INSTANDHOUDINGSMISDRIJVEN, GEBRUIKSMISDRIJVEN EN ... · inbreuken) is het van belang de verschillende soorten misdrijven te begrijpen en te kunnen onderscheiden. De verjaring is namelijk

INSTANDHOUDINGSMISDRIJVEN,

GEBRUIKSMISDRIJVEN EN

GEWOONTEMISDRIJVEN IN DE

RUIMTELIJKE ORDENING EEN STRIJD OM VERJAARBAARHEID

Aantal woorden: 49.915

Evelien De Taeye Studentennummer: 1305415

Promotor: Prof. dr. Geert Van Hoorick

Commissaris: Lise Vandenhende

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Rechten

Academiejaar: 2017 - 2018

I

Voorwoord

Bij deze wil ik graag mijn oprechte dank betuigen zowel aan mijn promotor Prof. dr. Geert van

Hoorick voor het aanreiken van dit boeiende onderwerp als mijn commissaris mevr. Lise

Vandenhende voor haar constructieve feedback die mede deze masterproef gevormd heeft.

In het bijzonder bedank ik Sarah Bogaerts en Nicole Van Hove voor het verschaffen van het

benodigde bronnenmateriaal dat anders buiten mijn bereik zou blijven, alsook de heer Andy De

Backer die zo vrij was mijn vragen omtrent het gewoonlijk gebruik van een grond te beantwoorden

en mij hiermede nieuwe inzichten te verschaffen.

Mijn grootste dankbetuiging gaat uit naar mijn familie, bij uitstek mijn nonkel Stephan De Taeye,

zowel om mij op weg te helpen middels een overzicht van de essentiële auteurs inzake de

verjaringsmisdrijven in de ruimtelijke ordening, als de verleende bijstand tijdens de laatste

hectische weken van het vervolledigen van mijn scriptie. Als laatste wil ik graag mijn moeder

bedanken die zich in haar weinige vrije momenten over de taalfouten van mijn thesis heeft gebogen.

II

Inhoudstafel

Voorwoord ....................................................................................................................................... I

Inhoudstafel ..................................................................................................................................... II

Inleiding ........................................................................................................................................... 1

Deel 1: Algemeen ............................................................................................................................. 4

Hoofdstuk 1: Verjaringsregels ...................................................................................................... 4

Afdeling 1. Het ene misdrijf is het andere niet: aflopende, voortdurende en voortgezette

misdrijven ................................................................................................................................. 4

Afdeling 2. Verjaringstermijn van de herstelvordering ............................................................ 7

Afdeling 3. Karakter van de herstelvordering ......................................................................... 10

Afdeling 4. Stakingsbevel ....................................................................................................... 12

Hoofdstuk 2: Daders ................................................................................................................... 16

Afdeling 1. Het uitvoeren ....................................................................................................... 16

Afdeling 2. Het instandhouden ............................................................................................... 17

Deel 2: Het instandhoudingsmisdrijf .............................................................................................. 19

Hoofdstuk 1: Inleiding ................................................................................................................ 19

Hoofdstuk 2: Algemeen .............................................................................................................. 19

Hoofdstuk 3: Evolutie in de wetgeving ...................................................................................... 21

Afdeling 1. De instandhouding vanaf 29 maart 1962 ............................................................. 21

Afdeling 2. Het decreet van 4 juni 2003 ................................................................................. 23

Afdeling 3. Het prejudicieel arrest van 22 juli 2004 en het vernietigingsarrest van 19 januari

2005 van het Arbitragehof ...................................................................................................... 24

Afdeling 4. Strafuitsluitingsgrond of schrapping van het misdrijf? ....................................... 26

Afdeling 5. Het voortgezet misdrijf brengt geen soelaas ........................................................ 28

Afdeling 6. Discussie omtrent maatschappelijk waardevol gebied als zijnde ruimtelijk

kwetsbaar gebied ..................................................................................................................... 29

III

Afdeling 7. VCRO .................................................................................................................. 30

Hoofdstuk 4: De volledige depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf ............................. 31

Hoofdstuk 5: Conclusie .............................................................................................................. 32

Deel 3: De gebruiksmisdrijven ....................................................................................................... 33

Hoofdstuk 1: Inleiding ................................................................................................................ 33

Hoofdstuk 2: Algemeen .............................................................................................................. 34

Afdeling 1. Vergunningsplichtige functiewijziging ............................................................... 34

Afdeling 2. Strijdig gebruik: handelingen in strijd met bestemmingsvoorschriften ............... 35

Afdeling 3. Het gewoonlijk gebruik van een grond ................................................................ 36

Afdeling 4. Het voortzettingsmisdrijf ..................................................................................... 37

Hoofdstuk 2: De vergunningsplichtige functiewijziging ............................................................ 42

Afdeling 1. Historisch overzicht ............................................................................................. 42

Afdeling 2. Artikel 7.5.1 VCRO ............................................................................................. 45

Afdeling 3. Besluit van de Vlaamse Regering tot bepaling van de vergunningsplichtige

functiewijzigingen ................................................................................................................... 46

Afdeling 4. Besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de lijst van toelaatbare

zonevreemde functiewijzigingen ............................................................................................ 47

Afdeling 5. Ook opdeling van de woning in meerdere woongelegenheden ........................... 49

Afdeling 6. De vergunningsplichtige functiewijziging en het voortzettingsmisdrijf ............. 49

Afdeling 7. De eerste ingebruikname ..................................................................................... 56

Afdeling 8. Decreet van 8 december 2017 .............................................................................. 61

Afdeling 9. Conclusie ............................................................................................................. 62

Hoofdstuk 3: Het strafbaar strijdig gebruik ................................................................................ 63

Afdeling 1. Inleiding ............................................................................................................... 63

Afdeling 2. Kwalificatie van het misdrijf van strafbaar strijdig gebruik ................................ 64

Afdeling 3. De vereiste van ruimtelijke implicaties ............................................................... 79

IV

Afdeling 4. De niet-vergunningsplichtige handelingen .......................................................... 91

Afdeling 5. Het optreden van de decreetgever inzake gebruiksmisdrijven ............................ 97

Afdeling 6. Conclusie ........................................................................................................... 107

Hoofdstuk 4: Bijzonder gebruiksmisdrijf: het gewoonlijk gebruik van grond ......................... 110

Afdeling 1. Inleiding ............................................................................................................. 110

Afdeling 2. Historisch overzicht ........................................................................................... 110

Afdeling 3. Artikel 4.2.1, 5° VCRO ..................................................................................... 112

Afdeling 4. Tijdelijk verzamelen is niet opslaan .................................................................. 114

Afdeling 5. Cass. 6 december 2011 ...................................................................................... 115

Afdeling 6. Gewoonlijk gebruik aangevat voor 1 mei 2000 is vergunningsplichtig ............ 116

Afdeling 7. De voortzetting als actieve variant van de instandhouding ............................... 124

Afdeling 8. Aanleggen en inrichten ...................................................................................... 129

Afdeling 9. Afschaffing ‘voortzetten’ ................................................................................... 131

Afdeling 10. Wie heeft nood aan ‘voortzetten’ .................................................................... 132

Afdeling 11. Conclusie ......................................................................................................... 140

Deel 4: Conclusie ......................................................................................................................... 143

Bibliografie .................................................................................................................................. VIII

1

Inleiding

1. Voor de eeuwwisseling volgde op het primaire bouwmisdrijf steeds een voortdurend

instandhoudingsmisdrijf, waardoor de verjaringstermijn geen aanvang nam (behoudens

regularisatie of afbraak). Bovendien was het niet vereist dat de instandhouder ook schuldig was

aan het oprichtingsmisdrijf en kon het betreffende goed reeds jaren gedoogd worden in de

omgeving. De turbulente periode onder de Ministers van Ruimtelijke Ordening Baldewijns en

Stevaert waarbij men de gevorderde herstelmaatregelen manu militari uitvoerde aan de hand van

bulldozers zijn in het collectief geheugen verankerd. Het werd dringend tijd dat er aan deze toestand

van grenzeloze strafbaarheid een einde kwam.

2. Met het grotendeels afschaffen van het instandhoudingsmisdrijf middels de versie van het

Decreet Ruimtelijke Ordening van 4 juni 20031 kwam aan deze ‘onverjaarbaarheid’ een einde.

Nadat het Arbitragehof de punten op de i zette, was het in stand houden nog slechts strafbaar in

ruimtelijk kwetsbaar gebied. Het merendeel van de misdrijven kon eindelijk verjaren. Dit was

evenwel buiten de houding van de inspectiediensten van de overheid zelf gerekend. Daar waar de

decreetgever de verjaarbaarheid van de stedenbouwkundige misdrijven voor ogen had, bleken de

handhavingsdiensten zich hier niet zomaar bij neer te leggen. Waar zij voorheen ongelimiteerd de

tijd hadden om tot de vervolging over te gaan, zagen zij zich nu genoodzaakt om binnen een termijn

te werken. De vele stedenbouwkundige misdrijven en de weinige middelen van deze

overheidsdienst indachtig is hun reactie niet onbegrijpelijk. Het waren dan ook de inspectiediensten

zelf die in de tegenaanval gingen, waarbij deze opeens tot de vaststelling kwamen dat er veel meer

misdrijven in de wetgeving van de ruimtelijke ordening voor handen waren dan gedacht.

3. Na de behandeling van het instandhoudingsmisdrijf en diens restanten gaat deze dissertatie

voornamelijk in op deze ‘nieuw’ ontdekte misdrijven in de ruimtelijke ordening, met name de

‘gebruiksmisdrijven’. Zoals al het goede komen ook deze in drievoud. Het succes van de

inspectiediensten om de verjaarbaarheid van de stedenbouwkundige misdrijven te omzeilen, is

verschillend naargelang het betreffende gebruiksmisdrijf. Ten eerste is er de niet-vergunde, doch

1 Decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van

de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003.

2

vergunningsplichtige functiewijziging. Ten tweede is er het gebruik van een onroerend goed in

strijd met de bestemmingsvoorschriften en ten derde is er het vergunningsplichtig gewoonlijk

gebruik van een grond (zij zullen ook in deze volgorde behandeld worden in dit werkschrift).

4. Bovendien is er aangaande deze verschillende gebruiksmisdrijven één constante waarop de

inspectie telkenmale terug valt. Het ‘voortzettingsmisdrijf’ wordt op zijn beurt door de inspectie

geïntroduceerd als actieve tegenhanger voor het in stand houden. Het is interessant te bestuderen

hoe dit begrip verschillende invullingen kreeg in de rechtsleer en hoe de theorie van de inspectie

afgewezen, dan wel aanvaard werd door de rechtspraak, dit allen afhankelijk van het betreffende

gebruiksmisdrijf.

5. Er dient op gewezen te worden dat sedert het najaar van 2017 verscheidene ingrijpende

decreten in werking zijn getreden, met name het omgevingsvergunningsdecreet2, het

handhavingsdecreet3 en de zogenaamde ‘codextrein’4 (dewelke wijzigingen aanbracht aan beide

voorgaande decreten). Tenzij anders bepaald en behoudens in de gevallen dat er vanuit een

historisch perspectief vertrokken wordt5, zijn de vermelde artikelen van de Vlaamse Codex

Ruimtelijke Ordening (hierna ‘VCRO’)6 de artikelen die gelden zoals vóór 1 maart 2018, dit om

het onderscheid tussen de situatie voor en na de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet te

benadrukken en omdat het merendeel van de aangehaalde rechtspraak vertrekt van de oude

bepalingen van het VCRO. Na de uiteenzetting van de verschillende misdrijven, hun evolutie en

de discussies die zij met zich meebrachten, worden de veranderingen die de decreetswijzigingen

met zich mee brengen per deel uitvoerig besproken.

2 Decreet betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014. 3 Decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus 2014. 4 Decreet van 8 december 2017 houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening,

milieu en omgeving, BS 20 december 2017. 5 Zo zal bijvoorbeeld bij de bespreking van het cassatiearrest van 2 mei 2006 deze behandeld worden in het

licht van het toen geldende Decreet Ruimtelijke Ordening, eventueel met een verwijzing naar de latere

versies van de desbetreffende artikelen. 6 Gecodificeerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, BS 20 augustus 2009.

3

6. Alvorens ons in de diepe wateren van de instandhoudings-, gewoonte- en

gebruiksmisdrijven te wagen, dienen eerst nog enkele algemene beschouwingen opgefrist te

worden die in het licht van dit werkstuk niet achterwege kunnen blijven.

4

Deel 1: Algemeen

7. Voor de volledigheid en ter verduidelijking wordt voorafgaand aan de bespreking van de

instandhouding en de drie grote categorieën gebruiksmisdrijven een algemeen deel ingevoegd.

Naast de bespreking van de verjaringsregels, het stakingsbevel en de potentiële daders wordt ook

dieper ingegaan op de herstelvordering. Wat betreft de verjaring van de stedenbouwkundige

misdrijven (en sedert de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet ook de stedenbouwkundige

inbreuken) is het van belang de verschillende soorten misdrijven te begrijpen en te kunnen

onderscheiden. De verjaring is namelijk in grote mate afhankelijk van de kwalificatie van het

misdrijf als een aflopend, voortdurend, enkelvoudig dan wel voortgezet of collectief misdrijf.

Hoofdstuk 1: Verjaringsregels

Afdeling 1. Het ene misdrijf is het andere niet: aflopende, voortdurende en voortgezette

misdrijven

8. Om de polemiek niet enkel met betrekking tot het instandhoudingsmisdrijf, maar ook

inzake het gewoonte- en gebruiksmisdrijf te bevatten, is het onontbeerlijk om de uiteenlopende

misdrijven van elkaar te kunnen onderscheiden.

9. Misdrijven differentiëren zich van elkaar naargelang de manier waarop de strafwetgever de

strafbare gedraging of onthouding heeft omschreven. Dit onderscheid is niet van een louter

juridisch-technisch belang, maar één en ander heeft verregaande consequenties in de praktijk. Zo

bepaalt de categorie waaronder het misdrijf ressorteert o.m. het aanvangspunt van de verjaring van

de strafvordering.7 Het is vooral achter deze problematiek dat het praktische belang van de

discussies inzake instandhoudings-, gewoonte- en gebruiksmisdrijven schuil gaan.

10. Ondanks verregaande consequenties is de wetgever om enige dubbelzinnigheid niet

verlegen en is het soms aan de rechtspraak om onenigheid over het aflopend, dan wel voortdurend

karakter van een misdrijf te beslechten.8

7 G. DEBERSAQUES, “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS 2003,

(72) 74. 8 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen

en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 18-19.

5

11. Bovendien dient er nog een onderscheid gemaakt te worden tussen een enkelvoudig en een

voortgezet misdrijf. De ongelukkige keuze voor de begrippen ‘voortgezet’ en ‘voortdurend’

misdrijf zorgen voor enige verwarring, vooral aangezien ook het begrip ‘voortzettingsmisdrijf’ aan

de mix werd toegevoegd (infra nr. 77 e.v.). Vandaar het belang naar een overzichtelijk onderscheid.

12. Bouwmisdrijven zijn wanbedrijven, waardoor de verjaringstermijn minimum vijf jaar en

maximum tien jaar kan bedragen op het vlak van de strafvordering.9

1. Aflopende misdrijven

13. Men spreekt van een aflopend of ogenblikkelijk misdrijf wanneer de wet een doen of laten

op een bepaald ogenblik strafbaar stelt, ongeacht de eventueel blijvende gevolgen die hiermee

worden bewerkstelligd of de tijd die nodig was om het misdrijf te doen voltrekken. Enkel de

omschrijving van het misdrijf door de wetgever in abstracto is van enig belang.10

Bij aflopende misdrijven neemt de termijn voor de verjaring een aanvang van zodra het misdrijf is

voltooid, meer bepaald vanaf de laatste actieve daad (bv. het einde van de bouwwerken). Eens de

strafbaar gestelde handeling heeft plaatsgehad, is het misdrijf gepleegd en houdt het ook op.11

9 Artikel 21 en 25 Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering; G. VAN HOORICK, en P.

VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 54. 10 G. DEBERSAQUES, “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS 2003,

(72) 74. 11 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen

en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 18-19; E. WILLEMS en M. MUYLLE,

“Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda? Een analyse van de bouwovertreding

in het licht van de overdracht van onroerende goederen”, TBO 2008, (42) 47-49.

6

2. Voortdurende misdrijven

14. Bij een voortdurend misdrijf stelt de wetgever een ononderbroken en door de dader

bestendigde toestand strafbaar. Zolang deze toestand blijft voortduren, bestaat er één misdrijf. Pas

anneer een (feitelijke of juridsche)12 gebeurtenis aan deze toestand een einde maakt, wordt het

misdrijf niet langer gepleegd, maar is het voltooid.13

De verjaring neemt bijgevolg slechts een aanvang vanaf het ogenblik waarop aan de

wederrechtelijke toestand een einde is gekomen.14

3. Enkelvoudige en voortgezette/collectieve misdrijven

15. Een enkelvoudig misdrijf is een misdrijf dat bestaat uit één enkele strafbare gedraging

(handeling of onthouding), die zowel het karakter van een aflopend als van een voortdurend

misdrijf kan hebben.

16. Een voortgezet of een collectief misdrijf is een misdrijf dat bestaat uit verschillende,

afzonderlijke maar opeenvolgende strafbare gedragingen van dezelfde aard (voortgezet misdrijf)

of van verschillende aard (collectief misdrijf), die geacht worden samen slechts één misdrijf uit te

maken wegens de eenheid van opzet in de persoon van de dader (de beoordeling hiervan is

onderworpen aan het oordeel van de feitenrechter in kwestie). Als bijkomende voorwaarde mag er

tussen de verschillende misdrijven geen verjaringstermijn verlopen zijn.15 Bovendien kan de

12 Door de wil van de dader, ten gevolge van een uitwendige omstandigheid of door een in kracht van

gewijsde gegane rechterlijke uitspraak. 13 G. DEBERSAQUES, “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS 2003,

(72) 74-75; F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven,

verjaringstermijnen en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 18-19; E.

WILLEMS en M. MUYLLE, “Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda? Een

analyse van de bouwovertreding in het licht van de overdracht van onroerende goederen”, TBO 2008, (42)

48-49. 14 G. DEBERSAQUES, “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS 2003,

(72) 74-75. 15 E. WILLEMS en M. MUYLLE, “Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda?

Een analyse van de bouwovertreding in het licht van de overdracht van onroerende goederen”, TBO 2008,

(42) 49.

7

rechter voor het voortgezet misdrijf maar één straf opleggen, die evenwel de zwaarste mag zijn

(artikel 65 Sw.).16

Een voortgezet misdrijf is voltooid op het moment van het laatst bewezen verklaarde feit. Dit is

dan ook meteen het moment waarop de verjaringstermijn van het geheel een aanvang neemt.

Afdeling 2. Verjaringstermijn van de herstelvordering

17. De verjaringstermijn voor burgerlijke vorderingen bedraagt in principe vijf jaar vanaf de

dag waarop de benadeelde kennis kreeg van zowel de schade of de verzwaring daarvan als van de

identiteit van de daarvoor aansprakelijke persoon (artikel 2262bis, §1, tweede lid BW). Het

opstellen van een proces-verbaal kan beschouwd worden als kennis hebben van de schade en de

hiervoor aansprakelijke persoon. De burgerlijke vordering verjaart in elk geval na verloop van 20

jaar vanaf de dag volgend op die waarop de schade (het bouwmisdrijf) veroorzaakt werd (artikel

2262bis, §1, derde lid BW). Bovendien geldt dat de burgerlijke vordering niet kan verjaren voor

de strafvordering. Indien de strafvordering bijgevolg door stuiting of schorsing verlengd wordt,

geniet de herstelvordering ook van deze verlenging (artikel 26 V.T.Sv.). De verjaring van de

strafvordering wordt geregeld door artikel 21 tot en met artikel 25 V.T.Sv.

18. Het VCRO voorziet niettemin in een specifieke regeling wat betreft herstelvorderingen. Zo

luidt artikel 6.1.41, §5 VCRO (opgeheven door inwerkingtreding van artikel 22

handhavingsdecreet op 1 maart 2018):

“§ 5. Het vorderingsrecht van de stedenbouwkundige inspecteur en het college van

burgemeester en schepenen verjaart in afwijking van artikel 2262bis, § 1, tweede lid, van

het Burgerlijk Wetboek als volgt :

1° in ruimtelijk kwetsbare gebieden : door verloop van tien jaren, te rekenen vanaf

de dag waarop het misdrijf, vermeld in artikel 6.1.1, gepleegd werd, evenwel met

behoud van de toepassing van artikel 6.1.1, derde lid;

16 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen


8

2° in openruimtegebied : door verloop van tien jaren, te rekenen vanaf de dag

waarop het misdrijf, vermeld in artikel 6.1.1, gepleegd werd;

3° door verloop van vijf jaren, te rekenen vanaf de dag waarop het misdrijf,

vermeld in artikel 6.1.1, gepleegd werd : in de gebieden die niet sorteren onder

1° en 2°.

Het eerste lid doet geen afbreuk aan de gemeenrechtelijke schorsings- en stuitingsgronden

betreffende burgerlijke rechtsvorderingen volgend uit een misdrijf, en aan de gelding van

artikel 26 van de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering.

Voor de toepassing van het eerste lid, 2°, wordt onder « openruimtegebied » verstaan :

1° de landelijke en recreatiegebieden, aangewezen op plannen van aanleg, voor

zover zij geen ruimtelijk kwetsbaar gebied uitmaken;

2° de gebieden, aangewezen op ruimtelijke uitvoeringsplannen, die sorteren

onder:

de categorie van gebiedsaanduiding « landbouw » of « recreatie », of

de subcategorie « gemengd openruimtegebied », in zoverre het gebied

geen onderdeel is van het Vlaams Ecologisch Netwerk.”

19. Dit artikel werd opgeheven door het handhavingsdecreet. Zij wordt vervangen door artikel

6.3.3, §3 VCRO wat betreft de verjaringsregeling van de herstelvordering.17 Verder definieert

nieuw artikel 6.1.1, 6° VCRO wat begrepen moet worden onder ‘openruimtegebied’.18 De

inhoudelijke wijzigingen die het handhavingsdecreet met zich meebrengt inzake de

verjaringstermijn van de herstelvordering zijn echter minimaal. Zo is de aanvang van de verjaring

van het vorderingsrecht van de stedenbouwkundige inspecteur en de burgemeester (niet langer het

college van burgemeester en schepenen) afhankelijk van de kwalificatie als stedenbouwkundige

inbreuk of als stedenbouwkundig misdrijf. Bij misdrijven neemt de termijn een aanvang op de dag

17 Artikel 162 decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, BS 20 december 2017; artikel 57 decreet betreffende de handhaving van de

omgevingsvergunning.; Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning,

Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2419/1, 179-181. 18 Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14,

nr. 2419/1, 41.

9

waarop het misdrijf is voltooid, bij inbreuken daarentegen neemt de verjaring een aanvang de dag

volgende op de dag dat de eerste strafbare handeling of omissie is gesteld. Voor de volledigheid

leest artikel 6.3.3, §3 VCRO:

“§ 3. Het vorderingsrecht van de stedenbouwkundige inspecteur en de burgemeester

verjaart als volgt:

1° in ruimtelijk kwetsbaar gebied: na verloop van tien jaar;

2° in open ruimtegebied: na verloop van tien jaar;

3° in de andere gebieden: na verloop van vijf jaar.

Bij herstelvorderingen voor stedenbouwkundige misdrijven nemen de termijnen, vermeld

in het eerste lid, een aanvang de dag waarop het misdrijf is voltooid. In afwijking van het

eerste lid kunnen herstelvorderingen voor de burgerlijke rechtbank, gebaseerd op

stedenbouwkundige misdrijven, nooit verjaren voor het verval van de mogelijkheid tot het

opleggen van een bestuurlijke geldboete. Artikel 26 van de voorafgaande titel van het

Wetboek van Strafvordering en de gemeenrechtelijke schorsings- en stuitingsgronden

betreffende burgerlijke rechtsvorderingen die volgen uit een misdrijf, blijven van

toepassing.

Bij herstelvorderingen voor stedenbouwkundige inbreuken voor de burgerlijke rechtbank

neemt de verjaringstermijn een aanvang de dag die volgt op de dag waarop de eerste

strafbare handeling of omissie, al dan niet deel uitmakend van feiten die door eenheid van

opzet zijn verbonden, is gesteld. De gemeenrechtelijke schorsings- en stuitingsgronden,

vermeld in de artikelen 2242 en volgende van het Burgerlijk Wetboek, blijven van

toepassing.”

10

Afdeling 3. Karakter van de herstelvordering

20. De hele problematiek inzake de verjaringsregeling van de stedenbouwmisdrijven situeert

zich niet in het strafrechtelijk luik, maar eerder in het burgerlijk aspect. De stedenbouwkundige

misdrijven kunnen heden ten dage bestraft worden met een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf

jaar en/of een geldboete van 26 euro tot 400.000 euro, met als minimumstraf een gevangenisstraf

van 15 dagen en/of een geldboete van 2000 euro (huidig artikel 6.2.1, eerste en tweede lid VCRO).

De stedenbouwkundige inbreuken kunnen exclusief bestraft worden met een bestuurlijke geldboete

van maximaal 50.000 euro (artikel 6.2.2 VCRO).19

Naast de straf kan de rechter ambtshalve of op vordering van een bevoegde overheid ook een

herstelmaatregel uitspreken. Deze bestaat oftewel in het betalen van een meerwaarde, het uitvoeren

van bouwen aanpassingswerken, het herstellen van de plaats in de oorspronkelijke toestand of het

staken van het strijdige gebruik (huidig artikel 6.3.1 VCRO). Het is vooral het herstel in de

oorspronkelijke toestand (in sommige gevallen is dit de afbraak van het illegaal onroerend goed)

en het staken van het strijdige gebruik dat voor de meeste problemen zal zorgen. Deze worden door

de rechtsonderhorige als zwaardere straffen ondervonden dan de geldboete en de gevangenisstraf,

waarbij deze laatste in het merendeel van de gevallen toch niet uitgesproken wordt.

21. Voor de inwerkingtreding van de VCRO op 1 september 2009 was de vervolgende overheid

vrij in haar keuze van herstelmaatregel. Vanaf dan is het evenwel de decreetgever die stelt welke

piste gevolgd moet worden. Het toenmalige artikel 6.1.41, §1 VCRO voerde een onderscheid in

tussen de misdrijven die bestaan uit handelingen verricht in strijd met een stakingsbevel of die niet

bestemmingsconform zijn en alle andere misdrijven. De herstelvordering is afhankelijk van de

categorie tot welke het misdrijf behoort. Per categorie wordt aangegeven wat de principieel te

vorderen herstelmaatregel is en welke de voorwaarden en uitzonderingen hierop zijn.20

Wat betreft de handelingen verricht in strijd met een stakingsbevel of die niet bestemmingsconform

zijn, moet men prioritair het herstel in de oorspronkelijke toestand of de staking van het strijdig

19 Artikel 6.2.1 en 6.2.2 VCRO na de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet 1 maart 2018. 20 DEBUSSCHERE, S., Aspecten van de herstelvordering in het ruimtelijkordeningscontentieux,

Masterproef, Rechten Ugent, 2013-2014, 21.

11

gebruik vorderen.21 Is het illegaal gevolg van het stedenbouwkundig misdrijf op zich reeds

kennelijk verenigbaar met een goede ruimtelijke ordening, dan is geen herstel mogelijk en dient de

meerwaarde gevorderd te worden (artikel 6.1.41, §1, 1° VCRO).22

Voor alle andere misdrijven dient in de eerste plaats de betaling van de meerwaarde gevorderd te

worden. Slechts indien de overheid kan aantonen dat de plaatselijke ordening op een kennelijk

onevenredige wijze zou worden geschaad, kan het herstel in de oorspronkelijke staat of uitvoeren

van bouwen aanpassingswerken worden gevorderd (artikel 6.1.41, §1, 2° VCRO).

22. Middels het handhavingsdecreet wordt het onderscheid tussen beide categorieeën

opgeheven en wordt het criterium voor alle stedenbouwkundige inbreuken en misdrijven de

verenigbaarheid met de ruimtelijke ordening. Zo geldt vanaf de inwerkingtreding van het

handhavingsdecreet dat een meerwaarde wordt gevorderd indien het gevolg van het misdrijf de

kennelijke onverenigbaarheid is met een goede ruimtelijke ordening. De bouw- of

aanpassingswerken worden gevorderd indien deze volstaan om de plaatselijke ordening te

herstellen. In alle andere gevallen zal de uitvoering van het herstel van de plaats in de

oorspronkelijke toestand of de staking van het strijdige gebruik gevorderd kunnen worden.23

De nieuwe bepalingen omtrent de herstelmaatregelen zijn terug te vinden in artikel 6.3.1, §1

VCRO. Het artikel leest als volgt;

“§ 1. Naast de straf beveelt de rechtbank, ambtshalve of op vordering van een bevoegde

overheid, een meerwaarde te betalen en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of

de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken. Dat

gebeurt, met inachtneming van de volgende rangorde:

1° als het gevolg van het misdrijf kennelijk verenigbaar is met een goede ruimtelijke

ordening, het betalen van een meerwaarde;

21 Artikel 6.1.41, §1, eerste lid , 1° VCRO. 22 Artikel 6.1.41, §1, eerste lid, 2° VCRO. 23 Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14,

nr. 2419/1, 36.

12

2° als dit kennelijk volstaat om de plaatselijke ordening te herstellen, de uitvoering

van bouw- of aanpassingswerken;

3° in de andere gevallen, de uitvoering van het herstel van de plaats in de

oorspronkelijke toestand of de staking van het strijdige gebruik.

Voor de diverse onderdelen van eenzelfde misdrijf kunnen verschillende

herstelmaatregelen gecombineerd worden, bevolen volgens de rangorde, vermeld in het

eerste lid. Het bevolen herstel dekt steeds de volledige illegaliteit ter plaatse, ook al werd

die mee veroorzaakt door stedenbouwkundige misdrijven of inbreuken die niet bij de

rechter aanhangig zijn.”

Afdeling 4. Stakingsbevel

23. De codextrein24 wijzigt één en ander aan het stakingsbevel, waarvan de nieuwe regeling in

werking trad met het handhavingsdecreet25. Artikel 6.1.47 en 6.1.48 VCRO werden vervangen door

artikel 6.4.4 VCRO.

24. Een bevel tot staking kan gegeven worden in alle gevallen van huidig artikel 6.2.1 VCRO

of 6.2.2 VCRO.26 In concreto betekent dit dus dat een stakingsbevel uitgevaardigd kan worden

indien er sprake is van een bouwinbreuk, zonder dat vereist is dat deze strafrechtelijke

sanctioneerbaar dient te zijn. Het Hof van Cassatie heeft evenwel zeer duidelijk gemaakt dat een

stakingsbevel een preventieve maatregel is en dat deze, naast het veiligstellen van de macht van de

rechter om het herstel te bevelen, ook bedoeld is om inbreuken inzake ruimtelijke ordening te

voorkomen (Cass. 1 maart 2010).27 In casu ging het over een geval van gewoonlijk gebruik van

grond (over het gewoonlijk gebruik, zie infra nr. 232 e.v.), waarbij het Hof van Cassatie aanvaardde

24 Artikel 170 en 180 decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu

en omgeving, BS 20 december 2017; Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen

inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 183-186. 25 Artikel 83 decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, BS 20 december 2017; artikel 116 decreet betreffende de handhaving van de

omgevingsvergunning; Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke

ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 183-186. 26 Ook indien niet voldaan is aan de verplichting vervat in artikel 4.1.16, §4 VCRO. 27 Cass. 1 maart 2010, AR C.09.0392.N; G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje

handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 132.

13

dat ook in het geval dat de constructies reeds lang voltooid zijn, een stakingsbevel uitgevaardigd

kan worden dat strekt tot de stopzetting van een vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik van de

grond zonder stedenbouwkundige vergunning.28

25. In zijn arrest van 8 februari 2013 heeft het Hof van Cassatie gesteld dat een stakingsbevel

niet aangewend mag worden in de gevallen waar het gebruik op zich niet vergunningsplichtig is.29

Dit werd decretaal verankerd in artikel 6.4.4, §1 VCRO;

“§ 1. De verbalisanten ruimtelijke ordening en de agenten of officieren van de gerechtelijke

politie kunnen mondeling ter plaatse de onmiddellijke staking van handelingen bevelen als

ze vaststellen dat de handeling voldoet aan de materiële omschrijving van een misdrijf of

inbreuk als vermeld in artikel 6.2.1 of 6.2.2. Het stakingsbevel is een preventieve en

voorlopige maatregel en is gericht op het voorkomen van schendingen die betrekking

hebben op het uitvoeren of voortzetten van de handelingen, vermeld in artikel 4.2.1 of

4.2.15, hetzij zonder voorafgaande stedenbouwkundige vergunning of

verkavelingsvergunning, hetzij zonder omgevingsvergunningen voor stedenbouwkundige

handelingen of omgevingsvergunningen voor het verkavelen van gronden, en die wat het

gebruik en de instandhouding betreft bijkomend:

a) hetzij een verzwaring van de schade aan de goede ruimtelijke ordening

toebrengen;

b) hetzij door hun de ruimtelijke bestemming van het gebied in het gedrang brengen.

Bij schendingen inzake gebruik en instandhouding in ruimtelijk kwetsbare gebieden die

onder het eerste lid vallen, kan uiterlijk tot twee jaar vanaf de eerste strafbare handeling

of omissie, al dan niet deel uitmakend van feiten die door eenheid van opzet zijn verbonden,

een bevel tot staking worden gegeven. Buiten ruimtelijk kwetsbare gebieden is dat beperkt

tot uiterlijk een jaar vanaf de eerste strafbare handeling of omissie, al dan niet deel

uitmakend van feiten die door eenheid van opzet zijn verbonden(...)”

28 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,

Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 133. 29 Cass. 8 februari 2013, AR C.11.0617.N.

14

26. Zo kunnen stakingsbevelen enkel nog worden opgelegd bij vergunningsplichtige

handelingen (de vereiste van een schending van artikel 4.2.1 VCRO (vergunningsplichtige

handelingen) of artikel 4.2.15 VCRO (verkaveling van gronden)). Eens de werken of wijzigingen

zijn voltooid of de functie is gewijzigd, is het stakingsbevel niet meer preventief en kan het in deze

gevallen niet meer worden bevolen. Bij vergunningsplichtige handelingen die bovendien een

gebruik in strijd met een bestemmingsvoorschrift, een vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik of

een instandhouding uitmaken, is bijkomend vereist dat zij een verzwaring van de schade aan de

goede ruimtelijke ordening veroorzaakt of dat hun impact de bestemming in het gedrang brengt.

Zij moeten schade aanrichten die supplementair is aan deze reeds ontstaan door het

oprichtingsmisdrijf. Niet-vergunningsplichtige handelingen of omissies, die door de decreetgever

niet rechtstreeks strafbaar zijn gesteld of als niet strijdig worden beschouwd, worden buiten het

toepassingsgebied van het stakingsbevel gehouden, zelfs al zijn deze strafbaar. Van de niet-

vergunningsplichtige handelingen wordt immers vereist dat zij ruimtelijk relevant zijn en voldoen

aan de voorschriften die bepalen in welke gevallen zij überhaupt nog strijdig kunnen zijn (infra nr.

210 e.v.). Omdat het de feitenrechter is die oordeelt of er een ruimtelijke impact is, kunnen deze

handelingen niet meer onderworpen zijn aan een voorlopige procedure.30

27. Naar aanleiding van het stakingsbevel wordt een proces-verbaal opgemaakt. Dit bevat een

zo gedetailleerd mogelijke omschrijving van de aard en omvang van de inbreuk alsmede de

identiteit van de betrokkene.31 Het bevel tot staking geldt onmiddellijk. Opdat het stakingsbevel

evenwel geldig zou blijven, moet het bekrachtigd worden door de bevoegde stedenbouwkundige

inspecteur binnen de acht dagen na de kennisgeving van het proces-verbaal aan de personen tot

wie het stakingsbevel is gericht, zoniet zal het stakingsbevel vervallen conform artikel 6.4.4, §3

VCRO.32

28. Overeenkomstig artikel 6.4.4, §4 VCRO kunnen de personen op wie het stakingsbevel van

toepassing is, in kort geding de opheffing van de maatregel vorderen. Deze vordering moet worden

30 Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 183-184. 31 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,

Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 136. 32 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,

Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 137-138.

15

gericht tegen het Vlaamse Gewest voor de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg in wiens

ambtsgebied de wederrechtelijke werken en handelingen werden uitgevoerd. Het feit dat het

stakingsbevel wordt betwist, tast de geldigheid ervan niet aan. De voorzitter oordeelt bovendien

enkel over de geldigheid van het stakingsbevel, niet over de geldigheid van de handelingen. Indien

het stakingsbevel wordt opgeheven, is dit dus geen vrijgeleide om de werken verder te zetten. Na

de opheffing van het stakingsbevel kan desgevallend een nieuw geldig bevel tot staking gegeven

worden.33

29. De termijn voor het opleggen van een stakingsbevel als preventieve en voorlopige

maatregel is 2 jaar vanaf de aanvang van de handelingen in ruimtelijke kwetsbaar gebied en 1 jaar

in de overige gebieden. Ongeacht of er sprake is van eenheid van opzet zal de termijn beginnen te

lopen vanaf het initiële feit. Eerder opgelegde stakingsbevelen buiten deze termijnen zullen geen

gevolgen meer hebben (artikel 7.7.8 VCRO).

30. De doorbrekingen van de stakingsbevelen die vastgesteld werden vóór de inwerkingtreding

van het handhavingsdecreet worden afgehandeld via de oude procedure van het opleggen van een

administratieve geldboete van 5.000 euro.34

33 Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 139-140. 34 Artikel 116 decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning; Ontwerp van decreet

houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St.

Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 183-184.

16

Hoofdstuk 2: Daders

Afdeling 1. Het uitvoeren

31. Voor de handelingen vallende onder de huidige artikelen 6.2.1 en 6.2.2 VCRO wordt vereist

dat zij gesteld werden met een algemeen opzet. De dader moet weten dat zijn handelen of niet-

handelen door wet verboden dan wel geboden wordt.35 Indien deze opzet wordt vastgesteld kan

enkel aan het misdrijf ontkomen worden door aan te tonen dat er een onoverkomelijke dwaling

voorhanden was. Met andere woorden moet het voor de dader absoluut onmogelijk geweest zijn

om het bestaan van de strafrechtelijk gesanctioneerde bepaling te kennen. In de praktijk wordt

echter niet snel besloten tot het bestaan van een onoverkomelijke dwaling. Ook het inroepen van

overmacht of noodtoestand zal slechts uitzonderlijk aanvaard worden.36

32. Er zijn drie grote groepen die zich schuldig kunnen maken aan het oprichtingsmisdrijf.

Potentiële daders zijn de bouwheer (meestal de eigenaar), de aannemer en de architect.

De meest waarschijnlijke dader van het oprichtingsmisdrijf is de bouwheer als opdrachtgever,

ongeacht welke zakelijke rechten hij kan laten gelden op het onroerend goed.37 Zowel

vruchtgebruiker, huurder, eigenaar, erfpacht- of opstalhouder kunnen als opdrachtgever strafbaar

gesteld worden. Het bestaan van een algemeen opzet moet in deze gevallen worden bewezen.

Als tweede kan de aannemer die de wederrechtelijke werken (persoonlijk of via aangestelden,

onbezoldigd dan wel vrijwillig) heeft uitgevoerd als dader aanschouwd worden. Hij is de materiële

uitvoerder van het bouwmisdrijf, zelfs al handelt hij onder opdracht van de bouwheer. Het bestaan

van een algemeen opzet wordt bij de aannemer in principe verondersteld. De verantwoording voor

deze strengere aanpak ligt besloten in het feit dat hij als professioneel geacht wordt op de hoogte

te zijn van de heersende regelgeving.38



Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 65-66. 37 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,



17

Ten derde kan de architect als mededader van het misdrijf beschouwd worden (krachtens artikel

66, tweede lid Sw.). Het is dankzij de architect dat het wanbedrijf tot stand kon komen. Wel is

vereist dat de geboden hulp noodzakelijk was om het bouwmisdrijf te plegen (of dat er sprake is

van een algemeen opzet indien de hulp niet noodzakelijk was).39 Zowel een positieve handeling

(uitvoeringsplannen opstellen in strijd met de stedenbouwkundige vergunning) als een verzuim om

te handelen (geen opmerkingen maken bij het vaststellen van onregelmatigheden op de werf) kan

een deelname aan het misdrijf uitmaken. De taak van de architect is immers tweeledig. Enerzijds

maakt hij het uitvoeringsplan op en anderzijds voert hij de controle uit op de werken. Ook hier zal

het inroepen van de onoverwinnelijke dwaling wegens het professioneel karakter van de achritect

weinig slaagkans hebben.40

Afdeling 2. Het instandhouden

33. Alle personen die in feite en rechte de mogelijkheid hebben om de gevolgen van het misdrijf

te doen ophouden, maar dit bewust nalaten, zijn daders van het instandhoudingsmisdrijf. Hieronder

vallen niet enkel de eigenaar van het onroerend goed, maar ook de huurder, de vruchtgebruiker, de

erfpacht- of opstalhouder indien deze wetens en willens de wederrechtelijke toestand in stand

houden.41 Indien de eigenaar van een goed weet dat de huurder, pachter enz. wederrechtelijke

handelingen uitvoert of in stand houdt en de eigenaar dit gedoogt, is deze eveneens strafbaar (artikel

6.2.1, eerste lid, 7° en artikel 6.2.2, eerste lid, 7° VCRO).

34. Oftewel is de dader de bouwheer-eigenaar die zich schuldig heeft gemaakt aan zowel het

oprichtingsmisdrijf als de daaropvolgende instandhouding, oftewel wordt het betreffende

onroerend goed na het oprichtingsmisdrijf en eventuele daaropvolgende instandhouding

doorverkocht aan een nietsvermoedende derde. De nieuwe eigenaar maakt zich eveneens schuldig





18

aan het strafbaar in stand houden van zodra hij kennis heeft genomen van het bestaan van een

bouwmisdrijf en daarna verzuimt hieraan een einde te maken.42

35. Wat betreft de instandhouding zijn aannemers en architecten hier niet aansprakelijk (in

tegenstelling tot het oprichtingsmisdrijf). De verjaring neemt in hoofde van de aannemer en

architect in principe een aanvang vanaf de beëindiging of voltooiing van de werken. Vroeger was

hieromtrent enige twijfel gerezen, doch het Hof van Cassatie bracht hier een einde aan middels zijn

arrest van 4 februari 2003.43 Noch de architect, noch de aannemer kunnen rechtstreeks de

handelingen stellen die onder de delictsomschrijving ‘instandhouding’ vallen, nu zij het onroerend

goed niet onder zich houden en er geen enkel recht op kunnen laten gelden. Uit artikel 66, tweede

en derde lid Sw. blijkt evenwel dat het mogelijk is om deel te nemen aan een misdrijf dat men zelf

niet kan plegen, zolang een hoofdfeit werd gepleegd waaraan de mededader bewust heeft

meegewerkt. Wat betreft het moreel element stelt het cassatiearrest van 4 februari 2003 dat de opzet

om de wederrechtelijke werken uit te voeren, niet de opzet impliceert om deel te nemen aan de

strafbare instandhouding. Vermits dit opzet voor de vervolgende partij zeer moeilijk te bewijzen

is, lijkt het als vanzelfsprekend dat de inspectie zijn pijlen tot de instandhouder zelf richt, dewelke

meestal de eigenaar van het onroerend goed zal zijn.44


Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 75. 43 Cass. 4 februari 2003, AR P.01.1462.N. 44 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,


19

Deel 2: Het instandhoudingsmisdrijf

Hoofdstuk 1: Inleiding

36. In het verleden ging het ‘oprichtingsmisdrijf’ steeds gepaard met een

‘instandhoudingsmisdrijf’. Doordat de instandhouding een voortdurend misdrijf uitmaakt, kon de

verjaringstermijn slechts een aanvang nemen bij het stoppen van deze instandhouding, wat in

theorie onder andere kon bekomen worden door een regularisatievergunning, maar vaak enkel

mogelijk was middels de afbraak van het betreffende onroerend goed. Hoewel dus strikt juridisch

gezien de verjaring mogelijk was, kon er de facto toch gesproken worden van een quasi

onverjaarbaarheid zolang het goed effectief bestond.

