INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA

INFRAESTRUCTURAHIDRÁULICA

AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO

CMIC

CONTENIDO

Problema 74

Consecuencias 76

Obstáculos del sector de infraestructura Hidráulica 79

Obstáculo 1: Los municipios no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos financieros para atender sus obligaciones de administración del agua ni de la provisión del servicio. 79

Obstáculo 2: Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno. 80

Obstáculo 3: Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios. 82

Objetivos 84

Líneas de acción 84

1. Especificar responsabilidades de usuarios y proveedores y establecer criterios claros de sanciones para el uso indebido del agua en su respectivo marco normativo 85

2. Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA para que supervise, capacite y compile información relacionada con la administración del agua a nivel local y se delimiten las obligaciones de los tres órdenes de gobierno en casos de concurrencia 86

3. Establecer mecanismos de gestión integral del riesgo para distribuirlo entre las entidades y priorizar el gasto en prevención 88

Bibliografía 89

La infraestructura hidráulica no favorece la sustentabilidad hídrica: Del consumo nacional de agua, se calcula que aproximadamente 80% de la demanda se concentra en el sector agrícola, 15% en uso urbano y 5% en uso industrial (CONAGUA, 2011b, pág. 17). Actualmente, se estima que la

No hay cobertura de agua potable: En México hay 631 plantas potabilizadoras en operación. Las po-tabilizadoras municipales condicionan la calidad del agua de las fuentes su-perficiales y/o subterráneas al uso pú-blico urbano. La CONAGUA estima que al cierre de 2009, la cobertura de agua potable1 fue de 90.7%, desglosándose entre 94.3% de cobertura en zonas ur-banas y 78.6% en zonas rurales. Las entidades federativas con mayores reza-gos en cobertura de agua potable son Veracruz, Guerrero, Oaxaca y Chiapas. Asimismo, no se ha logrado impulsar los mecanismos necesarios que coadyuven a disponer de los recursos necesarios para

demanda real de agua excede a la oferta actual, este exceso de demanda en una situación de libre mercado implicaría un mayor costo. Sin embargo, las tarifas de agua son atribu-ción de los congresos locales, por lo que no existen incentivos políticos para elevar los precios. La consecuencia de esto, au-nado a un Estado incapaz de perseguir de

promover la inversión de infraestructura hi-dráulica necesaria.

De acuerdo con las Estadísticas del Agua en México 2011, de CONAGUA, la última eva-luación de la calidad del agua que considera la supervisión de la Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO), la Demanda Química de Oxígeno (DQO) 2 y los Sólidos Suspendi-dos Totales (SST),3 se determinó que 12.5% de las cuencas nacionales se encuentran condiciones no aceptables en DBO y 31% en DQO. Por último, 7.5% de las cuencas no encuentran condiciones aceptables de SST. No obstante, estos indicadores dan una idea general de la contaminación, pero no son un reflejo exacto de la calidad de

forma adecuada a quién abuse del uso del agua, es que no se valora el recurso y se desperdicia. Los datos más recientes de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) estiman que la demanda hídrica excede en 11.5 miles de hm3 a la oferta.

agua para consumo humano, la cual debe considerar la Norma oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994 de la Secretaría de Salud y que tiene como finalidad prevenir y evitar la transmisión de enfermedades gastroin-testinales. Asimismo, esta norma exige la aprobación de las tres pruebas mencionadas anteriormente. Lo anterior es más relevante ahora que el Congreso de la Unión aprobó la provisión de calidad de agua para consumo humano4 como un derecho constitucional. No obstante, como la responsabilidad recae en el nivel municipal, los niveles de trata-miento y potabilización que puedan atender la norma en el país se han mantenido rela-tivamente bajos y únicamente existe docu-mentación regional.

PROBLEMA

La infraestructura hidráulica instalada no tiene la capacidad necesaria para garantizar el consumo sustentable, la potabilidad del agua y la prevención de los efectos provenientes de desastres naturales.

74

Fuente: Elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030.

Gráfica 1: Brecha hídrica actual90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Gasto ecológico

Mile

s de

hm

3

Industrial

Superficial

Subterránea

Otras

DemandaBrechaOferta sustentable por capacidad instalada

PúblicoUrbano

Agricultura

Otra (TIA)

Sobreexplotación

66.9

22,2

44,6

11,7

62,9

11.5 78.4

3.4

6,5

5

0,1 0,4

3Estos son la cantidad de Sólidos que el agua conserva en suspensión después de su asentamiento. Se mide en partículas por millón (ppm). Se establece que para agua potable, los Sólidos Totales deberán ser inferiores a 500 ppm, sin especificar si son solamente los Sólidos Suspendidos Totales o si incluyen los Sólidos Disueltos Totales.4En la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2011 y en el Senado el 29 de septiembre de 2011; publicado en el Diario Oficial de la Federación el miércoles 8 de febrero de 2012. 5En el caso de inundaciones y desgajes, se refuerzan las riveras de los ríos y se establecen vías de desfogue del área inundada. En los desgajes de cerros, se procede a remover el material con herramienta, equipo y maquinaria, tomando todas las precauciones para no poner en riesgo a los trabajadores. En cuanto a las obras hidráulicas, se inspecciona los diversos tipos de presa y sus sistemas de operación para conocer si las afectaciones que sufrieron pudieran poner en peligro su operación. http://www.conacyt.mx/comunicacion/revista/ArticulosCompletos/pdf/Desastres.pdf

El gasto en infraestructura es inefi-ciente en prevención: El gasto público ejercido para el control de desastres natura-les es ineficiente ya que las responsabilidades están federalizadas, y las políticas de preven-ción están predominantemente centraliza-das. Simultáneamente, el gobierno central prefiere destinar recursos a la mitigación de los efectos de los desastres que a su prevención. Asimismo, observamos que en los estados, mientras que el gasto en obra pública como porcentaje del gasto total no se ha incremen-tado de forma significativa en el tiempo, los recursos que se destinan para atender la supuesta mitigación sigue creciendo de forma acelerada.

