La Gratuidad de la Educación es un derecho Defensor del Pueblo Dr. Vólmar Pérez Ortiz

Marco General de la investigación

El Defensor del Pueblo tiene dentro de sus funciones constitucionales la de orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (C. P., artículo 282 numeral 1). De igual forma, entre sus responsabilidades legales está contemplada la obligación de difundir el contenido de la Constitución Política de Colombia, especialmente en lo concerniente a los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente (Ley 24 de 1992, artículo 9 numeral 6).

En el marco de la gestión defensorial, la investigación es uno de sus fundamentos ya que genera permanentemente conocimiento experto de la situación del país en materia de derechos humanos, que amplían y cualifican la capacidad de intervención de la Defensoría del Pueblo.

En cumplimiento de esto, el Programa de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas en Derechos Humanos (ProSeDHer), a través de la serie de estudios especiales de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), viene realizando investigaciones en temas críticos que afectan la realización de los mismos. En esta oportunidad se presenta la investigación sobre el cobro de derechos académicos en los establecimientos públicos educativos, tema que está ligado con la obligación del Estado de asegurar que la enseñanza básica sea asequible a todas los niños y niñas de manera gratuita, consagrado en el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - PIDESC.

El propósito de esta investigación es servir como instrumento para la exigibilidad política y judicial del derecho a la educación, constituyéndose en un ineludible referente para la construcción de políticas públicas que tengan en cuenta la obligación de adoptar la gratuidad inmediata en la educación básica primaria y progresiva en la educación básica secundaria y media, garantizando la no discriminación de los educandos y de los jóvenes colombianos.

Para el logro de este propósito, se debe hacer especial énfasis en la afirmación inmediata y explícita de la obligación internacional del Estado colombiano de garantizar educación gratuita para toda la niñez en edad de escolarización obligatoria. En este sentido, para implementar la gratuidad en la educación se necesita una identificación detallada de los costos pagados por los alumnos y alumnas con el propósito de su eliminación. Adicionalmente, se busca influir en el diseño e implementación de la política pública para tratar de asegurar, lo antes posible, el derecho a la educación obligatoria gratuita en un país agobiado por la pobreza y los altos índices de desempleo que no permite a las familias costear el pago de un derecho que debería ser gratuito.

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Lo anterior cobra importancia dado que en la visita realizada por la anterior Relatora Especial de las Naciones Unidas para el derecho a la educación a nuestro país, señora Katarina Tomaševski (misión llevada a cabo en el mes de octubre del 2003), destacó que (…) las políticas educativas del Gobierno debilitan el derecho a la educación por la falta de la garantía de la educación pública gratuita para la niñez en edad de escolarización obligatoria, por lo menos. (…) La ampliación de la compra-venta de la educación puede mejorar las estadísticas educativas, pero si el acceso depende del pago, no existe como un derecho humano (…). También, recalcó que el Ministerio de Educación presupuesta el costo de 1 millón de pesos anuales por alumno. Los costos de la educación pública obligatoria en Bogotá incluyen el pago de la matrícula entre 15 y 30 dólares, los gastos de uniformes y útiles entre 19 y 52 dólares, y se agregan los gastos de transporte (unos 15 dólares mensuales), los libros escolares, y comidas. El costo promedio para cada alumno es, según la Comisión Colombiana de Juristas, $1.080.000 por año, lo que corresponde a tres salarios mínimos mensuales, un costo que los estratos pobres no pueden sufragar. Finalmente, sostuvo que (…) En Bogotá, los niños y niñas desplazados están exentos del pago el primer año; el año siguiente pagan $85,000 para matricularse. El poder que tienen las autoridades educativas en la evaluación de la capacidad financiera de la familia lleva a esta opción cruel: o comer o estudiar.

Esta investigación buscaba establecer cómo el Estado a través de los diferentes entes territoriales del país, viene realizando el cobro de derechos académicos en los distintos establecimientos educativos públicos del país, además, determinar si la existencia de cualquier cobro genera barreras en el acceso a la educación y la permanencia en el sistema educativo.

En materia de educación, el Estado colombiano se ha comprometido internacionalmente a respetar los diversos tratados de derechos humanos ratificados, que le imponen obligaciones de efecto inmediato y otras de cumplimiento progresivo. Dentro de las primeras, se encuentra la de asegurar la provisión de una educación no discriminatoria, de manera universal y gratuita.

Es así, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) vigente en Colombia desde 1976 y aprobado mediante ley 74 de 1968, establece en su artículo 13 que "la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente". Y en su artículo 14 compromete a todo Estado Parte del referido pacto a “que, en el momento de hacerse parte en él, aún no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdicción la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de un número razonable de años fijado en el plan, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos". Postulados estos recogidos en la Constitución Política de 1991 al contemplar en su artículo 67 que "la educación es un derecho de toda persona y un servicio

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público que tiene una función social(...)" confiriéndole el carácter de gratuita en las instituciones del Estado. , todo esto pierde sentido al establecer, la misma norma, la siguiente prescripción constitucional "(...) sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos". De acuerdo con Rodrigo Uprimny, este artículo tiene tres posibles interpretaciones dos de las cuales están en consonancia con la doctrina internacional de Derechos Humanos y el bloque de constitucional en lo que tiene que ver con la gratuidad de la educación, sin embargo, la última interpretación es contraria a dicha doctrina.

Lamentablemente la Corte Constitucional no ha resuelto la contradicción existente entre el artículo 67 de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad en este tema, la jurisprudencia reafirma el concepto de gratuidad solo para los estratos más bajos, es decir que la condiciona a la capacidad de pago.

Como complemento de la prescripción citada en el párrafo anterior, la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) en su artículo 183 establece que: “El Gobierno Nacional regulará los cobros que puedan hacerse por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. Para tales efectos definirá escalas que tengan en cuenta el nivel socioeconómico de los educandos, las variaciones en el costo de vida, la composición familiar y los servicios complementarios de la institución educativa”.

El Gobierno nacional en el Decreto 135 de 1996 regula los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales. También establece que la autoridad competente, mediante reglamento territorial, determine cuáles de las escalas se aplicarán en la jurisdicción que le corresponda, teniendo en cuenta las características socioeconómicas y culturales existentes en la entidad territorial y la existencia obligatoria de la escala de gratuidad.

Como se puede observar, en Colombia a partir de la misma Constitución Política no se garantiza la gratuidad de la educación básica, pues se establece el cobro de derechos académicos a quienes puedan pagarlos. Sin embargo, esto no exime al Estado de procurar por todos los medios posibles la adopción inmediata de esta obligación; en tanto se consigue esto, se debe realizar un seguimiento permanente al cobro de derechos académicos a fin de que sea lo más equitativo posible y garantice, no solo el acceso, sino también la permanencia en el sistema educativo de aquellos niños y niñas que pertenecen a grupos poblacionales vulnerables y que por su condición económica constituyen un sector de especial protección por parte del Estado.

En este punto, muchos escépticos de la gratuidad de la educación sostienen que ésta no es posible ya que existe una tensión entre los principios de universalidad y de solidaridad, sin embargo, al estudiar detenidamente el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se puede concluir que no existe tal tensión ya que este Pacto establece un mínimo vital o contenido mínimo en relación con la gratuidad y es que la educación básica primaria sea gratuita de manera inmediata y universal.

