la posibilidad de la promulgación de una Ley de Ejecución

                                                                                                                         20  Figura  que  regulada  por  la  Ley  de  Ejecución  de  Sanciones  Penales  y  Reinserción  Social  para  el  Distrito  Federal  artículo  30  al  32.  21  Ver:  http://www.consejeria.df.gob.mx/images/leyes/reglamentos/REGLAMENTOPARAELOTORGAMIENTODELBENEFICIODERECLUSIONDOMICILIARIAMEDIANTEELPROGRAMADEMONITOREOELECTRONICOADISTANCIAPARAELDISTRITOFEDERAL.pdf  

 

 

  18  

de Sanciones Penales a nivel federal. Para el Observatorio es de vital importancia que estas

legislaciones cumplan con los estándares mínimos de protección de los derechos humanos de las

personas privadas de libertad. En ese sentido es que nuestra preocupación versa en que el

contenido de esta ley esté armonizado con los estándares internacionales y que respete los

derechos humanos ya reconocidos por la Reforma Constitucional de Derechos Humanos de 2011

y con los principios del nuevo sistema acusatorio.

56. Por tanto, consideramos que los siguientes aspectos deben ser incorporados en cualquier ley

de ejecución de sanciones: El acceso al trabajo, la educación y el deporte como principios de una

adecuada reinserción social; la incorporación transversal de una perspectiva de género en la

ejecución de sanciones; la eliminación de criterios de tipo moral en la otorgación de beneficios

preliberacionales; el respeto a la temporalidad de las penas impuestas por el juez.

57. El observatorio tiene conocimiento de una iniciativa presentada en la LXII legislatura por

diputados y senadores de los principales partidos políticos de México. Igualmente, esta iniciativa

contó con la asesoría del destacado académico Miguel Sarre. Consideramos que esta iniciativa

cumple con los criterios antes mencionados por lo cual solicitamos al Estado Mexicano que las

leyes que se promulguen reconozcan como mínimos los derechos de dicha iniciativa.

 

 

  19  

IV. MEDIDAS CAUTELARES

58. Uno de los grandes retos en México y en la región, como lo reconoce el Informe sobre la

prisión preventiva en las Américas de la CIDH, es resolver el abuso de dicha medida cautelar. En

México alrededor del 41% de las personas se encuentran privadas de la libertad sin haber sido

sentenciadas, esto es más de 100,000 personas.

59. Una de las causas del abuso de la prisión preventiva en México del sistema tradicional ha sido

el marco normativo restrictivo, el cual no contempla alternativas a la misma, la decisión de toma

por escrito y se basa en la clasificación de los delitos como graves (prisión preventiva de oficio) o

no graves (libertad provisional bajo caución siempre y cuando la persona detenida pudiera

depositar una garantía de reparación de daño, de multa y de caución).

60. En ambas opciones sobre la decisión de la procedencia de la prisión preventiva del sistema

tradicional se vulnera la presunción de inocencia. Primero, la prisión preventiva procede

únicamente por la gravedad del delito, apartándose de los dos supuestos legítimos establecidos

por el Sistema Interamericano de fuga y de obstaculización.22 Segundo, la libertad provisional bajo

caución requiere la garantía de la reparación del daño y de la multa desde la fase inicial del

proceso.

61. El proceso de reforma reconoce el abuso de la prisión preventiva y los aspectos normativos

del sistema tradicional que generan su abuso. Por lo tanto, el sistema acusatorio se caracteriza

por la presunción de inocencia, lo cual implica que al imputado se le debe tratar como inocente

durante el proceso penal. Para esta finalidad, los códigos establecen una serie de medidas

cautelares diversas a la prisión preventiva, dejando esta última como la excepción. A este

mecanismo se le denomina como el modelo cautelar. El artículo 19 de la CPEUM establece, en su

segundo párrafo, primera parte la excepcionalidad de la prisión preventiva.

61. Dicha excepcionalidad está contemplada en el CNPP, publicado el 5 de marzo de 2014, donde

en el artículo 155 establece 14 medidas cautelares, dejando la prisión preventiva como la última

opción. Así mismo los artículos 168 y 169 del CNPP establecen los dos riesgos procesales                                                                                                                          22  Art.  7.3  CADH  y  CoIDH,  Casos:  Barreto  Leiva  vs.  Venezuela,  sentencia  de  17  de  noviembre  de  2009,  párr.  111;  López  Álvarez  vs.  Honduras,  sentencia  de  1  de  febrero  de  2006,  párr.  69;  Tibi  vs.  Ecuador,  sentencia  de  7  de  septiembre  de  2004,  párr.  180;  Acosta  Calderón  vs.  Ecuador,  sentencia  de  24  de  junio  de  2005,  párr.  111;  y,  Palamara  Iribarne  vs.  Chile,  sentencia  de  22  de  noviembre  de  2005,  párr.  198.  

 

 

  20  

legítimos que reconoce el Sistema Interamericano para imponer la prisión preventiva: riesgo de no

comparecencia y riesgo de obstaculización. 23

62. Sin embargo, la segunda parte del segundo párrafo del mismo artículo 19 de la CPEUM

establece tres supuestos adicionales para imponer la prisión preventiva ajenos al Sistema

Interamericano, que es importante atender. Primero, establece como el riesgo a la víctima como

objetivo procesal. Se señala que dentro de la legislación procesal existen medidas de protección

que se deben utilizar para salvaguardar la integridad de la víctima. Segundo, establece la

procedencia de la prisión preventiva para imputados que “estén siendo procesados o hayan sido

sentenciados por delito doloso.” Tercero, establece la prisión preventiva de oficio por una serie de

delitos y familias del tipo penal.

63. La procedencia para la imposición de la prisión preventiva de oficio ha generado grandes

impactos y tensiones con la presunción de inocencia y no se ha logrado cumplir con la

excepcionalidad que establecen los estándares internacionales. Por ejemplo, en el estado de

Morelos, alrededor del 67% de los delitos donde el Ministerio Público ejerció la acción penal ha

sido por delitos graves24.

64. Es decir, en el 67% de los delitos donde el juez decidió sobre la medida cautelar, por norma

tuvo que imponer de oficio la prisión preventiva. En este sentido, las partes lo debatieron ni se

cumplió la contradicción dado que se presume el riesgo de fuga únicamente por la clasificación del

delito. De igual manera no se ha logrado cumplir con el principio de excepcionalidad para imponer

la prisión preventiva.

65. El Observatorio realizó monitoreo de audiencias de medidas cautelares en Morelos y en Baja

California y encontró lo siguiente, en ambos encontró que no se cumple con la excepcionalidad de

la prisión preventiva.

66. En el año 2012, al 67% de las personas imputadas en Morelos se les impuso la medida

cautelar de prisión preventiva, al 33% una medida cautelar en libertad y en ningún caso se

prescindió de imponer alguna medida. De enero a junio de 2013, el porcentaje fue similar pues al

64.6% se impuso la prisión preventiva, al 34.6% medidas cautelares en libertad y al 0.8% ninguna.                                                                                                                          23  Id.  24  Informe  de  la  Reforma  de  Morelos,  publicada  en  2012  por  el  CEJA  y  USAID.  

 

 

  21  

Estos datos significan que en Morelos no se ha logrado cumplir con la excepcionalidad de la

prisión preventiva.

67. En el año 2012, al 68.2% de las personas imputadas en Baja California se les impuso la

medida cautelar de prisión preventiva, al 31.7% una medida cautelar en libertad y al 0.1%

ninguna. De enero a junio de 2013, fue similar pues al 61.65% se les privó preventivamente de la

libertad, al 38.03% medidas cautelares en libertad y al 0.32% ninguna.