El principal recurso de mitigación es el ejer-cicio del Fideicomiso del Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN). Si bien se requieren recursos para la conservación, prevención, monitoreo y rehabilitación de in-fraestructura hidráulica, un ejemplo de inefi-ciencia de gasto en el sector lo encontramos en los mecanismos de mititgación. En 1997, se creó este fondo con el fin de proporcio-

nar a la población la infraestructura y medios necesarios para regresar lo más pronto posi-ble a sus actividades cotidianas. Aunque uno de los supuestos principales del FONDEN es complementar las acciones preventivas es-tatales, las entidades pueden acceder a los recursos en caso de emergencia siempre que su capacidad financiera haya sido rebasada, lo que sucede de forma continua como se puede observar en la Gráfica 1. El gasto del FONDEN creció de manera considerable duran-te la presente administración. En promedio, durante la administración federal anterior, los estados utilizaron del FONDEN cerca de 5 mil millones de pesos anuales en términos reales, mientras que durante la presente ad-ministración los estados promediaron más de tres veces este monto. Al revisar los informes trimestrales de la secretaría de hacienda, re-salta que la mayor parte de estos recursos se destinaron a fenómenos cíclicos como las lluvias estacionales. Sobresale que durante la presente administración recursos del fondo destinados a infraestructura hidráulica y ur-bana promediaron a finales de 2011, 24% (4.8 mil millones) de los recursos totales del

1La CONAGUA considera que la cobertura de agua potable incluye a las personas que tienen agua entubada dentro de la vivienda; fuera de la vivienda, pero dentro del terreno; en la llave pública; o bien de otra vivienda. Los habitantes con cobertura no necesariamente disponen de agua con calidad para consumo humano.2Las demandas bioquímicas miden la cantidad de materia orgánica biodegradable y la cantidad de materia orgánica. Los aumentos repercuten en la calidad de la vida acuática.

FONDEN; es decir, aproximadamente la mis-ma cantidad que el gasto total ejercido du-rante la pasada administración. En contraste, la falta de participación de los gobiernos locales en el gasto en obra pública, la cual según datos reportados por INEGI, rara vez superan 10% de los ingresos totales de las entidades.

Una de las condiciones que requiere el uso del fondo es que, una vez que se utilizan los recursos en una región, se aseguren in-muebles dañados y adecúen las condiciones de infraestructura local para minimizar el gasto público futuro en caso de la reinci-dencia del siniestro. No obstante, estados como Tabasco, por cada peso que destinan a obra pública, utilizan hasta dos pesos del FONDEN para recons-truir infraestructura. Adicionalmente, hay que mencionar que el gasto en mitigación de desastres naturales 5

es mucho mayor que el gasto en prevención; por ejemplo, en 2011 el gasto del FONDEN fue 33 veces mayor que los recursos destina-dos al Fondo Nacional para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN).

75

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SHCP e INEGI.

Gráfica 1: Gasto en FONDEN y peso en obra pública por peso en FONDEN (1997-2010). Pesos 2010.

0,4

0,3

0,2

0,1

0

$0,18

$0,29

$0,16

$0,02

$0,11

$0,04

$0,15

$0,27$0,33

0,18 0,13

0,05

$40,000

$30,000

$20,000

$10,000

$0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

FONDEN Peso en obra p[ublica por peso en FONDEN

Adicionalmente al FONDEN, en la Gráfica 2 se aprecia la contribución de los distintos niveles de gobierno para la construcción de infraestructura destinada a la prevención y protección contra inundaciones. Entre 2001 y 2011 la contribución de estados y muni-cipios nunca rebasó 26% y promedió 13% anual.

76

Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal y PPEF 2011.

Gráfica 2: Obras de protección para la prevención y protección contra inundaciones

CONSECUENCIA

Las carencias en infraestructura hidráulica generan costos económicos a la hacienda pública, deterioran el medio ambiente y ponen en riesgo a las poblaciones en zonas vulnerables a desastres naturales.

La falta de sustentabilidad causa un desgaste ecológico en diversas cuencas y mantos freáticos, lo que hace que el agua sea un recurso no-renovable y, en consecuencia, imprime costos sociales y ambientales en el mediano plazo. En específico, 15% del agua que se utiliza proviene de una fuente no susten-table, de la cual 8% tiene su origen en acuífe-ros sobreexplotados y 7% en cuencas superficiales, generando un gasto ecológico6. Este porcentaje es signifi-cativo ya que implica un desgaste acu-mulado con consecuencias de falta de abastecimiento graves en el mediano plazo.

6 El gasto ecológico se refiere al monto de agua por debajo del mínimo necesario para mantener el equilibrio a las cuencas.

Al respecto de la falta de previsión, pre-vención y mitigación de los efectos de de-sastres naturales, las pérdidas económicas en territorio nacional entre 1981 y 2000 ascendieron en promedio a 600 millones de dólares anuales, mientras que entre 2001 y 2010 superaron los 1,000 millones anuales (CMIC, 2011). En 2010, los daños económicos en nueve entidades federativas, originadas por fenómenos meteorológicos extremos, se valuaron en 84 mil millones de pesos, además de las pérdidas en vidas humanas.

