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SOBRE: Delineación de Responsabilidades en las Divisiones; Continuación de Investigación Interna y otros.CASO: IE 04-0249-100
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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO Oficina Procurador del Ciudadano
Procurador
Hon. Carlos J. López Nieves
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EN EL ASUNTO DEL: Departamento de la Familia * Sobre: Delineación de Responsabilidades * en las Divisiones; Continuación de * Investigación Interna y otros Hon. Yolanda Zayas * Secretaria * Caso: IE 04-0249-100 * * **********************************
INFORME FINAL
I. Introducción y Base Legal
La institución del Procurador del Ciudadano de Puerto Rico, Ombudsman,
creada mediante la Ley 134 del 30 de junio de 1977, según enmendada, le impone a
ésta, el deber de garantizar la eficiencia de los organismos públicos. Dicha facultad
permite al Ombudsman, salvaguardar los derechos humanos de los ciudadanos frente a
las agencias administrativas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Este deber
incluye, la protección de los inmigrantes, que por su condición jurídica, se encuentran
en una posición vulnerable y son merecedores como cualquier ciudadano nativo de la
protección de los Derechos Humanos consagrados y reconocidos por las naciones
soberanas del mundo. Con ello como objetivo, se realizó esta investigación al
Departamento de la Familia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Conforme al Reglamento Núm. 2 sobre Investigaciones Especiales se notificó
debidamente la investigación. Utilizado el procedimiento para llevar a cabo la
Investigación Especial, acorde al Artículo VII, sec. 7.3 del Reglamento, ibid, se
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somete el Informe Final a la Secretaria del Departamento de la Familia, Hon. Yolanda
Zayas, con los resultados al día de hoy, de la Investigación Especial realizada luego de
haber recibido los comentarios al Informe Preliminar.
II. Relación Inicial de Hechos
A finales del mes de enero del presente año, la Honorable Anastasia Pavlovna
Kitsul, Cónsul Honoraria de la Federación Rusa en la Misión en el Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, solicitó la intervención de nuestra Oficina en el caso de la Sra. Irina
Romanova y su hijo, ciudadanos extranjeros con residencia legal en nuestra Isla. La
Sra. Romanova y su hijo fueron detenidos por diferentes autoridades gubernamentales
en diferentes ocasiones sin que recibieran el beneficio de contactar al consulado de su
país para la debida asistencia consular, según reconocido y establecido por el Derecho
Internacional como parte de los derechos de los extranjeros en países no nativos y
como parte de los tratados firmados por las naciones soberanas responsables de las
partes envueltas. La primera detención ocurrió en el mes de julio de 2002.
En la solicitud mencionada, la Hon. Cónsul Kitsul expresaba la preocupación de
posibles actos impropios en el manejo administrativo de los casos de estos ciudadanos
extranjeros en varias dependencias administrativas. Ante los preocupantes hechos
esbozados y por la posibilidad de recurrencia de la problemática planteada que lesiona
derechos que la Oficina del Procurador del Ciudadano se ha comprometido
internacionalmente en velar, se entendió pertinente nuestra intervención en el asunto.
III. Método
Para este informe se realizaron los requerimientos de información de rigor a las
agencias concernidas, Departamento de Estado y Departamento de la Familia, se
hicieron entrevistas a las personas allegadas a la controversia planteada y directamente
envueltas en el caso y se utilizaron recursos externos que incluyeron abogados
prominentes y reconocidos en el campo del Derecho Internacional. Se revisaron
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documentos, expedientes relacionados, así como procedimientos en casos similares
en las distintas agencias. Se analizó el Derecho Internacional aplicable y directrices del
gobierno federal a los gobiernos estatales y municipales en cuanto a lo primero.
Entendiendo que seria favorable el beneficio de ofrecer los hallazgos de nuestra
investigación al Tribunal en que se ventilaba el caso, radicamos el 5 de febrero de
2004, “Solicitud Urgente de Comparecencia como Amicus Curiae” siendo esta declarada
“No Ha Lugar”, luego de tratar de acceder a las vistas celebradas los días 5, 6, 9 y 19
de febrero de 2004. Finalmente, se revisaron los informes de investigación externa del
Departamento de Familia preparado por la Señora Rita Córdova Campos y el Informe
de Investigación de la Oficina de Administración de Tribunales sobre la conducta
profesional de las juezas superiores Maritza Ramos Mercado, Mirinda Vicenty Nazario y
Berta Mainardi Peralta preparado por la Comisión de Disciplina y de Separación del
Servicio por Razón de Salud de Jueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico.
IV. Asunto Investigado
El análisis de la información recopilada se utilizó para la consideración de si el
Departamento de la Familia había cumplido, no sólo con los Tratados aplicables, sino
con el Derecho Puertorriqueño y sus propios reglamentos en todas las facetas del caso.
También se consideró si el Departamento de Estado en su deber delegado por la figura
del Gobernador de Puerto Rico, en su ayuda a la sabia, sana y justa administración del
país, tiene establecido un protocolo en el manejo de situaciones de detenciones de
ciudadanos extranjeros con miras al cumplimiento de los postulados de los Derechos
Humanos, el Derecho Internacional y los tratados concernidos entre países soberanos y
los Estados Unidos de Norteamérica, aplicables a Puerto Rico según nuestra condición
política actual con los últimos.