68. De acuerdo a la observación de audiencias de medidas cautelares, el Observatorio detectó

que el desarrollo de aquellas donde se impuso la prisión preventiva oficiosa, tanto en Baja

California como en Morelos, se dio, evidentemente, de manera mecánica y sin debate entre las

partes.25 A la solicitud el MP, con fundamento en la constitución 26 y legislación local aplicable 27,

el juez daba la palabra a la defensa, quien señalaba no tener nada que decir.

69. De igual manera, en la observación se detectó que en Baja California el juez de control en el

81% de las peticiones de medidas cautelares resolvió a favor del Ministerio Público; dado a que

los jueces ya tienen sus criterios preestablecidos las partes tienden a limitar sus debates.

70. En Morelos, en el 84% de las decisiones el juez de control resolvió a favor del Ministerio

Público. Las partes tienen limitación en ofrecer un verdadero debate. Un estudio reciente sobre el

seguimiento al proceso de implementación del sistema acusatorio, se dijo que en Morelos “se

reportan en la práctica de aplicación de las medidas cautelares resabios de la lógica del sistema

mixto, pues en las audiencias el debate suele centrarse sobre la gravedad del delito y no sobre el

riesgo de fuga o los riesgos para la investigación y las víctima”.28

                                                                                                                         25   Los   defensores   públicos   nos   mencionaron   que   en   estas   audiencias   no   debaten   la   solicitud   del   ministerio   público,   pues  constitucionalmente  y  legalmente,  se  debe  imponer  de  oficio  la  prisión  preventiva.  También  en  audiencias  de  Morelos,  un  par  de  jueces  argumentaron  que  debían  imponer  la  prisión  preventiva  puesto  que  el  legislador  no  les  otorgó  la  facultad  para  valorar  otras  circunstancias  al  caso  concreto  más  que  la  gravedad  del  delito,  y  que  si  lo  hicieran,  entonces  actuarían  fuera  de  la  ley.    26   Párrafo   segundo   del   artículo   19   CPEUM   menciona:   “El   juez   ordenará   la   prisión   preventiva,   oficiosamente,   en   los   casos   de  delincuencia  organizada,  homicidio  doloso,  violación,  secuestro,  trata  de  personas,  delitos  cometidos  con  medios  violentos  como  armas  y  explosivos,  así  como  delitos  graves  que  determine   la   ley  en  contra  de   la  seguridad  de   la  nación,  el   libre  desarrollo  de   la  personalidad  y  de  la  salud.  27  Art.  155,  fracción    IV    CPPBC  y  art.  174    bis  CPPM    28  Zepeda  Lecuona,  Guillermo,  Seguimiento  del  proceso  de  implementación  de  la  reforma  penal  en  México.  Estados  de  Chihuahua,  estado  de  México,  Morelos,  Oaxaca  y  Zacatecas,  2007-­‐2011,  Informe  General,  USAID,  2012,  p.  78.  

 

 

  22  

71. Los resultados de la observación de audiencias de Morelos y Baja California sobre la prisión

preventiva oficiosa y los efectos que tiene en la práctica y sobre todo en el principio de

excepcionalidad, genera una gran una preocupación real. Es entendible que los estados en

mención establecieron la prisión preventiva oficiosa de acuerdo al artículo 19 de la CPEUM, el

resultado es que no se ha logrado al excepcionalidad.

72. El CNPP también establece un listado de delitos de prisión preventiva oficiosa así como

permite que otras legislaciones establezcan los propios. Esta realidad vulnera la presunción de

inocencia y los estándares internacionales sobre la excepcionalidad de la prisión preventiva.

73. Para monitorear el uso de la prisión preventiva es necesario adoptar el indicador partiendo del

número de medidas cautelares que el juez impone. De este número se obtienen los porcentajes

pro cada medida; el indicador tradicional de comparar a procesados por sentenciados en las

prisión ya no es adecuado para medir la excepcionalidad.

74. Otro de los retos es lograr que las partes argumenten la información social de las personas

para probar los riesgos procesales (posible sustracción u obstaculización) durante la audiencia de

medidas cautelares. Algunos estados han implementado innovaciones para aportar información

social para la imposición de las medidas cautelares y la supervisión, denominados servicios

previos al juicio29. Esta ha sido una buena práctica que con asistencia técnica los estados han

implementado sus modelos para el manejo de las medidas cautelares (el sistema de adolescentes

de Morelos fue el primero que creó este modelo en América Latina, posteriormente le siguió el

sistema de adultos de Morelos, después Baja California y Puebla).

75. Estos modelos ha mostrado ser utilices en el grado de cumplimiento En el 2012, del total de

personas imputadas bajo supervisión de alguna medida cautelar en libertad en Morelos, el 4%

incumplieron, ya sea en parte o con todas las medidas cautelares que les impusieron. En el 2013

el 7% incumplió. Tanto en Baja California como Morelos, el cumplimiento en las medidas

cautelares en libertad es alto, lo que nos permite concluir que estas medidas en libertad son una

alternativa eficaz para lograr que una persona enfrente su proceso penal en libertad, sin que

exista el riesgo de que pueda sustraerse u obstruya la investigación. Sin embargo, existe el gran

                                                                                                                         29  Aguilar,  Ana  y  Carrasco,  Javier,  Manual  de  Implementación  de  los  Servicios  Previos  al  Juicio,  USAID,  Instituto  de  Justicia  Procesal  Penal,  A.C.,  y  el  Gobierno  del  Estado  de  Morelos,  2011.  

 

 

  23  

reto de que las partes debatan sobre la idoneidad de las medidas y no sólo debatan cuando el MP

solicita la prisión preventiva.

76. La buena práctica que los estados han creado ahora es parte del CNPP así como la CIDH la

recomienda en su Informe. Ahora es importante asegurar que los estados implementan dicho

modelo de manera que respetan sus principios de neutralidad y objetividad y sus procedimientos.

77. Otro de los retos relacionados a la prisión preventiva es que no existe ninguna revisión

periódica sobre las circunstancias que generaron la imposición de dicha medida restrictiva de la

libertad. El Informe de la CIDH recomienda revisión periódica para no vulnerar los derechos

humanos de las personas procesadas.

78. Otro aspecto, referente a medidas cautelares, es necesario atender la formación de las partes

y la independencia de las instituciones para que establecer un verdadero sistema cautelar de

excepcionalidad.

79. Por último, se detecta que existen grandes avances en cuestiones normativas, sin embargo

como se ha mostrado con la observación, existen retos en cuestiones operativas que evitan lograr

la excepcionalidad. Durante la observación un reto detectado fue la información limitada que

existe sobre el funcionamiento del sistema, es preocupante que no exista información completa

sobre el sistema.

 

 

  24  

V. ARRAIGO

80. La aplicación de la figura del arraigo en México remonta al año 1983, cuando algunos estados

de la República la incorporaron en sus códigos de procedimientos penales.30 En 1999 esa H.

Suprema Corte de Justicia había sostenido que la orden de arraigo domiciliario afecta la libertad

personal por el excesivo tiempo que se sujeta a detención a una persona, en contraste con la

temporalidad de los sistemas ordinarios de restricción de la libertad en donde los plazos se

cuentan incluso en horas, por la ausencia de estándar probatorio adecuado, así como por la

imposibilidad de ejercer el derecho a una defensa adecuada.31

81. Sin embargo, a pesar de esa determinación y de reiterados pronunciamientos previos por

parte de mecanismos internacionales de derechos humanos para la eliminación de la figura del

ordenamiento legal mexicano, en 2008 dicha figura se elevó a norma constitucional.