37. Het instandhoudingsmisdrijf is heden ten dage volledig gedepenaliseerd. Zij is nog louter

bestuurlijk sanctioneerbaar en enkel indien zij zich bevindt in ruimtelijk kwetsbaar gebied. De

afschaffing van dit voortdurend misdrijf ging evenwel niet van een leien dakje en zoals verder zal

blijken heeft zij de discussies omtrent de verjaring van stedenbouwkundige misdrijven niet doen

afnemen, maar slechts de klemtonen hiervan verlegd.

Hoofdstuk 2: Algemeen

38. Met ingang van decreet van 4 juni 2003 tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999

houdende organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft (Hierna:

DRO)45, waren zowel het uitvoeren, het voortzetten als het instandhouden van onwettige

handelingen, werken of wijzigingen strafbaar.46 Het uitvoeren en voortzetten van strafbare

gedragingen zijn aflopende misdrijven, die mogelijks wel een collectief of voortgezet misdrijf

kunnen uitmaken (over de aard van het misdrijf ‘voortzetten’ is veel discussie ontstaan door

toedoen van de stedenbouwkundige inspectie, zie infra nr. 77 e.v.).47 Het instandhouden is een

voortdurend misdrijf, waardoor de verjaring pas een aanvang neemt na beëindigen van de

45 Decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke

ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003. 46 Artikel 146 eerste lid DRO. Het uitvoeren en instandhouden waren voorheen reeds strafbaar met de wet

houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962. 47 G. DEBERSAQUES, “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS 2003,

(72) 74.

20

wederrechtelijke toestand, dit is door het op later tijdstip verkrijgen van een vergunning, het

afbreken van het wederrechtelijk bouwwerk of het tenietdoen van de wijziging of handeling.48

39. Een veroordeling kan bekomen worden wegens het instandhouden van een onwettig

bouwwerk zelfs nadat men een veroordeling bekomen heeft wegens het oprichten van dit

bouwwerk. Het gaat immers om twee in de regel volstrekt onafhankelijke misdrijven. Wegens het

voortdurend karakter van het instandhoudingsmisdrijf kon de inspectie met betrekking tot dit

misdrijf bovendien overgaan tot vervolging wanneer dit hen behaagde.49

Toch bleek men in de praktijk snel te besluiten tot eenheid van opzet tussen het oprichtingsmisdrijf

en het instandhoudingsmisdrijf, waardoor ook de verjaringstermijn voor deze eerste niet begon te

lopen. Zo was de onvergunde garage opgericht in 1970 nog steeds een mogelijk voorwerp voor

vervolging enkele decenia later. Bij eenheid van opzet kan er slechts één straf uitgesproken worden

voor beide misdrijven. Indien er geen eenheid van opzet is, kan men in principe voor de beide

misdrijven bestraft worden. In dit laatste geval zal de verjaringstermijn ten opzichte van het

oprichtingsmisdrijf evenwel een aanvang genomen hebben.50

48 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen

en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 18-19; E. WILLEMS en M. MUYLLE,

“Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda? Een analyse van de bouwovertreding

in het licht van de overdracht van onroerende goederen”, TBO 2008, (42) 48-50. 49 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen

en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 18-19. 50 E. WILLEMS en M. MUYLLE, “Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda?


(42) 50.

21

Hoofdstuk 3: Evolutie in de wetgeving

Afdeling 1. De instandhouding vanaf 29 maart 1962

40. Het instandhoudingsmisdrijf doet zijn intrede met de invoering van artikel 64 van de

stedenbouwwet 29 maart 1962.51 Voorheen betroffen de weinige strafbare bepalingen inzake

ruimtelijke ordening louter aflopende misdrijven.52

Deze drastische ingreep inzake de handhaving van de ruimtelijke ordening vond slechts een

sumiere verantwoording in de parlementaire voorbereiding.53 Uit de memorie van toelichting blijkt

dat de wetgever niet alleen het verrichten van een met de stedenbouwkundige wet strijdige daad

strafbaar wou stellen, maar ook het voortduren van desbetreffende daad.54 Het Hof van Cassatie

bevestigde in zijn arrest van 22 april 1968 dat het instandhoudingsmisdrijf effectief als een

‘voortdurend opeenvolgend misdrijf’ aanzien moest worden.55

41. Niet kort na de invoering van deze nieuwe strafbaarstelling kwam de wetgever reeds tot de

conclusie, zo valt te lezen in de memorie van toelichting bij het decreet van 22 december 197056,

dat de administratieve organisatie niet was opgewassen tegen de talrijke bouwovertredingen. De

diensten van het Bestuur van Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw beschikten niet over voldoende

personeel om effectief op te treden. Daarenboven lieten de gemeenten veel oogluikend toe.57 In

51 Wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962. 52 Allereerst voorzag artikel 90, 8° van de Gemeentewet van 30 maart 1836 in een soort vergunningplicht

voor private bouwwerken. De overtreding van dit artikel was strafbaar op grond van het vroegere artikel

551, 6° Sw. Overigens voorzag artikel 27 van de besluitwet van 2 december 1946 op zijn beurt in de

bestraffing van de inbreuken op de artikelen 17 (niemand mag de voorschriften van een algemeen of

bijzonder plan van aanleg overtreden) en 18 (vergunningplicht voor het bouwen, afbreken en

wederopbouwen en voor het ontbossen of een reliefwijziging, maar enkel op plaatsen waar een algemeen

of bijzonder plan van aanleg gold) van de besluitwet. Al deze inbreuken werden door het Hof van Cassatie

als aflopende misdrijven beschouwd. Zie; P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of

een voortdurend karakter? Op zoek naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 9-10. 53 MvT bij het ontwerp van wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw,

Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 80. 54 P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek naar

de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 10. 55 Cass. 22 april 1968, Arr. Cass. 1968, 1059. 56 MvT, Parl.St. Senaat 1968-69, nr. 559, 8-9; Zie ook Verslag Parl. St. Kamer 1970-71, nr. 773/1, 5. 57 P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek naar

de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 11.

22

1970 verstrengde de wetgever de straffen en andere handhavingsmaatregelen in de hoop een meer

ontradend effect teweeg te brengen.58

42. Ook de overname van de bevoegdheid inzake ruimtelijke ordening door de Vlaamse

decreetgever wijzigde niks aan de problemen van oudsher. Na een jarenlang gedoogbeleid

ontwaakte de overheid uit een diepe slaap. De strakkere handhaving van de regelgeving circa 1995

lokte hevige reacties uit. Voornamelijk het uitvoeren van door de rechter bevolen

herstelmaatregelen (lees: de afbraak) stootte op weerstand bij de publieke opinie. Deze kritiek

luidde het begin in van vele wetswijzigingen inzake ruimtelijke ordening.59

Dit falen van de overheid is één van de redenen waarom de decreetgever in 2003 het

instandhoudingsmisdrijf (gedeeltelijk) heeft afgeschaft, om het later volledig te depenaliseren met

het decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning.60

58 Wet van 22 december 1970 houdende de wijziging van de wet van 29 maart 1962, BS 5 februari 1971. 59 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1787-1788; F.

VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen en

rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 17. 60 Decreet van 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus 2014;

P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek naar

de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5)

23

Afdeling 2. Het decreet van 4 juni 2003

43. Het DRO hief het instandhoudingsmisdrijf reeds gedeeltelijk op.61 De instandhouding van

inbreuken zoals bedoeld in artikel 146, eerste lid, 1°, 2°, 3°, 6° en 7° DRO zijn niet meer strafbaar,

behoudens in drie gevallen, zijnde indien;

- de uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen gelegen zijn in een ruimtelijk

kwetsbaar gebied, zoals gedefinieerd in artikel 146, alinea 4 DRO;

- de uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen onaanvaardbare stedenbouwkundige

hinder veroorzaken voor de omwonenden;

- de uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen een ernstige inbreuk vormen op de

essentiële stedenbouwkundige voorschriften krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of

plan van aanleg.62

De instandhouding an sich werd evenwel niet uit het decreet geschrapt als misdrijf. 63

44. Aangezien de wetgever de stemming van het decreet wou afhandelen voor de federale

verkiezingen van 13 juni 2003 was er geen tijd voor een degelijk advies van de afdeling wetgeving

van de Raad van State die binnen de drie dagen met een beoordeling op de proppen moest komen.

Zelfs dit miniadvies (een luttele 11 pagina’s) van de Raad legde de decreetgever grotendeels naast

zich neer.64

61 Artikel 7 decreet 4 juni 2003 houdende de wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de

organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003; B.

HUBEAU, “Op weg naar stabiliteit of net niet? Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening na bijna een

decennium (met bijzondere aandacht voor de periode 2005-2008)”, CENTRUM VOOR

BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), CBR Jaarboek 2007-2008, Mortsel, Intersentia,

2008, (255) 329. 62Artikel 146 §1 derde lid DRO; P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en

verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 13. 63 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen

en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, (16) 25-35. 64 Advies RvS nr. 35.288/1 bij het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999

houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl.

2002-03, nr. 1566/4, 10.

24

45. Het begrip ‘geen onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor de buren’ wordt in het

decreet niet gedefinieerd, in tegenstelling tot het begrip ‘kwetsbare gebieden’, waardoor dit een te

grote beoordelingsruimte voor de strafrechter met zich mee brengt, hetgeen niet in

overeenstemming is met het legaliteitsbeginsel in strafzaken, aldus het miniadvies van de Raad van

State. De decreetgever slaat dit advies in de wind en breidt de bepaling nog uit tot ‘hinder voor de

omwonenden’. Ook de derde uitzondering ‘ernstige inbreuken op de essentiële stedenbouwkundige

voorschriften’ vult de decreetgever niet in. Het wekt dan ook weinig verbazing dat het toenmalig

Arbitragehof deze twee uitzonderingen spoedig vernietigde (infra nr. 47 e.v.).

46. Uit de parlementaire voorbereiding van dit decreet blijkt dat men voornamelijk een einde

wou maken aan de ‘onverjaarbaarheid’ van een stedenbouwkundige vergunning door het aantal

gevallen waarin instandhouden strafbaar is drastisch in te perken.65 Er weze opgemerkt dat de wil

van de decreetgever in geen geval bindend is.

Afdeling 3. Het prejudicieel arrest van 22 juli 2004 en het vernietigingsarrest van 19 januari

2005 van het Arbitragehof

47. In een arrest van 22 juli 200466 sprak het toenmalige Arbitragehof zich uit nopens de

grondwettigheid van de geformuleerde opheffingsvoorwaarden naar aanleiding van prejudiciële

vragen gesteld door de correctionele rechtbank van Gent en gelijkluidende vragen gesteld door de

correctionele rechtbank van Dendermonde.67

48. Het Arbitragehof oordeelde dat de eerste opheffingsvoorwaarde, namelijk dat het misdrijf

niet plaatsvindt in een ruimtelijk kwetsbaar gebied, voldoet aan de vereisten van nauwkeurigheid,

duidelijkheid en voorspelbaarheid waaraan de strafwetten moeten voldoen. De gebieden die onder

65 Voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van

de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 7; P.-J.

DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek naar de wil

van de wetgever”, TROS 2016, (5) 14-16. 66 Arbitragehof 22 juli 2004, nr.136/2004. 67 Corr. Dendermonde 20 oktober 2003, NjW 2004, 129, Corr. Gent 23 september 2003, NjW 2004, 133; P.

FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en

stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 25; D. VAN HEUVEN en J. BELEYN, “Verjaring van

stedenbouwmisdrijven”, NjW 2004, afl. 58, (171) 119.

25

de noemer ‘ruimtelijk kwetsbaar’ vallen, worden namelijk opgesomd in het decreet, de discussie

omtrent landschappelijk waardevol gebied terzijde genomen (infra nr. 566 e.v.).68 Beide andere

voorwaarden worden evenwel ongrondwettig bevonden. Het Arbitragehof acht deze in strijd met

het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel en zodoende met het beginsel van gelijkheid en niet-

discriminatie, neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.69

Het Arbitragehof wijst erop dat uit het criterium van de aanwezigheid van omwonenden niet kan

worden afgeleid dat de instandhouding van een stedenbouwmisdrijf de goede ruimtelijke ordening

van de ruimte niet in het gedrang zou brengen. Enkel kan uit de afwezigheid van omwonenden

worden afgeleid dat de instandhouding geen particuliere belangen schendt.70 Het laten afhangen

van strafbaarheid aan de al dan niet aanwezigheid van omwonenden getuigt niet van goede

regelgeving.

Eveneens schendt het criterium van een ernstige inbreuk op de essentiële stedenbouwkundige

voorschriften inzake de bestemming het legaliteitsbeginsel wanneer de wetgever zelf niet duidelijk

aangeeft welke voorschriften als essentieel moeten worden beschouwd.71 Het Hof oordeelde dan

ook als volgt;

“Ook al is het begrip “onaanvaardbare hinder” aanvaardbaar binnen het burgerlijke recht

-hoewel het zich tot extensieve definities leent-, toch kan het, evenmin als het begrip

“ernstige inbreuk”, op zich niet de definitie vormen van een misdrijf, zonder ontoelaatbare

onzekerheid te creëren. De voorwaarde dat het moet gaan om stedenbouwkundige hinder

voor de omwonenden is geen voldoende beperking want zij laat diezelfde onzekerheid

bestaan voor al diegenen die dergelijke hinder doen ontstaan.”

68 P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en

stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 25-26. 69 P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en

stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 26. 70 P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en

stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 26. 71 F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven, verjaringstermijnen


26

49. Vermits de uitspraak van het Arbitragehof geen werking erga omnes had, aangezien het een

antwoord op een prejudiciële vraag betrof, heeft het een tweede arrest geveld op 19 januari 2005.72

In dit arrest heeft het toenmalige Arbitragehof de bepalingen in verband met de tweede en derde

voorwaarde van strafbaar in stand houden vernietigd. Het instandhoudingsmisdrijf dat plaatsvindt

buiten ‘kwetsbaar gebied’ is aldus sedert 22 augustus 2003 geen misdrijf meer.73 Elke

strafvordering met betrekking tot een instandhouding vervalt.74

Afdeling 4. Strafuitsluitingsgrond of schrapping van het misdrijf?

50. De in 2003 ingevoerde bepaling die stelde dat “de strafsanctie niet geldt” voor de

instandhouding van inbreuken buiten de ruimtelijk kwetsbare gebieden, gaf aanleiding tot blijvende

polemiek.75 Enerzijds werd in vraag gesteld of de opheffing van de strafsanctie kon beschouwd

worden als een volledige opheffing van het misdrijf of enkel als een strafuitsluitende

verschoningsgrond. Anderzijds, en daarmee samenhangend, stond ter discussie of de opheffing van

de strafsanctie ook met zich meebracht dat geen herstelmaatregel meer kon bevolen worden.76

Aangezien bij een strafuitsluitingsgrond het misdrijf blijft bestaan, blijft de rechter in dat geval

bevoegd om uitspraak te doen over de herstelmaatregel.77

51. Het belang van deze discussie was niet gering. Zoals reeds aangehaald (supra nr. 20 e.v.)

is het niet de strafrechtelijke veroordeling, maar de burgerrechtelijke herstelmaatregel die de

72 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005. 73 Datum van inwerkingtreding van het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18

mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22

augustus 2003. 74 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1788; G. VAN HOORICK, en

P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016,

55. 75 Zie hierover B. HUBEAU, “Op weg naar stabiliteit of net niet? Het nieuwe decreet op de ruimtelijke

ordening na bijna een decennium (met bijzondere aandacht voor de periode 2005-2008)”, CENTRUM

VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), CBR Jaarboek 2007-2008, Mortsel,

Intersentia, 2008, (255) 337-341. 76 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 7-8. 77 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1788.

27

‘dader’ het hardst treft. Zolang burgerrechtelijke vervolging mogelijk was, zou opheffing van de

strafrechtelijke aansprakelijkheid een maat voor niks zijn.78

52. Het Hof van Cassatie heeft zich hieromtrent voor het eerst uitgesproken in drie arresten van

13 december 2005.79 Niet iedereen interpreteerde de arresten op dezelfde manier.80 Het

Arbitragehof koos voor het opheffen van de strafbaarheid in een arrest van 16 mei 2006.81 Het

gebruik van het woord “schrappen” in de parlementaire voorbereiding wijst huns inziens in de

richting van het opheffen van het misdrijf zelf.82

53. Bij de inwerkingtreding van de VCRO werden deze interpretatiemoeilijkheden beslecht.

Ten eerste werd in artikel 6.1.2 VCRO een interpretatieve bepaling opgenomen, die voorschreef

dat artikel 146, derde lid, toegevoegd bij decreet van 4 juni 2003 en gedeeltelijk vernietigd bij arrest

nr. 14/2005 van 19 januari 2005 van het Arbitragehof diende te worden geïnterpreteerd als een

opheffing van de strafbaarstelling.83 Voor daden van instandhouding gesteld voor deze datum geldt

het principe van de terugwerkende kracht van de mildere strafwet (artikel 2 Sw.).

Ten tweede werd aan artikel 6.1.1 VCRO een vierde lid toegevoegd dat bepaalde dat de

herstelvordering van de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en

schepenen niet meer kon ingewilligd worden wanneer deze enkel gesteund was op de

instandhouding en deze instandhouding op het ogenblik van de uitspraak niet meer strafbaar was

gesteld. Deze bepaling gold evenwel niet voor de herstelvordering waarover voor 1 september 2009

78 E. WILLEMS en M. MUYLLE, “Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde veranda?


(42) 51-56. 79 Cass. 13 december 2005, AR P.05.0693.N, AR P.05.0688.N en AR P.05.0762.N. 80 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1789-1790; I. VAN GIEL,

“Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels met betrekking tot

de strafvordering en de herstelvordering van de herstelvorderende overheid en de benadeelde derde”, TBO

2011, afl. 2, (71) 73. 81 Arbitragehof 17 mei 2006, nr. 81/2006. 82 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1790. 83 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels

met betrekking tot de strafvordering en de herstelvordering van de herstelvorderende overheid en de

benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 73.

28

reeds uitspraak werd gedaan, ook al was er op voormelde datum nog geen uitspraak over het

daartegen ingestelde cassatieberoep.84

Bijgevolg kunnen publieke herstelvorderingen vanaf 1 september 2009 niet meer worden

ingewilligd, zelfs al waren deze reeds ingesteld op een ogenblik dat de instandhouding nog

strafbaar was.85 Ook met betrekking tot de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden

kunnen sedert 1 september 2009 om deze reden de herstelvorderingen niet meer worden

ingewilligd (infra nr. 56).86

Afdeling 5. Het voortgezet misdrijf brengt geen soelaas

54. Hoewel het instandhoudingsmisdrijf in vele gevallen dan wel gedepenaliseerd mocht zijn,

het oprichtingsmisdrijf was nog steeds strafbaar. In heel wat zaken greep de inspectie naar de

eenheid van opzet tussen de (gedepenaliseerde) instandhouding en de oprichting, om toch maar te

ontkomen aan de verjaring van deze laatste.

55. Het Hof van Cassatie87 en het hof van beroep van Gent88 gingen terecht niet mee in de

redenering van de inspectie en wezen er op dat het essentieel is aan een voortgezet (dan wel

collectief) misdrijf dat de verschillende componenten elk een misdrijf uitmaken en dit ook blijven

tot op het ogenblik van de uitspraak (supra nr. 16). Wanneer de instandhouding geen misdrijf meer

is, kan zij uiteraard ook geen component meer zijn van een ‘voortgezet’ of ‘collectief’ misdrijf. Dit

84 Cass. 3 november 2009, AR. P.09.0756.N, www.cass.be; P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het

voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO

2014, (6) 8. 85 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels


benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 79. 86 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels


benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 73. 87 Cass. 29 januari 2012, AR P.12.0832.N. 88 Gent 20 april 2012 en Gent 22 maart 2013 aangehaald door P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het


2014, (6) 20.

29

geldt ook indien de instandhouding nog strafbaar was bij de inleiding van de zaak, maar hangende

het geding gedepenaliseerd werd.89

Afdeling 6. Discussie omtrent maatschappelijk waardevol gebied als zijnde ruimtelijk

kwetsbaar gebied

56. De vraag of de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden resideerden onder de

categorie ‘agrarische gebieden met bijzondere waarde’ bracht evenzeer enige discussie met zich

mee. Agrarische gebieden met bijzondere waarde waren voor 1 september 2009 namelijk nog

ruimtelijk kwetsbare gebieden. Zowel het Hof van Cassatie als het toenmalig Arbitragehof waren

de mening toegedragen dat landschappelijk waardevolle agrarische gebieden effectief te situeren

waren onder de categorie ‘agrarische gebieden met bijzondere waarde’ en bijgevolg ruimtelijk

kwetsbaar gebied uitmaakten.90

57. Deze discussie is middels de inwerkingtreding van de VCRO zonder voorwerp geworden,

aangezien vanaf 1 september 2009 landschappelijk waardevolle agrarische gebieden geen

kwetsbare gebieden meer zijn. Dit betekent dan ook dat strafvorderingen met betrekking tot

instandhoudingsmisdrijven in landschappelijk waardevol gebied vanaf die datum niet meer kunnen

worden ingewilligd. Wel bevinden de agrarische gebieden met ecologisch belang of met

ecologische waarde zich onder de noemer kwetsbare gebieden.91

89 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 20. 90 Arbitragehof 17 mei 2006, nr. 81/2006; Cass. 2 mei 2006, AR P.05.1649.N. 91 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels


benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 72-73.

30

Afdeling 7. VCRO

58. Op 1 september 2009 trad de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening in werking.92 Het

instandhoudingsmisdrijf werd nogmaals -ditmaal onmiskenbaar- afgeschaft, uitgezonderd in de

ruimtelijk kwetsbare gebieden zoals bepaald in artikel 1.1.2, 10° VCRO.93 Bovendien werd de

discussie inzake de herstelvordering expliciet opgelost (supra nr. 53).

59. De inspectiediensten van de overheid94 trachtten tevergeefs de afschaffing van het

instandhoudingsmisdrijf in vraag te stellen bij het Grondwettelijk Hof. Deze zag evenwel geen

graten in de grondwettigheid van de afschaffing in kwestie.95

1. Het probleem van de bestemmingswijziging

1.1 Van niet-kwetsbaar gebied naar kwetsbaar gebied

60. De VCRO preciseert dat voor de strafbare instandhouding uitsluitend vereist is dat de

wederrechtelijke handelingen op het ogenblik van de instandhouding gelegen zijn in ruimtelijk

kwetsbaar gebied. Het bestemmingsgebied waarin het goed gelegen is op het ogenblik van de

oprichting is dus niet relevant bij de beoordeling van het strafbaar karakter van de instandhouding.

Hiermee wordt de zelfstandigheid van de twee onderscheiden misdrijven nogmaals benadrukt.

61. Iemand die in stand houdt in een niet-kwetsbaar gebied en dus niet strafrechtelijk vervolgd

kan worden voor instandhouding, kan na bestemmingswijziging naar kwetsbaar gebied niet plots

wel strafrechtelijk worden vervolgd voor instandhouding. De betrokkene kan zich beroepen op de

voor hem meest voordelige strafwet, namelijk deze voor de bestemmingswijziging. Indien dit goed

wordt verkocht na de bestemmingswijziging kan de koper zich evenwel niet beroepen op het

voordeel van de mildere strafwet. Deze begaat onmiddellijk het stedenbouwmisdrijf van in stand

houden in kwetsbaar gebied. Indien zich tussen het oprichtingsmisdrijf en het

92 Gecodificeerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, BS 20 augustus 2009. 93 Artikel 1.1.2, 10°, artikel 6.1.1, derde lid en artikel 6.1.2 VCRO. 94 Afdeling Inspectie en Handhaving Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed. 95 Zie bv. GwH 29 juli 2010, nr. 94/2010 en GwH 14 oktober 2010, nr. 113/2010, waarin het Hof oordeelde

dat er geen grondwettigheidsprobleem was.

31

instandhoudingsmisdrijf een bestemmingswijziging naar kwetsbaar gebied voordoet, zal bij

aanvang van de instandhouding deze laatste strafbaar zijn.96

1.2 Van kwetsbaar gebied naar niet-kwetsbaar gebied

62. De situatie waarbij men van een bestemming als kwetsbaar gebied naar niet-kwetsbaar

gebied overgaat, is minder gecompliceerd. Vanaf het ogenblik van de bestemmingswijziging zal er

geen strafrechtelijke veroordeling wegens instandhouding meer mogelijk zijn. Men zal slechts voor

het oprichtingsmisdrijf veroordeeld kunnen worden in zoverre deze nog niet verjaard is. De

verjaring zal meestal pas een aanvang nemen vanaf de bestemmingswijziging (wegens de voorheen

bestaande eenheid van opzet met het instandhoudingsmisdrijf).97

Hoofdstuk 4: De volledige depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf

63. Met het decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning wordt ten slotte

de strafbaarstelling van het instandhoudingsmisdrijf binnen de ruimtelijk kwetsbare gebieden

onder handen genomen door dit nog louter bestuurlijk sanctioneerbaar te maken.98

De stedenbouwinbreuk die de instandhouding in ‘kwetsbaar gebied’ nu uitmaakt, is terug te vinden

in nieuw artikel 6.2.2, 1° VCRO.99 Stedenbouwkundige inbreuken zijn exclusief strafbaar met een

bestuurlijke geldboete van maximaal 50.000 euro (artikel 6.2.7, § 1, tweede lid VCRO). Hiermee

lijkt de problematiek van het gedwongen herstel voorgoed van de baan. Het decreet van 8 december

2017 (de zogenaamde ‘codextrein’)100 wijzigt niks met betrekking tot de materie van de

96 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels


benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 74. 97 I. VAN GIEL, “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige- verjaringsregels


benadeelde derde”, TBO 2011, afl. 2, (71) 74. 98 Decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus 2014. 99 Met kwetsbaar gebied worden bedoeld de ‘ruimtelijk kwetsbare gebieden’ in de zin van artikel 1.1.2, 10°

VCRO, hetgeen overigens duidelijk blijkt uit de memorie van toelichting. Zie MvT bij het ontwerp van

decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl. 2013-14, nr. 2419/1, 23. 100 Decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving,

BS 20 december 2017.

32

instandhouding. De regels zoals omschreven in het handhavingsdecreet traden op 1 maart 2018 in

werking.

Hoofdstuk 5: Conclusie

64. Met de volledige afschaffing van het instandhoudingsmidrijf buiten ruimtelijk kwetsbaar

gebied en het louter nog bestuurlijk sanctioneerbare instandhouden in ruimtelijk kwetsbaar gebied

leek de decreetgever geslaagd in zijn opzet om alle stedenbouwkundige misdrijven aflopend te

maken. Het initiële optimisme bleek echter van korte duur.

65. Reeds met het DRO was er een polarisatie op te merken tussen enerzijds de decreetgever

en anderzijds de stedenbouwkundige inspectie. De verklaring hiervoor is gelegen in het feit dat het

initiatief van het DRO niet kwam vanuit de regering, maar vanuit het parlement (dit in tegenstelling

tot het handhavingsdecreet). Uit latere ontwikkelingen bleek dat de stedenbouwkundige inspectie

zich helemaal niet kon/kan vinden in de doelstellingen van de toenmalige decreetgever. De

inspectie trachtte via allerhande juridische spitsvondigheden de resterende strafbepalingen op

nieuwe manieren te interpreteren (infra nr. 66 e.v.).

Het is met dit indachtig dat de hele discussie rond het al dan niet voortdurende of collectieve

karakter van bepaalde misdrijven gesitueerd moet worden. Bij de bespreking van het

decreetvoorstel van het DRO werd tot viermaal toe bevestigd dat het de uitdrukkelijke bedoeling

was van de decreetgever om -behoudens in de hierboven besproken drie gevallen- alle

stedenbouwmisdrijven van een aflopend karakter te voorzien en om het voortdurend karakter ervan

af te schaffen. Uit de hoorzittingen is gebleken dat de juridische dienst van het Vlaamse Gewest

zich ten volle bewust was van de draagwijdte van de decreetvoorstellen. Hieruit kan men

concluderen dat de decreetgever destijds nooit heeft stilgestaan bij de mogelijkheid dat na het

afschaffen van het instandhoudingsmisdrijf er wellicht nieuwe betekenissen gegeven zouden

worden aan andere strafbaarstellingen, hetgeen ertoe zou leiden dat de afschaffing van het

instandhoudingsmisdrijf een maat voor niets zou worden.101

101 P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek

naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 14-16.

33

Deel 3: De gebruiksmisdrijven

Hoofdstuk 1: Inleiding

66. In de categorie van de gebruiksmisdrijven zijn drie grote onderverdelingen te maken,

namelijk de onvergunde, doch vergunningsplichtige gebruikswijziging, het strafbaar strijdig

gebruik en het onvergund gewoonlijk gebruiken van een grond. Sedert de afschaffing van het

instandhoudingsmisdrijf in niet-ruimtelijk kwetsbare gebieden is over de gebruiksmisdrijven veel

inkt gevloeid, zeker met betrekking tot de laatste twee onderscheiden.

67. De afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf ging eveneens gepaard met de ‘ontdekking’

van een ander misdrijf, namelijk het ‘voortzettingsmisdrijf’. Zowel artikel 6.1.1, eerste lid, 1°

evenals 2° en 6° VCRO stellen naast het uitvoeren/plegen (er is geen inhoudelijk verschil tussen

de twee termen) en het in stand houden ook het ‘voortzetten’ strafbaar. Zoals zal blijken heeft de

stedenbouwkundige inspectie gepoogd in alle gebruiksmisdrijven het ‘voortzetten’ te introduceren

als een actieve variant voor het instandhouden, dat op zijn beurt uit een loutere omissie zou bestaan.

Deze argumentatie heeft met wisselend succes ingang gevonden in de rechtspraak.

34

Hoofdstuk 2: Algemeen

68. Voor de eenvoud wordt bij de bespreking van de gebruiksmisdrijven vertrokken van de

artikelen zoals deze golden voor de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet, met artikel 6.1.1

VCRO als strafbepaling.

Afdeling 1. Vergunningsplichtige functiewijziging

69. Oud artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO stelt strafbaar de persoon die;

“De bij de artikelen 4.2.1 en 4.2.15 bepaalde handelingen hetzij zonder voorafgaande

vergunning, hetzij in strijd met de vergunning, hetzij na verval, vernietiging of het

verstrijken van de termijn van de vergunning, hetzij in geval van schorsing van de

vergunning, uitvoert, voortzet of in stand houdt;”

70. De functiewijziging, vergunningsplichtig krachtens oud artikel 4.2.1, 6° VCRO (huidig

artikel 7.5.1 VCRO) en waarvan de vergunningsplichtige wijzigingen van de hoofdfuncties

opgesomd zijn in het Besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000 tot bepaling van de

vergunningsplichtige functiewijzigingen102 (en gewijzigd door het wijzigingsbesluit van 17 juli

2015)103 is strafbaar gesteld in artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO. Dit artikel stelt strafbaar het

uitvoeren, voortzetten en instandhouden (in ruimtelijk kwetsbare gebieden) van de onvergunde

functiewijziging.

102 B.Vl.Reg. tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen, BS 18 mei 2000. 103 B.Vl.Reg. houdende wijziging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000

tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van artikel 1, 3, 5, 6, 8 en 9 van het besluit

van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde

functiewijzigingen, BS 19 november 2015.

35

Afdeling 2. Strijdig gebruik: handelingen in strijd met bestemmingsvoorschriften

71. Artikel 6.1.1, eerste lid 2° en 6° VCRO stelt strafbaar de persoon die;

“2° handelingen uitvoert, voortzet of in stand houdt in strijd met een ruimtelijk

uitvoeringsplan, vermeld in de artikelen 2.2.1 tot en met 2.2.18, met een ontwerp van

ruimtelijk uitvoeringsplan waarvoor toepassing werd gemaakt van artikel 4.3.2 of 4.4.7, §

1, of met de stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen, vermeld in de artikelen

2.3.1 tot en met 2.2.3, tenzij de uitgevoerde handelingen vergund zijn, of tenzij het gaat om

onderhoudswerken aan een hoofdzakelijk vergunde constructie of om handelingen die

vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht;

6° een inbreuk op de plannen van aanleg en verordeningen die tot stand zijn gekomen

volgens de bepalingen van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd

op 22 oktober 1996 en die van kracht blijven zolang en in de mate dat ze niet vervangen

worden door nieuwe voorschriften uitgevaardigd krachtens onderhavige codex, pleegt na

1 mei 2000, of dit voortzet of in stand houdt, op welke wijze ook, tenzij de uitgevoerde

werken, handelingen of wijzigingen vergund zijn, of tenzij het gaat om onderhoudswerken

aan een hoofdzakelijk vergunde constructie of om handelingen die vrijgesteld zijn van de

vergunningsplicht;”

72. Sinds 1971 is het plegen van een inbreuk “op welke wijze ook” in strijd met

verkavelingsvoorschriften, bijzondere plannen van aanleg en verordeningen, strafbaar. Vanaf 1 mei

2000 werd het uitvoeren van handelingen in strijd met voorschriften van de gewestplannen en

ruimtelijke uitvoeringsplannen (op alle niveau’s) toegevoegd aan de strafbaarstelling.104

73. De strafbaarstelling van het strijdig gebruik is in tegenstelling tot de wijziging van de

hoofdfunctie van een gebouw niet gekoppeld aan een (miskenning van de) vergunningsplicht, maar

volgt uit het feitelijk gebruik van de onroerende goederen in strijd met de

bestemmingsvoorschriften (een vergund gebruik zal evenwel niet strafbaar zijn).

104 Huidig artikel 6.1.1, eerste lid, 6° en 6.1.1, eerste lid, 2° VCRO; zie voor een uitgebreid historisch

overzicht P. VANSANT, ‘Handhaven van ruimtelijk gebruik’, TMR 2010, 682-685.

36

74. Het derde lid van artikel 6.1.1. VCRO stelt het instandhouden in ruimtelijk kwetsbare

gebieden van dergelijke misdrijven strafbaar.

Afdeling 3. Het gewoonlijk gebruik van een grond

75. Artikel 4.2.1, 5° VCRO stelt105;

“Niemand mag zonder voorafgaande omgevingsvergunning106 voor stedenbouwkundige

handelingen een grond gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten voor:

a) het opslaan van gebruikte of afgedankte voertuigen, of van allerlei materialen,

materieel of afval,

b) het parkeren van voertuigen, wagens of aanhangwagens,

c) het plaatsen van één of meer verplaatsbare constructies die voor bewoning

kunnen worden gebruikt, in het bijzonder woonwagens, kampeerwagens,

afgedankte voertuigen en tenten107.”

76. Artikel 4.2.1, 5° VCRO stelt een grond gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten voor

bepaald gebruik, vergunningplichtig. Het gaat hier eveneens om een gebruiksdelict, dat we evenwel

apart zullen behandelen. De verantwoording hiervoor is terug te vinden in het spraakmakende

‘Sinterklaasarrest’ van het Hof van Cassatie van 6 december 2011108 waaruit blijkt dat het Hof het

gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten van een grond onderscheidt van het strijdig gebruik

en de vergunningsplichtige functiewijziging. Dit heeft grote gevolgen en kan niet losgezien worden

van de discussies inzake de andere gebruiksmisdrijven, meer in het bijzonder de discussie inzake

de draagwijdte van het ‘voortzettingsmisdrijf” en daarmee samenhangend het

‘instandhoudingsmidrijf’.

105 Het handhavingsdecreet wijzigt niks aan de bepaling van artikel 4.2.1, 5° VCRO. 106 Voorheen stedenbouwkundige vergunning (gewijzigd middels het omgevingsvergunningsdecreet). 107 Met uitzondering van het kamperen op een toeristisch logies dat voldoet aan de voorwaarden, vermeld

in artikel 4 van het decreet van 5 februari 2016 betreffende het toeristische logies, BS 8 maart 2016; zie

artikel 4.2.1, 5°, c) VCRO. 108 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N.

37

Afdeling 4. Het voortzettingsmisdrijf

1. Onderscheid met het strijdig gebruik

77. Het voortzettingsmisdrijf wordt afgeleid uit artikel 6.1.1 VCRO waarin niet alleen sprake

is van ‘uitvoeren’ en ‘instandhouden’, maar ook van ‘voortzetten’. Dit laatste wordt door sommige

rechtsleer beschouwd als een actief gebruik bestaande uit gebruikshandelingen en dient hierin

onderscheiden te worden van het instandhouden dat het louter passief laten voortbestaan van een

wederrechtelijke situatie zou uitmaken. Het in stand houden wordt vanuit deze optiek aanzien als

een louter ommissiedelict.109

78. Het ‘voortzetten’ is te onderscheiden van het misdrijf van strijdig gebruik, dat daarentegen

een directe inbreuk op de (ontwerpen van) ruimtelijke uitvoeringsplannen en (stedenbouwkundige-

en verkavelings)verordeningen, of de plannen van aanleg betreft. Daar waar artikel 6.1.1, eerste

lid, 1° VCRO het voortzetten van een onvergunde handeling strafbaar stelt, stelt artikel 6.1.1 eerste

lid 2° en 6° VCRO het voortzetten van inbreuken op de plannen van aanleg en ruimtelijke

uitvoeringsplannen en verordeningen strafbaar.

79. In de hierna besproken rechtspraak inzake de gebruiksmisdrijven wordt uiteengezet hoe de

afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf ondergraven wordt door de (poging tot) introductie

van het ‘voortzettingsmisdrijf’ in de leer van de gebruiksmisdrijven.110 In het misdrijf van de

vergunningsplichtige functiewijziging kende het ‘voortzettingsmisdrijf’ weinig succes, evenals bij

het strijdig gebruik. Bij het misdrijf van het onvergund gewoonlijk gebruiken van een grond vond

de theorie van het ‘voortzettingsmisdrijf’ daarentegen wel ingang.

2. Ontstaan

80. Hoewel de discussie rond de term ‘voortzetten’ pas na de depenalisering van het

instandhoudingsmisdrijf de kop op stak, was deze reeds decretaal verankerd sedert de invoering

ervan in het decreet van 18 mei 1999.111 Voor de invoering van dit decreet was onder gelding van

109 R. SLABBINCK, “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig gebruik?” (noot onder Cass. 8

februari 2013), TROS 2013, (216) 222. 110 R. SLABBINCK, “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig gebruik?” (noot onder Cass. 8

februari 2013), TROS 2013, (216) 222. 111 Artikel 146 decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.

38

artikel 64 van de (gecoördineerde) stedenbouwwet slechts sprake geweest van enerzijds het

uitvoeren van werken en anderzijds het instandhouden ervan. Nergens werd evenwel aandacht

besteed aan de introductie van dit nieuwe begrip, zowel in de rechtsleer en de voorbereidende

werken als in de rechtspraak, om de eenvoudige reden dat alles gevat werd onder de noemer

instandhouden. Het ‘voortzetten’ werd door de VCRO overgenomen in de strafbepaling van artikel

6.1.1 VCRO.

3. Twee verschillende strekkingen

3.1. ‘Believers’: exit instandhouding, insert voortzetting?

81. Met de opheffing van het ‘instandhoudingsmisdrijf’ buiten de ruimtelijke kwetsbare

gebieden werd in bepaalde rechtsleer112 de stelling verdedigd dat van instandhouding slechts sprake

zou zijn wanneer de betrokkene een volstrekt passieve houding aanneemt. Het zijn voornamelijk

de inspectiediensten zelf die er deze zienswijze op nahouden. Enkel het ‘omissiemisdrijf’ van het

passief laten bestaan van een stedenbouwkundige misdrijf zou opgeheven zijn. Het ‘actief’ verder

gebruiken van een goed zou geen ‘instandhouding’ van de inbreuk zijn, maar wel de ‘voortzetting’

ervan. De ‘voortzetting’ van een inbreuk werd niet gedepenaliseerd, dus wie een

stedenbouwinbreuk ‘voortzet’ (ongeacht of dit in ruimtelijk kwetsbaar gebied is) pleegt bij elke

gebruikshandeling een nieuw misdrijf.113

3.2.‘Non-believers’: voortzetten is geen actieve variant van in stand houden

82. Het overgrote deel van de rechtsleer en een deel van de rechtspraak is het met de visie van

de inspectie oneens, dit om allerhande redenen.114 Voor de afschaffing van het

instandhoudingsmisdrijf had het Hof van Cassatie in verscheidene arresten omschreven wat naar

112 Zie P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, 682-703; P. VANSANT,

“Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar casatierechtspraak”, TMR 2014,

afl. 3 en 4, 294-312. 113 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 9; P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk

gebruik”, TMO, 2010, (682) 691-697. 114 Zie onder andere P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend

karakter? Op zoek naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 22; P. FLAMEY en G. VERHELST, “Het


2014, (6) 9; R. SLABBINCK, “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig gebruik?” (noot onder

Cass. 8 februari 2013), TROS 2013, (216) 225.

39

diens opvatting diende begrepen te worden onder ‘in stand houden’ (infra nr. 83). Het is dan ook

in het licht van deze rechtspraak, samengenomen met de andere interpretatietechnieken toepasbaar

op een onduidelijke decreetsbepaling (met name de gewone taalkundige betekenis en de

teleologische betekenis), dat de non-believers de actieve gebruikshandelingen situeren onder het

instandhoudingsmisdrijf.

3.2.1. Rechtspraak Hof van Cassatie

83. Het Hof van Cassatie maakte in zijn vroegere rechtspraak nooit een onderscheid tussen

‘actief’ in stand houden (het zogenaamde ‘voortzetten’) en ‘passief’ in stand houden. Zo heeft het

Hof de instandhouding onder andere omschreven als “het schuldig verzuim om aan het bestaan

van de wederrechtelijk uitgevoerde of voortgezette handelingen een einde te stellen”115, “een

voortdurend misdrijf waardoor een duurzame en ongeoorloofde toestand wordt geschapen, die

blijft bestaan zonder ander toedoen van de dader”116, “een voortdurend misdrijf van behoud van

de delictuele toestand van gebruik die ten gevolge van voormelde positieve handelingen is ontstaan

en waaraan de dader geen einde stelt”117.