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V. Resumen y análisis de la Información Recopilada
Como consecuencia de la solicitud de Intervención, esta Oficina inició la presente
investigación. La solicitud radicada presentaba varias preocupaciones que se fueron
delineando mientras la investigación avanzaba. Estas preocupaciones agrupadas en
situaciones determinadas, serán discutidas a continuación.
A. Intervenciones Externas a los Procedimientos del Departamento de la
Familia
La participación directa en el caso sobre la custodia y patria potestad del menor
Arnas de la jueza Maritza Ramos, a través del permiso o acceso por parte de
funcionarios del Departamento de la Familia trajo consigo las consecuencias que
los mismos reglamentos que no autorizan esta práctica, tratan de evitar.
Ampliamente relatados por la prensa y discutidos por los informes del
Departamento de Familia y de la Oficina de Administración de Tribunales (en
adelante OAT), sólo entraremos ligeramente a mencionar las acciones
pertinentes de la Sra. Ramos u otros, que obligan al Departamento de la Familia,
a nuestro juicio, a actuar de alguna manera u otra. Aunque es debatible que los
problemas a continuación descritos pueden ser exclusivamente atribuibles a la
intervención de personas extrañas al curso normal de los procedimientos en el
Departamento, la realidad es que también puede ser atribuible al acceso dado o
permitido por los funcionarios del Departamento a los mismos.
La exclusión de la participación de la jueza Ramos debió obedecer a una
apariencia de un procedimiento justo e imparcial, si no auto-impuesto, al menos
por los funcionarios del Departamento de la Familia con plena facultad para ello.
Como dijéramos anteriormente, amplia evidencia de las intervenciones de la
jueza Ramos se encuentran descritos por los informes de ambas entidades; OAT
y Departamento de la Familia. Lamentable es que los informes hacen menciones
o referencias de personas “dando instrucciones”, sin embargo los reportes de las
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investigaciones descritas no abundan sobre este particular. Entendemos las
razones por la que el informe de la OAT no entró en este tipo de detalle; el
marco de la investigación realizada por ellos no estaba dirigida en un principio a
los funcionarios de la rama ejecutiva sino a los judiciales. Sin embargo, el
Departamento de la Familia tiene el deber de seguir la investigación iniciada
respecto a los funcionarios administrativos del Departamento hasta las últimas
consecuencias y participantes. La gravedad de los asuntos presentados merecen
este tipo de compromiso para la satisfacción del Pueblo.
Por ejemplo, mientras que en el informe presentado por el Departamento de la
Familia hace mención de algunos protagonistas de las acciones dentro del
Departamento, deja afuera algunos de ellos mencionados en el informe de OAT.
Es evidente que si estos funcionarios no fueron mencionados en el informe
interno del Departamento, las acciones disciplinarias nunca fueron dirigidas para
con estos como debía ser.
Entendemos que otros funcionarios estuvieron envueltos en las acciones
irregulares como lo sugiere un examen rápido al inciso 124 del informe de OAT y
posiblemente los apéndices 7, 40, 52, 53, 54 y 89 del mismo que pudieran
involucrar funcionarios de la oficina propia de la Secretaria de la Familia.
Funcionarios como la ayudante especial Mayra Camacho Ramírez, quien recibió
llamadas de la jueza solicitando la intervención del Departamento acorde a sus
intereses y no se precisa ni indaga si esta actuó conforme a dichas solicitudes.
Acciones como las directrices por el supervisor Ángel Luis Alicea Ramos a la
técnica del Departamento para evaluar de forma expedita la casa de la Sra.
Ramos como Hogar Sustituto fuera del término de 60 días y en donde el niño ya
se encontraba ubicado. De hecho, por no haberse cumplido el trámite en ese
tiempo y el niño ya estar ubicado en el hogar, se expidió la licencia con fecha
antedatada puesto que la autorización aparece dada desde el 23 de mayo de
2003 cuando en realidad se terminó de efectuar los trámites el 29 de agosto.
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Otra acción irregular no incluida en el informe de Familia y la que debe ser
investigada, son las autorizaciones a la Sra. Ramos por parte de la Sra. Rosa
Muñoz Marzán, Directora Regional del Departamento de la Familia, el Sr. Luis
Rodríguez Quiñónez, Director Asociado Interino de ADFAN o la Sra. María Isabel
Morales Laboy sobre los viajes a Estados Unidos del menor durante la visita de
su abuela a Puerto Rico y otorgados el día antes del viaje programado, además
de la autorización de algún funcionario de Familia para que la Jueza Ramos
revisara el expediente del menor Arnas en clara contravención a las disposiciones
de la Regla 62.2 de Procedimiento Civil las disposiciones reglamentarias y legales
sobre confidencialidad de los expedientes.