82. Esta figura fue introducida en el texto constitucional tras largos años de debate sobre las

reformas al sistema de justicia, que derivaron en la introducción de varias enmiendas a la

Constitución para reformar el sistema de justicia penal y mejorar la seguridad pública. Si bien la

reforma contó con mejoras meritorias, como la transición a un sistema acusatorio de justicia penal

que incluye la presunción de inocencia como un principio fundamental, la reforma también

introdujo ciertas prácticas abusivas y antidemocráticas como lo es la figura del arraigo como una

medida federal preventiva para privar de la libertad a personas sospechosas de pertenecer al

crimen organizado hasta por ochenta días.

83. Lo anterior de acuerdo al artículo 16 constitucional que a la letra señala lo siguiente:

“[…] La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de

delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de

lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea

necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o

cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este

plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas

                                                                                                                         30    Para  una  cronología  véase  http://cmdpdh.org/2013/10/cronologia-­‐de-­‐una-­‐infamia-­‐el-­‐arraigo-­‐desde-­‐1983/  31    Semanario  Judicial  de  la  Federación  y  su  Gaceta,  Novena  Época,  México,  Tomo  XXII,  Febrero  de  2006,  p.  1170,  Reg.  IUS.  176030

 

 

  25  

que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta

días. (Resaltados nuestros).

Por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para

cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia. […]”

84. Así, de acuerdo con el propio texto constitucional, el arraigo resulta fundamental para "el éxito

de la investigación, la protección de las personas o los derechos legales, o cuando existe un

riesgo fundado de que el delincuente pueda huir de la justicia". El arraigo es utilizado actualmente

por un tiempo máximo de 40 días, pero puede extenderse a 80 días bajo una nueva orden judicial.

85. De este modo, el arraigo dentro del procedimiento penal constituye una medida cautelar que

consiste en la restricción de la libertad personal ordenada por un juez, a solicitud del ministerio

público, para que la persona imputada de la comisión de un delito permanezca por un tiempo y en

un lugar determinado a disposición del ministerio público. Esta medida previa al ejercicio de la

acción penal, permite al ente investigador tener a la persona imputada a su plena disposición, bajo

el argumento de que esto le permite la debida integración de la investigación correspondiente, sin

que se vea obligado a colmar los requisitos aplicables a otras formas de detención previstas por el

artículo 16 constitucional, como la orden de aprehensión o las detenciones por caso urgente o

flagrancia que sujetan a la persona en detención a plazos estrictos (48 y 72 horas) y al control

judicial.

86. Supuestamente, el arraigo es utilizado como un medio para investigar a presuntos

delincuentes, pero en la práctica permite la vigilancia permanente del ministerio público sobre

personas sospechosas de cometer algún delito o que tengan información relacionada a éste con

el fin de incrementar el tiempo con el que cuenta la autoridad para reunir pruebas contra la

persona bajo arraigo. El objetivo del arraigo no es determinar si una persona es inocente o

culpable, sino que se priva a la persona de su libertad con el fin de obtener información que

pudiera ser utilizada con posterioridad para la etapa de juicio, la cual en muchas ocasiones es

obtenida bajo tortura.

87. Ello se traduce en que la investigación no se lleva a cabo para detener a una persona, sino

que la persona es detenida arbitrariamente para ser investigada y en la gran mayoría de los casos

 

 

  26  

obtener una confesión inculpatoria. La persona afectada queda así sin garantías ni situación

jurídica clara, ya que no es ni indiciada ni inculpada. Lo que es más, ni siquiera está vinculada a

proceso penal alguno, simplemente se le ha privado de la libertad para ponerla a plena disposición

de la autoridad investigadora, negando con ello la presunción de inocencia y el derecho de toda

persona a contar con un abogado defensor.

El uso del arraigo a nivel federal y local

88. Un elemento de preocupación ha sido la vaguedad de la definición de delincuencia

organizada, la cual ha permitido la aplicación subjetiva del arraigo en el ámbito federal.

89. Así, el artículo 2º de la Ley Federal sobre Delincuencia Organizada establece que:

Artículo 2o.- Cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para

realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen

como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas

por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada.

90. Tal definición es a todas luces vaga, diseñada justamente así para que nadie se salve de una

imputación por delincuencia organizada. Esta redacción señala la mera asociación delictiva como

un delito sin especificar qué estándares probatorios habrían de dar cuerpo a una acusación por

este delito. Aunado a ello, según la redacción “serán sancionadas… como miembros de la

delincuencia organizada”, lo cual indica no una conducta, sino un tratamiento especial. En este

sentido basta el señalamiento, muchas veces a través de testigos protegidos o víctimas de tortura,

que personas pertenecen a grupos de delincuencia organizada, para que las autoridades ordenen

el arraigo de los inculpados, sin habérseles acreditado ninguna conducta delictiva en particular

más que su supuesta pertenencia a la delincuencia organizada.

91. Aunque la reforma constitucional de 2008 contempla la utilización del arraigo para combatir

exclusivamente los delitos relacionados con la delincuencia organizada, por virtud del artículo

décimo primero transitorio del decreto por el que se publicó dicha reforma, se permite la aplicación

 

 

  27  

del arraigo para todos los delitos considerados graves en la legislación penal hasta 2016 en los

siguientes términos: “En tanto entra en vigor el sistema procesal acusatorio, los agentes del

Ministerio Público que determine la ley podrán solicitar al juez el arraigo domiciliario del indiciado

tratándose de delitos graves y hasta por un máximo de cuarenta días.” 32

92. De esta manera, el artículo décimo primero transitorio del decreto de reforma constitucional de

2008 no sólo autoriza al Ministerio Público Federal el uso del arraigo en delitos graves, sino que

también autoriza la posibilidad que las fiscalías locales puedan aplicarlo en sus jurisdicciones

hasta 2016, año en que las autoridades federales asumirán la competencia exclusiva sobre los

delitos relacionados con el crimen organizado.

93. Así, por virtud del artículo décimo primero debemos entender que una de las condiciones

fijadas por la Constitución, tratándose de delitos graves (no delitos de delincuencia organizada

cuya persecución debe corresponder al agente del Ministerio Público de la Federación), se refiere

al lugar en que debe cumplirse el arraigo al referirse expresamente al arraigo domiciliario.

94. En consecuencia, el arraigo se consagró en la Constitución como una medida cautelar federal

para privar de la libertad a personas sospechosas de pertenecer al crimen organizado hasta por

ochenta días y se hizo un reenvío a la legislación secundaria para que ésta definiera las

modalidades de lugar y tiempo. Sin embargo, las leyes secundarias, tanto en el ámbito federal

como local tampoco señalan de manera precisa cómo debe aplicarse la figura del arraigo33, ni

                                                                                                                         32  Publicada  en  el  Diario  Oficial  de  la  Federación  el  18  de  junio  de  2008.  Disponible  en:  http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008  33  Artículo  133  bis  del  Código  Penal  Federal  que  a  la  letra  señala:    “La  autoridad   judicial  podrá,  a  petición  del  Ministerio  Público,  decretar  el  arraigo  domiciliario  del   indiciado  tratándose  de  delitos  graves,  siempre  que  sea  necesario  para  el  éxito  de   la   investigación,   la  protección  de  personas  o  bienes   jurídicos  o  cuando  exista  riesgo   fundado  de  que  el   inculpado   se   sustraiga   a   la   acción  de   la   justicia.   Corresponderá  al  Ministerio  Público   y   a   sus   auxiliares  vigilar  que  el  mandato  de  la  autoridad  judicial  sea  debidamente  cumplido.      El  arraigo  domiciliario  se  prolongará  por  el  tiempo  estrictamente  indispensable,  no  debiendo  exceder  de  cuarenta  días.    El  afectado  podrá  solicitar  que  el  arraigo  quede  sin  efecto,  cuando  considere  que  las  causas  que  le  dieron  origen  han  desaparecido.  En  este  supuesto,  la  autoridad  judicial  escuchará  al  Ministerio  Público  y  al  afectado,  y  resolverá  si  debe  o  no  mantenerse.”  Por  su  parte  la  Ley  Federal  contra  la  Delincuencia  Organizada  señala  que:  “Artículo  12.-­‐  El  Juez  podrá  dictar  el  arraigo,  a  solicitud  del  Ministerio  Público  de  la  Federación,  en  los  casos  previstos  en  el  artículo  2o.  de  esta  Ley  y  con  las  modalidades  de  lugar,  tiempo,  forma  y  medios  de  realización  señalados  en  la  solicitud,  siempre  que  sea  necesario  para  el  éxito  de  la  investigación,  para  la  protección  de  personas,  de  bienes  jurídicos  o  cuando  exista  riesgo  fundado  de  que   el   inculpado   se   sustraiga   a   la   acción  de   la   justicia,   sin   que   esta  medida  pueda  exceder   de   cuarenta  días   y   se   realice   con   la  