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En este punto se puede decir que el principio de solidaridad que consiste en que todos los habitantes del territorio contribuyan de manera solidaria en el cumplimiento del derecho, no se encuentra en tensión con el de universalidad que consiste en que la totalidad de las personas realicen sus derechos, ya que el mismo artículo del referido Pacto establece que para los niveles de educación básica secundaria, media y superior la gratuidad deberá implementarse de manera progresiva, con lo anterior se puede decir que los estudiantes que se encuentran básica secundaria, educación media y educación superior contribuyen de manera solidaria a que la educación básica primaria sea universalmente gratuita.

Finalmente, en consonancia con el párrafo 7 de la Observación general Nº 11 sobre el artículo 14 del Pacto se puede decir que el carácter del requisito de la gratuidad de la educación es inequívoco.  El derecho se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseñanza primaria gratuita para el niño, los padres o los tutores.  Los derechos de matrícula impuestos por el Gobierno, las autoridades locales o la escuela, así como otros costos directos, son desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realización.  Con frecuencia pueden tener también efectos altamente regresivos.  Su eliminación es una cuestión que debe ser tratada en el necesario plan de acción expuesto en el artículo 14 del PIDESC. 

Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados a los padres (que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la obligación de llevar un uniforme relativamente caro, también pueden entrar en la misma categoría.  Otros gastos indirectos pueden ser permisibles, a reserva de que el Comité los examine caso por caso.  Esta disposición no está en modo alguno en conflicto con el derecho reconocido en el párrafo 3 del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para los padres y los tutores "de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas"; la Defensoría del Pueblo define a la gratuidad de la educación como la ausencia total de cobros a los niños, padres o tutores por concepto de costos directos o indirectos que se generen por la prestación del servicio educativo.

Marco específico de la investigación

La investigación buscaba determinar si las instituciones de educación pública de los distintos municipios del país estaban aplicando las escalas de cobros de derechos académicos establecidas por el Gobierno en los niveles de preescolar y básica primaria, de acuerdo con el artículo sexto del Decreto 135 de 1996 que regula los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales, o si, por el contrario, aplican un valor único a todos los educandos.

Para ello la investigación contiene dos momentos: primero, un estudio de los actos administrativos expedidos durante los años 2005 y 2006 por las secretarías de

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educación departamentales, distritales y de los municipios certificados que establecían los cobros de derechos académicos y otros cobros en las instituciones o centros educativos públicos del país; y segundo, estudios de caso realizados en los distritos de Bogotá y Barranquilla en donde se calculó una muestra representativa de 125 establecimientos educativos por distrito, para establecer, a través de la aplicación de una encuesta, si para el año 2005 se aplicaban las escalas de cobro de derechos académicos establecidas por el artículo 6º del Decreto 135 de 1996 que regula los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos estatales y si se daba cumplimiento a lo establecido en los actos administrativos expedidos en el año 2005 que establecían los cobros de derechos académicos y otros cobros en los establecimientos públicos de su jurisdicción, o si por el contrario, se presentaba una ruptura entre el diseño y la ejecución de la política pública educativa en esta materia.

Hallazgos de la investigación

A nivel nacional

Del análisis de los actos administrativos, se puede decir que algunos entes territoriales simplificaban la labor de identificación del nivel socioeconómico de los educandos a la identificación del estrato que aparece en un recibo de servicio público, sin detenerse a identificar si las familias de estos niños estaban en condiciones de pagar los costos educativos, cuando lo que debe identificarse es si las familias perciben un ingreso de manera regular, o si por el contrario tienen inestabilidad en sus ingresos, motivo este que dificulta el acceso y la permanencia de los educandos en el sistema educativo.

Año 2005

Año 2006

Año 2007

Año 2008

Total municipios que cobran por derechos académicos.

877 803 904 810

Porcentaje del total de municipios del país 79.87% 73.13% 82.33% 73.77%

Total municipios que no cobran por derechos académicos pero sí por servicios complementarios

221 295 194 288

Porcentaje del total de municipios del país 20.13% 26.87% 17.67% 26.23%

Fuente: Defensoría del Pueblo.

Se puede afirmar que en el año 2005, de los 1098 municipios del país, 877 (79.87%) cobraban por concepto de derechos académicos y servicios complementarios, los 221 (20.13%) municipios restantes no realizaban cobro alguno por concepto de derechos académicos en educación preescolar y básica primaria. Sin embargo, sí realizaban cobros por servicios complementarios tales como sistematización de calificaciones y boletines, carnés, agendas que incluyen el manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier índole, entre otros.

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En el año 2006, de los 1098 municipios del país, 803 (73.13%) cobraban por concepto de derechos académicos y servicios complementarios, los 295 (26.87%) municipios restantes no realizaban cobro alguno por concepto de derechos académicos en educación preescolar y básica primaria. Sin embargo, sí realizaban cobros por servicios complementarios tales como sistematización de calificaciones y boletines, carnés, agendas que incluyen el manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier índole, entre otros.

De igual manera, se determinó que en el año 2006, los departamentos que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Antioquia, Huila y Tolima con valores superiores a $150.000 anuales.

En el año 2007, los departamentos que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Antioquia, Tolima, Caquetá y Cauca con valores superiores a $120.000 anuales.

En el 2007, los municipios certificados que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Cartago y Cali con montos superiores a los $60.300 anuales.

En el año 2008, los departamentos que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Antioquia, Huila, Cauca y San Andrés y Providencia con valores superiores a $116.800 anuales.

En el 2008, los municipios certificados que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Cartago, Neiva y Duitama con montos superiores a los $110.000 anuales.

Asimismo, se pudo observar que en el 2006, los municipios certificados que cobraban las tarifas más elevadas por concepto de derechos académicos fueron Itagüí, Envigado, Ibagué, Cartago, Duitama, Neiva, Florencia, Popayán y Lorica con montos superiores a los $100.000 anuales.

Aunado a lo anterior, en la normativa de los departamentos y los municipios certificados se contemplaba el cobro de servicios complementarios tales como sistematización de informes escritos de evaluación, elementos de papelería, manual de convivencia, carné estudiantil, aporte de material didáctico, certificados, constancias, entre otros.

Se puede decir que aun asegurando que se aplique la gratuidad a aquellos componentes de la canasta educativa en donde el Estado tiene ingerencia total como son derechos académicos, servicios complementarios y servicios periódicos (transporte y alimentación), no se estaría garantizando la obligación de educación gratuita ya que quedarían por fuera los demás componentes como son útiles escolares, material pedagógico y uniformes.

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Para el departamento del Chocó en el año lectivo 2005, de acuerdo con la Resolución No. 0333 de 9 de marzo de 2005 y en el año lectivo 2006, de acuerdo con la Resolución No. 0126 de 3 de febrero de 2006, se puede afirmar que en los niveles educativos de preescolar y básica primaria no se permitía el cobro por concepto de derechos académicos; sin embargo, se contemplaba el cobro por concepto de servicios complementarios que oscilaban entre $10.600 y $36.900 anuales. De igual manera, se permitían otros cobros como sistematización de boletines de rendimiento escolar, carné estudiantil, agenda, manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier especie, razón por la cual se puede afirmar que no se garantizaba la educación preescolar y básica primaria gratuita en este departamento.