En cuanto a los eventos ocurridos el 7 de febrero de 2004, la Sra. Maritza Ramos
había acordado, en reunión celebrada con anterioridad, la entrega del menor
Arnas, como Hogar Sustituto, al Departamento de la Familia. Cabe señalar que a
dicho momento el Departamento de la Familia y no la Sra. Ramos, retenía la
custodia legal del niño. No obstante, la Sra. Ramos retuvo en su hogar desde las
6:00 p.m., hora en la que llegaron los funcionarios del Departamento de la
Familia, hasta la 1:00 a.m. cuando fue emitida innecesariamente orden del
Tribunal para su entrega. Procedía en la regularidad de los acontecimientos,
acusar a la Sra. Ramos con cargos por privación ilegal de custodia. De hecho,
un análisis de las declaraciones emitidas y de los informes mencionados, se debe
determinar que procedía, además de la radicación de cargos por privación ilegal
de custodia (art. 161 Código Penal de Puerto Rico ó CPPR), radicación por;
restricción de libertad agravada (art. 131 CPPR), empleo de violencia o
intimidación contra autoridad pública (art. 256 CPPR), resistencia u obstrucción a
la autoridad pública (art. 258 CPPR) y alteración a la paz (art. 260 CPPR).
Todos somos iguales ante la ley. Si se violó la ley por una persona, se debió
acusar y procesar al violador de la misma. Si se violaron reglamentos del
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Departamento de la Familia, se debió actuar para la debida reparación de
agravio al orden público y Pueblo de Puerto Rico, pues al fin y al cabo, es lo que
se hace con cualquier otro ciudadano común en situación similar, siendo ellos en
la mayoría de los casos, más que hogares sustitutos.
Evidentemente, la utilización de la psicóloga Nydia Lucca Irizarry por parte de la
Sra. Ramos en el menor Arnas es otra irregularidad en los procesos en la cual el
Departamento de la Familia no ha actuado al día de hoy, a pesar de tener la
responsabilidad y el deber para ello. La utilización para diagnóstico o
tratamiento en menores bajo la custodia del Departamento, sin la autorización
del último, es una violación a la ley y los reglamentos. Lamentablemente,
ninguna acción ha sido tomada ante dicha violación al día de hoy, aún ante la
admisión pública y en los procedimientos judiciales de la misma. Ni siquiera el
referido de la Sra. Lucca a la Asociación de Psicólogos de Puerto Rico para que
se investigue sus acciones bajo el crisol de responsabilidad ética profesional.
B. Irregularidades o violaciones reglamentarias y otras
disposiciones
Otra violación de ley que no ha sido esclarecida al día de hoy por las autoridades
locales, es la retención del pasaporte del menor Arnas. Los pasaportes son
identificaciones oficiales expedidas por las naciones soberanas, reconociendo a la
persona identificada como sujeto de ciertos derechos y responsabilidades
reconocidas dentro de dicha nación. En todo caso, la retención en contra de la
voluntad del custodio legal de dicho documentos es un delito en contra de la
propiedad de dicho Estado.
El pasaporte del menor Arnas fue entregado el martes, 24 de febrero de 2004,
en el Tribunal de Circuito de Apelaciones de San Juan por la Lcda. Ana López
Prieto, representante legal de la Sra. Maritza Ramos, luego de denuncias públicas
y oficiales a las autoridades concernidas por parte de la cónsul Kitsul varios
meses antes. El Departamento de la Familia recibió como custodio legal de
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Arnas el pasaporte de este y a través de la trabajadora social le entregó el
mismo a la jueza Ramos en Mayo de 2003 según el informe del Departamento
de la Familia. El Departamento como custodio legal, debe velar por los
documentos bajo su cargo y promover las persecuciones criminales de aquellos
que ilegalmente han retenido los mismos.
De hecho, el pasaporte del menor Arnas también juega papel evidenciario de
otras violaciones por la funcionaria del Departamento de Familia, Lcda. Marta
Ojeda, quienes utilizaron el mismo para solicitar, sin facultad para ello, el cambio
del status migratorio del niño sustituyendo de facto las responsabilidades en todo
caso de la Defensora Judicial asignada al caso, Lcda. Gloemy Vega. Además, la
Lcda. Vega, junto con otros funcionarios, mintieron a la representación del
consulado ruso en Puerto Rico al comunicarle que no tenían dichos documentos
oficiales del niño en reunión del 31 de enero de 2003, hecho que se constata en
la solicitud al recientemente creado Departamento de Seguridad Nacional
(“Department of Homeland Security”) bajo copia fotostática al solicitar el cambio
en el estado migratorio del niño en procedimiento preparatorio para el proceso
de dar el niño en adopción.
Estas acciones, realizadas mayormente por la División Legal del Departamento
de la Familia, claramente contravenían las metas iniciales proyectadas por los
trabajadores sociales a cargo. De hecho, en lo que entendemos es el mayor
problema detectado por nuestra investigación en relación al Departamento de
Familia, fuera del desconocimiento del cumplimiento de los tratados
internacionales discutido más adelante, la División Legal, fuera de sus deberes y
facultades, tomó las riendas del caso desplazando así los criterios y las
recomendaciones de los verdaderos profesionales periciales sobre el bienestar
del niño que son los trabajadores sociales, bajo la excusa de que las últimas no
saben hacer su trabajo “en términos sociales”.