 

 

  28  

tampoco por lo que se refiere a los lugares donde debe llevarse a cabo la medida. Esto ha llevado a

las autoridades a improvisar centros de detención en casas, hoteles y otros lugares no destinados

para mantener a una persona privada de su libertad, lo que ha llevado incluso al absurdo de que

el arraigo sea llevado a cabo en instalaciones militares.34

95. Como ejemplo de lo anterior, se puede citar que entidades como el Distrito Federal no se

adecuan al mandato constitucional ya que bajo el argumento que la Procuraduría General de

Justicia del Distrito Federal (PGJDF) no cuenta con la infraestructura institucional para poder llevar

a cabo los arraigos en el domicilio del imputado35, aquéllos se verifican en instalaciones de la

Procuraduría, en el antes denominado Centro de Arraigo de la PGJDF, hoy “centro de Detención

con Control Judicial y de Seguridad de Detenidos de la PGJDF”. 36

96. Como se puede advertir, el argumento expresado por la Procuraduría es incompatible y

contrario con la disposición constitucional que ordena que para los delitos graves sólo procede el

arraigo domiciliario.

97. Si consideramos que una privación de libertad es ilegal y arbitraria cuando se practica al

margen de los motivos y formalidades que establece la ley podemos afirmar que en el caso del

Distrito Federal los arraigos (por delitos graves) practicados en las instalaciones de la

Procuraduría se convierten en privaciones ilegales de la libertad por contravenir la forma exigida

por el precepto constitucional décimo primero del Decreto de Reforma, así como por contrariar las

normas de fuente internacional.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   vigilancia  de  la  autoridad,  la  que  ejercerá  el  Ministerio  Público  de  la  Federación  y  la  Policía  que  se  encuentre  bajo  su  conducción  y  mando  inmediato  en  la  investigación.  La  duración  del  arraigo  podrá  prolongarse  siempre  y  cuando  el  Ministerio  Público  acredite  que  subsisten  las  causas  que  le  dieron  origen,  sin  que  la  duración  total  de  esta  medida  precautoria  exceda  de  ochenta  días.”  34  Al  respecto  se  puede  señalar  lo  manifestado  por  la  Comisión  Nacional  de  Derechos  Humanos  en  las  recomendaciones  87/2011  y  52/2012   en   el   sentido   que   no   existe   fundamento   jurídico   para   que,   en   primer   lugar,   los   elementos   militares   trasladen   a   los  detenidos  a  instalaciones  militares,  y  mucho  menos  que  los  agentes  del  Ministerio  Público  de  la  Federación  tengan  conocimiento  de  esta  situación  y  lo  toleren.  35  Consideración  emitida  en  entrevista  con  personal  de  la  Dirección  General  de  Derechos  Humanos  de  la  Procuraduría  General  de  Justicia  del  Distrito  Federal  con  fecha  9  de  septiembre  de  2013.  36  Modificación  a  la  nomenclatura  realizada  a  partir  del  22  de  octubre  de  2013.  

 

 

  29  

98. Por lo tanto, uno de los principales efectos de esa disposición transitoria es hacer

inconmensurable el número de casos de arraigo, lo que se ve incrementado por la opacidad por

parte de las diversas autoridades involucradas en el manejo de cifras y controles estadísticos.

99. Ello porque a la fecha se desconocen las dimensiones reales de la utilización de esta medida,

pues las autoridades – tanto federales como estatales – no llevan un registro puntual de las

personas que han sometido bajo arraigo, así como las causas de éste y el desenlace del mismo.

100. Ejemplo de ello, durante los primeros años de la aplicación del arraigo, la Procuraduría

General de la República reconoció que entre el 18 de junio de 2008 y el 9 de abril de 2010 se

emitieron 647 solicitudes de arraigo en todo el país. En contraste, el Consejo de la Judicatura

Federal informó que entre el 18 de junio 2008 y 14 de mayo de 2010, había 1.051 órdenes de

arraigo otorgadas por jueces federales. La discrepancia en las cifras oficiales sólo puede ser

entendida si hubieran sido concedidas 808 órdenes de arraigo en un período tan sólo un mes,

comprendido entre el 9 de abril y el 14 de mayo de 2010.

101. Así, la falta de registros por parte de las autoridades impide conocer la magnitud de la

utilización del arraigo que bajo el argumento de que “no se genera estadística al respecto” o que

“no se cuenta en los registros con los rubros solicitados”, dificulta la fiscalización ciudadana sobre

el cumplimiento de sus obligaciones generales y de su actuar frente a este tema, que entraña una

seria afectación a los derechos humanos de las personas.

102. En consecuencia, la aprobación de la reforma constitucional al sistema de justicia penal ha

permitido la aplicación regular del arraigo no sólo cuando existe un riesgo fundado de que el

indiciado pueda escapar de la justicia, sino también para todos los casos en que haya sospechas

de delincuencia organizada, donde las autoridades han argumentado que es necesario para el

éxito de las investigaciones.

 

 

  30  

Excesos de la figura del arraigo

103. El bajo nivel probatorio requerido para someter a una persona bajo arraigo ha permitido a las

autoridades hacer un uso excesivo de dicha figura, violando con ello el principio de legalidad.

104. De acuerdo a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, para que el arraigo sea

dictado por el juez, el Ministerio Público debe contar con “indicios suficientes que acrediten

fundadamente que alguien es miembro de la delincuencia organizada”. Esto significa que tan sólo

es necesario que la autoridad investigadora sostenga que existe la posibilidad o la probabilidad

latente de que la persona que se pretenda arraigar pertenezca a la “delincuencia organizada”.

105. Aunado a ello, al existir poca jurisprudencia por parte del Poder Judicial de la Federación,

directamente aplicable a estos aspectos, los fiscales y jueces únicamente atienden a lo

expresamente señalado por la ley. Así, en virtud del artículo 16 de la Constitución mexicana y de

la Ley Contra la Delincuencia Organizada, la mera existencia de un testigo que declare la relación

de una persona con el crimen organizado parece ser suficiente para obtener una orden de arraigo.

106. Con todo, las dificultades para probar los elementos típicos del delito de delincuencia

organizada han generado que el arraigo sea empleado para perseguir delitos graves bajo la mera

sospecha que pudieran estar siendo ejecutados bajo un esquema organizado, sin que ello se

demuestre finalmente.

107. En el caso de las legislaturas locales, a partir del año 2008, los arraigos que se ordenaran

por delitos graves (no de delincuencia organizada), debían ajustarse a los términos del artículo

décimo primero transitorio de la reforma constitucional del 2008, que dispone como hipótesis de

procedencia que la medida:

a) Sea solicitada por el Ministerio Público y decretada por un juez

b) Sea necesaria para el éxito de la investigación;

c) Para la protección de personas o bienes jurídicos; o

d) Cuando exista el riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga de la acción de la

justicia.