De acuerdo con estimaciones de la CONA-GUA, para 2030 la demanda de agua se incrementará a 91.2 miles de hm3 (+16%).

Sin embargo, considerando el crecimiento inercial en la capacidad instalada, sólo será posible ofrecer de manera sustentable 68.2 miles de hm3 (74%). La suma de factores indica que la brecha hídrica crecerá 25%.

Si se mantiene la capacidad en infraestruc-tura hidráulica instalada, la CONAGUA es-tima que, debido al crecimiento poblacio-nal proyectado para 2030, la población sin cobertura de agua potable podría llegar a los 36.8 millones y, para alcantarillado a 40.5 millones. La Gráfica 4 muestra la brecha para lograr la cobertura universal de agua potable para 2030, y la Gráfica 5 para alcantarillado.

100%100%100% 97%91%

81%74%78%81%85%

91%90%

1,14

0,79 0,80

1,21 1,20

10%

1,85

0,86

2,30

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Estatal yMunicipal

Federal

Total (precios constantes)

Miles de m

illones

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

*

10% 9% 15% 19% 22% 26% 19%9% 3%

3,54

4,43

Fuente: elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030.

Gráfica 5: Brecha prevista para lograr la cobertura universal de alcantarillado en 2030

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

Rurales

Mile

s de

hab

itan

tes

Crecimientopoblaciones

proyectado neto

Población sincobertura 2030

(brecha)

Población actualsin cobertura

Urbano

14,788

4,390

10,398

40,522

12,944

27,578

25,734

2,546

23,188

Fuente: Elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030

Gráfica 4: Brecha para lograr la cobertura universal de agua potable para 2030

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

Rurales

Mile

s de

hab

itan

tes

Crecimientopoblaciones

proyectado neto

Población sincobertura 2030

(brecha)

Población actualsin cobertura

Urbano

11,070

3,925

7,145

36,808

9,695

27,113

25,738

2,550

23,183

77

Fuente: Elaboración propia con datos de Agenda del Agua 2030

Gráfica 3: Reto para el 2030 para cuencas en equilibrio100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Gasto ecológico

Mile

s de

hm

3

Industrial

Superficial

Subterránea

Otras

Brecha DemandaOferta sustentable por capacidad instalada

PúblicoUrbano

Agricultura

Otra (TIA)

Sobreexplotación

68,2

22,3

45,8

14,7

69,8

91,2

6,323

0,1 0,4

Los desastres naturales son el resultado de un fenómeno de origen natural que incide en condiciones de vulnerabilidad de una población, por lo que los daños que ocasiona se deben a que el sistema no está capacitado para protegerse de una fuerza amenazante o recuperarse de sus efectos (Lavello, 2003). De esta manera, la gestión de riesgos de desastres incluye la rehabilitación y reconstrucción de las causas y con-secuencias de una contingencia me-teorológica para modificar el perfil de riesgo en el futuro.

En gran medida, la vulnerabilidad a estos fenómenos se relaciona con una falta de planeación de desarrollo urbano, que da lugar a infraestructura mal construida o ubicada en sitios no adecuados, actividades que deterioran el entorno o alteran su equi-librio, asentamientos humanos en lugares de alto riesgo y prácticas inadecuadas de uso de suelo y recursos naturales. A con-

78

Tanto en México como en el resto del mun-do, se registra un crecimiento exponen-cial de impactos económicos y humanos derivados de fenómenos meteorológicos extremos, como huracanes, tormentas y sequías. En tales situaciones, la estructura social se desajusta y afecta el cumplimien-to de las actividades esenciales de la po-blación, así como el funcionamiento de los servicios y sistemas de subsistencia (CONA-GUA, 2011). En el país, los desastres na-turales ocurren sobre todo en zonas de alto riesgo en donde las personas llevan a cabo actividades o tienen su lugar de residencia en condiciones de vulnerabilidad. Las pér-didas económicas en territorio nacional en-tre 1981 y 2000 ascendieron en promedio

a 600 millones de dólares anuales, mien-tras que entre 2001 y 2010 superaron los mil millones anuales (CMIC, 2011).

El gobierno ha invertido en infraestructura para prevenir el impacto de las inundacio-nes, con aportaciones de los tres niveles, 90% con recursos del Gobierno Federal y el resto de gobiernos estatales y municipales. En la Gráfica 1 se observa la contribución de los distintos niveles de gobierno para la construcción de infraestructura que mi-tigue el riesgo de inundaciones. Entre 2001 y 2011, se presentó un crecimiento anual promedio de 33%; sin embargo, destaca una caída en 2007 del 54%.

Presupuesto original programado para 2011.Fuente: Elaboración propia con datos del 5° Informe de Gobierno Federal.

Gráfica 6: Obras de protección para la prevención y protección contra inundaciones

tinuación, se muestra un mapa que indica la distribución de la precipitación pluvial. Se puede ver cómo hay zonas que reciben poca lluvia, y otras con grandes riesgos de inundación.

100%100%100% 97%91%

81%74%78%81%85%

91%90%

1,14

0,79 0,80

1,21 1,20

10%

1,85

0,86

2,30

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

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1,5

1,0

0,5

0,0

Estatal yMunicipal

Federal

Total (precios constantes)

Miles de m

illones

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

*10% 9% 15% 19% 22% 26% 19%

9% 3%

3,54

4,43

79

Fuente: CONAGUA, 2011.

