InstItucIonalnI modelI upravljanja kohezIonom polItIkom – …eukonvent.org/wp-content/uploads/2014/05/04-PA-Instituc... · 2015-09-23 · (Europan Structural and Investment Funds

ISTRAŽIVAČKIFORUM

InstItucIonalnI modelI upravljanja kohezIonom

polItIkom – predlog modela za srbIju

POLICY ANALYSIS

SEPTEMBAR2015

sadrŽaj:

Sažetak � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 3

Uvod � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 5

Tre nut no sta nje i iza zo vi funk ci o ni sa nja si ste ma upra vlja nja sred stvi ma pret pri stup ne po mo ći EU u Re pu bli ci Sr bi ji � � � � � � � � � � � 6

Ključ ni fak to ri ko ji uti ču na iz bor i efi ka sno funk ci o ni sa nje mo de la upra vlja nja ko he zi o nom po li ti kom � � � � � � � � � � � � � � � 9

Pre gled po sto je ćih in sti tu ci o nal nih mo de la za upra vlja nje ESI fon do vi ma – Ko ji je naj bo lji iz bor za Sr bi ju? � � � � � � � � � � � � 11

Za ključ na raz ma tra nja i pre po ru če ni mo del za upra vlja nje ESI fon do vi ma u Re pu bli ci Sr bi ji � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 16

Bibliografske napomene � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 19

DODACIAneks 1 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 21Aneks 1 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 22

Ognjen Mirić *Ivan Knežević **

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog

modela za srbiju

sa že tak

Evrop ska uni ja je za spro vo đe nje ko he zi o ne po li ti ke u bu džet skom pe ri o du 2014–2020� go di ne pred vi de la fi nan sij ska sred stva u ukup nom iz no su od 959�988 mi li jar di evra� Dr ža ve kan di da ti za član stvo u EU pri pre ma ju se za spro vo đe nje ove po li ti ke kroz prego vo re u po gla vlju 22 – Re gi o nal na po li ti ka i ko or di na ci ja struk tur nih in stru me na ta� Je dan od ključ nih ele me na ta pre go vo ra u okvi ru ovog po gla vlja je ste in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ko he zi o nom po li ti kom�

Re pu bli ka Sr bi ja je ulo ži la ve li ki na por u stva ra nje in sti tu ci o nal ne struk tu re ko ja će mo ći efi ka sno da ko or di ni ra re for me ko je su po dr ža va ne pu tem pro je ka ta fi nan si ranih iz EU fon do va� Pre ma od red ba ma Ured be o spro vo đe nju IPA 2007–2013, Re publi ka Sr bi ja je bi la u oba ve zi da us po sta vi od go va ra ju će sop stve ne in sti tu ci je ko je će upra vlja ti fon do vi ma EU kroz tzv� de cen tra li zo va ni si stem upra vlja nja (DIS)� Od lukom Evrop ske ko mi si je iz mar ta 2014� go di ne, nad le žnost za spro vo đe nje pro gra ma pret pri stup ne po mo ći Evrop ske uni je iz na ci o nal nog pro gra ma za Re pu bli ku Sr bi ju za 2013� go di nu u okvi ru IPA kom po nen te pre ne ta je na in sti tu ci je u okvi ru DISa� Među tim, go di nu da na na kon do bi ja nja akre di ta ci je još ni je za klju čen ni je dan ugo vor o spro vo đe nju pro je ka ta iz pro gra ma IPA 2013� Po red to ga, Re pu bli ka Sr bi ja se su o ča va sa mno gim si stem skim iza zo vi ma u ko ri šće nju pret pri stup nih fon do va EU, od ko jih su naj zna čaj ni ji ne a de kva tan in sti tu ci o nal ni okvir sa aspe ka ta zah te va ko he zi o ne po li tike ka ko na cen tral nom, ta ko i na lo kal nom ni vou, kao i pre kla pa nje nad le žno sti iz među or ga na bit nih za po slo ve od in te re sa za ko he zi o nu po li ti ku, itd�

* Ognjen Mirić je ekspert u oblasti strateškog planiranja, regionalnog razvoja i EU fondova�** Ivan Knežević je predsednik Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji�

Is ku stva ze ma lja ko je su pro šle pro ces pre go vo ra o član stvu u EU su ge ri šu da iz bor od go va ra ju ćeg mo de la za upra vlja nje ko he zi o nom po li ti kom za vi si od ne ko li ko fakto ra, a pre sve ga od prav nog i in sti tu ci o nal nog okvi ra dr ža ve i po de le nad le žno sti izme đu raz li či tih ni voa vla sti� Do dat no, na osno vu prak tič nih is ku sta va dr ža va čla ni ca EU pri mlje nih to kom pe tog pro ši re nja (2004� i 2007� go di ne), pri met no je da se si stem za upra vlja nje post pri stup nim ko he zi o nim i struk tur nim fon do vi ma te me lji na si stemu za upra vlja nje pret pri stup nim fon do vi ma� U za vi sno sti od od lu ke o ope ra tiv nim pro gra mi ma, mo gu će je utvr di ti i vr ste mo de la in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje Evrop skim struk tur nim i in ve sti ci o nim (ESI) fon do vi ma, i to: sek tor ski ili te ri to ri jal ni; cen tra li zo van ili de cen tra li zo van; kon cen tri san ili de kon cen tri san; kom bi na ci ja na vede nih mo de la� Po red in sti tu ci o nal nih mo de la, va žno pi ta nje ko je tre ba ima ti u vi du pri li kom for mi ra nja in sti tu ci o nal nog okvi ra je i od lu ka o vr sti ad mi ni stra tiv nog si stema ko ji mo že bi ti pa ra le lan, in te gri san ili kom bi na ci ja dva mo de la (uskla đen)� Mo del i vr sta ad mi ni stra tiv nog si ste ma uti če i na vi si nu ad mi ni stra tiv nih tro ško va�

Ve o ma je bit no da se što je pre mo gu će de fi ni še mo del za upra vlja nje ko he zi o nom poli ti kom i da se za poč ne pro ces us po sta vlja nja in sti tu ci o nal nog okvi ra, ima ju ći u vi du obim po sla i ad mi ni stra tiv ne pro ce du re za us po sta vlja nje ESI struk tu ra, kao i vre menski pe riod neo p ho dan za nji ho vo ospo so blja va nje� Svr ha ove ana li ze je ste da utvr di prin ci pe i op ti mal ni mo del in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ESI fon do vi ma, ko ji je pri me njiv u slu ča ju Re pu bli ke Sr bi je� Ana li za ne de fi ni še po sto je će in sti tu ci je ko je će či ni ti upra vljač ku struk tu ru za ESI fon do ve� Auto ri sma tra ju da bi mo del za upravlja nje ESI fon do vi ma ko ji bi se naj bo lje mo gao pri me ni ti u slu ča ju Re pu bli ke Sr bije, u fi nan sij skoj per spek ti vi ne po sred no na kon pri stu pa nja Sr bi je EU, bio: sek tor ski, cen tra li zo van, kon cen tri san i kom bi no van� Iako bi ide a lan sce na rio bi lo po sto ja nje in te gri sa nog mo de la, na ža lost, ni je re al no oče ki va ti da se ce lo ku pan si stem pla ni ranja i spro vo đe nja jav nih po li ti ka i bu džet skih sred sta va od mah pri la go di zah te vi ma ko he zi o ne po li ti ke� Iz tog raz lo ga, re al no je te ži ti kom bi no va nom si ste mu ko ji bi se pri me nji vao u pr vim go di na ma član stva Sr bi je u EU� Tre ba lo bi da Re pu bli ka Sr bi ja ima ko or di na ci o no te lo u vi du po seb ne in sti tu ci je ko ja bi ko or di ni ra la us po sta vlja nje si ste ma za upra vlja nje ESI i oba vlja la osta le po slo ve iz nad le žno sti ko or di na ci o nog tela� Upra vljač ka te la bi tre ba lo for mi ra ti na ni vou mi ni star sta va, dok bi po slo ve po srednič kih te la oba vlja le in sti tu ci je spe ci ja li zo va ne za upra vlja nje pro jek ti ma u od re đe nim obla sti ma� Na kon ini ci jal ne fa ze u funk ci o ni sa nju si ste ma i pre va zi la že nja po čet nih pro ble ma u fi nan sij skoj per spek ti vi, ko ja sle di na kon fi nan sij ske per spek ti ve u ko joj će Sr bi ja pri stu pi ti EU, pred lo že ni mo del za upra vlja nje ESI fon do vi ma u Re pu bli ci Sr bi ji bi mo gao da bu de: sek tor ski, cen tra li zo van, de kon cen tri san i in te gri san�

5

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju UVOD

1. uvod

Ko he zi o na po li ti ka Evrop ske uni je (EU) pred sta vlja je dan od naj zna čaj ni jih in strume na ta sve u kup nog raz vo ja ka ko Evrop ske uni je u ce li ni, ta ko i nje nih dr ža va čla nica� Za bu džet ski pe riod 2014–2020� go di ne za ovu po li ti ku pred vi đe na su fi nan sij ska sred stva u ukup nom iz no su od 959�988 mi li jar di evra� Iz grad nja ad mi ni stra tiv nih kapa ci te ta u pret pri stup nom pe ri o du je od ve o ma ve li kog zna ča ja za dr ža ve ko je pri stupa ju EU ka ko bi mo gle efi ka sno da upra vlja ju fi nan sij skim sred stvi ma pret pri stup nih fon do va, kao i da se ta ko pri pre ma ju za ko ri šće nje fon do va EU na kon pri stu pa nja EU (Euro pan Struc tu ral and In vest ment Funds – ESI fon do vi)� In sti tu ci je i ljud ski re sur si ko ji se ba ve pla ni ra njem, pro gra mi ra njem, ugo va ra njem, spro vo đe njem, nad zo rom, evalu a ci jom i re vi zi jom pro je ka ta fi nan si ra nih iz fon do va EU u od re đe noj dr ža vi predsta vlja ju ključ no me ri lo ap sorp ci o nog ka pa ci te ta dr ža ve za upra vlja nje ESI fon do vima� Me đu tim, is ku stva ste če na to kom pret hod nih pro ši re nja EU po ka za la su da su se mno ge dr ža ve kan di da ti, na ro či to to kom pr vih go di na po pri stu pa nju EU, su o ča va le sa te ško ća ma da ap sor bu ju opre de lje na sred stva iz bu dže ta EU� Pro ble mi u ko ri šće nju opre de lje nih sred sta va EU su, u naj ve ćoj me ri, bi li pro u zro ko va ni sle de ćim raz lo zi ma: ne po sto ja njem sve o bu hvat nog du go roč nog stra te škog okvi ra na dr žav nom, ali i na re gi o nal nom/lo kal nom ni vou; ne do stat kom sred sta va za pret fi nan si ra nje i su fi nan sira nje pro je ka ta; ne e fi ka snom, a u ne kim slu ča je vi ma i ne po sto je ćom ho ri zon tal nom i ver ti kal nom ko or di na ci jom iz me đu mi ni star sta va i raz li či tih ni voa vla sti u dr ža vi; ne sprem nom pro jekt noteh nič kom do ku men ta ci jom i ko nač no, ne do stat kom struč nih ljud skih re sur sa an ga žo va nih na upra vlja nju sred stvi ma EU u ad mi ni stra ci ji�1