En el informe del Departamento de Familia se hace patente, al menos en este
caso, del desfase de las facultades y responsabilidades de los Trabajadores
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Sociales y la División Legal del Departamento. Coincidimos con la investigadora
Córdova al concluir que con sus acciones la División Legal desplazaron las
fronteras de ambas profesiones, invadiendo para lograr los propósitos
esbozados, las áreas de peritaje social que tienen los trabajadores sociales. Si
dichas barreras profesionales no se hubieran quebrantado, o dejado quebrantar,
el plan original del caso establecido por la trabajadora social de “retorno al hogar
natural” se hubiera cumplido y no sólo las peticiones de la madre de Arnas, sino
la de sus abuelos, el Cónsul General de la Federación Rusa en Washington, D.C.,
Hon. Sergey Ovsyannikov, la cónsul honorario de la federación rusa para la
misión especial en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Anastasia
Kitsul, el representante de ambos Lcdo. López Rodríguez y las directrices,
políticas públicas y mandatos de leyes federales y locales y tratados
internacionales.
C. Violaciones a los Tratados y Acuerdos Internacionales
Concernidos, y Legislación y Material Dirigido
La creación y firma del Tratado de Viena sobre Relaciones Consulares tiene el
propósito de aminorar los efectos negativos de situaciones como las presentadas
anteriormente. De haberse cumplido con el Tratado en las ocasiones que fueron
detenidos la Sra. Romanova y su hijo, el consulado hubiera podido haberse
asegurado al menos de la comparecencia de un defensor judicial en los casos
contra la Sra. Romanova, ante la posibilidad constatada de evidente inestabilidad
emocional de ésta. También se hubiera no sólo hecho una mejor labor en
explicar las consecuencias criminales para con relación a ella, sino también las
consecuencias para con su hijo de esta abandonar el país cuando la custodia
estaba siendo retenida por el Departamento de la Familia o cumplir con los
procedimientos requeridos para que el menor Arnas regresara a su familia
biológica, antes de haberse iniciado el procedimiento de privación de patria
potestad en los Tribunales locales.
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De hecho, las expresiones del Departamento de Estado Local en el cual refiere al
sistema legal de Puerto Rico la adjudicación y manejo del caso bajo la excusa de
que no interpretan tratados, revelaron en ese momento, un desconocimiento y
una total ignorancia a las directrices del Departamento de Estado Federal sobre
el cumplimiento de los mismos.
Lamentablemente, ante el desconocimiento de otros altos funcionarios ejecutivos
encargados de implementar la política pública sobre nuestra obligación de
cumplir con los tratados internacionales que Estados Unidos es signatario y que
como estado soberano tiene la amplia potestad para hacerlo bajo la Cláusula de
Supremacía (Artículo II sec. 2 Constitución de los Estados Unidos de Norte
América), donde los Tratados hechos bajo la Autoridad de los Estados Unidos
serán la ley suprema de los territorios bajo su jurisdicción iniciamos intervención
con el Departamento de Estado para creación y divulgación de un protocolo para
las detenciones de extranjeros por agencias del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Dicha ignorancia podría ser atribuida a muchos funcionarios envueltos en
el presente caso incluyendo sorprendentemente a abogados y otros funcionarios
ligados al procesamiento del caso en toda su trayectoria.
La política pública a seguir en este caso es establecida por los tratados firmados
por los Estados Unidos y las legislaciones federales aplicables. Los tratados
pertinentes al caso de autos lo son; el Convenio de Viena sobre Relaciones
Consulares y la Convención Consular y Protocolo. En ellos se establece la
obligación de los Estados signatarios recipientes de nacionales extranjeros, la
notificación al consulado en caso de detención de éstos y la prioridad de retener
para con el niño a ser dado en adopción los lazos biológicos o culturales en
materia de adopción.
De hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Opinión Consultiva
(OC-16/99) del 1 de octubre de 1999 en referencia a casos de extranjeros
mexicanos en suelo de los Estados Unidos de Norte América y sobre el derecho a
la Información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del
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debido proceso legal solicitada por los Estados Unidos Mexicanos respecto a la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y la Asistencia Consular,
decidió en la interpretación del mismo, entre otras cosas que;
1. El artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares
reconoce al detenido extranjero derechos individuales, entre ellos el derecho a la
información sobre asistencia consular, a los cuales corresponden deberes
correlativos a cargo del Estado receptor.
2. El artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares
concierne a la protección de los derechos del nacional del Estado que envía y
está integrada a la normativa internacional de los derechos humanos.
3. La expresión “sin dilación” utilizada en el artículo 36.1 (.b) de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, significa que el Estado
debe cumplir con su deber de informar al detenido sobre los derechos que
le reconoce dicho precepto al momento de privarlo de libertad y en todo caso
antes de que rinda su primera declaración ante la autoridad.
4. El derecho individual a la información establecido en el artículo 36.1(.b) de
la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares permite que adquiera
eficacia, en los casos concretos, el derecho al debido proceso legal consagrado
en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y que
este precepto establece garantías mínimas susceptibles de expansión a la luz de
otros instrumentos internacionales como la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares, que amplían el horizonte de la protección de los
justiciables.
5. La inobservancia del derecho a la información del detenido extranjero,
reconocido en el artículo 36.1 (.b) de la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares, afecta las garantías del debido proceso legal.
6. Las disposiciones internacionales que conciernen a la protección de los
derechos humanos en los Estados americanos, inclusive la consagrada en el
artículo 36.1 (.b) de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares,
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deben ser respetadas por los Estados americanos Partes en las respectivas
convenciones, independientemente de su estructura federal o unitaria.
De hecho, la Corte Internacional de Justicia, el principal organismo judicial de las
Naciones Unidas, en su opinión sobre el “Caso respecto a Avena y otros
nacionales mexicanos (México v. Estados Unidos de Norteamérica)”, llegó a
conclusiones similares tan reciente como el 31 de marzo del 2004.
En cuanto a la Convención de la Haya sobre Adopción Internacional, se reconoce
la prioridad de adopción dentro del país del niño a ser adoptado, la disponibilidad
de adopción del niño sólo cuando el Estado del país de origen del niño ha
establecido dicha condición y el establecimiento de una Oficina sobre Asuntos de
la Niñez en el Negociado de Asuntos Consulares, organismo responsable de
cumplir con los requisitos de la Convención. En los Estados Unidos, dicha
dependencia fue adscrita al Departamento de Estado Federal.
De hecho, la política pública y la manera de implementarse, se trabaja en el
Departamento de Estado Federal a través de manuales y boletines disponibles
para las agencias de implantación de las leyes federales, estatales, locales,
municipales, judiciales y otras. En el caso sobre las Relaciones Consulares, dicha
publicación es el Manual número 10969 de la Oficina de Asesoría Legal del
Departamento de Estado Federal titulado “Consular Notification and Access –
Instructions for Federal, States and Local Law Enforcement and Other Officials
Regarding Foreign Nationals in the United States and the Rights of Consular
Officials to Assist Them”. De hecho, en la intervención de la Oficina con el
Departamento de Estado local en el presente caso se entendió adecuado como
plan remediativo el traducir dicho manual y hacer conferencias con las diferentes
agencias para la divulgación de dicha información y cumplimiento.
En cuanto a la Convención de la Haya sobre Adopción Internacional, el boletín
del Departamento de Estado Federal del 17 de marzo de 1998, establece la
política pública dentro de los Estados Unidos sobre los niños y su debida
protección. El mismo en su cuarto párrafo cita;
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. ,
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“If a child is seen to be at risk of harm or neglect, public child welfare agencies will
respond without regard to whether the child is a U.S citizen and without regard to
whether an adoption has been completed. If it is necessary to remove a child from the
custody of his family or other legal custodians, and the child is not a U.S. citizen, the
child welfare agency will seek the best placement for the child, usually in the U.S. (In
some cases, the child’s relatives are in another country and the best placement for that
child is with his relatives in that other country)” .[énfasis nuestro]
De hecho, la legislación federal sigue la misma línea en cuanto a si un niño es
removido de su familia, la política pública es trabajar con la familia de este para
tratar de resolver los problemas y situaciones con el propósito de reunirlo con su
familia. Sólo cuando el niño no pueda ser reunido, las agencias protectoras
están autorizadas para proceder a la búsqueda de la eliminación de los derechos
legales paternales. Dichas disposiciones de la “U.S. Child Abuse Prevention and
Treatment Act”, aplican a todos los menores en territorio estadounidense no
importa si dicho menor es extranjero o nacional.
Aún cuando esto fue establecido en el plan original pautado por la Trabajadora
Social en el presente caso, en términos generales, ninguna de las autoridades
locales siguieron las disposiciones, instrucciones o políticas públicas mencionadas
anteriormente.
Los Tratados firmados por los Estados Unidos de Norteamérica aplican a Puerto
Rico. La Cláusula de Supremacía de la Constitución de Estados Unidos, como
mencionamos anteriormente, aplica a Puerto Rico acogiendo así los tratados
firmados por la primera, como la Ley Suprema en la jurisdicción. La adhesión
de los Estados Unidos a los Tratados mencionados, obligan automáticamente al
Estado Libre Asociado de Puerto Rico a su cumplimiento haciendo a los Estados
Unidos responsable, por ser éstos los signatarios de los mismos.
Desde el 1978, en su opinión Núm. 19, el Secretario de Justicia advierte que;
“Puerto Rico está sujeto a los tratados firmados por Estados Unidos incluyendo el
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Convenio de Viena sobre Asuntos Consulares. Los Commonwealths, entidades
políticas, ciudades y los estados miembros del estado federado están
subordinados y no pueden conducir sus asuntos internacionalmente”.
“El problema es que en Puerto Rico no existe una cultura de política internacional
debido a nuestra situación política. Como nosotros no firmamos tratados con
nadie, no sabemos lo que es seguir un protocolo” - Profesor de Derecho
Internacional Manuel Rodríguez Orellana, como fuera citado en El Nuevo Día, 11
de febrero de 2004, página 6. Entendemos que el profesor Rodríguez Orellana
acertó en la raíz del problema que propició las situaciones presentadas en el caso
de la Sra. Irina Romanova y motivó a esta Oficina a realizar las recomendaciones
últimamente acogidas por el Departamento de Estado local.
D. Relación de las agencias estatales con el Consulado Ruso
A nuestro juicio las relaciones de las agencias locales con el Consulado Honorario
de la Federación Rusa para la Misión Especial en el Estado Libre Asociado de
Puerto Rico y que por solicitud del Embajador Lituano actuaba también como
representante de sus intereses en el caso de la Sra. Romanova y su hijo, han
sido más que inadecuadas. Fuera de las interpretaciones incorrectas del
Derecho Internacional sobre el caso de autos, el trato que le hemos dado a un
oficial diplomático de una Federación de naciones soberanas extranjeras no ha
sido digno del cargo que este funge. Agraciadamente, la cónsul Kitsul demostró,
no solo las cualidades de un oficial diplomático que entiende la responsabilidad
de ser la representante de su nación al pueblo puertorriqueño, sino su alto
sentido de comprensión de nuestra situación de pobre exposición a los
protocolos y situaciones con extranjeros. Sólo dicha comprensión y paciencia
salvaron a nuestro gobierno de una vergüenza de magnitud internacional.
Ejemplos de la inadecuacidad descrita se ejemplifican a continuación.
Luego de reunión el 10 de febrero de 2003, con el Departamento de la Familia
(Sra. Ana Berríos – Trabajadora Social Supervisora, Sra. Miriam González –
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Trabajadora Social a cargo, Lcda. Sonny Arroyo y Secretaria Auxiliar Marta
Ojeda), el Departamento de Justicia (Glemi Vega – Procuradora de Menores) y el
“Inmigration and Naturalization Service” (Sr. Jorge Ramos y Lcdo. Betancourt)
donde también se entrevistó a la abuela del niño y se acordaron que las agencias
cumplirían con los tratados y que el niño iba a ser reubicado fuera del hogar de
la Sra. Ramos, se derrumbó el apoyo brindado al consulado, los entendimientos
llegados y el tiempo de incomunicación del niño con su familia biológica entró en
un nuevo periodo que continuó hasta septiembre del mismo año (un total de 10
meses).
Seguida de una ardua batalla para conseguir visa de entrada por parte de
los Estados Unidos con el propósito de visitar a su nieto, el Departamento de la
Familia y el Tribunal permitieron la salida del menor Arnas de la Isla
precisamente durante los días de visitas pautados por la abuela del menor Arnas,
Sra. Nikolayevna Romanova. Más aún, no fue hasta noviembre del año 2003
que el Departamento de la Familia se reúne con la cónsul y la abuela del menor
para explicarle los procedimientos y el estado del caso y sus derechos.
En carta enviada de exposición inicial del caso al Departamento de Justicia y
Departamento de la Familia con fecha del 18 de julio de 2003, por parte del
Cónsul General de la Federación Rusa en Washington, DC. Hon. Sergey
Orsyannikov, este fue ignorado y no recibió contestación al respecto.
En carta del 16 de agosto de 2003, el Dr. Efraín Vázquez Vera, consejero para
relaciones exteriores del Departamento de Estado, le contesta al Cónsul General
de la Federación Rusa en Washington, Hon. Sergey Orsyannikov, que el Estado
Libre Asociado de Puerto Rico está consciente de las obligaciones de los cónsules
honorarios establecidos en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y
que la incomunicación del menor Arnas con su familia es un mal entendido
sacado de proporción siendo ello una falla en la comunicación entre las partes.
Continúa el Dr. Vázquez ofreciendo información no corroborada o con graves
fallas en su corroboración. Estos son; que el niño tenia preferencia de quedar en
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Puerto Rico por el maltrato recibido por su madre y que la madre deseaba que
su hijo se diera en adopción por que ella no podía cuidarlo por su estado de
salud. Creemos que los comentarios fueron hechos de manera irresponsable al
no considerar todas las circunstancias en las que posiblemente esas expresiones
fueron realizados y que están cónsonas a las conclusiones realizadas por la Sra.
Rita Córdova en su informe sobre la investigación interna al Departamento de la
Familia. Incluso se cuestionó en todo momento la autorización del Lcdo. López
Rodríguez a representar legalmente los intereses del Consulado General de la
Federación Rusa, del Consulado Honorario de éste en la Isla y el Consulado
Lituano según explicamos anteriormente.
El Departamento de la Familia en un momento dado solicitó un estudio social al
Consulado de la Federación a través de su representación legal para
alegadamente continuar con el plan original de devolver el menor a su familia
biológica. Sin embargo, luego de tramitados los mismos las representantes del
Departamento se negaron en aceptar los documentos y en última instancia los
cuestionaron en clara contravención de sus propios actos.
Luego de las mencionadas violaciones a los reglamentos el Departamento no ha
continuado en su exigencia a otras dependencias gubernamentales a justiciar los
violadores de las diferentes leyes, reglamentos y reglas de conducta profesional,
especialmente aquellas donde el consulado o sus representantes fueron partes o
victimas del agravio.
VI. Hallazgos
De la investigación realizada, nuestro equipo investigativo identificó la necesidad
de restablecer la confianza de la División de Trabajo Social en el Departamento de
Familia respecto a sus funciones, responsabilidades y facultades. Énfasis en el
apoderamiento o “empowerment” de las decisiones con relación a los casos asignados
dirigidos a la máxima establecida sobre el bienestar del menor debe ser discutidos con
estos profesionales en la manera de talleres de re-adiestramiento o capacitación.
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Procedemos a identificar nuestros hallazgos con la data recopilada y nuestras
intervenciones en el caso. En miras a velar por que el Departamento de la Familia tome
acciones que atiendan problemas similares futuros que potencialmente pondrían al
Estado Libre Asociado de Puerto Rico en una delicada situación a nivel diplomático
internacional, analizamos y resumimos nuestros hallazgos hasta el momento.
A. Necesidad de Conocimiento y Divulgación del Protocolo sobre
Ciudadanos Extranjeros Detenidos
Según la información ofrecida por el Consulado Honorario de la
Federación Rusa en la Isla, éstos no fueron notificados de la detención de la Sra.
Romanova y la de su hijo por parte del Departamento de la Familia u otra
entidad para tomar conocimiento de tal hecho, hasta bien adelantados los
procedimientos criminales contra la Sra. Irina Romanova. De hecho, una
notificación formal de las agencias gubernamentales nunca fue recibida por el
Consulado, ni siquiera luego de su primera invitación al diálogo y discusión a las
agencias concernidas mediante carta fechada el 18 de julio de 2003. La
necesidad del cumplimiento de dicha notificación obedece a los acuerdos
llegados en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y Protocolos
Opcionales y el tratado de Acuerdo Bilateral de Convención Consular y Protocolo
en el cual ambos países soberanos; los Estados Unidos de Norteamérica y la
entonces Unión de Republicas Socialistas, son signatarios. Estos tratados aún
continúan siendo respetados y vigentes entre las republicas ahora
independientes de la antigua Unión Socialista y los Estados Unidos, pese a los
cambios políticos drásticos ocurridos desde la firma de los mismos.
De hecho, para simplificar el cumplimiento de los tratados en el manejo
de situaciones con extranjeros, el Departamento de Estado Federal publica
boletines, manuales y panfletos que revisan periódicamente las obligaciones que
tienen los funcionarios públicos en aras de cumplir con el Derecho Internacional
como representantes de su país frente a los ciudadanos extranjeros intervenidos.
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Entre dicha literatura, el manual Núm. 10969 del Departamento de Estado
Federal simplifica las instrucciones a las agencias gubernamentales estatales y
locales en el manejo de casos con extranjeros. Dichas instrucciones debieron ser
seguidas por las agencias administrativas que intervinieron en los diferentes
casos de la Sra. Romanova y su hijo. Por las acciones realizadas y las
informaciones recibidas de parte de las agencias gubernamentales locales, la
información descrita anteriormente fue patentemente ignorada por éstas.
B. Desfase de Responsabilidades entre la División Legal y de
Trabajo Social del Departamento de Familia
Como mencionado anteriormente, la División Legal del Departamento se
abrogó responsabilidades y facultades que no eran de su competencia, haciendo
de la División de Trabajo Social obsoleto, al menos en el caso de referencia.
Sabemos que dichas acciones fueron motivadas para ayudar a la jueza Ramos a
conseguir la adopción del niño Arnas y en correspondencia ganar influencia en la
sala de la jueza Ramos donde comparecían semanalmente a dilucidar los casos.
Sin embargo, aún siendo considerado este caso uno aislado, se justifica la
implementación de acciones remediativas y preventivas. La responsabilidad
también recae en la División de Trabajo Social que paulatinamente y sin
cuestionamiento alguno, no sólo permitió el manejo del caso por la División
Legal, sino que permitió la intrusión de entes extraños al sistema en clara
violación a los reglamentos.
C. Desinterés en la Promoción o Continuidad de las Acciones de los
Funcionarios o Personas Transgresores de Ley, Reglamentos o
Reglas de Conducta Ética Profesional Envueltas en el Caso
De los hechos más desconcertantes encontrados que afectan en igual o
mayor grado la problemática presentada en el tema anterior, es la
desproporcionada consideración que se le dio a las personas envueltas en el caso
que violaron las leyes, reglamentos y otras disposiciones de orden civil. La
ciudadanía resiente que se trate preferencialmente a otras personas por sus
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puestos, profesiones o amiguismos dentro de los diferentes círculos de poder en
la sociedad. En comparación al trato recibido por un ciudadano común, los
actores violadores de las normas civiles no han sido tratados equitativamente.
Aunque el Departamento de la Familia puede argumentar que no es su
responsabilidad el fomentar la persecución de la justicia con respecto a algunas
violaciones de ley específica, entendemos que por ser el Departamento el más
afectado en los ordenamientos infringidos, debe velar por el respeto a su
integridad como entidad pública y su rol como parte en el orden público. De
hecho, entendemos que en el caso específico de las agresiones a los funcionarios
del Departamento el día 7 de febrero de 2004, se beneficiaría la entidad al
buscar el debido procesamiento de los cargos que generaron dichos sucesos, al
enviar el mensaje a sus funcionarios que la entidad respalda sus acciones en el
cumplimiento del deber y que de surgir algún incidente estos serán protegidos o
sino los agravios serán ajusticiados de ser necesario.
D. Falta de Programa Flexible en Casos Excepcionales o Especiales
Sobre las Necesidades del Niño Atendido en Aras del Bienestar de Éste
Aunque no necesariamente relacionada al tema principal de la
investigación, encontramos pertinente y cónsono con nuestro deber ministerial,
el advertir sobre la inexistencia de un programa que lidiara, al menos en el caso
de referencia, con casos excepcionales para conformarse a la máxima de brindar
el mejor beneficio al menor. Cuando el Departamento de la Familia se encontró
con la situación de tener un niño bajo su custodia y con planes de permanencia
en Puerto Rico que no hablaba español y teniendo la oportunidad de ser
matriculado en una escuela de enseñanza en el idioma inglés, idioma dominado
por el menor, esto no se autorizó por que los reglamentos no permiten “la
subvención de escuelas privadas”. Afortunadamente, el niño Arnas posee unas
cualidades de adaptación excepcionales y el impacto cultural y de idioma no le
afectó de una manera significativa al desarrollo de su educación en el tiempo de
residencia de Puerto Rico. Aún así, esta situación reveló que el Departamento no
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esta listo para una situación como esta, donde las alternativas estaban al
alcance, pero los reglamentos vigentes no permitían la flexibilidad necesaria para
trabajar por el mejor bienestar del menor.
VII. Recomendaciones
A. Necesidad de Conocimiento y Divulgación del Protocolo
sobre Ciudadanos Extranjeros Detenidos por las Agencias
Administrativas Locales
Creemos necesario la divulgación, conocimiento y capacitación del
protocolo local que instruye a las agencias y sus funcionarios el
cumplimiento de los tratados aplicables a la situación que surja. Esto es,
ante la posibilidad de que otra situación surja, aunque no tenga que ver
con los acuerdos aquí discutidos y sea necesario la aplicación de
tratados internacionales. En dichos casos, es responsabilidad del
Departamento de Estado de establecer la manera de cómo se va a
manejar dichas situaciones y la responsabilidad de las agencias
administrativas, especialmente aquellas denominadas como de aplicación
de la ley como el Departamento de la Familia, el conocer dichos
protocolos para respetarlas y ejercerlas. Reconocemos que la Orden
Administrativa Núm. 05-001 promulgada por la Secretaria del
Departamento de la Familia, Hon. Yolanda Zatas Santana el 22 de julio de
2004, es un excelente primer paso que debe concluir con la capacitación
del personal que establece el primer contacto con estos individuos en
situaciones especiales.
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B. Delineamiento Específico y Reglamentario de las
Responsabilidades de las Divisiones de Trabajo Social y Legal
Los pasos correctivos que tome el Departamento sobre los hallazgos y
consecuencias de las investigaciones realizadas cobra gran importancia en
cuanto a la prevención de casos futuros. El asegurarse de que las
Divisiones de Trabajo Social y Legal conozcan sus responsabilidades,
deberes, facultades y limitaciones se torna imperativo si queremos que
situaciones como esta no vuelvan a ocurrir. Importante es; que el
funcionario que denuncie una irregularidad se sienta en la confianza de
hacerlo, por que va a ser respaldado por sus superiores y se tomarán las
medidas correctivas necesarias.
C. Establecimiento de Procedimiento Especial en Casos de
Excepción Reglamentaria
El Departamento de Familia puede y debe justificar, bajo el palio de en
mejor beneficio del menor, la adopción de disposiciones reglamentarias
flexibles ante las infinitas posibilidades de casos excepcionales como el
presente. De esa manera los reglamentos serán un conductor, no un
obstáculo, para los remedios que se le puedan ofrecer al menor para
poder adaptarse a su nuevo medio ambiente. Por ello, el Departamento
debe adoptar mecanismos que prevean para la resolución presentada en
el presente caso, para casos del futuro.
D. Continuación de Investigación Interna
El Departamento de Familia tiene el deber, en aras de tener un gobierno
sano y limpio de corrupción, de llevar las investigaciones internas con
propósitos disciplinarios hasta las últimas consecuencias. Con ello, y
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nuestros comentarios relatados en perspectiva, algunos de ellos de
situaciones específicas, el marco de la investigación de la Sra. Córdoba
aunque correcta, se denota inconclusa. Por las razones expuestas el
Departamento debe ordenar la expansión o continuación de la
investigación iniciada tomando en consideración los datos y razonamiento
expuesto en este informe.
E. Referido y Promoción del Procesamiento de las Violaciones
Legales, Reglamentarias y Éticas Circundantes al Caso
Íntimamente ligada al apartado B anterior, con el debido
seguimiento de las acciones remediativas que incluyen los debidos
referido a las agencias o entidades concernidas la confianza del
funcionario para denunciar irregularidades y actividades ilícitas o fuera de
reglamento se torna patentemente mayor. Bajo esta premisa, el
Departamento tiene el deber moral de fomentar y hasta fiscalizar las
acciones correctivas que llevan a cabo otras entidades para asegurarse
que aquellos que violaron la ley, los reglamentos u otras disposiciones en
las que el Departamento tiene algún interés sean completadas.
Específicamente debe darle seguimiento a la querella de retención ilegal
de custodia del niño Arnas, apropiación ilegal del pasaporte del menor –
propiedad de la Federación Rusa, referido para evaluación ética de las
acciones de la psicóloga Nydia Lucca y seguimiento de las acciones
disciplinarias ante la Oficina de Administración de Tribunales de las
abogadas de la División Legal, entre otras.
Dado en San Juan, Puerto Rico a 1ro. de diciembre de 2004. Respetuosamente,
CARLOS J. LOPEZ NIEVES Procurador del Ciudadano