0.0-100100.1-200200.1-300300.1-400400.1-500500.1-600600.1-700

Mapa 1: Distribución de la precipitación pluvial en 2010

Precipitación (mm)

OBSTÁCULO 1: LOS MUNICIPIOS NO CUENTAN CON LAS CAPACIDADES TÉCNICAS NI LOS RECURSOS FINANCIEROS PARA ATENDER SUS OBLIGACIONES DE ADMINISTRACIÓN DEL AGUA NI DE LA PROVISIÓN DEL SER-VICIO

La Encuesta Nacional de Gobierno, Se-guridad Pública y Justicia Municipal 2009 muestra el panorama de las capacidades técnicas de los servidores públicos munici-pales. En la Gráfica 7 se observa el último grado de estudios para Presidentes Munici-pales, Regidores y Síndicos. Menos de la mitad de cada uno de los tres grupos tiene una licenciatura.

Otra encuesta realizada por la SEDESOL, la Encuesta Nacional a Presidentes Munici-pales 2004, ofrece más evidencia sobre la

conformación de las administraciones mu-nicipales. Para el caso de los secretarios de ayuntamiento, un poco menos de la mitad, 47% contaba con estudios de licenciatura, 15% de preparatoria y 15% de primaria. Cifras similares caracterizan a los tesoreros.

Además, esta encuesta arrojó que aunado a las carencias de formación escolar, los principales funcionarios municipales care-cen de experiencia: sólo 11% de los presi-dentes municipales había ocupado algún cargo en ese nivel de gobierno y el 61%,

antes de tomar el puesto, se ocupaba en el sector privado. Para los secretarios de ayuntamiento, 26% tenía experien-cia previa en otro orden de gobierno, 16.7% en la administración pública municipal y 47.2% provenían de la ini-ciativa privada. Sólo 26.6% de los titu-lares de unidades de planeación había trabajado alguna vez en el gobierno municipal (Merino, 2006).

OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA

La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para atender algunos de los problemas más relevantes de infraestructura del sector:

1. Los municipios no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos financieros para atender sus obligaciones de adminis-tración del agua ni de la provisión del servicio, por lo que no se establece en el cabildo como tema prioritario en la agenda política.

2. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno.3. Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios.

700.1-800800.1-1,0001,000.1-1,2001,200.1-1,4001,400.1-1,6001,600.1-1,8001,800.1-2,000

80

OBSTÁCULO 2: LAS RESPONSABILIDADES Y FACULTADES CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA SON POCO CLARAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

En resultados preliminares de la partici-pación de México en un estudio de la OCDE sobre Gobernabilidad del Agua (2009-2010) se percibió que el traslape de funciones y contraste entre esque-mas centralistas y desconcentrados re-gionales ocasionaba que no existiera un liderazgo claro en la elaboración de políticas públicas eficaces y una difícil puesta en marcha de las decisiones del gobierno central a nivel local y regional; estos son obstáculos fundamentales para una coordinación o gestión eficaz de las políticas públicas hídricas entre distintas dependencias de la Adminis-tración Pública Federal y los organismos

descentralizados, así como los distintos niveles de gobierno.

Creación de varias categorías y divisiones de gestión, lo que provoca confusión y exce-siva regulación en la delimitación de respon-sabilidades: En el sector concurren una di-versidad de actores y normatividad federal y local que participan en la admi-nistración hídrica. Según especialistas, lo anterior genera un exceso de interme-diación para la gestión gubernamental del agua (Jar-dines, José Luis, 2008; OCDE, 2010). Las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, del 29 de abril de 2004, introdujeron el cri-terio de gestión integral por cuencas –un

territorio demarcado por una cuenca hidrológica- como modelo de gestión para promover el desa-rrollo coordi-nado del agua. Se trata de un modelo complejo cuya estructura incluye una di-versidad de instancias y organismos que rigen el agua en distintos tipos de acto-res organizados en los niveles federal, regional7, estatal y municipal (Carabias & Landa, 2005; Musetta, 2009). Asimis-mo, se transfirieron responsabilidades del nivel central a autoridades locales y regiones hidrológicas con el propósito de desconcentrar la gestión del agua, y alinear las facultades y atribuciones de los gobiernos locales para ejercer lo

Por otro lado, los cabildos presentan una restricción temporal en las gestio-nes administrativas, ya que la duración es de tres años, salvo en contadas ex-cepciones. Esta restricción obliga a los tomadores de decisión en los ayunta-mientos a priorizar sus objetivos. En vista de que la organización adecuada

Gráfica 7: Último grado de estudios de Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos.

7 El territorio de una cuenca está formado por varios estados o por partes importantes de los mismos.

Presidentes MunicipalesRegidoresSíndicos

50%

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

Lice

ncia

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Prim

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cola

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No

resp

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ó

Doc

tora

do

de la administración del agua toma tiempo y es poco visible a la población no reditúa a los políticos en el corto plazo. El diseño institucional y electoral, no generan incen-tivos para que los políticos diseñen pro-gramas de largo plazo, sobre todo por la imposibilidad de reelección.

En conclusión, la mudanza de responsabi-lidades hacia los gobiernos locales, que se han llevado a cabo durante los últimos 20 años, no han sido acompañados de una es-trategia que garantice que puedan cumplir profesionalmente con esas nuevas obliga-ciones (Merino, 2006).

Fuente: Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal, 2009.

81

A nivel federal, el órgano de autoridad de CONAGUA es el Consejo Técnico, pre-sidido por el Titular de la SEMARNAT y constituido por diferentes titulares de la Administración Pública Federal9 así como dos representantes de los gobiernos de los estados y un representante ciudadano con experiencia en materia de agua (Art. 10, Ley de Aguas Nacionales). A nivel local, y en el mismo lugar jerárquico que los Or-ganismos de Cuenca, existen los Consejos de Cuenca,10 órganos colegiados autóno-mos de coordinación y consulta. Es impor-tante señalar que los Consejos de Cuenca

Fuente: Carabias & Landa (2005).