 

 

  31  

108. No obstante, que dicho precepto constitucional debió servir de parámetro para el dictado de

las órdenes de arraigo, lo cierto es que el catálogo de delitos graves por medio del cual las

autoridades locales están facultadas a poner bajo arraigo a una persona es muy amplio, lo que ha

derivado en el uso extensivo y excesivo de la medida.

109. Así, del total de arraigos en los que se ha dado seguimiento mediante los registros de prensa

hasta 2012, el 54% de éstos han sido aplicados por las autoridades estatales por delitos del fuero

común. En los últimos dos años, los estados que registraron el mayor número de arraigos locales

fueron Nuevo León, el Distrito Federal, Coahuila, Veracruz y Jalisco.

110. Por ejemplo, en el caso del Distrito Federal se pone de manifiesto que de acuerdo a la

información emitida por la Procuraduría General de Justicia en respuesta a una solicitud de

acceso a la información37, desde el año 2010 hasta junio de 2013, los delitos por los que se

solicitó con mayor recurrencia el arraigo fueron:

a) secuestro;

b) robo;

                                                                                                                         37   Mediante   oficio   número   DE/132/13-­‐09   emitido   por   la   Dirección   General   de   Política   y   Estadística   Criminal   con   fecha   2   de  septiembre  de  2013.  

 

 

  32  

c) homicidio;

d) extorsión;

e) corrupción de menores;

f) trata de personas;

g) asociación delictuosa;

h) delincuencia organizada;

i) encubrimiento por receptación; y

j) operaciones con recursos de procedencia ilícita.

111. Por su parte, el TSJDF informó que durante el año 2013 (de enero a junio)38 los diez delitos

por los que se han dictado arraigos son: secuestro; homicidio; robo; encubrimiento por

receptación; asociación delictuosa; delincuencia organizada; portación de objetos aptos para

agredir; delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo; privación de la libertad

personal, uso indebido de documento falso o verdadero; violencia familiar, y adquisición,

utilización, posesión o detentación de tarjetas, títulos o documentos para el pago de bienes y

servicios, sin consentimiento de quien esté facultado para ello.

113. De la lista anterior, es fácil identificar delitos que no se ajustan a ninguno de los criterios

específicamente señalados en la ley -delitos graves o de delincuencia organizada- , tal es el caso;

de la violencia familiar o la portación de objetos actos para agredir y sobre las cuales la conductas

típicas que no son propias de la delincuencia organizada (violencia familiar, portación de objetos

aptos para agredir) y por las cuales se han arraigado a personas en el Distrito Federal en las

instalaciones dependientes de la PGJDF.

114. Según información entregada por la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, las

cifras de personas arraigadas desde el año 2010 hasta junio de 2013 son las siguientes39:

                                                                                                                         38  En  respuesta  a  la  solicitud  de  información  emitida  por  el  Tribunal  Superior  de  Justicia  mediante  oficio  número  P/DIP/2516/2013  de  fecha  3  de  septiembre  de  2013.  39  En  respuesta  a  una  solicitud  de  acceso  a  la  información  pública,  emitida  por  la  Dirección  General  de  Política  y  Estadística  Criminal,  mediante  oficio  número  DE/132/13-­‐09  de  fecha  2  de  septiembre  de  2013.  

 

 

  33  

Año Total

2010 478

2011 300

2012 301

2013 85

Total 1155

Arraigo y su contexto para la comisión de otras violaciones a los derechos humanos

115. Como se aprecia, esta medida constituye claramente una forma de detención arbitraria

contraria a las obligaciones en materia de derechos humanos que México ha adquirido y viola,

entre otros, los derechos de libertad personal, legalidad, presunción de inocencia, las garantías

del debido proceso y el derecho a un recurso efectivo.

116. Lo anterior, porque en la práctica, mediante el uso del arraigo, la privación de la libertad

supera la culpabilidad de una persona, por lo que no hay equilibrio entre la detención y el

supuesto acto ilegal. Hoy por hoy, una persona que sirve de testigo en determinado caso puede

ser arraigado bajo diversos argumentos, principalmente el de su protección frente a eventuales

“venganzas privadas” o el de evitar que evada participar en el procedimiento. El testimonio es

forzoso y la presunción de inocencia se torna así irrelevante.

117. Esto se ve además agravado por la falta de reglas procesales claras que permitan el

funcionamiento adecuado del sistema de justicia y garanticen el principio de legalidad. Ello ha

implicado que el riesgo de la ruptura de las reglas democráticas sea mayor, alejando al sistema

penal mexicano de los estándares y principios de un sistema acusatorio penal garantista.

 

 

  34  

118. Por otra parte, el uso de la figura del arraigo ha probado además ampliar las posibilidades de

que una persona sea torturada debido a los limitados controles legales y la nula revisión judicial de

su aplicación, así como a la discrecionalidad en su aplicación.

119. Lo anterior queda demostrado a partir de la información proporcionada por parte, el Centro

de Arraigo de la PGJDF, que del 01 de enero al 30 de junio de 2013, “no se ha llevado a cabo

ninguna visita por parte de algún Juez de lo penal al Centro de Arraigo, únicamente tienen

conocimiento o son enterados de las condiciones y situación en la que se encuentran los

arraigados por medio de informes cuando el Juez lo solicita directamente a través de oficio”.40

120. En ese sentido, resulta difícil considerar que los jueces, a partir de oficios dirigidos al Centro

de Arraigo o al Centro de Detención, puedan cerciorarse a cabalidad sobre el estado de las

personas arraigadas y sus derechos.

121. Incluso, según datos proporcionados por el Centro de Arraigo del Distrito Federal41, durante

el año 2012, recibieron únicamente 16 oficios por parte de los jueces, requiriendo información

sobre las condiciones personales de los individuos que se encuentran en tal lugar de detención.

122. Por lo que, si durante el año 2012 hubo 126 solicitudes de arraigo otorgadas por los juzgados

del Distrito Federal42 y únicamente en 16 casos requirieron información al Centro de Arraigo,

entonces significa que en el 87.31% de las solicitudes de arraigos otorgados,43 no interesa a los

jueces el estado en el que se encuentran las personas arraigadas por cuanto a sus derechos

humanos se refiere.

123. Como se aprecia de lo anterior, algunos jueces consideran que cumplen con su obligación de

garantizar que el personal de la Procuraduría General de Justicia respete y garantice los

                                                                                                                         40  Mediante  oficio  en  respuesta  a  una  solicitud  de  información  pública  emitida  por  la  Jefatura  General  de  la  Policía  de  Investigación  del  Distrito  Federal  y  por  la  Dirección  de  Asesoría  Jurídica  y  Seguimiento  de  procedimientos  Administrativos,  con  número  de  oficio  101/4615/VIII/2013  de  fecha  26  de  agosto  de  2013.  41  Idem.  42   Según   información   proporcionado   por   la   Directora   de   Orientación   Ciudadana   y   Derechos   Humanos   del   Tribunal   Superior   de  Justicia  dirigido  a  la  CDHDF  con  número  de  oficio  001294  de  fecha  28  de  febrero  de  2013.  43  Considérese  que  puede  haber  solicitudes  de  arraigo  otorgadas  que  incluyan  más  de  una  persona.  

 

 

  35  

derechos humanos de las personas arraigadas, con la sola emisión de oficios, cuestionando a los

responsables directos del respeto y garantía de dichos derechos, sobre el cumplimiento de sus

obligaciones generales.