Uit deze arresten blijkt dat de instandhouding in essentie het nalaten van de betrokkene uitmaakt

om de nodige initiatieven te nemen om zodoende een einde te stellen aan de wederrechtelijke

toestand, dit ongeacht of hij het wederrechtelijk opgetrokken goed actief gebruikt.

3.2.2. Gewone taalkundige betekenis

84. Om de betekenis van een term die bij de eerste lezing niet onmiddellijk helderheid biedt te

achterhalen, moet men in de eerste plaats kijken naar de gewone taalkundige betekenis van het

woord. De Van Dale omschrijft ‘voortzetten’ als ‘doorgaan met’.118 Indien nog steeds niet duidelijk

is wat men voor ogen had met de invoering van deze term, moet men er een zinvolle interpretatie

aan geven.

115 Cass. 4 februari 2003, TBO 2004, 35. 116 Cass 19 januari 1971, Arr. Cass. 1971, 487. 117 Cass 10 januari 2012, P.11.0843.N en Cass 17 januari 2012, P.11.0917.N, onuitg. 118 Van Dale Uitgevers, Online woordenboek, 2018, https://www.vandale.nl/gratis-

woordenboek/nederlands/betekenis/voortzetten#.WsuQgohuauU, geraadpleegd op 23 april 2018.

40

85. Een zinvolle betekenis voor het begrip ‘voortzetten’ dient het onderscheid ervan met de

termen ‘in stand houden’ en ‘uitvoeren’ duidelijk te maken. In artikel 6.1.1, 1° VCRO kan men een

logische invulling geven aan het begrip voortzetten. Deze bepaling stelt namelijk strafbaar het

uitvoeren, voortzetten of in stand houden van handelingen “hetzij zonder voorafgaande

vergunning, hetzij in strijd met de vergunning, hetzij na verval, vernietiging of het verstrijken van

de termijn van de vergunning, hetzij in geval van schorsing van de vergunning”. Het

voortzettingsmisdrijf zou slaan op het verder zetten van werken na verval of vernietiging van de

vergunning.119

Artikel 6.1.1, 5° VCRO stelt strafbaar “de persoon die de handelingen voortzet in strijd met het

bevel tot staking, de bekrachtigingsbeslissing of, in voorkomend geval, de beschikking in

kortgeding”. Ook hier is de draagwijdte van ‘voortzetten’ dezelfde en is het voortzetten van

handelingen waarvan een bevel tot staking is uitgevaardigd een misdrijf.120

86. Bovendien is geenszins vereist dat naar taalkundige betekenis het in stand houden als zuiver

passief geïnterpreteerd dient te worden. Iets in stand houden betekent dat ervoor gezorgd wordt dat

iets blijft bestaan, ongeacht of dit door actieve dan wel passieve handelingen is. Wat essentieel is,

is dat het gericht is op het bestendigen van een reeds bestaande toestand.121

3.2.3. Teleologische interpretatie

87. Naast de spraakgebruikelijke betekenis kan men ook kijken naar het opzet van de bepaling.

Met andere woorden welk doel had de decreetgever voor ogen toen hij het begrip ‘voortzetten’

introduceerde. De decreetgever heeft zich op het ogenblik van de introductie van het begrip

‘voortzetten’ niet uitgesproken over de draagwijdte hiervan. Het lijkt evenwel onwaarschijnlijk dat

het de bedoeling was van de decreetgever om onder het ‘voortzetten’ het stellen van actieve

119 J. BELEYN, “Moordwapen in verjaringsstrijd: het ‘voortzettingsmisdrijf’”, TOO 2012, (255) 255-256. 120 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 9. 121 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 10.

41

gebruikshandelingen na het primair oprichtingsmisdrijf te begrijpen. De decreetgever heeft

namelijk met de afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf duidelijk gesteld dat hij de

stedenbouwmisdrijven buiten de ruimtelijk kwetsbare gebieden verjaarbaar wou maken.

Aangezien de rechtspraak aanvaardt dat ook actieve gebruikshandelingen een instandhouding

kunnen uitmaken (supra nr. 83), dienen ook deze te genieten van de afschaffing van het

instandhoudingsmisdrijf. Men kan dus beargumenteren dat de invoering van het

‘voortzettingsmisdrijf’, zoals opgevat door de inspectiediensten, ingaat tegen de wil van de

decreetgever.122

3.2.4. Legaliteitsbeginsel

88. Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel vereist dat de strafwet wordt geformuleerd in

bewoordingen op grond waarvan eenieder op het ogenblik van het stellen van een handeling kan

uitmaken of zijn gedrag al dan niet strafbaar is. Het is evenwel niet duidelijk wat begrepen dient te

worden onder het strafbaar ‘voortzetten’ van een inbreuk.

89. Aangezien noch in het decreet, noch in de voorbereidende werken enig aanknopingspunt te

vinden is, dient dit begrip volledig jurisprudentieel ingevuld te worden. Nochtans vereist het

strafrechtelijk legaliteitsbeginsel dat de strafwet voldoende duidelijk omschreven wordt, hetgeen

niet het geval is wanneer grote hiaten opgevuld dienen te worden door de rechtspraak. Wegens

strijdigheid met het legaliteitsbeginsel schrapte het Arbitragehof reeds twee van de drie

voorwaarden ingevoerd in artikel 146, derde lid DRO met name de bepaling dat de instandhouding

geen ‘onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder voor de omwonenden’ mag veroorzaken en geen

‘ernstige inbreuken op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften mag inhouden’ (supra nr.

47 e.v.).123


gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 9-10. 123 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 10-11.

42

Hoofdstuk 2: De vergunningsplichtige functiewijziging

Afdeling 1. Historisch overzicht

90. Sedert de aanvullende bepalingen aan de stedenbouwwet124 zoals ingevoegd bij artikel 2

van het decreet van 28 juni 1984125 werd het toenmalige artikel 44, §1 stedenbouwwet (het artikel

betreffende de vergunningsplicht) uitgebreid met het wijzigen van het gebruik van een vergund

gebouw. Het artikel luidde als volgt;

“Artikel 44, §1 van deze wet wordt aangevuld met een punt 7 luidend als volgt :

7. het gebruik van vergunde gebouwen wijzigen, voor zover deze wijziging is

opgesomd in een door de Vlaamse Executieve vast te leggen lijst.

Deze lijst van de vergunningsplichtige gebruikswijzigingen zal opgesteld worden

rekening houdend met volgende criteria :

1° de bestemmingen van voorlopig vastgestelde ontwerp-gewestplannen,

van vastgestelde gewestplannen en van algemene plannen van aanleg tot

stand gebracht overeenkomstig artikel 14, derde lid van deze wet;

2° de ruimtelijke weerslag op de onmiddellijke omgeving;

3° de hoofdfunctie van het gebouw.

Wordt de aanvraag om het gebruik van een gebouw te wijzigen geweigerd dan kan

deze weigering geen aanleiding geven tot het verschuldigd zijn van een vergoeding

als bedoeld in artikel 37 van deze wet.”126

91. Men beperkte zich tot de gewestplannen en de APA’s omdat deze op gelijke wijze voor alle

gewestplannen zijn bepaald en de bestemmingen ruim en algemeen geformuleerd zijn, dit in

tegenstelling tot de BPA’s.

124 Artikel 78 wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april

1962. 125 Decreet van 28 juni 1984 houdende aanvulling van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van

de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 30 augustus 1984. 126 Artikel 78 wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april

1962.

43

92. Het opmaken van een lijst door de Vlaamse Executieve om de vergunningsplichtige

functiewijzigingen te bepalen, werd ingegeven met de idee dat op deze manier de lijst kon worden

aangepast zonder de formalistische rompslomp eigen aan het maken van een (aanpassend)

decreet.127 De Executieve kwam met een eerste lijst van vergunningsplichtige functiewijzigingen

vastgesteld bij Besluit van de Vlaamse Executieve van 17 juli 1984 houdende het

vergunningsplichtig maken van sommige gebruikswijzigingen.128

Naar aanleiding van een arrest van het hof van beroep van Antwerpen van 18 oktober 1999129 rees

er enige discussie over de wettigheid van het regeringsbesluit van 17 juli 1984, waardoor de

vergunningsplicht van functiewijzigingen tussen 9 september 1984 en 1 mei 2000 even ter

discussie stond. De Vlaamse Regering had wegens zogenaamde hoogdringendheid het betrokken

besluit niet voor advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State voorgelegd. In zijn arrest

van 18 oktober 1999 oordeelde het hof van beroep van Antwerpen dat dit onterecht was en

weigerde dan ook toepassing te maken van het besluit van 17 juli 1984. Dit zorgde voor

rechtsonzekerheid, des te meer omdat de rechtspraak van het hof van beroep soms wel, dan weer

niet gevolgd werd door de andere rechters.130

93. Om de legaliteit van het regeringsbesluit van 17 juli 1984 te bevestigen, heeft de

decreetgever de inhoud integraal overgenomen in artikel 192bis DRO op 21 november 2003.131 De

validatie werkt enkel voor het verleden, met name vanaf datum van inwerkingtreding op 9

september 1984 van het besluit van 17 juli 1984 tot op de datum waarop het nieuwe besluit inzake

de vergunningsplichtige functiewijzigingen in werking is getreden, dit is 1 mei 2000.132

127 Advies RvS 1 februari 1984, Parl.St. Vl.Parl. 1983-84, nr. 260/1, 3. 128 B.Vl.Reg. van 17 juli 1984 houdende het vergunningsplichtig maken van sommige gebruikswijzigingen,

BS 30 augustus 1984. 129 A. CARETTE, “De sancties wegens het ten onrechte niet inwinnen van het advies van de afdeling

wetgeving van de Raad van State over een ontwerp van reglementair besluit en de gevolgen van het onwettig

verklaren van het besluit van 17 juli 1984 houdende het vergunningplichtig maken van sommige

gebruikswijzigingen” (noot onder Antwerpen 18 oktober 1999), RW 2001, afl. 29, (1087) 1087 e.v. 130 S. LUST, [“Grondwettigheid van de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 17

juli 1984”] , RABG 2005/08, (790) 790-791. 131 S. LUST, [“Grondwettigheid van de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 17

juli 1984”] , RABG 2005/08, (790) 790-791. 132 S. LUST, [“Grondwettigheid van de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 17

juli 1984”] , RABG 2005/08, (790) 791.

44

Artikel 192bis DRO leest als volgt;

“Tot de dag waarop de in artikel 99, §1, 6°, bedoelde lijst van vergunningsplichtige

functiewijzigingen in werking treedt en met terugwerkende kracht vanaf 9 september 1984,

worden eveneens de hierna vermelde gebruikswijzigingen geacht vergunningsplichtig te

zijn vanwege de belangrijke ruimtelijke weerslag op de onmiddellijke omgeving:..”133

Waarna een opsomming volgt van de zes categoriën vergunningsplichtige functiewijzigingen die

op dat ogenblik bestonden.

94. Het probleem met deze retroactieve decretale validatie lag hem in de strafsancties die aan

het decreetsartikel gekoppeld waren. Het is namelijk een algemeen rechtsbeginsel dat een strafwet

niet mag terugwerken. Deze decreetsbepaling werd voorgelegd aan het Arbitragehof. Het Hof

oordeelde dat er geen sprake was van strijdigheid met de Grondwet.134 Daarmee staat vast dat de

decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 17 juli 1984 definitief is verworven

en dat wie gedurende de periode dat het besluit in twijfel stond onvergund functiewijzigingen heeft

doorgevoerd, gestraft kan worden, ondanks de discussie over de legaliteit.135

95. De oorspronkelijke lijst van vergunningsplichtige functiewijzigingen zoals vastgesteld door

het Besluit van de Vlaamse Regering van 17 juli 1984136, werd vervangen door het Besluit van de

Vlaamse Regering van 14 april 2000.137 Dit nieuw besluit voorzag in een vereenvoudigde lijst van

vergunningsplichtig gestelde wijzigingen aan de hoofdfuncties naar aanleiding van de

inwerkingtreding van het DRO. Met de inwerkingtreding van het DRO werd de lijst van

functiewijzigingen niet meer noodzakelijkerwijze gekoppeld aan de bestemmingen aangegeven op

het gewestplan (supra nr. 93) omdat het DRO voorzag in een nieuw planningssysteem.

133 Decreet van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de

organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening,

gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004; artikel 192bis DRO; artikel 7.5.1 VCRO. 134 Arbitragehof 8 maart 2005, nr. 56/2005. 135 S. LUST, [“Grondwettigheid van de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering van 17

juli 1984”] , RABG 2005/08, (790) 791-793. 136 B.Vl.Reg. van 17 juli 1984 houdende het vergunningsplichtig maken van sommige gebruikswijzigingen,

BS 30 augustus 1984. 137 Artikel 2 en 3 B.Vl.Reg. van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen

en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS

18 mei 2000.

45

96. In de stedenbouwwet en het coördinatiedecreet spreekt men over functiewijzigingen van

‘gebouwen’, het DRO heeft het over ‘onroerend bebouwde goederen’ en in de VCRO wordt dit

tenslotte ‘bebouwde onroerende goederen’. Blijkens de parlementaire voorbereiding heeft de

decreetgever met deze wijzigingen geen inhoudelijke onderscheiden willen maken, maar gaat het

om puur formalistische nuances.138

97. Het miskennen van deze vergunningsplicht werd strafbaar gesteld, evenals het in stand

houden van de onvergunde functiewijziging.

Afdeling 2. Artikel 7.5.1 VCRO

98. De VCRO wijzigt niet veel aan de bepaling inzake de vergunningsplichtige

functiewijzigingen. Ook artikel 7.5.1 VCRO spreekt van de lijst van vergunningsplichtige

functiewijzigingen zoals opgesteld door de Vlaamse Regering. Dat betekent dat wanneer een

functiewijziging op de lijst staat, niemand de hoofdfunctie van een gebouw mag wijzigen zonder

vooraf over een stedenbouwkundige vergunning (nu ‘omgevingsvergunning’)139 te beschikken.

Omdat een aantal bepalingen problemen opleverden, wijzigde de Vlaamse Regering na advies van

de Raad van State op 17 juli 2015 definitief het besluit over de vergunningsplichtige

functiewijzigingen. Tegelijk werden een aantal functiecategorieën aangepast (infra nr. 101).

99. Nog steeds is enkel de wijziging van de hoofdfunctie van een gebouw vergunningsplichtig.

De hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed verwijst naar het voornaamste of belangrijkste

feitelijk gebruik van dat onroerend goed. De rechter beoordeelt dewelke de hoofdfunctie van een

onroerend goed is op basis van de hem ter beschikking gestelde feiten. De verleende

stedenbouwkundige vergunningen die betrekking hebben op het onroerend goed kunnen hierbij

een aanwijzing vormen, doch zijn op geen enkele wijze beslissend.140

138 Ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl. Parl. 1998-99, nr.

1332/1, 54. 139 Inwerkingtreding van het omgevingsvergunningsdecreet. 140 Cass. 29 december 2015, AR P.15.0085.N.

46

Afdeling 3. Besluit van de Vlaamse Regering tot bepaling van de vergunningsplichtige

functiewijzigingen

100. Artikel 2, §1 en 2 B.Vl.Reg. tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijziging van

14 april 2000141 voorzag in een opsomming van de vergunningsplichtige functiewijzigingen. In dat

besluit was sprake van zes hoofdfuncties, met name ‘wonen; verblijfsrecreatie; dagrecreatie;

landbouw in de ruime zin; handel, horeca, kantoorfunctie en diensten; industrie en ambacht’.

101. Het Belgisch Staatsblad publiceerde op 19 november 2015 het wijzigingsbesluit van 17 juli

2015 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen. In plaats van zes hoofdfuncties

zijn er voortaan tien.142 Naar aanleiding van de overstap naar de omgevingsvergunning werd met

ingang van 23 februari 2017143 in artikel 2 het woord ‘stedenbouwkundige vergunning’ vervangen

door het woord ‘omgevingsvergunning’. Artikel 2, §1 B.Vl.Reg. tot bepaling van de

vergunningsplichtige functiewijzigingen leest heden ten dage als volgt;

“§ 1. Een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen is nodig als een van

de volgende hoofdfuncties van een bebouwd onroerend goed geheel of gedeeltelijk wordt

gewijzigd in een andere hierna vermelde hoofdfunctie. De volgende functies worden als

hoofdfunctie beschouwd :

1° wonen;

2° verblijfsrecreatie;

3° dagrecreatie, met inbegrip van sport;

4° land- en tuinbouw in de ruime zin;

5° detailhandel;

6° dancing, restaurant en café;

7° kantoorfunctie, dienstverlening en vrije beroepen;

141 B.Vl.Reg. tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen

en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 18 mei 2000. 142 B.Vl.Reg. houdende wijziging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000



functiewijzigingen, BS 19 november 2015. 143 Artikel 556 B.Vl.Reg. tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de

omgevingsvergunning, BS 27 november 2015.

47

8° industrie en bedrijvigheid;

9° gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen;

10° militaire functie.”

102. Bovendien is een omgevingsvergunning steeds vereist als het onroerende bebouwde goed

een exploitatiewoning bij een gebouw betreft dat onder de functiecategorie ‘land- en tuinbouw in

de ruime zin’ of ‘industrie en bedrijvigheid’ valt en de nieuwe hoofdfunctie na overdracht van enig

zakelijk recht geen binding meer heeft met de al dan niet beëindigde exploitatie (artikel 2, §2

B.Vl.Reg.). Ook zijn er een aantal vrijstellingen opgesomd in het artikel (artikel 2, §1, lid 2 en 3

en §3 B.Vl.Reg.

Afdeling 4. Besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de lijst van toelaatbare

zonevreemde functiewijzigingen

103. Afdeling 3 van de VCRO handelt over de zonevreemde functiewijzigingen. Artikel 4.4.23

VCRO somt de voorwaarden op waaraan voldaan moet zijn vooraleer de omgevingsvergunning

die betrekking heeft op een vergunningsplichtige functiewijziging mag uitgereikt worden waarbij

afgeweken wordt van de bestemmingsvoorschriften.

Meer specifiek moet voldaan zijn aan volgende voorwaarden;

“1° het gebouw of het gebouwencomplex beantwoordt op het ogenblik van de aanvraag

aan alle hiernavolgende vereisten :

a) het gebouw of het gebouwencomplex bestaat,

b) het gebouw of het gebouwencomplex is niet verkrot,

c) het gebouw of het gebouwencomplex is hoofdzakelijk vergund,

d) het gebouw of het gebouwencomplex is niet gelegen in:

1) ruimtelijk kwetsbare gebieden, met uitzondering van parkgebieden en

agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde,

2) recreatiegebieden, zijnde de als dusdanig door een plan van aanleg

aangewezen gebieden, en de gebieden, geordend door een ruimtelijk

48

uitvoeringsplan, die onder de categorie van gebiedsaanduiding «recreatie»

sorteren;

2° de functiewijziging komt voor op een door de Vlaamse Regering vast te stellen lijst,

waarin nadere regelen en bijkomende voorwaarden voor de betrokken wijzigingen van

gebruik kunnen worden bepaald.”144

104. De lijst van functiewijzigingen zoals vermeld in artikel 4.4.23 VCRO werd ingevoerd door

middel van een besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de lijst van toelaatbare

zonevreemde functiewijzigingen. Het oorspronkelijke besluit daterend van 28 november 2003145

werd reeds enkele malen gewijzigd146 alvorens de huidige versie tot stand kwam.147 Zoals de naam

doet vermoeden somt dit besluit op welke functiewijzigingen toegelaten zijn in zonevreemde

context. De functiewijzigingen vermeld in dat besluit kunnen enkel worden toegestaan als voldaan

is aan de voorwaarden vermeld in artikel 4.4.23, eerste lid VCRO (artikel 2, §1 B.Vl.Reg.).148

Daarnaast worden nog bijkomende voorwaarden gesteld waaraan de goedkeuring van de

omgevingsvergunning onderworpen is. Een uitgebreidere beschrijving gaat het bestek van dit

werkstuk echter te buiten.

144 Artikel 4.4.23 VCRO. 145 B.Vl.Reg tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 10 februari

2004. 146 Artikel 145 B.Vl.Reg tot gedeeltelijke operationalisering van het beleidsdomein ruimtelijke ordening,

woonbeleid en onroerend erfgoed en houdende aanpassing van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening

en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 23 juni 2006; Artikel 1 B.Vl.Reg tot wijziging

van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot bepaling van de toelaatbare

functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten de geëigende bestemmingszone, BS 29 juni 2007; Artikel

2 B.Vl.Reg tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot bepaling van

de toelaatbare functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten de geëigende bestemmingszone, BS 29

mei 2009... 147 B.Vl.Reg houdende wijziging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000



functiewijzigingen, BS 17 juli 2015. 148 Artikel 2, § 1 B.Vl.Reg tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS

10 februari 2004.

49

Afdeling 5. Ook opdeling van de woning in meerdere woongelegenheden

105. Onder artikel 4.2.1, 7° VCRO is vergunningsplichtig “een woning opsplitsen of in een

gebouw het aantal woongelegenheden die hoofdzakelijk bestemd zijn voor de huisvesting van een

gezin of een alleenstaande wijzigen, ongeacht of het gaat om een eengezinswoning, een

etagewoning, een flatgebouw, een studio of een al dan niet gemeubileerde kamer”.149 Dit toch

doorvoeren zonder dat hier een vergunning voor bekomen is, maakt een gebruiksmisdrijf uit dat op

dezelfde wijze wordt behandeld als de onvergunde functiewijziging (zie infra 115 e.v.). Het

wijzigen van het aantal woongelegenheden zonder vergunningsplichtige werken is

vergunningsplichtig sedert 1 mei 2000 (artikel 99, §1, eerste lid, 7° DRO).150 Werken die

noodzakelijk waren voor het wijzigen van het aantal woongelegenheden vielen reeds met de

stedenbouwwet van 1962 onder het begrip ‘verbouwen’ (artikel 44, eerste lid stedenbouwwet) en

waren sindsdien of minstens sedert 1 augustus 1996 vergunningsplichtig.151,152

Afdeling 6. De vergunningsplichtige functiewijziging en het voortzettingsmisdrijf

106. Voor het arrest van het Hof van Cassatie van 2 mei 2006 werd in sommige rechtspraak153

aangenomen dat een onvergunde functiewijziging een voortdurend misdrijf uitmaakte dat niet kon

verjaren zolang het onvergunde gebruik niet werd stopgezet. In die rechtspraak werd geoordeeld

dat er actieve daden nodig zijn om de functiewijziging te behouden, terwijl het ‘in stand houden’

een louter passieve gedraging veronderstelt, namelijk het (schuldige) verzuim om een einde te

stellen aan de wederrechtelijke toestand.

107. In een arrest van 2 mei 2006 oordeelde het Hof van Cassatie echter dat ook bij een

onvergunde functiewijziging een onderscheid moet worden gemaakt tussen het ‘plegen’ en het ‘in

stand houden’ van dit misdrijf.154

149 Artikel 4.2.1, 7° VCRO. 150 Inwerkingtreding DRO 18 mei 1999. 151 B.V.Reg. van 16 juli 1996 tot wijzigen van het Vrijstellingsbesluit van 1971, BS 1 augustus 1996. 152 Voor een uitgebreide bespreking, zie F. SEBREGHTS, en V. WILDEMEERSCH, “Vergunningplicht

voor wijziging aantal woongelegenheden: 1 mei 2000 als due date”, TOO 2018, 145-150. 153 D. VANHEUVE. en J. BELEYN, “Zijn onvergunde functiewijzigingen onverjaarbaar?”(noot onder

Correctionele Rechtbank Dendermonde, 13 juni 2005), T.Gem. 2006, afl. 1, 48. 154 E. RENTMEESTERS, “De functiewijziging: aflopend of voortdurend misdrijf? Evolutie in de

rechtspraak” (noot onder Cass. 2 mei 2006), TROS 2007, 57-59; D. VANHEUVE. en J. BELEYN, “Zijn

50

1. Cass. 2 mei 2006

108. Het cassatiearrest van 2 mei 2006155 handelde over de wijziging van de hoofdfunctie van

een onroerend bebouwd goed van de functiecategorie verblijfsrecreatie naar de functiecategorie

wonen (hetgeen een vergunningsplichtige functiewijziging uitmaakte krachtens toenmalig artikel

99, §1, eerste lid, 6° DRO, nu artikel 4.2.1, 6° VCRO) en de daaropvolgende verdere bewoning.

De appelrechters van het hof van beroep van Gent waren van oordeel dat zowel de strafvordering

als de herstelvordering niet langer ontvankelijk was, aangezien het gebouw niet gelegen was in een

ruimtelijk kwetsbaar gebied (het instandhoudingsmisdrijf is opgeheven) en het oprichtingsmisdrijf

reeds verjaard was.

In het eerste cassatiemiddel voerde de Procureur-Generaal bij het hof van beroep van Gent aan dat

er in casu geen sprake zou zijn van een voortdurend misdrijf van instandhouding, maar van een

voortgezet misdrijf156 van ongeoorloofde functiewijziging, waarvoor de strafsanctie in artikel 146,

eerste lid, 1° DRO157 ook in niet ruimtelijk kwetsbare gebieden nog steeds van toepassing is.

109. Het behoeft inderdaad geen twijfel dat er een onvergunde functiewijziging is voltrokken.

Het Hof van Cassatie gaat echter niet mee in de redenering van de Procureur-Generaal dat er sprake

zou zijn van een voortzettingsmisdrijf van ongeoorloofde functiewijziging. Het Hof oordeelt dat;

“De omstandigheid dat de hoofdfunctie wonen een zekere continuïteit veronderstelt, staat

niet eraan in de weg dat de wijziging van de functie van een onroerend bebouwd goed van

verblijfsrecreatie naar wonen, zich op een welbepaald ogenblik voordoet. Het misdrijf van

instandhouding van deze niet-vergunde maar vergunningsplichtige functiewijziging bestaat

in het schuldig verzuim om aan het bestaan van de aldus wederrechtelijk doorgevoerde

functiewijziging een einde te maken, wat inzonderheid blijkt uit het verdere gebruik van het

onvergunde functiewijzigingen onverjaarbaar?”(noot onder Correctionele Rechtbank Dendermonde, 13 juni

2005), T.Gem. 2006, afl. 1, 47. 155 Cass. 2 mei 2006, AR P.06.0100.N. 156 Men bedoelt hier naar alle waarschijnlijkheid het ‘voortzetten’, aangezien men verwijst naar artikel 146,

eerste lid DRO en niet het voortgezet misdrijf voortvloeiend uit artikel 65 Sw. 157 Later artikel 6.1.1 eerste lid, 1° VCRO en sedert de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet artikel

6.2.1, eerste lid, 1° VCRO.

51

onroerend bebouwd goed overeenkomstig de niet-vergunde gewijzigde functie. Als

voortdurend misdrijf, dit is een misdrijf dat bestaat in een ononderbroken en door de dader

bestendigde wederrechtelijke toestand, onderscheidt het zich van de wederrechtelijke

functiewijziging doordat het noodzakelijk daarop volgt. De permanente bewoning maakt

aldus geen constitutief deel uit van het misdrijf van uitvoering van de in deze zaak aan de

orde zijnde vergunningsplichtige functiewijziging. De permanente bewoning is de

wederrechtelijke toestand die volgt op dit misdrijf. Uit de permanente bewoning kan alleen

worden afgeleid dat het misdrijf van uitvoering van de bedoelde functiewijziging heeft

plaats gevonden.”

1.1. Conclusie

110. Het Hof van Cassatie spreekt zich uit over de vraag of er bij schending van artikel 99, §1

eerste lid, 6° DRO sprake kan zijn van een strafbaar voortzetten van ongeoorloofde

functiewijziging in plaats van een voortdurend misdrijf van instandhouding. Het Hof aanvaardt de

redenering van de inspectie niet en oordeelt dat er sprake is van een inbreuk op de

vergunningsplicht, die na afloop van deze inbreuk verder wordt in stand gehouden, hetgeen op dat

ogenblik niet meer strafbaar is behoudens in ruimtelijk kwetsbaar gebied. Het Hof van Cassatie

neemt bovendien aan dat het verdere gebruik door het stellen van actieve handelingen een

instandhoudingsmisdrijf kan uitmaken (in tegenstelling tot het standpunt ingenomen door de

‘believers’, zie supra nr. 81).

Er kan geconcludeerd worden dat de actieve handelingen die volgen op een onvergunde

functiewijziging de instandhouding van die inbreuk uitmaken. De instandhouding door gebruik is

een ‘voortdurend misdrijf” dat bestaat in een ononderbroken en door de dader bestendigde

wederrechtelijke toestand. Dit is te onderscheiden van de wederrechtelijke vergunningsplichtige

functiewijziging, die een aflopend misdrijf is. Het feit dat de oorspronkelijke inbreuk wordt

bestendigd aan de hand van actieve daden doet hier niet aan af. Het instandhouden in de zin van

artikel 146, eerste lid, 1° DRO, later artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO en uiteindelijk artikel 6.2.1,

eerste lid, 1° VCRO hoeft dus zeker niet noodzakelijk te bestaan in een zuivere passieve houding.

Het is aan de feitenrechter om te oordelen wanneer de wederrechtelijke functiewijziging werd

uitgevoerd en wanneer ze werd in stand gehouden.

52

1.2. Redenering toepasbaar op handelingen in strijd met

bestemmingsvoorschriften?

111. Bovenstaande uitspraak van het Hof van Cassatie valt toe te juichen. Zij stelt in duidelijke

bewoording dat de onvergunde, doch vergunningsplichtige gebruikswijziging een aflopend

misdrijf uitmaakt en voltrokken is van zodra de nieuwe functie aan het onroerend goed wordt

gegeven. In het arrest wordt evenwel nergens vermeld of het verdere actief gebruik eveneens een

inbreuk maakt op artikel 6.1.1, eerste lid 2° of 6° VCRO (strijdig gebruik). Toch meent een deel

van de rechtsleer dat bovenstaande redenering analoog toepasbaar is op handelingen in strijd met

bestemmingsvoorschriften.158

112. Deze rechtsleer, die overigens de overgrote meerderheidsstrekking was ten tijde van de

discussie, redeneert dat ook bij bijvoorbeeld een onvergunde functiewijziging waarna zich

gebruikshandelingen voordoen in strijd met de bestemmingsvoorschriften moet gelden dat

enerzijds dit strijdig gebruik zich op een bepaald moment voordoet en zich consolideert en

anderzijds dat het verzuim om aan dit verdere strijdig gebruik een einde te maken gelijk staat met

de instandhouding van dit strijdig gebruik. Het in stand houden van een ononderbroken bestendigde

wederrechtelijke toestand van strijdig gebruik vormt een voortdurend misdrijf, zelfs indien dit

gebruik bestaat uit opeenvolgende actieve handelingen.

113. Een bepaalde strekking in de rechtsleer staat hier diametraal tegenover.159 Deze is de

opvatting toegedragen dat met het stellen van handelingen in strijd met het

bestemmingsvoorschrift, telkens nieuwe afzonderlijke misdrijven worden begaan die verbonden

zijn door eenzelfde misdadig opzet en die daardoor één langgerekt collectief of voortgezet misdrijf

uitmaken.160 Men kan pleiten voor beide visies.

158 Met name de ‘non-believers’ waaronder P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend

of een voortdurend karakter? Op zoek naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 22; P. FLAMEY en

G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO &

Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 9; R. SLABBINCK, “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig

gebruik?” (noot onder Cass. 8 februari 2013), TROS 2013, (216) 225. 159 De ‘believers’ waaronder P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682) 689-

691; P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 295-297. 160 Zie ook de tegenstelling tussen de voorstanders en tegenstanders van het voortzettingsmisdrijf.

53

114. Hoe wenselijk de aanname van de meerderheidsstrekking ook kan zijn, er is geen

eensgezindheid in de rechtsleer om het actief gebruik strijdig met de bestemmingsvoorschriften

ook te beschouwen als een gedepenaliseerd instandhoudingsmisdrijf. In het cassatiearrest van 2

mei 2006 was er nooit sprake van enige strijdigheid met bestemmingsvoorschriften. Daar Cassatie

zich (in dit arrest) niet uitspreekt over strijdig gebruik, kan men de gevolgde redenering niet zonder

meer doortrekken naar strijdig gebruik (artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO).

Vandaar worden in deze dissertatie de twee gebruiksmisdrijven strikt gescheiden behandeld. Indien

zou blijken dat de rechtspraak klaarheid schept én meent dat ook strijdig gebruik volgens artikel

6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO (eventueel volgend op een functiewijziging) een

instandhoudingsmisdrijf uitmaakt, is hiermee de kous af. Desalniettemin blijkt dat ook het Hof van

Cassatie artikel 6.1.1, eerste lid 1° VCRO enerzijds en artikel 6.1.1, eerste lid 2° en 6° VCRO

anderzijds als twee totaal verschillende misdrijven behandelt.

2. Cass. 14 oktober 2014

115. In haar arrest van 14 oktober 2014 bevestigt het Hof van Cassatie duidelijk de draagwijdte

van het voortzettingsmisdrijf in het kader van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO.161 Het Hof boog

zich in casu over een beroep tegen een arrest van de strafkamer van het hof van beroep van Gent

van 21 december 2012. Het hof van beroep was van oordeel dat de beklaagden zich schuldig hadden

gemaakt aan een voortzettingsmisdrijf door het verhuren van een woning die zonder vergunning

werd opgedeeld in kamers.

116. Het Hof van Cassatie volgde deze redenering niet, en definieert in het arrest voor het eerst

wat moet begrepen worden onder het voortzetten van een inbreuk. Het Hof omschrijft daarbij de

verschillende strafbare gedragingen uit artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO als volgt (telkens

specifiek toegespitst op een inbreuk op de vergunningsplicht voor het wijzigen van het aantal

woongelegenheden);

161 Cass. 14 oktober 2014, AR P.13.0209.

54

“- Uitvoeren: het materieel verrichten van het opsplitsen van een woning of het

wijzigen in een gebouw van het aantal woongelegenheden;

- Voortzetten: het verder uitvoeren van het opsplitsen van een woning of het wijzigen

in een gebouw van het aantal woongelegenheden na een verval, schorsing of

vernietiging van de stedenbouwkundige vergunning;

- Instandhouden: het schuldig verzuim om aan het bestaan van de wederrechtelijke

opsplitsing van de woning of de wijziging van het gebouw wat betreft het aantal

woongelegenheden een einde te maken.”

Van het ‘voortzetten’ van een inbreuk is volgens het Hof slechts sprake wanneer de inbreuk verder

wordt uitgevoerd na verval, schorsing of vernietiging van de vergunning. Het Hof voegt er in zijn

arrest overigens uitdrukkelijk aan toe dat het ‘gebruiken’ of het ‘laten gebruiken’, al dan niet door

verhuring, van de illegaal tot stand gebrachte woongelegenheden geen ‘voortzetting’ van de

oorspronkelijke inbreuk uitmaakt. Met andere woorden het is niet omdat ‘actief gebruik’

(misschien) verder gaat dan zuivere instandhouding, dat het daarom meteen strafbaar zou kunnen

gesteld worden als een vorm van ‘voortzetting’ van de oorspronkelijke inbreuk.162

2.1. Conclusie

117. Hiermee bevestigt en versterkt het Hof van Cassatie diens zienswijze zoals tot uiting

gebracht in het cassatiearrest van 2 mei 2006. Beide arresten kaderen strikt genomen enkel binnen

de toepassing van artikel 6.1.1, eerste lid 1° VCRO. Ook hierin lezen voorstanders van dit

standpunt dat de inhoud van het arrest kan worden uitgebreid naar het zogenaamde strijdige

gebruik. G. VERHELST redeneert dat een analoge toepassing mogelijk is, aangezien in de artikelen

6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO ook spreken over het uitvoeren/plegen, voortzetten of in stand

houden van inbreuken. De ‘uitvoering’ slaat dan op de initiële inbreuk, waarbij de met het

bestemmingsplan strijdige toestand in het leven wordt geroepen, de ‘instandhouding’ slaat op het

verzuim om een einde te stellen aan deze toestand en van ‘voortzetting’ van de inbreuk zal slechts

162 G. VERHELST, “Cassatie maakt komaf met het voortzettingsmisdrijf” (noot onder Cass. 14 oktober

2014), TOO 2014, (522) 522-523.

55

sprake zijn wanneer de inbreuk wordt verdergezet na een verval, schorsing of vernietiging van de

stedenbouwkundige vergunning. 163

118. Over de situatie waarbij na de uitvoering van het oprichtingsmisdrijf vervolgens strijdig

gebruik optreedt, wordt in dit cassatiearrest wederom geen uitspraak gedaan. Het verdere actief

gebruik maakt in het kader van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO inderdaad een instandhouding uit

naar mening van het Hof, in de gevallen waarin dit gebruik niet strijdig is. Het verder actief gebruik

is instandhouding. Verder strijdig gebruik is dit niet zonder meer.

119. Dit standvastig vastklampen aan een potentieel analoge toepassing van de

cassatierechtspraak inzake de vergunningsplichtige functiewijziging en het strafbaar strijdig

gebruik is opmerkelijk. Tussen deze twee reeds aangehaalde arresten deed het Hof van Cassatie

allerlei uitspraken omtrent artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO (zie ‘strafbaar strijdig gebruik’,

infra nr. 134 e.v.), waarbij het Hof diens wil om de twee misdrijven anders te behandelen duidelijk

te kennen geeft. Voor de volledigheid weze opgemerkt dat het Hof de twee gebruiksmisdrijven

gelijk behandelt wat het ‘voortzetten’ betreft. Ook bij het strijdig gebruik aanvaardt het Hof van

Cassatie het ‘voortzettingsmisdrijf’ niet als actieve variant van instandhouding. Waar het Hof van

Cassatie een actieve variant van in stand houden bij de vergunningsplichtige functiewijziging

evenwel volledig van tafel gooit, is dit bij het strijdig gebruik niet het geval. Daar slaagt de inspectie

in het creëren van een nieuw soort ‘in stand houden’ door de introductie van het ‘actief strijdig

gebruik’ als tegenhanger van het instandhoudingsmisdrijf. De passiviteit van het in stand houden

wordt bij het strijdig gebruik immers wél aanvaard. Wat de inspectie verloor met het

‘voortzettingsmisdrijf’, maakt het aldus goed met het misdrijf van actief strijdig gebruik krachtens

artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO (infra nr. 164 e.v.).

163 G. VERHELST, “Cassatie maakt komaf met het voortzettingsmisdrijf” (noot onder Cass. 14 oktober

2014), TOO 2014, (522) 523.

56

Afdeling 7. De eerste ingebruikname

1. Algemeen

120. In tegenstelling tot de wijziging van de hoofdfunctie van een gebouw is het vestigen van

het eerste gebruik (de ingebruikname) van ditzelfde gebouw niet vergunningsplichtig. Het

toepassingsgebied van de vergunningsplichtige gebruikswijziging is beperkt tot het gebruik van

een hoofdzakelijk vergund gebouw (een gebouw dat niet onwettelijk werd opgericht). Dit verklaart

waarom het decreet van 28 juni 1984 wel gebruikswijzigingen maar niet de ingebruikname zelf

vergunningsplichtig stelt: de vergunningsplicht voor de ingebruikname bestond immers reeds als

onderdeel van de vergunning tot bouwen. Artikel 4.1.1, 7° VCRO definieert wat moet verstaan

worden onder het begrip ‘hoofdzakelijk vergund’.164

2. Cass. 8 februari 2013

121. Het Hof van Cassatie doet in zijn arrest van 8 februari 2013165 uitspraak over een beroep

gericht tegen het arrest van het hof van beroep te Gent van 20 maart 2009. Het betrof in casu een

appartementsgebouw in woongebied, afgewerkt en in gebruik genomen na de vernietiging van de

stedenbouwkundige vergunning. Het beroep handelde over de rechtmatigheid van een bevel tot

staken met het (niet-strijdig) illegaal gebruik als gevolg van de ingebruikname van een onvergunde

constructie. Het Hof van Cassatie oordeelde dat de eerste ingebruikname van een zonder

vergunning opgetrokken gebouw, noch een onderdeel is van het misdrijf van oprichting van dit

gebouw, noch een eigenstandig misdrijf is.

“Uit de samenhang van de artikelen 146, eerste lid, en 99, § 1, eerste lid, 6° en 7°,

Stedenbouwdecreet 1999 kan niet worden afgeleid dat de ingebruikneming van een

onvergund gebouw een strafbare stedenbouwkundige inbreuk uitmaakt.”

164 Advies RvS 1 februari 1984, Parl.St. Vl.Parl. 1983-84, nr. 260/1, 2; Verslag van de Commissie voor

ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud (M.TYBERGHIEN-VANDENBUSSCHE), Parl.St.

Vl.Parl. 1983-84, nr. 260/2, 7-8; P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682)

686-687. 165 Cass. 8 februari 2013, AR C.10.0585.N.

57

Dit impliceert dat het vestigen van een eerste functie in een onwettig opgericht gebouw niet

vergunningsplichtig is. Dit in tegenstelling tot de functiewijziging van een bestaand gebouw,

vergunningsplichtig krachtens artikel 99, § 1, eerste lid, 6° en 7° DRO 1999; artikel 4.2.1, 6°

VCRO. Men kan bemerkelijk argumenteren dat de ruimtelijke impact van het tot stand brengen

van de eerste functie kleiner is dan een eventueel daaropvolgende functiewijziging. Bovendien kan

de functiewijziging slechts doorgevoerd worden indien het gebouw hoofdzakelijk vergund is, wat

blijkens dit arrest geen vereiste is voor de ingebruikname.166 Hoe dan ook staat door dit oordeel

vast dat de ingebruikname167 an sich geen strafbare gebruikshandeling is en dat de ingebruikname

en het gebruik dat daaruit voortvloeit niet vergunningsplichtig is.168

122. Discussie rees over het geval waarbij een gebouw stedenbouwkundig vergund werd, doch

het eerste gebruik een andere functie inhield dan werd bepaald in de stedenbouwkundige

vergunning. Het Hof van Cassatie doet hierover uitspraak in zijn arrest van 4 november 2014. Voor

dit arrest werd de problematiek evenwel reeds ‘verholpen’ met een nieuwe bepaling in artikel 6.2.1

VCRO, ingevoerd door artikel 30 handhavingsdecreet.

3. Artikel 30 handhavingsdecreet

123. Artikel 30 handhavingsdecreet verving artikel 6.2.1 VCRO. Meer specifiek stelde het in

artikel 6.2.1, 6° VCRO strafbaar “het uitvoeren of voortzetten van handelingen aan niet-

hoofdzakelijk vergunde constructies die niet het voorwerp hebben uitgemaakt van uitgevoerde

herstelmaatregelen in de zin van artikel 6.6.1, § 2”.