Del análisis de los diferentes actos administrativos, se concluye que el ente territorial que por normativa permitía los costos educativos más altos es el departamento de Huila, de acuerdo con la Resolución No. 1409 de 2004, ya que, aunque contemplaba la gratuidad por concepto de derechos académicos para los menores pertenecientes a los niveles de Sisbén 1 y 2, los menores pertenecientes a estratos socioeconómicos 1 y 2 y los menores que demostraran estar registrados como desplazados, no ocurre lo mismo para los menores pertenecientes a niveles de Sisbén 3 y superiores. Para los menores pertenecientes a Sisbén 3, la resolución en mención establecía que el cobro por concepto de derechos académicos no podía sobrepasar los $80.000 anuales, para los menores pertenecientes a Sisbén 4 no podía sobrepasar los $100.000 anuales, para los menores pertenecientes a Sisbén 5 no podía sobrepasar los $120.000 anuales y para los menores pertenecientes a nivel 6 no podía sobrepasar los $165.000 anuales, adicional a los anteriores cobros, todos los menores, excepto los que demostraran ser desplazados, debían cancelar cuotas adicionales por concepto de registro escolar, certificados de estudio, constancias, informes de evaluación y carné.

El segundo ente territorial que por normativa permitía costos educativos altos es el departamento del Tolima, de acuerdo con la Resolución No. 0022 de 16 de enero de 2006 que amplió la vigencia de la Resolución No. 1189 de 10 de diciembre de 2004, ya que, aunque los menores en situación de desplazamiento, los menores desvinculados del conflicto armado, los menores de edad hijos de personas desmovilizadas de grupos al margen de la ley y los menores pertenecientes a Sisbén 1 y 2 estaban exentos del pago por concepto de derechos académicos, la resolución citada permitía a los establecimientos cobrar a los menores pertenecientes a Sisbén 3 y ubicados en preescolar hasta $110.300 anuales y a los menores pertenecientes a Sisbén 3 y ubicados en básica primaria hasta $132.300 anuales por concepto de derechos académicos. Asimismo, para los menores pertenecientes a Sisbén 4, 5 y 6, los establecimientos educativos estaban autorizados a cobrar por concepto de derechos académicos en el nivel de preescolar entre $110.301 y $132.300 anuales y en el nivel de básica primaria entre $132.300 y $155.000 anuales. Además de lo anterior, todos los menores debían cancelar cuotas adicionales por concepto de sistematización de informes

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escritos de evaluación, elementos de papelería, manual de convivencia, carné estudiantil, aporte para material didáctico, certificados y constancias.

Es así como la Defensoría del Pueblo concluye que para los años 2005 y 2006 no existe gratuidad en la educación básica primaria de acuerdo con el análisis realizado a los diferentes actos administrativos que expiden las entidades territoriales del nivel departamental, distrital y municipal.

Del análisis de la información reportada por 118 instituciones educativas públicas encuestadas del distrito de Bogotá y por 98 instituciones educativas públicas encuestadas del distrito de Barranquilla se concluye lo siguiente:

De acuerdo con este estudio, en el año 2005 algunos actos administrativos permitían cobros indebidos, es así que el municipio de Ibagué contemplaba por uso de pupitre el cobro de $3.000 anual, por suministros $12.000 anual, por bibliobanco $5.000 anual y por club deportivo $10.000 anual. Asimismo, los municipios de Itagüí y Envigado contemplaban cobro por concepto de Comisión bancaria por $1.100 anual; en el municipio de Sincelejo por validación de área se contemplaba el cobro de $10.000 y por validación de grado $40.000. Los municipios de Floridablanca y Neiva contemplaban el cobro por inscripción de alumnos nuevos, adicional al cobro que realizaban por derechos académicos.

En los 4 municipios del departamento de Vichada por servicio de internado se contemplaba el cobro de $40.000 anual y en los 7 municipios del departamento de Arauca por el suministro de agua tratada se contemplaba el cobro de $5.000 anual.

Para el año 2006, el municipio de Sahagún por el uso de pupitre contemplaba el cobro de $2.200 anual, los municipios de Floridablanca y Montería además del cobro de derechos académicos contemplaban el cobro por inscripción de alumnos nuevos, el municipio de Sincelejo por validación contemplaba el cobro de $10.000.

En los 4 municipios del departamento de Vichada por servicio de internado se contemplaba el cobro de $20.000 anual, en los 7 municipios del departamento de Arauca por suministro de agua tratada contemplaba el cobro de $10.000 anuales y por fomento y desarrollo institucional $2.000 anual, finalmente en los 120 municipios del departamento de Antioquia además de contemplarse el cobro por sostenimiento de mobiliario por $7.035 anual, se contemplaba el cobro por mantenimiento de equipos de cómputo por valor de $6.930 anual.

En el 2007, Cali contemplaba el cobro de $14.000 por uso de piscina. En los 4 municipios no certificados del departamento de Vichada se contemplaba el cobro de $20.000 anuales por servicio de internado y en los 120 municipios del departamento de Antioquia se contemplaba el cobro de $1.210 anuales por el comisión bancaria.

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Finalmente, en el 2008, los municipios de Tumaco y Montería aparte del cobro de derechos académicos contemplaban el cobro de inscripción de alumnos nuevos. Los municipios de Envigado y Santa Marta contemplaban el cobro por comisión bancaria.

En los 120 municipios no certificados del departamento de Antioquia se contemplaba el cobro de $1300 anuales por comisión bancaria. En los 7 municipios del departamento de Arauca se contemplaba el cobro de $10.000 anuales por suministro de agua tratada y $2.000 anuales por fomento y desarrollo institucional. En los 4 municipios del departamento de Vichada se contemplaba el cobro de $20.000 anuales por servicio de internado.

En el Distrito de Bogotá

En el año 2005, de conformidad con la Resolución número 4670 del 20 de octubre de 2004, se puede decir que aunque en los niveles educativos de preescolar y básica primaria no se permitía el cobro por concepto de derechos académicos, sí se contemplaba realizar cobros por servicios complementarios que oscilaban entre $10.600 y $34.800 anuales. De igual manera, se permitía realizar cobros por concepto de sistematización de boletines de rendimiento académico, carné estudiantil, agenda, manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier índole, con lo cual se puede concluir que para el año 2005 no se garantizaba la educación preescolar y básica primaria gratuita.

En el año lectivo 2006, de conformidad con el artículo 4° de la Resolución número 4465 de octubre 27 de 2005 se observaba que en los niveles educativos de preescolar y básica primaria no se permitía el cobro por concepto de derechos académicos; sin embargo, sí se contemplaba realizar cobros por concepto de servicios complementarios que oscilaban entre $19.000 y $36.000 anuales. Asimismo, se realizaba otros cobros por concepto de sistematización de boletines de rendimiento académico, carné estudiantil, agenda, manual de convivencia, certificados y constancias de cualquier especie, razón por la cual se puede afirmar que en el año 2006 no se garantizaba la educación preescolar y básica primaria gratuita.

Después de la aplicación y análisis de la encuesta, se puede inferir que en el año 2005, las instituciones educativas públicas no tenían un conocimiento claro del Decreto 135 de 1996, y más específicamente de su artículo sexto, que establece que para la determinación y autorización del cobro de derechos académicos los establecimientos educativos estatales del país deben tener en cuenta cinco escalas. La encuesta arrojó que en el distrito capital se tenía en cuenta tan solo una de estas escalas, el nivel socioeconómico de la familia, es decir, que tuviera capacidad de pago.