124. En consecuencia, sería absurdo pensar que la autoridad que tiene a cargo el cuidado y

vigilancia de las personas arraigadas dirigiera algún oficio al juez en el sentido de reconocer que

ha violado derechos humanos, por ejemplo, infligiendo tortura o amenazas. De ahí que se

evidencia lo ineficaz y equívoco que resulta utilizar esa vía por parte de los jueces para garantizar

que se le respeten sus derechos humanos a las personas durante el arraigo.

125. Por otra parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) informó que entre 2008

y 2011 se presentaron 405 quejas por violaciones de derechos humanos relacionadas al arraigo.

Asimismo, ésta dependencia ha mostrado un incremento sostenido en el número de quejas

relacionadas al uso del arraigo, pasando de 45 quejas en 2008 a 148 en 2011.

126. Del total de quejas registradas en que las personas señalaron haber sido sometidas bajo

arraigo, 38% se refieren a una detención arbitraria y el 41% a causa de tratos crueles, inhumanos

o degradantes ya sea antes de ser arrestados y detenidos o durante la detención. Del total de los

casos, el 26% refirieron quejas a ambas violaciones. Entre los casos de tortura y tratos crueles,

las quejas especifican golpes, lesiones y fracturas, así como el uso de descargas eléctricas en los

genitales y otras partes del cuerpo. También se registraron largos períodos de aislamiento que

entorpecieron la defensa.

 

 

  36  

127. Ejemplo de ello, es el caso de los 25 policías de Tijuana, Baja California, detenidos en marzo

de 2009 y brutalmente torturados con el objeto de extraerles declaraciones incriminatorias, tal y

como consta en la recomendación 87/2011 emitida por la CNDH. Después de ser objeto de

torturas por varios días, un juez federal autorizó el arraigo de las víctimas en el cuartel militar en

donde se encontraban detenidos y habían sido torturados, lo cual de hecho se tradujo en la

prolongación de los malos tratos de los que venían siendo objeto por parte de los militares.44

128. Al respecto de este caso, la CNDH emitió la recomendación 87/2011 en la cual señaló la

ilegalidad de retener a personas agraviadas en instalaciones militares y recomendó por ello a la

SEDENA a garantizar que aquellas personas detenidas por elementos del Ejército no sean

trasladadas a instalaciones militares, sino que sean puestas de inmediato a disposición de la

autoridad correspondiente, conforme a derecho.

129. Asimismo, en la recomendación 52/2012, relativa a un caso de tortura y violación sexual a

manos de militares en el estado de Baja California, la CNDH reiteró este llamado a las autoridades

castrenses para que todas las personas detenidas por el Ejército sean puestas de manera

inmediata a disposición de la autoridad ministerial correspondiente y que no se utilicen las

instalaciones militares como centros de detención, interrogatorio, retención, violación sexual y

tortura.

130. Por último, derivado de las evidentes violaciones a los derechos humanos cometidas en

virtud de la aplicación de la figura del arraigo, diversas legislaturas locales han aprobado

proyectos dirigidos a expulsar el arraigo de sus códigos. Por ejemplo, el 28 de julio de 2012, el                                                                                                                          44  Una  de  las  víctimas  del  caso  mencionado  relató:  “…me  sentaron  en  el  piso  y  me  amarraron  las  manos  a  mis  espaldas  mientras  otra   persona  me   preguntaba  mi   nombre   completo,   después  me   acostaron   boca   arriba   con   las  manos   sujetadas   a  mis   espaldas  después  otra  voz  me  dijo  con  un  tomo  amenazante  ‘VAMOS  A  PLATICAR,  YO  DIGO,  TU  RESPONDES,  TU  DECIDES  CÓMO,  NOSOTROS  TE  ORIENTAMOS,  EMPIEZA  YA’  cuando  dijo  ‘YA’  me  quede  en  ¿eh?  no  supe  qué  decir,  lo  único  que  sé  fue  que  la  misma  voz  dijo  ‘SE  TE  ACABÓ  EL  TIEMPO’;  sentí  como  me  amarraban  los  pies  con  cinta  adhesiva,  me  sentí  mal.  De  repente,  ya  acostado  amarrado  de  manos   y   pies   y   con   los   ojos   tapados   me   tapaban   el   resto   de   la   cara   asfixiándome   con   un   plástico   en   repetidas   ocasiones   y  preguntando  que  quién  era  Bolaños  y  por  qué  me  mandaba,  y  al  contestar  yo  lo  que  me  preguntaban,  más  se  enojaban,  eran  tres  sujetos  uno  sentado  en  mis  pies,  otro  sobre  mi  estómago  y  uno  más  que  era  el  de  la  voz  quien  me  colocaba  el  plástico  en  la  cara  hasta  que  dejaba  de   respirar;   creo  que  en  el  primer   interrogatorio  perdí  el   conocimiento;   recuerdo  que  cuando  volví  en  sí   sentí  como  me  daban  masaje  en  el  pecho  y  al  verme  que  ya  estaba  otra  vez  listo  escuché  ‘YA  VOLVIÓ’;  nuevamente  el  mismo  de  la  voz  me   colocaba   el   plástico   en   la   cara   con   violencia   en   repetidas   ocasiones;   yo   ya   no   sabía   qué   hacer,   entré   en   pánico   porque  me  resucitaron  la  primera  vez,  significaba  que  yo  ya  no  valía  en  esta  vida,  sólo  pensaba  qué  había  hecho  yo…”.    

 

 

 

  37  

Congreso de Chiapas eliminó la figura del arraigo de su legislación por considerar que la figura

plantea un “estatus sui generis que padecen las personas detenidas bajo arraigo en virtud que

restringe de manera considerable el derecho de la persona detenida”, e incluso prohibió

expresamente su aplicación.45 Los estados de Oaxaca,46 Coahuila47 y San Luis Potosí48 pusieron

fin a esta práctica abusiva entre los años 2012 y 2013.

131. Es por todo lo anteriormente expuesto que, al menos diez instancias internacionales de

protecciónn de derechos humanos han instado al Estado mexicano a la inmediata derogación de