Re pu bli ka Sr bi ja je u ja nu a ru 2014� go di ne ot po če la pro ces pre go vo ra o pri stu panju EU, a pro ces ana li tič kog pre gle da za ko no dav stva po pre go va rač kim po gla vlji ma za vr šen je u mar tu 2015� go di ne� Dr ža ve kan di da ti za član stvo u EU se pri pre ma ju za ko he zi o nu po li ti ku kroz po gla vlje 22 – Re gi o nal na po li ti ka i ko or di na ci ja struk tur nih in stru me na ta� Od is ho da pre go vo ra o ovom po gla vlju će u mno go me za vi si ti vi si na sred sta va iz bu dže ta EU ko je će Re pu bli ka Sr bi ja mo ći da ko ri sti za fi nan si ra nje svog raz vo ja kao dr ža va čla ni ca EU� U na red nim fa za ma pre go vo ra oče ku je se pri pre ma pre go va rač ke po zi ci je za na ve de no po gla vlje kod kog se prav na te ko vi na EU sa sto ji uglav nom od okvir nih pro pi sa i pro pi sa za spro vo đe nje, ko ji ne zah te va ju pre no še nje u do ma će za ko no dav stvo� Je dan od ključ nih ele me na ta pre go vo ra će bi ti in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ko he zi o nom po li ti kom ko je dr ža ve kan di da ti mo ra ju da us po stave do mo men ta pri stu pa nja u EU� De fi ni sa nje in sti tu ci o nal nog okvi ra pod ra zu me va de fi ni sa nje i osni va nje svih in sti tu ci ja za upra vlja nje struk tur nim i in ve sti ci o nim fondo vi ma ko je zah te va ju pro pi si, s ja snom de fi ni ci jom za da ta ka i od go vor no sti uklju čenih te la (pla ni ra nje, pro gra mi ra nje, ugo va ra nje, spro vo đe nje, nad zor, oce na i re vi zi ja)� In sti tu ci o nal ni okvir zah te va i us po sta vlja nje efi ka snog me ha ni zma za me đu re sor nu ko or di na ci ju, kao i uklju či va nje i kon sul ta ci je sa ši ro kim spek trom za in te re so va nih stra na pri li kom pri pre ma i spro vo đe nja pro gra ma�

6

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju UVOD / TRENUTNO STANJE

Iako Sr bi ja u ovoj fa zi pre go vo ra ni je u oba ve zi da ima us po sta vljen in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma, ključ ni pro blem je ste što još uvek ni je po zna to ka kav in sti tu ci o nal ni okvir Sr bi ja pla ni ra da us po sta vi ka ko bi na ade kva tan na čin isko ri sti la pe riod pre pri stu pa nja i oja ča la sve de fi ni sa ne struk tu re oda bra nog mo de la� Ima ju ći u vi du ad mi ni stra tiv ne zah te ve za us po sta vlja nje struk tu ra za upra vlja nje ESI fon do vi ma i vre me po treb no za nji ho vo ja ča nje, od la ga nje iz bo ra mo de la in sti tu ci onal nog okvi ra ili iz bor ne a de kvat nog in sti tu ci o nal nog okvi ra mo že du go roč no uti ca ti na spo sob nost Re pu bli ke Sr bi je za efi ka sno i efek tiv no ko ri šće nje ESI fon do va ka da bu de po sta la dr ža va čla ni ca EU� Kao što se vi de lo u mno gim slu ča je vi ma, dr ža ve kori sni ce ko je ade kvat no is ko ri ste do de lje na sred stva EU ima ju ve o ma do bru pri li ku da spro ve du neo p hod ne re for me i po bolj ša ju sop stve ni pri vred ni raz voj i so ci jal nu ko hezi ju�2

Va žno je na po me nu ti da će na od lu ku o in sti tu ci o nal nom okvi ru uti ca ti i mo me nat pri stu pa nja Sr bi je EU i pra vi la ko he zi o ne po li ti ke ko ja će bi ti va že ća u da tom tre nutku, kao i od lu ka o pri o ri te ti ma za fi nan si ra nje iz ESI fon do va� Iz tog raz lo ga, svr ha ove ana li ze ni je da utvr di po sto je će in sti tu ci je ko je će či ni ti upra vljač ku struk tu ru za ESI fon do ve, već da utvr di prin ci pe i op ti mal ni mo del in sti tu ci o nal nog okvi ra ko ji mo že bi ti pri me njiv u slu ča ju Re pu bli ke Sr bi je�

Fo kus ove ana li ze će bi ti na po sto je ćim mo de li ma in sti tu ci o nal nog okvi ra za upravlja nje ko he zi o nom po li ti kom u dr ža va ma čla ni ca ma EU� U is tra ži va nju će bi ti ana lizi ra ne pred no sti i ma ne po je di nih mo de la, nji ho va efi ka snost i efek tiv nost i de fi ni san pred log naj bo ljeg mo de la za Sr bi ju, uva ža va ju ći sve ka rak te ri sti ke nje nog po sto je ćeg ad mi ni stra tiv nog si ste ma i tre nut nog ni voa in sti tu ci o nal nog raz vo ja�

2. tre nut no sta nje i iza zo vi funk ci o ni sa nja si ste ma upra vlja nja sred stvi ma pret pri stup ne

po mo ći eu u re pu bli ci sr bi ji

Re pu bli ka Sr bi ja ko ri sti sred stva pret pri stup ne po mo ći EU od 2000� go di ne i do danas je ulo žen ve li ki na por u stva ra nje in sti tu ci o nal ne struk tu re na na ci o nal nom ni vou ko ja će mo ći efi ka sno da ko or di ni ra re for me ko je su po dr ža va ne pu tem pro je ka ta ko je fi nan si ra EU� Me đu tim, kao i dru ge dr ža ve ko je že le da pri stu pe EU, i Sr bi ja se su o čava sa stal nim iza zo vi ma da raz vi je odr ži vu i od go vor nu ad mi ni stra ci ju i in sti tu ci je sa od go va ra ju ćim ka pa ci te tom ko je bi upra vlja le fon do vi ma EU�

To kom na ve de nog pe ri o da ko ri šće nja pret pri stup ne po mo ći EU, me nja la se i ulo ga na ci o nal ne ad mi ni stra ci je u či ta vom si ste mu upra vlja nja pret pri stup nim fon do vi ma EU� U pe ri o du ko ri šće nja CARDS pro gra ma po sao pla ni ra nja i spro vo đe nja pro je ka ta bio je u ru ka ma Evrop ske ko mi si je (EK), dok, sa pre la skom na ko ri šće nje no vog pretpri stup nog in stru men ta IPA 2007–2013, Vla da Sr bi je ak tiv ni je uče stvu je u pro gra mira nju fon do va IPA u Sr bi ji�

Pre ma od red ba ma Ured be o spro vo đe nju IPA 2007–2013, Re pu bli ka Sr bi ja je bi la u oba ve zi da us po sta vi od go va ra ju će sop stve ne in sti tu ci je ko je će upra vlja ti fon dovi ma EU kroz tzv� de cen tra li zo va ni si stem upra vlja nja fon do vi ma EU (DIS)3, ka ko bi bi la u mo guć no sti da ko ri sti sve kom po nen te IPA� Od lu kom EK iz mar ta 2014� go di ne,

7

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju TRENUTNO STANJE

nad le žnost za spro vo đe nje pro gra ma pret pri stup ne po mo ći Evrop ske uni je iz na ci o nalnog pro gra ma za Re pu bli ku Sr bi ju za 2013� go di nu u okvi ru IPA kom po nen te I pre ne ta je na in sti tu ci je u okvi ru DISa�

Me đu tim, go di nu i po da na na kon do bi ja nja akre di ta ci je za pre u zi ma nje nad le žno sti u spro vo đe nju pro jek ta od stra ne do ma će ad mi ni stra ci je uklju če ne u DIS očigledan je zastoj u ugovaranju pro je ka ta iz pro gra ma IPA 2013� Po red to ga, Evrop ska ko mi si ja je u ju nu 2015� go di ne ob u sta vi la fi nan si ra nje pro je ka ta iz IPA 2013 zbog ne do voljnih ka pa ci te ta Kan ce la ri je za re vi zi ju si ste ma upra vlja nja sred stvi ma EU� U ta be li u na stav ku tek sta pri ka za ne su tre nut ne pred no sti i sla bo sti za sva ki od po je di nač nih ele me na ta pro ce sa upra vlja nja pret pri stup nim EU fon do vi ma u Re pu bli ci Sr bi ji (za kono dav ni okvir, in sti tu ci o nal ni okvir, ad mi ni stra tiv ni ka pa ci te ti, pro gra mi ra nje, pra ćenje i vred no va nje i fi nan sij sko upra vlja nje, kon tro la i re vi zi ja)�

Ta be la 1. Pre gled pred no sti i sla bo sti si ste ma upra vlja nja pret pri stup nim EU fon do vi ma u Re pu bli ci Sr bi ji u od no su na zah te ve iz po gla vlja 22.

PREDNOSTI SLABOSTI

Zakonodavni okvir

- Uspostavljen zakonodavni okvir za funkcionisanje struktura u okviru IPA komponenti 1 i 2 (IPA Okvirni sporazum, Zakon o budžetskom sistemu, Uredbe o IPA komponentama I i II, sporazumi između odgovornih lica i procedure)

- Neophodnost prilagođavanja uspostavljenog zakonodavnog okvira zahtevima IPA II (novi IPA Okvirni sporazum, itd.)

- Različiti stavovi državnih organa po pitanju zakonodavnog okvira

- Nadležnosti imenovanih lica nisu prepoznate u sistemu državne uprave

- Neusklađeno sektorsko zakonodavstvo sa potrebama poglavlja 22

Institucionalni okvir

- Uspostavljene operativne strukture za IPA komponente I i II (imenovana lica i unutrašnje jedinice), kao i druga tela (npr. Kancelarija za reviziju sistema upravljanja sredstvima EU)

- Nestabilan institucionalni okvir- Nedovoljna koordinacija između „IPA

organa“ i „drugih nacionalnih organa“- Neadekvatan institucionalni okvir u

pojedinim sektorima (npr. životna sredina) i na lokalnom nivou

Administrativni kapaciteti

- Očuvani kapaciteti nakon nekoliko racionalizacija u državnoj upravi

- Uspostavljeni programi obuke- Dovoljan broj projekata jačanja

kapaciteta

- Nedovoljan broj zaposlenih- Nepostojanje politike zadržavanje

kadrova i odliv iskusnih kadrova - Česte promene na ključnim pozicijama

(NIPAK, NAO, SPO)- Nedovoljna praktična znanja

Programiranje

- Uspešno isprogramirano 1,5 milijardi evra i počelo programiranje IPA II

- Usvojeni elementi sektorskog pristupa (npr. NAD 2014—2017/20 i sektorske radne grupe)

- Usvojena Metodologija za selekciju i prioritizaciju infrastrukturnih projekata i osnovan Nacionalni investicioni odbor

- Uspostavljen mehanizam saradnje sa OCD

- Nedovoljno jasni prioriteti (preko 105 strategija na centralnom nivou i 874 na lokalnom nivou)

- Nedovoljan broj spremnih projekata- Nedovoljna koordinacija između

pojedinih institucija- Neusklađenosti između IPA sektora i

sektora programskog budžeta- Nedovoljna komplementarnost između

sektorskih i lokalnih prioriteta- IPA se doživljava kao paralelan sistem

8

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju TRENUTNO STANJE

Ka da go vo ri mo o in sti tu ci o nal nom okvi ru za upra vlja nje pret pri stup nim sred stvi ma EU, po red na ve de nih pro ble ma va žno je is ta ći da je u pe ri o du od 2000� go di ne, u zavi sno sti od po tre ba u da tom tre nut ku i iz vo ra fi nan si ra nja, bi la iz ra že na ten den ci ja us po sta vlja nja raz li či tih in sti tu ci ja za upra vlja nje pro jek ti ma, kao što su: Agen ci ja za raz voj lo kal ne in fra struk tu re4, Mi ni star stvo za na ci o nal ni in ve sti ci o ni plan5, Ko ri do ri Sr bi je6, Je di ni ca za upra vlja nje pro jek ti ma Is tra ži va nje i raz voj d�o�o�7, Je di ni ca za imple men ta ci ju pro je ka ta pri Mi ni star stvu pro sve te8, Je di ni ca za upra vlja nje pro jek ti ma Svet ske ban ke pri Mi ni star stvu zdra vlja, Kan ce la ri ja za po moć i ob no vu po pla vlje nih pod ruč ja9, itd� Mno ge od ovih struk tu ra vi še ne po sto je i uglav nom su uga še ne ta ko što su pri po je ne dru gim or ga ni ma ili su ras for mi ra ne na kon što su pro jek ti za vr še ni�

Iako je for mi ra nje ne kih od ovih struk tu ra bi lo ap so lut no oprav da no, što go vo ri i pro ši re nje nji ho vih nad le žno sti (npr� po slo vi ma JUP Is tra ži va nje i raz voj do da ti su i poslo vi stam be nog zbri nja va nja iz be gli ca), na ve de na prak sa for mi ra nja i ga še nja struktu ra za upra vlja nje pro jek ti ma uka zu je na ne po sto ja nje ja snog in sti tu ci o nal nog okvi ra za oba vlja nje ove vr ste po slo va, ali i od su stva vi zi je ka ko bi on tre ba lo da iz gle da i isto vre me no pred sta vlja ja snu opa snost od stva ra nja ne po treb nih pa ra lel nih struk tu ra za upra vlja nje bu džet skim sred stvi ma i/ili zaj mo vi ma i EU fon do vi ma�

Ko or di na ci ja po li ti ka u Sr bi ji pred sta vlja „zna tan iza zov”10, jer nad le žno sti iz me đu or ga na ko ji či ne tzv� cen tar Vla de11 ni su pre ci zno de fi ni sa ne (npr� kao nad le žnost Sekre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke na ve de no je „obez be đi va nje uskla đe no sti pred lo ga strate ških do ku me na ta ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke i na cr ta za ko na sa usvo je nim stra te škim do ku men ti ma ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke, u po stup ku nji ho vog dono še nja“, dok je nad le žnost Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta Vla de da „pri pre ma in struk ci je i in for ma tiv ne ma te ri ja le na me nje ne mi ni star stvi ma i po seb nim or ga ni za ci ja ma o standar di ma ko ji se mo ra ju po što va ti pri iz ra di stra te ških do ku me na ta“, ili član 54a Zako na o bu džet skom si ste mu pred vi đa da će Vla da, na pred log Mi ni star stva fi nan si ja,

PREDNOSTI SLABOSTI

Praćenje i vrednovanje

- Uspostavljene unutrašnje jedinice obuhvataju i poslove praćenja i vrednovanja

- Nedovoljno kvalitetni indikatori i velika razlika između sektora u njihovom kvalitetu

- Nacionalni sistem ne prepoznaje potrebu praćenja i vrednovanja

- Korisnici projekata često se ne uključuju dovoljno u sprovođenje projektnih aktivnosti

- Informacioni sistem za praćenje (MIS) ne postoji

Finansijsko upravljanje, kontrola i revizija

- Uspostavljenje unutrašnje jedinice obuhvata i poslove praćenja i vrednovanja- Početkom 2014. doneta odluka EK o akreditaciji decentralizovanog sistema- Objavljeni prvi tenderi- Kancelarija za reviziju sistema upravljanja sredstvima EU sprovela prvu sistemsku reviziju decentralizovanog sistema

- Uspostavljenje unutrašnje jedinice obuhvata i poslove praćenja i vrednovanja- I dalje nisu otklonjeni visoki rizici po funkcionalnost decentralizovanog sistema. Očigledan zastoj u ugovaranju.- IPA se doživljava kao paralelan sistem- Slabo razumevanje principa menadžerske odgovornosti i standarda interne kontrole- Mehanizmi za sufinansiranje i pretfinansiranje projekata nisu uspostavljeni

9

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju TRENUTNO STANJE / KLJUČNI FAKTORI

bli že ure di ti sa dr ži nu, na čin pri pre me i oce ne ka pi tal nih pro je ka ta, dok je Vla da, na pred log Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je, u no vem bru 2013� go di ne usvo ji la Me todo lo gi ju za se lek ci ju i pri o ri ti za ci ju in fra struk tur nih/ka pi tal nih pro je ka ta ko ji se finan si ra ju iz sred sta va me đu na rod ne raz voj ne po mo ći)�

Slič no se mo že oce ni ti i sta nje lo kal nih in sti tu ci ja či ja ulo ga je va žna pre sve ga u proce su de fi ni sa nja pro je ka ta i nji ho ve teh nič ke re a li za ci je na lo ka lu� Na lo kal nom ni vou se u pret hod nim go di na ma od vi jao je dan ka rak te ri sti čan pro ces us po sta vlja nja či ta ve mre že re gi o nal nih raz voj nih agen ci ja ko je ne po kri va ju te ri to ri ju Sr bi je po una pred de fi ni sa nom mo de lu, ni ti ima ju ja sno de fi ni sa ne po slo ve, ni ti mo del odr ži vo sti� Po red to ga, ve li ka ve ći na je di ni ca lo kal ne sa mo u pra ve ima po seb ne je di ni ce za upra vlja nje pro jek ti ma ko je su po zi ci o ni ra ne u okvi ru kan ce la ri ja za lo kal ni raz voj, dok one ko je to ne ma ju, uglav nom for mi ra ju rad ne gru pe za pri pre mu i spro vo đe nje pro je ka ta ili u za vi sno sti od vr ste pro jek ta po ve ra va ju nje go vu pri pre mu i spro vo đe nje od re đe nom or ga nu unu tar grad ske/op štin ske upra ve� U prak si po sto ji i me šo vi ti kon cept, ko ji kombi nu je po sto ja nje je di ni ca za pri pre mu pro je ka ta i spe ci ja li zo va nih rad nih gru pa� Ta kođe, mo že se re ći da se ma nje op šti ne osla nja ju na spolj ne sa rad ni ke u skla du sa svo jim fi nan sij skim mo guć no sti ma, da grad ske op šti ne „za vi se“ od grad skih or ga na ko ji se ba ve po slo vi ma pro jek to va nja, dok ve će op šti ne i gra do vi ima ju raz vi je ne or ga ne za pri pre mu ur ba ni stič ke, plan ske i pro jekt noteh nič ke do ku men ta ci je�12

Pri ka za no sta nje u Sr bi ji, po red to ga što uti če na na efi ka sno i efek tiv no ko ri šće nje sred sta va pret pri stup ne po mo ći, u ve li koj me ri uti če i na iz bor ade kvat nog in sti tuci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ESI fon do vi ma u Sr bi ji i nje go vo ospo so blja va nje za upra vlja nje ESI fon do vi ma kad Sr bi ja po sta ne dr ža va čla ni ca EU� Funk ci o ni sa nje us posta vlje nih struk tu ra za upra vlja nje pret pri stup nim fon do vi ma EU je od iz u zet ne va žnosti pri li kom iz bo ra od go va ra ju ćeg mo de la upra vlja nja ESI, jer po la zna osno va tre ba da bu du struk tu re us po sta vlje ne za upra vlja nje pret pri stup nim fon do vi ma ka ko bi se obez be dio efi ka san pre la zak sa jed nog na dru gi si stem� Pri iz bo ru mo gu ćih struk tu ra tre ba vo di ti ra ču na o pre kla pa nju funk ci ja i obez be di ti kon ti nu i tet ka ko sa mih in sti tuci ja, ta ko i ka dro va ko ji već ra de na po slo vi ma upra vlja nja EU fon do vi ma�

3. ključ ni fak to ri ko ji uti ču na iz bor i efi ka sno funk ci o ni sa nje mo de la upra vlja nja

ko he zi o nom po li ti kom

Kao što je već na ve de no, Sr bi ja ovoj fa zi pre go vo ra o član stvu u EU ni je u oba ve zi da ima iz gra đen in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma� Me đu tim, ve o ma je bit no da se što je pre mo gu će de fi ni še mo del za upra vlja nje ESI fon do vi ma i da se započ ne pro ces us po sta vlja nja in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ko he zi o nom po li tikom, ima ju ći u vi du ad mi ni stra tiv ne zah te ve za us po sta vlja nje ESI struk tu ra i du ži nu vre men skog pe ri o da neo p hod nog za nji ho vo ospo so blja va nje� Od lu ka o in sti tu ci o nalnom okvi ru za upra vlja nje ESI fon do vi ma stra te ški je va žna i ni ka ko se ne pre po ru ču je me nja nje iza bra nog mo de la ka da se jed nom za poč ne sa nje go vim us po sta vlja njem�

Is ku stva ze ma lja ko je su pro šle pro ces pre go vo ra o član stvu u EU su ge ri šu da iz bor od go va ra ju ćeg mo de la za upra vlja nje ESI fon do vi ma za vi si od ne ko li ko fak to ra, a pre

10

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju KLJUČNI FAKTORI

sve ga od prav nog i in sti tu ci o nal nog okvi ra dr ža ve i po de le nad le žno sti iz me đu raz liči tih ni voa vla sti� Ima ju ći u vi du raz li či to sti prav nog i in sti tu ci o nal nog okvi ra ze ma lja čla ni ca EU, za ko no dav ni okvir EU ko ji re gu li še ovu oblast do volj no je flek si bi lan ka ko bi se uva ži le raz li či to sti in sti tu ci o nal nog i ad mi ni stra tiv nog okvi ra ze ma lja čla ni ca EU, što omo gu ća va da se mo del pri la go di po tre ba ma i mo guć no sti ma sva ke dr ža ve po jedi nač no�13 Pri li kom us po sta vlja nja si ste ma za upra vlja nje ESI fon do vi ma po la zni princi pi tre ba da bu du jed no stav nost i efi ka snost, pri če mu se tre ba osla nja ti na po sto je će struk tu re i iz be ga va ti us po sta vlja nje pot pu no no vih struk tu ra� Us po sta vlja nje no vih struk tu ra do no si i do dat ne tro ško va, kao i po ten ci jal ne pro ble me u du pli ra nju po slo va i ko or di na ci je sa već po sto je ćim in sti tu ci ja ma�14

Do dat no prak tič na is ku stva dr ža va čla ni ca EU pri mlje nih to kom pe tog pro ši re nja (2004� i 2007� go di ne), u upra vlja nju fon do vi ma EU po ka zu ju da je pri prem na fa za to kom pret pri stup nog pe ri o da od ogrom nog zna ča ja za stva ra nje efi ka snog in sti tu cio nal nog okvi ra i ade kvat nih ka pa ci te ta za ap sorp ci ju fon do va EU� U slu ča ju ovih drža va pri met no je da se si stem za upra vlja nje post pri stup nim ko he zi o nim i struk tur nim fon do vi ma te me lji na si ste mu za upra vlja nje pret pri stup nim fon do vi ma (po put in strume na ta kao što su CARDS, Pha re, IS PA, Sa pard i IPA), što je ra zu mlji vo, bu du ći da su ovi in stru men ti po red po dr ške spro vo đe nju re for mi ima li za cilj upra vo da po ste pe no ospo so be dr ža ve kan di da te za upra vlja nje fon do vi ma po sle pri stu pa nja EU�

Po red to ga, is ku stva na ve de nih ze ma lja su ge ri šu da uspeh oda bra nog in sti tu ci o nalnog mo de la za upra vlja nje ESI fon do vi ma pre sud no za vi si od pet do dat nih fak to ra:

• Po li tič ke po sve će no sti od vr ha Vla de (pre mi jer i mi ni stri), pre ko dr žav nih se kre tara, po moć ni ka mi ni sta ra i dr žav nih slu žbe ni ka ko ji ra de u unu tra šnjim je di ni ca ma ko je upra vlja ju EU fon do vi ma;

• Od go va ra ju ćih ad mi ni stra tiv nih ka pa ci te ta – od go va ra ju ći broj za po sle nih osposo blje nih da ra de na po slo vi ma upra vlja nja EU fon do vi ma, mo ti vi sa nih kroz od gova ra ju ću po li ti ku za dr ža va nja ka dro va;