124. In hoofde van de decreetgever was de situatie na het cassatiearrest van 8 februari 2013 als

volgt. De ingebruikname volgend op een illegale constructie is niet strafbaar. De ingebruikname

van een legaal gebouw, doch waarbij de ingebruikname strijdig is met de bestemming gegeven aan

het goed zoals in de vergunning, is wel strafbaar. Met de invoering in het handhavingsdecreet (maar

quasi onmiddellijke schrapping) van de strafbaarheid van handelingen aan niet-hoofdzakelijk

166 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 295-296. 167 Behoudens strijdigheid met een rechtstreeks werkend voorschrift. 168 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 295-296.

58

vergunde constructies, had de decreetgever tot doel zo een einde te maken aan de verschillende

behandeling.

125. Het was volgens de parlementaire voorbereiding van het handhavingsdecreet niet de

bedoeling van de decreetgever dat de ingebruikname van een onvergund gebouw geen strafbare

inbreuk kon uitmaken (in tegenstelling tot de conclusie van het Hof van Cassatie in diens arrest

van 8 februari 2013). In tegendeel was het uitgangspunt van de decreetgever bij de introductie van

de vergunningsplicht voor gebruikswijzigingen dat illegale gebouwen nooit legaal konden worden

gebruikt. Vandaar ook dat de vergunningsplicht voor gebruikswijzigingen uitdrukkelijk beperkt

werd tot vergunde gebouwen.169 De eerste vestiging van een hoofdfunctie in een illegaal

opgetrokken gebouw is in beginsel steeds ruimtelijk relevant. Het daarop volgende gebruik zal

echter maar ruimtelijk relevant en dus strafbaar zijn wanneer het gebruik strijdig is met een

stedenbouwkundig voorschrift.170

126. Nog voor dit decreet evenwel in werking kon treden, werd één en ander reeds gewijzigd

door de ‘codextrein’171. Één van de bepalingen die de codextrein wijzigde was de nieuw ingevoerde

strafbaarstelling bij handelingen aan niet-hoofdzakelijk vergunde constructies. Reden voor de

opheffing van de bepaling was het cassatiearrest van 4 november 2014.

4. Cass. 4 november 2014

127. Het cassatiearrest van 4 november 2014172 was gericht tegen het arrest van het hof van

beroep van Antwerpen van 6 maart 2013. Op 26 mei 1993 had een bouwheer een vergunning

bekomen om een bestaand hoevecomplex te renoveren. Luidens de vergunning werd het

hoofdgebouw uitgebreid tot acht appartementen, het vrijstaand bijgebouw tot drie garages en de

aanbouw werd verbouwd tot een dubbele open garage en bergingen. De bouwheer hield zich niet

aan de werken zoals vergund en maakte van de bijgebouwen studio’s waardoor hij de bestemming

169 Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl. 2013-

14, nr. 2419/1, 24-25. 170 Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl. 2013-

14, nr. 2419/1, 24-25. 171 Decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving,

BS 20 december 2017. 172 Cass. 4 november 2014, AR P.13.0768/N.

59

ingeschreven in de bouwvergunning niet respecteerde. De feitenrechter oordeelde evenwel dat er

omstreeks 1993 geen vergunningsplicht bestond omtrent deze functiewijziging aangezien artikel 1

van het B.Vl.Reg van 17 juli 1984 houdende het vergunningsplichtig maken van sommige

gebruikswijzigingen173 de wijziging van het gebruik van een vergund gebouw in woongebied enkel

vergunningsplichtig maakte wanneer het nieuwe gebruik bestond in “een dancing, het opslaan van

schroot, autowrakken en afvalprodukten, het te koop of in ruil aanbieden van goederen of diensten

binnen een ruimte groter dan driehonderd vierkante meter”. Bij de vergunningsplichtige

functiewijziging moet enkel aan de vergunningsplicht voldaan zijn zoals die op het moment geldt.

Bij gebrek aan een misdrijf verklaarde de feitenrechter de herstelvordering ongegrond.174 In diens

cassatievoorzienning diende de inspectie het dus over een andere boeg te gooien.

128. Om te beginnen stelde de inspectie in cassatie dat de vergunningsplicht voor de

functiewijziging van het decreet van 28 juni 1984175 en het uitvoeringsbesluit van 17 juli 1984176

(beiden in werking getreden op 9 september 1984) enkel van toepassing was op reeds vergunde

gebouwen, dit wil zeggen gebouwen die waren opgericht en in gebruik genomen in

overeenstemming met het oorspronkelijk vergund gebouw.177 In casu zouden ze dus niet van

toepassing zijn, aangezien het niet over een gebruikswijziging ging maar een ingebruikname.

Wat betreft de ingebruikname stipuleerde men dat uit de VCRO volgt dat een stedenbouwkundige

vergunning de toelating omvat tot het vestigen van een eerste gebruik van de vergunde constructie,

conform deze vergunning. De oprichting en ingebruikname in strijd met de vergunde functie is een

miskenning van de vergunningsvoorwaarden en strafbaar. De inspectie verwees hierbij naar de

rechtsleer van P. VANSANT waarin deze stelt dat de constructie en de (eerste) ingebruikname een

onlosmakelijke eenheid uitmaken en dat het zich niet houden aan de in de bouwplannen opgenomen

bestemming samen met de ingebruikname het misdrijf oplevert van bouwen in strijd met de

173 BS 30 augustus 1984. 174 A. LUST, “Een nieuwe deuk voor de ‘gebruiksleer’ van de stedenbouwkundige inspectie”, TOO 2015,

(53) 56. 175 BS 30 augustus 1984. 176 BS 30 augustus 1984. 177 Cass. 4 november 2014, AR P.13.0768.N.

60

vergunning volgens artikel 44, §1, 1° van de stedenbouwwet van 1962 (later artikel 6.1.1, eerste

lid, 1° VCRO en huidig artikel 6.2.1, eerste lid, 1° VCRO).178

129. Wat de inspectie in feite beoogt is het gebruik in strijd met de bestemming conform de

verleende vergunning afzonderlijk strafbaar stellen. Het arrest van 4 november 2014 veegt deze

zienswijze voor eens en altijd van tafel. Zeer duidelijk oordeelt het Hof van Cassatie dat;

“Noch uit de tekst van die bepalingen noch uit de wetsgeschiedenis ervan kan worden

afgeleid dat de regelgever niet alleen het uitvoeren van werken strijdig met de verleende

vergunning, maar ook het eerste gebruik van het gebouw in strijd met de uit de vergunning

voortvloeiende bestemming wilde en wil strafbaar stellen. Dit volgt evenmin uit de

omstandigheid dat vanaf 9 september 1984 ingevolge artikel 44, § 1, 7°, Stedenbouwwet,

artikel 42, § 1°, 7°, Stedenbouwdecreet 1996, artikel 192bis, Stedenbouwdecreet 1999 en

artikel 7.5.1, Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening het zonder vergunning wijzigen van het

gebruik of de hoofdfunctie van reeds vergunde gebouwen strafbaar wordt gesteld.” 179

130. Enkel de functiewijziging is vergunningsplichtig. Er is geen bepaling in artikel 4.2.1 VCRO

die het gebruik van de onvergunde wijziging van de hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed

vergunningsplichtig stelt, waardoor dergelijk gebruik a fortiori niet onder de strafbepaling van

artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO kan vallen.180 Bijgevolg is een ingebruikname nooit strafbaar.

Noch indien zij volgt op een illegale constructie (illegaal gebouw impliceert dus in geen geval

illegaal gebruik), noch indien zij volgt op een vergunde constructie doch waarbij zij met het

voorziene gebruik niet overeenstemt.

178 Cass. 4 november 2014, Arr. Cass. 2014, (2467) 2472; A. LUST, “Een nieuwe deuk voor de

‘gebruiksleer’ van de stedenbouwkundige inspectie”, TOO 2015, (53) 56. 179 A. LUST, “Een nieuwe deuk voor de ‘gebruiksleer’ van de stedenbouwkundige inspectie”, TOO 2015,

afl. 1, (53) 56. 180 A. LUST, “Een nieuwe deuk voor de ‘gebruiksleer’ van de stedenbouwkundige inspectie”, TOO 2015,

afl. 1, (53) 56-57.

61

Afdeling 8. Decreet van 8 december 2017

131. Artikel 163 van het decreet van 8 december 2017181 (de ‘codextrein’) wijzigt artikel 30

handhavingsdecreet doordat zij onder andere artikel 6.2.1, 6° VCRO afschaft en vervangt door “het

uitvoeren van handelingen in een conform artikel 5.6.8 aangeduid watergevoelig

openruimtegebied”. De verantwoording van artikel 163 codextrein tot wijziging van artikel 30

handhavingsdecreet is terug te vinden in de memorie van toelichting van het ontwerp van decreet

van 8 december 2017;

“Punt 6 werd ingevoerd na een arrest van het Hof van Cassatie van 8 februari 2013

(C.10.0585.N). In dit arrest is gesteld dat de ingebruikname van een onvergund gebouw

geen strafbare inbreuk uitmaakt. Hierin werd een ongelijkheid ontwaard met de

ingebruikname van een vergund gebouw tegen de in de aanvraag aangegeven functie in.

Het in gebruik nemen van een vergund gebouw niet-conform de uit de vergunning -voor het

oprichten van een gebouw- voortvloeiende bestemming werd gezien als een miskenning van

de vergunning zelf en werd strafbaar geacht door de inspectiediensten.

Deze rechtsopvatting werd inmiddels eveneens verworpen door het Hof van Cassatie bij

arrest van 4 november 2014 (P.13.0768.N/6). Ook het eerste gebruik van een gebouw in

strijd met de uit de vergunning voortvloeiende bestemming, is op zich niet strafbaar. De

beide interpretaties van het Hof van Cassatie volgen dezelfde strekking zodat elke mogelijke

ongelijkheid, die eerder werd gedetecteerd, wordt opgeheven. Artikel 6.2.1, 6°, van de

VCRO, dat tot doel had hieraan te verhelpen, is dan ook overbodig geworden.”182

181 Decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving,

BS 20 december 2017 182 Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 175-176.

62

Afdeling 9. Conclusie

132. Sedert het Besluit van de Vlaamse Regering van 17 juli 1984 zijn bepaalde wijzigingen van

de hoofdfunctie van een bebouwd onroerend goed toegevoegd aan de vergunningsplicht. Na de

afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf in de ruimtelijke gebieden die niet kwetsbaar zijn,

poogde de inspectie om het gebruik volgende op het aflopend misdrijf van de niet-vergunde doch

vergunningsplichtige functiewijziging te kwalificeren als een ‘voortzetten’ van het

oprichtingsmisdrijf. Na de onomstotelijke cassatiearresten van 2 mei 2006 en 14 oktober 2014 heeft

het Hof van Cassatie deze pogingen onomwonden naar de prullenmand verwezen. Voortzetten

maakt geen actieve variant uit van in stand houden, toch niet inzake de gevallen van artikel 6.1.1,

eerste lid, 1° VCRO.

133. Ook wat betreft de ingebruikname heerst geen enkele twijfel meer. Het eerste gebruik van

een bebouwd onroerend goed is niet vergunningsplichtig en dienvolgens ook niet strafbaar gesteld

namens artikel 6.1.1 VCRO (dit artikel werd opgesplitst in de artikelen 6.2.1 en 6.2.2 VCRO) om

de eenvoudige reden dat dit nergens decretaal bepaald is. Het Hof van Cassatie heeft de idee die

heerste in hoofde van de decreetgever inzake de verschillende behandeling tussen een

legaal/illegaal opgericht gebouw en het daaropvolgende eerste gebruik weggenomen. Middels het

arrest van 14 oktober 2014 blijkt dat noch de ingebruikname van een illegaal gebouw, noch de

ingebruikname van een legaal gebouw, doch in strijd met de functie zoals opgegeven in de

vergunning, een misdrijf kan uitmaken.

63

Hoofdstuk 3: Het strafbaar strijdig gebruik

Afdeling 1. Inleiding

134. Met de geleidelijke afbouw van het instandhoudingsmisdrijf is het accent in de ruimtelijke

ordening (en vooral de handhaving) verschoven van illegale constructies naar het (strijdige)

gebruik van (al dan niet illegale) constructies.183 De vergunningsplichtige functiewijziging is hier

slechts één voorbeeld van.

135. Sedert de wet van 22 december 1970 is het plegen van inbreuken op rechtstreeks werkende

voorschriften strafbaar (hieronder vallen de verkavelingen, de bijzondere plannen van aanleg en de

bouwen verkavelingsvergunningen).184 Hiermee wordt een extra categorie toegevoegd aan de

strafbaarstellingen zoals deze bestonden met ingang van de stedenbouwwet.185

136. Ondanks het ingrijpen van de wetgever was het gebruik op zich nog niet rechtstreeks

strafbaar. De stedenbouwwet en de gewestplannen handelen weliswaar over de

bodembestemmingen, maar regelen niet het gebruik ervan. Het gebruik van een goed an sich was

tot dan niet onderworpen geweest aan een vergunning. Hier kwam verandering in met het

‘minidecreet’ van 28 juni 1984186 (supra nr. 90 e.v.) dat de relatie tussen de bestemming en het

gebruik regelde door bepaalde wijzigingen van de (hoofd)functie van een gebouw

vergunningsplichtig te stellen.

137. Nog steeds waren de bestemmingsvoorschriften en gewestplannen evenwel nooit

rechtstreeks van toepassing op de rechtsonderhorige. Zij waren ook niet geconsipieerd met die

doelstelling, maar louter als richtsnoer voor de beslissingnemende overheid.187 Hieraan kwam een

einde met de inwerkingtreding van het DRO. Waar voordien enkel inbreuken op de bijzondere

plannen van aanleg strafbaar waren, werden vanaf 1 mei 2000 de gewestplannen en de (nieuwe)

183 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682) 682. 184 Artikel 64 wet van 22 december 1970 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie

van de ruimtelijke ordening en Stedenbouw, BS 5 februari 1971. 185 Artikel 64 Wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april

1962. 186 Decreet van 28 juni 1984 houdende aanvulling van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van

de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 30 augustus 1984. 187 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682) 683.

64

ruimtelijke uitvoeringsplannen rechtstreeks van toepassing op de rechtsonderhorige en werd de

miskenning ervan strafbaar gesteld (ook voor wat betreft de niet-vergunningsplichtige handelingen,

zie infra nr.196).188

Afdeling 2. Kwalificatie van het misdrijf van strafbaar strijdig gebruik

138. Dat de inspectie bot ving bij de hoven en rechtbanken met haar constructie van het

voortzettingsmisdrijf inzake artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO wat betreft de vergunningsplichtige

functiewijziging (supra nr. 106 e.v.) weerhield haar er niet van ook de rest van dit artikel onder de

loep te nemen. Ook in artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO wordt melding gemaakt van het

‘voortzetten’ van handelingen in strijd met een ruimtelijk uitvoeringsplan, stedenbouwkundige en

verkavelingsverordeningen en plannen van aanleg. Hoewel het ‘voortzettingsmisdrijf’ ook in deze

categorie geen al te groot succes bleek, stootte de inspectie evenwel op een alternatieve achterpoort,

namelijk het voortgezet (actief) strijdig gebruik.

1. Geen herkwalificatie van instandhouden naar strijdig gebruik

139. In diens eerste poging trachtte de inspectie de idee van het ‘voortzettingsmisdrijf’ te

introduceren in de geschillen die reeds hangende waren om zodoende alsnog een veroordeling te

bekomen. Het Hof van Cassatie deed hieromtrent op gelijksluidende wijze uitspraak in de arresten

van 10 en 17 januari 2012.

1.1. Cass. 10 en 17 januari 2012

140. In zaken die reeds aanhangig gemaakt waren voor 1 september 2009189 probeerde de

inspectie een herkwalificatie van de tenlastelegging van instandhouding naar voortzetting te

bekomen.190

188 M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, (1786) 1787; P. VANSANT,

“Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682) 683. 189 Datum van inwerkingtreding VCRO. 190 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het


65

141. Ter herinnering is de rechter vrij om de hem voorgelegde feiten te herkwalificeren, op

voorwaarde dat deze herkwalificatie geen nieuwe feiten betrekt in de tenlastelegging en dat dit

gebeurt met de eerbiediging van de rechten van de verdediging. Een partij hoeft bovendien de

juridische grondslag van zijn vordering niet aan te halen op grond van de principes ius novit curia

en dabo mihi factu, dabo tibi ius. Desalniettemin is de rechter gebonden door de feiten zoals

vermeld in de inleidende dagvaarding. Een uitbreiding of aanpassing van een eis is slechts mogelijk

voor zover deze berust op een feit of akte aangevoerd in de dagvaarding, zelfs indien de juridische

omschrijving verschillend is. De rechter zal evenwel over weinig ruimte beschikken om te

herkwalificeren indien ‘instandhouden’ in plaats van ‘permanent bewonen’ als feit werd

aangehaald.191

142. Het arrest van 10 januari 2012192 handelde over een cassatievoorziening tegen een arrest

van het hof van beroep van Brussel van 29 maart 2011. Het hof van beroep stelde vast dat de

instandhouding van stallen die deels werden gebruikt voor bewoning gedepenaliseerd was, omdat

deze gelegen waren in (niet-ruimtelijk kwetsbaar) agrarisch gebied. De tenlastelegging sprak enkel

over daden van instandhouding, waardoor de poging van de inspectie tot herkwalificatie naar het

misdrijf van ‘strijdig gebruik’ zoals in artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO werd geweigerd.

De inspectie was de mening toegedragen dat het plegen van een inbreuk op het gewestplan door

het niet-vergund gebruik van een constructie in strijd met de bestemmingsvoorschriften een

voortdurend misdrijf uitmaakt, voor zover een ononderbroken delictuele toestand bestaat die door

de dader wordt bestendigd. Terzijde werd opgeworpen dat er minstens sprake was van een

voortgezet misdrijf, in zoverre de opeenvolgende inbreuken van strijdig gebruik op de

bestemmingsvoorschriften eenzelfde misdadig opzet hebben, waarvan de verjaring slechts een

aanvang neemt vanaf het laatste feit.193


gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 11-12. 192 Cass. 10 januari 2012, AR P.11.0843.N. 193 Artikel 65 Sw.

66

143. Het Hof antwoordde op de argumenten van de GSI als volgt;

“Anders dan het ‘plegen’ of het ‘voortzetten’ van de inbreuk op een bestemmingsvoorschrift

door een daarmee strijdig gebruik, die het stellen van één of meerdere zowel positieve als

aflopende handelingen van gebruik veronderstellen, vormt de ‘instandhouding’ één

voortdurend misdrijf van behoud van de delictuele toestand van gebruik die ten gevolge

van voormelde positieve handelingen is ontstaan en waaraan de dader geen einde stelt. De

voltooiing van het plegen of het voortzetten van het strijdig gebruik door het beëindigen

van voormelde positieve handelingen sluit het voortbestaan van een met het

bestemmingsvoorschrift strijdige toestand die door dit gebruik is ontstaan, niet uit. (artikel

146, eerste lid, Stedenbouwdecreet 1999, thans artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO)

In zoverre het middel aanvoert dat bij de inbreuk op de gewestplanbestemming door strijdig

gebruik van de constructie het misdrijf zelf enkel voortduurt of wordt voortgezet maar geen

eerder voltooid misdrijf door verzuim wordt in stand gehouden, faalt het naar recht”

De tenlastelegging wegens feiten van instandhouding kan niet geherkwalificeerd worden naar een

tenlastelegging wegens voortzetting (zowel in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid VCRO als in de

strafrechtelijke betekenis) van een inbreuk op een bestemmingsvoorschrift door strijdig gebruik,

gelet op de verschillende aard van deze misdrijven. Een later cassatiearrest van 17 januari 2012 is

gelijkaardig gemotiveerd.194

144. Met deze arresten wordt voor de laatste keer bij het Hof van Cassatie melding gemaakt van

het ‘voortzetten’ als actieve variant van de instandhouding in het kader van artikel 6.1.1, eerste lid,

2° en 6° VCRO. De handhavingsdiensten focussen zich vanaf dan vooral op het ‘strijdig gebruik’,

hetgeen zou bestaan uit ‘actieve aflopende handelingen’. De discussie gaat sindsdien niet meer

over het onderscheid tussen instandhouden en voortzetten, maar tussen instandhouden en strijdig

gebruik (de ‘believers’ en ‘non-believers’ van het voortzettingsmisdrijf vinden zich opnieuw

tegenover elkaar, nu m.b.t. het al dan niet bestaan van het strijdig gebruik als afzonderlijk misdrijf).

Als instandhouding een voortdurend misdrijf is en een strijdig gebruik niet, betekent dit dan dat

194; P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het


67

strijdig gebruik sowieso een instandhouding is doordat er geen apart voortdurend misdrijf is, of dat

zij nooit een instandhouding kan uitmaken net omdat zij geen voortdurend misdrijf is?

1.2. Uiteenlopende interpretaties

1.2.1. ‘Non-believers’

145. De meerderheid van de rechtsleer las in dit arrest dat het blijvend gebruik volgend op het

(aflopende) misdrijf van het ‘plegen’ te kwalificeren is als een instandhouding. Het Hof van

Cassatie stelt namelijk dat “de voltooiing van het plegen of het voortzetten van het strijdige gebruik

door het beëindigen van voormelde positieve handelingen het voortbestaan van een met de

bestemmingsvoorschriften strijdige toestand die door dit gebruik is ontstaat, niet uit sluit.” Zij

menen dat het aannemen van het gebruik als actieve variant van de instandhouding de

depenalisering van deze laatste geheel zinloos zou maken. Slechts uitzonderlijk zal na het uitvoeren

van een vergunningsplichtige handeling geen enkele actieve daad meer gesteld worden met

betrekking tot het onroerend goed ter zake. In een woning zal men handelingen stellen die bij

wonen horen, in een landbouwbedrijf zal men koeien houden en in een supermarkt zal men handel

drijven. Indien dit actief gebruik als voortzetting van het oprichtingsmisdrijf beschouwd wordt,

doet dit de poging van de wetgever om stedenbouwkundige inbreuken te laten verjaren teniet

(supra nr. 87). Vandaar ook dat het Hof van Cassatie met het arrest van 14 oktober 2014195

oordeelde dat het ‘gebruiken’ of het ‘laten gebruiken’ geen ‘voortzetting’ van de oorspronkelijke

inbreuk uitmaakt (supra nr. 115 e.v.).

146. Wat deze strekking echter over het hoofd lijkt te zien is dat voormelde uitspraak zich

situeert in de gevallen waarbij het (actief) gebruik volgt op een inbreuk op artikel 6.1.1, eerste lid

1° VCRO. Het gebruik volgend op de onvergunde functiewijziging heeft geen aparte

strafbaarstelling en dient logischerwijs als een instandhouding te worden gekwalificeerd. Wat

betreft het strijdig gebruik bevindt men zich in een zeer ander kader. Dit strafbaar gebruik vloeit

niet voort uit artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO. Zij is afzonderlijk strafbaar gesteld in artikel 6.1.1,

eerste lid 2° en 6° VCRO, waardoor de redenering uit het cassatiearrest van 14 oktober 2014 niet

zonder meer kan worden doorgetrokken.

195 Cass. 14 oktober 2014, AR P.13.0209.

68

1.2.2. ‘Believers’

147. Het Hof stelde dat “Het na 1 mei 2010 aanhoudend gebruik van een constructie in strijd

met de gewestplanbestemming waarbij het misdrijf zelf voortduurt of wordt voortgezet, geen

zelfstandig misdrijf uitmaakt maar strafbaar is krachtens artikel 146, eerste lid, 6°,

Stedenbouwdecreet 1999, en, sinds 1 september 2009, krachtens artikel 6.1.1, eerste lid, 6°,

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, die zowel het plegen, het voorzetten als het in stand houden

van een inbreuk op de nog van kracht zijnde plannen van aanleg strafbaar stelde.”196

De minderheidsopvatting in de rechtsleer197 las in de motivering van Cassatie de bevestiging van

het bestaan van ‘het strafbaar strijdig gebruik’ als zelfstandig misdrijf, weze het onder bepaalde

voorwaarden, namelijk dat

- het moet gaan om één of meerdere zowel positieve (actieve) als aflopende

gebruikshandelingen;

- deze handelingen gesteld worden na 1 mei 2000;

- zij strijdig zijn met een bestemmingsvoorschrift.198

148. Ten eerste stipuleert deze rechtsleer dat “het gebruik geen zelfstandig misdrijf zou uitmaken

maar slechts strafbaar is krachtens artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO” moet begrepen worden in

die zin dat niet het gebruik an sich (bv. het verhuren), maar de strijdigheid met het

bestemmingsvoorschrift ervan (bv. het verhuren van een opslagloods in industriegebied als

woonst) de strafbaarheid bepaalt.199

149. Ten tweede stelt P. VANSANT in diens betoog dat er een onderscheid is tussen het misdrijf

van onvergunde functiewijziging en het misdrijf van strijdig gebruik. Bijgevolg is ook het

196 Cass. 10 januari 2012, AR P.11.0843.N; G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje

handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 92-93. 197 P. FLAMEY en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 13-14; P. VANSANT, “Handhaven van

ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar casatierechtspraak”, TMR 2014, (294) 295. 198 Hetzelfde geldt voor artikel 6.1.1, eerste lid, 2° VCRO wat betreft bestemmingsvoorschriften van een

(ontwerp van een) RUP. 199 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar


69

instandhoudingsmisdrijf volgend op deze misdrijven verschillend. Dat het gevolg van beide

primaire misdrijven mogelijk identiek is, laat dit onverlet.200

Neem bijvoorbeeld de situatie waar men de hoofdfunctie van een gebouw wilt wijzigen van wonen

naar verblijfsrecreatie. Doet men dit zonder hiertoe de nodige vergunning te verkrijgen, dan begaat

men een misdrijf krachtens artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO. Bewerkstelligt men ditzelfde

resultaat, maar in landbouwgebied (er was bijvoorbeeld reeds voor de invoering van strijdigheid

met gewestplannen een woonfunctie (zie over praetoriaans vermoeden, infra nr. 254 e.v.), dan zal

er volgend op de vergunningsplichtige functiewijziging eveneens een inbreuk gepleegd worden op

artikel 6.1.1, eerste lid 2° of 6° VCRO. De resultaten zijn in weze dezelfde. Er wordt van een

woonfunctie naar een recreatiefunctie gegaan. De strafbaarstellingen zijn evenwel verschillend.

Voor de volledigheid weze opgemerkt dat er om te ressorteren onder het misdrijf van strijdig

gebruik geen vereiste is dat er een vergunningsplichtige functiewijziging aan vooraf ging.

150. Bovendien leest deze strekking in het arrest van 10 januari 2012 de bevestiging dat het Hof

van Cassatie een onderscheid maakt tussen het primaire misdrijf van actieve strijdige handelingen

en het secundaire instandhoudingmisdrijf (het Hof laat zich niet uit over de kwestie of het

instandhoudingsmisdrijf te beschouwen is als een omissiemisdrijf, wat betreft de misdrijven van

strijdig gebruik). De arresten van 10 en 17 januari 2012 zijn op dat vlak gelijklopend met de

rechtspraak van het Hof van Cassatie inzake vergunningsplichtige functiewijziging in die zin dat

zij respectievelijk het primair misdrijf van de vergunningsplichtige maar onvergunde

functiewijziging en het primair misdrijf van de actieve strijdige gebruikshandeling strikt

onderscheiden van secundair voortdurend misdrijf van instandhouding dat (eventueel) volgt op

deze primaire misdrijven.201

In het verlengde hiervan kunnen verscheidene, ieder op zich strafbare handelingen van strijdig

gebuik, eventueel onderdeel zijn van een voortgezet strijdig gebruik (zoals ook aangehaald in het


casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 295-296. 201 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294)295-296.

70

middel van de inspectie). 202 Het aanvaarden van het voortgezet strijdig gebruik kan een belangrijke

impact hebben op de verjaring van de daaraan voorafgaande ‘oprichtingsmisdrijven’. Eventuele

eenheid van opzet tussen de oprichting van de constructie en het daaropvolgende voortgezet strijdig

gebruik zal tot gevolg hebben dat ook voor de feiten van oprichting de verjaring pas een aanvang

neemt na het stopzetten van het voortgezet strijdig gebruik.203

151. Samenvattend wordt in feite uitgegaan van twee zaken. Ten eerste maakt deze rechtsleer

een onderscheid tussen de misdrijven onvergunde functiewijziging en strijdig gebruik. Ten tweede

maakt deze een onderscheid tussen het primair misdrijf van strijdig gebruik en secundair misdrijf

van instandhouding. Aangezien er maar één voortdurend misdrijf is, namelijk de instandhouding,

is het strijdig gebruik een aflopend misdrijf waarbij in geval eenheid van opzet tussen meerdere

handelingen van strijdig gebruik er niet a priori kan worden uitgesloten dat deze gekwalificeerd

worden als één voortgezet of collectief misdrijf. Aangezien het Hof van Cassatie in deze arresten

zich niet uitspreekt over de eventuele mogelijkheid dat het strijdig gebruik een voortgezet misdrijf

zou uitmaken, kan deze denkpiste niet zomaar afgedaan worden als een hersenspinsel van de

inspectie.

1.3. Conclusie

152. De herkwalificatie van het instandhoudingsmisdrijf naar een tenlastelegging wegens

voortzetting (zowel in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid VCRO als in de strafrechtelijke betekenis)

van een inbreuk op een bestemmingsvoorschrift door strijdig gebruik bleek, gelet op verschillende

aard van deze misdrijven, geen groot succes. Dit terzijde liet de verantwoording van het Hof van

Cassatie bij diens arrest te wensen over. Hoewel de poging tot herkwalificatie naar een

‘voortzettingsmisdrijf’ in de toekomst achterwege wordt gelaten, ziet een nieuwe discussie het

daglicht. De ‘believers’ en ‘non-believers’ in het debat omtrent het ‘voortzetten’ vinden zichzelf

terug tegenover elkaar wat betreft het interpreteren van de draagwijdte van het ‘strijdig gebruik’.

Waar de ‘believers’ in het arrest de erkenning van een zelfstandig misdrijf van strijdig gebruik dat

zich onderscheidt van het instandhoudingsmisdrijf zien, menen de ‘non-believers’ hierin te lezen




71

dat het blijvend gebruik volgend op het primaire misdrijf als het in stand houden van dat misdrijf

aanzien moet worden. De ‘non-believers’ trekken de redenering inzake de vergunningsplichtige

functiewijziging aldus door naar het misdrijf van strijdig gebruik. Het strijdig gebruik doet zich op

een bepaald ogenblik voor, waarna het gebruik dat daarop volgt een louter instandhouden van het

misdrijf uitmaakt. Dit in beschouwing nemend kan men bezwaarlijk verdedigen dat er sprake is

van een behoorlijk gemotiveerd arrest. Vanzelfsprekend volgden er weldra meerdere uitspraken

van het Hof van Cassatie omtrent deze materie.

2. Het strijdig gebruik is geen voortdurend misdrijf

2.1. Cass. 8 februari 2013

153. Op 8 februari 2013 doet het Hof van Cassatie uitspraak over twee zaken betreffende de

ruimtelijke ordening. Het arrest met rolnummer C.11.0617.N204 handelt over het staken van een

strijdig gebruik, rolnummer C.10.0585.N205 gaat op zijn beurt over het staken van een ‘illegaal’

gebruik (supra nr. 121).

154. In het cassatiearrest van 8 februari 2013206 stelt de inspectie cassatieberoep in tegen een

arrest van het hof van beroep van Antwerpen van 10 mei 2011. Een landbouwloods werd zonder

vergunning verbouwd en hieropvolgend in gebruik genomen als studentenkamers. Het hof van

beroep wijst er op dat een stakingsbevel een preventief karakter behoort te hebben, zodat een

staking slechts aan de orde kan zijn op het ogenblik van de wijziging van de functie. Aangezien de

verbouwing en de daarop volgende ingebruikname reeds jaren eerder hadden plaatsgevonden, heft

het hof van beroep het bevel tot staking van het ‘strijdig gebruik’ op.207

155. Het Hof van Cassatie verwerpt de cassatievoorziening en oordeelt dat het door het Vlaamse

Gewest opgeworpen middel uitgaat van de verkeerde premisse, namelijk dat het strijdig gebruik in

204 Cass. 8 februari 2013, AR C.11.0617.N. 205 Cass. 8 februari 2013, AR C.10.0585.N. 206 Cass. 8 februari 2013, AR C.11.0617.N. 207 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het


72

de zin van artikel. 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO een voortdurend misdrijf zou zijn. Letterlijk stelt het

Hof (nr. 5 van het arrest):

“Anders dan het middel aanvoert is het niet-vergund gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften geen voortdurend misdrijf, dit is een misdrijf dat bestaat in een

ononderbroken en door de dader bestendigde wederrechtelijke toestand.

In zoverre het middel aanvoert dat het niet-vergund gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften een voortdurend misdrijf is dat het opleggen van een

stakingsbevel kan verantwoorden, faalt het naar recht.

Of verscheidene misdrijven wegens eenheid van opzet een enkel misdrijf opleveren, wordt

onaantastbaar beoordeeld door de feitenrechter.”

2.1.1 Conclusie en interpretaties

156. Het Hof van Cassatie geeft duidelijk te kennen dat het niet-vergund gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften niet te classificeren is als voortdurend misdrijf. Het probleem is echter

dat het Hof haar motivatie hieromtrent niet bekend maakt, hetgeen het arrest (wederom) voor

uiteenlopende interpretaties vatbaar maakt.

157. De ‘non-believers’ lezen in bovenstaande uitspraak een bevestiging van hun zienswijze bij

de arresten van 10 en 17 januari 2012, namelijk dat er naast het voortdurend misdrijf van

instandhouding geen daarvan te onderscheiden en alternatief voortdurend misdrijf van strijdig

gebruik kan worden aangenomen.208 Deze gedachtegang wordt bijgetreden door een groot deel van

de rechtspraak. De feitenrechters trekken de redenering van het Hof van Cassatie inzake artikel

6.1.1, eerste lid, 1° VCRO door naar de andere bepalingen van dat artikel en oordelen aldus dat het

blijvend gebruik volgend op de eerste handeling van strijdig gebruik te kwalificeren is als

instandhouding. Dit vinden we terug in rechtspraak zowel voor als na de uitspraak van het Hof van

Cassatie van 10 en 12 januari 2012.209


februari 2013), TROS 2013, (216) 224. 209 Gent 23 december 2011, Gent 24 februari 2012, Gent 9 maart 2012, e.v. aangehaald door P. FLAMEY,

en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO

& Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 13-14.

73

In een arrest van 6 april 2011 van het hof van beroep van Antwerpen, oordeelde het hof dat het

gebruik van een woning die zonder vergunning werd ingericht als een stal in landschappelijk

waardevol agrarisch gebied, te beschouwen was als een vorm van instandhouding. Het hof wees

erop dat de depenalisering van het misdrijf van instandhouding geldt voor alle

stedenbouwmisdrijven, waaronder ook het ‘strijdig gebruik’ namens artikel 6.1.1 eerste lid, 6°

VCRO.210 De instandhouding zou zich volgens deze redenering voordoen na afloop van de eerste

handeling van strijdig gebruik, dewelke dan het oprichtingsmisdrijf zou uitmaken.

Op gelijkaardige wijze oordeelde het hof van beroep van Antwerpen van 8 november 2012 dat de

herstelvordering inzake een wederrechtelijk als woning ingerichte en gebruikte schuur in agrarisch

gebied diende te worden afgewezen wegens verjaring van het oprichtingsmisdrijf en de

depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf.211 Ook het hof van beroep van Gent en de

rechtbank van eerste aanleg van Brussel en Kortijk deden uitspraken in dezelfde zin.212

Dat de rechters wantrouwig staan tegenover het gebruiksmisdrijf (en ook het voortzettingsmisdrijf)

is niet geheel onlogisch. Voorheen hadden zij enkel met enerzijds het oprichtingsmisdrijf en

anderzijds het instandhoudingsmisdrijf te maken, waarbij het onderscheid tussen beide misdrijven

(over het algemeen) vrij duidelijk was. Over de inhoud en reikwijdte van het gebruiksmisdrijf

daarentegen is tot op dat ogenblik nog maar weinig terug te vinden in zowel rechtspraak en

rechtsleer, met bovendien zeer uiteenlopende zienswijzen.

158. Hier staat tegenover de rechtsleer die meent dat het misdrijf van strijdig gebruik

noodzakelijk de vorm aanneemt van het ‘plegen’ of ‘voortzetten’ van een inbreuk op een


gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 13. 211 Antwerpen 6 april 2011 en 8 november 2012, aangehaald door P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het


2014, (6) 13. 212 Gent 23 december 2011, Gent 24 februari 2012, Gent 9 maart 2012, Rb. Brussel 18 januari 2013, onuitg.

e.v. aangehaald door P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf

en het gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 13-14.

74

bestemmingsvoorschrift, daar het Hof stelt dat het geen voortdurend (instandhoudings)misdrijf kan

uitmaken (de ‘believers’). 213

159. Als kleine kanttekening bij dit arrest dient erop gewezen te worden dat het Hof zich

wederom niet uitspreekt over de eventuele mogelijkheid dat actieve strijdige gebruikshandelingen

samen een voortgezet misdrijf uitmaken wegens eenheid van opzet. Dit zou het Hof namelijk

verplichten tot een feitenonderzoek.214 Doch kan uit het loutere feit dat deze optie niet wordt

uitgesloten mijns inziens worden afgeleid dat het Hof aanleunt bij de opvatting het gebruiksmisdrijf

te beschouwen als een aflopende handeling, al dan niet in de vorm van het plegen/uitvoeren of het

voortzetten. Dit in tegenstelling tot de visie waarbij het strijdig gebruik steeds een instandhouding

zou uitmaken bij gebrek van alternatief voortdurend misdrijf.

3. Strijdig gebruik als aflopend misdrijf?

160. De twee cassatiearresten van 24 oktober 2014 worden slechts kort aangehaald. Zij worden

bij de bespreking van de ruimtelijke implicaties uitvoerig behandeld, daar zij dit begrip

introduceerden. Desalniettemin leveren zij ook een bijdrage in de discussie m.b.t. de kwalificatie

van het misdrijf van strafbaar strijdig gebruik als aflopend zelfstandig misdrijf, dan wel als een

vorm van instandhouden.

161. Het Hof van Cassatie aanvaardt in deze arresten dat het gebruik strijdig met de

bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg vanaf 1 mei 2000 een strafbare handeling

kan uitmaken (op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO), voor zover dit strijdig gebruik een

ruimtelijke implicatie heeft.

162. Het Hof van Cassatie geeft geen uitsluitsel wat betreft de vraag of gebruikshandelingen te

beschouwen zijn als een vorm van instandhouding. Zij stelt aan de andere kant dat uit de


gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 23; P. VANSANT, “Handhaven van

ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294)

295-296. 214 Cass. 8 februari 2013, Arr.Cass. 2013, 404; P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf,

het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 6 e.v.

75

samenlezing van artikel 6.1.1, 2° en 6° en 1.1.2, 7° VCRO volgt dat het gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften een strafbare handeling kan uitmaken. Hiermee lijkt zij de visie van de

‘believers’ te bevestigen: het gebruiksmisdrijf bestaat en is te onderscheiden van het

instandhoudingsmisdrijf. Het niet vergund gebruik in strijd met de bestemmingsvoorschriften is

geen voortdurend misdrijf, integendeel vormt elke daad van gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften een aflopend misdrijf. Samengenomen kan er wegens eenheid van opzet

sprake zijn van één enkel voortgezet misdrijf.215

163. Anderzijds aanvaardt het Hof de redenering van de appelrechters die oordelen dat de

instandhoudingsmisdrijven in niet-kwetsbare gebieden opgeheven zijn, waardoor het

instandhouden/strijdig gebruik niet langer een misdrijf kan uitmaken. Het Hof beschouwt dit als

een beoordeling dat het strijdig gebruik geen ruimtelijke implicatie meer heeft;

“4. De appelrechters oordelen dat:

- (...)

- artikel 146, derde lid, Stedenbouwdecreet 1999 de strafbaarstelling van

instandhoudingsmisdrijven in niet-kwetsbare gebieden opheft en het in stand

houden/strijdig gebruik van de huidige situatie niet langer een misdrijf kan zijn

waaraan strafrechtelijke sancties kunnen worden gekoppeld;

- (...)

Door aldus te oordelen geven de appelrechters te kennen dat het strijdig gebruik geen

ruimtelijke implicatie heeft en verantwoorden zij hun beslissing naar recht. (...)”216

Dit lijkt een vreemde redenering. Dient het strijdig gebruik dan toch beschouwd te worden als een

instandhoudingsmisdrijf? Inderdaad, een misdrijf dat is opgeheven in de niet-kwetsbare gebieden

zal enkel nog een ruimtelijke impact kunnen hebben in de ruimtelijk kwetsbare gebieden. Door

215 J. BELEYN, “Cassatie zet gebruiksmisdrijf op scherp” (noot onder Cass. 25 februari 2016, Gent 2 mei

2014, Antwerpen 23 februari 2012, Brussel 24 juni 2013, Gent 4 maart 2016 en Gent 8 april 2016), TOO

2016, (456) 457-458. 216 Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0069.N.

76

deze twijfelachtige (en beknopte) motivering van de arresten van 24 oktober 2013 kan men niet

stellen dat het Hof met volle overtuiging voor een bepaalde piste heeft gekozen.

4. Aflopend misdrijf met verregaande consequenties

164. Tot verrassing van velen217 heeft het Hof van Cassatie in drie arresten met als datum 25

februari 2016 niet enkel geoordeeld dat het gebruik in strijd met de bestemmingsvoorschriften geen

voortdurend misdrijf is (supra nr. 121), maar dat daden van gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften elk op zich een aflopend misdrijf vormen voor zover zij ruimtelijke

implicaties teweeg brengen die wegens eenheid van opzet een voortgezet misdrijf kunnen

uitmaken.218 Het is vooral het cassatiearrest C.15.0102.N dat hierover het duidelijkst oordeelt. De

andere twee handelen voornamelijk over de vereiste van de ruimtelijke implicatie en zullen

dientengevolge daar besproken worden (infra nr. 187 e.v..).

4.1. Cass. 25 februari 2016, C.15.0102.N

165. Het Hof van Cassatie verbreekt een arrest van het hof van beroep te Brussel waarin het

oordeelde dat het niet-vergund gebruik in strijd met de bestemmingsvoorschriften te kwalificeren

was als het in stand houden van een inbreuk op de bestemmingsvoorschriften. Er dient volgens het

hof een onderscheid gemaakt te worden tussen enerzijds het oprichtingsmisdrijf en anderszijds het

strijdige gebruik dat hierop volgt, hetgeen moet beschouwd worden als een

instandhoudingsmisdrijf.

Het verbroken arrest motiveerde zijn standpunt door te stellen dat;

“- de eiser het misdrijf van instandhouding van werken in strijd met de

bestemmingsvoorschriften immers ten onrechte verengt tot "omissies of negatieve

handelingen";

217 De meerderheidsrechtsleer deelde dit standpunt namelijk niet. 218 Cass. 25 februari 2016, AR C.130098/N, AR C.15.0003.N en AR C/15.0102.N; P.-J. DEFOORT,

“Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de

decreetgever stelt een einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 129-

136.