Igualmente, se constató que de 98 instituciones educativas públicas encuestadas, 5 aplicaban gratuidad en derechos académicos a la totalidad de la población estudiantil, 22 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 100 y 500

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estudiantes, 19 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 1 y 100 estudiantes, 18 aplicaban gratuidad en derechos académicos a más de 1.000 estudiantes y 11 aplicaban gratuidad en derechos académicos a entre 500 y 1.000 estudiantes.

Las 118 instituciones educativas públicas encuestadas en el año 2005 reportaron que 51.738 estudiantes aproximadamente no pagaban por concepto de derechos académicos, lo que significaba que en promedio por institución educativa se aplicaba la escala de gratuidad en derechos académicos a 438 estudiantes. La información anterior no incluía el número de niños de los cinco establecimientos educativos encuestados que contestaron que aplicaban gratuidad a la totalidad de la población. Sin embargo, se presentó una institución educativa encuestada que cobraba derechos académicos a la totalidad de estudiantes sin tener en cuenta la escala de gratuidad definida en el artículo 6 del Decreto 135 de 1996.

Asimismo, se trataba de focalizar la gratuidad de derechos académicos en dos grupos poblacionales desfavorecidos como: la población desplazada y la población residente en estrato 1; sin embargo, se puede inferir que tan solo el 14.41% de los establecimientos educativos públicos de Bogotá tenía en cuenta a los estudiantes hijos de madres cabeza de hogar y el 11.86% de los establecimientos educativos públicos de Bogotá tenía en cuenta a los estudiantes provenientes de familias afectadas por fenómenos naturales. Aunque en Bogotá es muy raro observar a población afectada por fenómenos naturales, se debe recordar lo ocurrido con el desbordamiento del río Tunjuelito al sur oriente de la ciudad hace algunos años cuando las viviendas de centenares de familias fueron afectadas por este fenómeno natural. Se debe mencionar que en tal ocasión el Colegio San Antonio debió cambiar su sitio de funcionamiento ya que muy cerca existían canteras en donde se depositó gran cantidad del agua desbordada, contaminada y maloliente, perjudicial para la salud de la comunidad educativa.

Se corroboró que los establecimientos educativos oficiales encuestados en el año 2005 identificaban a los estudiantes cuyas familias se veían afectadas por el desplazamiento forzado, asimismo, identificaban a los estudiantes residentes en estratos 1 y 2 a través de la presentación de un recibo de servicio público en el momento de realizar la inscripción y matrícula de los educandos. Sin embargo, es importante decir que existía un requisito que podía dificultar que la población en situación de desplazamiento se beneficiara de la gratuidad en derechos académicos y costos complementarios y era la certificación que los acreditaba como desplazados por el conflicto armado.

Se evidenció que los establecimientos educativos encuestados en el año 2005 no tienen en cuenta, al momento de realizar el cobro de derechos académicos y servicios complementarios, si los estudiantes son hijos de madres cabeza de hogar. La Defensoría del Pueblo considera importante que se tenga en cuenta, al momento de realizar el cobro de derechos académicos y servicios complementarios si los estudiantes reúnen esta característica debido al aumento significativo de este tipo de familias en el país.

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Asimismo, los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, al momento de establecer el cobro de derechos académicos y servicios complementarios, no tenían en cuenta a la población afectada por fenómenos naturales. Se deben tomar las medidas pertinentes que permitan tener en cuenta a esta población.

Es importante destacar que una de las escalas para la determinación y autorización del cobro de derechos académicos establecidas en el artículo 6 del Decreto 135 de 1996, por el cual se regulan los cobros por concepto de derechos académicos en los establecimientos educativos establece que: (…) según la composición del núcleo familiar, que tiene en cuenta el número de educandos por familia en el momento de definir la gratuidad o el cobro de derechos académicos y, adicionalmente, la mayoría de edad de los mismos o cualquiera otra clase de emancipación (…), lo que significa que los establecimientos educativos deben identificar la existencia o no de hermanos, para así poder establecer el monto que se ha de cobrar por concepto de derechos académicos para cada uno de los estudiantes que forman parte de un mismo núcleo familiar; sin embargo, al mirar los resultados arrojados por la encuesta se puede inferir que tan solo en 48.31% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005 se identificaban a los estudiantes que formaban parte de un mismo núcleo familiar, lo cual evidencia que no se estaba aplicando adecuadamente lo establecido tanto en el decreto en mención como en el acto administrativo expedido por el distrito para regular los costos educativos. De los 118 establecimientos educativos encuestados en el año 2005, 16 afirmaron que contaban con servicio de transporte escolar de los cuales 1 cobraba por este servicio.

Finalmente, de los 118 establecimientos educativos encuestados en el año 2005, 108 prestaban el servicio de alimentación escolar y lo hacían de manera gratuita, a través del refrigerio escolar que ofrecía la Secretaría de Educación con la cooperación de entidades privadas competentes en materia alimenticia.

En el Distrito de Barranquilla

En el año lectivo 2005, de acuerdo con la Decreto No. 216 de 12 de diciembre de 2003, se contemplaba la gratuidad de costos educativos para los estudiantes pertenecientes a familias desplazadas, los estudiantes hijos de madres cabeza de hogar, los estudiantes hijos de celadores(as), los estudiantes pertenecientes a estratos 1 y 2, los estudiantes hijos de familias que resulten afectadas por fenómenos naturales, siempre y cuando cumplan con algunas condiciones específicas que tienen que ver con una puntuación que se les otorga en el SISBEN y desde luego tener carné de SISBEN. A aquellos estudiantes que no pertenecieran a los grupos anteriormente mencionados se les cobraban derechos académicos y servicios complementarios. Por lo anterior, se puede afirmar que no

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se garantizaba la gratuidad total en los niveles educativos de preescolar y básica primaria.

En el año 2005 este distrito, en cuanto al cobro de derechos académicos, a diferencia de Bogotá, tenía en cuenta la escala de composición del núcleo familiar a través de la determinación del número de educandos hermanos que asistían al mismo establecimiento educativo.

De 12 instituciones educativas encuestadas en el año 2005, tres aplicaban la escala de gratuidad en derechos académicos a más del 50% de la población educativa y las nueve restantes lo hacían a menos del 50% de la población educativa.

En 74 instituciones educativas encuestadas en el año 2005, 13.095 estudiantes aproximadamente no pagaban por concepto de derechos académicos, lo que significaba que en promedio por institución educativa se aplicaba la escala de gratuidad en derechos académicos a 177 estudiantes. La información anterior, no incluía el número de niños de los establecimientos que contestaron que aplicaban gratuidad en derechos académicos a la totalidad de la población. Sin embargo, se encontró una institución educativa dentro de las encuestadas que cobraba derechos académicos a la totalidad de los estudiantes, sin tener en cuenta la escala de gratuidad definida en el artículo 6 del Decreto 135 de 1996.