la figura del arraigo.49

                                                                                                                         45  Artículo  4  último  párrafo  de  la  Constitución  Política  del  Estado  Libre  y  Soberano  de  Chiapas.  46  En  sesión  de  pleno  de  la  legislatura  LXI  del  estado  de  Oaxaca  en  fecha  21  de  marzo  del  año  2012,  y  por  Decreto  1137,  se  derogó  la  fracción  XVII  del  Artículo  17  del  Código  Penal  para  el  Estado  Libre  y  Soberano  de  Oaxaca,  y  reforma  la  fracción  III  del  Artículo  2,  así  como  los  Artículo  19  Bis,  y  64  del  Código  de  Procedimientos  Penales  con  31  votos  a  favor  de  los  37  legisladores  presentes  en  sesión  ordinaria.  La  derogación  de  la  fracción  XVII  del  Artículo  17  del  Código  Penal,  que  consistió  en  que  previo  proceso  legislativo  se   eliminó   del   código   penal   la   figura   del   arraigo.   La   sesión   ordinaria   se   podrá   encontrar   en   el   siguiente   link:  http://www.ciedd.oaxaca.gob.mx/sp/?p=935  47  El  día  24  de  diciembre  de  2013  se  publicó  en  el  Periódico  Oficial  de  Saltillo,  Coahuila,  el  decreto  No.  386  que  modifica  y  deroga  diversas  disposiciones  de  la  Ley  de  Procuración  de  Justicia    del  Estado  de  Coahuila,  Código  de  Procedimientos  Penales  del  Estado  de    Coahuila,   así   como   del   Código   Penal   para   el   Estado   de     Coahuila.   Dicha   gaceta   se   podrá   encontrar   en   el   siguiente   liga:  http://periodico.sfpcoahuila.gob.mx/admin/uploads/documentos/modulo24/103-­‐SS-­‐24-­‐DIC-­‐2013.PDF.   En   la   Exposición   de  motivos  de  dicha  iniciativa  se  señala  lo  siguiente:  “La  presente  iniciativa  fue  diseñada  en  atención  a  las  recomendaciones  efectuadas  por  el  Comité  contra  la  Tortura  de  la  Organización  de  Naciones  Unidas  y  por  Amnistía  Internacional,  organismos  que  consternados  por  el  aumento  de  casos  de  denuncias  de  tortura  y  maltrato  en  el  período  comprendido  de  2007  a  2011  en  nuestro  país,  hacen  hincapié  en  la  importancia  de  eliminar  la  figura  jurídica  del  arraigo  debido  a  que  se  asemeja  a  una  detención  secreta  y  claramente  constituye  una   forma  de  detención  arbitraria   contraria  a   las  obligaciones  en  materia  de  derechos  humanos  que  México  ha  adquirido,  pues  viola,   entre   otros,   los   derechos   de   libertad   personal,   legalidad,   presunción   de   inocencia,   las   garantías   del   debido   proceso   y   el  derecho  a  un    recurso  efectivo  […]  La  reforma  constitucional  incorporo  en  el  año  2008  la  figura  del  arraigo  supuestamente  tenía  la  intención  de  otorgarle  al  ministerio  publico  una  herramienta  para  el   combate  de   la  delincuencia  al  permitir  a   la   fiscalía  obtener  pruebas   en   contra   de   los   imputados   sin   haber   indicios   sólidos   o   una   averiguación   previa   de   por   medio.   Creándose   así   las  condiciones  idóneas  para  la  práctica  del  arraigo  como  una  forma  de  tortura  y  con  el  fin  de  obtener  una  confesión  contradiciendo  esta   acción   al   propio   sistema   garantista   de   nuestro   país   establecido   en   el   propio   artículo   16   constitucional   […]   El   arraigo   se   ha  caracterizado  por  ser  una  medida  poco  efectiva,  decidida  de  manera  discrecional  por   los  órganos  de  procuración  de   justicia  que  muchas  veces  responde  a  motivaciones  de  carácter  político  más  que  como  herramienta  para  combatir  a  la  delincuencia  y  si  vemos  los   propios   criterios   que   ha   establecido   la   Suprema  Corte   de   Justicia   de   la  Nación   lo   ha   declarado   al   arraigo   como  una  medida  inconstitucional   señalando   que   si   el   régimen   de   la   prisión   preventiva   en   forma   automática   para   ciertos   delitos   es   considerado  contrario  al  principio  de  presunción  de  inocencia  el  arraigo  llega  al  extremo  de  esta  violación  por  lo  que  quienes  aquí  dictaminamos  coincidimos   con   la   necesidad   impostergable   de   eliminar   la   figura   del   arraigo   por   considerarlo   un   acto   que   constituye   tratos  inhumanos  y  degradantes  que  violan  los  principios  de  seguridad  jurídica,  presunción  de  inocencia  y  el  debido  proceso.  Al  respecto  véase:http://www.congresocoahuila.gob.mx/modulos/transparencia/articulo19/dictamenes2012-­‐2014/20131210.pdf  48  En  el  Diario  de  los  Debates  de  la  sexagésima  legislatura  del  estado  de  San  Luis  Potosí,  de  fecha  31  de  julio  de  2013,  por  medio  del  decreto  323  se  aprobó  el  Dictamen  con  proyecto  de  decreto  para  reformar  los  artículos,  3º  en  su  fracción  tercera,  153  en  su  párrafo  primero,  283  en  su  ahora  párrafo  primero,  365  en  su  fracción  octava,  y  407  en  su  párrafo  último;  y  deroga  los  artículos,  164,  168,  y  del   283   su   ahora   párrafo   segundo,   de   y   al   Código   de   Procedimientos   Penales   para   el   Estado   de   San   Luis   Potosí.  http://148.235.65.21/LIX/Documentos/Act_Legislativa/Diario_Debates/20130731_SE05.pdf  49   Los   órganos   y   mecanismos   internacionales   que   han   instado   de   manera   urgente   a   que   México   derogue   tal   figura   son   los  siguientes:    

 

 

  38  

La reciente discusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno al arraigo domiciliario.

132. Recientemente, en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una acción de

inconstitucionalidad y un amparo en revisión relacionado con los efectos producidos por la

legislación y la aplicación local en materia de arraigo, en estas discusiones acertadamente se

señaló que “Los efectos del arraigo no se limitan a la libertad personal sino que trascienden todas

aquellas pruebas sobre las que existe un nexo causal directo y necesario para la medida cautelar”.

En ese sentido, el pleno de la SCJN si el artículo 291 del Código Penal de Aguascalientes - por

medio de la cual se facultaba a la autoridad a establecer arraigo a personas vinculadas con delitos

graves- contravenía o no, las disposiciones constitucionales que señalaban que el arraigo solo es

aplicable en casos de delincuencia organizada. Ante ello, la SCJN determinó que los estados de la

República mexicana carecen de las facultades constitucionales para legislar o ejecutar el arraigo

domiciliario, y reafirmó que las facultades para legislar en materia de arraigo son materia exclusiva

del Congreso de la Unión y ante casos vinculados con la delincuencia organizada.

133. En consecuencia de ello, la SCJN analizó las consecuencias derivadas del uso del arraigo,

ya que los efectos de invalidez de los arraigos deben considerarse retroactivos a partir de la

publicación de la legislación local sobre arraigo. En ese sentido, la SCJN determinó que las

personas que enfrentan un proceso penal acusadas por delitos que competen al fuero común,

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Informe   del   Grupo   de   Trabajo   sobre   la   Detención   Arbitraria   en   su   visita   a   México,   de   17   de   diciembre   de   2002.   Doc.   ONU  E/CN.4/2003/8/Add.3,  párrs.  48  y  50;    Conclusiones  y  recomendaciones  del  Comité  contra  la  Tortura,  de  6  de  febrero  de  2007.  Doc.  ONU  CAT/C/MEX/CO/4,  párr.  15;  Informe   sobre   la   visita   a  México   del   Subcomité   para   la   Prevención   de   la   Tortura   y   otros   Tratos   o   Penas   Crueles,   Inhumanas   o  Degradantes  de  la  Organización  de  las  Naciones  Unidas,  de  27  de  mayo  de  2009.  Doc.  ONU  CAT/OP/MEX/R.1,  párrs.  215  a  238;  Comité  de  Derechos  Humanos.  Observaciones  finales  (México),  de  7  de  abril  de  2010.  Doc.  ONU  CCPR/C/MEX/CO/5,  párr.  15;  Informe  de  la  Relatora  Especial  sobre  la  independencia  de  los  magistrados  y  abogados  (Misión  a  México),  de  18  de  abril  de  2011.  Doc.  ONU  A/HRC/17/30/Add.3.,  párrs.  92  y  94;    Informe  del  Grupo  de  Trabajo   sobre   las  Desapariciones  Forzada  o   Involuntarias   (Misión  a  México),  de  20  de  diciembre  de  2011.  Doc.  ONU  A/HRC/19/58/Add.2,  párrs.  30  y  88;    Comité   Contra   la   Tortura.   Observaciones   finales   de   los   informes   periódicos   quinto   y   sexto   combinados   de   México,   de   23   de  noviembre  2012.  Doc.  ONU  CAT/C/MEX/CO/5-­‐6,  párr.  11.;  CIDH.   CIDH   concluye   visita   a   México.   Comunicado   de   prensa   105/11,   de   30   de   septiembre   de   2011.   Disponible   en:  https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2011/105.asp        En   el   marco   de   los   dos   mecanismos   de   Examen   Periódico   Universal   (EPU)   respecto   de   México,   varios   países   han   hecho  recomendaciones   relacionadas   con   la   eliminación   de   la   figura:   en   2009   fueron   Nueva   Zelanda,   Irlanda   y   Suiza   (México   no   las  aceptó),  mientras  que  en  2013  fueron  Bélgica,  Austria,  Alemania  y  Francia.  (Salvo  lo  relacionado  con  la  CIDH,  todos  esos  documentos  pueden  ser  consultados  en:  http://recomendacionesdh.mx/inicio/informes)  

 

 

  39  

puedan impugnar su arraigo, aún y cuando ya esté dictado un auto de formal prisión en su contra.