77

- de eiser aldus ten onrechte de toepassing van artikel 6.1.1, derde lid, VCRO uitsluit indien

een gebruik dat strijdig is met de bestemmingsvoorschriften en dat hij omschrijft als "een

aantal positieve handelingen" een voortzetting is van het oprichtingsmisdrijf met eenheid

van opzet tussen dat oprichtingsmisdrijf en het gebruik tegen de bestemmingsvoorschriften

in;

- deze uitleg niet spoort met de tekst van de wet en ook niet met de bedoeling van de

decreetgever om, onder bepaalde voorwaarden, het instandhouden van sommige inbreuken

niet strafrechtelijk te sanctioneren, zonder dat hij daarbij een onderscheid heeft gemaakt

tussen instandhouden en voortzetten.”219

166. Het Hof van Cassatie verwerpt het arrest en stelt dat het niet-vergund gebruik in strijd met

de bestemmingsvoorschriften niet kan worden gekwalificeerd als het ‘in stand houden’ van de

inbreuk op de bestemmingsvoorschriften. Het Hof van Cassatie maakt voor eens en voor altijd een

einde aan de discussie in de rechtsleer. Strijdig gebruik kan nooit een instandhoudingsmisdrijf zijn,

waarbij het de instandhoudingsmisdrijven noodzakelijk verengt tot de loutere omissies.220

5. Conclusie wat betreft de kwalificatie van het strafbaar strijdig gebruik

167. Het valt duidelijk op dat het Hof van Cassatie een onderscheid maakt tussen enerzijds de

omstandigheid waar er een schending is van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO en anderzijds de

situatie waar, eventueel na het plegen van een onvergunde functiewijziging, ook een schending

volgt van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° of 6° VCRO.

In de eerste situatie doet zich na het oprichtingsmisdrijf geen afzonderlijk strafbaar gestelde

handeling voor. Bijgevolg is de toestand die volgt op het oprichtingsmisdrijf niets anders dan de

instandhouding zoals bewerkstelligd door de overtreding op artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO.

219 Cass. 25 februari 2016, AR C.15.0102.N. 220 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de

bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt een einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25 februari

2016”, TROS 2016, (129) 131.

78

In de tweede situatie heeft men, na de inbreuk op artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO

(oprichtingsmisdrijf), nog andere inbreuken op andere afzonderlijk strafbaar gestelde handelingen.

Deze handelingen, strafbaar op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° of 6° VCRO zijn ieder op zich

ook oprichtingsmisdrijven. Zij zijn op geen enkele manier te beschouwen als een loutere

voortzetting van de toestand tot stand gekomen door de inbreuk op artikel 6.1.1, eerste lid, 1°

VCRO, daar zij expliciet afzonderlijk strafbaar werden gesteld. Iedere inbreuk (elke handeling van

strijdig gebruik) is een nieuw oprichtingsmisdrijf, waarvan de handelingen samengenomen

eventueel door eenheid van opzet een voortgezet misdrijf kunnen uitmaken. Bovendien kan ook in

de tweede situatie geponeerd worden dat dit de wil van de wetgever is, vermits hij het strijdig

gebruik expliciet strafbaar heeft gesteld, naast de onvergunde functiewijziging. Deze dubbele

incriminatie is/kan met andere woorden een rechtvaardiging uitmaken om de depenalisering van

het instandhoudingsmisdrijf in deze gevallen niet toe te kennen.

168. Met diens arresten van 25 februari 2016 neemt het Hof van Cassatie aldus alle voorgaande

dubbelzinnigheden omtrent het misdrijf van strafbaar strijdig gebruik weg. Ten eerste maakt het

strijdig gebruik geen voortdurend misdrijf uit. Handelingen van strijdig gebruik zijn elk

afzonderlijke handelingen, die strafbaar zijn indien zij ruimtelijke implicaties hebben en kunnen

eventueel door eenheid van opzet een voortgezet misdrijf uitmaken, hetgeen voor beide in concreto

dient te worden nagegaan door de feitenrechter. Wat betreft de ruimtelijke implicaties moet de

rechter niet iedere handeling apart bekijken om zijn beslissing tot strafbaar strijdig gebruik naar

recht te motiveren. Het bestaan van een ‘ruimtelijke implicatie’ zal vooral afhankelijk zijn van de

feiten en hoe de rechter deze aanvoelt (infra nr. 170 e.v.). Ten tweede kan het niet-vergunde gebruik

in strijd met bestemmingsvoorschriften niet gekwalificeerd worden als ‘in stand houden’, waardoor

het Hof het instandhoudingsmisdrijf in deze gevallen verengt tot een louter omissiedelict.

169. Samengenomen maken de arresten van 25 februari 2016 het quasi onmogelijk om feiten

van strijdig gebruik te laten verjaren, ook al gaat het om feiten die reeds decennia terug een aanvang

hebben genomen en die gedurende een lange tijd op een ongewijzigde manier zijn aangehouden.221

221 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129).

79

Afdeling 3. De vereiste van ruimtelijke implicaties

1. Introductie in Cass. 24 oktober 2013

170. Het Hof van Cassatie oordeelde in twee arresten van 24 oktober 2013 (C.12.0069.N222 en

C.12.0068.N223) dat een ‘strijdig gebruik’ slechts onder de strafbaarstelling van artikel 6.1.1, eerste

lid, 2° of 6° VCRO valt voor zover dit gebruik ‘ruimtelijke implicaties’ heeft. De beroepen zijn

beide gericht tegen een arrest van het hof van beroep van Antwerpen van 13 april 2011, waarbij

het hof overging tot de opheffing van een stakingsbevel met betrekking tot het strijdig gebruik.

171. In de zaak met rolnummer C.12.0068.N ging het om een houten chalet opgericht in 1972 in

landschappelijk waardevol agrarisch gebied. Het oprichtingsmisdrijf, namelijk het niet-naleven van

de vergunningsplicht is alleszins verjaard. Er wordt een staking bevolen van ‘de handelingen/het

strijdig gebruik’ in 2008. Het Hof van Cassatie aanvaardt dat het gebruik dat strijdig is met de

bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg vanaf 1 mei 2000, strafbare handelingen

kunnen uitmaken (op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO), voor zover dit strijdig gebruik

een ruimtelijke implicatie heeft, hetgeen de rechter in concreto dient na te gaan.

Opmerkelijk is dat de advocaat-generaal zich schaart achter de opvattingen van de ‘believers’ en

hierbij expliciet verwijst naar de rechtsleer van onder andere P. VANSANT en G.

DEBERSAQUES. Het misdrijf van strijdig gebruik dat een geheel van samenhangende positieve

aflopende daden veronderstelt, is naar deze opvatting niet te vereenzelvigen met het

instandhoudingsmisdrijf omdat deze laatste daarentegen een zuiver passieve houding uitmaakt.224

Het Hof van Cassatie gaat niet expliciet in op de interpretatie van strijdig gebruik naar de zienswijze

van de advocaat-generaal, maar lijkt impliciet deze visie evenwel over te nemen. Het Hof stelt met

name dat;

“Uit de voormelde bepalingen volgt dat het gebruik dat strijdig is met de

bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg vanaf 1 mei 2000 een strafbare

handeling kan uitmaken op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 6°, VCRO, voor zover dit

222 Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0069.N. 223 Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0068.N. 224 Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0068.N.

80

strijdig gebruik een ruimtelijke implicatie heeft, hetgeen de rechter in concreto dient na te

gaan.”

Zij wijkt evenwel af van de conclusie van de advocaat-generaal, maar dit louter wat betreft de

beoordeling van de feitenrechter. Het Hof van Cassatie meent dat de appelrechters hun beslissing

wél naar recht verantwoorden wanneer deze stellen dat het strijdig gebruik niet langer een misdrijf

kan zijn.225

172. In de zaak met rolnummer C.12.0069.N handelde de feitenkwestie over een illegaal

opgerichte stacaravan in landschappelijk waardevol agrarisch gebied. De advocaat-generaal wijkt

niet af van zijn visie zoals kenbaar gemaakt in het vorig arrest en motiveert op gelijkaardige wijze.

Het Hof van Cassatie volgt ook hier de conclusie van de advocaat-generaal gedeeltelijk. Het Hof

wijst erop dat de strafbepalingen uit de VCRO telkens ‘handelingen’ in de zin van artikel 1.1.2, 7°

VCRO viseren, zijnde ‘werkzaamheden, wijzigingen of activiteiten met ruimtelijke implicaties’.226

Ook een ‘strijdig gebruik’ valt slechts onder de strafbaarstelling voor zover dit gebruik ‘ruimtelijke

implicaties’ heeft. Omgekeerd impliceert strijdigheid met een bestemmingsvoorschrift volgens het

Hof geen ruimtelijke implicatie. Aangezien uit de arresten van het hof van beroep niet kon worden

afgeleid dat het gebruik van de constructies aanleiding zou geven tot ‘ruimtelijke implicaties’

worden de cassatieberoepen afgewezen.227

173. Opmerkelijk is de nieuwe wending die het Hof aan de kwestie inzake strijdig gebruik geeft

door te stellen welke handelingen überhaupt aanleiding kunnen geven tot een schending van de

strafbepalingen van de VCRO, ongeacht de toen heersende discussie over de kwalificatie van deze

handelingen.228 Voor de eerste maal vereist het Hof van Cassatie dat het gebruik een ruimtelijke


Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 95. 226 Artikel 1.1.2, 7° VCRO. 227 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 16. 228 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het


81

implicatie heeft om als strijdig op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO gekwalificeerd te

kunnen worden.229

174. De ‘handelingen’ uit de strafbepalingen opgenomen in artikel 6.1.1, eerste lid VCRO

worden in artikel 1.1.2, 7° VCRO gedefinieerd als ‘werkzaamheden, wijzigingen of activiteiten

met ruimtelijke implicaties’. Hoewel in artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO niet gesproken wordt

over ‘handelingen’, maar over ‘inbreuken’, blijkt uit de arresten van 24 oktober 2013 dat het Hof

van Cassatie van oordeel is dat dit verschil in terminologie irrelevant is.230

2. Draagwijdte en legaliteit

175. Over de draagwijdte van de vereiste van ‘ruimtelijke implicatie’ heerste grote

onduidelijkheid. In de wetgeving zijn niet veel bepalingen terug te vinden die spreken over

‘ruimtelijke implicaties’. Afgezien van artikel 1.1.2, 7° VCRO is er artikel 4.2.3 VCRO hetgeen

bepaalt dat de Vlaamse Regering de lijst vastlegt van handelingen met een geringe ruimtelijke

impact. Het begrip ‘ruimtelijke implicatie’ als strafbaarheidsvereiste is niet ingevuld door de

decreetgever, zelfs niet in de parlementaire voorbereiding.

176. Tot voor het arrest van het Hof van Cassatie van 24 oktober 2013 kreeg het begrip

nauwelijks aandacht, zelfs niet door het Hof zelf. Dit hoewel het cassatiearrest van 8 februari 2013

(supra nr. 121) eveneens handelde over een gebruiksmisdrijf waarbij zelfs uitdrukkelijk verwezen

werd naar artikel 1.1.2, 7° VCRO, zonder enig gewag te maken van de vereiste van ruimtelijke

implicatie.231 Het is pas met de twee arresten van 14 oktober 2013 dat het Hof van Cassatie deze

voorwaarde introduceert.


Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 94. 230 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 16. 231 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 374.

82

177. Bovendien is er geen vereiste van schade of van vergunningsplichtige handelingen

vooraleer een handeling als ruimtelijk relevant kan worden aangemerkt.232 Het feit dat iets strijdig

is met een bestemmingsvoorschrift betekent niet automatisch dat deze handelingen ook

noodzakelijk een ruimtelijke implicatie hebben. Bijgevolg is het aan de feitenrechter die via een in

concreto-toets dient na te gaan of er in de zaak bij hem aanhangig gemaakt sprake is van een

strijdige handeling met ruimtelijke implicatie. Hierdoor beschikt de rechter over veel

beoordelingsvrijheid, waardoor degenen tot wie artikel 6.1.1 eerste lid 2° en 6° VCRO zich richt

maar moeilijk in staat zijn a priori te beoordelen of hun gedrag en de gevolgen hiervan eventueel

strafbaar zullen wezen.233 Het hoeft niet te verbazen dat ook hier de vraag naar verenigbaarheid

met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel zich presenteert. Op grond van het legaliteitsbeginsel

moet de rechtszoekende op basis van de bewoording van de bepaling (eventueel met behulp van

de interpretatie door rechtscolleges) in staat zijn te jureren voor welke handelingen en verzuimen

hij strafrechtelijk aansprakelijk gesteld kan worden.234 Wat dient verstaan te worden onder

‘ruimtelijke implicatie’ en is dit ook voldoende duidelijk voor de rechtsonderhorige?235

178. In het verleden stelden zowel het Hof van Cassatie236 als het Grondwettelijk Hof237 dat

“inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening het essentieel is dat de beoordeling wordt overgelaten

aan een overheid die oordeelt op grond van het algemeen belang”. Dit lijkt moeilijk verenigbaar

met het standpunt van het Hof Cassatie in diens arresten van 24 oktober 2013, hetgeen neerkomt

op een quasi blanco norm in hoofde van de feitenrechter, ongeacht strijdigheid met de voorschriften

zoals vastgesteld door de in het algemeen belang oordelende planologische overheid.238



casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 303. 234 GwH 16 december 2010, nr.140/2010. 235 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 374. 236 Cass. 15 juni 2004, AR P.04.0237.N. 237 Arbitragehof 1 maart 2005, nr. 46/2005. 238 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar


83

2.1. Rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie

179. Uit een bestudering van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en het Hof van

Cassatie239 kan geconcludeerd worden dat deze eerste sneller tot een schending van het

legaliteitsbeginsel zal besluiten. Als voorbeeld hieromtrent kan het arrest van 4 februari 2003240

van het Hof van Cassatie naar voor geschoven worden. In dit arrest lag de vraag voor of artikel 22

van het milieuvergunningsdecreet van 28 juni 1985, dewelke de exploitant verplicht de nodige

maatregelen te treffen om onder meer ‘hinder’ te voorkomen, aan het legaliteitsbeginsel voldeed.

Het Hof van Cassatie besliste dat het begrip “voldoende nauwkeurig en helder is om willekeurige

vervolgingen en veroordelingen te vermijden”.241 Het oordeelde met name;

“(...) dat de legaliteit van een strafbepaling vereist dat ze, op zichzelf of in context met

andere bepalingen gelezen, op voldoende precieze wijze de als strafbaar gestelde

gedraging omschrijft; dat aan deze vereiste is voldaan wanneer het voor hen op wie de

strafbepaling toepasselijk is, mogelijk is op grond ervan de feiten en nalatigheden te kennen

die hun strafrechtelijke aansprakelijkheid meebrengen, zelfs als de nadere omschrijving

hiervan wordt overgelaten aan de rechter.”

180. De memorabele arresten van het Grondwettelijk Hof inzake het DRO indachtig kan men

toch enig onderscheid tussen de rechtscolleges bemerken. Arrest nr. 136/2004 van 22 juli 2004 en

arrest nr. 14/2005 van 19 januari 2005 verklaren dat ‘onaanvaardbare hinder’ geen definitie kan

vormen van een misdrijf, aangezien zij te veel onzekerheid laten bestaan. ‘Ernstige inbreuk op

essentiële stedenbouwkundige voorschriften’ doet de onzekerheid zelfs toenemen, waardoor het

Hof in diens arrest van 19 januari 2005 deze bepalingen ook vernietigd heeft (supra nr. 49 ).242

239 Er wordt geen exhaustieve opsomming van de rechtspraak omtrent deze materie gepretendeerd. Dergelijk

onderzoek zou het beslag van dit werkstuk te buiten gaan. 240 Cass. 4 februari 2003, Arr.Cass. 2003, 322. 241 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 376-377. 242 Arbitragehof 19 januari 2005, 14/2005, randnr. 44; GwH 27 mei 2008, nr. 82/2008, overw. B.25.3; P.

VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar casatierechtspraak”,

TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 295-296.

84

181. Het Hof van Cassatie stelde bij arrest van 2 april 2007243 een prejudiciële vraag aan het

Grondwettelijk Hof omtrent artikel 22 van het milieuvergunningsdecreet van 28 juni 1985 dat van

de exploitant vereist dat deze alle maatregelen treft om ‘hinder’ te voorkomen, waarover het Hof

van Cassatie op 4 februari 2003 reeds uitspraak had gedaan en geoordeeld had dat dit geen

probleem vormde met het legaliteitsbeginsel (supra nr. 179). Net als in haar twee arresten inzake

het decreet van 4 juni 2003 handelt de vraag over het begrip ‘hinder’, toch oordeelde het

Grondwettelijk Hof niet op gelijke wijze. In tegendeel baseert zij zich op een arrest van 20 oktober

2005244(infra nr. 196 e.v.).245 Het Grondwettelijk Hof besloot aldus in het arrest nr. 36/2008 van 4

maart 2008 dat het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel niet geschonden was. Het Hof oordeelde zelfs;

“De decreetgever kan, zonder het wettigheidsbeginsel te schenden, de rechter ermee

belasten de graad van ernst te beoordelen vanaf welke een gedraging strafbaar is.”

182. Naar aanleiding van dit arrest wordt er van de rechtsonderhorige vereist dat hij weet

wanneer zijn handelingen geacht worden onder de strafwet te vallen, hoewel het mogelijk is dat de

rechter pas na het stellen van de handeling oordeelt dat een gedraging strafbaar is. Men kan niet

verwachten van een burger dat hij in staat is te anticiperen op de eventuele uitspraak van een vonnis,

a fortiori inzake de wanordelijke materie die het omgevingsrecht uitmaakt.246

2.2. Cass. 23 juni 2015

2.2.1. Geen schending legaliteitsbeginsel

183. Al deze rechtspraak indachtig ligt het arrest van 23 juni 2015 geheel in de lijn der

verwachtingen. In casu was aan het Hof van Cassatie gevraagd een prejudiciële vraag te stellen of

het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel niet geschonden werd door artikel 1.2.2, 7° en artikel 6.1.1

VCRO “doordat deze bepalingen een strafbaarstelling determineren op grond van de notie

‘werkzaamheden, wijzigingen of activiteiten met ruimtelijke implicaties’, notie die zo vaag en ruim

is dat zij de rechtsonderhorige niet op voorhand toelaten om het al dan niet strafbaar karakter van

243 Cass. 2 april 2007, Arr.Cass. 2017, 733. 244 Arbitragehof nr. 156/2005, 20 oktober 2005. 245 Hetgeen stelde dat wat betreft de term ‘inbreuk’ van artikel 146, eerste lid, 6° DRO 18 mei 1999 (artikel

6.1.1, eerste lid, 6° VCRO) niet strijdig was met het legaliteitsbeginsel en voldoende nauwkeurig. 246 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in


85

zijn daden in te schatten en bovendien aan de rechter te veel beoordelingsvrijheid laten om het al

dan niet strafbaar karakter van een gedraging te bepalen(...)”.247

184. Naar aanleiding van de uitspraak van het Grondwettelijk Hof van 4 maart 2008 achtte het

Hof van Cassatie het niet nodig om een prejudiciële vraag te stellen in het kader van haar arrest

van 23 juni 2015, nu het binnen de bevoegdheid van de rechter valt om zelf te oordelen of de

vaagheid van een strafbepaling al dan niet het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel schendt. Reeds in

een arrest van 29 november 2011 werd het Hof van Cassatie om gelijkaardige redenen uitgenodigd

een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof omtrent een eventuele schending,

hetgeen het Hof prompt weigerde, net als in een arrest van 21 oktober 2014.248

185. Het Hof van Cassatie komt tot de conclusie dat, gelet op de doelstelling van de ruimtelijke

ordening zoals omschreven in artikel 1.1.4 VCRO en de spraakgebruikelijke betekenis van het

woord ‘implicatie’ als ‘verwikkeling in een zaak, dat wat in iets opgesloten ligt, wat het meebrengt

of het geïmpliceerd zijn’ (het Hof verwijst hierbij impliciet naar de definitie van Van Dale)249, het

begrip ruimtelijke implicatie klaarblijkelijk de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet niet

schendt nu het kennelijk voldoende nauwkeurig is.250

2.2.2. Interpretatie ‘ruimtelijke implicatie’

186. Het Hof van Cassatie stelt in het arrest van 23 juni 2015 dat de feitenrechter altijd in

concreto dient uit te maken of er al dan niet sprake is van enige ruimtelijke impact. Tegelijkertijd

reikt het Hof evenwel een aantal beoordelingscriteria aan die in de praktijk tamelijk zinledig zijn.

247 Cass. 23 juni 2015, AR P.14.0582.N.; A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de

herstelvordering na invoering of wijziging in favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 375. 248 Cass. 29 november 2011, Arr.Cass. 2011, 2444; Cass. 21 oktober 2014, Arr.Cass. 2014, 2305,

aangehaald door A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of

wijziging in favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 378. 249 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 378-379. 250 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 375 .

86

Ten eerste verwijst het arrest naar ‘de strafbepaling’ zelf, doch aangezien hierin het probleem

besloten ligt, valt niet in te zien hoe de te interpreteren bepaling zelf behulpzaam kan zijn om te

bepalen of de handeling strafbaar is.

Ten tweede stelt het arrest dat het toepassingsgebied van de betroffen bepaling kan achterhaald

worden met behulp van de interpretaties van de rechtscolleges. Maar eenvormige rechtspraak in de

ruimtelijke ordening is geen vanzelfsprekendheid.

Ten derde wordt melding gemaakt van de spraakgebruikelijke betekenis van het begrip ‘ruimtelijke

impact’, maar de definitie van Van Dale waarnaar het Hof verwijst, nl. ‘verwikkeling in een zaak,

dat wat in iets opgesloten ligt, wat het meebrengt of geïmpliceerd zijn’, laat op zijn zachtst

uitgedrukt te wensen over.251

De vierde en voornaamste beoordelingsmaatstaf is de verwijzing naar de doelstelling. Hieruit

vertrekkende kan men stellen dat de handelingen opgesomd in artikel 6.1.1, eerste lid VCRO enkel

een misdrijf zijn wanneer zij de ruimtelijke draagkracht van het gebied te boven gaan of tastbare

en meetbare gevolgen hebben op het vlak van het leefmilieu, of de culturele, economische,

esthetische of sociale situatie.252

4. Cass. 25 februari 2016, C.13.0098.N

187. In het arrest C.13.0098.N verbreekt het Hof een arrest van het hof van beroep van

Antwerpen van 23 februari 2012. In casu ging het over een pand, gelegen in agrarisch gebied, dat

de benodigde vergunningen had gekregen voor de omschakeling van een tuinbouwbedrijf naar

hondenfokkerij. Toen het pand door de eiser werd aangekocht in 2007 sloot deze daarop een

handelshuurovereenkomst af met een vennootschap op 28 juli 2009 die in het hoofdgebouw een

251 A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in

favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 379. 252 Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de

ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober

1996, Part.St. Vl.Parl. 2004-05, 233/1, 7-9; A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de

herstelvordering na invoering of wijziging in favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, (373) 379-

380.

87

massagesalon ging uitbaten.253 Op 27 augustus 2009 werd een proces-verbaal opgesteld met bevel

tot onmiddellijke staking van het strijdig gebruik. Het hof van beroep veroordeelde de uitbaters

van het zonevreemd massagesalon wegens strijdige gebruikshandelingen. Het oordeelde dat het

misdrijf van strijdig gebruik een op zich staand misdrijf is, te onderscheiden van het misdrijf van

instandhouding van de primaire gebruikswijziging.

188. Ondanks dat de uitspraak geheel in lijn ligt met voorgaande cassatierechtspraak, verbreekt

het Hof van Cassatie het arrest. Het hof van beroep had volgens het Hof van Cassatie twee fouten

gemaakt;

“(..) Het niet vergund gebruik in strijd met de bestemmingsvoorschriften is geen

voortdurend misdrijf, dit is een misdrijf dat bestaat in een ononderbroken en door de dader

bestendigde wederrechtelijke toestand. Daden van gebruik in strijd met de

bestemmingsvoorschriften vormen elk op zich een aflopend misdrijf voor zover zij

ruimtelijke implicaties hebben en kunnen wegens eenheid van opzet een enkel voortgezet

misdrijf opleveren. De rechter beoordeelt dit in feite.

De appelrechters die vaststellen dat het misdrijf van strijdig gebruik een op zich staand

misdrijf is te onderscheiden van het misdrijf van instandhouding van de primaire

gebruikswijziging en verder dat de uitbaters van het massagesalon elke dag actieve daden

van koophandel stellen strijdig met de gewestplanbestemming, zonder na te gaan of deze

daden ruimtelijke implicaties hebben, noch eenheid van opzet vaststellen of aannemen

zodat deze daden een enkel voortgezet misdrijf opleveren, verantwooren hun beslissing niet

naar recht.”

Het ‘actief stellen van daden van koophandel in strijd met de gewestplanbestemming’ is niet één

‘voortdurend’ misdrijf, maar er moet worden onderzocht of het gaat om meerdere elkaar

opeenvolgende misdrijven die via eenheid van opzet samen één voortgezet of collectief misdrijf

uitmaken. Hiervoor moet het hof onderzoeken of die daden te beschouwen zijn als ‘handelingen’,

253 Cass. 25 februari 2016, AR C.13.0098.N; P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering

voor handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt een einde aan betwiste

cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 131.

88

zijnde daden met ruimtelijke implicaties, hetgeen het hof van beroep in casu niet gedaan had.254

Het Hof van Cassatie laat zich niet duidelijk uit over de vraag of deze handelingen elk op zich of

tezamen ruimtelijke implicaties moeten teweegbrengen.

5. Cass. 25 februari 2016, C.15.0003.N

189. In het arrest C.15.0003.N bestendigt het Hof van Cassatie een arrest van het hof van beroep

te Gent van 2 mei 2014. In dit arrest had het hof van beroep geoordeeld dat de commerciële

activiteit van een tuincentrum strijdig is met het gewestplanvoorschrift voor agrarisch gebied. Het

uitoefenen van een dergelijke bedrijvigheid en het gebruik van de aanwezige constructies had

volgens het hof van beroep een ruimtelijke impact. Het uitbaten bracht telkens opnieuw

bewegingen van klanten, leveranciers en voertuigen teweeg, met telkens opnieuw ruimtelijke

implicaties. In die omstandigheden oordeelde het bestreden arrest volgens het Hof van Cassatie

terecht dat er sprake was van opeenvolgende strafbare gebruiksdaden, gepleegd met een eenheid

van opzet. Het Hof van Cassatie wijst het cassatieargument af dat aanvoerde dat de appelrechters

slechts tot het bestaan van een voortgezet of complex misdrijf hadden kunnen besluiten, wanneer

zij vast stelden dat elke klantenbeweging op zich genomen ruimtelijke implicaties heeft.255

190. Het Hof is van oordeel dat het hof van beroep haar beslissing correct motiveert indien zij

volgende overweging maakt;

“(...) het uitoefenen van dergelijke bedrijvigheid en dus het gebruik van de aanwezige

constructies ter uitoefening daarvan, een ruimtelijke impact heeft, alleen al gelet op de

talrijke bewegingen van klanten en leveranciers en/of voertuigen die dit teweeg brengt.

Zij oordelen aldus dat het uitbaten van het tuincentrum telkens opnieuw bewegingen van

klanten en leveranciers of voertuigen teweeg brengt en bijgevolg telkens opnieuw

ruimtelijke implicaties heeft en verantwoorden bijgevolg naar recht hun beslissing dat er

254 Artikel 1.1.2, 7° VCRO; Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0068.N.; P.-J. DEFOORT, “Verval van de

straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt

een einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 131. 255 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 131.

89

sprake is van opeenvolgende strafbare gebruiksdaden gepleegd met eenheid van misdadig

opzet.

In zoverre het onderdeel aanvoert dat de appelrechters slechts tot het bestaan van een

voortgezet of complex misdrijf hadden kunnen besluiten wanneer zij vaststellen dat elke

klantenbeweging op zich genomen ruimtelijke implicaties heeft, kan het niet worden

aangenomen.”

Hoewel het Hof van oordeel is dat handelingen van strijdig gebruik elk op zich een afzonderlijk

misdrijf uitmaken en een handeling slechts een misdrijf is op voorwaarde dat elke daad op zich

ruimtelijke implicaties heeft, is zij toch de mening toegedragen dat zowel de inspectie als de rechter

niet vereist zijn deze individuele misdrijven te benoemen.256 Indien het niet noodzakelijk is dat

aangetoond wordt dat iedere individuele daad een strafbare handeling uitmaakt, kan men even goed

stellen dat het strijdig gebruik het gevolg is van de totaliteit van de activiteiten. Enkel het geheel

van handelingen moet een ruimtelijke implicatie hebben, voor iedere handeling afzonderlijk is dit

niet vereist.257

191. Bovendien blijkt uit dit arrest dat de ruimtelijke implicaties die het strijdig gebruik teweeg

brengen niet noodzakelijk de handelingen moeten zijn van de dader. In casu waren het namelijk de

handelingen van de klanten en leveranciers die zorgden voor het strijdig gebruik krachtens artikel

6.1.1, eerste lid, 6° VCRO.258 Men dient telkens het onderscheid voor ogen te houden tussen de

strijdige gebruikshandelingen an sich en de ruimtelijke implicaties die deze vereisen. Zo is de

uitbating van het winkelcentrum in strijd met een bestemmingsvoorschriften het strijdig gebruik en

is ‘het teweegbrengen van klanten en leveranciers of voertuigen’ de ruimtelijke implicatie van het

strijdig gebruik.


Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 96. 257 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 130-131. 258 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 134.

90

3. Conclusie ‘ruimtelijke implicatie’

192. De introductie van het begrip ‘ruimtelijke implicatie’ staat op gespannen voet met het

legaliteitsbeginsel. Het is telkens aan de feitenrechter om na te gaan of de handelingen voldoende

ruimtelijke implicaties hebben.259 Dit geeft vanzelfsprekend een grote bewegingsvrijheid aan de

rechter, die nu niet enkel oordeelt over het eventuele bestaan van een voortgezet misdrijf maar ook

over het al dan niet aanwezig zijn van een ruimtelijke implicatie.

193. Desalniettemin beperkt het Hof met de introductie van het begrip in de cassatiearresten van

24 oktober 2013 de sanctioneerbaarheid van triviale handelingen zonder reële ruimtelijke impact.

Zowel binnen de ruimtelijk kwetsbare gebieden als daarbuiten zal men zich telkenmale de vraag

moeten stellen of bepaalde werkzaamheden, wijzigingen of activiteiten voldoende ruimtelijke

implicaties vertonen om te kunnen ressorteren onder de strafbepalingen van artikel 6.1.1 eerste lid

2° en 6° VCRO.

Zo besliste het hof van beroep van Gent in diens arresten van 17 maart 2015 en 3 april 2015 dat er

in casu onvoldoende ruimtelijke impact was om een strafbaar strijdig gebruik uit te maken. In het

eerste arrest was er sprake van een bestemmingsonconforme veranda, in het tweede een onwettig

opgetrokken villa waarvan het oprichtingsmisdrijf reeds verjaard was.260 Rechtszekerheid terzijde,

beschikt de rechterlijke macht met deze bepaling over een hand op de rem waarmee zij de

vorderingen van de inspectiediensten enigzins kan temperen indien zij deze niet meer ruimtelijk

relevant acht.

194. Navolgende decreetswijzigingen hebben ertoe geleid dat de rechtspraak die het Hof van

Cassatie tot stand bracht in diens drie arresten van 25 februari 2016 intussen grotendeels

achterhaald is, omdat de decreetgever een nieuwe uitzondering heeft voorzien op de strafbaarheid

van gebruiksdaden in strijd met de bestemmingsvoorschriften.


gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 17. 260; A. LUST, “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging in


91

195. Vooraleer we overgaan tot de vele decreetswijzigingen is het belangrijk enkele woorden te

wijden aan de niet-vergunningsplichtige handelingen. Naast vergunningsplichtige handelingen

konden ook deze een strijdig gebruik uitmaken. Dat handelingen die niet eens ruimtelijk relevant

genoeg geacht werden om vergunningsplichtig te maken, toch een strafbare gedraging (die

potentieel onverjaarbaar is tot het staken van dat gebruik) kunnen uitmaken, komt heel

bevreemdend over. Immers, hoe moet de rechtsonderhorige weten dat zijn handeling ruimtelijke

implicaties heeft indien ze niet eens vergunningsplichtig is (wat met het strafrechtelijk

legaliteitsbeginsel)? En misschien nog schrijnender, de onderhoudswerken en handelingen

expliciet vrijgesteld van de vergunningsplicht waren in veel gevallen wél uitgesloten van de

strafbaarheid van aritkel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO. Aldus komt men tot de merkwaardige

situatie dat handelingen die ingrijpender zijn in de ruimtelijke ordening een lagere strafmaat hebben

dan handelingen die veel minder verregaand zijn. Ook inzake deze materie hebben de recentelijke

decreetswijzigingen enig soelaas gebracht. Handelingen die nooit vergunningsplichtig zijn, maken

nog slechts uitzonderlijk een strijdig gebruik uit (infra nr. 210 e.v.).

Afdeling 4. De niet-vergunningsplichtige handelingen

196. In een arrest van 20 oktober 2005 verklaarde het toenmalig Arbitragehof dat ook niet-

vergunningsplichtige handelingen onder de rechtstreekse toepassing van de

bestemmingsvoorschriften van hogere plannen zoals de gewestplannen en de gewestelijke en

provinciale RUP’s vielen en aldus een strijdigheid kunnen uitmaken krachtens artikel 6.1.1, eerste

lid, 6° VCRO. Hiervoor haalde het Hof artikel 145sexies DRO (huidige artikelen 4.4.4 en 4.4.5

VCRO) aan. Dit artikel bevatte een aantal handelingen die geen strijdig gebruik konden uitmaken,

ongeacht of deze handelingen vergunningsplichtig waren.

197. In feite zijn er twee soorten niet-vergunningsplichtige handelingen. In de eerste plaats zijn

dit de handelingen die decretaal niet vergunningsplichtig zijn, simpelweg omdat hun impact op de

ruimtelijke ordening in de ogen van de decreetgever verwaarloosbaar is en er geen nood is deze

vergunningsplichtig te maken. Ten tweede zijn er de handelingen die decretaal wel

vergunningsplichtig zijn, maar waarop in bepaalde gevallen een uitzondering wordt toegekend.

Deze laatste categorie bestaat uit enerzijds de meldingsplichtige handelingen en anderzijds de

onderhoudswerken en van vergunning vrijgestelde handelingen.

92

198. Met de eerste invoering van het DRO werden alle handelingen die strijdig waren met de

plannen strafbaar gesteld (dit, zo blijkens, inclusief de niet-vergunningsplichtige handelingen).

Met de gewijzigde versie van het DRO op 21 november 2003261 werden de handelingen die gedekt

zijn door een regelmatige stedenbouwkundige vergunning van het toepassingsgebied van artikel

146, eerste lid DRO onttrokken. Artikel 4.4.1, §3 VCRO bepaalt dat de onderhoudswerken aan

hoofdzakelijk vergunde constructies en de vrijgestelde handelingen niet strafbaar zijn, zelfs indien

zij strijdig zijn met eventuele plannen.

Met ‘handelingen die vrijgesteld zijn van vergunningsplicht’ werden de handelingen bedoeld die

decretaal vergunningsplichtig zijn (artikel 4.2.1 VCRO), maar krachtens artikel 4.2.3 VCRO

opnieuw van de vergunningplicht zijn vrijgesteld. Het ging met andere woorden enkel om de

handelingen bedoeld in de vrijstellingsbesluiten van de Vlaamse Regering van 14 april 2000262 en

16 juli 2010263 en niet om de handelingen die reeds op decretale basis niet-vergunningsplichtig.

1. Arbitragehof 20 oktober 2005 en artikel 145sexies DRO

199. Het toenmalig Arbitragehof oordeelde in het arrest van 20 oktober 2005264 dat de strafbare

feiten onder gelding van het DRO van 18 mei 1999 zowel op vergunningsplichtige als niet-

vergunningsplichtige handelingen betrekking konden hebben, zonder dat dit een schending

uitmaakt van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel. Het arrest beantwoordde de prejudiciële vraag

naar strijdigheid met het legaliteitsbeginsel van artikel 146, 6° DRO (artikel 6.1.1, eerste lid, 6°

VCRO), in zoverre het begrip ‘inbreuk’ onvoldoende duidelijk, nauwkeurig en voorspelbaar zou

zijn.

261 Decreet van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de


gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004. 262 B.V.Reg. van 14 april 2000 tot bepaling vande vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de

werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 18 mei

2000. 263 B.V.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning

nodig is, BS 10 september 2010. 264 Arbitragehof 20 oktober 2005, nr. 156/2005.

93

“B.8.1 Uit de in het geding zijnde bepaling blijkt tevens dat de in de strafbaarstelling

beoogde strafbare feiten zowel op vergunningsplichtige als op niet-vergunningsplichtige

handelingen, werken of wijzigingen slaan. Een amendement dat beoogde het

toepassingsgebied van de in het geding zijnde bepaling te beperken tot

vergunningsplichtige handelingen, werken of wijzigingen (Parl. St., Vlaams Parlement,

1998-1999, nr. 1332/6, p. 15) werd verworpen nadat de minister het volgende verklaarde :

«ook niet-vergunningsplichtige inbreuken op de voorschriften van

uitvoeringsplannen en verordeningen [moeten] strafbaar [...] gesteld kunnen

worden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 1998-1999, nr. 1332/8, p. 106).”265

200. Het Arbitragehof verengt de haar voorgelegde probleemstelling van verenigbaarheid met

het legaliteitsbeginsel tot de niet-vergunningsplichtige werken, handelingen of wijzigingen. Het

Arbitragehof oordeelde dat de bepaling die zowel vergunningsplichtige als niet-

vergunningsplichtige handelingen potentieel strafbaar stelt, voldoende precies en duidelijk is

omwille van twee redenen. Ten eerste is de strafbaarstelling voldoende nauwkeurig zelfs indien de

werken niet vergunningsplichtig zijn omwille van de aanknoping van de strafbaarheid aan

strijdigheid met de stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming, de inrichting en/of

het beheer van het gebied die in de plannen is bepaald. Ten tweede blijkt uit het decreet dat een

aantal handelingen in alle gebieden mogen worden uitgevoerd (artikel 145sexies DRO).266

201. Artikel 145sexies DRO (ingevoegd bij artikel 4 van het decreet van 22 april 2005) bestaat

uit een (beperkte) opsomming van een aantal werkzaamheden, handelingen en wijzigingen, al dan

niet vergunningsplichtig, die toegelaten zijn in alle gebieden. Sommige activiteiten zijn derhalve

‘bestemmingsongevoelig’ en kunnen nooit een strijdige handeling uitmaken (zij blijven

265 Arbitragehof 20 oktober 2005, nr. 156/2005, BS 10 januari 2006, 1864. 266 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar


94

desgevallend wel vergunningsplichtig).267 De VCRO neemt artikel 145sexies DRO over en maakt

ze van toepassing voor alle bestemmingsgebieden.268

Uit het artikel 145sexies DRO en bijbehorende toelichting blijken twee vereisten voor de

toelaatbaarheid/niet-strijdigheid van dergelijke activiteiten. De activiteit mag de realisatie van de

algemene bestemming niet in het gedrang brengen en veroorzaakt geen schade aan reeds aanwezig

en bestemmingsconforme activiteiten of functies.269

202. Artikel 145sexies DRO is vervangen door artikelen 4.4.4 en 4.4.5 VCRO. Deze stellen dat

ook handelingen worden vergund die gericht zijn op het respectievelijk sociaal-cultureel of

recreatief medegebruik of medegebruik inzake natuurschoon, voor zover ze door hun beperkte

impact de verwezenlijking van de algemene bestemming niet in het gedrang brengen.270

2. Verenigbaarheid van onderhoudswerken en door het vrijstellingenbesluit van vergunning

vrijgestelde werken (2010)

203. De VCRO had de onderhoudswerken aan een hoofdzakelijk vergunde constructie en (door

het vrijstellingenbesluit 14 april 2000) van vergunning vrijgestelde handelingen uitdrukkelijk

uitgesloten van strafbaarheid onder artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO (artikel 4.4.1, §3, eerste

lid VCRO).271 De vrijgestelde handelingen en onderhoudswerken werden evenwel gedeeltelijk

267 Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de


1996, Part.St. Vl.Parl. 2004-05, 233/1, 7-9. 268 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 306. 269 Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de


1996, Part.St. Vl.Parl. 2004-05, 233/1, 7-9. 270 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 306. 271 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 137; P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar

van vier jaar casatierechtspraak”, TMR 2014, afl. 3 en 4, (294) 307.

95

terug strafbaar gesteld bij decreet van 16 juli 2010272 (nog voor de inwerkingtreding van de VCRO

op 1 september 2009) in de mate dat zij strijdig zijn met de bijzondere plannen van aanleg,

gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen en in zoverre de gemeenteraad niet via een

gemeentelijke verordening een soortgelijke fictie van verenigbaarheid heeft ingevoerd. Zij werden

ook terug strafbaar gesteld in ingeval zij strijdig zijn met stedenbouwkundige- en

verkavelingsverordeningen (artikel 4.4.1, §3, tweede lid VCRO).273

204. Op grond van artikel 4.2.3 VCRO “bepaalt de Vlaamse Regering de lijst van de

handelingen met een tijdelijk of occasioneel karakter of met een geringe ruimtelijke impact

waarvoor in afwijking van artikel 4.2.1 geen stedenbouwkundige vergunning vereist is”.

De Vlaamse Regering heeft hier uitwerking aan gegeven in het besluit van de Vlaamse Regering

van 14 april 2000 en volledig herschreven met het besluit van 16 juli 2010 tot bepaling van de

handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is (vrijstellingenbesluit). De

vrijstellingen gelden volgens de artikelen 1.2. tot en met 1.6. van het vrijstellingenbesluit:

“– onverminderd andere regelgeving, inzonderheid de regelgeving inzake beschermde

monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, cultuurhistorische landschappen en

archeologische sites, waarvoor een apart systeem van toelatingen geldt, en de regelgeving

inzake archeologie;

- voor zover deze handelingen niet strijdig zijn met de voorschriften van

gewestelijke, provinciale of gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen, of

met de uitdrukkelijke voorwaarden van stedenbouwkundige vergunningen;

- voor zover deze handelingen niet strijdig zijn met de voorschriften van

gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen, bijzondere plannen van aanleg of

verkavelingen die niet opgenomen zijn in de gemeentelijke lijst, opgemaakt in

toepassing van artikel 4.4.1, § 3 van de VCRO;

272 Decreet houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het

decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend

erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus 2010. 273 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO 2010, (682) 684.