• Kon so li do van stra te ški okvir – uti caj fi nan sij skih sred sta va mo že bi ti obez be đen sa mo uko li ko po sto ji ja sna vi zi ja i ja sno us po sta vlje ni pri o ri te ti for mu li sa ni u odgo va ra ju ćem bro ju stra te gi ja� Pri to me, kon cen tra ci ja pri o ri te ta je od su štin skog zna ča ja za ostva ri va nje efe ka ta fi nan sij skih sred sta va i po jed no sta vlje nje do kume na ta i struk tu ra;

• Is pra van pri stup u iz ra di pro jekt ne do ku men ta ci je – u smi slu po sto ja nja pro je ka ta sa kom plet nom teh nič kom do ku men ta ci jom, ko ji će omo gu ći ti br zo odo bre nje od stra ne nad le žnih in sti tu ci ja u Re pu bli ci Sr bi ji i EK;

• Do bro fi nan sij sko upra vlja nje – u smi slu po sto ja nja i pri me ne pro ce du ra ko je će omo gu ći ti tač no, tran spa rent no i efi ka sno po stu pa nje nad le žnih or ga na15�

• Kon struk tiv no part ner stvo sa EK – ta ko da po sto ji ja sno raz u me va nje o si tu a ci ji u ve zi sa po gla vljem 22 i oče ki va nji ma u bu duć no sti�

Ve o ma je la ko za klju či ti da po sto ji uzroč nopo sle dič na ve za iz me đu na ve de nih fakto ra� Po li tič ka po sve će nost je neo p hod na ka ko bi se obez be dio od go va ra ju ći in sti tu cio nal ni i ad mi ni stra tiv ni ka pa ci tet ko ji će obez be di ti od go va ra ju će pro gra mi ra nje, ispra van pri stup u pri pre mi pro jekt ne do ku men ta ci je i upra vlja nje fon do vi ma� Sto ga je va žno is ta ći da uko li ko uslo vi za de lo va nje ovih pet fak to ra ni su obez be đe ni, Sr bi ja će ima ti po te ško ća u ko ri šće nju ESI fon do va bez ob zi ra na oda bra ni mo del in sti tu ci o nalnog okvi ra za upra vlja nje ESI fon do vi ma�

11

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju PREGLED POSTOJEĆIH MODELA

4. pre gled po sto je ćih in sti tu ci o nal nih mo de la za upra vlja nje esI fon do vi ma –

ko ji je naj bo lji iz bor za sr bi ju?

Od dr ža va čla ni ca EU se oče ku je da us po sta ve od go va ra ju ći si stem za upra vlja nje, kon tro lu i re vi zi ju upo tre be ESI fon do va na svo joj te ri to ri ji ime no va njem oba ve zu jućih te la (te lo za upra vlja nje, te lo za odo bra va nje i te lo za re vi zi ju) i neo ba ve zu ju ćih te la (ko or di na ci o no te lo i po sred nič ko te lo),16 ko ji za jed no či ne in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma� Va žno je is ta ći da je u struč noj jav no sti ra ši re no shva ta nje da ne po sto ji uni ver zal ni mo del in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ESI fon do vima pri men ljiv u svim dr ža va ma čla ni ca ma EU�17 Me đu tim, ne sum nji vo je da po sto je ći prav ni i in sti tu ci o nal ni okvir dr ža ve čla ni ce, od no sno nje na unu tra šnja or ga ni za ci ja i po de la nad le žno sti uti ču i na in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma18� Sušti na od lu ke ka da je u pi ta nju in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma od nosi se na de fi ni sa nje te la za upra vlja nje, po sred nič ka te la i (ne)po sto ja nje ko or di na ci onog te la� Od lu ka o bro ju i vr sti ope ra tiv nih pro gra ma uti če na broj te la za upra vlja nje� Jed nim ope ra tiv nim pro gra mom upra vlja u go to vo svim slu ča je vi ma jed no upra vljač ko te lo� U za vi sno sti od od lu ke o ope ra tiv nim pro gra mi ma19, mo gu će je utvr di ti i vr ste mo de la in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ESI fon do vi ma, i to20:

• sek tor ski ili te ri to ri jal ni;• cen tra li zo van ili de cen tra li zo van; • kon cen tri san ili de kon cen tri san; • kom bi na ci ja na ve de nih mo de la�

Sek tor ski mo del pod ra zu me va ope ra tiv ne pro gra me usme re ne na je dan ili vi še sekto ra (sek tor ski pri stup ili sek tor ska kon cen tra ci ja), dok te ri to ri jal ni mo del pod ra zume va ope ra tiv ne pro gra me usme re ne na je dan ili vi še re gi o na (te ri to ri jal ni pri stup ili ge o graf ska kon cen tra ci ja)� Cen tra li zo van mo del pod ra zu me va upra vlja nje od stra ne or ga na na cen tral nom ni vou, dok de cen tra li zo va ni mo del pod ra zu me va upra vlja nje od stra ne or ga na na re gi o nal nom ni vou� Pre ma mi šlje nju auto ra kon cen tri sa ni mo del pod ra zu me va ogra ni čen broj ope ra tiv nih pro gra ma, od no sno upra vljač kih te la (do tri u okvi ru ERDF i je dan za ESF), dok de kon cen tri sa ni mo del pod ra zu me va ve ći broj opera tiv nih pro gra ma, od no sno upra vljač kih te la od kon cen tri sa nog mo de la� U Anek su 2 pri ka za ne su ključ ne ka rak te ri sti ke za sva ki od mo gu ćih in sti tu ci o nal nih mo de la u od no su na ključ ne ka rak te ri sti ke od zna ča ja za ap sorp ci ju ESI fon do va21�

U ve ći ni slu ča je va sek tor ski mo del pod ra zu me va cen tra li zo va no upra vlja nje, a te rito ri jal ni de cen tra li zo va no� Kon cen tra ci ja OP do vo di do ogra ni če nog bro ja upra vljač kih te la i po ten ci jal no ve ćeg bro ja po sred nič kih te la u od no su na upra vljač ka� Me đu tim, čak i u tom slu ča ju spro vo đe nje pro je ka ta ko ji se fi nan si ra ju iz OP u nad le žno sti je or ga na (po sred nič kih te la) ko ji su re sor no nad le žni za od re đe nu oblast� S dru ge stra ne, ovaj mo del do vo di do po tre be za ko or di na ci jom ve ćeg bro ja in sti tu ci ja od stra ne upra vljačkog te la, ka ko pri li kom iz ra de OP, ta ko i pri li kom nje go vog spro vo đe nja� Pri li kom dono še nja od lu ke o iz bo ru ade kvat nog mo de la tre ba vo di ti ra ču na da je je dan od naj ve ćih pro ble ma u po čet nom pe ri o du funk ci o ni sa nja in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlje nje ESI fon do vi ma ne do vo ljan broj ob u če nih ka dro va u ad mi ni stra ci ji, što upu ću je na to da u ovoj fa zi cen tra li zo va ni i kon cen tri sa ni mo del ima pred nost u od no su na de cen tra li zo vani i de kon cen tri sa ni mo del�22 Me đu tim, to kom vre me na i raz vo jem ko o or di na ci je iz me đu in sti tu ci ja ra ste mo guć nost za de kon cen tra ci ju in sti tu ci o nal nog okvi ra�23

12


Ono što je či nje ni ca je da u svim dr ža va ma čla ni ca ma EU or ga ni na cen tral nom nivou igra ju va žnu ulo gu u upra vlja nju EU fon do vi ma� Mi ni star stva su bar uklju če na u nad zor nad pri pre mom pro gra ma, pla ća nja, pra će nja i oce nji va nja� Me đu tim, u ne kim dr ža va ma čla ni ca ma, ulo ga or ga na na cen tral nom ni vou u upra vlja nju EU fon do vi ma je iz u zet no ja ka� Ovo je slu čaj na ro či to u onim dr ža va ma čla ni ca ma gde je do ma ći si stem za upra vlja nje re gi o nal nim raz vo jem pre te žno na cen tral nom ni vou� Iako se ne ke nad le žno sti de le gi ra ju dru gim or ga ni ma, or ga ni na cen tral nom ni vou uglav nom oba vlja ju funk ci ju upra vljač kih te la, or ga ni zu ju i ko or di ni ra ju rad od bo ra za pra će nje i do no se od lu ke o alo ka ci ji sred sta va� U Ta be li 2 pred sta vlje ni su mo de li upra vlja nja ESI fon do vi ma u dr ža va ma ko je su pri stu pi le EU u pro ši re nji ma EU 2004–2013�

Ta be la 2. Mo de li upra vlja nja ESI fon do vi ma za pe riod 2007–2013

Na po me na: pre te žno mo že da se či ta i kom bi no van, jer u ne kim slu ča je vi ma ob u hva ta i te ri to ri jal ne pro gra me�

Kao što je re če no, ime no va nje i/ili for mi ra nje ko or di na ci o nog te la ni je oba ve zu ju će24 i pro iz i la zi iz po tre be za bo ljom ko or di na ci jom� Me đu tim, no vo u spo sta vlje ni si stem za upra vlja nje ESI fon do vi ma zah te va po sto ja nje ko or di na ci o nog te la po zi ci o ni ra nog na ta kav na čin da ima zna čaj na ovla šće nja i po li tič ku po dr šku�25 Us po sta vlja nje ova kvih te la po ka za lo se kao do bra prak sa u pret hod nom pro gram skom pe ri o du, na ro či to u drža va ma sa slo že nim si ste mi ma upra vlja nja ve li kim bro jem ope ra tiv nih pro gra ma ka ko bi se obez be di lo uskla đe no de lo va nje svih te la i osi gu ra la si ner gi ja nji ho vih ak tiv nosti� Na i me, od dr ža va čla ni ca se oče ku je da, po red ope ra tiv nih pro gra ma, pri pre me i Spo ra zum o part ner stvu ko ji obez be đu je da su ESI fon do vi uskla đe ni sa ci lje vi ma EU, da su utvr đe na exan te me ri la i in stru men ti za nji ho vo pra će nje, da je obez be đe na ko or di na ci ja iz me đu ko he zi o ne po li ti ke i re le vant nih na ci o nal nih, sek tor skih i re gi onal nih po li ti ka, da po sto ji ko or di na ci ja iz me đu ope ra tiv nih pro gra ma, kao i iz me đu ESI i dru gih fon do va EU, kao što su sred stva na me nje na po ljo pri vre di i ru ral nom raz vo ju, in ter ven ci je EIBa i dru gi fi nan sij ski in stru men ti� Na ve de ne oba ve ze su isto vre me no i glav ni po slo vi ko or di na ci o nog te la� Što se ti če Sr bi je, va žno je na po me nu ti da ko or dina ci ja po li ti ka pred sta vlja „zna tan iza zov”26 što mo že ima ti efek ta i na efi ka sno funkci o ni sa nje si ste ma upra vlja nja ESI fon do vi ma� U ovom tre nut ku, ko or di na ci ja po li ti ka je po de lje na iz me đu Se kre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke, Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta Vla de (Sek tor za pla ni ra nje, nad zor, ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zu sa pro ce som inte gra ci je u EU i Glav ni pre go va rač ki tim), Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je, kao i Mi ni star stva fi nan si ja�

Država Model

Bugarska Pretežno sektorski, centralizovan i dekoncentrisan

Estonija Sektorski, centralizovan i koncentrisan

Mađarska Kombinovan, centralizovan i dekoncentrisan

Poljska Pretežno regionalni, pretežno decentralizovan i dekoncentrisan

Rumunija Pretežno regionalni, decentralizovan i dekoncentrisan

Slovačka Pretežno sektorski, centralizovan i dekoncentrisan

Slovenija Kombinovan, centralizovan i koncentrisan

Češka Pretežno regionalni, centralizovan i dekoncentrisan

Hrvatska Sektorski, centralizovan i koncentrisan

13


Dr ža va čla ni ca EU mo že da de le gi ra upra vlja nje de la ope ra tiv nog pro gra ma sa upravljač kog te la na po sred nič ko te lo/te la� I po red pre ne tih nad le žno sti, upra vljač ko te lo sno si sve o bu hvat nu od go vor nost� Obim i sa dr ži na pre ne se nog ovla šće nja (npr� spro vođe nje jav nih po zi va) utvr đu ju se spo ra zu mom iz me đu upra vljač kog i po sred nič kog te la� Po sred nič ka te la mo gu bi ti i mi ni star stva, ali su to uglav nom te la ko ja se struč no ba ve spro vo đe njem od re đe nih pro je ka ta, npr� na ci o nal ne slu žbe za za po šlja va nje, spe ci ja lizo va ne agen ci je, fond za ži vot nu sre di nu, jav na pred u ze ća, re gi o nal na ad mi ni stra ci ja itd� Broj po sre dnič nih te la za vi si od in sti tu ci o nal nog okvi ra dr ža ve čla ni ce, kao i od kapa ci te ta i zna nja neo p hod nih za oba vlja nje po slo va u ve zi sa upra vlja njem ESI fon do vima� Ve ći broj in sti tu ci ja de fi ni tiv no omo gu ća va bo lji rad sa cilj nim gru pa ma i efi ka sniju im ple men ta ci ju po li ti ka na te re nu, me đu tim, uko li ko ne po sto ji do vo ljan ka pa ci tet, mo gu će su gre ške u ra du i sve tro ško ve on da mo ra da na dok na di dr ža va iz bu dže ta�27 U ovom tre nut ku, što je i nor mal no, Sr bi ja ne ma po sred nič ka te la u smi slu zah te va kohe zi o ne po li ti ke� Tre nut no u Sr bi ji po slo ve spro vo đe nja po stup ka jav nih na bav ki, ugova ra nja, vr še nja pla ća nja, ra ču no vod stva, pra će nja spro vo đe nja ugo vo ra i fi nan sij skog iz ve šta va nja u ve zi sa na bav kom uslu ga, ro be, ra do va i gran to va ko ji se fi nan si ra ju iz IPA sred sta va oba vlja Sek tor za ugo va ra nje i fi nan si ra nje pro gra ma iz sred sta va EU Mini star stva fi nan si ja� Me đu tim, već u ovom tre nut ku mo gu će je, ali i po treb no, de fi ni sa ti okvir ni in sti tu ci o nal ni okvir na ni vou po sred nič kih te la u od no su na obla sti po dr ške koje će bi ti fi nan si ra ne iz ESI fon do va i po sto je će in sti tu ci je� U Ta be li 3 dat je pre gled mogu ćih po sred nič kih te la u od no su na oblast po dr ške ko ji se fi nan si ra ju iz ESI fon do va� Pred log mo gu ćih te la je in di ka ti van i dat na osno vu nad le žno sti pred lo že nih in sti tu ci ja, kao i nji ho vog do sa da šnjeg is ku stva u ko ri šće nju pret pri stup ne po mo ći EU�

Ta be la 3. Pre gled in sti tu ci ja ko je po ten ci jal no mo gu oba vlja ti funk ci ju po sred nič kog te la u Sr bi ji

Oblast podrške Moguće posredničko telo Obrazloženje

Saobraćajna infrastruktura

Putna infrastruktura: Putevi Srbije Železnička infrastruktura: ŽS Infrastruktura

Izbor posredničkih tela će zavisiti i od prioriteta u sektoru saobraćaja u momentu ulaska u EU.

Infrastruktura u oblasti životne sredine

U potpunosti neadekvatan institucionalni okvir. U ovom trenutku jedina opcija je Direkcija za vode.

Već sprovode ovu vrstu projekata koje finansira EU u oblasti izgradnje postrojenja za prečišćavanje voda

Infrastruktura u oblasti energetike EMS/EPS

Izbor posredničkih tela će zavisiti i od prioriteta u sektoru energetike u momentu ulaska u EU.

Poslovna i socijalna infrastruktura

JUP Istraživanje i razvoj d.o.o.

Već sprovode ovu vrstu projekata koje finansira EIB, CEB i EU u oblastima naučno-istraživačke infrastrukture, stambenog zbrinjavanja i renoviranja škola. Akreditovan organ od strane CEB-a.

Podrška MSP, inovacijama, i istraživanju i razvoju

Fond za razvoj i/ili Inovacioni fond

Već sprovode aktivnosti podrške MSP i inovacijama. Pri tome, Inovacioni fond je deo akreditovanog IPA sistema.

Aktivne mere za zapošljavanje

Nacionalna služba za zapošljavanje

Već sprovode aktivne mere zapošljavanja koje se finansiraju iz budžeta i IPA.


14

Na ve de ni okvir ni in sti tu ci o nal ni okvir na ni vou po sred nič kih te la u od no su na oblasti po dr ške ko je će bi ti fi nan si ra ne iz ESI fon do va i po sto je će in sti tu ci je ne uzi ma u ob zir po je di ne unu tra šnje je di ni ce ko je po sto je u okvi ru dru gih or ga na (npr� Sek tor za in ve sti ci je u in fra struk tur ne pro jek te Mi ni star stva pri vre de) ko je bi la ko mo gle da se in te gri šu u funk ci o na lan si stem, ni ti or ga ne či je ak tiv no sti se ne ukla pa ju u oče ki va ne obla sti po dr ške, a či ja prav na for ma i nad le žno sti mo gu bi ti pri la go đe ni po tre ba ma (npr� Gra đe vin ska di rek ci ja Sr bi je)�

Ma nje spor ne od lu ke pri iz bo ru ade kvat nog mo de la za upra vlja nje ESI fon do vi ma ve za ne su za us po sta vlja nje te la za odo bra va nje (cer tifying aut ho rity), ko je je u dr ža vama u or ga nu ko ji se ba vi upra vlja njem jav nim fi nan si ja ma, kao i te la za re vi zi ju (audit aut ho rity), ko je je u svim dr ža va ma u sa sta vu or ga na ko ji se ba vi eks ter nom re vi zi jom ili kao po se ban or gan� Po sto je ći prav ni i in sti tu ci o nal ni okvir dr ža ve čla ni ce, od no sno nje na unu tra šnja or ga ni za ci ja i po de la nad le žno sti uti če na od lu ku da li su ova te la na na ci o nal nom, re gi o nal nom ili lo kal nom ni vou� U Ta be li 4 pred sta vljen je broj in sti tuci ja uklju če nih u upra vlja nje ESI fon do vi ma na osno vu oda bra nog mo de la u dr ža va ma ko je su pri stu pi le EU 2004� i 2017� go di ne�

Ta be la 4. Ilu stra ci ja bro ja in sti tu ci ja uklju če nih u upra vlja nje ESI ope ra tiv nim pro gra mi ma (2007–2013)28

Oblast podrške Moguće posredničko telo Obrazloženje

Projekti u oblasti obrazovanja

Neadekvatan institucionalni okvir. Moguća opcija je Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja

Projekti u oblasti socijalne politike

Neadekvatan institucionalni okvir. Moguća opcija je Republički zavod za socijalnu zaštitu

Tehnička pomoć u oblasti javne uprave (uključujući i vladavinu prava)

Sektor za ugovaranje i finansiranje programa finansiranih sredstvima EU

Realno je očekivati da će Srbija i po pristupanju EU imati potrebu za jačanjem institucionalnih kapaciteta u oblasti javne uprave. Već ugovaraju ovu vrstu projekata koji se finansiraju iz IPA. Akreditovana unutrašnja jedinica.

DržavaBudžet (u milij. evra)

ERDF/CF budžet (u milij. evra)

Broj OP

Broj organa uključenih u upravljanje programom

Broj organa uključenih u sertifikaciju

Broj organa uključenih u reviziju

Bugarska 6,6 5,5 5 7 1 1

Estonija 3,6 3,0 2 16 1 1

Mađarska 25,0 21,2 13 20 1 1

Poljska 70,6 55,5 20 74 17 17

Rumunija 18,9 15,5 5 34 1 1

Slovačka 11,6 9,8 9 24 1 16

Slovenija 3,9 3,3 2 8 1 1

Češka 26,5 22,5 14 24 1 1


15

Po red in sti tu ci o nal nih mo de la, va žno pi ta nje ko je tre ba ima ti u vi du pri li kom formi ra nja in sti tu ci o nal nog okvi ra je i od lu ka o vr sti ad mi ni stra tiv nog si ste ma ko ji mo že bi ti pa ra le lan, in te gri san ili kom bi na ci ja dva mo de la (uskla đen)� U pa ra lel nom si ste mu pro gra mi ma i pro jek ti ma upra vlja ju in sti tu ci je, od no sno nji ho ve unu tra šnje je di ni ce, ko je su osno va ne u ci lju spro vo đe nja EU fon do va� U in te gri sa nom si ste mu na ci o nal ni si stem pla ni ra nja i in sti tu ci o nal nog upra vlja nja pro gra mi ma i pro jek ti ma ko ri sti se i za upra vlja nje EU fon do vi ma� Kom bi no va ni si stem pod ra zu me va da si stem upra vljanja EU i na ci o nal nog fi nan si ra nja je ste us po sta vljen i funk ci o ni še pa ra lel no, ali na ko or di ni san na čin� Ne sum nji vo da in te gri sa ni i kom bi no va ni pri stup do pri no se ve ćoj stra te škoj uskla đe no sti do ma ćih i EU po li ti ka i do pri no se raz me ni is ku sta va ko ji mo gu da una pre de efi ka snost i sma nje tro ško ve� Me đu tim, ta mo gde su nad le žno sti kon centri sa ne u jed nom or ga nu i raz li či ti iz vo ri fi nan si ra nja se ko or di ni ra ju, po sto ji ve ći ri zik od bi ro kra ti za ci je i kom plek sno sti si ste ma�29

Ve o ma va žno pi ta nje pri li kom for mi ra nja, una pre đe nja, odr ži vo sti i funk ci o nal no sti in sti tu ci o nal nog okvi ra pred sta vlja ju i ad mi ni stra tiv ni tro ško vi� Pro ce nju je se da ukupni ad mi ni stra tiv ni tro ško vi za upra vlja nje ko he zi o nom po li ti kom (jav na te la, za po sle ni, spolj ne uslu ge, kon sul tant ske uslu ge i over he ads/op šti tro šak) iz no se 12,5 mi li jar di evra ili 3–4% ukup nih pri hva tlji vih tro ško va� Pro ce nju je se da obim po sla jav nih te la iz no si 170�000 oso ba po go di ni ili 0,44 oso ba po go di na na mi lion evra ukup nih pri hva tlji vih tro ško va�30 U ve ći ni dr ža va, od no sno ope ra tiv nih pro gra ma, pro seč ni go di šnji tro ško vi po jed noj oso bi kre ću se iz me đu 17�000 i 50�000 evra� Ka da su u pi ta nju ERDF sred stva, pro ce nju je se da jed na oso ba upra vlja sa 8,8 do 21,5 mi li o na evra�31 Me đu tim, či nje ni ca je da sve dr ža ve čla ni ce ko ri ste sred stva teh nič ke po mo ći za su fi nan si ra nje ad mi ni strativ nih tro ško va u vi du fi nan si ra nja pla ta, do da ta ka na pla te ili na gra da�32