Otro punto relevante que fue resuelto en dicha discusión, es lo relacionado con la exclusión de las

pruebas y testimonios que han sido obtenidos durante el periodo del arraigo. En este sentido se

concluyó que las pruebas y testimonios obtenidos en un arraigo inconstitucional no pueden

invalidarse en forma automática, en este proceso los jueces tendrán que determinar sobre una

base de caso por caso sobre el impacto que tuvo el arraigo en el proceso penal de cada acusado.

134. A pesar de que la práctica del arraigo ha sido ampliamente condenada por distintos

organismos de derechos humanos nacionales e internacionales, diversas autoridades, tanto a

nivel federal como local, se han mostrado renuentes a eliminar esta aberrante práctica de los

ordenamientos legales. En ese sentido, confiamos en que esta Comisión reitere su preocupación

por el uso de esta práctica contraria a las normas de derechos humanos, pues el arraigo

claramente constituye una detención arbitraria y facilita las condiciones para la tortura.

 

 

  40  

VI. CONCLUSIONES

Con la intención de aportar insumos para el fortalecimiento del nuevo sistema de justicia penal en

México y del respeto sa los derechos humanos, el Observatorio presenta las siguientes peticiones

tomando en cuenta los resultados de los trabajos que hemos realizado en el seguimiento de la

reforma en las ocho entidades y en los cuatro temas mencionados, como ejemplos de los desafíos

en la implementación del sistema de justicia penal. Así mismo, incluimos peticiones generales que

impactan a la totalidad de la implementación de la reforma como compromiso para colaborar con

las instituciones en este proceso histórico para México.

VII. PETICIONES

Solicitamos a la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos invite al Estado Mexicano a:

• Fortalecer la difusión y explicación de la naturaleza y los alcances de la reforma, del sistema de seguridad y justicia, en particular del procedimiento penal y de ejecución de sanciones, Incluyendo a personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas50 así como a personas privadas de libertad.

• Desarrollar un mecanismo de evaluación de las capacitaciones impartidas a operadores del modelo penal, en aspectos dogmáticos, teóricos, técnicos y procedimentales, incluyendo instituciones policiales.

• Materializar las políticas públicas de atención a las víctimas en relación con la asistencia médica y psicológica.

• Implementar, por parte de SETEC, mecanismos de control y supervisión a fin de que se aplique el procedimiento de puntuación conforme a la Metodología para la Clasificación y Estratificación de las Entidades Federativas implementada y autorizada, con el fin de que se tenga unabase razonable que sustente el avance real.

• Implementar esquemas eficaces de seguimiento y evaluación con indicadores cualitativos y cuantitativos que midan la gestión y el desempeño institucional del sistema de justicia.

• Desarrollar un esquema de programación y presupuestación con metas y etapas claramente identificadas que permitan mejorar aspectos laborales de las agencias policiales y ministeriales.

                                                                                                                         50    Es  importante  considerar  a  los  pueblos    y  comunidades  indígenas  ya  que  de  acuerdo  al  Censo  de  Población  Indígena  Privada  de  libertad  en  2012  habían  ocho  mil  quinientas  personas  indígenas  dentro  del  sistema  penitenciario  mexicano.  

 

 

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• Diseñar e implementar de forma efectiva programas de salud, educación, deporte y trabajo con sueldos dignos armónicos con el artículo 18 constitucional y conforme a estándares internaiconales en la materia que garanticen directamente los derechos de las personas privadas de libertad.

• Impartir a operadores de justicia, sesiones de sensibilización en materia de reinserción social y derechos de las personas privadas de libertad.

• Considerar en las legislaciones y acciones a la etapa de ejecución de sanciones con el mismo grado de importancia que el resto del proceso penal, eliminando el carácter de incidental

• Tomar en cuenta para el desarrollo de políticas penitenciarias los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, así como las recomendaciones emitidas al Estado Mexicano en la materia.

• Modificar el marco normativo constitucional sobre el arraigo y la prisión preventiva oficiosa para derogarlos de la Constitución de acuerdo a los estándares internacionales, en este caso a la Convención Americana.

• Establecer mecanismos para la implementación de las recomendaciones presentadas en el Informe sobre la situación de la prisión preventiva en las Américas y el informe sobre la situación de las personas privadas de libertad en las Américas.

• Establecer una serie de indicadores para que verdaderamente se midan los avances de la reforma, por ejemplo en prisión preventiva cambiar el indicador tradicional de procesados y sentenciados por el porcentaje de cada medida cautelar impuesta.

• Reformar la Ley de Amparo para que ésta se sujete a los principios y tiempos del sistema acusatorio, ya que en las entidades federativas donde está en vigor la reforma, los juicios de amparo se resuelven bajo criterios del sistema tradicional (por ejemplo: permite la suplencia de la queja, la autoridad federal decide contemplando documentos y carpetas que el juez de la causa está prohibido examinar, tiempos que exceden lo establecido en el sistema acusatorio y otros) que rompen con los principios de igualdad entre las partes, justicia pronta, contradicción, inmediación, publicidad y oralidad.

• Establecer un mecanismo transparente para que SETEC atienda las observaciones que emite la Auditoría Superior de la Federación sobre el uso de los recursos del 2012 y crear procedimientos y políticas para que dichas acciones no se vuelvan a repetir.

• Eliminar inmediatamente la figura del arraigo de la legislación y la práctica, tanto a nivel federal como estatal.

 

 

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• Reformar la legislación primaria y secundaria, tanto a nivel federal y estatal, para garantizar la eliminación de la figura del arraigo y vigilar que la implementación del nuevo sistema de justicia penal en las entidades federativas respete la exclusión definitiva del arraigo en el fuero común.

• En tanto la figura del arraigo es eliminada, se tomen las medidas necesarias para hacer efectiva la prohibición de la tortura y otros malos tratos antes, durante y después del arraigo, incluyendo entre otros:

a) Que ninguna persona afectada por dicha medida sea detenida en instalaciones militares, cuarteles, instalaciones de policía o cualquier otro lugar que incumpla las condiciones propias de la detención;

b) Que las declaraciones de toda persona puesta bajo arraigo no tenga ningún valor probatorio en el proceso penal;

c) Que toda persona afectada por el arraigo tenga derecho al acceso de un abogado defensor de confianza;

d) Que en todo interrogatorio de personas bajo arraigo esté presente el abogado defensor

e) Que se permita al arraigado presentar denuncias cuando considere que ha sido sujeto de tortura, tratos o penas crueles ante las autoridades competentes.

f) Que el Poder Judicial, a nivel federal y local, observe el irrestricto respeto por los derechos relativos al debido proceso legal y que aplique sus funciones de control jurisdiccional para evitar la vulneración del derecho a la defensa y la integridad de las personas.

g) Que las diferentes instituciones involucradas en la investigación y proceso penal (Ministerio Público, Defensoría de Oficio y jueces/zas) generen información desagregada y accesible al público en relación con la figura del arraigo