96

- overeenkomstig artikel 4.2.3 van de VCRO, niet voor handelingen waarvoor een

milieueffectenrapport, een passende beoordeling of een mobiliteitsstudie moet

worden opgemaakt (...)”274

205. Deze vrijstellingen van strafbaarheid brachten een juridische fictie met zich mee.

Handelingen die decretaal niet-vergunningsplichtig waren, genoten namelijk niet van de

decreetswijziging en bleven een potentiële bron van inbreuken op artikel 6.1.1, eerste lid 2° en 6°

VCRO.

Stel men heeft in landbouwgebied de functiewijziging van een gebouw van landbouwbedrijf naar

woning doorgevoerd, waarbij het oprichtingsmisdrijf van de vergunningsplichtige functiewijziging

reeds verjaard is. De verdere instandhouding van dit aflopend misdrijf is niet meer strafbaar buiten

ruimtelijk kwetsbaar gebied. Het gebruik kan evenwel nog strafbaar zijn op grond van artikel 6.1.1,

eerste lid, 2° of 6° VCRO. Opeens besluit de bewoner om een aantal binnenverbouwingen te doen

zonder stabiliteitswerken. Deze handelingen zijn vrijgesteld van vergunningsplicht krachtens

artikel 2.1, 4° vrijstellingenbesluit en hoewel strijdig met artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO, niet

strafbaar. De gewone dagdagelijkse handelingen van gebruik die deze persoon zou stellen (slapen,

koken, stofzuigen e.d.m.), kunnen doordat ze niet-vergunningsplichtige handeling zijn toch een

inbreuk uitmaken op artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO indien de feitenrechter van oordeel is dat

deze een ruimtelijke implicatie teweeg brengen. Indien deze overigens eenheid van opzet vaststelt

komt men tot een voortgezet misdrijf waarvan de verjaring slechts een aanvang neemt na de laatste

handeling.

Dat zoiets in theorie mogelijk is, komt niet overeen met ons rechtvaardigheidsgevoel. Het was dan

ook noodzakelijk dat de decreetgever aan dergelijke situaties een einde stelde. Dit gebeurde aan de

hand van een aantal opeenvolgende decreetswijzigingen.

274 Artikelen 1.2 tot 1.6 B.V.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen

stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010; G. VAN HOORICK, en P. VANSANT

(eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 9-10.

97

3. Terzijde: meldingsplichtige handelingen

206. Voor de volledigheid dient te worden opgemerkt dat voor werken die in principe

meldingsplichtig zijn, geldt dat zij opnieuw vergunningsplichtig worden indien zij strijdig zijn met

de voorschriften van stedenbouwkundige verordeningen, RUP’s, plannen van aanleg of

verkavelingsvergunningen of met de uitdrukkelijke voorwaarden van stedenbouwkundige

vergunningen.275 Zij zijn dan vergunningsplichtige handelingen die potentieel een inbreuk

uitmaken op zowel artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO als artikel 6.1.1, eerste lid, 2° of 6° VCRO.276

Afdeling 5. Het optreden van de decreetgever inzake gebruiksmisdrijven

207. De combinatie van gebrekkige wetgeving met de zeer stringente rechtspraak van het Hof

van Cassatie noodzaakte een interventie van de decreetgever. Vanaf het verzameldecreet van 18

december 2015277 (in werking getreden op 8 januari 2016) volgde een hele resem decreten. Op

hetzelfde ogenblik schakelde Vlaanderen immers over van de stedenbouwkundige vergunningen

naar de omgevingsvergunning met het omgevingsvergunningsdecreet278 (grotendeels in werking

getreden op 23 februari 2017). Hierbij hoorde ook het handhavingsdecreet279 (grotendeels in

werking getreden op 1 maart 2018) en alsof dat nog niet volstond, was er ook de zogenaamde

‘codextrein’280(gedeeltelijk in werking getreden op 30 december 2017), dit alles binnen een

tijdspanne van grosso modo drie jaar. Om aan de verwarring toe te voegen traden de verscheidene

decreten door elkaar in werking, en binnen de decreten zelf traden daarenboven niet alle bepalingen

gelijktijdig in effect. De poging van de decreetgever om de rechtszekerheid kracht bij te zetten kan

niet bepaald geslaagd genoemd worden.

275 Artikel 6, eerste lid B.Vl.Reg. 16 juli 2010 betreffende de meldingsplichtige handelingen ter uitvoering

van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, BS 10 september 2010. 276 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129)138-139. 277 Decreet van 18 december 2015 houdende diverse bepalingen in zake omgeving, natuur en landbouw en

energie, BS 29 december 2015. 278 Decreet betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014. 279 Decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus 2014. 280 Decreet van 8 december 2017 houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening,

milieu en omgeving, BS 20 december 2017.

98

208. De codextrein brengt wijzigingen aan in het handhavingsdecreet (zie artikelen 160 t.e.m.

208 codextrein) en voegt artikelen toe aan de VCRO (zie artikelen 104 t.e.m. 107 codextrein). Deze

wijzigingen worden doorgevoerd in bepalingen die nog niet in werking zijn getreden.

209. Wat volgt zijn de wijzigingen in de ruimtelijke ordening die relevant zijn voor het bestek

van dit werkstuk. In plaats van elk decreet en de wijzigingen die het met zich meebrengt apart te

bespreken, wordt vertrokken vanuit een thematische benadering.

Ten eerste zal de verenigbaarheid van niet-vergunningsplichtige handelingen worden besproken

zoals deze is ingevoerd met het decreet van 18 december 2015. Hiermee kwam een einde aan de

juridische fictie waarbij niet-vergunningsplichtige handelingen een strafbaar strijdig gebruik

konden uitmaken, terwijl decretaal vergunningsplichtige, doch vrijgestelde handelingen hiervan

uitgesloten waren. De parlementaire voorbereiding laat ook verstaan dat het vooral deze

discrepantie in de regelgeving was die men beoogde op te lossen.

Ten tweede wordt de term ‘voortzetten’ geschrapt krachtens het handhavingsdecreet. Zoals gezien

ligt de problematiek inzake artikel 6.1.1, eerste lid VCRO niet in het begrip ‘voortzetten’. Het

schrappen van de term heeft en kan enkel tot doel hebben eventuele verwarring met het begrip

‘voortgezet misdrijf’ in de toekomst te vermijden (doch twijfel over impact is gerezen bij de

discussie inzake het ‘gewoontemisdrijf’ van het onvergund gewoonlijk gebruik van een grond, zie

infra nrs. 271 en 276 e.v.).

Bovendien wordt ook besproken hoe de strafbaarstelling van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6°

VCRO er uit ziet na deze decreetwijzigingen. Het is vooral de afschaffing (in de meeste gevallen)

van de strafbaarheid van niet-vergunningsplichtige handelingen die de grootste gevolgen teweeg

bracht.

1. Verenigbaarheid van niet-vergunningsplichtige handelingen

210. Artikel 102 van het decreet van 18 december 2015, in werking getreden op 8 januari 2016,

voegde een derde lid toe aan artikel 4.4.1 VCRO (afwijkingsmogelijkheden van

stedenbouwkundige voorschriften) dat als volgt luidt;

99

“Behoudens de onderhoudswerken vermeld in het eerste en tweede lid, worden niet-

vergunningsplichtige handelingen niet beschouwd als strijdig met de voorschriften van het

gewestplan, de algemene plannen van aanleg, gewestelijke of provinciale ruimtelijke

uitvoeringsplannen, noch met de voorschriften van bijzondere plannen van aanleg,

gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen en verkavelingsvergunningen.” 281

211. Het decreet van 8 december 2017282, de zogenaamde ‘codextrein’ (gedeeltelijk in werking

getreden) voegde aan dit lid toe;

“..tenzij deze voorschriften deze handelingen uitdrukkelijk en specifiek beperken of

verbieden”283

Uit de memorie van toelichting blijkt dat het doel van deze bepaling erin bestaat de ongelijkheid

weg te werken met verordeningen, dat de overheid een beleid moet kunnen voeren in verband met

niet-vergunningsplichtige handelingen (namelijk deze verbieden of beperken), en dit op een

uitdrukkelijke en specifieke manier (zonder algemene bewoordingen).284

212. Tot voor de inwerkingtreding van het decreet van 18 december 2015 waren handelingen

die niet vergunningsplichtig waren strafbaar, indien ze in strijd waren met een RUP, een plan van

aanleg of een stedenbouwkundige verordening. Paradoxaal genoeg waren handelingen die ab initio

wel vergunningsplichtig waren, maar die door de Vlaamse Regering op grond van artikel 4.2.3

VCRO waren vrijgesteld van de vergunningsplicht, in de meeste gevallen niet strafbaar indien ze

281 Het decreet van 18 december 2015 voorziet in inwerkingsbepalingen, doch niet voor artikel 102 waardoor

de bepaling verbindend is geworden op 8 januari 2016, dit is de tiende dag na de bekendmaking in het

Belgisch Staatsblad. 282 Decreet van 8 december 2017 houdende de wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening,

milieu en omgeving, BS 20 december 2017; Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse

bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 444. 283 MvT van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 102-103. 284 MvT van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 120.

100

strijdig waren met een RUP of met een plan van aanleg. Dezelfde regeling was van toepassing op

onderhoudswerken aan hoofdzakelijk vergunde constructies (supra nr. 203 e.v.). 285

213. Waar voorheen enkel de niet-vergunningsplichtige onderhoudswerken en de vrijgestelde

handeling (door het vrijstellingenbesluit286) genoten van de opheffing van de strafbaarheid (onder

de voorwaarden bepaald in artikel 4.4.1, tweede lid VCRO) indien zij strijdig waren met de

voorschriften van het gewestplan of van een gewestelijk of provinciaal RUP, geldt dit voortaan ook

voor de niet-vergunningsplichtige handelingen an sich. De verenigbaarheid van niet-

vergunningsplichtige handelingen gaat zelfs nog verder. In tegenstelling tot de onderhoudswerken

en vrijgestelde handelingen geldt zij ook voor BPA’s, gemeentelijke RUP’s en zelfs voorschriften

in verkavelingen. Bovendien is men op gemeentelijk niveau niet toegelaten de fictie van

verenigbaarheid opnieuw op te heffen en is er geen link met het (hoofdzakelijk) vergund karakter

van de constructie waarop de handelingen betrekking hebben (in tegenstelling tot de vereiste van

hoofdzakelijk vergunde constructie bij onderhoudswerken en van vergunningsplicht vrijgestelde

handelingen).287

Niet-vergunningsplichtige handelingen worden aldus geacht in overeenstemming te zijn met het

gewestplan, de algemene plannen van aanleg etc. De voorschriften opgenomen in

stedenbouwkundige verordeningen zijn wel afdwingbaar (zij worden niet genoemd in artikel 4.4.1,

derde lid VCRO, hoewel ze ook strafbaar zijn gesteld krachtens artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6°

VCRO).288



2016”, TROS 2016, (129) 137. 286 B.V.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning

nodig is, BS 10 september 2010. 287 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,

Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 97. 288 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 137.

101

214. Artikel 4.4.1, derde lid VCRO werd ingevoegd door het amendement nummer 28 met de

volgende motivering:289

“Artikel 6.1.1, 2° en 6° VCRO beoogt de strafbaarstelling van zowel vergunningsplichtige

als niet-vergunningsplichtige stedenbouwkundige handelingen die worden uitgevoerd in

strijd met de voorschriften van plannen van aanleg, ruimtelijke uitvoeringsplannen en

verordeningen (zie onder meer Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr/ 1332/6, p. 15; Grondwettleijk

Hof, nr. 156/2005, 20 oktober 2005).

Onder niet-vergunningsplichtige stedenbouwkundige handelingen worden begrepen die

handelingen die niet vergunningsplichtig zijn in de zin van artikel 4.2.1 VCRO.

Voor de niet-vergunningsplichtige onderhoudswerken en de vrijgestelde handelingen werd

deze strafbaarheid reeds opgeheven en werd uitdrukkelijk bepaald dat deze werken en

handelingen niet als strijdig met de voorschriften van het gewestplan, gewestelijke of

procinciale RUP worden beschouwd.

Dit is echter nog niet het geval voor de niet-vergunningsplichtige stedenbouwkundige

handelingen, andere dan onderhoudswerken, waardoor deze handelingen het voorwerp

kunnen uitmaken van een proces-verbaal en/of stakingsbevel en een daaropvolgende

procedure voor de correctionele en/of burgerlijke rechtbank.

Dit verschil in behandeling is niet logisch. Nog meer dan de handelingen die vrijgesteld

zijn van de vergunningsplicht, hebben niet-vergunningsplichtige stedenbouwkundige

handelingen amper een ruimtelijke impact. Het is bijgevolg wenselijk om dit onderscheid

weg te werken.

Daarom wordt bepaald dat deze categorie van handelingen niet als strijdig met de

voorschriften van het gewestplan, gewestelijke of provinciale RUP’s, noch met de

voorschriften van bijzondere plannen van aanleg, gemeentelijke ruimtelijke

uitvoeringsplannen en verkavelingsvergunningen worden beschouwd.

289 Amendementen op het ontwerp van decreet houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en

landbouw en energie, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15, nr. 459/3, 28; Verslag over het ontwerp van decreet

houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en landbouw en energie, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15,

nr. 459/5, 20.

102

Door niet alleen de strafbaarheid op te heffen, maar deze handelingen ook toelaatbaar te

maken, wordt vermeden dat derden nog voor de burgerlijke rechtbank kunnen optreden

tegen deze handelingen wanneer zij worden uitgevoerd in strijd met de stedenbouwkundige

voorschriften.”

Enige opmerking die men bij de verantwoording kan maken is dat het geen vaststaand feit is dat

alle handelingen die een belangrijke ruimtelijke impact (kunnen) hebben ook effectief

vergunningsplichtig zijn gesteld. Evenwel kan men inderdaad moeilijk voorhouden dat zij een even

grote/grotere impact hebben op de ruimtelijke ordening dan de andere categorieën

gebruikshandelingen.

Verder is het opvallend dat in de parlementaire voorbereiding enkel de link wordt gelegd met de

strafbaarstelling van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO, terwijl de fictie van verenigbaarheid

ook betrekking heeft op verkavelingsvergunningen en aldus ingrijpt op de strafbaarstelling van

artikel 6.1.1, eerste lid, 1° en 7° VCRO.

215. De codextrein stelt de niet-vergunningsplichtige handelingen evenwel terug strafbaar

indien de voorschriften deze handelingen uitdrukkelijk en specifiek beperken of verbieden.

Om te beginnen wou men hiermee de overheden de mogelijkheid teruggeven om toch enigzins een

beleid te voeren inzake niet-vergunningsplichtige handelingen. Sommige niet-

vergunningsplichtige handelingen kunnen in bepaalde gebieden voor hinder zorgen, waardoor het

opportuun is deze te verbieden of toch enigzins te reguleren.290 Bovendien maakt de decreetgever

duidelijk wat deze bedoelt met ‘uitdrukkelijk’ en ‘specifiek’. Onder ‘uitdrukkelijk’ moet begrepen

worden dat het verbod of de beperking expliciet in de voorschriften verwoord moet zijn. ‘Specifiek’

betekent dat geen algemene bewoordingen mogen gebruikt worden. Om dit te verduidelijken haalt

de decreetgever enkele voorbeelden aan.

Een voorbeeld van een voorschrift dat niet uitdrukkelijk en specifiek is, is“handelingen die de

bestemming in het gedrang kunnen brengen, zijn niet toegelaten”. Maken daarentegen wel

290 MvT van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 102-103.

103

uitdrukkelijke en specifieke voorschriften uit; “de bepaling dat inzake kleur- en materiaalgebruik

de gevels dienen afgewerkt te worden in witte tinten, dat inzake het wijzigen van het gebruik van

een grond het innemen en omvormen van weilanden of akkers als tuin niet toegelaten is buiten een

straal van 30m rondom een hoofdzakelijk vergunde of vergund geachte woning, dat inzake

bestemmingsongevoelige handelingen waterskiën en het gebruik van watertaxi’s op een zone voor

waterweg verboden is, dat inzake het opdelen van handelspanden de bruto-vloeroppervlakte een

(bepaald) minimaal aantal vierkante meter per entiteit bedraagt.”291

Deze voorbeelden laten geen twijfel bestaan over hoe restrictief de begrippen ‘uitdrukkelijk en

specifiek’ moeten geïnterpreteerd worden. Zodra het voorschrift enige vaagheid vertoont, zal het

de niet-vergunningsplichtige handelingen waarop het betrekking heeft niet strafbaar kunnen

stellen.

2. Strijdig gebruik: quo vadis

216. Na 8 januari 2016 (inwerkingtreding decreet 18 december 2015) blijven strafbaar onder

artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO, uiteraard onder de voorwaarde van ruimtelijke implicatie:

- de niet-vergunde vergunningsplichtige handelingen die strijdig zijn met de

bestemmingsvoorschriften;

- de vrijgestelde handelingen (vrijstellingenbesluit) of onderhoudswerken aan een

hoofdzakelijk vergunde constructie in de mate dat zij strijdig zijn met de voorschriften van

een BPA, gemeentelijke RUP of verkavelingsverordeningen en de gemeenteraad deze niet

via een gemeentelijke verordening verenigbaarheid heeft gemaakt.

- de niet-vergunningsplichtige handelingen die door een voorschriften van een BPA, een

gemeentelijke RUP of een verkavelingsvergunningen specifiek en uitdrukkelijk strafbaar

zijn gesteld.292

291MvT van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en

omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1, 102-103. 292 Artikel 4.4.1, §3 VCRO.

104

217. Daarnaast blijft de gebruikshandeling, strijdig met de voorwaarde van een

stedenbouwkundige vergunning, strafbaar op grond van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° en 7° VCRO.

Vanaf 8 januari 2016 is met terugwerkende kracht de niet-vergunningsplichtige handeling in de

meeste gevallen niet langer strijdig. De straf- en herstelvorderingen die gebaseerd zijn op deze

strijdigheid, zullen vanaf dan door de rechter moeten worden afgewezen, ongeacht of zij voor deze

datum reeds werden ingeleid.293

218. Bovendien zal het stakingsbevel slechts kunnen worden opgelegd in geval van

vergunningsplichtige handelingen of verkavelingen. Daarenboven is er een verzwaring van de

schade aan de goede ruimtelijke ordening vereist of moet de bestemming in het gedrang komen

(artikel 6.4.4 VCRO). Omdat het de feitenrechter is die oordeelt of er een ruimtelijke impact is in

het geval van niet-vergunningsplichtige handelingen, kunnen deze niet meer onderworpen zijn aan

een voorlopige procedure (zie supra 23 e.v.).

219. Wat betreft de rechtstreeks werkende plannen zoals de gewestplannen, de gewestelijke en

provinciale RUP’s kunnen enkel nog de vergunningsplichtige handelingen eventueel strijdig zijn

met de voorschriften van deze plannen. Bijgevolg kan men zich afvragen wat de afzonderlijke

strafbaarstelling van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO nog met zich mee brengt. In elk geval

ligt in deze dubbele incriminatie een rechtvaardiging besloten die de rechter toelaat een zwaardere

strafmaar toe te kennen dan in de gevallen waar er louter een inbreuk is op de vergunningsplicht

voor handen is.294,295 De situatie waarbij er zich telkens onvergunde vergunningsplichtige

handelingen voordoen die eventueel een voortgezet misdrijf uitmaken zal slechts zeer uitzonderlijk

zijn. Meestal zijn dergelijke (ingrijpende) handelingen eenmalig. Het misdrijf van strijdig gebruik

diende dan ook voornamelijk om de niet-vergunningsplichtige handelingen (en in sommige

gevallen de vrijgestelde handelingen en onderhoudswerken) te bestraffen.


Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 100. 294 Dit geldt onrechtstreeks ook voor meldingsplichtige handelingen. 295 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 138-139.

105

220. Met het schrappen van de strafbaarheid van niet-vergunningsplichtige werken in strijd met

de gewestplannen komt de decreetgever tegemoet aan kritiek van de rechtsleer op het DRO van 18

mei 1999 in zoverre het decreet inbreuken op het gewestplan strafbaar stelde. Gewestplannen

waren bedoeld als richtlijnen voor de overheid bij het beoordelen van vergunningsaanvragen. Zij

waren niet ontworpen om rechtstreeks van toepassing te zijn op de rechtsonderhorige. In

tegenstelling tot de bestemmingsvoorschriften van de algemenere plannen, zijn de voorschriften

uit de BPA’s en gemeentelijke RUP’s meestal vrij gedetailleerd, waardoor het voor de

rechtsonderhorige duidelijker is om te bepalen of zijn gedrag al dan niet een strafbare gedraging

uitmaakt. Het is dan ook te verantwoorden dat de niet-vergunningsplichtige handelingen,

vrijgestelde handelingen en onderhoudswerken nog steeds strafbaar kunnen zijn indien zij strijdig

zijn met een voorschrift van één van deze plannen. 296

221. De inwerkingtreding van het handhavingsdecreet (1 maart 2018) bracht nog een wijziging

met zich mee. Wat betreft de vrijgestelde handelingen (vrijstellingenbesluit) of onderhoudswerken

aan een hoofdzakelijk vergunde constructie, in de mate dat zij strijdig zijn met de voorschriften

van een BPA, gemeentelijke RUP, of verkavelingsverordeningen en de gemeenteraad deze niet via

een gemeentelijke verordening verenigbaarheid heeft gemaakt, zijn zij niet langer

stedenbouwkundige misdrijven maar stedenbouwkundige inbreuken, sanctioneerbaar krachtens

artikel 6.2.2, 6° VCRO. De inhoud van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° VCRO is terug te vinden in

artikel 6.2.1, eerste lid, 2° VCRO, met de uitzondering dat de strijdigheid met ‘een ontwerp van

een RUP’ niet is overgenomen. Artikel 6.1.1, eerste lid, 6° VCRO blijft integraal behouden in

artikel 6.2.1, eerste lid, 4° VCRO. De handelingen strafbaar gesteld in artikel 6.2.1 VCRO maken

stedenbouwkundige misdrijven uit.



2016”, TROS 2016, (129) 139.

106

3. Schrappen van het ‘voortzetten’

222. Het handhavingsdecreet schrapt het ‘voortzetten’ zowel in nieuw artikel 6.2.1 VCRO

(stedenbouwmisdrijven) als artikel 6.2.2 VCRO (stedenbouwinbreuken).

223. Het amendement nr. 71 (bespreking van artikelen 147 en 148 codextrein) legt uit waarom

het ‘voortzetten’ geschrapt wordt uit de strafbepalingen. Hierbij wordt verwezen naar het

cassatiearrest van 14 oktober 2014 dat handelde over een vergunningsplichtige functiewijziging en

waar het Hof van Cassatie het voortzetten definieerde als “het verder uitvoeren van...” (supra nr.

116). Hierin ligt de verantwoording als waarom het begrip ‘voortzetten’ door ‘verder uitvoeren’

wordt vervangen. Het arrest stelde bovendien dat het gebruiken of laten gebruiken niet als

voortzetten te beschouwen is.297

Verder verwijst het amendement naar de wil van de decreetgever van 2003 om van alle

stedenbouwkundige misdrijven buiten de ruimtelijk kwetsbare gebieden aflopende misdrijven te

maken door middel van de depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf.298 Expliciet wordt

gesteld dat de decreetgever hierbij geen rekening had gehouden met de mogelijke kwalificatie als

‘voortgezet misdrijf’ met toepassing van artikel 65 Sw. Het is om aan de verwarring tussen het

‘voortzetten’ in de VCRO en het ‘voortgezet misdrijf’ uit het Strafwetboek een einde te stellen dat

de terminologie gewijzigd wordt. Er wordt opgemerkt dat het schrappen van het ‘voortzetten’ niks

afdoet aan de strafbaarstelling van de zonder vergunning uitgevoerde vergunningsplichtige

functiewijziging.299

224. De vraag is wat uiteindelijk het streefdoel was van dit amendement. In zoverre de

doelstelling louter het vermijden is van misverstanden tussen het begrip ‘voortzetten’ zoals in de

VCRO of ‘voortgezet misdrijf’ zoals in artikel 65 Sw., is men in zijn opzet geslaagd. Indien het

297 Tekst aangenomen door de plenaire vergadering van het ontwerp van decreet houdende wijziging van

diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, nr. 1149/11,

53. 298 Amendementen op het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake

ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, nr. 1149/3, 61. 299 Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en

Dierenwelzijn over het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke

ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/9, 15.

107

evenwel de bedoeling was de mogelijkheid dat een gebruiksmisdrijf als voortgezet misdrijf wegens

eenheid van opzet wordt gekwalificeerd uit te sluiten, schiet men zijn doel voorbij. Het

amendement heeft het enkel over de vergunningsplichtige functiewijziging, hoewel zich

hieromtrent in de rechtsleer en rechtspraak geen discussies meer voordoen. De functiewijziging is

een aflopende handeling, het voortzetten doet zich pas voor indien men verder uitvoert nadat dit

niet meer mocht, en al de rest (actief of passief) die volgt op het voortzetten of het verder uitvoeren

is de instandhouding. Wat betreft de verjaringsproblematiek van het voortgezet misdrijf inzake het

strijdig gebruik, wordt met geen woorden gerept in de parlementaire voorbereiding.


225. Het voorzettingsmisdrijf vond ook inzake strijdig gebruik geen ingang. Desalniettemin

krijgt de idee van een actieve variant van het instandhoudingsmisdrijf voet aan wal onder de notie

‘actief strijdig gebruik’. Het gebruiksmisdrijf bestaat uit actieve, aflopende handelingen (in

tegenstelling tot het instandhouden dat een voortdurend misdrijf uitmaakt) dat strijdig is met de

bestemmingsvoorschriften (artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO). Veel praktisch verschil valt

niet te bemerken tussen het ‘voortzetten’ en het ‘strijdig gebruiken’. Beide misdrijven

onderscheiden zich in het kader van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO van het in stand houden

omdat zij actieve handelingen uitmaken, daar waar het in stand houden louter passief gebruik zou

omvatten. A rose by any other name..

226. In tegenstelling tot de situatie van de onvergunde vergunningsplichtige functiewijziging is

er geen instandhouding na de aflopende handeling van de functiewijziging. Na de eerste aflopende

handeling van strijdig gebruik volgen immers (desgevallend) andere aflopende handeligen van

strijdig gebruik, die samengenomen een voortgezet misdrijf in de zin van artikel 65 Sw. uitmaken

indien er sprake is van eenheid van opzet (hetgeen meestal het geval zal zijn). Bijgevolg zullen

deze misdrijven ontsnappen aan de verjaringsregeling die de decreetgever van 2003 voor ogen had

met het afschaffen van het instandhoudingsmisdrijf in niet-ruimtelijk kwetsbare gebieden.

227. Vooraleer het strijdig gebruik evenwel strafbaar is, moet ze sedert het arrest van 24 oktober

2014 ook ruimtelijke implicaties teweegbrengen, hetgeen de feitenrechter in concreto dient na te

gaan. Het Hof van Cassatie besloot hiertoe door de samenlezing van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en

108

6° VCRO en artikel 1.1.2, 7° VCRO. Bij gebrek aan ruimtelijke implicatie bekomt men een strijdig,

doch geenzins strafbaar gebruik.

228. Aldus de situatie voor de stampede van decreetswijzigingen die zich vanaf 2015 voordeed.

De aanpassingen veranderen in se niks aan de interpretatie die het Hof van Cassatie in zijn arresten

van 25 februari 2016 heeft gegeven aan het misdrijf van strafbaar strijdig gebruik. Wel brachten

deze grote wijzigingen mee wat betreft de strijdigheid van de niet-vergunningsplichtige

handelingen. Door deze handelingen grotendeels niet-strijdig te verklaren met de

bestemmingsvoorschriften, heeft de decreetgever in de praktijk een groot aantal handelingen buiten

het toepassingsgebied van artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO gebracht. De strafbare

handelingen ressorterend onder artikel 6.1.1, eerste lid, 2° en 6° VCRO, onder de voorwaarde van

ruimtelijke implicatie, zijn;

- alle handelingen die vergunningsplichtig zijn, doch waarvoor geen vergunning bekomen

is.

- de onderhoudswerken aan hoofdzakelijk vergunde constructies en handelingen vrijgesteld

op grond van het vrijstellingenbesluit in de mate dat zij strijdig zijn met de bijzondere

plannen van aanleg, gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen en in zoverre de

gemeenteraad niet via een gemeentelijke verordening een soortgelijke fictie van

verenigbaarheid heeft ingevoerd.

- niet-vergunningsplichtige handelingen die uitdrukkelijk of specifiek beperkt of verboden

worden door voorschriften van bijzondere plannen van aanleg, gemeentelijke ruimtelijke

uitvoeringsplannen en verkavelingsvergunningen.

229. Bovendien zijn deze niet allemaal stedenbouwkundige misdrijven. Met de

inwerkingtreding van het handhavingsdecreet zijn de handelingen in strijd met RUP’s of

stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen (artikel 6.2.1, 2° VCRO) en met de plannen van

aanleg (artikel 6.2.1, 4° VCRO) nog steeds stedenbouwkundige misdrijven. Het uitvoeren van

onderhoudswerken en vrijgestelde handelingen in strijd met BPA’s, gemeentelijke RUP’s en

verkavelingsvergunningen of omgevingsvergunningen voor het verkavelen van gronden die niet

109

zijn verenigd via een gemeentelijke verordening van verenigbaarheid, zijn stedenbouwkundige

inbreuken (artikel 6.2.2, 6° VCRO).

230. De beoogde doelstelling van de decreetgever om van alle stedenbouwkundige misdrijven

aflopende misdrijven te maken wanneer deze zich voordoen buiten ruimtelijk kwetsbaar gebied,

ligt steeds dichter binnen handbereik. Zolang er desalniettemin bij strafbare strijdige handelingen

nog sprake kan zijn van een voortgezet misdrijf (hoewel dit veel minder aand de orde zal zijn dan

vroeger), zal men te kampen krijgen met gedragingen die niet kunnen verjaren. Er kan worden

opgemerkt dat de daders van handelingen van strafbaar strijdig gebruik, onder alle voorwaarden

die heden ten dage gesteld worden om überhaupt nog een strafbaar strijdig gebruik te kunnen

uitmaken, dit volledig aan zichzelf te danken hebben.

231. De decreetgever heeft de stedenbouwkundige inspectie het vuur aan de schenen gelegd.

Niet enkel ziet zij haar vorderingsmogelijkheden drastisch afnemen, ook de termijnen voor de

verjaring zijn flink verkort en de gevallen waarin zij nog een stakingsbevel kan uitvaardigen zijn

sterk beperkt. Enerzijds is het voor de inspectie veel moeilijker geworden om over te gaan tot

stakingsbevel/herstelvordering. De kans op succes in een procedure ten gronde is niet

vanzelfsprekend wegens de grote beoordelingsvrijheid van de rechter inzake de aanwezigheid van

ruimtelijke implicaties en eenheid van opzet. Anderzijds zijn de regels voor de rechtsonderhorige

vereenvoudigd en de gevallen waarin hij strafbare handelingen van strijdig gebruik stelt ingrijpend

afgenomen. Deze evolutie in de regelgeving kan mijn inziens enkel toegejuicht worden.

110

Hoofdstuk 4: Bijzonder gebruiksmisdrijf: het gewoonlijk gebruik van grond

Afdeling 1. Inleiding

232. Als laatste dient ingegaan te worden op een wel zeer specifiek gebruiksmisdrijf, met name

het onvergund gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten van een grond. Dit misdrijf

onderscheidt zich van de andere gebruiksmisdrijven daar zij slaat op het gebruik van een grond en

niet een bebouwd onroerend goed. Ook aan de hand van dit misdrijf heeft de inspectie getracht de

gevolgen van de afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf op te vangen. Het betreffende

misdrijf bestond net als de andere gebruiksmisdrijven reeds voor de afschaffing van het in stand

houden, doch wederom manifesteert het zich pas vanaf dat ogenblik in de rechtspraak.

Afdeling 2. Historisch overzicht

233. Reeds met de stedenbouwwet van 29 maart 1962300 werd een vergunningsplicht ingevoerd

voor het aanleggen van een opslagruimte voor ten minste tien gebruikte voertuigen of ten minste

tien ton schroot.301 Bij wet van 22 december 1970302 werd deze bepaling veralgemeend tot een

opslagruimte voor gebruikte voertuigen of schroot. Eveneens werd met deze wet het gewoonlijk

gebruik van een grond voor het plaatsen van verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen

worden gebruikt, zoals woonwagens, kampeerwagens, afgedankte voertuigen en tenten

vergunningsplichtig gesteld.303

234. Met de invoering van het DRO304 werd de vergunningsplicht voor het gewoonlijk gebruik

van een grond beduidend uitgebreid (artikel 99, §1, eerste lid, 5° DRO). 305 “Vergunningsplichtig

was het gewoonlijk gebruik, het aanleggen of inrichten van een grond voor:

300 Wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962. 301 Artikel 44, §1, 5° Wet 29 maart 1962. 302 MvT, Parl.St. Senaat 1968-69, nr. 559, 8-9; Zie ook Verslag Parl.St. Kamer 1970-71, nr. 773/1, 5. 303 Artikel 44, §1, 5 en 6 Wet van 22 december 1970 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende

organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 5 februari 1971; P. VANSANT,

“Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO, 2010, (682) 682. 304 Decreet 4 juni 2003 houdende de wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie

van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003. 305 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 397.

111

a) het opslaan van gebruikte of afgedankte voertuigen, van allerhande materialen,

materieel of afval;

b) het parkeren van voertuigen, wagens of aanhangwagens;

c) het plaatsen van één of meer verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen

worden gebruikt, zoals woonwagens, kampeerwagens, afgedankte voertuigen, tenten;

d) het plaatsen van één of meer verplaatsbare inrichtingen of rollend materieel die

hoofdzakelijk voor publicitaire doeleinden worden gebruikt.”

Met dit decreet werd de vergunningsplicht voor het aanleggen of inrichten van een grond voor een

bepaald gebruik en het gewoonlijk gebruiken samengebracht. De vergunning voor het aanleggen

of inrichten van een grond voor een welbepaald gewoonlijk gebruik zal tevens de vergunning voor

dat gewoonlijk grondgebruik inhouden, waardoor een aparte vergunning voor het gewoonlijk

gebruik slechts aan de orde zal zijn indien dit gebruik wordt uitgeoefend oftewel zonder

vergunningsplichtige aanleg of inrichting van een grond, oftewel plaatsvindt op een constructie die

oorspronkelijk voor een ander gebruik bestemd was.306

235. Het VCRO liet de vergunningsplicht inzake gewoonlijk gebruik grotendeels ongewijzigd,

zij het dat bepaling d) werd afgeschaft en werd ondergebracht in de algemene vergunningsplicht

voor het oprichten van constructies.307

306 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT, Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen,

Wolters Kluwer, 2016, 88-89. 307 Artikel 4.2.1, 1° en 4.1.1, 3° VCRO.

112

Afdeling 3. Artikel 4.2.1, 5° VCRO

236. Artikel 4.2.1, 5° VCRO ziet er heden ten dage als volgt uit;

“Vergunningsplichtig is het gewoonlijk gebruik, het aanleggen of inrichten van een grond

voor:

a) het opslaan van gebruikte of afgedankte voertuigen, van allerhande materialen,

materieel of afval;

b) het parkeren van voertuigen, wagens of aanhangwagens;

c) het plaatsen van één of meer verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning

kunnen worden gebruikt, zoals woonwagens, kampeerwagens, afgedankte

voertuigen, tenten;”

237. Het gewoonlijk gebruiken van een grond is een specifiek gebruiksdelict

vergunningsplichtig krachtens artikel 4.2.1, 5° VCRO waarvan de handelingen zonder of in strijd

met deze vergunning strafbaar gesteld waren in artikel 6.1.1, eerste lid, 1° en 7° VCRO. Indien het

gewoonlijk gebruik zich voordoet in een zonevreemde context, dient bovendien rekening gehouden

te worden met de regeling inzake het strijdig gebruik.308

Men moet evenwel de strafbaarstellingen van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO en artikel 6.1.1,

eerste lid, 2° en 6° VCRO uit elkaar houden. Als voorbeeld hieromtrent kan het arrest van het Hof

van Cassatie van 24 oktober 2013309 worden aangehaald. Hierin oordeelde het Hof dat artikel 6.1.1,

eerste lid, 1° VCRO het gewoonlijk gebruiken van een grond voor het plaatsen van één of meer

verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt (vergunningsplichtig

krachters artikel 4.2.1, 5°, c) VCRO), strafbaar stelt. Dit is het herhaaldelijk plaatsen van dergelijke

inrichtingen op een stuk grond, maar niet het gebruik van deze inrichtingen als dusdanig.310 Het



2016”, TROS 2016, (129) 142. 309 Cass. 24 oktober 2013, TBO 2014, 93, concl C. VANDEWAL. 310 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO 2010, (682) 689.

113

recreatief gebruik als weekendverblijf van een zonder stedenbouwkundige vergunning geplaatste

verplaatsbare inrichting valt niet onder artikel 4.2.1, 5°, c) VCRO.311

238. Met ‘gewoonlijk gebruik’ wordt bedoeld het gebruik van grond dat een zekere regelmaat

vertoont en hetgeen een zekere tijd duurt.312 De vergunningsplicht is maar aan de orde van zodra

er door aanhoudende handelingen van gebruik een gewoonlijk gebruik ontstaat, hetgeen bij gebrek

aan enige verduidelijking in het decreet of de parlementaire voorbereiding een feitelijke

beoordeling inhoudt (als voorbeeld, zie infra nr. 240 e.v.). Hoewel de vergunningsplicht van artikel

4.2.1, 5°, a) en b) VCRO pas sinds 1 mei 2000 van kracht is, valt ook het gewoonlijk gebruik dat

op dat moment reeds aan de gang is onder de strafbepaling. Het is evenwel niet uitgesloten dat het

gewoonlijk gebruik (al) impliciet vergund blijkt te zijn (infra nr. 256 e.v.).313

239. Ondanks de vragen die artikel 4.2.1, 5° VCRO opwerpt, vooral inzake het

legaliteitsbeginsel, het vermoeden van vergunning en n.a.v. recente cassatierechtspraak de

kwalificatie van het misdrijf van onvergund gewoonlijk gebruik an sich (infra nr. 276 e.v.), zag de

decreetgever zich niet genoodzaakt om enige wijzigingen in de bepaling door te voeren. Noch het

omgevingsvergunningsdecreet, noch het handhavingsdecreet, noch de befaamde codextrein voeren

enige wijziging door betreffende dit artikel. Het afschaffen van het ‘voortzetten’ (supra nr. 222

e.v.) roept nochtans enkele pertinente vragen op (infra nr. 276 e.v.).

Middels de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet is de strafbepaling terug te vinden in

artikel 6.2.1, eerste lid, 1° en 5°, VCRO. Zij blijven bijgevolg stedenbouwkundige misdrijven.

311 N. DE WINT, “Over Sinterklaas en het vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik op grond van artikel

4.2.1, 5° VCRO” (noot onder Gent 8 april 2016), TGR 2016, (174) 175-176. 312 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599,N; K.-J. VANDORMAEL, “Het vergunningsplichtige

‘gewoonlijk gebruik’ van een grond als ‘stedenbouwkundig gewoontemisdrijf’” (noot onder Cass. 6

december 2011), RW 2012-13, afl. 26, (1031) 1031. 313 (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen containerbegrip”, TOO 2016, (336) 336; G. VERHELST,

“De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van vergunning”, TOO 2014,

(396) 396.

114

Afdeling 4. Tijdelijk verzamelen is niet opslaan

240. De draagwijdte van de feitelijke beoordeling van de bodemrechter valt onder andere terug

te vinden in een arrest van hof van beroep van Gent waarbij het oordeelde dat het tijdelijk

verzamelen van afval of materialen niet vergunningsplichtig is, aangezien het geen ‘opslaan’

betreft en artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO bijgevolg niet van toepassing is.314 In casu had de uitbater

tegen de bedrijfsgebouwen van zijn meubelzaak twee containers geplaatst waarin afval (karton,

plastiek, piepschuim) werd verzameld. Eén van deze containers stond er van sinds 1999, de tweede

sedert 1 januari 2009. Er werd een stakingsbevel uitgevaardigd tegen het opslaan van afval. Het

hof van beroep van Gent oordeelde over het al dan niet voorhanden zijn van een inbreuk en over

de vordering tot opheffing van het stakingsbevel.

Het hof stelde vast dat de containers niet werden aangewend voor het (louter) opslaan van afval,

maar om bedrijfsafval afkomstig van de normale bedrijfsactiviteiten te verzamelen met het oog op

de periodieke verwijdering ervan, hetgeen niet kan worden gekwalificeerd als een

vergunningsplichtige handeling in de zin van artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO.

241. Ook de strafrechter te Dendermonde oordeelde dat het louter verzamelen van afval

voortvloeiende uit de normale bedrijfsactiviteit waarbij dit periodiek wordt verwijderd niet te

beschouwen is als een vergunningsplichtige handeling.315

242. Hoewel een en ander rond het begrip ‘opslaan’ afgebakend wordt, is de kous hier niet mee

af. Zoals zovele bepalingen in het ruimtelijke ordeningsrecht hangt veel af van de feitelijke

beoordeling van de rechter. Het is niet optimaal om strafrechtelijke bepalingen zo zwaar

afhankelijk te maken van het oordeel van de rechtspraak. De steeds wederkerende mogelijke

schending van het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel steekt nogmaals de kop op. Vanaf wanneer is

er sprake van de opslag van materialen en wanneer is er louter tijdig gebruik. De gevolgen van de

interpretatie zijn verregaand, aangezien een gebruik van een container dat wél gekwalificeerd

314 Gent 16 september 2014, aangehaald in (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen containerbegrip”,

TOO 2016, (336) 336-337. 315 Rb. Dendermonde 5 januari 2015, aangehaald in (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen

containerbegrip”, TOO 2016, (336) 336-337.

115

wordt als ‘opslaan’ er direct toe leidt dat er sprake zou zijn van inbreuk op de vergunningsplicht

krachtens artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO, met alle gevolgen van dien (infra nr. 261).316

Afdeling 5. Cass. 6 december 2011

243. Het cassatiearrest van 6 december 2011 is het principearrest inzake het misdrijf van het

gewoonlijk gebruiken, inrichten of aanleggen van een grond zonder een voorafgaande vergunning.

In casu ging het om een perceel grond dat gedurende een geruime tijd herhaaldelijk gebruikt werd

als schrootopslagplaats voor het plaatsen van allerhande voertuigen en materialen

(vergunningsplichtig krachtens artikel 4.2.1, 5, a) VCRO).317

In het bestreden arrest van het hof van beroep te Brussel werd uitgegaan van de stelling dat er

sprake was van een gewoontemisdrijf door het zonder voorafgaande vergunning herhaald gebruik

van een perceel als schrootopslagplaats. Het hof van beroep oordeelde dat er geen sprake was van

verjaring, omdat het misdrijf van gewoonlijk gebruik een gewoontemisdrijf is, waarvoor de

verjaring pas begint te lopen vanaf het laatste feit, op voorwaarde dat tussen de verschillende feiten

geen tijd verliep gelijk aan de verjaringstermijn zonder stuiting of schorsing. Door het steeds

opnieuw aanvoeren en stallen van materialen en voertuigen werden telkens nieuwe positieve daden

gesteld die de verjaring verhinderden.