En lo relacionado con los criterios que se tenían en cuenta para determinar la gratuidad en el cobro de derechos académicos, la respuesta estuvo más distribuida que en la ciudad de Bogotá, es así como el 12.04% tenía en cuenta que los estudiantes pertenecieran a población socioeconómica de estrato 1 y 2, el 7.41% que los estudiantes pertenecieran a población desplazada, el 0.93% que los estudiantes fueran hijos de madres cabeza de hogar y el 1.85% que los estudiantes fueran hijos de celadores y celadoras de los establecimientos educativos estatales. Dentro de los criterios adicionales a los mencionados anteriormente, el 3.70% tenían en cuenta el buen rendimiento académico y el 2.78% la capacidad de pago de las familias asociado con la extrema pobreza.

En los 98 establecimientos educativos encuestados en el año 2005, se evidenció que el 50.93% identificaba a la población desplazada; razón por la cual se puede concluir que no se aplicaba de manera adecuada la gratuidad para esta población. La alcaldía del distrito debe tomar las medidas correctivas del caso, toda vez que en el Decreto 216 de 2003, por el cual se expide el reglamento territorial de costos educativos y derechos académicos en la educación formal y no formal en el Distrito de Barranquilla para el año 2004-2005, se establecía que para los niños y las niñas pertenecientes a familias víctimas del desplazamiento forzado se debía garantizar la gratuidad y el cupo en los establecimientos educativos con recursos provenientes del Fondo de Inversión para la Paz y recursos propios del distrito. La identificación de este grupo poblacional se realizaba a través de la presentación del Registro Único de Población Desplazada que, tal como se dijo anteriormente,

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puede ser un requisito que dificulte que este grupo poblacional vulnerable sea totalmente beneficiado por lo establecido en la normativa.

De igual manera, se evidenció que el 58,33% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, identificaban a la población según su nivel socioeconómico y tan solo el 25% de los establecimientos educativos públicos encuestados identificaban a los educandos hijos de madres cabeza de hogar, razón por la cual se puede concluir que no se aplicaba de manera adecuada la escala de gratuidad para cada uno de estos grupos poblacionales.

También se evidenció que tan solo el 12.04% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, identificaban a los estudiantes hijos de familias afectadas por fenómenos naturales, por lo cual se concluye que no se aplicaba de manera eficiente la gratuidad para esta población. Igual porcentaje de establecimientos educativos encuestados, identificaban a los estudiantes hijos de familias indigentes.

Los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, ante la pregunta de si llevan un censo de los estudiantes hijos de familias indigentes, contestaron que sí lo hacen el 12,04%, no llevan censo el 83.33% y no contesta el 4.63%. La Defensoría del Pueblo considera pertinente preguntar por esta población, aunque no esté beneficiada por el acto administrativo que regula cobros educativos.

En el estudio del nivel socioeconómico para la determinación del cobro de derechos académicos, los establecimientos educativos encuestados en el año 2005 tenían en cuenta lo siguiente: el 25.93% el estrato de los padres de familia, el 19.44% el nivel de ingreso de los padres y el 2.78% la profesión de los padres.

Se evidenció que el 61.11% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, identificaban a los estudiantes con hermanos en el mismo recinto educativo, lo cual no permite concluir que no se estuviera aplicando de manera eficiente lo establecido frente al ingreso de dos (2) o más estudiantes que pertenecieran a un mismo grupo familiar (hermanos), el descuento del 50% del valor les correspondía, de acuerdo al nivel educativo.

Ante la pregunta de si contaban con servicio de transporte escolar, el 95.37% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, contestó que no contaba con el servicio y el 3.70% contestó que sí, de los cuales ninguno lo hacía en forma gratuita. Se evidencia una ausencia de medidas encaminadas a asegurar el servicio de transporte escolar en los establecimientos educativos del distrito.

Ante la pregunta de si contaban con servicio de alimentación escolar, el 37.96% de los establecimientos educativos encuestados en el año 2005, contestó que no contaba con el servicio y el 60.19% contestó que sí. De los 65 establecimientos educativos encuestados que contestaron que sí prestaban el servicio de alimentación escolar, 23 lo hacía de manera gratuita, a través del desayuno y los

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comedores escolares a cargo del ICBF; los 42 establecimientos restantes cobraban una cuota de $300 por desayuno.

Como conclusión general de los resultados obtenidos en la encuesta se puede afirmar que, para el año 2005, a pesar de que el diseño de las medidas tanto políticas como legislativas se concebían procurando tener en cuenta a aquellos grupos que por ser vulnerables merecían la mayor protección del Estado, no se puede decir lo mismo con la implementación de aquellas medidas ya que, como se pudo observar, ante la pregunta de si las instituciones educativas encuestadas llevaban un censo de los grupos vulnerables a los cuales, según la normativa, se les aplicaba gratuidad, la respuesta no fue alentadora, pues en muchos de los establecimientos educativos encuestados no se identificaban ni se llevaban unas estadísticas depuradas de esos grupos de personas. Por otro lado, en los casos en que contestaron que sí llevaban tales estadísticas, no aplicaban la gratuidad de manera adecuada, ya que al indagar por el número de niños pertenecientes a determinado grupo vulnerable, la gran mayoría de los establecimientos educativos encuestados contestó que no contaban con estudiantes pertenecientes a tales grupos.

Recomendaciones

Finalmente y partiendo de reconocer que el país requiere de la construcción y ejecución de una Política Pública educativa que se fundamente en el respeto de los derechos humanos, con base en los hallazgos de este estudio y conforme a su misión de impulsar la efectividad de los derechos humanos en el marco de un Estado social de derecho, la Defensoría del Pueblo determina:

Instar al Estado colombiano para que reforme el artículo 67 de la Constitución Política colombiana, de manera que garantice de manera inmediata la gratuidad de la educación preescolar y básica primaria y de manera progresiva la educación básica secundaria, educación media e inclusive la educación superior, esto con el objeto de eliminar la contradicción existente entre la normativa interna y lo establecido en diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos que forman parte del bloque de constitucional al estar ratificados por Colombia.

Solicitar al Estado colombiano que integre en los planes de desarrollo, lineamientos, estrategias, programas y proyectos que tengan en cuenta lo establecido en instrumentos internacionales de derechos humanos acerca de la obligación de garantizar educación básica primaria gratuita.

Exhortar al Estado colombiano para que implemente lo antes posible un plan de acción eminentemente participativo, como el contemplado en el artículo 14 del PIDESC, que permita adoptar en un tiempo razonable (no más de 2 años) la gratuidad en los costos educativos en que tiene ingerencia directa, tales como los derechos académicos, servicios complementarios y servicios periódicos (transporte y alimentación). En lo referente a los demás costos que forman parte de la canasta educativa, se debe implementar un sistema óptimo de subsidios que

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focalice efectivamente los escasos recursos en los grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad.

Este Plan de Acción debe considerar en lo esencial lo siguiente:

1. Guardar coherencia con el Plan de Educación para Todos, la Observación General número 11 y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que velan por el derecho a la gratuidad de la enseñanza.

2. Asegurar la asignación de los recursos necesarios para que el Estado implemente el referido plan, tomando en cuenta fuentes de financiamiento nacional e internacional. Para ello, se deberá diseñar y calcular una estructura de costos del proceso educativo, que considere tanto los costos directos como los indirectos que demanda el acceso y la permanencia de los estudiantes en las instituciones educativas, así como los referidos, a la incorporación y permanencia de los menores que en la actualidad se encuentran por fuera del sistema educativo.