Figura 1: Estructura orgánica de la gestión del agua en México

8 Los Organismos de Cuenca son unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas. Operan a partir de sus Consejos Consultivos y tienen como facultades conocer, acordar y normar la política hídrica regional por cuenca hidrológica, en congruencia con la política hídrica nacional (Art. 12 Bis 3., Ley de Aguas Nacionales; Musetta, 2009).9 Las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de Desarrollo Social (SEDESOL), de Energía (SENER), de Economía (SE), de Salud (SSA), de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y por la Comisión Nacional Forestal.10 Los Consejos de Cuenca se integran de manera mixta por representantes del gobierno federal (SHCP, SEDESOL, SENER, SE, SSA, SAGARPA), de los gobiernos de los estados y de los usuarios del agua (Art. 3, Párrafo 15 y Art. 13, Ley de Aguas Nacionales).

dispuesto en el Artículo 115 constitucional, que establece que los municipios son los encargados de los servicios públicos hídricos. De esta manera, las reformas de 2004 limitaron las funciones de gobierno central de CONAGUA a actividades de planificación, su-pervisión, apoyo, control y protección del dominio hídrico. Por otro lado, se previó su participación regional –o desconcentración- a través de Organismos de Cuenca. Estos están adscritos directamente al titular de CONAGUA y dotados de carácter autónomo8. En específico, la estructura orgánica de la gestión del agua se describe en la siguiente figura.

no están subordinados ni a CONAGUA ni a los Organismos de Cuenca, sino que se rigen por sus Reglas Generales de Inte-gración, Organización y Funcionamiento. Los Consejos de Cuenca cuentan con ór-ganos auxiliares: los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS), los Comités de Cuenca y las Comisiones de Cuenca, cada uno de ellos con funciones específi-cas. Asimismo, cabe mencionar que en el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales se dejan fuera los aspectos fundamentales del funcionamiento de la gestión por cuen-cas, tales como la estructura, organización,

funcionamiento y ámbito de competen-cia de los Organismos de Cuenca y sus órganos auxiliares. Por último, están los Organismos Operadores, las instancias responsables de la administración del agua en los municipios, que son los responsables de operar las facultades dispuestas en el 115 constitucional con respecto al agua para el municipio; en específico la provisión de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales. Estos organismos están bajo la supervisión del estado y sujeto a

INSTITUCIONESGUBERNAMENTALES

SEMARNAT

CONAGUA

ORGANISMOSDE CUENCA

CONSEJOCONSULTIVO

ASAMBLEAGENERAL

DE USUARIOS

COMISIÓNDE CUENCAS

COMITÉ DE CUENCAS

CONSEJOCONSULTIVODEL AGUA

CONSEJO DE CUANCA

COTAS

COMITÉDIRECTIVO

COMISIÓN DE OPERACIÓNY VIGILANCIA

GERENCIAOPERATIVA

CONSEJOTÉCNICO

NIVEL NACIONAL

NIVEL REGIONAL

ÓRGANOS AUTÓNOMOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

82

revisiones de CONAGUA; sin embargo, los titulares son elegidos por los ayun-tamientos respectivos y son autónomos del estado y la Federación.

Concentración de decisiones en CONAGUA y sus Organis-mos de Cuenca: Las cuestiones problemáticas de gobernanza11 del agua en México radican en la efectiva participación de todos los niveles de go-bierno y de los actores sociales para evi-tar que las decisiones se concentren en CONAGUA y sus Organismos de Cuenca (Domínguez Serrano, 2006). Sin embar-go, existe un proceso de concentración de la toma de decisiones en los Con-sejos de Cuenca, que constituyen es-pacios de participación, y tienen como facultades conocer, acordar y normar la política hídrica regional (Art. 13 Bis 1, Ley de Aguas Nacionales; Musetta, 2009), que debilita la participación de los gobiernos locales, ya que sus repre-sentantes sólo pueden asistir a las se-siones como invitados con voz pero sin voto en las decisiones más importantes (Art. 15, Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales). Por otro lado, las existen serias limitaciones para los organismos operadores que tienen que atender una serie de proce-dimientos que requieren

de capacitación técnica específica. Nos referimos, entre otras cosas, a las siguien-tes funciones:

• Crear planes de desarrollo.

• Atender la norma de calidad del agua servida (NOM-179-SSA1-1998).

• Atender la calidad del agua des-cargada (atendiendo NOM-001-ECOL-1996).

• Calcular, proponer, actualizar y revisar las tarifas del agua cada año.12

• Recaudar el pago de derechos de ex-tracción a CONAGUA (Art. 6, Fracción V, Ley de Aguas Nacionales).

• Servicio de agua potable y alcantari-llado (Art. 45, Ley de Aguas Naciona-les).

• Tratamiento de aguas residuales (Art. 45, Ley de Aguas Nacionales).

• Transparencia en la información y ren-dición de cuentas: particularmente el uso del dinero y el cumplimiento de compromisos y metas.

Si bien, la Federación mediante la CONA-GUA ayuda a los municipios con ciertas ac-tividades como fondos para la cobertura de agua potable y alcantarillado; existe una debilidad recurrente en la recaudación del cobro de derechos y la transparencia con respecto al uso de dinero y el cumplimien-to de metas. Más aún, a nivel local, muy pocos municipios pueden ofrecer agua de calidad potable y la recaudación por dere-chos del agua ha incrementado muy poco a lo largo del tiempo. En contraste, la visión centralista de la creación de los Organismos de Cuenca no tiene una normatividad bien específica para tomar en cuenta los espa-cios y políticas que delimitan las fronteras administrativas a nivel municipal y estatal.