In de voorziening in cassatie werd opgeworpen dat het gewoonlijk gebruiken van een grond voor

de opslag van materialen en het stallen van voertuigen zonder de vereiste vergunning op zich een

eenmalige strafbare handeling uitmaakt en dus geen gewoontemisdrijf kan zijn dat integendeel

bestaat uit een geheel van verschillende, op zich niet strafbare handelingen. Enkel het ‘gewoonlijk

gebruik’ voor opslag en stallen zou onderworpen zijn aan de vergunningsplicht, maar niet de

daaropvolgende positieve daden van opslag van materialen en de stalling van voertuigen. Het gaat

naar hun opvatting over aflopende misdrijven, waarvan enkel het instandhouden een voortdurend

karakter vertoont.

316 (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen containerbegrip”, TOO 2016, (336) 336-337. 317 K.-J. VANDORMAEL, “Het vergunningsplichtige ‘gewoonlijk gebruik’ van een grond als

‘stedenbouwkundig gewoontemisdrijf’” (noot onder Cass. 6 december 2011), RW 2012-13, afl. 26, (1031)

1033.

116

Het Hof van Cassatie volgt evenwel volledig de stelling van de appelrechter. 318

244. Dit arrest bracht enkele verstrekkende gevolgen met zich mee. In de eerste plaats oordeelde

het Hof dat het gewoonlijk gebruik dat reeds tot stand was gekomen voor 1 mei 2000 onderhevig

is aan artikel 4.2.1, 5° VCRO, waardoor deze handelingen eensklaps vergunningsplichtig zijn en

bij gebrek aan vergunning strafbaar. Bovendien aanvaardt het Hof in dit arrest het ‘voortzetten’ als

actief alternatief voor het instandhoudingsmisdrijf. Bij de grondigere bespreking van dit arrest

wordt chronologisch te werk gegaan. Aldus komen eerst aan bod het gevolg van het cassatiearrest

van 6 december 2011 op het gewoonlijk gebruik dat zich reeds voor 1 mei 2000 gemanifesteerd

heeft, of dit gebruik mogelijks kan genieten van een (decretaal, praetoriaans of onrechtstreeks)

vermoeden van vergunning en is verder een korte bespreking van de zonevreemde situatie aan de

orde. Vervolgens wordt uitvoerig ingegaan op de kwalificatie van het Hof van Cassatie van het

onvergund gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten van een grond.

Afdeling 6. Gewoonlijk gebruik aangevat voor 1 mei 2000 is vergunningsplichtig

1. Eerste middel

“Handelingen die voordien niet vergunningsplichtig waren, worden dit wel vanaf het ogenblik dat

de wet dit vereist, en waarbij het niet voldoen aan deze verplichting vanaf dan ook strafbaar kan

worden gesteld.”319

245. In het eerste middel van het cassatiearrest van 6 december 2011 werd opgeworpen dat de

handelingen van gewoonlijk gebruik die op het ogenblik van hun ontstaan niet vergunningsplichtig

waren, dit ook niet worden door het vervolgens vergunningsplichtig stellen van de decreetgever op

grond van het legaliteitsbeginsel en artikel 2, eerste lid Sw.320 Het antwoord van het Hof van

Cassatie luidde dat handelingen die voordien niet vergunningsplichtig waren, dit wel worden vanaf

318 K.-J. VANDORMAEL, “Het vergunningsplichtige ‘gewoonlijk gebruik’ van een grond als


1034. 319 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N. 320 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N.

117

het ogenblik dat de wet dit vereist. Het niet voldoen aan deze verplichting kan vanaf dan ook

strafbaar worden gesteld.321

246. Indien er evenwel sinds het gewoonlijk gebruik daterend voor 1 mei 2000 geen actieve

handelingen meer werden gesteld (met andere woorden een volstrekt statische situatie), zal de

vergunningsplicht van artikel 4.2.1, 5° VCRO pas spelen van zodra opnieuw actieve daden worden

gesteld.

“Het arrest stelt vast dat uit de lezing van de processen-verbaal in hun onderling verband

blijkt dat er in de periode vanaf het eerste proces-verbaal van vaststelling (12 april 2002)

tot aan het laatste proces-verbaal (11 oktober 2004) verschillende nieuwe positieve daden

zijn gesteld die erin bestonden dat nieuwe materialen, waaronder ook schrootafval,

voertuigen en containers werden aangevoerd, en waarvoor een vergunning was vereist.

In zoverre het middel aanvoert dat vanaf 1 mei 2000, dit is de datum van invoering van de

vergunningsplicht, geen nieuwe voertuigen of materialen werden aangevoerd maar enkel

voordien uitgevoerde werken werden in stand gehouden, komt het middel op tegen de

beoordeling van de feiten door de rechter of verplicht het tot een onderzoek van feiten

waarvoor het Hof niet bevoegd is.”322

Het louter laten voortbestaan is geen primair misdrijf van gewoonlijk gebruik, maar een secundair

instandhoudingsmisdrijf dat sedert het DRO nog louter strafbaar is in ruimtelijk kwetsbaar

gebied.323



2016”, TROS 2016, (129) 144. 322 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N. 323 R. SLABBINCK, “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig gebruik?” (noot onder Cass. 8

februari 2013), TROS 2013, (216), 227.

118

2. Vermoeden van vergunning

2.1. De vergunningsplicht

247. Het gewoontemisdrijf is grotendeels strafbaar sedert 1 mei 2000 (supra nr. 233

vergunningsplichtig vanaf 1970 voor woonwagens etc). Voor gewoonlijk gebruik dat zich reeds

jaren voordien heeft gemanifesteerd, diende stante pede een stedenbouwkundige vergunning

bekomen te worden. De kans dat deze ook effectief verkregen werd, was quasi nihil indien het

gebruik van de grond bovendien strijdig was met een bestemmingsvoorschrift.324 De vraag rijst in

welke mate ook de vergunningsplicht van artikel 4.2.1, 5° VCRO kan genieten van het decretaal,

praetoriaans of onrechtstreeks vermoeden van vergunning.

2.2. Decretaal vermoeden van vergunning

248. Het decretaal vermoeden van vergunning is een onweerlegbaar vermoeden van vergunning

voor constructies die werden gebouwd voor 22 april 1962 en een weerlegbaar vermoeden van

vergunning voor constructies die werden gebouwd na 22 april 1962 maar voor de eerste

inwerkingtreding van het gewestplan.325

249. De VCRO heeft het nadrukkelijk over ‘constructies’, die ‘gebouwd’ werden voor bepaalde

tijdstippen, waardoor de toepassing van het vermoeden van vergunning op het gewoonlijk gebruik

van een grond niet vanzelfsprekend is.326

Een ‘constructie’ wordt in artikel 4.1.1, 3° VCRO omschreven als “een gebouw, een bouwwerk,

een vaste inrichting, een verharding, een publiciteitsinrichting of uithangbord, al dan niet

bestaande uit duurzame materialen, in de grond ingebouwd, aan de grond bevestigd of op de grond

steunend omwille van de stabiliteit, en bestemd om ter plaatse te blijven staan of liggen, ook al kan

het goed uit elkaar genomen worden, verplaatst worden, of is het goed volledig ondergronds.”


februari 2013), TROS 2013, (216), 227. 325 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 397. 326 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 397.

119

250. De Raad voor Vergunningsbetwisting (hierna RvVb) is van oordeel dat het decretaal

vermoeden van vergunning ook toegepast kan worden op het gewoonlijk gebruik van een grond.

In een arrest van 20 november 2012327 aanvaardt de RvVb een (decretaal) vermoeden van

vergunning bij een kiezelverharding die reeds 40 jaar aanwezig was. De gemeente weigerde de

inschrijving in het vergunningenregister omdat zij een kiezelverharding niet beschouwde als “een

volwaardige terreinafwerking” en volgens haar “de opslag van materieel veranderlijk en

voortschrijdend in de tijd is”.328 Volgens de RvVb dienen onder ‘constructies’ ook de

verhardingen, zoals in casu de kiezelverharding, te worden begrepen.329

251. In een ander arrest van 3 maart 2015 aanvaardt de RvVb dat het vermoeden van vergunning

voor gewoonlijk gebruik van een grond voor de opslag van materiaal of voor het stallen van

voertuigen, dat dateert van voor 1 mei 2000, ook geldt in een situatie waarbij voor dit gewoonlijk

gebruik géén vergunde of vergund geachte verharding aanwezig is.330

In casu vroeg de eigenaar van een perceel om het gewoonlijk gebruik voor het opslaan van

materieel op basis van het vermoeden van vergunning als vergund geacht op te nemen in het

vergunningenregister. De gemeente weigerde dit omdat naar haar mening een gewoonlijk gebruik

geen constructie is in de zin van artikel 4.2.14, 2° VCRO en artikel 5.1.3, 2° VCRO.

252. Volgens de memorie van toelichting bij artikel 4.1.1, 3° VCRO wordt het begrip

‘constructie’ ingevoerd als “generieke term voor gebouwen, bouwwerken, vaste inrichtingen,

verhardigen, publiciteitsinrichtingen of uithangborden”.331 De memorie verwijst naar artikel 99,

§1 eerste lid, 1° en 8° DRO. Het tweede lid van dit artikel bepaalde “Onder bouwen en plaatsen

van vaste inrichtingen, zoals bedoeld in het eerste lid, 1°, wordt verstaan het oprichten van een

327 RvVb 20 november 2012, nr. A/2012/0482. 328 B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen

naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 475; G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen

het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van vergunning”, TOO 2014, (396) 397. 329 RvVb 20 november 2012, nr. A/2012/0482. 330 RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0097. 331 Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en

handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 85.

120

gebouw of een constructie of het plaatsen van een inrichting, zelfs uit niet-duurzame materialen,

in de grond ingebouwd, aan de grond bevestigd of op de grond steunend omwille van de stabiliteit,

en bestemd om ter plaatse te blijven staan, ook al kan het ook uit elkaar worden genomen,

verplaatst of is het volledig ondergronds. Dit behelst ook het functioneel samenbrengen van

materialen waardoor een vaste inrichting of constructie ontstaat, en het aanbrengen van

verhardingen.” Aangezien ook het functioneel samenbrengen van materiaal waardoor een vaste

inrichting of constructie ontstaat, valt onder het bouwen of plaatsen van vaste inrichtingen, kan ook

een ‘gewoonlijk gebruik’ een constructie uitmaken.

“De Raad oordeelt dat het steeds op dezelfde wijze stapelen van materialen (teelaarde,

aanvulgrond en zavelgrond) en het stallen van voertuigen op het betrokken perceel voor de

bedrijfsvoering van de verzoekende partij, waardoor er een functionele aanharding

gevormd wordt, kan worden beschouwd als een vaste inrichting en dus als een constructie

in de zin van artikel 4.1.1, 3° VCRO.”332

253. Zowel bij het gewoonlijk gebruik zonder als met aanwezige verharding verklaart de RvVb

het decretaal vermoeden van vergunning van toepassing. Het hof van beroep te Gent ziet dit

evenwel anders. Het hof aanvaardt de redenering van de RvVb niet en stelt dat er een onderscheid

moet gemaakt worden tussen enerzijds het optrekken van een contstructie en anderzijds het

gewoonlijk inrichten van een grond voor het opslaan van materiaal en materieel. Het is dus aan het

Hof van Cassatie om zich al dan niet achter de leer van de RvVb te scharen.333

332 RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0097; P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor

handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt een einde aan betwiste

cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 145. 333 Gent 7 december 2017, onuitg., aangehaald door B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk

gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 475-

476.

121

2.3. Praetoriaans vermoeden van vergunning

254. Het praetoriaans vermoeden is een door de rechtspraak gecreëerd vermoeden van

vergunning dat geldt voor vergunningsplichtige handelingen die reeds dateren van vóór de

inwerkingtreding van de vergunningsplicht. Op het moment dat deze handelingen werden gesteld

kon men niet verwachten dat ze ooit vergunningsplichtig zouden worden.334

255. Het Hof van Cassatie verklaarde het praetoriaans vermoeden van vergunning expliciet niet

toepasselijk op het gewoonlijk gebruik van een grond (zie voormeld arrest van 6 december 2011).

Daarentegen aanvaardde het Hof van Cassatie voor de vergunningsplichtige functiewijzigingen

van een bebouwd onroerend goed wel dat functiewijzigingen die plaatsvonden voor de datum van

de inwerkingtreding van de invoering van de vergunningsplicht (9 september 1984) een

praetoriaans vermoeden van vergunning geldt.335 Ook in de rechtsleer wordt algemeen aangenomen

dat functiewijzigingen die werden doorgevoerd vóór deze datum (onweerlegbaar) vermoed worden

vergund te zijn.336

2.4. Onrechtstreeks vermoeden van vergunning

256. Anders dan het praetoriaans lijkt het onrechtstreeks vermoeden van vergunning wel ingang

te vinden. Het is niet uitzonderlijk dat het gewoonlijk gebruiken van een grond in grote mate

overlapt met andere vergunningsplichtige handelingen. Dit is het geval indien een verharding wordt

aangelegd, een (aanmerkelijke) reliëfwijziging wordt uitgevoerd, een garage wordt gebouwd (die

evenwel niet onder de vrijstellingen van het vrijstellingenbesluit337 valt) e.d.m. In zulke gevallen

wordt het gewoonlijk gebruik impliciet vergund met deze vergunningsplichtige werken, zonder dat

artikel 4.2.1, 5° VCRO zelfs maar ter sprake komt. Eens men een vergunning heeft voor de

334 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 397. 335 B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen

naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 475; P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en

herstelvordering voor handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt een

einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 144-145. 336 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 398-399. 337 B.V.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning

nodig is, BS 10 september 2010.

122

constructie, wordt als logisch gevolg ook het gebruik maken van deze constructie geacht mee

vergund te zijn.338

257. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat het gewoonlijk gebruik slechts een aparte

vergunning zal vereisen indien dit niet automatisch meevergund is met een ander

vergunningsplichtig werk;

“De heer Patrick Lachaert vraagt of men voor het parkeren van voertuigen twee

vergunningen nodig heeft: één voor de aanleg van een parking en één voor het gebruik

ervan. De minister antwoordt dat slechts één vergunning nodig is voor aanleg en gebruik.

Het is de bedoeling dat enkel gronden die gewoonlijk gebruikt worden voor parkeren

onderworpen zijn aan de vergunningsplicht. Ook voor gronden, die niet verhard zijn maar

geregeld gebruikt worden als parkeerterrein, moet een vergunning aangevraagd

worden.”339

Eens men een vergunning heeft bekomen om een grond te verharden om er een parkeerterrein van

te maken, is geen afzonderlijke vergunning voor het gebruik van dit parkeerterrein meer vereist.

Het eerste impliceert ook het laatste. Een essentiële vereiste is wel dat het gebruik van de

constructie nog overeenstemt met het gebruik in de periode van het verlenen van de vergunning of

in de periode dat het vermoeden van vergunning is ontstaan. 340

338 G. VERHELST, “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, (396) 396-400. 339 Ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl. Parl. 1998-99, nr.

1332/8, 89. 340 P. VANSANT, “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO 2010, (682) 688; G. VERHELST, “De

moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van vergunning”, TOO 2014, (396)

400.

123

3. Zonevreemde situaties

258. Het standpunt van het Hof van Cassatie om aan het gewoonlijk gebruik in situaties die reeds

tot stand kwamen voor 1 mei 2000 niet het voordeel van praetoriaans vermoeden van vergunning

toe te kennen, is niet volledig onverdedigbaar aangezien naast het stoppen van alle handelingen in

theorie ook een regularisatievergunning voor de betreffende handelingen kan bemachtigd worden.

Zo zou een uitbater van een onvergund, maar opeens vergunningsplichtig geworden parkeerterrein

een regularisatievergunning kunnen aanvragen en na de verkrijging ervan zijn handelingen

verderzetten. Er is echter een bijkomend probleem.

259. Het DRO stelt sedert 1 mei 2000 handelingen in strijd met het gewestplan strafbaar.

Concreet betekent dit dat het zonder vergunning blijvend gebruiken of uitbaten van een parking of

opslagplaats in strijd met de bestemmingsvoorschriften vanaf die datum strafbaar is, waarbij het

verkrijgen van een regularisatievergunning in de meeste gevallen niet mogelijk zal zijn wegens

strijdigheid met het bestemmingsvoorschrift.

260. Of een zonevreemde situatie strafbaar is, is afhankelijk van de kwalificatie van de

desbetreffende handelingen. Indien er een louter instandhouden is na 1 mei 2000 is er nooit een

inbreuk op een bestemmingsvoorschrift geweest (uitgezonderd inbreuken op BPA’s die reeds

voordien strafbaar waren), ongeacht of dit plaats vindt in ruimtelijk kwetsbaar gebied. Omgekeerd

zal het ‘voortzetten’ van het gewoonlijk gebruik van een grond na 1 mei 2000 wel strafbaar zijn,

zowel binnen als buiten ruimtelijk kwetsbaar gebied.341



2016”, TROS 2016, (129) 143-144.

124

Afdeling 7. De voortzetting als actieve variant van de instandhouding

1. Tweede middel

“Het misdrijf wordt voortgezet in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, 1°, VCRO en de verjaring

loopt niet zolang blijvend handelingen tot gebruik, zonder een tussentijdse onderbreking die tot

verjaring leidt, worden gesteld.”

261. Bij bespreking van het tweede middel beschouwt het Hof van Cassatie het verderzetten van

de activiteiten als het ‘voortzetten’ van het misdrijf van het stellen van handelingen zonder

vergunning. Door te verwijzen naar artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO maakt het Hof duidelijk dat

het hier niet om een voortgezet misdrijf zoals bedoeld in artikel 65 Sw. gaat, maar dat het expliciet

het voortzettingsmisdrijf erkent. Zolang het gewoonlijk gebruik wordt voorgezet, neemt de

verjaringstermijn geen aanvang.342

2. Derde middel

“De omstandigheid dat enkel het "gewoonlijk gebruik" van een grond voor opslag en stallen van

gebruikte of afgedankte voertuigen, of van allerlei materialen, materieel of afval een voorafgaande

stedenbouwvergunning vereist maar niet de daarop volgende positieve daden van opslag van

materialen en de stalling van voertuigen, staat niet eraan in de weg dat door het blijvend stellen

van deze positieve daden zonder voorafgaande vergunning het misdrijf wordt voortgezet. Het in

stand houden van niet-vergund maar vergunningsplichtig gewoonlijk gebruiken, aanleggen of

inrichten van een grond zoals bedoeld in artikel 4.2.1, 5°, a, VCRO bestaat enkel uit een verzuim,

dit is de onthouding van de dader om door enige handeling aan het bestaan van de gecreëerde

toestand van onrechtmatig gebruik van de grond een einde te maken. (Artt. 4.2.1, 5°, a en 6.1.1,

eerste lid, 1°, VCRO)”

262. Bij de beoordeling van het derde middel maakt het Hof verder duidelijk wat het begrijpt

onder ‘in stand houden’, enerzijds, en ‘voortzetten’, anderzijds. Het blijvend stellen van positieve

daden van opslag van materialen en de stalling van voertuigen zonder vergunning is een



2016”, TROS 2016, (129) 142-143.

125

‘voortzetting’ van het primaire misdrijf, geen ‘instandhouding’. Het in stand houden van

handelingen zoals bedoeld in artikel 4.2.1, 5° VCRO bestaat volgens het Hof enkel uit een

verzuim.343

3. Cass. 2 mei 2006 en 14 oktober 2014

263. Bovenvermelde uitspraak van het Hof van Cassatie deed menig wenkbrauw fronsen. In een

arrest van 2 mei 2006 stelde zij nog dat het instandhoudingsmisdrijf bestaat uit het schuldig

verzuim om aan het bestaan van de onvergunde functiewijziging een einde te maken, hetgeen net

blijkt uit het verdere gebruik van het onroerend goed (supra nr. 109).344 Verdere bewoning dient

als instandhouden te worden gekwalificeerd, ongeacht dat deze verdere bewoning actieve daden

veronderstelt. In tegenstelling tot wat de stedenbouwkundige inspectie voorhoudt, is volgens het

voormelde arrest van het Hof van Cassatie instandhouden dus niet zonder meer onverenigbaar met

het stellen van actieve handelingen. Volgens de bouwinspectie impliceren actieve handelingen

evenwel een afzonderlijk voortzettingsmisdrijf.345

Het is eigenaardig dat het Hof van Cassatie met het arrest van 6 december 2011 van zijn eerdere

rechtspraak afwijkt en het instandhoudingsmisdrijf opeens wel kwalificeert als zijnde een louter

ommissiedelict. Hoewel het in de arresten van 6 december 2011 en 2 mei 2006 om verschillende

misdrijven gaat (vergunningsplichtige functiewijziging versus vergunningsplichtig gewoonlijk

gebruik), komt het als onlogisch voor om het instandhoudingsmisdrijf (en daarmee samenhangend

ook het voortzettingsmisdrijf) op twee verschillende wijzen te interpreteren, met alle gevolgen van

dien. Ook latere arresten inzake het strijdig gebruik beschouwen het instandhouden als een louter

omissiedelict (supra nr. 166).


februari 2013), TROS 2013, (216), 226; P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of

een voortdurend karakter? Op zoek naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 24-25; P.-J. DEFOORT,

“Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de bestemmingsvoorschriften: de

decreetgever stelt een einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25 februari 2016”, TROS 2016, (129) 142-

143. 344 Cass. 2 mei 2006, AR P.06.0100.N. 345 P.-J. DEFOORT, “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de


2016”, TROS 2016, (129) 142-143.

126

264. In een arrest van 14 oktober 2014 bepaalt het Hof van Cassatie expliciet wat zij begrijpt

onder een voortzettingsmisdrijf in het kader van een onvergunde functiewijziging. Het voortzetten

doet zich volgens dit arrest voor indien na een verval, schorsing of vernietiging van de

stedenbouwkundige vergunning de functiewijziging wordt verdergezet.346 Doorgetrokken naar het

gewoonlijk gebruiken, anleggen of inrichten kan gesteld worden dat het voortzettingsmisdrijf zich

voordoet indien men, na verval/schorsing/vernietiging van de vergunning toch de grond op strijdige

wijze blijft gebruiken, aanleggen of inrichten. Het Hof van Cassatie besliste met het arrest van 6

december 2011 wat dit laatste betreft evenwel anders.

265. Er weze opgemerkt dat het Hof van Cassatie de vergunningsplichige functiewijziging

anders beoordeelt dan het strijdig gebruik (supra nr. 90 e.v.) en dat een onderscheiden behandeling

van het gewoonlijk gebruik zeker geen ondenkbare piste voor het Hof is. Wat betreft het

‘voortzetten’ verklaarde het Hof dit begrip zowel voor de functiewijziging als voor het strijdig

gebruik op dezelfde wijze. Ook bij strijdig gebruik werd het ‘voortzettingsmisdrijf’ zoals

geïnterpreteerd door de stedenbouwkundige inspectie niet aanvaard. Daar heeft zij evenwel soelaas

gevonden dankzij het voortgezet misdrijf van strijdig gebruik.

266. Reeds met het cassatiearrest van 6 december 2011 wierp zich de discussie op of het

gewoonlijk gebruik van een grond als een ‘gewoontemisdrijf’ diende te worden gekwalificeerd.

Deze tweespalt in de rechtsleer wordt uitgebreid behandeld bij de bespreking van de huidige

situatie middels het afschaffen van het ‘voortzetten (infra nr. 276 e.v.). Kort samengevat is een

gewoontemisdrijf een misdrijf dat bestaat uit verscheidene (positieve) gedragingen die afzonderlijk

beschouwd geen strafbare feiten opleveren, maar waarvan de herhaling, het gewoonlijk plegen, een

misdrijf uitmaakt.

346 Cass. 14 oktober 2014, AR P.13.0209.

127

4. Gent 22 januari 2016 en 8 april 2016

267. Het lijkt erop dat het hof van beroep te Gent niet zonder meer gevolg geeft aan de strikte

opvattingen van het Hof van Cassatie. Zij nuanceert in hoeverre alle positieve gebruiksdaden een

primair gewoontemisdrijf uitmaken. Indien de handelingen minimaal zijn, meent eerstgenoemd hof

dat er in tegendeel sprake is van een instandhouding van het gewoontemisdrijf, enkel strafbaar in

ruimtelijk kwetsbaar gebied.

268. De feitenkwestie bij het arrest van 22 januari 2016347 was als volgt. Luidens de

herstelvordering, toegekend bij vonnis van de rechtbank van eerste aanleg van West-Vlaanderen,

betrof het geval een terrein waar constructies, voertuigen, opleggers, vrachtwagens e.d. stonden.348

Het vonnis beval het verwijderen van alle verhardingen, afbraakmaterialen en het herstel van het

maaiveld. Het hof van beroep meldt niet of het zou gaan om een schending van artikel 4.2.1, 5° a)

dan wel b) VCRO. Het lijkt evenwel niet te gaan over ‘afgedankte vrachtwagens’, maar eerder om

“het parkeren van voertuigen, wagens of aanhangwagens”, waardoor het om een schending van

artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO gaat. Het hof van beroep te Gent oordeelde als volgt;

“...evenmin zijn minimale veranderingen of wijzigingen binnen het kader van een

vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik in de zin van artikel 4.2.1, 5de VCRO op te vatten

als zijnde positieve gebruiksdaden dewelke een gewoontemisdrijf in de zin van artikel 4.2.1,

5de juncto artikel 6.1.1, lid 1 VCRO uitmaken. Ook in dit laatste geval is er louter sprake

van instandhouding dat enkel strafbaar is in ruimtelijk kwetsbaar gebied”

269. Ook in zijn arrest 8 april 2016 oordeelt het hof van beroep te Gent dat minimale

veranderingen of wijzigingen binnen het kader van een vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik

niet op te vatten zijn als positieve gebruiksdaden dewelke een gewoontemisdrijf uitmaken, maar

integendeel vallen onder de instandhouding (enkel strafbaar in ruimtelijk kwetsbaar gebied). Ook

hier wordt geen melding gemaakt van welke bepaling precies geschonden wordt. Mijns inziens

gaat het om zowel een schending van artikel 4.2.1, 5°, a) en b) VCRO, aangezien het arrest spreekt

van zowel van het stapelen van materialen (artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO) en het plaatsen van nieuwe

347 Gent 22 januari 2016, TGR 2016, 173-174. 348 Kortrijk 27 mei 2015, aangehaald in Gent 22 januari 2016, TGR 2016, 173.

128

voertuigen (indien deze voertuigen niet gebruikt of afgedankt zijn, maakt dit een schending uit van

artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO).349

270. Het standpunt dat het hof van beroep in deze arresten inneemt, staat haaks op het

cassatiearrest van 6 december 2011 en het is maar de vraag of het Hof van Cassatie de opvatting

van het hof van beroep zal bijtreden. Het uitgangspunt van het hof van beroep staat op gespannen

voet met het legaliteitsbeginsel in strafzaken, gelet op het feit dat artikel 4.2.1, 5° VCRO,

samengenomen met de rechtspraak van het Hof van Cassatie, niet veel ruimte laat voor dergelijke

nuance. Het Vlaamse Gewest heeft evenwel geen voorziening in cassatie ingesteld tegen beide

arresten.

5. De kwalificatie van het ‘voortzetten’

271. De definiëring van het ‘voortzetten’ door het Hof van Cassatie lijkt op het eerste zicht vrij

ongecompliceerd. Het misdrijf van gewoonlijk gebruik blijft ‘voortgezet’ zolang men positieve

daden blijft stellen zonder voorafgaande vergunning en zolang er tussen deze daden geen

tussentijdse onderbreking zit die tot verjaring leidt. Het is bij deze laatste vereiste dat de schoen

wringt.

Het Hof vereist voor het ‘voortzettingsmisdrijf’ dat er tussen de verscheidene handelingen geen

verjaring zit. Dit is moeilijk verzoenbaar met de idee van het ‘gewoontemisdrijf’ (zie infra nr. 279),

waarbij het eigen is aan dit misdrijf dat de verscheidene handelingen afzonderlijk niet-strafbaar

zijn. Van een verjaring tussen dergelijke niet-strafbare handelingen kan bijgevolg geen sprake kan

zijn, waardoor de piste van het ‘gewoontemisdrijf’ op een foute gedachtegang gestoeld lijkt. Om

enig logisch gevolg te geven aan de motivering van het Hof van Cassatie in diens arrest van 6

december 2011 moet ervan uitgegaan worden dat het Hof het ‘voortzetten’ van het

vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik beschouwt als een voortgezet dan wel collectief misdrijf.

Een voortgezet of collectief misdrijf bestaat uit afzonderlijke maar opeenvolgende strafbare

gedragingen van respectievelijk dezelfde of verschillende aard, die samen één misdrijf uit maken

349 Gent 8 april 2016, TGR 2016, 174-175.

129

wegens de eenheid van opzet, op voorwaarde dat er tussen de verschillende misdrijven geen

verjaringstermijn verlopen is (supra nr. 16).350

272. De decreetgever heeft het ‘voortzetten’ geschrapt, waardoor bovenstaande discussie zonder

voorwerp wordt. Het is evenwel deze ontevredenheid in de rechtsleer met het cassatiearrest van 6

december 2011 die het pad effende voor de binnenloodsing van de idee van het ‘voortgezet’

misdrijf in het gewoonlijk gebruik. (infra nr. 287 e.v.)

Afdeling 8. Aanleggen en inrichten

273. Naast het gewoonlijk gebruik stelt artikel 4.2.1, 5° VCRO het gewoonlijk ‘aanleggen’ of

‘inrichten’ van een grond voor een bepaald gebruik afzonderlijk vergunningsplichtig. Het

‘aanleggen’ of ‘inrichten’ van een grond veronderstelt naar spraakgebruikelijke betekenis een

bepaalde wijziging aan de grond, waardoor deze als aflopende handelingen aanzien kunnen

worden. Dit zal a fortiori het geval zijn indien het aanleggen of inrichten gepaard gaat met het

aanleggen van een verharding351 of een andere vergunningsplichtige handeling. Er is geen vereiste

van een ‘gewoonlijk gebruik’ om vergunningsplichtig te zijn, aangezien het om een onderscheiden

vergunningsplichtige handeling gaat. Het enige dat deze handelingen met het ‘gewoonlijk gebruik’

gemeenschappelijk hebben, is dat zij betrekking hebben op de inrichting van een grond, niet op een

bebouwd onroerend goed.352

Indien bijgevolg de inrichtingswerkzaamheid of de aanleg niet vergund is, hoort volgens deze

redenering op het aflopende primaire misdrijf de instandhouding te volgen, hetgeen niet per se een

louter ommissiedelict is.353


naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 24-26. 351 Artikel 4.2.1, 1° VCRO. 352 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 20-21. 353 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het


130

274. Het Hof van Cassatie heeft echter in het arrest van 6 december 2011 duidelijk gemaakt dat

het instandhouden ook wat betreft het aanleggen of inrichten van een grond zoals bedoeld in artikel

4.2.1, 5° VCRO bestaat uit een louter verzuim. Voor zover er zich actieve gebruikshandelingen

blijven voordoen, zal ook de aanleg of inrichting zich blijven ‘voortzetten’.354

Neem als voorbeeld een parkeerterrein. Indien hier geen enkele aanleg of inrichting aan vooraf

ging, kan er slechts sprake zijn van een gewoonlijk gebruik. Indien er wel een aanleg of inrichting

aan vooraf ging zonder dat hierbij een handeling aan te pas kwam die vergunningsplichtig is op

grond van een andere bepaling, zoals bijvoorbeeld het geval is bij een reliëfwijziging die niet

aanmerkelijk is355, oordeelt het Hof van Cassatie dat ook hier het gebruik na de aflopende aanleg

of inrichting een voortzettingsmisdrijf is en geen instandhouding. Indien er zich daarentegen wel

een aanmerkelijke reliëfwijziging voordoet bij de aanleg van het parkeerterrein, die bijgevolg

vergunningsplichtig is niet enkel op grond van artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO maar eveneens op grond

van artikel 4.2.1, 4° VCRO, zou er dan in tegendeel wel sprake kunnen zijn van een

instandhoudingsmisdrijf dat volgt op de aflopende vergunningsplichtig? Zo ja, hoe valt het te

rijmen met het gezond verstand dat een handeling die ingrijpender is aangezien ze een

aanmerkelijke reliëfwijziging teweegbrengt toch makkelijker verjaart dan de handeling die slechts

vergunningsplichtig is op grond van artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO.

275. Ondertussen heeft het Hof van Cassatie hierover uitspraak gedaan in een arrest van 18

november 2016. Het gewoonlijk gebruik van een wederrechtelijk opgerichte parking is geen

instandhouding van dit oprichtingsmisdrijf. Hoewel de wederrechtelijke oprichting van de parking

dateerde van 1997 en de weegbrug van 2001, verklaarde de feitenrechter dat wegens eenheid van

opzet met het gewoonlijk gebruik (strafbaar vanaf 1 mei 2000) er sprake was van een collectief

misdrijf. Dit was mogelijk aangezien de wederrechtelijke oprichting op het ogenblik van het

vergunningplichtig worden van het gewoonlijk gebruik nog niet verjaard was. Aldus kon wegens

354 Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N. 355 Artikel 4.2.1, 4° VCRO.

131

gebrek aan verjaring een herstelvordering worden ingesteld tot het verwijderen van de parking zelf

(en niet louter het staken van het gewoonlijk gebruik).356

Onvergunde werken maken dan misschien een aflopend misdrijf uit, het gewoonlijk gebruik dat

hierop volgt zal geen gedepenaliseerde instandhouding uitmaken maar een afzonderlijk strafbaar

gesteld gewoonlijk gebruik.

Afdeling 9. Afschaffing ‘voortzetten’

276. Zoals reeds opgemerkt werd het ‘voortzetten’ met ingang van het handhavingsdecreet

vervangen door het ‘verder uitvoeren’ (supra nr. 222 e.v.). De term ‘voortzetten’ werd verwijderd

uit onder andere artikel 6.2.1, eerste lid VCRO en vervangen door ‘verder uitvoeren’ teneinde de

misverstanden met de bestaande kwalificatie van het voortgezet misdrijf van artikel 65 Sw. te

beperken. De impact hiervan is echter potentieel groter op het misdrijf van het onvergund

gewoonlijk gebruik dan op de vergunningsplichtige functiewijziging (in tegenstelling tot hetgeen

de parlementaire voorbereiding laat blijken).357 Niet enkel is het ‘voortzetten’ vervangen door het

‘verder uitvoeren’, maar ook de formulering is gewijzigd;

“Het uitvoeren van de handelingen, vermeld in artikel 4.2.1 en artikel 4.2.15, hetzij zonder

voorafgaande stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsvergunning,

omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen of omgevingsvergunning voor

het verkavelen van gronden, hetzij in strijd met de betreffende vergunning, of het verder

uitvoeren van de handelingen, vermeld in artikel 4.2.1 en artikel 4.2.15, hetzij na verval,

vernietiging of het verstrijken van de termijn van de betreffende vergunning, hetzij in geval

van schorsing van de betreffende vergunning;”358

356 Cass. 18 november 2016, AR C.15.0434.N, onuitg., aangehaald door B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf

en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO

2017, (472) 474. 357 Tekst aangenomen door de plenaire vergadering van het ontwerp van decreet houdende wijziging van

diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2017-2018, nr.

1149/11, 53. 358 Artikel 6.2.1, eerste lid, 1° VCRO.

132

De bepaling wordt als het ware opgesplitst. Zoals het artikel nu geformuleerd is, laat het uitschijnen

dat het ‘verder uitvoeren’ van handelingen nog uitsluitend strafbaar zal zijn na verval, vernietiging,

verstrijken van de termijn of de schorsing van de vergunning. Dit ligt geheel in lijn met de

rechtspraak van het Hof van Cassatie in diens arrest van 14 oktober 2014 met betrekking tot de

vergunningsplichtige functiewijziging (supra nr. 116).359

277. Met het cassatiearrest van 6 december 2011 voor ogen lijkt het alsof de decreetgever de leer

van het Hof van Cassatie wat betreft het ‘voortzetten’ van het onvergunde gewoonlijk gebruiken,

aanleggen of inrichten van een grond heeft afgeschaft. Het arrest geeft immers de indruk dat de

‘voortzetting’ vereist is om te voorkomen dat de verjaring van het misdrijf een aanvang kan nemen.

Middels de schrapping van het ‘voortzetten’ zou er nog slechts sprake zijn van het aflopende

misdrijf van de vergunningsplicht enerzijds en het eventueel instandhouden van die onwettige

toestand (al dan niet sanctioneerbaar) anderzijds.360

Afdeling 10. Wie heeft nood aan ‘voortzetten’

278. Het onmogelijk maken van de leer van het ‘voortzettingsmisdrijf’ hoeft niet het einde te

betekenen van de quasi onverjaarbaarheid van het strafbaar onvergund gewoonlijk gebruik. Zoals

reeds kort aangehaald bestond er discussie over de plausibiliteit van de kwalificatie van het

onvergund gewoonlijk gebruik als een ‘gewoontemisdrijf’ (supra nr. 271). Ten tijde van de

aanvang van de discussie was deze voornamelijk theoretisch van aard, aangezien de gevolgen

tussen enerzijds het ‘gewoontemisdrijf’ en anderzijds het ‘voortzetten’ van het gewoonlijk gebruik

dezelfde waren, met name het uitblijven van de aanvang van de verjaring. Middels de schrapping

van het ‘voortzetten’ uit de strafbepaling, krijgt de discussie een nieuw praktisch belang. Allereerst

is enige uitleg vereist inzake de draagwijdte van het ‘gewoontemisdrijf’, waarna de potentiële

alternatieven van het ‘voortzettingsmisdrijf’ worden besproken. Naast het ‘gewoontemisdrijf’ is

ook het ‘voortgezet misdrijf’ geen uitgesloten piste (infra nr. 287 e.v.). Uiterst interessant is de

invalshoek waarbij de rechtspraak van het Hof van Cassatie verklaard wordt vanuit de

verschillende benadering van de drie strafbepalingen in artikel 4.2.1, 5° VCRO (infra nr. 290 e.v.).

359 Cass. 14 oktober 2014, AR P.13.0209. 360 Cass. 7 maart 2017, AR P.15.1340.N.

133

1. Het ‘gewoontemisdrijf’ als alternatief

1.1. De meerderheidsrechtsleer

279. In de rechtsleer is discussie gerezen over het al dan niet kwalificeren van het gewoonlijk

gebruik van grond als een gewoontemisdrijf. De overgrote meerderheid van de rechtsleer lijkt

gewonnen te zijn voor de idee van een gewoontemisdrijf361, namelijk een misdrijf dat bestaat uit

verscheidene (positieve) gedragingen die afzonderlijk beschouwd geen strafbare feiten opleveren,

maar waarvan de herhaling een misdrijf uitmaakt.362 Het strafbaar gewoonlijk gebruiken

veronderstelt het blijven stellen van positieve daden nadat de gewoonte is ontstaan.363 Zodra het

stuk grond gewoonlijk gebruikt wordt, blijft de strafbare toestand bestaan, zodat we terug te maken

krijgen met de problematiek omtrent de verjaring die pas een aanvang zal nemen vanaf het plegen

van het laatste feit dat tot het gewoontemisdrijf behoort.364

280. In het arrest van het Hof van Cassatie van 6 december 2011 lezen zij de bevestiging van

hun zienswijze. In het tweede middel werd namelijk uitdrukkelijk opgeworpen dat het gewoonlijk

gebruik krachtens artikel 4.2.1, 5° a) VCRO géén gewoontemisdrijf uitmaakt. Het Hof verwerpt

dit middel en hoewel het niet expliciet oordeelt dat het om een gewoontemisdrijf gaat, mag eruit

blijken dat het er alle kenmerken van heeft. Het gewoonlijk gebruik van een grond is aldus een

vergunningsplichtig gestelde gewoonte, waarbij de vergunningsplicht schuilt in het herhaald

gebruik.365 Ook het hof van beroep van Gent schaart zich achter deze zienswijze, blijkens diens

arresten van 22 januari en 8 april 2016.366

361 Pro: P. VANSANT, J. BELEYN, P. FLAMEY, G. VERHELST, R SLABBINCK, G. DEBERSAQUES;

Contra: P.-J. DEFOORT. 362 P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 20. 363 G. VAN HOORICK, en P. VANSANT, Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017, Mechelen,

Wolters Kluwer, 2016, 91. 364 J. BELEYN, “Handhavingsperikelen in de ruimtelijke ordening anno 2011”, Notamus 2011, afl. 1, (39)

42. 365 K.-J. VANDORMAEL, “Het vergunningsplichtige ‘gewoonlijk gebruik’ van een grond als


1033. 366 Gent 22 januari 2016, TGR 2016, 173; Gent 8 april 2016, TGR 2016, 174.

134

Ondertussen heeft het Hof van Cassatie de kwalificatie als zijnde een gewoontemisdrijf expliciet

erkend in het arrest van 7 maart 2017 (infra nr. 282 e.v.).367

1.2. De minderheidsrechtsleer

281. De minderheidsrechtsleer interpreteert het cassatiearrest van 6 december 2011 op

tegengestelde wijze.368 Niet het gewoonlijk gebruik op zich is strafbaar, maar de inbreuk op de

vergunningplicht. Het Hof heeft krachtens deze opvatting nergens gewag gemaakt van een

gewoontemisdrijf, maar enkel gesteld dat de vergunningplicht betrekking heeft op een gebruik, dat

een zekere regelmaat vertoont en een zekere tijd moet duren en niet op een toevallig gebruik. Het

Hof stelt dat het misdrijf bestaat van zodra door verschillende handelingen van gebruik, zonder dat

hiervoor een vergunning werd verkregen, het gewoonlijk gebruik ontstaat. Indien volgend op dit

aflopend misdrijf positieve handelingen worden gesteld, zet men de inbreuk op de

vergunningsplicht voort (‘voortzetten’ dient te begrepen worden in de zin van artikel 6.1.1, eerste

lid, 1° VCRO).

1.3. Cass. 7 maart 2017

282. In het arrest van 18 november 2016369 bevestigde het Hof van Cassatie een arrest van het

hof van beroep van Gent van 29 mei 2015 waarin het hof van beroep oordeelde dat;

“Het gewoontemisdrijf dat erin bestaat de grond gewoonlijk te gebruiken voor het parkeren

van voertuigen, wagens of aanhangwagens niet verjaard is en overeenkomstig artikel 65

van het Strafwetboek door eenheid van opzet verbonden is met de andere weerhouden

misdrijven, met name de oprichting van de kwestieuze parking op een niet nader te bepalen

tijdstip tussen eind september 1997 en 15 oktober 1997 en de oprichting van de weegbrug

op een niet nader te bepalen tijdstip tussen 15 oktober 1997 en 21 februari 2001.”

367 Cass. 7 maart 2017, AR P.15.1340.N. 368 P.-J. DEFOORT, “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op zoek

naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 24-25. 369 Cass. 18 november 2016, Libercas 2017/11, 57-58 (samenvatting); Cass. 18 november 2016, AR

C.15.0434.N, onuitg., aangehaald door B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de

cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 474.