3. Establecer como uno de sus principales objetivos, el asumir de manera paulatina los gastos de funcionamiento de las instituciones educativas financiados con los recursos recaudados del cobro de derechos académicos y servicios complementarios que pagan los padres de familia, referidos a: mantenimiento y reparación de la infraestructura física; ii) conservación y refacción del mobiliario escolar, iii) útiles básicos para la enseñanza – aprendizaje (tizas, papel, plumones, entre otros) y, iv) pago de los servicios básicos (agua, electricidad), estableciendo, de manera progresiva, un “piso mínimo” de condiciones básicas para el aprendizaje con las que deben contar equitativamente todas las escuelas públicas del país, independientemente de su ubicación geográfica y del ingreso de los padres de familia.

4. Priorizar, inicialmente, su atención en aquellas instituciones educativas públicas que no cuentan con las condiciones básicas aceptables para su funcionamiento, y a las que en su gran mayoría asisten estudiantes provenientes de los sectores más pobres y vulnerables de la población. Posteriormente, el Plan debe ampliarse de manera progresiva, buscando alcanzar la universalización de la educación primaria.

5. Definir objetivos y metas con plazos razonables, así como indicadores de cumplimiento de las metas presupuestarias y físicas, que permitan verificar la progresión interanual de la asignación de recursos en educación.

6. El plan deberá enmarcarse en un horizonte mayor, donde se busque extender la gratuidad efectiva de la enseñanza al nivel secundaria, especialmente en las zonas más pobres del país.

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Recomendar al Estado colombiano que le otorgue al tema social un papel preponderante, de manera que se vea reflejado en un aumento en el gasto público social, es decir, la asignación y utilización de mayores recursos en temas como educación, salud, vivienda, generación de empleo, entre otros. En lo que se refiere a la educación gratuita el tema de mayor asignación de recursos adquiere mayor importancia si se tiene en cuenta que la Observación general Nº 11 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dice que "El Estado Parte no puede eludir la obligación inequívoca de adoptar un plan de acción alegando que no dispone de los recursos necesarios. (...)" (párr. 9). Una mayor asignación de recursos en educación, permitiría emprender programas y proyectos con el fin de avanzar en la garantía plena de la gratuidad de la educación.

Solicitar al Estado colombiano que garantice la universalización en el acceso a la educación y la permanencia en el sistema educativo. No se puede negar que el esfuerzo del Estado colombiano en materia educativa desde hace 16 años se ha concentrado en la eficiencia, la cobertura y la calidad; sin embargo, la deserción escolar por motivos económicos es un problema que merece igual o mayor consideración. Tanto es así que para el DANE, la inasistencia a la escuela de la población entre 5 y 17 años en el 2003 fue de un 40% por falta de dinero. De igual manera, el DANE afirma que de 1.2 millones de niños trabajadores, el 38% de ellos en edad escolar, no asiste a ningún centro educativo y que más del 5% enfrenta el mercado laboral en condiciones de analfabetismo. Así, el trabajo en edad escolar está estrechamente ligado al bajo nivel de ingresos de los hogares, de tal forma que los niños y adolescentes tienen que destinar gran parte de su tiempo a realizar actividades por fuera de la escuela, lo que se traduce en su bajo rendimiento y en su deserción escolar. Dadas esas condiciones de pobreza, los padres de esos hogares no tienen entre sus prioridades la formación educativa de sus hijos, razón por la cual temas como los de gratuidad de la educación y subsidios económicos deben ser incluidos, lo antes posible, en la agenda nacional para que sólo así se desarrolle una verdadera política pública educativa que garantice la reducción y, en un tiempo razonable, la eliminación de la deserción escolar por motivos económicos.

Exhortar al Estado colombiano para que realice propuestas que incluyan o hagan participes, en el debate sobre políticas educativas, a todos los actores relacionados con la educación (estudiantes, docentes, directivos, padres de familia, determinadores de las políticas, entre otros), lo que implica ensayar nuevas relaciones y tipos de colaboración entre lo estatal y lo privado, y entre los padres, las directivas y los docentes. Sólo así se podrá construir el camino que asegure el derecho a la educación y que sus beneficios alcancen a todos los miembros de la sociedad sin importar su condición social.

Solicitar al Estado colombiano que priorice la implementación de la educación básica gratuita, lo que contribuiría a contrarrestar el principal motivo de deserción escolar, es decir, la falta de recursos económicos de las familias; de esta manera, se contribuiría a garantizar que la enseñanza primaria sea universal, de acuerdo con lo establecido en el segundo objetivo del milenio.

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Instar al Estado colombiano para que garantice la coherencia entre el diseño, la implementación, la ejecución y el seguimiento de la política en materia de cobros de costos educativos (derechos académicos y servicios complementarios) en todas las instituciones educativas del territorio nacional, asegurando que los grupos vulnerables se beneficien plenamente de lo que está contemplado tanto en la normativa nacional como en la local, regulando y ejerciendo la suprema inspección y vigilancia de la educación, de acuerdo con lo establecido por la Constitución Política en su artículo 67.

Instar al Ministerio de Educación Nacional para que, a través de las diferentes secretarías de educación, realice jornadas de capacitación a la totalidad de la comunidad educativa en el tema de derechos humanos, de manera que los directivos, docentes, educandos y padres de familia entiendan la educación como un derecho con un doble carácter: como derecho prestacional (servicio público) y como derecho fundamental con la posibilidad de exigir su respeto y protección mediante el ejercicio de la acción de tutela.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de los diferentes entes territoriales para que realicen el control y monitoreo permanente, contemplados en la Constitución Política, a los diferentes establecimientos educativos públicos, para que se implementen y ejecuten oportuna y adecuadamente las medidas establecidas en la normativa tanto nacional (Decreto 135 de 1994) como local (actos administrativos que regulan el cobro por concepto de costos educativos), y se reflejen en aquellos grupos poblacionales que por su condición de vulnerabilidad merecen la total protección por parte del Estado.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de los diferentes entes territoriales para que implemente un sistema de supervisión que permita detectar cobros que afecten el derecho a la gratuidad tanto en el proceso de matrícula en las instituciones educativas públicas como durante el año escolar. Los resultados de estas supervisiones deberán ser de conocimiento público.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de los diferentes entes territoriales para que vigile y controle que en el listado básico de útiles escolares que las instituciones educativas piden por niño al momento del ingreso, no se traslade a las familias implementos que son responsabilidad exclusiva de las instituciones educativas como productos de aseo personal, además de papel higiénico.

Requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de educación de los diferentes entes territoriales para que vigile y controle que en el listado básico de útiles escolares las instituciones educativas no exijan útiles y textos escolares de determinada marca.

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Exhortar al Ministerio de Salud, para que fortalezca y amplíe la cobertura de los programas sociales de apoyo a la educación, especialmente los referidos a nutrición. De modo que se mejoren las condiciones de salud –y por ende del aprendizaje- de los estudiantes, complementando la educación inicial y primaria con programas de alimentación y salud.

Exigir a los directores de las instituciones educativas públicas a no condicionar la matrícula al pago de derechos académicos o a cualquier otro pago que restrinja el acceso y/o permanencia de los estudiantes en el sistema educativo.

Recomendar a la administración distrital de Bogotá, y en particular a la Secretaría de Educación, que al momento de establecer los costos educativos, en lugar de tener en cuenta el estrato que aparece en los recibos de servicios públicos, se establezca de acuerdo con el nivel de ingreso de los padres de familia, ya que lo que permite determinar si las familias están en capacidad de pagar el cobro por concepto de derechos académicos y servicios complementarios no es la estratificación del sitio donde residen, sino la capacidad real de pago.