Se ha tratado de subsanar esta deficiencia a través de Comités, Comisiones y Consejos de Cuenca pero el carácter centralista se mantiene. Asimismo, para los presidentes municipales y gobernadores es más fácil buscar una instancia decisora central en CONAGUA, que someterse a la agenda de entidades desconcentradas (Organismos de Cuenca), en la que sólo puede emitir opiniones (Jardines, José Luis, 2008).

11La gobernanza se refiere al proceso por el cual los distintos actores que participan intervienen en la toma de decisiones, mientras que gobernabilidad se refiere a la gestión de los recursos en el ámbito local (Musetta, 2009; Olivares, 2009).12La aprobación de las tarifas es facultad de los congresos locales.

OBSTÁCULO 3: EXISTE UNA DESCONEXIÓN ENTRE EL COBRO POR DERECHOS DEL AGUA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS

Desde 1989, el presupuesto de la CO-NAGUA se ha mantenido relativamente bajo. Sin embargo, en términos reales, los recursos de la dependencia cre-cieron 165% en el periodo de 2000 a 2009, 144% más que el incremento en la década previa. No obstante, esto

sucedió sin un aumento significativo en la recaudación por derechos del agua, lo que implica que la administración actual ha fa-vorecido la inversión en agua más que las últimas dos administraciones; sin embargo, a nivel local se sigue descuidando la capaci-dad de procuración fiscal de CONAGUA, lo

que es una de las debilidades más eviden-tes de los municipios. (2011a, págs. 89-92). La Gráfica 8 muestra la recaudación y evolución del presupuesto ejercido por CONAGUA.

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Para el cobro de los derechos por explo-tación, uso o aprovechamiento de agua, México se divide en nueve zonas de dis-ponibilidad. La lista de municipios que pertenecen a cada zona se encuentra en el Artículo 231 de la Ley Federal de Derechos (LFD), actualizada anualmente. En general, el costo por metro cúbico es mayor en las zonas de menor disponibilidad, pero en ningún lugar es un reflejo real del valor del agua.

Hay una brecha entre los niveles de recau-dación y facturación. Esto se debe a que el valor facturado corresponde a cada ejerci-cio anual, mientras que el monto recaudado no siempre se circunscribe al mismo periodo, ya que puede incluir pagos correspondientes a periodos anteriores y/o a multas y recar-gos. En diciembre de 2009, había 361,916

títulos de concesión o asignación de aguas nacionales inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), que corresponden a un volumen concesio-nado de 80,587 millones de hm3 de usos consuntivos y 164,564 hm3 de usos no consuntivos (hidroeléctricas).

Con el objetivo de hacer más eficientes y transparentes las transmisiones de dere-chos, se han creado los Bancos del Agua como instancias especializadas de la CO-NAGUA. Los Bancos son responsables de proporcionar servicios de asesoría y gestión en materia de transmisión de derechos, que proporcionan a los usuarios de aguas nacionales certeza jurídica y transparencia en las operaciones que realizan. Al concluir 2010, había quince Bancos de Agua. Con fundamento en los Artículos 109 y 110 de

la Ley de Aguas Nacionales, las inver-siones públicas en obras hidráulicas federales se recuperarán mediante cuo-tas de autosuficiencia que deberán cu-brir las personas beneficiadas en forma directa del uso, aprovechamiento o ex-plotación de dichas obras. Sin embargo, debido a los bajos índices de transpa-rencia a nivel local, no existen mecanis-mos suficientes para garantizar que los ingresos propios de los municipios que provienen del cobro por derechos del agua –y que constituyen su segunda mayor fuente de ingresos después del predial-, se ejerzan en una mejor pro-visión de infraestructura o servicios del agua a nivel local.

Fuente: elaboración propia con datos de Estadísticas del Agua en México, 2011.

Gráfica 8: Recaudación y evolución del presupuesto ejercido por la CONAGUA

40000

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5000

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Resto del presupuesto ejercido de la CONAGUA

Recaudación por el cobro de derechos

Mill

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de

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s

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OBJETIVOS

Partiendo del problema y consecuencia expuesta, la CMIC plantea los siguientes objetivos:

LÍNEAS DE ACCIÓN

Siguiendo la necesidad de mejorar la planeación y ejecución de obras en el sector, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012:

OBJETIVO GENERAL

Rediseñar el modelo de adminis-tración del agua para permitir la construcción de la infraestructura necesaria para proveer agua po-table de calidad en forma susten-table, evitar la contaminación por aguas residuales, y prevenir los daños a la población frente los de-sastres naturales.

1. Especificar responsabilidades de usuarios y proveedores, y establecer criterios claros de sanciones para el uso indebido del agua en el marco normativo hídrico.

2. Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA para que supervise, capacite y compile información relacionada con la administración del agua a nivel local y se delimiten las obligaciones de los tres órdenes de gobierno en casos de concurrencia.

3. Establecer mecanismos de gestión integral del riesgo para distribuirlo entre las entidades y priorizar el gasto en prevención.

OBJETIVOS PARTICULARES

Fortalecer la estructura de adminis-tración del agua

Definir atribuciones y facultades, así como la asignación de recursos entre los tres órdenes de gobierno es indispensable para garantizar el consumo sustentable y la po-tabilidad del agua por medio de la coor-dinación intergubernamental y de respon-sabilidades bien definidas.

Incrementar la calidad del agua

La calidad del agua y su acceso es el ob-jetivo último; no obstante, en los casos de provisión del servicio actual es necesario invertir en mantenimiento y tratamiento para asegurar en el corto plazo un incre-mento en la calidad del agua.