135

283. Middels het cassatiearrest van 7 maart 2017370 neemt het Hof van Cassatie expliciet het

woord ‘gewoontemisdrijf’ in de mond;

“5. Het gewoonlijk gebruik blijft voortduren zolang de grond verder wordt gebruikt voor

het parkeren van voertuigen door positieve daden van het stallen en verwijderen van

voertuigen met een zekere regelmaat. Tot zolang kan er van instandhouding, dit is de

onthouding om door enige handeling aan het bestaan van de gecreëerde toestand van

onrechtmatig gebruik van de grond een einde te maken, geen sprake zijn. De verjaring van

de strafvordering zal dan ook slechts een aanvang nemen op het ogenblik dat de grond niet

langer wordt gebruikt voor het parkeren van voertuigen door positieve daden van het

stallen en verwijderen van voertuigen met een zekere regelmaat.”

“7. (...) Aldus verantwoordt het naar recht de beslissing dat de verjaring van de

strafvordering voor dit gewoontemisdrijf bestaande in opeenvolgende actieve handelingen

slechts een aanvang heeft genomen bij het plegen van het laatste feit dat deel uitmaakt van

de gewoonte, de bewezenverklaring van de telastlegging II.b) en de niet-verjaring van de

overige telastleggingen, gelet op de vaststelling dat deze feiten de opeenvolgende en

voortgezette uitvoering zijn van eenzelfde misdadig opzet.”

284. Het gewoontemisdrijf ontstaat eens er zich een regelmatig gebruik over een zekere tijd

voordoet en hiervoor geen vergunning is gevraagd. Het is eigen aan een gewoontemisdrijf dat de

afzonderlijke handelingen op zich niet strafbaar zijn (hierin schuilt ook het verschil met een

voortgezet misdrijf, waar elke handeling op zich een strafbare handeling uitmaakt), het is door de

manifestering van de gewoonte dat er zich een gewoontemisdrijf voordoet dat wél strafbaar is. Eens

men tot de situatie van een gewoontemisdrijf komt, zijn de volgende handelingen die uit dit misdrijf

voortvloeien een loutere verderzetting van dit gewoontemisdrijf. Ook in dit geval zijn de

samenstellende handelingen evenmin strafbaar, enkel het geheel.

285. In het voormelde cassatiearrest van 7 maart 2017 wordt gesproken van het gewoonlijk

gebruik dat blijft ‘voortduren’. Voorheen werd enkel het instandhouden aanvaard als een

370 Cass. 7 maart 2017, AR P.15.1340.N.

136

voortdurend misdrijf, waarbij het voortdurend karakter van het misdrijf grote consequenties voor

de (niet-)verjaring van dit misdrijf met zich meebracht. Hieraan heeft de decreetgever willen

verhelpen door dit misdrijf volledig depenaliseerbaar te maken.

Op het cassatiearrest van 6 december 2011 kwam kritiek omdat het Hof van Cassatie het

‘voortzetten’ opvatte als een soort ‘voortgezet’ misdrijf in plaats van het aanvaarden van een

voortdurend gewoontemisdrijf (supra nr. 271 e.v.).371 Bovendien heeft het Hof van Cassatie in

twee arresten na het ‘Sinterklaasarrest’ van de idee van het ‘voortzetten’ afgeweken (zie Cass. 18

november 2016372 en 7 maart 2017373) ten voordele van de idee van een voortdurend

gewoontemisdrijf. Op deze wijze wordt de facto het instandhoudingsmisdrijf terug ingevoerd voor

wat betreft de inbreuken op artikel 4.2.1, 5° VCRO, hetgeen duidelijk ingaat tegen de wens van de

decreetgever. Het is nog maar de vraag of het de bedoeling is van het Hof van Cassatie om het

misdrijf van het gewoonlijk gebruik te kwalificeren als een voortdurend misdrijf, aangezien het

Hof dit bij het gebruik in strijd met een bestemmingsvoorschrift niet aanvaardt (supra nr. 155 e.v.).

Naar alle waarschijnlijkheid moet het ‘voortduren’ begrepen worden in de spraakgebruikelijke

betekenis, dus niet in de zin van een voortdurend misdrijf (van instandhouding).

286. Aldus lijkt de redenering van het Hof van Cassatie op twee gedachten te hinken. Zij heeft

enerzijds expliciet erkend dat het gewoonlijk gebruik een gewoontemisdrijf uitmaakt, doch

anderzijds stelt zij dat de handelingen volgend op het vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik een

‘voortzetten’ van dit gebruik is, waarbij het ‘voortzetten’ de kenmerken heeft van een ‘voortgezet’

gebruik. In een recentelijk arrest van 30 januari 2018374 herneemt het Hof van Cassatie de motivatie

van het arrest van 6 december 2011, wat betreft het voortzetten van het misdrijf in de zin van artikel

6.1.1, eerste lid, 1° VCRO. De leer betreffende het voortzettingsmisdrijf inzake het gewoonlijk

gebruik is aldus bestendige rechtspraak, ondanks de onduidelijkheid. De vraag stelt zich of het Hof

van Cassatie middels het arrest van 30 januari 2018 de leer van het ‘gewoontemisdrijf’ verlaat in


naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, (5) 25-26. 372 Cass. 18 november 2016, AR C.15.0434.N, onuitg., aangehaald door B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf

en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO

2017, (472) 478. 373 Cass. 7 maart 2017, AR P.15.1340.N. 374 Cass. 30 januari 2018, AR P.16.1161.N, onuitg.

137

favorem van de leer van het ‘voortzetten’. Het schrappen van het ‘voortzetten’ uit de VCRO

indachtig, lijkt het weinig waarschijnlijk dat het Hof van Cassatie in de toekomst deze motivering

nog zal handhaven.

2. Het ‘voortgezet’ misdrijf als alternatief

287. Het Hof van Cassatie sluit de parallelle toepassing van de leer inzake het voortgezet misdrijf

van de aflopende handelingenop het misdrijf van het gewoonlijk gebruik, niet uit. B. DE SMET

haalt het cassatiearrest van 18 november 2016375 aan. Letterlijk stelt het arrest;

“Het middel, dat in zijn geheel uitgaat van de onjuiste rechtsopvatting dat een aanhoudend

identiek gebruik dat volgt op het ogenblikkelijk misdrijf van de oprichting van een

wederrechtelijk opgerichte constructie, zoals in voorliggend geval het gewoonlijk gebruik

van de wederrechtelijk aangelegde parking, ongeacht of dit gebruik op zichzelf al dan niet

vergunningsplichtig is, niet als een opeenvolging van afzonderlijke daden van gebruik kan

worden beschouwd, maar moet worden beschouwd als een in stand houden van een

toestand door middel van een aanhoudend gebruik, faalt naar recht.”

288. Vanaf een bepaald ogenblik zal het gebruik een gewoonlijk gebruik uitmaken, dat strafbaar

is indien men er geen vergunning voor heeft bekomen. De actieve gebruiksdaden die daarop volgen

zullen naar deze opvatting elk opnieuw een aflopende handelingen van onvergund gewoonlijk

gebruik uitmaken. Elke handeling is een nieuw oprichtingsmisdrijf zoals in artikel 6.2.1, eerste lid,

1° VCRO, namelijk een “uitvoeren zonder stedenbouwkundige vergunning”. Samengenomen

wegens eenheid van opzet heeft men te maken met een voortgezet misdrijf, waarbij de verjaring

pas een aanvang neemt na afloop van de laatste gebruikshandeling.

375 Cass. 18 november 2016, Libercas 2017/11, 57-58 (samenvatting); Cass. 18 november 2016, AR

C.15.0434.N, onuitg., aangehaald door B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de

cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 474.

138

289. De mildering die de decreetgever heeft ingevoerd door het beperking van het aantal

gevallen waarin niet-vergunningsplichtige handelingen en vrijgestelde handelingen geen strijdig

gebruik uitmaken (artikel 4.4.1, §3 VCRO), speelt hier niet aangezien handelingen van gewoonlijk

gebruik telkens onderhevig zijn aan de vergunningsplicht.376

3. De opsplitsing van het misdrijf van gewoonlijk gebruik van een grond

290. De ogenschijnlijke inconsistentie van het Hof van Cassatie valt enigszins te verklaren

vertrekkende vanuit de gedachtegang dat het Hof een onderscheid maakt tussen artikel 4.2.1, 5°,

a) VCRO (het opslaan van gebruikte of afgedankte voertuigen, of van allerlei materialen, materieel

of afval), artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO (het parkeren van voertuigen, wagens of aanhangwagens) en

artikel 4.2.1, 5°, c) VCRO (het plaatsen van één of meer verplaatsbare constructies die voor

bewoning kunnen worden gebruikt, in het bijzonder woonwagens, kampeerwagens, afgedankte

voertuigen en tenten, met uitzondering van het kamperen op een toeristisch logies (...)).

291. De cassatiearresten van 6 december 2011 en 30 januari 2018 handelden beide over de

gewoonlijke opslag van goederen in de zin van artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO. Het Hof kwam in beide

arresten tot volgend besluit;

“Het misdrijf wordt voortgezet in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, 1°, VCRO en de

verjaring loopt niet zolang blijvend handelingen tot gebruik, zonder een tussentijdse

onderbreking die tot verjaring leidt, worden gesteld.”377

292. Daarentegen luidde de motivatie van het cassatiearrest van 7 maart 2017 dat handelde over

het gewoonlijk parkeren van voertuigen in de zin van artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO als volgt;

“Het gewoonlijk gebruik blijft voortduren zolang de grond verder wordt gebruikt voor het

parkeren van voertuigen door positieve daden van het stallen en verwijderen van

voertuigen met een zekere regelmaat.”

376 B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze omgebogen

naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 478. 377 Cass. 18 november 2016, AR C.15.0434.N, onuitg.; Cass. 30 januari 2018, AR P.16.1161.N, onuitg.

139

293. Ook het cassatiearrest van 18 november 2016 handelde over het onvergund gewoonlijk

gebruik van een (in casu wederrechtelijk opgerichte) parking. Hierin kwam het Hof van Cassatie

tot de conclusie dat het gewoonlijk gebruik als opeenvolging van afzonderlijke daden niet als een

instandhouding kan worden aanschouwd. Overeenkomstig het arrest van 7 maart 2017 dienen

dergelijke positieve daden geïnterpreteerd te worden als uiterlijke tekenen van de ‘voortdurende

gewoonte’.

294. Wat betreft artikel 4.2.1, 5°, c) VCRO kan verwezen worden naar het cassatiearrest van 24

oktober 2013 waarin het Hof stelde dat het herhaaldelijk plaatsen van verplaatsbare inrichtingen

die voor bewoning kunnen worden gebruikt, vallen onder de vergunningsplicht. Dit lijkt aan te

sluiten bij de zienswijze van de minderheidsrechtsleer die oordeelt dat het verzaken aan de

vergunningsplicht een aflopend misdrijf is, waarop desgevallend een instandhouding of

voortzetting (luidens artikel 65 Sw.) volgt.378

295. Aldus distingeert het Hof van Cassatie drie onderscheiden misdrijven uit artikel 4.2.1, 5°

VCRO. Ten eerste is er in artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO sprake van een aflopend misdrijf van

gewoonlijk gebruik, dat nadien wordt voortgezet in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, 1° VCRO.

Ten tweede is er in artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO sprake van een gewoontemisdrijf dat blijft

voortduren zolang er positieve handelingen worden gesteld (waarbij voortduren in de

spraakgebruikelijke betekenis moet worden begrepen). Ten derde maakt de schending van artikel

4.2.1, 5°, c) VCRO een aflopend misdrijf van het plaatsen van contsructies uit, waarop eventuele

instandhouding volgt (of waar in geval van meerdere aflopende handelingen van het plaatsen van

constructies er zich een voortgezet misdrijf in de zin van artikel 65 Sw. kan voordoen).

378 Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0069.N.

140

296. Deze denkwijze volgend brengt de afschaffing van het ‘voortzetten’ maar voor één bepaling

moeilijkheden met zich mee, met name het gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten van een

grond voor het opslaan van gebruikte of afgedankte voertuigen, of van allerlei materialen, materieel

of afval (artikel 4.2.1, 5°, a) VCRO). Dit kan door het Hof van Cassatie opgevangen worden door

de leer van het ‘voortzetten’ te vervangen, ofwel door deze van het ‘gewoontemisdrijf’, ofwel door

de handelingen volgend op het vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik als aflopende handelingen

te beschouwen, die eventueel voortgezet worden in de zin van artikel 65 Sw. Het blijft uiteraard

afwachten hoe het Hof van Cassatie het rechtspunt van het ‘voortzetten’ van het misdrijf in de

toekomst zal beslechten.


297. De stedenbouwkundige inspectie had aanvankelijk een overwinning geboekt met de

aanvaarding van het ‘voortzetten’ van het misdrijf van het onvergund gewoonlijk grondgebruik in

zijn doelstelling de depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf te omzeilen. Lange tijd was de

consequentie in de behandeling van de gebruiksmisdrijven compleet zoek. Zelfs indien men de

onderscheiden behandeling tussen de onvergunde functiewijziging, het strafbaar strijdig gebruik

en het onvergund gewoonlijk gebruik nog enigzins aanvaardt, is het onmogelijk zich te verzoenen

met de verschillende interpretaties gegeven aan het ‘plegen’, ‘voortzetten’ en ‘instandhouden’. Niet

op zijn minst omdat in de praktijk de verschillende situaties moeilijk van elkaar te onderscheiden

zijn.379

298. Naast de uiteenlopende cassatierechtspraak inzake de gebruiksmisdrijven in hun geheel,

hadden ook de lagere hoven en rechtbanken soms moeite met de rechtspraak van het Hof van

Cassatie. Als voorbeeld werd de rechtspraak het hof van beroep van Gent aangehaald, die ook het

stellen van kleine actieve gebruiksdaden op een onvergund aangelegd terrein of een terrein dat

gewoonlijk gebruikt wordt voor bijvoorbeeld het opslaan van afval, beschouwt als een vorm van

instandhouden van het misdrijf van aanleg/gewoonlijk gebruik en niet de voortzetting hiervan.


februari 2013), TROS 2013, (216), 226.

141

299. Bovendien was er onduidelijkheid m.b.t. de samenloop met andere vergunningsplichten,

vooral indien er een inrichting of aanleg van het terrein heeft plaatsgevonden. Hoewel de

parlementaire voorbereiding ervan uitging dat iets vergund onder artikel 4.2.1, 1° VCRO tot gevolg

heeft dat het ook vergund is krachtens artikel 4.2.1, 5° VCRO, was niet duidelijk hoe iets onvergund

onder beide artikelen gekwalificeerd diende te worden.

Het Hof van Cassatie heeft geoordeeld dat de vergunningsplichtige handeling moet worden

onderscheiden van het (eveneens vergunningsplichtig) gewoonlijk gebruik dat daarop volgt. Dit

zijn twee verschillende misdrijven die wegens eenheid van opzet een collectief misdrijf kunnen

uitmaken. Dit is te verantwoorden aangezien anders een situatie wordt bewerkstelligd waarbij een

onverhard terrein, gebruikt voor het opslaan van afval, een strafbaar grondgebruik uitmaakt,

verjaarbaar na het stoppen van alle actieve handelingen. Hier tegenover staat dat een verhard

gebruik van een terrein met exact dezelfde handelingen wel zou profiteren van de aanvang van de

verjaringstermijn, daar zij beschouwd zou worden als een aflopende handeling met een daarop

volgend in stand houden, dat enkel strafbaar is in ruimtelijk kwetsbaar gebied.

300. De wijzigingen die de decreetgever aan artikel 6.2.1, eerste lid, 1° VCRO heeft doorgevoerd

lijken de leer van het Hof van Cassatie van het ‘voortzettingsmisdrijf’, wat betreft het misdrijf van

het gewoonlijk gebruik, teniet te doen. Immers is nog slechts sprake van ‘verder uitvoeren’ indien

men handelingen stelt nadat de vergunning vervallen, geschorst of vernietigd is of de

geldingstermijn van de vergunning verstreken is. Hiermee wordt decretaal de zienswijze van het

‘voortzetten’ verankerd zoals deze blijkt uit het arrest van het Hof van Cassatie van 14 oktober

2014. In theorie komt aldus een einde aan de onverjaarbaarheid van het gewoonlijk

gebruiksmisdrijf. Vanaf een bepaald ogenblik zal het gewoonlijk gebruik vergunningsplichtig zijn.

Verzaakt men aan de vergunningsplicht, dan voert men een handeling uit die strafbaar is krachtens

artikel 6.2.1, eerste lid, 1° VCRO. De handelingen die hierop volgen maken de instandhouding van

het strafbaar feit uit, hetgeen enkel nog bestuurlijk sanctioneerbaar is in ruimtelijk kwetsbaar

gebied (artikel 6.2.2, eerste lid, 1° VCRO).

Echter, zo heeft men reeds bij het ‘strafbaar strijdig gebruik’ bewezen, is er helemaal geen nood

aan een ‘voortzetten’ om de quasi onverjaarbaarheid van een stedenbouwmisdrijf te bekomen. Ook

142

in het kader van het gewoonlijk gebruik is aldus niet uitgesloten dat de handhavingsdiensten

alternatieve pistes uitdenken om toch maar aan de verjaarbaarheid te ontkomen. Naast het

volharden in het voortdurend gewoontemisdrijf, kan een analoge toepassing van de leer inzake

strafbaar strijdig gebruik, door elke actieve gebruikshandeling samengenomen te beschouwen als

een voortgezet misdrijf, niet worden uitgesloten. Waar inzake het strafbaar ruimtegebruik reeds

veel nuances zijn gerealiseerd (zoals de vereiste van ruimtelijke implicaties van de handelingen en

het sedert het handhavingsdecreet drastisch terugschroeven van de gevallen waarin niet-

vergunningsplichtige handelingen strijdig kunnen zijn), is dit bij het gewoonlijk grondgebruik

(nog) niet het geval. De vraag is dan ook in hoeverre de leer van het strijdig gebruik zal

doorgetrokken worden naar het misdrijf van het gewoonlijk gebruiken, aanleggen of inrichten van

een grond. Dit zal de tijd moeten uitwijzen.

143

Deel 4: Conclusie

301. Aan alles komt een eind en zo ook aan het onbeperkt vorderingsrecht van de inspectie. Met

de depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf in ruimtelijk kwetsbaar gebied en de volledige

afschaffing ervan buiten dergelijke gebieden diende de handhavende overheid zich tot andere

strafbepalingen te wenden.

302. Wat betreft het vergunningsplichtig wijzigen van de functie werden vanuit het Hof van

Cassatie weinig woorden vuil gemaakt aan de pogingen van de inspectiediensten om de verjaring

te omzeilen. Middels twee glasheldere arresten (zie Cass. 2 mei 2006 en 14 oktober 2014) bracht

het Hof een halt aan het experiment om het verder gebruiken van een bebouwd onroerend goed na

de vergunningsplichtige handeling als een ‘voortzetten’ hiervan te beschouwen, waarbij het

‘voortzetten’ de actieve tegenhanger zou uitmaken van het ‘in stand houden’.

303. Vervolgens trachtte men zijn slag thuis te halen bij het gebruiksmisdrijf van het strafbaar

strijdig gebruik. Ook hier boekte de introductie van het ‘voortzetten’ weinig resultaat, doch werd

bekomen (na veel vijven en zessen vanwege het Hof van Cassatie) dat handelingen van strijdig

gebruik aflopend zijn en zich onderscheiden van de instandhouding vermits zij positieve

handelingen vereisen. Hier aanvaardde het Hof met name wel dat het in stand houden uit louter

passieve gedragingen bestaat. Aldus kon men aan de ‘negatieve’ gevolgen van de afschaffing van

de instandhouding ontsnappen, nu de aflopende gebruikshandelingen in geval van eenheid van

opzet mogelijks een voortgezet misdrijf uitmaakten. Als kleine kanttekening weze opgemerkt dat

het Hof van Cassatie reeds had gesteld dat het gebruik enkel strijdig is indien de handelingen

ruimtelijke implicaties teweeg brengen.

Dit succes bracht een tsunami van literatuur teweeg die zeer misnoegd was over het oordeel van

het Hof van Cassatie. Immers had de decreetgever duidelijk te kennen gegeven dat het zijn wens

was om de stedenbouwkundige misdrijven verjaarbaar te maken. Bovendien had dit tot

onrechtvaardig resultaat dat ook handelingen die niet-vergunningsplichtig waren een strafbaar

strijdig gebruik konden uitmaken. De decreetgever trad op en heeft het aantal gevallen waarin de

inspectiediensten in de toekomst met succes een vordering van strijdig gebruik kunnen instellen,

drastisch beperkt.

144

304. De stedenbouwkundige misdrijven hebben veel weg van de Hydra van Lerna. Hoe meer

men de pogingen van de inspectie om quasi onverjaarbare misdrijven te bekomen trachtte een halt

toe te roepen, hoe meer ‘onverjaarbare’ misdrijven er bleken te zijn. Hoewel de decreetgever aan

de uitwassen van het instandhoudingsmisdrijf en het strafbaar strijdig gebruik een einde heeft

gesteld, heeft dit erin geresulteerd dat de discussie zich verschoven heeft naar het terrein van het

gewoonlijk gebruik van een grond. Hoewel het ‘voortzetten’ aanvaard werd als actieve tegenhanger

van het ‘in stand houden’, maakte de decreetgever een einde aan deze cassatierechtspraak middels

de vervanging van het begrip ‘voortzetten’ door ‘verder uitvoeren’ en dit verder uitvoeren enkel

van toepassing te maken in de gevallen dat men een stakingsbevel negeert, de vergunning is komen

te vervallen dan wel vernietigd, geschorst of de termijn ervan verstreken is. Uit de parlementaire

voorbereiding blijkt dat de opheffing van het ‘voortzetten’ bedoeld was ter verduidelijking van het

onderscheid met het ‘voortgezet misdrijf’ vanuit het strafrecht. De vraag is hoe de rechtspraak op

deze nieuwe bepaling zal reageren en in welke mate deze een eventueel nieuw manoeuvre van de

inspectiediensten zal aannemen. Er zijn immers een aantal alternatieve pistes voorhanden om de

verjaring van het gewoonlijk gebruik te voorkomen, waaronder de leer van het voortgezet

gewoonlijk gebruik en het ‘gewoontemisdrijf’, deze laatste reeds uitdrukkelijk aanvaard door het

Hof van Cassatie wat betreft de schending van artikel 4.2.1, 5°, b) VCRO.

305. In een schriftelijke vraag werd Vlaams Minister van omgeving, natuur en landbouw Joke

Schauvliege uitgenodigd om te verduidelijken waarom het Hof van Cassatie het gewoontemisdrijf,

de vergunningsplichtige functiewijziging en het strijdig gebruik op een compleet andere manier

behandelt met als bijkomend gevolg dat de doelstellingen van de decreetgever om

stedenbouwkundige misdrijven verjaarbaar te maken, hierdoor gedeeltelijk ongedaan gemaakt

wordt.

“Het lijkt me nooit de bedoeling geweest te zijn van het Vlaams Parlement dat iemand die

zonder vergunning zijn auto dagdagelijks parkeert op een weiland in woongebied een

onverjaarbare stedenbouwschending begaat, terwijl diegene die een appartementsgebouw

van 10 verdiepingen bouwt zonder vergunning, er na 5 jaar in woongebied ‘vanaf’ is.

Mensen begrijpen niet waarom het Hof van Cassatie heeft geoordeeld dat de onvergunde

functiewijziging van het permanent wonen in een weekendverblijfpark een verjaarbaar,

145

aflopend stedenbouwmisdrijf omvat (Cassatie 2 mei 2006, nr. P.06.0100.N), maar hetzelfde

feit tegelijk een onverjaarbaar bestemmingsmisdrijf uitmaakt (Hof van Beroep Gent 28

oktober 2016, nr. C/1385/2016).” 380

Minister Schauvliege antwoordt door te stellen dat er helemaal geen nieuwe onverjaarbare

stedenbouwschendingen zijn gecreëerd, hetgeen technisch gezien correct is. De misdrijven

waarvan sprake stonden immers reeds ingeschreven in het DRO. Maar of men nu opmerkt dat de

nieuwe misdrijven ‘gecreëerd’ of liever ‘ontdekt’ zijn, bestaande zijn ze desalniettemin. Het

antwoord van de Minister geeft blijk van de onwil heersende bij de inspectiediensten om het

verleden te laten rusten. Dit komt duidelijk naar voren in haar antwoord met betrekking tot het

gewoonlijk gebruik, waarbij zij het onderscheid tussen de vergunningsplichtige functiewijziging

en het gewoonlijk gebruik verantwoordt door te stellen dat de afbraak van een gebouw dat er fysiek

staat niet evident is, maar een lopend gebruik veel makkelijker kan worden gestopt zonder dat dit

even desastreuze gevolgen met zich mee brengt. Evenwel zal het staken van het gewoonlijk gebruik

hetzelfde resultaat met zich meebrengen, namelijk dat ook de handelingen die zich voordoen op de

vergunde delen onmogelijk worden. Indien men niet meer mag parkeren bij een supermarkt, zal

ook de supermarkt zelf genoodzaakt zijn te sluiten. Bovendien zal men dankzij de figuur van het

collectief misdrijf, onder de voorwaarde van eenheid van opzet, elke aanvang van een

verjaringstermijn kunnen omzeilen.

306. Er zijn al grote vooruitgangen geboekt in de ruimtelijke ordening. De onbillijke gevolgen

van de quasi onverjaarbaarheid van stedenbouwkundige misdrijven zijn, op enkele gevallen na, zo

goed en zo kwaad mogelijk verholpen. De grote discussies in de rechtsleer inzake gebruiks- en

instandhoudingsmisdrijven komen tot hun slotstuk. Enkele ‘details’ met betrekking tot het strafbaar

strijdig gebruik dienen nog afgehandeld te worden (afhankelijk van de bijzonderheden van de zaak

zal er nog wel een onbillijk aanvoelend vonnis of arrest uit de bus durven komen). Net zoals bij de

afschaffing van het instandhoudingsmisdrijf zal dit niet het einde van de strijd betekenen, maar een

loutere accentverschuiving van het debat. De discussie inzake het gewoontemisdrijf zal in de

toekomst sterk toenemen aan belang. Een spijtige rode draad in dit alles is dat de decreetgever de

380 Schriftelijke vraag Schendingen stedenbouw – Verjaring (M. VAN VOLCEM), Parl.St. Vl.Parl. 2017-

2018, nr. 92.

146

rechtspraak achterna holt. Dit kan ook niet anders de vele constructies aanvaard door het Hof van

Cassatie indachtig. Bijkomende decreetswijzigingen bieden zich dan ook aan.

De wil om actie te ondernemen in het kluwen van het omgevingsrecht lijkt bij de decreetgever

aanwezig te zijn. De weigering om zich hier bij neer te leggen vanwege de inspectie ook.

VIII

Bibliografie

WETGEVING

Artikel 10-14 Gw.

Artikel 21-26 V.T.Sv.

Artikel 65 Sw.

Artikel 2242 en 2262bis, §1, tweede en derde lid BW.

Artikel 90, 8 van de Gemeentewet van 30 maart 1836.

Artikel 27 van de besluitwet betreffende de stedenbouw van 2 december 1946, BS 26 december

1946.

Wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, BS 12 april 1962.

Wet van 22 december 1970 houdende de wijziging van de wet van 29 maart 1962, BS 5 februari

1971.

Decreet van 28 juni 1984 houdende aanvulling van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie

van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 30 augustus 1984.

Decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de

organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003.

Decreet van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de


gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004.

Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-,

vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009.

Gecodificeerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, BS 20 augustus 2009.

Decreet houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en

van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening

en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus 2010.

IX

Decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus 2014.

Decreet betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014.

Decreet van 18 december 2015 houdende diverse bepalingen in zake omgeving, natuur en

landbouw en energie, BS 29 december 2015.

Decreet van 5 februari 2016 betreffende het toeristische logies, BS 8 maart 2016.

Decreet van 8 december 2017 houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke

ordening, milieu en omgeving, BS 20 december 2017.

B.Vl.Reg. van 17 juli 1984 houdende het vergunningsplichtig maken van sommige

gebruikswijzigingen, BS 30 augustus 1984.

B.V.Reg. van 16 juli 1996 tot wijzigen van het Vrijstellingsbesluit van 1971, BS 1 augustus 1996.

B.Vl.Reg. van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van

de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is,

BS 18 mei 2000.

B.Vl.Reg tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 10

februari 2004.

B.Vl.Reg tot gedeeltelijke operationalisering van het beleidsdomein ruimtelijke ordening,

woonbeleid en onroerend erfgoed en houdende aanpassing van de regelgeving inzake ruimtelijke

ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 23 juni 2006.

B.Vl.Reg tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot

bepaling van de toelaatbare functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten de geëigende

bestemmingszone, BS 29 juni 2007.

B.Vl.Reg tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot

bepaling van de toelaatbare functiewijzigingen voor gebouwen, gelegen buiten de geëigende

bestemmingszone, BS 29 mei 2009.

B.Vl.Reg. 16 juli 2010 betreffende de meldingsplichtige handelingen ter uitvoering van de

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, BS 10 september 2010.

X

B.V.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige

vergunning nodig is, BS 10 september 2010.

B.Vl.Reg houdende wijziging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 april

2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van artikel 1, 3, 5, 6, 8 en 9

van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van

toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 17 juli 2015.

B.Vl.Reg houdende wijziging van artikel 2 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 april

2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van artikel 1, 3, 5, 6, 8 en 9

van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van

toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 19 november 2015.

B.Vl.Reg. tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning,

BS 27 november 2015.

PARLEMENTAIRE VOORBEREIDING

MvT bij het ontwerp van wet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de

stedenbouw, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124.

MvT, Parl.St. Senaat 1968-69, nr. 559.

Verslag, Parl. St. Kamer 1970-71, nr. 773/1.

Advies RvS 1 februari 1984, Parl.St. Vl.Parl. 1983-84, nr. 260/1.

Verslag van de Commissie voor ruimtelijke ordening, landinrichting en natuurbehoud

(M.TYBERGHIEN-VANDENBUSSCHE), Parl.St. Vl.Parl. 1983-84, nr. 260/2.

Ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl. Parl. 1998-

99, nr. 1332/1.

Ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl. Parl. 1998-

99, nr. 1332/8.

XI

Advies RvS nr. 35.288/1 bij het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18

mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft,

Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/4.

Voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie

van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr.

1566/7.

Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van

de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op

22 oktober 1996, Parl.St. Vl.Parl. 2004-05, nr. 233/1.

Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen-

en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1.

Ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl.

2013-14, nr. 2419/1.

Amendementen op het ontwerp van decreet houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur

en landbouw en energie, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15, nr. 459/3.

Verslag over het ontwerp van decreet houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en

landbouw en energie, Parl.St. Vl.Parl. 2014-15, nr. 459/5.

Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening,

milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/1.

Amendementen op het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake

ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/3.

Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en

Dierenwelzijn over het ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake

ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 1149/9

Tekst aangenomen door de plenaire vergadering van het ontwerp van decreet houdende wijziging

van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, Parl.St. Vl.Parl. 2017-

18, nr. 1149/11.

XII

Schriftelijke vraag Schendingen stedenbouw – Verjaring (M. VAN VOLCEM), Parl.St. Vl.Parl.

2017-18, nr. 92.

RECHTSLEER

Boeken

FLAMEY, P., BOSQUET, J. en JUDO, F., Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke

ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 119 p.

VAN HOORICK, G. en VANSANT, P. (eds.), Zakboekje handhaving ruimtelijke ordening 2017,

Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, 640 p.

Jaarboek/verzamelwerk

HUBEAU, B., “Op weg naar stabiliteit of net niet? Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening

na bijna een decennium (met bijzondere aandacht voor de periode 2005-2008)”, CENTRUM

VOOR BEROEPSVERVOLMAKING IN DE RECHTEN (ed.), CBR Jaarboek 2007-2008,

Mortsel, Intersentia, 2008, 255-378.

Bijdragen in tijdschriften

BELEYN, J., “Handhavingsperikelen in de ruimtelijke ordening anno 2011”, Notamus 2011, afl.

1, 39-44.

BOES, M., “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007)”, RW 2008, 1786-1794.

DEBERSAQUES, G., “Overzicht verjaring stedenbouwmisdrijven en herstelmaatregelen”, TROS

2003, 72-79.

DEBERSAQUES, G.,“Stedenbouwmisdrijven: instandhouding en herstel. Fundamentele

wijzigingen door het decreet van 4 juni 2003”, TROS 2003, 209-227.

DEFOORT, P.-J., “Heeft strafbaar ruimtegebruik een aflopend of een voortdurend karakter? Op

zoek naar de wil van de wetgever”, TROS 2016, 5-36.

XIII

DEFOORT, P.-J., “Verval van de straf- en herstelvordering voor handelingen in strijd met de

bestemmingsvoorschriften: de decreetgever stelt een einde aan betwiste cassatierechtspraak van 25

februari 2016”, TROS 2016, 129-147.

DE SMET, B., “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de cirkel rond of werd deze

omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, 472-479.

FLAMEY, P. en VERHELST, G., “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het

gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, 6-24.

LEFRANC, F., “Het misdrijf van instandhouding: meer strafbaar dan u denkt?”, TMR 2008, 334-

336.

LUST, A., “Een nieuwe deuk voor de ‘gebruiksleer’ van de stedenbouwkundige inspectie”, TOO

2015, 53-57.

LUST, A., “Over het begrip ‘ruimtelijke impact’ en de herstelvordering na invoering of wijziging

in favorem van het vrijstellingenbesluit”, TOO 2017, 373-382.

LUST, S., [“Grondwettigheid van de decretale validatie van het besluit van de Vlaamse Regering

van 17 juli 1984”] , RABG 2005/08, 790-793 (rubriek rechtspraak).

(RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen containerbegrip”, TOO 2016, 336-338.

SEBREGHTS, F. en WILDEMEERSCH, V., “Vergunningplicht voor wijziging aantal

woongelegenheden: 1 mei 2000 als due date”, TOO 2018, 145-150.

VAN GIEL, I., “Stedenbouwmisdrijven: een praktisch overzicht van de -grondwettige-

verjaringsregels met betrekking tot de strafvordering en de herstelvordering van de

herstelvorderende overheid en de benadeelde derde”, TBO 2011, 71-81.

VAN HEUVEN, D. en BELEYN, J., “Verjaring van stedenbouwmisdrijven”, NjW 2004, afl. 58,

117-121.

VANSANT, P., “Handhaven van ruimtelijk gebruik”, TMO 2010, 682-703.

VANSANT, P., “Handhaven van ruimtelijk gebruik deel 2: een commentaar van vier jaar

casatierechtspraak”, TMR 2014, 294-312.

XIV

VERBRUGGEN, F. en BORREMANS, I., “Afgelopen? Toch niet. Bouwmisdrijven,

verjaringstermijnen en rechtszekerheid na het decreet van 4 juni 2003”, TBO 2004, 16-34.

VERHELST, G., “De moeilijke verhouding tussen het gewoonlijk gebruik en de vermoedens van

vergunning”, TOO 2014, 396-400.

WILLEMS, E. en MUYLLE, M., “Naar een glasheldere oplossing voor de onwettig gebouwde

veranda? Een analyse van de bouwovertreding in het licht van de overdracht van onroerende

goederen”, TBO 2008, 42-63.

Annotaties van rechtspraak

BELEYN, J., “Moordwapen in verjaringsstrijd: het ‘voortzettingsmisdrijf’”(noot onder Gent 24

februari 2012, Gent 9 maart 2012, Gent 20 april 2012, Gent 15 juni 2012 en Rb. Ieper 19 oktober

2012), TOO 2012, 255.

BELEYN, J., “Cassatie zet gebruiksmisdrijf op scherp” (noot onder Cass. 25 februari 2016, Gent

2 mei 2014, Antwerpen 23 februari 2012, Brussel 24 juni 2013, Gent 4 maart 2016 en Gent 8 april

2016), TOO 2016, 456.

CARETTE, A., “De sancties wegens het ten onrechte niet inwinnen van het advies van de afdeling

wetgeving van de Raad van State over een ontwerp van reglementair besluit en de gevolgen van

het onwettig verklaren van het besluit van 17 juli 1984 houdende het vergunningplichtig maken

van sommige gebruikswijzigingen” (noot onder Antwerpen 18 oktober 1999), RW 2001, 1087.

DEBERSAQUES, G. en VAN LANDEGHEM, H., “Het staken van een ‘gewoonlijk gebruik’ van

een grond” (noot onder Cass. 1 maart 2010), TROS 2011, 41.

DE WINT, N., “Over Sinterklaas en het vergunningsplichtig gewoonlijk gebruik op grond van

artikel 4.2.1, 5° VCRO” (noot onder Gent 8 april 2016), TGR 2016, 174.

RENTMEESTERS, E. “De functiewijziging: aflopend of voortdurend misdrijf? Evolutie in de

rechtspraak” (noot onder Cass. 2 mei 2006), TROS 2007, 54.

SLABBINCK, R., “Nieuwe cassatieles inzake voortzetting en strijdig gebruik?” (noot onder Cass.

8 februari 2013), TROS 2013, 216.

XV

VANDORMAEL K.-J, “Het vergunningsplichtige ‘gewoonlijk gebruik’ van een grond als

‘stedenbouwkundig gewoontemisdrijf’” (noot onder Cass. 6 december 2011), RW 2012-13, 1031.

VANHEUVE, D. en BELEYN, J., “Zijn onvergunde functiewijzigingen onverjaarbaar?”(noot

onder Correctionele Rechtbank Dendermonde, 13 juni 2005), T.Gem. 2006, afl. 1, 47.

VERHELST, G., “Cassatie maakt komaf met het voortzettingsmisdrijf” (noot onder Cass. 14

oktober 2014), TOO 2014, 522.

X (eigenlijk redactie), “Stop aan stopzetting van gebruik(swijziging)”(noot onder Antwerpen 10

mei 2011), TOO 2012, 115.

Masterproeven

S. DEBUSSCHERE, Aspecten van de herstelvordering in het ruimtelijkordeningscontentieux,

Masterproef, Rechten Ugent, 2013-2014, 119.

RECHTSPRAAK

Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005.

Arbitragehof 1 maart 2005, nr. 46/2005.

Arbitragehof 8 maart 2005, nr. 56/2005.

Arbitragehof 20 oktober 2005, nr. 156/2005.

Arbitragehof 17 mei 2006, nr. 81/2006.

GwH 27 mei 2008, nr. 82/2008.

GwH 29 juli 2010, nr. 94/2010.

GwH 14 oktober 2010, nr. 113/2010.

GwH 16 december 2010, nr.140/2010

Cass. 22 april 1968, Arr. Cass. 1968, 1059.

Cass 19 januari 1971, Arr. Cass. 1971, 487.

XVI

Cass. 4 februari 2003, AR P.01.1462.N, TBO 2004, 35.

Cass. 15 juni 2004, AR P.04.0237.N.

Cass. 13 december 2005, AR P.05.0693.N, AR P.05.0688.N en AR P.05.0762.N.

Cass. 2 mei 2006, AR P.05.1649.N.

Cass. 2 mei 2006, AR P.06.0100.N.

Cass. 2 april 2007, Arr.Cass. 2017, 733.

Cass. 3 november 2009, AR. P.09.0756.N.

Cass. 1 maart 2010, AR C.09.0392.N.

Cass. 29 november 2011, Arr.Cass. 2011, 2444.

Cass. 6 december 2011, AR P.11.0599.N.

Cass. 10 januari 2012, AR P.11.0843.N.

Cass 17 januari 2012, AR P.11.0917.N, onuitg.

Cass. 29 januari 2012, AR P.12.0832.N.

Cass. 14 oktober 2012, AR P.13.0209.N.

Cass. 8 februari 2013, AR C.11.0617.N.

Cass. 12 februari 2013, AR P.12.0675.N.

Cass. 24 oktober 2013, AR C.12.0068.N; Cass. 24 oktober 2013, TBO 2014, 93, concl C.

VANDEWAL.

Cass. 14 oktober 2014, AR P.13.0209.

Cass. 21 oktober 2014, Arr.Cass. 2014, 2305.

Cass. 4 november 2014, Arr. Cass. 2014, 2467.

Cass. 23 juni 2015, AR P.14.0582.N.

Cass. 29 december 2015, AR P.15.0085.N.

XVII

Cass. 25 februari 2016, AR C.130098/N, AR C.15.0003.N en AR C.15.0102.N.

Cass. 3 mei 2016, AR P.14.1273.

Cass. 18 november 2016, AR C.15.0434.N, Libercas 2017/11, 57-58 (samenvatting).

Cass. 7 maart 2017, AR P.15.1340.N.

Cass. 30 januari 2018, AR P.16.1161.N, onuitg.

RvVb 20 november 2012, nr. A/2012/0482.

RvVb 3 maart 2015, nr. A/2015/0097.

Antwerpen 6 april 2011, Gent 23 december 2011, Gent 24 februari 2012, Gent 9 maart 2012,

Antwerpen 8 november 2012, Rb. Brussel 18 januari 2013, onuitg. e.v. aangehaald door FLAMEY,

P. en VERHELST, G., “Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf

inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, 6-24.

Gent 20 april 2012, aangehaald door P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf,

het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 20.

Gent 22 maart 2013, aangehaald door P. FLAMEY, en G. VERHELST, “Het voortzettingsmisdrijf,

het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO & Stedenbouw”, TOO 2014, (6) 20.

Gent 16 september 2014, aangehaald in (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen


Kortrijk 27 mei 2015, aangehaald in Gent 22 januari 2016, TGR 2016, 173.

Gent 22 januari 2016, TGR 2016, 173.

Gent 8 april 2016, TGR 2016, 174.

Gent 7 december 2017, onuitg.; B. DE SMET, “Voortgezet misdrijf en gewoonlijk gebruik. Is de

cirkel rond of werd deze omgebogen naar een oneindigheidsteken?”, TOO 2017, (472) 475-476.

Corr. Gent 23 september 2003, NjW 2004, 133.

Corr. Dendermonde 20 oktober 2003, NjW 2004, 129.

XVIII

Rb. Dendermonde 5 januari 2015, aangehaald in (RED.), “Gewoonlijk gebruik voor opslag geen


OVERIGE BRONNEN

Van Dale Uitgevers, Online woordenboek, 2018, https://www.vandale.nl/gratis-

woordenboek/nederlands/betekenis/voortzetten#.WsuQgohuauU, geraadpleegd op 23 april 2018.

https://www.vandale.nl/gratis-woordenboek/nederlands/betekenis/voortzetten#.WsuQgohuauU

https://www.vandale.nl/gratis-woordenboek/nederlands/betekenis/voortzetten#.WsuQgohuauU

Documents

INSTANDHOUDINGSMISDRIJVEN, GEBRUIKSMISDRIJVEN EN ... · inbreuken) is het van belang de verschillende soorten misdrijven te begrijpen en te kunnen onderscheiden. De verjaring is namelijk