Requerir a la alcaldía distrital de Barranquilla para que tome las medidas correctivas del caso con el objeto de que en los establecimientos educativos públicos de su jurisdicción se identifique a la población que debe desplazarse por algún medio de transporte, teniendo en cuenta la distancia que deben recorrer los estudiantes desde su residencia hasta la sede donde reciben clases, y se implementen las rutas necesarias y gratuitas que aseguren la prestación oportuna de este servicio.

Exhortar a las administraciones distritales de Bogotá y Barranquilla, a que procuren por todos los medios posibles asegurar la prestación del servicio de alimentación escolar de manera gratuita a la totalidad de la población que se encuentra en los niveles de preescolar y básica primaria.

Requerir a la alcaldía del distrito de Barranquilla tomar las medidas correctivas del caso, para que en los establecimientos educativos públicos de su jurisdicción se identifique a los estudiantes hijos de familias afectadas por fenómenos naturales, toda vez que el Decreto 216 de 2003, por el cual se expedía el reglamento territorial de costos educativos y derechos académicos en la educación formal y no formal para el año 2004-2005, establecía que para los hijos de familias que resultaran afectados por fenómenos naturales se les garantizara la gratuidad, siempre y cuando demostraran ser víctimas de la calamidad y/o del desastre pues de acuerdo con el estudio esto no se venía cumpliendo.

Requerir a la alcaldía del distrito de Barranquilla para que tome las medidas correctivas del caso con el objeto de que a los niños y niñas pertenecientes a los estratos 1 y 2, así como a los hijos de madres cabeza de hogar, se les garantice la escala de gratuidad en derechos académicos toda vez que el Decreto 216 de 2003, por el cual se expedía el reglamento territorial de costos educativos y derechos académicos en la educación formal y no formal en el Distrito de

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Barranquilla para el año 2004-2005, establecía que para los hijos de madres cabeza de hogar se les debía garantizar la gratuidad en derechos académicos, teniendo en cuenta que el estudio evidenció lo contrario.

Seguimiento realizado a las recomendaciones de la investigación en los años 2007, 2008 y 2009

La Defensoría del Pueblo en el año 2008 a través de la Circular 010 de 2008 solicitó a todos los Defensores Regionales y Seccionales de la entidad, realizar el seguimiento a las recomendaciones de la investigación La Gratuidad de la Educación es un Derecho a través de visitas, aplicación de encuestas o entrevistas a rectores y docentes de algunos establecimientos educativos públicos y privados de las respectivas jurisdicciones.

Como resultado de este seguimiento se observó que el departamento de Cesar, a través de la Circular No. 005 de 11 de enero de 2008, se establecía para los niveles de preescolar, básica primaria, básica secundaria y educación media la gratuidad en derechos académicos, sin embargo, al realizar las visitas a 45 instituciones educativas públicas de zona urbana y 40 de zona rural, se verificó que en realidad no se venía aplicando lo establecido por dicha circular.

También se evidenció que uno de los colegios oficiales visitados (Colegio Nacional Loperena) exigía a los alumnos textos escolares de una determinada editorial. Asimismo, aunque en 8 colegios públicos de zona rural visitados, se comprobó que no realizaban cobro alguno, los padres de familia debían asumir los costos de uniforme, textos y kits escolares. En el municipio de Valledupar se visitaron 12 colegios privados y se comprobó que todos exigían a sus alumnos textos escolares de una determinada editorial.

En el departamento del Chocó se comprobó que tanto los Consejos Directivos como los rectores de las diferentes instituciones educativas públicas de la jurisdicción tenían la voluntad de implementar la gratuidad educativa, sin embargo, les resultaba dificultoso ya que para hacerlo dependían de la transferencia oportuna de recursos que realizaran las administraciones locales por concepto de calidad y matrículas. En ese sentido, las instituciones educativas Pedro Grau y Arola, Femenina de Enseñanza Media y Profesional, Manuel Agustín Santacoloma Villa, Miguel Vicente Garrido, Armando Luna Roa, Antonio María Claret, el Gimnasio de Educación Media, Luis López de Mesa, manifestaron su inconformidad ya que a principios de junio del año 2008, fecha en que se realizaron las visitas a dichos colegios, las administraciones locales no habían transferido recurso alguno.

Por lo anterior los Consejos Directivos de estas instituciones educativas se vieron abocados a autorizar el cobro por derechos académicos y servicios complementarios, estos recursos permitieron la sostenibilidad y el funcionamiento de las mismas. Adicionalmente, se constató en todas las instituciones educativas

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visitadas que los padres de familia asumían los costos de útiles escolares y uniformes.

En el departamento de Casanare se advirtió que en el año 2008, el colegio oficial Braulio González de Yopal realizaba los siguientes cobros adicionales no devolutivos: $4.000 por periódico (3 ediciones), $5.200 por mantenimiento de la institución, $21.000 por eventos, $7.500 por agenda escolar, $3.000 por fomento deportivo, $3.000 por calendario matemático y $5.000 por sostenimiento del servicio de transporte escolar. En dos establecimientos educativos públicos del departamento de Cundinamarca (Colegio departamental Colombia e institución pública educativa departamental diosa Chía), se observó que dentro de las listas de útiles escolares se solicitaban implementos de aseo como toallas personales para manos, ceras para pisos, jabón en polvo y papel higiénico. También solicitaban implementos que son propios del funcionamiento de la institución como marcadores borrasecos para tablero de marcas específicas. De acuerdo con los artículos 11 y 15 de la Ley 715 de 2001 los recursos para el funcionamiento de las instituciones educativas provienen por una parte del Fondo de Servicios Educativos y por otra parte de los recursos del Sistema General de Participaciones que se apropia para el sector educativo, no se justifica que estos costos los asuman los padres de familia, los acudientes de los estudiantes o los estudiantes.

En el Meta se evidenció que la institución pública educativa colegio Juan Pablo II cobraba a todos los estudiantes un seguro de accidentes escolares milenium, a pesar de que la Gobernación tenía contrato con la compañía de seguros la Previsora S. A. para cubrir accidentes de la totalidad de los estudiantes de los colegios del departamento y del municipio. Asimismo, la institución pública educativa Antonio Nariño realizaba cobros por mantenimiento de pupitres, afiliación a revista, danzas, fotocopias, arreglo de salones, salidas pedagógicas, apoyo a computador y servicio de baño. Finalmente, en el colegio Francisco Arango, a los padres de los alumnos que no tenían seguridad social les hacían firmar un contrato de compromiso de protección y salubridad para el estudiante, con fin de que los padres o acudientes adquirieran un seguro obligatorio de accidentes durante el período académico.

Por lo anterior se puede decir que en algunas instituciones educativas públicas del país en el año 2008 se realizaban cobros a las familias por concepto de implementos de aseo e higiene personal; implementos propios del funcionamiento de los establecimientos educativos; el suministro de servicios públicos; el uso de equipos, espacios o pupitres ubicados al interior de las instituciones educativas; el transporte escolar; la alimentación escolar; los uniformes; el uso de baños o baterías sanitarias; entre otros; imponiendo barreras de orden económico que dificultan el acceso y la permanencia en el sistema educativo e incumpliendo con la obligación de garantizar la educación básica primaria.