Vr sta ad mi ni stra tiv nog si ste ma uti če i na vi si nu ad mi ni stra tiv nih tro ško va� S tim u ve zi, pred nost pa ra lel nog si ste ma je u funk ci o ni sa nju je din stve nog si ste ma za sprovo đe nje ope ra tiv nog pro gra ma� Na ovaj na čin pro mo vi še se tran spa ren tnost i usklađe no st si ste ma, i osi gu ra va pred vi dlji vost i lak ša odr ži vost ad mi ni stra tiv nih tro ško va� Me đu tim, pa ra lel ni si stem, po de fi ni ci ji, pod ra zu me va ve će ad mi ni stra tiv ne tro ško ve zbog for mi ra nja no vih/pa ra lel nih struk tu ra i pro ce du ra� Iako je lak še utvr di ti tro ško ve kroz ovaj pri stup, do da tan iza zov je ko or di na ci ja sa dru gim na ci o nal nim raz voj nim inici ja ti va ma� Pred nost in te gri sa nog mo de la je osla nja nje na već po sto je ći in sti tu ci o nal ni okvir� Te o ret ski, ko ri ste ći po sto je ći ad mi ni stra tiv ni si stem i po sto je će zna nje i is ku stvo go vo ri u pri log ma njih tro ško va ovog si ste ma� Ko ri šće nje je din stve nog si ste ma za doma će i EU iz vo re fi nan si ra nja do pri no si po jed no sta vlji va nju ad mi ni stra tiv nih pro ce sa� Me đu tim, u prak si ana li ze po ka zu ju da su obim po sla i tro ško vi pri bli žno isti bez ob zi ra na ad mi ni stra tiv ni si stem�33

Ka da je u pi ta nju vi si na ad mi ni stra tiv nih tro ško va u od no su na mo de le upra vlja nja struk tur nim i ko he zi o nim fon do vi ma mo že se za klju či ti da:

• Cen tra li zo va ni mo del omo gu ća va ušte de, stan dar di zo van pri stup i upo tre bu ogra ni če nog bro ja in sti tu ci ja� S dru ge stra ne, ve ći je i pri ti sak na ad mi ni strativ ne ka pa ci te te na cen tral nom ni vou� Isto ta ko, do da va nje no vih nad le žno sti na cen tral nom ni vou mo že do ve sti do do dat nih tro ško va uko li ko ta kvi po slo vi već po sto je na ni žim ni vo i ma�

• De cen tra li zo va ni mo del omo gu ća va ma nji pri ti sak na ad mi ni stra ci ju na central nom ni vou i mo gu će su od re đe ne ušte de kroz flek si bil nu, ho ri zon tal nu i fo ku si ra nu im ple men ta ci o nu struk tu ru� Me đu tim, ovaj mo del do vo di do stvara nja ve li kog bro ja in sti tu ci ja, ma nja je stan dar di za ci ja pri stu pa i ma nji je prostor za ušte de� Isto ta ko, ovaj mo del do vo di do aku mu la ci ja ad mi ni stra tiv nih ni voa i du pli ra nja nad le žno sti�

• Kom bi no va ni mo del mo že da do pri ne se po ten ci jal nim ušte da ma ras po de lom nad le žno sti na ne ko li ko ni voa, ali ko or di na ci ja iz me đu cen tral nog i re gi o nalnog ni voa do pri no si do dat nim tro ško vi ma�

16

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

5. za ključ na raz ma tra nja i pre po ru če ni mo del za upra vlja nje esI fon do vi ma u re pu bli ci sr bi ji

Po red iz ve de nih za klju ča ka ko ji pro iz i la ze iz ana li ze pred sta vlje ne u pret hod nom de lu tek sta i pre gle da tre nut ne si tu a ci je u Sr bi ji, po sto ji i od re đen broj pret po stav ki ko je se mo ra ju uze ti u ob zir da bi se de fi ni sa le pre po ru ke pri me nji ve za Sr bi ju� Pret postav ke ko je bi tre ba lo uze ti u ob zir su:

• Obez be đe no efi ka sno i efek tiv no funk ci o ni sa nje si ste ma za upra vlja nje pret pristup nim fon do vi ma EU;

• Sek tor ski pri stup će osta ti glav na IPA vo di lja34;• Sek tor ska bu džet ska po moć ne će po sta ti pre te žni ob lik pla ni ra nja i spro vo đe nja

IPA; • In sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ESI fon do vi ma ne će pre tr pe ti zna čaj ne iz me ne

u pe ri o du po sle 2020� go di ne;• Ima ju ći u vi du ve li či nu Sr bi je i nje ne ad mi ni stra ci je, je dan OP za sve ESI fon do ve

ni je pri hva tlji va op ci ja za EK�

Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je, kao ko or di na ci o no te lo za po gla vlje 22, tre ba lo bi da po kre ne di sku si ju u okvi ru pre go va rač ke gru pe za po gla vlje 22, iz me đu osta lo ga, o op ti mal nom bro ju ope ra tiv nih pro gra ma i upra vljač kih te la, bu du ćim po sred nič kim te li ma i (ne)po sto ja nju ko or di na ci o nog te la�

Kao što je već re če no, svr ha ove ana li ze ni je da utvr di po sto je će in sti tu ci je ko je će či ni ti upra vljač ku struk tu ru za ESI fon do ve, već da utvr di prin ci pe i op ti mal ni mo del in sti tu ci o nal nog okvi ra pri me njiv u slu ča ju Re pu bli ke Sr bi je� Još jed nom je bit no napo me nu ti da će na od lu ku o in sti tu ci o nal nom okvi ru na ni vou ko or di na ci o nog te la i te la za upra vlja nje uti ca ti i mo me nat pri stu pa nja Sr bi je EU i pra vi la ko he zi o ne po li ti ke ko ja će bi ti va že ća u da tom tre nut ku, za tim od lu ka o pri o ri te ti ma za fi nan si ra nje iz ESI fon do va, kao i po li tič ka si tu a ci ja u ze mlji u da tom tre nut ku (npr� na kon iz bo ra do no si se no vi Za kon o mi ni star stvi ma, či me se uglav nom vr še iz me ne nad le žno sti i struk tu re mi ni star sta va)� U sva kom slu ča ju, ja sno je da će unu tra šnje je di ni ce ko je se tre nutno ba ve upra vlja njem IPA pro jek ti ma u okvi ru po je di nih dr žav nih or ga na pre ra sti u struk tu re ko je će se ba vi ti upra vlja njem ESI fon do vi ma u okvi ru dr žav nih or ga na ko ji će po sto ja ti u tre nut ku pri stu pa nja Sr bi je EU� Iz tog raz lo ga, od su štin skog je zna ča ja ja ča ti ka pa ci te te ovih unu tra šnjih je di ni ca ka ko bi one bi le ospo so blje ne da oba vlja ju po slo ve bez ob zi ra na in sti tu ci je u ko ji ma će se na la zi ti�

Su šti na od lu ke ka da je u pi ta nju in sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje ko he zi o nom poli ti kom od no si se na iz bor mo de la za upra vlja nje ESI fon do vi ma: sek tor ski ili te ri to rijal ni ili kom bi no van, cen tra li zo van ili de cen tra li zo van ili kom bi no van, kon cen tri san ili de kon cen tri san, kao i na po lo žaj te la za upra vlja nje, po sred nič kih te la i (ne)po sto ja nje ko or di na ci o nog te la u ta kvom mo de lu� Već sa da je ja sno da će Mi ni star stvo fi nan si ja oba vlja ti po slo ve te la za odo bra va nje, a Kan ce la ri ja za re vi zi ju pro gra ma fi nan si ra nim sred stvi ma EU te la za re vi zi ju�

Auto ri sma tra ju da bi mo del za upra vlja nje ESI fon do vi ma ko ji bi naj bo lje bio primen ljiv u slu ča ju Re pu bli ke Sr bi je u fi nan sij skoj per spek ti vi ne po sred no na kon pri stupa nja Sr bi je EU bio: sek tor ski, cen tra li zo van, kon cen tri san i kom bi no van� U prak si to bi zna či lo da :

• tre ba da po sto ji do tri ope ra tiv na pro gra ma i isto vre me no do tri upra vljač ka te la u okvi ru ERDF i Ko he zi o nog fon da, i je dan ope ra tiv ni pro gram i isto vre me no jed no te lo za upra vlja nje u okvi ru ESF;

17


•ope ra tiv ni pro gra mi bi bi li usme re ni na je dan ili vi še sek to ra;•in sti tu ci je za upra vlja nje ESI fon do vi ma bi bi le for mi ra ne na cen tral nom ni vou� • Kom bi no va ni si stem upra vlja nja EU i na ci o nal nog fi nan si ra nja bi bio us po sta vljen i

funk ci o ni sao bi pa ra lel no, ali na ko or di ni san na čin�

Obra zlo že nje za ova kav mo del pro iz i la zi iz tre nut nog ad mi ni stra tiv nog okvi ra, kao i sta nja in sti tu ci ja u Sr bi ji ko je su uklju če ne u si stem upra vlja nja pret pri stup nim fon do vi ma EU, a u od no su na zah te ve mo gu ćih mo de la upra vlja nja ESI fon do vi ma� Naime, pla ni ra nje po li ti ka u Sr bi ji za sno va no je pre te žno na sektorskim strategijama na nacionalnom nivou (trenutno ih ima preko 100), dok isto vre me no u Sr bi ji ne po sto ji ja sna po li ti ka te ri to ri jal nog/re gi o nal nog raz vo ja� Tre nut no po sto je stra te gi je lo kal nog i even tu al no me đu op štin skog raz vo ja, a sam Za kon o re gi o nal nom raz vo ju je ne pri menjiv u prak si�

U pri log pri me ne cen tra li zo va nog mo de la uka zu ju či nje ni ce da su In sti tu ci je za upravlja nje IPA ko je će „pre ra sti“ u in sti tu ci je za upra vlja nje ESI fon do vi ma već for mi ra ne na cen tral nom ni vou� Pored toga, ve ći na nad le žno sti nad po slo vi ma od in te re sa za ESI fon do ve na la zi se na cen tral nom ni vou (npr� pla ni ra nje, bu dže ti ra nje, odo bra va nje pro jekt ne do ku men ta ci je za ve li ke pro jek te, upra vlja nje ka pi tal nim pro jek ti ma), dok su ogra ni če ni po slo vi pre ne ti auto nom nim po kra ji na ma i lo kal nim sa mo u pra va ma� Ad mi ni stra tiv ni re gi o ni su Be o grad i Voj vo di na, me đu tim, in sti tu ci je na ovim ni vo i ma ni su ospo so blje ne za sa mo stal no upra vlja nje EU fon do vi ma, ni ti tre nut no upra vlja ju zna čaj ni jim pro jek ti ma ko ji se fi nan si ra ju iz dru gih sred sta va� Argumenti za primenu sektorskog modela nalaze se i u činjenici da se u Republici Srbiji pretpristupna pomoć IPA II, koju Srbija trenutno koristi, već zasniva na sektorskom pristupu�

Po red to ga što pred lo že ni mo del in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje ESI u Sr bi ji tre ba da bu de cen tra li zo van, on bi u fa zi na kon pri stu pa nja tre ba lo da bu de i kon centri san� Ključ ni raz log za iz bor ova kvog mo de la le ži u či nje ni ci da ne po sto ji do vo ljan broj ob u če nih ka dro va u ad mi ni stra ci ji ko ji bi na efi ka san na čin oba vlja li pred vi đene po slo ve� Po red to ga, tre nut no IPA sred stvi ma u Sr bi ji upra vlja je din stve na (jed na) ope ra tiv na struk tu ra� Od stu pa nje od tre nut nog tj� kon cen tri sa nog mo de la bi zna či lo da se „no vi mo del“ pr vi put uvo di i te sti ra pa ra lel no sa pri stu pa njem EU, što predsta vlja od stu pa nje od pre po ru ke da se in sti tu ci o nal ni okvir ba zi ra na već po sto je ćim struk tu ra ma, a do dat no se po ve ća va ju i tro ško vi i ri zi ci od du pli ra nja funk ci ja� Tre ba na po me nu ti da i sa aspek ta tro ško va Cen tra li zo va ni mo del omo gu ća va ušte de, što u si tu a ci ji tre nut ne fi skal ne kon so li da ci je u ko joj se Sr bi ja tre nut no na la zi, ali i po trebnog vre me na do ka da će po sti ći fi skal nu sta bil nost, sva ka ko tre ba uze ti u ob zir pri likom oda bi ra mo de la za Sr bi ju�

Iako bi ide a lan sce na rio bi lo po sto ja nje in te gri sa nog mo de la, na ža lost ni je re al no oče ki va ti da se ce lo ku pan si stem pla ni ra nja i spro vo đe nja jav nih po li ti ka i bu džet skih sred sta va od mah pri la go di ti zah te vi ma ko he zi o ne po li ti ke� Iz tog raz lo ga, re al no je te ži ti kom bi no va nom si ste mu ko ji bi se pri me nji vao u pr vim go di na ma član stva Sr bi je u EU�

Ka da je u pi ta nju po lo žaj te la za upra vlja nje, po sred nič kih te la i (ne)po sto ja nje koor di na ci o nog te la, na osno vu iz ne tih ar gu me na ta u pret hod noj ana li zi auto ri sma tra ju da bi u po čet noj fa zi Re pu bli ka Sr bi ja tre ba lo da ima ko or di na ci o no te lo u vi du po sebne in sti tu ci je ko ja bi ko or di ni ra la us po sta vlja nje si ste ma za upra vlja nje ESI i oba vlja la osta le po slo ve iz nad le žno sti ko or di na ci o nog te la� Ima ju ći u vi du da u pro ce su us posta vlja nja kao i u po čet nom pe ri o du funk ci o ni sa nja si ste ma za upra vlja nje ESI fon dovi ma po sto ji po tre ba za bo ljom ko or di na ci jom, auto ri sma tra ju da bi u slu ča ju Sr bi je bi lo po želj no us po sta vlja nje ovog te la ka ko bi pro ces us po sta vlja nja si ste ma efi ka sno pro te kao i obez be di lo uskla đe no de lo va nje svih pred vi đe nih struk tu ra� Ka ko bi ko ordi na ci o no te lo mo glo uspe šno da oba vi sve pred vi đe ne po slo ve, neo p hod no je da ima po li tič ku sna gu, što im pli ci ra nje go vu po zi ci o ni ra nost ko ja mu omo gu ća va di rekt nu ko mu ni ka ci ju sa ka bi ne tom pred sed ni ka Vla de�

18


Po red to ga, upra vljač ka te la bi tre ba lo for mi ra ti na ni vou mi ni star sta va, dok bi poslo ve po sred nič kih te la oba vlja le in sti tu ci je spe ci ja li zo va ne za upra vlja nje pro jek ti ma u od re đe nim obla sti ma� Već u ovom tre nut ku je po treb no de fi ni sa ti in sti tu ci o nal ni okvir na ni vou po sred nič kih te la ka ko bi se ja ča li teh nič ki ka pa ci te ti ovih or ga na i istovre me no iz be glo stva ra nje pa ra lel nih struk tu ra pre ma po tre ba ma od re đe nih fi nan sije ra ili po li tič kih eli ta u da tom tre nut ku� Na ovaj na čin ja sno bi se de fi ni sao in sti tu ci onal ni okvir na ni vou po sred nič kih te la i u pe ri o du do pri stu pa nja EU omo gu ći lo ja ča nje nji ho vih ka pa ci te ta� Za sva ki od or ga na ko ji su pri ka za ni u Ta be li 3, tre ba lo bi ura di ti do dat ne ana li ze ka ko bi se ja sno utvr di li pred u slo vi za is pu nja va nje svih kri te ri ju ma za po sred nič ka te la (npr� prav na for ma, unu tra šnje ure đe nje itd�)� Nji ho ve ka pa ci te te bi tre ba lo ja ča ti ta ko što bi ovi or ga ni pri hva ti li na čin ra da ko ji va ži za EU fon do ve (prime na od go va ra ju ćih pro ce du ra, po sto ja nje in ter ne re vi zi je, itd�) i u pe ri o du na krat ki rok svi pro jek ti u da tim obla sti ma ko ji se fi nan si ra ju iz bu dže ta i me đu na rod nih fi nansij skih in sti tu ci ja spro vo di li od stra ne ovih or ga na (npr� In ve sti ci o ni okvir za Za pad ni Bal kan)� U pe ri o du na sred nji rok na ve de ni or ga ni bi pre u ze li i po slo ve ugo va ra nja i fi nan si ra nja IPA sred sta va� Na ovaj na čin omo gu ći lo bi se da po pri stu pa nju Re pu bli ke Sr bi je EU ovi or ga ni ne sme ta no upra vlja ju ESI fon do vi ma u obla sti ma za ko je su speci ja li zo va ni�

Na kon ini ci jal ne fa ze u funk ci o ni sa nju si ste ma i pre va zi la že nja po čet nih pro ble ma u fi nan sij skoj per spek ti vi ko ja sle di na kon fi nan sij ske per spek ti ve u ko joj će Sr bi ja pri stu pi ti EU, pred lo že ni mo del za upra vlja nje ESI fon do vi ma u Re pu bli ci Sr bi ji bi mogao da bu de: sek tor ski, cen tra li zo van, de kon cen tri san i in te gri san� To kom vre me na i raz vo jem ko o or di na ci je iz me đu in sti tu ci ja ra ste mo guć nost za in te gra ci ju si ste ma za upra vlja nje ESI u na ci o nal ni si stem pla ni ra nja i in sti tu ci o nal nog upra vlja nja pro grami ma i pro jek ti ma, kao i za de kon cen tra ci ju tj� po ve ća nje bro ja ope ra tiv nih pro gra ma i uklju či va nje u si stem ni žih ni voa jav ne upra ve, pre sve ga na ni vou po sred nič kih te la� Me đu tim, da bi se to po sti glo, neo p hod no je u me đu vre me nu ra di ti na ja ča nju ad mi nistra tiv nih ka pa ci te ta svih ni voa jav ne upra ve ka ko bi se si stem upra vlja nja in te gri sao i omo gu ćio uklju či va nje ni žih ni voa jav ne upra ve u si stem po sred nič kih te la�

19

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju BIBLIOGRAFSKE NAPOMENE

bibliografskenapomene

(endnotes)

1 Ivan Knežević, Absorption Capacity of Serbia for Use of EU Funds: Practical Lessons from Slovakia, Pontis Foundation and the Centre for Democracy, Belgrade, July 2010�

2 Izveštaj Evropske komisije o koheziji iz 2008� godine pokazuje da su u pe riodu 2000–2005� godine regioni koji su bili korisnici Strukturnih fon dova u okviru prvog cilja kohezione politike (Konvergencija), za beležili za 50% brži rast BDPa po glavi stanovnika nego ostatak Evropske unije� Takođe, stopa nezaposlenosti je pala za tri procentna poena� Evidentne su i promene u privrednoj strukturi regiona, od tra di ci o nalnih ka takozvanim sektorima budućnosti�

3 U okviru IPA II umesto termina „decentralizovano upravljanje“ koristi se termin „indirektno upravljanje“�

4 Formirana 2003� godine radi pružanja pomoći opštinama i javnim komu nalnim preduzećima čiji su osnivači opštine da sakupe finansijska sred stva neophodna za realizaciju projekata od prioritetnog značaja za ra zvoj opštinske infrastrukture�

5 Formirano 2009� godine radi sprovođenja projekata finansiranih sredstvima dobijenih privatizacijom�

6 Formirani 2009� godine radi sprovođenja projekata saobraćajne infrastruk ture koji se finansiraju sredstvima međunarodnih zajmova�

7 Formirana 2010� godine radi sprovođenja projekata u oblastima istraživanja i razvoja u javnom sektoru koji se finansiraju sredstvima međuna rodnih zajmova�

8 Formirana 2010� godine radi sprovođenja projekata modernizacije škola ko ji se finansiraju sredstvima iz međunarodnih zajmova�

9 Formirana 2014� godine radi sprovođenja projekata u poplavljenim pod ručjima koji se finansiraju iz domaćih i međunarodnih izvora�

10 Izveštaj o napretku za 2014� godinu�11 „Centar Vlade“ čine: Kabinet premijera Vlade, Generalni sekretarijat

Vlade, Sekretarijat za javne politike, Ministarstvo finansija i Kancelarija za evropske integracije�

12 Ognjen Mirić, Analiza uticaja procesa pristupanja Srbije EU na lokalne samouprave – Oblast regionalne (kohezione politike), Stalna konferencija gradova i opština, 2015�

13 Peter Wostner, “European Policy Research Paper No� 64“, u: The Micro-efficiency of EU Cohesion Policy, European Policy Research Center, Glasgow, June 2008�, str� 19�

14 Ibid, str� 23�15 N+3 pravilo se primenjuje bez obzira na institucionalni model i broj OP�

Vremenski okvir za sprovođenje svih projektnih aktivnosti od pripreme ten derske dokumentacije, pokretanja procedure i sprovođenje tendera, zak ljučenja ugovora, sprovođenja aktivnosti i plaćanja, izuzetno je og rani čen� Iz tog razloga, naročito u slučaju određenih teškoća u ko ri šće nju sred stava, mogućnost realokacije sredstava je od izuzetnog zna čaja�

16 Više o funkcijama upravljačkih tela možete pročitati u Aneksu 1�17 A Study on the Efficiency of the Implementation Methods for Structural Funds-

Final Report, ÖIR in association with LRDP and IDOM, 2003, str� 21�18 Veća verovatnoća je da će se centralizovane države opredeliti za jedan

model, dok države koje imaju administrativne regione za drugi model� Tako recimo, teritorijalni model je zastupljen u državama koje imaju du gu tradiciju administrativnih regiona (npr� Poljska)�

19 Važna stvar koja utiče na broj operativnih programa, samim tim i na broj posredničkih tela jeste i isplativost kreiranja operativnih programa� Istraživanje Petera Vostnera iz juna 2008 (“European Policy Research Paper No� 64“, u: The Microefficiency of EU Cohesion Policy, European Policy Research Center, Glasgow) je pokazalo da bi u cilju isplativosti kreiranja operativnih programa trebalo voditi računa da operativni programi budu finansijski značajni, što u praksi znači da bi trebalo da budu definisani u nivou između 140 do 280 miliona evra�

20 Analiza operativnih programa i upravljačkih tela predstavljena je u Aneksu 1 (Tabela 2)�

21 Ključne karakteristike: Priroda operativnih programa i koncentracija prioriteta; Broj institucija uključenih u upravljanje ESI fondovima; Odgo vornost nad politikama i uključenim institucijama; Postupak i potre bno vreme da se pripremi i odobri jedan operativni program (me đuinstitucionalne konsultacije, konsultacije sa partnerima, formalne i nefor malne konsultacije sa EK i exante evaluacija); Spremnost projekata

20

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju BIBLIOGRAFSKE NAPOMENE

u vre me pristupanja EU i potrebno vreme za njihovo odobrenje; Po trebno vreme za EDIS akreditaciju; Potrebno vreme za sprovođenje proce dure javnih nabavki; Mogućnost realokacije ESI fondova u slučaju kašnjenja ili teškoća u planiranju i/ili sprovođenju projekata�

22 Peter Wostner, op� cit�, str� 24�23 Ibid�, str� 27�24 Član 123�8 CRP25 Peter Wostner, op� cit�, str� 27�26 Izveštaj o napretku za 2014� godinu�27 Peter Wostner, op� cit�, str� 28�28 Regionalno upravljanje u kontekstu globalizacije: analiza upravljačkih

mehanizama i administrativnih troškova, SWECO International, 2010�29 Ibid�30 Ibid�31 Izveštaj o sufinansiranju plata, bonusa i dodataka na platu iz struk

turnih fondova za period 2007–2013, EK, Generalni direktorat za re gio nalnu politiku i urbanizam, 2014�

32 Ibid�33 Regionalno upravljanje u kontekstu globalizacije: analiza upravljačkih

mehanizama i administrativnih troškova, SWECO International, 2010�34 U praksi sektorski pristup podrazumeva: definisane nacionalne po

li tike/strategije za svaki od definisanih sektora; jasno definisan i funkcionalan institucionalni okvir sa vodećom institucijom na nivou sek tora; uspostavljen mehanizam koordinacije nacionalnih institucija i do natora; postojanje srednjoročne budžetske perspektive i povezanost pri o riteta sa izvorima finansiranja; uspostavljen mehanizam praćenja spro vođenja sektorskih strategija i projekata, kao i ocenjivanja njihove us pe šnosti i efikasan, efektivan i transparentat sistem javnih finansija i postojanje projektovanog makrofinansijskog okvira u kom će sektorske politike biti sprovođene kao dva uslova koji su naročito bitni u slučaju budžetske pomoći�

21

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju DODACI – ANEKS 1

dodaci

aneks 1

strukture i funkcije tela za upravljanje esI fondovima

Telo za upravljanje (managing authority)

Telo za upravljanje (managing authority) može biti javno nacionalno, regionalno, lokalno telo ili pak privatno telo. Moguće da jedno upravljačko telo upravlja jednim ili sa više operativnih programa. Telo za upravljanje je odgovorno za pripremu i upravljanje operativnim programom u skladu sa principima odgovornog finansijskog upravljanja i osigurava nesmetano sprovođenje operacija koje doprinose realizacije definisanih mera, ciljeva i prioriteta. U tom smislu, ono razvija kriterijume za selekciju operacija kako bi se osigurao njihov doprinos specifičnim ciljevima i prioritetima. Stara se o tome da predložene operacije mogu biti finansirane iz odgovarajućih fondova, uključujući i procenu administrativnih, finansijskih i operativnih kapaciteta predlagača kojima obezbeđuje neophodne informacije i pruža podršku. Podržava rad odbora za praćenje (monitoring committee) dostavljanjem neophodnih informacija i pripremom izveštaja o sprovođenju operativnih programa. S tim u vezi, ovo telo upravlja odgovarajućim elektronskim sistemom koji sadrži podatke od značaja za praćenje, evaluaciju, finansijsko upravljanje i reviziju.

Tela za odobravanje (certifying authority)

Tela za odobravanje (certifying authority), koje može biti javno nacionalno, regionalno, ili lokalno telo, zaduženo je da verifikuje izjavu o troškovima i zahtev za isplatu i dostavi ih Evropskoj komisiji (EK). Drugim rečima, ovo telo potvrđuje da je izjava o troškovima tačna i potkrepljena odgovarajućom dokumentacijom te da su svi troškovi opravdani i nastali u skladu sa odgovarajućim pravilima. Na račun ovog tela uplaćuje se novac koji se potom prosleđuje (vodećem) korisniku (budući da ponekad može biti više korisnika te je neophodno definisati onog kome će se vršiti plaćanja).

Tela za reviziju (audit authority)

Tela za reviziju (audit authority) koje može biti javno nacionalno, regionalno ili lokalno telo, ali mora biti nezavisno od prethodna dva, zaduženo je da potvrdi efikasno i odgovorno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu.

Odbor za praćenje (monitoring committee)

Države članice takođe uspostavljaju odbor za praćenje koji će biti zadužen da prati efektivnost i obezbeđuje kvalitet sprovođenja operativnog programa zajedno sa telom za upravljanje programom. Odbor za praćenje odobrava kriterijume na osnovu kojih se vrši selekcija projekata i odobrava izveštaje o sprovođenju operativnog programa koji se dostavljaju Evropskoj komisiji.

Telo za koordinaciju (coordinating body)

Državama članicama je takođe ostavljena mogućnost da shodno svom pravnom i institucionalnom okviru uspostave i telo za koordinaciju (coordinating body) sa ciljem da osigura koordinaciju i informisanje Evropske komisije i koordinaciju aktivnosti različitih tela uspostavljenih u kontekstu upravljanja operativnim programima.

Posrednička tela (intemediate bodies)

Država može poveriti neke ili sve aktivnosti koje obavljaju telo za upravljanje i telo za odobravanje posredničkim telima (intemediate bodies) na osnovu odgovarajućeg sporazuma. Posrednička tela mogu biti javna ili privatna, što znači da to mogu biti organi uprave ili čak nevladine organizacije. Imenovanje ovih tela uslovljeno je postojanjem nezavisnog revizorskog izveštaja koji potvrđuje ispunjenost određenih kriterijuma koji se odnose pre svega na finansijsko upravljanje i kontrolu.


22

Ključne stavke Sektorski Teritorijalni Centralizovan Decentralizovan Koncentrisan Dekocentrisan

Priroda OP i koncentracija prioriteta

Struktura OP i prioriteta definisani su prema sektorima. Regionalni i lokalni razvoj su horizontalne teme.

Struktura OP je definisana prema regionima. Prioriteti bi trebalo da budu postavljeni prema sektorima od značaja za region.

Upravljačka struktura nad OP je u institucijama na centralnom nivou.

Upravljačka struktura nad OP je u institucijama na regionalnom nivou.

Koncentracija prioriteta bi trebalo da obezbedi veće efekte.

Dekoncentracija prioriteta potencijalno umanjuje efekte.

Broj institucija

Zavisi od broja OP, odnosno odluke o koncentrisanom ili dekoncentrisanom pristupu.

Zavisi od broja regiona i odluke o koncentrisanom ili dekoncentrisanom pristupu.

Institucije su na centralnom nivou i njihov broj zavisi od odluke o koncetrisanom ili dekoncentrisanom pristupu.

Institucije su na regionalnom nivou i njihov broj zavisi od odluke o koncetrisanom ili dekoncentrisanom pristupu.

Do tri MA za ERDF i jedan za ESF. Broj posredničkih tela zavisiće od broja prioriteta i mera, kao i od broja tela koja mogu da budu posrednička tela.

Više od tri MA za ERDF i jedan za ESF ili do tri MA za ERDF i bar dva za ESF. Broj posredničkih tela zavisiće od broja prioriteta i mera, kao i od broja tela koja mogu da budu posrednička tela.

Odgovornost nad politikama i uključenim institucijama

Institucije snose sveobuhvatnu odgovornost za sektorske politike.

Institucije su odgovorne za politike prenete regionima. Za nacionalne politike odgovornost ostaje na institucijama na centralnom nivou.

Institucije snose sveobuhvatnu odgovornost za sektorske politike. Neophodna koordinacija za poslove prenete regionima, odnosno lokalnim samoupravama.

Institucije su odgovorne za politike prenete regionima. Za nacionalne politike odgovornost ostaje na institucijama na centralnom nivou. Neophodna koordinacija sa centralnim i lokalnim nivoom.

Moguće upravljanje od strane upravljačkog tela koje nije direktno odgovorno za sve prioritete iz OP, kao i postojanje posredničkih tela koje „resorno“pripadaju drugim organima.

Veća verovatnoća da će operativnim programom upravljati resorni organ. Međutim, ovakav pristup smanjuje objektivnost nad teškim odlukama.

aneks 2

pregled ključnih karakteristika za svaki od mogućih institucionalnih modela


23


Postupak i vreme za pripremu i odobrenje OP

Zavisi od odluke o centralizovanom ili decentralizovanom, odnosno koncetrisanom ili dekoncentrisanom modelu.

Zavisi od odluke o centralizovanom ili decentralizovanom, odnosno koncetrisanom ili dekoncentrisanom modelu.

Verovatno jednostavnije, jer podrazumeva horizontalnu koordinaciju i vertikalnu po principu odozgo na dole.

Verovatno komplikovanije jer podrazumeva horizontalnu koordinaciju i vertikalnu po principu odozgo na dole i odozdo na gore.

Verovatno duže, jer je veći broj organa i partnera uključen. Međutim, lakše je ostvariti koordinaciju između prioriteta.

Moguće brže za svaki od OP, jer je manji broj organa i partnera uključen. Međutim, teže je ostvariti koordinaciju između prioriteta.

Spremnost projekata

U skladu sa važećim zakonodavstvom i EU standardima






Potrebno vreme za odobrenje projekata

Zavisi od odluke o centralizovanom ili decentralizovanom, odnosno koncentrisanom ili dekoncentrisanom modelu.

Zavisi od odluke o centralizovanom ili decentralizovanom, odnosno koncentrisanom ili dekoncentrisanom modelu.

Verovatno brže, ali postoje rizik kašnjenja u slučaju aktivnosti koje zavise od regionalnog i/ili lokalnog nivoa (npr. urbanistička dokumentacija).

Duže u slučaju projekata koji nisu pod nadležnošću regionalnih vlasti. Postoji i rizik kašnjenja u slučaju aktivnosti koje zavise od lokalnog nivoa.

Verovatno brže, jer tela koja koordiniraju pripremu projekata i pribavljanje dozvola su pod nadležnošću ograničenog broja upravljačkih tela.

Verovatno duže, jer veći broj institucija koje koordiniraju pripremu projekata i pribavljanje dozvola su pod nadležnošću većeg broja upravljačkih tela.

EDIS akreditacija

Manja verovatnoća da posrednička tela nemaju odgovarajući kapacitet.

Veća verovatnoća da posrednička tela nemaju odgovarajući kapacitet.

Jednostavnija, jer akreditaciji ne podlaže odnos između centralnih i regionalnih vlasti.

Komplikovanija, jer akreditaciji podlaže i odnos između regionalnih i centralnih vlasti (država snosi krajnju odgovornost). Ako se NUTS II regioni ne poklapaju sa administrativnim regionima, uvodi se kombinovan sistem.

Potencijalno duža, ali i za manji broj institucija.

Potencijalno brža, ali mora da se sprovede za svaki OP posebno. U slučaju teškoća ili kašnjenja EDIS-a teža realokacija sredstava.


24


Vreme za javne nabavke







Mogućnost realokacije

Veća fleksibilnost u slučaju višesektorskog OP-ija. Manja fleksibilnost u slučaju pojedinačnih sektorskih OP-ija.

Veća fleksibilnost u slučaju teritorijalnog OP-ija sa više sektorskih prioriteta. Manja fleksibilnost između teritorijalnih OP-ija.

Lakše je postići dogovor između institucija na centralnom nivou.

Teže je postići dogovor između institucija na regionalnom i/ili lokalnom nivou. Dogovor u većini slučajeva podrazumeva i centralni nivo.

U okviru jednog OP sa više prioritetnih oblasti mnogo je lakše realocirati sredstva između prioritetnih oblasti.

Finansiranje „zaključano“ na nivou OP i otežana realokacija sredstava između OP-ija.

Institucionalni modeli upravljanja kohezionom politikom – predlog modela za Srbiju

IzdavačEvropski pokret u SrbijiKralja Milana 31Beogradwww�emins�org

za izdavača Maja Bobić

autoriOgnjen MirićIvan Knežević

urednikIvan Knežević, predsednik Istraživačkog foruma

Izvršni uredniciJelena RibaćAleksandar Bogdanović

lektura i korekturaVesna Pravdić

dizajn i prelomDunja Šašić

Beograd, septembar 2015�

Rad Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji je delimično je podržan od strane Fondacije Institut za otvoreno društvo u saradnji sa Think Tank Fund programom Fondacija za otvoreno društvo. Mišljenja i stavovi izraženi u ovom radu predstavljaju stavove autora i ne odražavaju neophodno i zvanične stavove Evropskog pokreta u Srbiji, Fondacije Institut za otvoreno društvo niti Fondacija za otvoreno društvo.

Documents

InstItucIonalnI modelI upravljanja kohezIonom polItIkom – …eukonvent.org/wp-content/uploads/2014/05/04-PA-Instituc... · 2015-09-23 · (Europan Structural and Investment Funds