Prevenir efectivamente daños a la po-blación ante desastres naturales

La prevención por medio de diagnósticos, es necesaria la planeación en lugares de alto riesgo y la inversión en infraestructura de prevención para evitar daños a la po-blación e imprimir un costo futuro desme-dido a la hacienda pública.

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1. ESPECIFICAR RESPONSABILIDADES DE USUARIOS Y PROVEEDORES, Y ESTABLECER CRITERIOS CLAROS DE SANCIONES PARA EL USO INDEBIDO DEL AGUA EN SU RESPECTIVO MARCO NORMATIVO

¿Qué debe hacer el gobierno?

Se debe modificar la Ley de Aguas Nacio-nales y el Reglamento de Aguas Nacionales para establecer criterios claros de montos y aplicación de sanciones para infractores. Es imprescindible que la Ley de Aguas Nacio-nales incluya una especificación bien articu-lada de las obligaciones de consumidores y de proveedores (sean públicos o privados) con respecto al uso y provisión del agua para establecer una asignación clara de responsabilidades.

Situación actual

Los usuarios tienen atribuciones defini-das en el Título II, Capítulo V de la LAN sobre planeación, participación de los Consejos de Cuenca y de participación en la administración y gestión del agua. Sin embargo, estas facultades se explotan es-porádicamente y su participación se limita a la colaboración con las instituciones que tienen las responsabilidades del agua. Los proveedores están regulados por el Título IV de la misma Ley con responsabilidades

definidas para la explotación así como para concesionarios o asignatarios. Las sanciones e infracciones las define el Título Décimo, sin embargo, éstas en pocas ocasiones son efectivas debido a la naturaleza del sector hidráulico. CONAGUA y las autoridades locales no cuentan con mecanismos de monitoreo y seguimiento lo que impide la apli-cación efectiva de sanciones.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

1. La mayor parte de los municipios no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de administración del agua y provisión de servicios, y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la administración del agua sea una prioridad en las agendas políticas

2. Las responsabilidades y facultades con respecto a la administración del agua son poco claras entre niveles de gobierno

Vínculo con la Línea de Acción

Con esta línea de acción se facilita la capacidad de previsión y sanción de los organismos desconcentrados y descentralizados de la operación del agua, es decir, se fortalecen los organismos centralizados desde CONAGUA y los locales u organismos operadores.

Se facilita la actividad de las autoridades locales en materia de recaudación y da pauta para la planeación adecuada de tarifas diferenciadas y sanciones por el uso indebido del agua

Proceso en el Ejecutivo

El Ejecutivo debe apegarse a la LAN y su Reglamento, estrictamente al Título Déci-mo, Capítulo primero de su Reglamento que establece los mecanismos de inspec-ción y vigilancia, así como las atribuciones de CONAGUA para realizar visitas de inspección. Asimismo, debe aplicar las

El proceso para especificar responsabilidades de usuarios y proveedores, así como para establecer criterios claros de sanción son facultad exclusiva del Legislativo. Sin embargo, El Ejecutivo es el responsable de su seguimiento y eventual aplicación.

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

sanciones ya establecidas en la misma Ley. En este caso, CONAGUA debe fortalecer las facultades de monitoreo y seguimiento por medio de la Subdirección General de Ad-ministración de Aguas con el fin de hacer valer las sanciones e iniciar procedimientos contra usuarios y proveedores que con-

taminen, eviten el suministro, dañen instalaciones hidráulicas, desperdicien y cualquier otra acción definida por el Artículo 119 de la LAN.

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PLANEACIÓN E IMPLEMENTACIÓN

Generar mecanismos de seguimiento

y monitoreo

Iniciar procedimientos

DISCUSIÓN

CONAGUA

Responsable: Subdirector General de Administración de Aguas.

SEMARNAT / CONAGUA

Propuesta: Estructura de seguimiento

y monitoreo.

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2. AUMENTAR LAS OBLIGACIONES Y FACULTADES DE LA CONAGUA PARA QUE SUPER-VISE, CAPACITE Y COMPILE INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA A NIVEL LOCAL Y SE DELIMITEN LAS OBLIGACIONES DE LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO EN CASOS DE CONCURRENCIA


Por un lado, se deben diseñar mecanismos adecuados para que la CONAGUA incre-mente su función de apoyo a los actores locales que operan el agua en coordi-nación con la Secretaría de Desarrollo So-cial (SEDESOL) en materia de planeación urbana. Esto debería incluir la capacitación y certificación de los responsables de los Organismos Operadores y a los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas para que puedan atender sus responsabilidades de manera eficiente y, simultáneamente, es-timular el uso responsable del agua. Por otro lado, es indispensable que la CONA-GUA apoye a los organismos desconcen-trados y descentralizados de la adminis-tración del agua mediante la planeación, investigación, documentación y mapeo

de las necesidades hidráulicas del país para mantener registros actualizados que permitan a los organismos locales tomar decisiones autónomas, pero bien informadas. Esta in-formación debería incluir mapas y la ac-tualización constante de sistemas de moni-toreo de calidad y sistemas de información para la prevención de desastres. Simul-táneamente, se deben especificar mecanis-mos claros de resolución de conflicto entre órdenes de gobierno que tomen en cuenta a la participación de los estados y municipios. Asimismo, es imprescindible que la CONA-GUA identifique las problemáticas específi-cas en las correspondencias entre distintas normatividades estatales para poder plantear esquemas más eficientes de comunicación y ejecución de proyectos.