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Finalmente, aunque no es competencia de la Defensoría del Pueblo intervenir en temas de asignación y distribución de recursos por parte de la Nación a las entidades territoriales, es preocupante observar que en departamentos, municipios e instituciones educativas en donde se requiere de la acción inmediata, permanente y eficiente del Estado, los recursos de transferencia lleguen de manera inoportuna, configurándose, en este caso, una ineficiencia en la gestión de los recursos y en los procesos administrativos adelantados por las entidades estatales que es necesario que sean corregidas para próximas vigencias fiscales. De no hacerlo se configuraría una barrera que impide el cumplimiento de algunas obligaciones en materia de educación como son la implementación de la educación básica primaria gratuita y la contratación oportuna de docentes, afectándose así la continuidad en la prestación del servicio educativo, la accesibilidad económica y la permanencia en el sistema educativo.

El 16 de enero de 2009, el Defensor del Pueblo en comunicado de prensa No. 0301, como directriz solicitó a todos los Defensores Regionales y Seccionales del país que se realizaran un seguimiento permanente y eficaz a la aplicación de la ley 1269 de 2008, también llamada “Ley de útiles escolares”, por parte de las correspondientes Secretarías de Educación de las diferentes entidades territoriales, con el objeto de detectar los abusos que puedan cometerse en los establecimientos públicos y privados.  El 31 de diciembre de 2008 fue expedida la Ley 1269 de 2008, por la cual se reforma el artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en lo relativo a cuotas adicionales y se dictan otras disposiciones, razón por la cual el Defensor del Pueblo solicitó a sus funcionarios en todo el territorio nacional, hacer el respectivo seguimiento a la aplicación de esta nueva normativa y a la Directiva 01 del 13 de enero de 2009, expedida por el Ministerio de Educación Nacional y que contiene las orientaciones necesarias para dar aplicación a la Ley 1269.

Acciones realizadas por el Estado colombiano para garantizar la gratuidad de la educación

La Defensoría del Pueblo celebra la manera en que se formuló y estructuró el Plan Decenal de Educación con la participación activa de docentes y población civil, visualizando las verdaderas necesidades de quienes son los titulares del derecho.

En el capítulo de Equidad: Acceso, permanencia y calidad de este Plan, dentro de las acciones que se fijaron se encuentran: Ampliar la cobertura y subsidios para estratos 1, 2 y 3 condicionados a la asistencia y desempeño educativo que garantice el acceso y permanencia de todos los niños, niñas y jóvenes al sistema educativo. Ampliar la cobertura, gratuidad y obligatoriedad hasta la educación media para los niveles del Sisben 1, 2, 3 condicionados a la asistencia y el desempeño educativo. Ampliar los subsidios, becas, incentivos y convenios con el sector productivo, que estén condicionados al desempeño escolar; dirigidos a estratos 1, 2, y 3 en zonas rurales y urbanas, a minorías étnicas, desplazados y personas con necesidades educativas especiales para su acceso y permanencia

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en la educación superior; garantizando su divulgación e información oportuna. Buscar cooperación internacional para mejorar las condiciones de accesibilidad y permanencia en las instituciones educativas. Como se puede observar todas estas acciones tienden a eliminar al máximo las barreras económicas en el acceso y la permanencia en el sistema educativo, abordando por primera vez el concepto de ampliación de la gratuidad.

Igualmente, la Defensoría del Pueblo celebra la formulación, en el año 2008, del Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos coordinado por el Programa Presidencial de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y con la participación de diferentes estamentos del Estado y la propia sociedad civil, ya que en su capítulo 5: Eje temático Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuando se mencionan los contenidos y componentes del derecho a la educación y las obligaciones del Estado, se incluye la obligación de asegurar la accesibilidad económica a la enseñanza básica mediante la aplicación inmediata de su gratuidad.

Sin embargo, al referir a renglón seguido que la gratuidad es entendida como acciones positivas del Estado cuando el dinero es impedimento para el acceso o la permanencia en el sistema educativo, se desconoce que la gratuidad, de acuerdo con el artículo 13 del PIDESC, tiene un contenido mínimo y es que la educación básica primaria gratuita se garantice de manera inmediata. Aquí la Defensoría del Pueblo, en el año 2009, sugirió que en lo que tiene que ver con la gratuidad de la educación se tenga en cuenta lo que la doctrina internacional de derechos humanos establece y no lo que entienden unos pocos por ser completamente subjetivo.

También se destaca en este Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos que dentro de las estrategias y líneas de acción se incluye la de garantizar la educación primaria gratuita en todas las escuelas públicas. La Defensoría del Pueblo recomendó, en el año 2009, que para que esta propuesta se convierta en un verdadero Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos, debe definir los programas y proyectos necesarios, asignar los recursos materiales y económicos necesarios, identificar los responsables y establecer unos tiempos razonables para la realización de cada una de las actividades inmersas en los programas y proyectos de manera que se pueda llevar a cabo lo que se enuncia en el mismo.

Finalmente, la Defensoría del Pueblo celebra el Proyecto de Acto Legislativo número 13 de 2009 por el cual se reforma el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia presentado al Presidente de la Comisión primera del Senado de la República el 25 de marzo de 2009 para su primer debate. En cuanto a lo manifestado allí, es importante decir que la gratuidad aparte de ser una necesidad expresada por los distintos estamentos de la sociedad, es una obligación que el Estado colombiano se comprometió a cumplir en el momento en que ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es decir hace más de cuarenta años, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 93 de la Constitución Política colombiana.

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Ante la propuesta inicial de reforma al inciso 4, omitiendo la frase “sin perjuicio del cobro de los derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” y remplazándola por “éste (el Estado) dará satisfacción a las necesidades básicas de los estudiantes en nutrición, transporte, salud y útiles escolares”. La Defensoría del Pueblo propone que el texto se modifique de manera que se armonice con lo establecido en el artículo 13 del PIDESC, así: “éste (el Estado) dará satisfacción inmediata a las necesidades básicas de los estudiantes de educación preescolar y básica primaria en nutrición, transporte, salud, útiles escolares y servicios complementarios de las instituciones educativas y se establecerá de manera gradual para los estudiantes de educación básica secundaria, educación media e inclusive la educación superior.”

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo no comparte la reforma realizada para el primer debate a la propuesta original del inciso 4. El texto reformado queda así: y se establecerá gradualmente en todo el territorio nacional a partir del año 2010. Para garantizar el acceso y la permanencia de los educandos en el sistema educativo el Estado realizará los programas correspondientes, los cuales tendrán carácter permanente. Esta modificación al texto original lo que hace es prolongar el incumplimiento del Estado en un año más, con la excusa que se viene dando desde hace algunos años relacionada con las implicaciones que tal reforma ocasionaría a la parte presupuestal. Algo que es más preocupante aún es que esta entidad ha conocido anteriormente varios proyectos de actos legislativos con el mismo objeto de modificar el artículo 67 y ninguno ha sido aprobado por el honorable Senado. La entidad anhela que este proyecto de acto legislativo que cursa en el Senado de la República sea aprobado para que comience a aplicarse en lo que queda del año 2009 o en su defecto para que rija a partir del año 2010 y no que quede solo como una de tantas propuestas realizadas anteriormente, en buenas intenciones únicamente.

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