Situación actual

Las atribuciones del Artículo 115 constitu-cional restan facultades al Ejecutivo Federal para coordinar los esfuerzos de la adminis-tración del agua. Los Consejos de Cuenca han integrado a los tres órdenes de gobierno y se han convertido en los Consejos de segui-miento local, divididos en cada una de las Cuencas Hidrológicas. CONAGUA, a pesar de las facultades y debido a la descentrali-zación del agua y a la autonomía municipal en materia de aguas, no tiene atribuciones legales para obligar a los municipios a iniciar acciones en materia de agua; no obstante, por medio de la LAN puede coordinarse con las administraciones locales para recabar in-formación, capacitar y supervisar la adminis-tración del agua.

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Obstáculo

1. La mayor parte de los municipios no cuentan con las capacidades técnicas para atender sus obligaciones de administración del agua y provisión de servicios y los tiempos reducidos del cabildo municipal no permiten que la administración del agua sea una prioridad en las agendas políticas


3. Existe una desconexión entre el cobro por derechos del agua y la administración de los servicios


Con esta línea de acción se fortalecen a los organismos responsables de la administración de servicios y planeación de infraestructura a nivel municipal para que tomen decisiones informadas

Se aclaran las responsabilidades de los distintos órdenes de gobierno.

Se permite mejorar la eficiencia de los mecanismos del cobro de derechos, lo que repercute en la mejor toma de decisiones para la administración del agua y la construcción de infraestructura a nivel local


Con las facultades que cuenta CONAGUA hoy es posible supervisar, capacitar y com-pilar información relacionadas con la ad-ministración del agua en el orden local, cuando el municipio o la entidad federa-tiva así lo requieran. Las facultades están definidas en el Artículo 9 de la LAN, en las fracciones VIII, X, XII, XIII y XXV que van desde formular y aplicar lineamientos de obra pública federales en infraestructura hidráulica cuando el municipio lo solicite hasta la firma de convenios de coordi-nación entre los tres órdenes de gobierno. CONAGUA puede generar convenios de coordinación con los tres niveles con el ob-jetivo de supervisar y recabar información, además de ello puede echar mano de los Consejos de Cuenca para comprometer a los municipios en la recolección de infor-mación y, en su caso, en la capacitación en materia hidráulica.


Proceso en el Legislativo

Incrementar las obligaciones y facultades de CONAGUA ya previstas en la LAN sig-nifica replantear las relaciones de coordi-nación con los municipios en materia hi-dráulica. Es posible incorporar, únicamente en el Artículo 9 de la LAN las facultades de supervisión, capacitación y compi-lación de información que recaerán sobre la Comisión; respetando en todo momento la autonomía municipal establecida en el Artículo 115 constitucional. La redefinición de facultades y obligaciones de CONAGUA busca apoyar a los municipios para delimi-tar sus funciones en materia hidráulica.

Con base en ello, esta línea de acción debe replantear las atribuciones de la CONA-GUA, pues debido a las características del sector, se requiere una coordinación inte-grada y menos descentralizada para llevar a cabo funciones de planeación, supervisión, capacitación y compilación de información.

Aumentar las obligaciones y facultades de la CONAGUA es facultad exclusiva del Legislativo, mientras que la capacitación, super-visión y compilación de información compete a esta institución directamente fundamentada en la legislación que rige las relaciones intergubernamentales en materia hidráulica.

3. ESTABLECER MECANISMOS DE GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO PARA DISTRIBUIRLO ENTRE LAS ENTIDADES Y PRIORIZAR EL GASTO EN PREVENCIÓN


Con mecanismos eficientes de docu-mentación de información, se pueden planear adecuadamente la distribución del riesgo en casos de siniestros. Para lo anterior es indispensable fortalecer las capacidades nacionales del sistema de prevención y atención de desastres naturales (FOPREDEN Y FONDEN) y exi-gir a todos los estados la creación de fondos similares para una mejor diversi-

ficación del riesgo, haciendo énfasis en la recuperación temprana por parte de la federación y de la construcción de in-fraestructura eficiente para la prevención en el mediano plazo. La función de la federación debe ser mayor a la de una reconstrucción de infraestructura, debe también apoyar a las entidades a mejorar los esquemas de aseguramiento para la federación y las en-tidades.

Situación actual

El FOPREDEN y el FONDEN dependen de la Secretaría de Gobernación, cuyos acuer-dos de creación establecen las característi-cas de una gestión integral del riesgo, pero no mecanismos para su implementación. Así, a pesar de fundamentar su erogación en riesgos a la población, éstos tienen una priorización más reactiva que preventiva. En este sentido, los acuerdos y reglas de operación no establecen cómo se reducirá, preverá y se controlará de forma perma-nente el riesgo de desastre. De la misma manera, las erogaciones y justificaciones de apoyos del Fondo establecen las causas estructurales de la intervención y enlistan los riesgos del desastre.

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Obstáculo



Se diversifica el riesgo para atender la infraestructura de manera prioritaria en materia de prevención y mitigación


La administración de FONDEN y de FO-PREDEN dependen directamente del Área de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación (SEGOB). El proceso para establecer mecanismos de gestión integral es por medio de la modificación a las reglas de operación de los mismos programas, las cuales deben incorporar los criterios de distribución en las en-tidades federativas. La priorización ac-


tualmente se plantea en ambos programas en los documentos de registro de proyec-tos que incluye en los anexos “Criterios de Priorización, Evalua-ción y Calificación de Proyectos Preventivos”. Las reglas de operación las debe cambiar el área jurídi-ca de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación y debe incluir los criterios de distribución de recursos, según el nivel de riesgo.

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Documents

INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA