行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

中東和平路徑圖之國際法觀察

計畫類別：個別型計畫

計畫編號：NSC93-2414-H-034-005-

執行期間：93年08月01日至94年07月31日

執行單位：中國文化大學法律學系暨研究所

計畫主持人：王志文

報告類型：精簡報告

處理方式：本計畫可公開查詢

中 華 民 國 94年9月9日

1

國際法與中東和平路徑圖

王 志 文*

摘 要

中東地區是人類文明的重要起源地之一，也是千百年來衝突不斷的區域。歷

經兩千多年的異族統治，以色列於一九四八年復國成功，但也使得原本複雜的中

東形勢更趨緊張，甚至牽動世界局勢之演變。中東問題不僅是國際法上之特殊課

題，更涉及種種宗教、歷史與種族等因素。以色列與鄰國間的戰爭曾經改變了國

際疆界以及中東的歷史，之後雖大抵以和議收場，但同時也為以巴衝突埋下不安

的種子。以巴衝突乃當前中東問題的核心所在，而國際社會為謀求中東和平已召

開無數的會議，且促成若干相關協議之簽訂，但成效十分有限，衝突與對立仍持

續升高。聯合國大會以及安全理事會歷年所通過的相關決議案，則涵蓋了以巴分

治方案、耶路撒冷地位、就地停火、還地議和、巴人自決、佔領區之人權保障、

對抗恐怖活動、屯墾區之建造等問題。大衛營協定與奧斯陸協議固然為中東形勢

開啟新局，但也引發協議之信守問題以及相關國際公約之適用性問題。層出不窮

的巴勒斯坦恐怖攻擊行動，一直是以巴衝突和平解決的一大障礙，而以色列所採

取的報復行動，也引起國際法上自衛權行使之爭議。為促成中東和平的早日來到

美國、俄羅斯、聯合國以及歐盟於二○○三年共同推出中東和平路徑圖，且獲得

以巴雙方之認可。中東和平路徑圖並未推翻先前之和平構思，而係賡續以往一系

列之和平方案。簡言之，此一路徑圖乃試圖以一種「兩國解法」為以巴間之衝突

尋求出路，而將中東和平進程區分為三個階段，並期待在二○○五年達成中東危

機的最終解決。中東和平路徑圖推出之後，巴勒斯坦當局並未能履行其應負之義

務以有效遏止恐怖組織對以色列人民展開之恐怖攻擊行動，而以色列亦未依承諾

停止其在巴勒斯坦佔領區內屯墾區之建造。至於以色列在西岸執意建造一道長達

數百公里的安全圍牆，也引發國際法上之爭議，甚至聯合國大會通過決議提請國

際法院就該案發表諮詢意見。以色列總理夏隆於二○○四年四月提出單邊行動計

畫，為中東和平路徑圖之推動平添變數。隨著後阿拉法特時期的到來，以巴衝突

的和平解決似乎出現轉機，而中東和平路徑圖能否因此重新啟動，亦引起各方關

注。巴勒斯坦能否在二○○五年完成建國以及巴勒斯坦難民、邊界、屯墾區、耶

路撒冷地位等問題能否獲得解決，均仍有待觀察。本文嘗試從國際法觀點分析中

東和平路徑圖架構下之和平進程，並深入探討該路徑圖推出之前與之後中東衝突

所涉及之種種國際法問題，包括二○○四年七月國際法院就以色列建造安全圍牆

所發表之諮詢意見，以及二○○五年三月倫敦會議之重要結論。

2

關鍵詞：國際法、以色列復國、錫安主義、巴勒斯坦、中東戰爭、以巴衝突、

耶路撒冷、大衛營協定、奧斯陸協議、屯墾區、恐怖攻擊行動、中東和平路徑圖、

單邊行動計畫、安全圍牆、國際法院諮詢意見、以巴高峰會、開羅聲明、倫敦會

議、迦薩與西岸

目 次

壹、引言

貮、以色列與中東戰爭

一、復國前的以色列國與以色列人

二、以色列復國之相關國際法問題

三、中東戰爭與國際法

叁、從國際法看中東和平路徑圖提出之背景

一、以巴衝突與相關協議

二、耶路撒冷在國際法上之地位

三、巴勒斯坦恐怖攻擊行動之國際法觀察

四、阿拉伯和平倡議

肆、中東和平路徑圖之相關國際法問題

一、中東和平路徑圖在國際法上之定位

二、從國際法評析路徑圖所規劃之和平方案

三、和平路徑圖推出後之中東形勢

四、路徑圖與單邊行動計畫之相容性與相斥性問題

伍、中東和平路徑圖與國際法院之安全圍牆諮詢意見案

一、以色列構築安全圍牆引發之國際法爭端

二、國際法院諮詢意見案之管轄爭議

三、國際人道主義法之考量

四、構築安全圍牆之法律後果

陸、後阿拉法特時代中東和平路徑圖之重啟

一、以巴高峰會與開羅聲明

二、倫敦會議之國際法分析

三、國際法是安全與穩定之基礎？

柒、結論

3

壹、引言

中東（Middle East）地區是人類文明的重要起源地之一，也是千

百年來衝突不斷的區域。而歷史上以色列（Israel）與週邊鄰邦或種族

之間的關係，往往成為世人矚目的焦點。以色列一詞原本是人名，其

後演變成族群之名，甚至成為地名與國名。以色列國早在數千年前即

已出現，但其後遭遇長期的亡國之痛，且歷經異族統治，也導致無數

的以色列人流落他鄉。

一九四八年以色列復國成功，並逐漸獲得國際社會之承認而成為

國際法上之主體，之後又加入聯合國及其他國際組織1。此一復國行

動雖改寫了以色列的歷史與命運，但也因此引發中東地區另一階段的

衝突與緊張，甚至牽動世界局勢之演變。以色列與週邊回教國家之間

曾爆發多次武裝衝突，其間以色列之領土迭經變更，而國際社會亦不

斷居中斡旋，企圖化解衝突，為中東地區帶來和平。至於以色列與巴

勒斯坦（Palestine）之間的對立則由來已久，以巴衝突問題尤其複雜

難解；相關和平方案一再推出，似乎成效不彰。現階段巴勒斯坦正朝

向建國之途邁進，中東和平是否將面臨新的轉機或危機，仍猶待觀

察。中東問題不僅是國際法上的特殊課題，更涉及諸多複雜的種族、

宗教與歷史因素。就某種意義而言，中東問題正是當前世局紛擾不安

＊英國愛丁堡大學法學博士，中國文化大學法律學系教授。1 相關討論詳見王志文，＜從國際法析論以色列復國與中東形勢之演變＞《華岡法粹》第三十期，2003 年 12 月，頁 8-13。

4

的縮影，值得全人類共同思考與正視。

以色列復國後，其與週邊回教國家之間已爆發多次戰爭，而以色

列與阿裔巴勒斯坦人民之間存在已久的以巴衝突，更成為世人矚目的

焦點。隨著以色列與埃及、約旦等國相繼簽訂大衛營協定及和平條

約，以色列與週邊國家之間似乎正維持表面的和平，但潛在的危機仍

可能一觸即發。另一面，現階段之以巴衝突已被公認為當前中東問題

的核心所在，而由於回教世界普遍支持巴勒斯坦自治當局，因此以巴

衝突如不能獲得解決，仍將直接牽動中東地區之情勢，進而嚴重影響

世界局勢。

奧斯陸協議（Oslo Accords）2以及相關雙邊協議之簽訂固然一度

成為以巴關係的重大突破，但中東和平進程在近年來又面臨新的僵

局。為促成中東和平的早日來到，美國布希總統於二○○三年四月三

十日正式宣佈＜中東和平路徑圖＞（The Roadmap to Mideast Peace）。

這是由美國、俄羅斯、歐洲聯盟與聯合國「四方」（The Quartet）密切

合作所共同推出的中東和平方案，且獲得以巴雙方之認可。中東和平

路徑圖並未推翻先前之和平構思，而係賡續以往一系列之和平方案，

例如馬德里和平會議、奧斯陸協議以及聯合國安理會第二四二號決議

3等。該路徑圖企圖以一種「兩國解法」（a two-state solution）為以巴

2 見本文第叁部分之說明。3 S/RES/242(1967); 該決議係在因應一九六七年六日戰爭後的中東情勢，其主要內容在促使以色

5

間之衝突尋求出路，而所謂的「兩國」即指以色列國與未來的巴勒斯

坦國。中東和平路徑圖詳細列出了推動中東和平的階段（共分為三個

階段）、步驟與時程，並期待在二○○五年達成中東危機的最終解決。

此一中東和平路徑圖在國際法上之定位與意義，以及與既有之中

東和平方案在國際法上之關聯性為何，均值得詳加探究。中東和平路

徑圖推出之後，隨即面臨障礙與變數，而一連串的突發事件，似乎使

得該路徑圖架構下之和平方案瀕臨破局之命運。首先，巴勒斯坦當局

並未能履行其應負之義務以有效遏止恐怖組織對以色列人民展開之

恐怖攻擊行動，而對抗恐怖活動正是當前國際法上之重大課題。另一

面，以色列亦未依承諾停止其在巴勒斯坦佔領區內屯墾區之建造。至

於以色列在西岸執意建造一道長達數百公里的安全圍牆，也引發國際

法上之爭議，以及以巴兩方支持者在聯合國大會及安全理事會之強烈

較勁，美國甚至為此兩度動用否決權。二○○四年四月，以色列總理

夏隆在中東和平路徑圖架構之外，片面提出單邊行動計畫，自迦薩及

西岸部分地區撤離，也已引發中東和平路徑圖與該單邊行動計畫是否

相容或相斥之問題。巴勒斯坦領導人阿拉法特於二○○四年十一月去

世後，中東局勢又進入一新的階段。由於美國與以色列均將阿拉法特

視為中東和平的一大障礙，因此隨著後阿拉法特時期的到來，以巴衝

列撤出佔領區，並促請各方以協商方式尋求中東地區之和平。

6

突的和平解決似乎出現轉機，而中東和平路徑圖能否因此重新啟動，

亦引起各方關注。

本文嘗試從國際法觀點評析中東和平路徑圖架構下之和平進

程，並深入探討該路徑圖推出之前與之後中東衝突所涉及之種種國際

法問題。二○○四年七月國際法院就以國建造安全圍牆作成諮詢意

見，引起國際社會高度關注。國際法院認為以國之行為違反國際法，

而此一諮詢意見也為中東和平路徑圖之推動再平添新的複雜因素。

為建立後阿拉法特時代新的領導階層，巴勒斯坦於二○○五年一

月九日舉行自治政府主席選舉，巴勒斯坦解放組織代理主席阿巴斯獲

勝當選。二○○五年二月八日，夏隆與阿巴斯舉行高峰會，會中同意

以巴雙方終止對於對方一切暴力行動。巴勒斯坦能否在二○○五年完

成建國以及巴勒斯坦難民、邊界、屯墾區、耶路撒冷之法律地位等問

題能否獲得解決，均仍有待觀察。在英國首相布萊爾邀請下，來自二

十三個國家以及六個國際組織的代表於二○○五年三月一日在倫敦

出席一項國際會議。該次會議旨在協助巴勒斯坦當局進行體制改革，

為巴勒斯坦尋求國際援助，並為回歸路徑圖鋪路。與會各方同意為巴

勒斯坦當局之政治、安全改革以及社會經濟之發展提供協助，並為巴

勒斯坦在中東和平路徑圖架構下完成獨立建國之步驟達成共識。

貮、以色列與中東戰爭

7

一、復國前的以色列國與以色列人

以色列的歷史可以遠溯至四千年前，而以色列人與迦南（Canaan）

地（即今日以色列國之所在地）的淵源，則起始於以色列人的先祖亞

伯拉罕（Abraham）一次歷史性的遷徙。亞伯拉罕原名亞伯蘭（Abram），

本係閃（Shem）族之後裔。亞伯蘭隨同其父他拉（Terah）從吾珥（Ur）

出發（吾珥位於今日伊拉克境內），欲前往迦南地。途中他拉與亞伯

蘭曾一度居住於哈蘭（Haran），而他拉亦死於哈蘭。亞伯蘭於七十五

歲時偕其妻撒萊（Sarai）及侄兒羅得（Lot）離開哈蘭，繼續其父未

竟之行程，最後終於抵達迦南地4。

亞伯蘭來到迦南地後，耶和華神向他顯現，對他說：「我要把這

地賜給你的後裔。」5之後亞伯蘭因飢荒而遷往埃及暫居，不久又回

到迦南地居住。亞伯蘭在迦南地住了十年，一件影響深遠的事故就在

當時發生於亞伯蘭的家族中。事緣亞伯蘭之妻撒萊未能生育，而撒萊

有一婢女名夏甲（Hagar），乃埃及人。亞伯蘭聽從其妻之建議，納夏

甲為妾。亞伯蘭八十六歲時，夏甲為其生下一子，名以實瑪利

（Ishmael），即今日阿拉伯人之始祖6。

亞伯蘭九十九歲時，耶和華神向他顯現並與其立約，應許他成為

「多國之父」，並囑亞伯蘭改名為亞伯拉罕。耶和華神應允亞伯拉罕：

4 參舊約（Old Testament）聖經創世記第十二章第四、五節。5 見同章第七節。6 MALCOLM DAY, THE ANCIENT WORLD OF THE BIBLE 19 (1994).

8

「我要將你現在寄居的地，就是迦南全地，賜給你和你的後裔，永遠

為業。我也必作他們的神。」7耶和華神又囑亞伯拉罕將其妻撒萊改

名為撒拉（Sarah），並應許亞伯拉罕將於次年從其妻撒拉得一子嗣，

且事先將其取名為以撒（Isaac）。次年撒拉果然生下一子，其時亞伯

拉罕已百歲高齡，其妻撒拉亦已年屆九十。

亞伯拉罕之子以撒於四十歲時娶利百加（Rebekah）為妻，二十

年後利百加為以撒產下雙生兄弟以掃（Esau）與雅各（Jacob）。以掃

四十歲娶外族女子為妻，而成為今日以東人（Edomites）之始祖8。耶

和華神賜福雅各，並向其顯現，囑雅各改名為以色列（Israel）9，而

以色列之名即由此而來。雅各生十二子10，並繁衍成為今日之以色列

人。

由此可知，以色列人與以東人原係兄弟，且與今日之阿拉伯人均

屬亞伯拉罕之後裔。

雅各之子約瑟之際遇，對於早期以色列人之歷史影響甚為重大。

約瑟為兄長所嫉妒，被賣至埃及為奴，又遭誣陷坐監。其後約瑟為埃

7 舊約聖經創世記第十七章第八節。8 G.S.P. FREEMAN-GRENVILLE. THE LAND OF JESUS THEN & NOW 20 (1998). 又關於以掃之後代，見舊約聖經創世記第三十六章。9 不但如此，神亦應許雅各：「將來有一族和多國的民從你而生，又有君王從你而出。我所賜給亞伯拉罕和以撒的地，我要賜給你和你的後裔。」見舊約聖經創世記第三十五章第十一、十二節。10 雅各（以色列）的十二個兒子，包括其妻利亞（Leah）所生之長子流便（Reuben），以及西緬（Simeon）、利未（Levi）、猶大（Judah）、以薩迦（Issachar）、西布倫（Zebulun）；其妻拉結（Rachel）所生之約瑟（Joseph）與便雅憫（Benjamin）；雅各之妾即拉結之婢女辟拉（Bilhah）所生之但（Dan）以及拿弗他利（Naphtali）；雅各之妾即利亞之婢女悉帕（Zilpah）所生之迦得（Gad）與亞設（Asher）。

9

及法老王解夢，預言埃及將在七個豐年之後遭遇七個荒年，法老王遂

立約瑟為埃及宰相，為埃及儲備糧食。迨荒年屆至，全地因飢荒而缺

糧，約瑟遂迎接其父雅各及全族前來埃及。當時此一家族之人數，連

同約瑟及其二子瑪拿西（Manasseh）及以法蓮（Ephraim）在內，共有

七十人。此一雅各（以色列）家族在埃及生養眾多，且由家族發展成

為民族。

約瑟以及與他同時代的族人亡故後，有不認識約瑟的新王登基即

位，從此以色列人便在埃及遭受長期的苦害與奴役。以色列人在埃及

住滿四百三十年的那日，摩西（Moses）率領數百萬以色列人離開埃

及，並在曠野為以色列人頒佈律例典章，此乃著名之「出埃及記」。

摩西死後，約書亞（Joshua）帶領以色列人經過多次戰役，終於進入

「應許之地」（Promised Land），亦即迦南地。這塊土地當時的範圍大

致上是「從但（Dan）直到別是巴（Beersheba）」11之間的約旦河兩側

之地。於是在相隔四百多年後，以色列人又歸返其先祖亞伯拉罕、以

撒、雅各所曾居住之地。而根據聖經的記載，迦南地被以色列人佔領

後，便成為「以色列人的地」（the land of the children of Israel）12。而

在舊約以及新約聖經中，也多次出現「以色列地」（the land of Israel）

11 參舊約聖經列王記上第四章廿五節，這也是所羅門王在位時期以色列國的統治範圍。12 見舊約聖經約書亞記第十一章廿二節，另對照 King James Version 英文本聖經同一章節。

10

的記載13。

公元前一○二○年，以色列人在吉甲（Gilgal）立國，而掃羅（Saul）

則成為歷史上第一位以色列王。大衛王（King David）接續掃羅，先

在希伯侖（Hebron）作王七年，之後又在耶路撒冷（Jerusalem）作王

三十三年。大衛王與繼位者所羅門王（King Solomon）先後統治達八

十年，是以色列的全盛時期。所羅門完成其父大衛之遺命，為耶和華

神建造聖殿。所羅門去世後，王國分裂為二，即北方之以色列國（Israel）

與南方之猶大國（Judah）。

公元前七二二年，北方之以色列國亡於亞述（Assyria）帝國，但

亞述帝國於公元前六一二年為巴比倫（Babylon）帝國所滅。南方之

猶大國亦於公元前五八六年亡於巴比倫，不僅如此，耶路撒冷聖殿被

火焚燒，城牆亦遭拆毀，而耶路撒冷之百姓亦被擄至巴比倫。

公元前五三九年，波斯（Persia）王塞魯士（Cyrus）14征服巴比倫，

並下詔許可被擄至巴比倫之猶大人返回耶路撒冷重建聖殿15。馬其頓

（Macedon）王亞歷山大大帝（Alexander the Great）崛起後，於公元前

三三一年征服波斯帝國，進而建立一橫跨歐亞非三洲的希臘化

13 例如舊約聖經以西結書第十一章十七節後段：又要將「以色列地」賜給你們；以西結書第廿章四十二節：我領你們進入「以色列地」，就是我起誓應許給你們列祖之地；新約聖經馬太福音第二章廿一節：約瑟就起來，把小孩子和他母親帶到「以色列地」去。另對照 King James Version英文本聖經中上述相關章節。14 和合本中文聖經將塞魯士譯為古列，見舊約聖經以斯拉記第一章第一節。15 參 ANNIE SACERDOTI, PLACES AND HISTORY: ISRAEL 28 (1999); 對照舊約聖經以斯拉記第一章。

11

（Hellenistic）大帝國16。亞歷山大死後，帝國又分為西流基（Seleukid）、

托勒密（Ptolemaic）以及安提哥尼斯（Antigonus）三王朝，而迦南地

則成為西流基與托勒密兩王朝爭奪之地。

公元前一九八年，迦南地被劃歸敘利亞的西流基王朝統治，而由

於該王朝企圖改變猶太人之信仰，甚至將偶像置放於聖殿內，導致猶

太祭司家族的瑪他提亞（Mattathias）率先於公元前一六七年公然反抗

西流基王朝。猶太人起而響應，並於公元前一六四年進入耶路撒冷潔

淨聖殿。之後瑪他提亞之子馬克比（Maccabee）繼續領導猶太人於公

元前一四二年推翻西流基王朝統治，並成功建立起一個屬於猶太人的

獨立王國。此一王國係以馬克比之家族哈斯摩寧（Hasmonaean）為名，

因此稱為哈斯摩寧王國（Hasmonean Kingdom）。其版圖雖不及所羅門

時期之王國，但哈斯摩寧王國之統治時期（前後約八十年）則為以色

列人歷史上的一段昌盛時期。公元前六十三年，羅馬大將軍龐貝

（Pompey）攻佔該猶太王國之領土，並將該地納為羅馬帝國之屬地，

而哈斯摩寧王國亦隨之步入歷史17。

公元前三十七年至公元前四年，該地由羅馬帝國所封立之大希律

（Herod the Great）所統治。大希律被封為猶大地（Judea）之王，他

為討好猶太人，曾興工擴建耶路撒冷聖殿，較之前的聖殿更為華美。

16 參 PICTURE HISTORY OF THE WORLD, GROSSET & DUNLAP 42-43 (1986).17 雖然如此，以色列人至今仍每年歡慶其先祖締造哈斯摩寧王國之勝利，稱為哈努卡節（Festivalof Hanukkah）。

12

大希律於公元前四年死後，其所轄之地由其三個兒子分開統治，此三

子為亞基老、腓力與安提帕，在聖經中皆稱為希律王。希律家族統治

的年代，正逢拿撒勒人耶穌一生在世的時期。耶穌誕生於公元前四

年，於公元三十年被釘死在十字架上，但基督信仰從此被寫入人類歷

史以迄於今。

公元六十六年，猶太人起而反抗羅馬帝國之統治，戰事甚為慘

烈，也被稱為第一次猶太戰爭。公元七十年，羅馬將軍提多（Titus）

攻陷耶路撒冷，並將聖殿摧毀，只剩下西面之高牆，亦即今日為世人

所熟知之「哭牆」。不僅如此，眾多猶太人開始四散流亡，此即猶太

人之「大離散」（Diaspora）。

公元一三二年，猶太首領科哈巴（Shimon Bar Kochba）率眾反抗

羅馬統治，但奮戰三年終不敵羅馬大軍。公元一三五年，羅馬皇帝哈

德里安（Hadrian）將猶大地易名為巴勒斯提拿（Palaestina），藉以羞

辱猶太人18，而今日世人所稱之巴勒斯坦（Palestine）此一地名，即由

此而來。此外，哈德里安亦將耶路撒冷改稱為 Aelia Capitolina19。羅馬

皇帝戴克里先（Diocletian）在位時，羅馬帝國於公元二八六年分為東

西兩半。公元三一三年至六三六年，巴勒斯坦被置於拜占庭帝國

（Byzantine Empire）統治之下，而君士坦丁大帝（Emperor Constantine）

18 巴勒斯提拿（ Palaestina）意指非利士人（Philistines）之地，而非利士人乃以色列人之世仇。19Annie Sacerdoti, supra note 12, p. 32.

13

則將基督教奉為國教。

公元六三六年，阿拉伯人征服巴勒斯坦，此後耶路撒冷便成為基

督教、回教以及猶太教三大宗教之聖地。公元一○九六年起，歷史上

出現了長達兩世紀的十字軍（Crusaders）東征時期。這一連串軍事遠

征的最初目的，乃在收復失陷於阿拉伯回教徒手中的聖地。第一次十

字軍東征係由當時的教宗烏班二世（Pope Urban II）於一○九五年所

發起，於一○九八年成功收復安提阿（Antioch），接著於一○九九年

攻陷耶路撒冷，當時十字軍屠殺了耶路撒冷城內的回教徒以及猶太人

中之非基督徒。一一八七年回教領袖薩拉丁（Saladin）復攻占耶路撒

冷，而在此後數次的遠征中，十字軍始終無法再將耶路撒冷奪回。

公元一五一六年，鄂圖曼土耳其（Ottoman Turks）征服巴勒斯坦，

並對該地區展開長達四百年之統治，其間拿破崙（Napoleon）曾於一

七九九年企圖攻佔巴勒斯坦，但無功而退。十八世紀末葉，大部分的

中東地區仍屬鄂圖曼土耳其帝國之統治範圍，但帝國已逐步走向衰敗

之途。

二、以色列復國之相關國際法問題

十九世紀後期，錫安主義（Zionism）逐漸興起，成為猶太人企圖

扭轉其歷史命運的一股思想動力。簡言之，錫安主義乃是一種猶太人

的民族解放運動（the national liberation movement of the Jewish people），

14

而此一思想理念最初是由一位出生在匈牙利的猶太人赫佐（Theodor

Herzl）所提出。赫佐於一八九六年出版「猶太國」（Der Judenstaat）

一書，強調猶太人問題並非個人問題而係國族問題，應透過國際政治

之手段加以解決，當時歐洲反猶聲浪甚囂塵上，因此他主張應在列強

支持下建立一猶太國家。一八九七年八月赫佐在瑞士的巴塞爾（Basel）

召開第一屆猶太復國大會（First Zionist Congress），宣佈成立世界猶太

復國組織（World Zionist Organization）。該次大會亦通過了「巴塞爾綱

領」（Basel Programme）。

第一次世界大戰爆發後，巴勒斯坦成為英法與鄂圖曼土耳其雙方

進行軍事對抗的戰場之一，之後英軍於一九一七年攻佔巴勒斯坦。大

戰結束後，鄂圖曼帝國崩解，而隨著國際聯盟（League of Nations）的

成立，巴勒斯坦成為英國的一處託管地（mandate），由國際聯盟交由

英國施行委任統治20。

大戰期間，猶太人選擇與英國立於同一陣線。英國外相巴福

（Arthur Balfour）向猶太人示好，於一九一七年十一月二日致函在英

國的一位猶太組織領袖羅斯才勛爵（Lord Rothschild），轉達支持猶太

復國運動的一份英政府宣言，表明樂見在巴勒斯坦成立一「猶太人民

族之家」（a national home for the Jewish people）。此一函件亦被稱為「巴

20 此係根據國際聯盟於一九二二年七月廿四日依國際聯盟盟約第廿二條（Article 22 of theCovenant of the League of Nations）所作成之決議。

15

福宣言」（Balfour Declaration），其內容雖未明白提及「以色列國」，且

強調居住於巴勒斯坦的非猶太族群之公民及宗教權利不應受歧視21，

但其隱含之用意乃在為以色列之復國催生，應毋庸置疑。英政府此一

態度雖遭致阿拉伯諸國之反對，但卻使得散居在東歐成千上萬的猶太

人受到鼓舞，於大戰結束後紛紛重返巴勒斯坦。一九三九年英政府發

表一白皮書22，限制外地猶太人之移入。在此同時，猶太人在巴勒斯

坦已經累積了可觀的政經及軍事實力。

二次大戰期間，數百萬猶太人遭受納粹德國之大屠殺。戰後數以

萬計的猶太人不顧英國之禁令，仍不斷湧入巴勒斯坦，而巴勒斯坦之

阿拉伯裔居民與猶太人之間的衝突與對立亦日益升高。英國遂在一九

四七年四月二日將棘手的巴勒斯坦問題提交戰後成立的聯合國

（United Nations）處理。聯合國遂成立一巴勒斯坦特別委員會（United

Nations Special Committee on Palestine;簡稱 UNSCOP），由十一個國家23

的代表組成，負責調查相關問題並提出建議方案。該特別委員會經過

調查及研商後所提出之多數意見，主張結束英國在巴勒斯坦之委任統

治，進而在巴勒斯坦分別建立一猶太國與一阿拉伯國，但少數意見則

21 該段宣言之原文如下：”His Majesty’s Government view with favour the establishment in Palestinea national home for the Jewish people, and will use their best endeavours to facilitate the achievementof this object, it being clearly understood that nothing shall be done which may prejudice the civil andreligious rights of existing non-Jewish communities in Palestine, or the rights and political statusenjoyed by Jews in any other country.”22 Palestine Statement of Policy–UK Secretary of State for the Colonies White Paper (Cmd 6019), 1May, 1939.23 該十一個國家分別為加拿大、捷克、瓜地馬拉、荷蘭、祕魯、瑞典、烏拉圭、印度、伊朗、南斯拉夫以及澳洲。

16

主張成立一聯邦國，由猶太及阿拉伯兩分子邦組成。一九四七年十一

月廿九日，聯合國大會（General Assembly）通過一八一（II）號決議

案，同意上述特別委員會所提出之多數意見，將巴勒斯坦劃分為八個

部份，其中三個部份劃歸該猶太國家，另外三個部份劃歸該阿拉伯國

家，至於第七部份的加法城（Jaffa），則劃歸為被該猶太國所包圍的

一塊阿拉伯國領土24，而最後第八部份的耶路撒冷則交由國際共管25。

依照此一方案，該猶太國將獲得巴勒斯坦百分之五十六點四七之土

地，而其餘百分之四十三點五三則歸該阿拉拉伯國家。猶太人同意此

一方案，但阿拉伯世界則群起反對，以致該方案並未能付諸實施。

上述聯合國大會一八一（II）號決議案通過後，巴勒斯坦又爆發

新的動亂，且情勢更加惡化。英國政府聲明將於一九四八年五月十五

日退出巴勒斯坦，但就在前一天（五月十四日），以班古里昂（David

Ben-Gurion）為首的以色列人民委員會發表＜以色列建國宣言＞

（Declaration of the Establishment of the State of Israel），宣布建立「以色

列國」（State of Israel）。

此一建國運動之完成，距離昔日猶太人哈斯摩寧獨立王朝之覆亡

（公元前六十三年），足足長達兩千零十一年；距離往昔猶大國之亡

24 此種被他國所包圍之領土即國際法上所稱之 enclave。25 該決議案之表決結果三十三國贊成，十三國反對，十國棄權。又根據此一決議案，英國須在一九四八年八月一日以前結束其在巴勒斯坦之委任統治；A/RES/181(II)(A+B), 29 November1947.

17

於巴比倫帝國（公元前五八六年），則長達兩千五百三十四年；若從

公元前一○二○年以色列人在吉甲立國直到一九四八年現代以色列

國之建立，時間更長達二千九百六十八年。

就上述歷史之事實觀察，以色列人於一九四八年五月十四日之歷

史性行動應屬「復國」（re-establishing or restoring the state）或「重建」

（rebuilding）。但由於十七世紀以後的歐洲始出現以主權國家為單位

的國際社會，亦即在＜威士特伐利亞和約＞（The Peace of Westphalia）

簽訂後才逐漸發展出具有現代意義之主權國家26，因而就此一意義而

言，以色列人一九四八年的上述行動亦可被視為現代國際法上之「建

國」（establishing the state）。而在一九四八年之前以色列歷史中的猶太

人獨立王國，事實上均先於國際法而存在。

以色列宣佈建國當日，美國杜魯門政府立即宣布給予承認，然而

當時美國給予以色列政府之承認僅為事實承認（de facto recognition）

27。直到一九四九年一月廿五日以色列舉行大選後，美國始於一月卅

一日給予以色列政府法律承認（de jure recognition）28。

26 參王志文，＜評析國際法上之主權概念＞，《華岡法粹》第廿九期（二○○三年三月），頁 5。27 美國白宮發表以下聲明：“This Government has been informed that a Jewish state has been proclaimed in Palestine, and

recognition has been requested by the provisional government thereof. The United States recognizesthe provisional government as the de facto authority of the State of Israel.”28 美國給予以色列政府法律承認之聲明如下：“On October 24, 1948, the President stated that when a permanent government was elected in Israel,

it would promptly be given de jure recognition. Elections for such a government were held on January25th. The votes have now been counted, and this Government has been officially informed of the results.The United States Government is therefore pleased to extend de jure recognition to the Government ofIsrael as of this date.”

18

以色列宣佈建國後經過半年，即於一九四八年十一月廿九日向聯

合國提出入會申請。以色列並非聯合國之創始會員國，因此其申請入

會須經由聯合國憲章第四條所規定之程序，亦即經安全理事會之推薦

再由聯合國大會以決議行之。以色列之首次入會申請，由於未能獲得

安全理事會之多數同意推薦而叩關失敗29。但以色列於次年（一九四

九年）二月廿四日重新提出申請，成功獲得安理會之推薦30，而在聯

合國大會進行表決時，獲得多數支持而通過其入會案31。以色列建國

後不及一年，即於一九四九年五月十一日獲准進入聯合國，成為該國

際組織第五十九個會員國32。

錫安主義與一九四八年以色列復國確實有著不可分割的關係，而

若非錫安主義的適時興起，以色列復國運動恐難克竟其功。但許多國

家對於以色列並不抱持友好態度，也因此對錫安主義產生敵視。一九

七五年十一月十日聯合國大會通過一項引發對立與爭議之決議案，判

定錫安主義為種族主義（racism）及種族歧視（racial discrimination）33。

29 依照聯合國憲章第廿七條（一九四五年約文）之規定，應獲得當時安全理事會十一個理事國中七個理事國（包括五個常任理事國）之多數決同意。安理會在表決時，有五國贊成（阿根廷、哥倫比亞、烏克蘭、蘇聯、美國），一國反對（敘利亞），另有五國棄權（比利時、加拿大、中國、法國、英國）。30 安理會在一九四九年三月四日表決時，有九國贊成（阿根廷、加拿大、中國、古巴、法國、挪威、烏克蘭、蘇聯、美國），一國反對（埃及），另有一國棄權（英國）。31 新會員國之入會案屬重要問題，依聯合國憲章第十八條應在聯合國大會中獲得三分之二多數決同意。聯合國大會表決以色列入會案時，計有三十七國投票贊成，十二國反對，九國棄權。32 General Assembly Resolution 273（III）of 11 May, 1948.33 General Resolution 3379 of 10 November, 1975. 此一決議案在表決時，計有七十二國贊成，卅五國反對，卅二國棄權。

19

此舉立即引起以色列之強烈反應，也遭致美國的強烈譴責34。

以色列的復國可以被視為錫安主義的重大實現。不可否認的，自

十九世紀末期起猶太人大量且陸續地移入巴勒斯坦，是以色列得以在

一九四八年成功復國的因素之一。換言之，阿裔巴勒斯坦人原本在巴

勒斯坦佔絕大多數，但猶太人在錫安主義號召下不斷遷入，遂使得阿

裔巴勒斯坦人逐漸失去人口結構上的優勢。也正因如此，以色列的復

國升高了猶太人與阿拉伯國家以及阿拉伯裔人民之間的對立，也進一

步激化了猶太教（徒）與回教（徒）之間的衝突。

三、中東戰爭與國際法

以色列雖然復國成功，但卻也正是中東地區國際戰爭的開始。以

色列宣佈建國次日（一九四八年五月十五日），埃及、約旦、黎巴嫩、

敘利亞與伊拉克大軍聯合攻打以色列，引發第一次中東戰爭35。埃及

外長於當日去電知會聯合國安理會：「埃及武裝部隊已開始進入巴勒

斯坦建立法律與秩序」36。其餘入侵之阿拉伯聯盟國家(Arab League

States)，亦於同日發表一長篇聲明，俾為其入侵行為建立正當性。聲

明中強調阿拉伯裔在巴勒斯坦居民中佔大多數，而猶太人僅為少數，

阿拉伯裔長久以來一直尋求自由與獨立，但其權益並未獲得國際社會

34 美國參議院於一九九五年十一月十一日通過決議，嚴厲譴責上述聯合國大會決議案將錫安主義與種族主義相提並論。35 以色列則稱之為「獨立戰爭」（The War of Independence）。36 “Egyptianarmed forces have started to enter Palestine to establish law and order.”(EgyptianForeign Minister’s cable to the Security Council, S/743, 15 May, 1948).

20

之重視與維護。聲明中亦指出，阿拉伯國家不得不介入巴勒斯坦之事

務，俾幫助阿裔居民恢復和平、安全與法治，以避免流血衝突37。

以色列在該次戰爭中獲得勝利，其領土亦因此得以擴展。在聯合

國安理會的推動下38，以色列於一九四九年二月至七月間，分別與上

述五國中的四國簽訂停戰協議39（Armistice Agreements），而伊拉克則

拒絕與以色列協商。其時以色列已奪回西耶路撒冷，而東耶路撒冷則

由約旦控制。第一次中東戰爭同時導致為數七十五萬的巴勒斯坦人淪

為難民（refugees），也為後續的以巴衝突埋下不安的種子。

一九五六年十月，埃及將蘇彝士運河（Suez Canal）收歸國有，

造成英法兩國與埃及間之利益衝突。埃及又封鎖蒂朗海峽（Strait of

Tiran）通往以拉他（Eilat）之航道，被以色列視為敵對行為。於是英

法與以色列三國在未知會美國之情形下，聯手進攻埃及，因而爆發蘇

彝士運河戰爭。英法佔領運河區，以色列則據有埃及之西奈（Sinai）

半島，但在美國強力干預下，三國被迫撤出上述地區。

一九六七年六月伊始，埃及再度封鎖蒂朗海峽。以色列於六月五

37 “Therefore,…the Governments of the Arab States have found themselves compelled to intervene inPalestine solely in order to help its inhabitants to restore peace and security and the rule of justice andlaw to their country, and in order to prevent bloodshed.”見阿拉伯聯盟國家於一九四八年五月十五日所發表之聲明（Statement issued by the Governments of the Arab League States on 15 May, 1948）.38 參聯合國安理會一九四八年十一月四日以及十一月十六日所通過之決議；United NationsSecurity Council Resolution 61 of 4 November 1948【s/1070】& United Nations Security CouncilResolution 62 of 16 November 1948 【s/1080】.39 以色列係在一九四九年二月廿四日、三月廿三日、四月三日以及七月廿日，分別與埃及、黎巴嫩、約旦以及敘利亞簽訂停戰協定。

21

日發兵攻打埃及，並在六日之內擊潰埃及、約旦與敘利亞，史稱「六

日戰爭」，以色列亦因此取得西奈半島、戈蘭高地、西岸、加薩以及

耶路撒冷全部。之後聯合國安理會通過二四二號決議案40，推動「還

地議和」方案。該決議案原本規定「以色列自最近敵對行為所取得之

全部土地撤離」，但在美國堅持下將「全部土地」（the territories）改為

「若干土地」（territories），而最後該決議案之文字遂修正為「以色列

武裝部隊自最近衝突所佔領之若干土地撤離」41。稍早八個阿拉伯國

家已在喀土木（Khartoum）召開高峰會議，並通過「喀土木決議」42，

一致決定對以色列採取「三不」立場，亦即「不與以色列謀和、不承

認以色列、不與以色列談判」43。因此儘管聯合國安理會經由上述二

四二號決議案提出和平方案，但因爭端國立場歧異導致議和不成。

一九七三年十月五日為以色列人之「贖罪日」（Day of Atonement；

以色列人稱 Kippur）。埃及與敘利亞在毫無預警之情形下，於是日發

兵進攻西奈半島及戈蘭高地，因而爆發為期兩週的「贖罪日戰爭」

（Yom Kippur War）。埃及與敘利亞大軍原本頗有斬獲，但後繼無力。

以色列展開艱苦還擊，但空軍及坦克部隊遭受重創，而唯獨海軍一枝

獨秀，擊沉敵方艦艇三十四艘，終能力保江山。此役以軍陣亡兩千六

40 Security Council Resolution S/242, 22 November 1967.41 “Withdrawal of Israeli armed forces from territories occupied in the recent conflict;”42 The Khartoum Resolutions, 1 September, 1967.43 “no peace with Israel, no recognition of Israel, no negotiations with it,…”

22

百餘人，之後聯合國安理會在美蘇兩國緊急要求下開會通過第三三八

號決議44，呼籲交戰當事國在十二小時內「原地停火」。同日以色列內

閣決定接受安理會停火呼籲，埃及亦發表停火聲明。次日敘利亞致函

聯合國秘書長，表明有條件接受安理會第三三八號決議45。

在聯合國主導下，中東和平會議（The Peace Conference on the

Middle East）於一九七三年十二月廿一日在日內瓦召開，會中就和平

解決中東衝突達成初步共識，但敘利亞拒絕與會。之後經過多次協商

談判，以色列與敘利亞於一九七四年三月卅一日簽定解除雙方軍事對

立協議46，而以色列與埃及亦於一九七五年九月簽訂停戰協議。

一九七八年九月五日至十七日，以色列總理比金（Menachem

Begin）與埃及總統沙達特（Anwar Sadat）在美國大衛營展開密集協商，

而在美國總統卡特（Jimmy Carter）之見證下，於九月十七日簽訂＜

大衛營協定＞（Camp David Accords）。大衛營協定之實際內容包含兩

部分，一是＜中東和平架構＞（The Framework for Peace in the Middle

East），一是＜以埃和平條約締結架構＞（The Framework for the

Conclusion of a Peace Treaty between Egypt and Israel）。雙方達成議和，

以色列同意將西奈半島歸還埃及。

44 Security Council Resolution 338, 22 October 1973.45 敘利亞原則同意停火，但條件是以色列須遵守一九六七年六日戰爭後安理會所通過之前述二四二號決議。46 Agreement on Disengagement of Forces between Israel and Syria, 31 May 1974.

23

同年十一月十九日沙達特訪問以色列，展開和平之旅。次年（一

九七九年）三月廿六日，以埃雙方正式締結＜以色列與埃及和平條約

＞（Peace Treaty between Israel and Egypt）。一九八一年十月六日，沙

達特在埃及的一項閱兵大典中遭行刺而喪生。

以埃和平條約共有九個條文，外加三項附件47。根據此一和平條

約，以色列同意分階段自西奈半島撤離（包括武裝部隊及平民），而

「埃及則將恢復對西奈半島完整主權之行使」（Egypt will resume the

exercise of its full sovereignty over the Sinai）48；以色列完成中程撤離行

動後，以埃雙方建立正常及友好關係49。根據該條約第三條一項，雙

方同意遵守聯合國憲章以及適用「國際法中規範和平時期國際關係之

原則」（the principles of international law governing relations among states in

times of peace）。

為確保以埃和平條約能有效落實並因應未來可能的違約情事，以

埃締結和平條約的當天，美國與以色列亦同時簽訂一備忘錄，說明美

國在以埃關係中所扮演之積極性角色50。

與埃及達成議和固然是以色列的外交成就，也被國際間視為邁向

47 附件一（Annex I）是＜關於以色列撤軍與安全協議之議定書＞（Protocol Concerning IsraeliWithdrawal and Security Agreements）；附件二（Annex II）是＜以埃疆界地圖＞（Map of Israel-EgyptInternational Boundary）；附件三（Annex III）則是＜締約方關係議定書＞（Protocol ConcerningRelations of the Parties）。48 見以埃和平條約第一條二項。49 見該條約第一條三項。50 該備忘錄之全稱為 Memorandum of Agreement between the Governments of the United States ofAmerica and the State of Israel.

24

中東和平之途的一項重要發展，但以埃關係的改善畢竟只是中東問題

的局部解決。一九八九年五月十四日以色列進一步主動提出和平提議

（Peace Initiative），其主要內容包含四項要點：第一、強化與埃及既

有的和平關係，以做為擴大區域性和平之基石51；第二、促進與阿拉

伯國家間之和平關係52；第三、改善巴勒斯坦難民之生活條件環境53；

第四、巴勒斯坦阿裔居民之選舉與自治54。但在此一和平提議中，以

色列對於巴勒斯坦建國抱持反對態度，且不與巴解組織進行協商。顯

然在當時以色列係將與周邊國家間之關係列為首要考量，但此種側重

與回教國家改善關係而低估巴勒斯坦問題之態度，不久之後即出現轉

變，詳見下述。

波斯灣戰爭（Gulf War）之後，國際社會又於一九九一年十月卅

日召開馬德里中東和平會議（Madrid Conference on Middle East

Peace）。該次會議除了開幕大會（Opening Conference）外，最主要是

在促成一連串多邊（multilateral）及雙邊（bilateral）和平談判，也關

51 Israel views as important that the peace between Israel and Egypt, based on the Camp DavidAccords, will serve as a cornerstone for enlarging the circle of peace in the region, and calls for acommon endeavor for the strengthening of the peace and its extension, through continued consultation.52 Israel calls for the establishment of peaceful relations between it and those Arab states which stillmaintain a state of war with it for the purpose of promoting a comprehensive settlement for theArab-Israel conflict, including recognition, direct negotiation, ending the boycott, diplomatic relations,cessation of hostile activity in international institutions or forums and regional and bilateralcooperation.53 Israel calls for an international endeavor to resolve the problem of the residents of the Arab refugeecamps in Judea, Samaria and the Gaza district in order to improve their living conditions and torehabilitate them. Israel is prepared to be a partner in this endeavor.54 In order to advance the political negotiation process leading to peace, Israel proposes free anddemocratic elections among the Palestinian Arab inhabitants of Judea, Samaria and the Gaza district inan atmosphere devoid of violence, threats and terror.

25

乎到下述以巴衝突之和平方案。多邊協商主要在處理並規劃中東若干

跨越疆界之區域性共同問題，諸如環保、武器管制與區域安全、難民

問題、水利、經濟發展等，並為此成立五個工作小組以推動相關議題

之協商55。在雙邊協商方面，乃指以色列與若干周邊阿拉伯國家間的

一對一協商（以色列與約旦、以色列與敘利亞、以色列與黎巴嫩），

以及以色列與巴勒斯坦人之間的協商。簡言之，馬德里和平會議提供

了一個多邊與雙邊的「促談」機制，而此一機制亦被稱為「馬德里架

構」（Madrid Framework）。

馬德里和平會議之後，以色列與約旦在美國首都華盛頓展開了近

兩年的雙邊會談。雙方先是在一九九三年九月十四日達成一項「共同

議程」（Common Agenda），之後在一九九四年七月廿五日簽署「華盛

頓宣言」（The Washington Declaration），最後於一九九四年七月廿五日

完成了兩國和平條約之簽訂，而結束了兩國間長達四十六年之敵對狀

態。

以色列與敘利亞之間的雙邊協商，也在馬德里會議之後同步展

開，但迄今為止成效仍屬有限。以色列的最終目標，是與敘利亞達成

和平條約之簽訂，旦雙方在部分議題上尚未形成共識。一九九六年一

55 該五個工作小組分別為：環境工作小組（Environment Working Group）、武器管制與區域安全工作小組（Arms Control and Regional Security Working Group）、難民問題工作小組（RefugeesWorking Group）、水利工作小組（Water Working Group）以及區域經濟開發工作小組（RegionalEconomic Development Working Group）。

26

月後，雙方之協商一度中斷，但一九九九年十二月起又逐漸恢復。

以色列與黎巴嫩之間的和平協商過程並不順利，而一九九四年二

月起協商即告中止。一九九六年四月以色列展開「憤怒葡萄行動」

（Operation Grapes of Wrath），以反擊來自黎巴嫩的恐怖組織西伯拉

（Hizbullah）的攻擊行動，之後以色列與黎巴嫩於一九九六年四月廿

六日達成一項「停火共識」（Israel-Lebanon Ceasefire Understanding）。

叁、從國際法看中東和平路徑圖提出之背景

一、以巴衝突與相關協議

英國在巴勒斯坦施行委任統治期間，從外地移入巴勒斯坦的猶太

人日益增多，這也是錫安主義者所推動的目標之一。另一面，以色列

於一九四八年宣佈建國後，從外地歸返巴勒斯坦之猶太人更快速增

加，進一步改變了巴勒斯坦的人口結構。

為因應巴勒斯坦之動亂，由皮爾（Lord Robert Peel）所領導的調

查委員會於一九三七年向英國政府提出一項「分治」（partition）方案，

建議結束在巴勒斯坦之委任統治，將巴勒斯坦之土地進行區域劃分，

並進一步建立一阿拉伯國家以及一猶太國家，至於耶路撒冷及伯利恆

一帶之「聖地」（Holy Places），則被賦與一特殊之國際法律地位。此

一方案另涉及此二國建立之前的土地交易以及人口遷移等問題，至於

兩國間之具體疆界，則交由一技術委員會劃定。此一方案為英政府所

27

接受，且獲得英國國會支持。該方案在猶太人中引發贊同者與反對者

之激烈爭辯，至於阿拉伯人一方則拒絕接受，導致該案最後遭到擱置。

前述第一次中東戰爭爆發後，數十萬巴勒斯坦人淪為難民而逃離

家園。因此如何處理此一涉及人道的難民問題，遂成為以巴衝突中十

分棘手的一項課題。一九四八年十二月十一日聯合國大會通過第一九

四（III）號決議案，宣佈願意返回家園之難民應獲准回到巴勒斯坦之

原居住地，至於不願返回巴勒斯坦之難民其損失之財產則應獲得賠

償。

從巴勒斯坦北部及沿海地區逃離之眾多巴勒斯坦難民，之後在黎

巴嫩的推羅（Tyre）西頓（Sidon）以及貝魯特（Beirut）等地附近的

難民營中棲身。由於以色列與黎巴嫩邊界之情勢緊張，且巴勒斯坦突

擊隊不時進犯以國，以色列遂攻擊黎巴嫩境內之難民營。

一九五○年代以及一九六○年代之初期，巴勒斯坦問題仍以難民

處置為主，然而問題的層面已逐步擴大。一九六四年巴勒斯坦解放組

織（Palestine Liberation Organization;簡稱 PLO）成立。一九六八年七月，

巴勒斯坦國家委員會（Palestine National Council）通過＜巴勒斯坦國家

憲章＞（Palestinian National Charter）56，強調巴勒斯坦為阿拉伯人之家

園，並否定以色列人在巴勒斯坦建國之合法性。

56 Resolutions of the Palestine National Council, July -17, 1968.

28

一九七四年十月十四日，聯合國大會通過第三二一○（XXIX）

號決議案，邀請巴解組織參與聯合國大會關於巴勒斯坦問題之討論。

一九七四年十一月廿二日，聯合國大會通過第三二三六（XXIV）號

決議案，承認巴勒斯坦人民之自決權，以及追求獨立自主、返回家園

之權利。而巴解組織亦於同年受邀成為聯合國之觀察員（observer），

在該國際組織中代表巴勒斯坦人民57。為進一步維護巴勒斯坦人民之

權益，一九七六年聯合國成立巴勒斯坦人民權利行使委員會

（Committee on the Exercise of the Inalienable Rights of the Palestinian

People）。

一九七八年三月巴勒斯坦突擊隊攻擊以色列，以國部隊隨即進攻

黎巴嫩。聯合國安理會呼籲以色列部隊撤離黎巴嫩，而在黎巴嫩之請

求下，聯合國成立了一支駐防黎巴嫩的臨時部隊（United Nations

Interim Force in Lebanon;簡稱 UNIFIL）。一九七八年以軍撤出黎巴嫩，

但並未將其在黎巴嫩之軍事據點移交UNIFIL，而係轉交給以色列所

支持之黎巴嫩基督教民兵（Christian militias）。

一九八○年代巴解組織攻擊以色列駐倫敦及巴黎之外交人員，以

色列則對黎巴嫩境內之巴解據點展開空中攻擊。一九八二年六月六日

以色列進犯黎巴嫩，並進而包圍首都貝魯特。

57 General Assembly Resolution 3237 (XXIX), 22 November 1974.

29

一九八三年年八月，＜巴勒斯坦問題國際會議＞（International

Conference on the Question of Palestine）在日內瓦召開58，並通過一＜巴

勒斯坦宣言＞（Declaration on Palestine）。該宣言包含了解決巴勒斯坦

問題的數項指導原則（guidelines），包括巴勒斯坦人民歸返權、自決

權以及獨立建國等權利之維護59，巴解組織參與中東事務相關會議及

討論之權利60，以色列自一九六七年所佔領之土地（包括耶路撒冷）

撤離61，否定以色列在佔領區所推動之一切違反國際法以及聯合國決

議案之政策措施62，所有足以改變耶路撒冷地位之以色列立法及行政

措施概屬無效63，以及中東地區所有國家在國際承認之疆界內之生存

權64。

一九八七年十二月，約旦河西岸以及加薩地區的巴勒斯坦人發生

58 此一國際會議之召開，係依據聯合國大會所作成之決議，見 General Assembly resolutions 36/120C of 10 December 1981, ES-7/7 of 19 August 1982 and 37/86 C of 10 December 1982.會議期間自一九八三年八月廿九日至九月七日。59 “The attainment by the Palestinian people of its legitimate inalienable rights, including the right toreturn, the right to self-determination and the right to establish its own independent State in Palestine;”60 “The right of the Palestine Liberation Organization, the representative of the Palestinian people, toparticipate on an equal footing with other parties in all efforts, deliberations and conferences on theMiddle East;”61 The need to put an end to Israel’s occupation of the Arab territories, in accordance with the principleof the inadmissibility of the acquisition of territory by force, and, consequently, the need to secureIsraeli withdrawal from the territories occupied since 1967, including Jerusalem;”62 “The need to oppose and reject such Israeli policies and practices in the occupied territories,including Jerusalem, and any de facto situation created by Israel as are contrary to international law andrelevant United Nations resolutions, particularly the establishment of settlements, as these policies andpractices constitute major obstacles to the achievement of peace in the Middle East;”63 “The need to reaffirm as null and void all legislative and administrative measures and actions takenby Israel, the occupying Power, which have altered or purported to alter the character and status of theHoly City of Jerusalem, including the expropriation of land and property situated thereon, and inparticular the so-called Basic Laws on Jerusalem and proclamation of Jerusalem as the capital ofIsrael;”64 “The right of all States in the region to existence within secure and internationally recognizedboundaries, with justice and security for all the people, the sine qua non of which is the recognition andattainment of the legitimate, inalienable rights of the Palestinian people as stated in paragraph (a)above.”

30

暴動（巴勒斯坦人稱為 intifadah），之後幾年暴動仍持續不已。而以國

當局對暴動所採取之種種反制手段，也引發了是否違反戰時保護平民

公約之國際法爭議。

在其後的數年中，國際社會為促成中東和平採取了一連串的相關

行動，也召開了多次的相關會議，其中包括前述波灣戰爭之後所舉行

之馬德里中東和平會議。而在此同時，以色列與巴解組織於一九九二

年在挪威展開了秘密接觸與會談。

一九九三年九月九日，以巴雙方經由文件往來而達成相互承認。

巴解組織主席阿拉法特（Yasser Arafat）致函以色列總理拉賓（Yitzhak

Rabin），承認以色列之生存權65，並表明前述巴勒斯坦國家憲章中有

關否定以色列生存權之條文不再具有效力。不但如此，阿拉法特更表

明「巴解組織放棄使用恐怖行動以及其他暴力行為」（the PLO

renounces the use of terrorism and other acts of violence）。同日拉賓致函阿

拉法特，表明以色列政府承認巴解組織為巴勒斯坦人民之代表，並表

明願意與巴解組織展開和平協商66。

在一九九三年九月十三日華盛頓會議中，以巴雙方簽署＜臨時自

治安排原則宣言＞（Declaration on the Principles on Interim

65 “The PLO recognizes the right of the State of Israel in peace and security.”66 該信函之內容如下：”In response to your letter of September 9, 1993, I wish to confirm to you that,in light of PLO commitments included in your letter, the Government of Israel has decided to recognizethe PLO as the representative of the Palestinian people and commence negotiations with the PLOwithin the Middle East peace process.”

31

Self-Government Arrangements；簡稱 DOP）67，以色列總理拉賓與巴解

組織領導人阿拉法特於簽約儀式後首度相互握手致意。

此一原則宣言也被稱為＜第一次奧斯陸協議＞（First Oslo

Accord），該宣言規定了以色列的撤軍問題以及過渡時期巴勒斯坦自

治政府之建立等問題，至於其他敏感問題如以色列屯墾區、耶路撒冷

地位以及未來兩國疆界等問題，則最遲應在過渡時期進入第三年時展

開協商。為推動巴勒斯坦人自治，該宣言明定巴勒斯坦人民經由直接

選舉產生一臨時議會（Council）；至於該議會所管轄之地理範圍，則

涵蓋西岸以及加薩走廊68。又根據該原則宣言第十四條，以色列部隊

將自迦薩走廊以及耶利哥地區撤離。

第一次奧斯陸協議的簽訂，一般被認為是以巴關係的一大突破。

但曾經長期支持巴勒斯坦獨立運動的巴裔美籍學者薩伊德（Edward W.

Said）則為此抨擊阿拉法特，認為該協議授予巴人之土地及控制權過

少，而薩伊德亦因此與阿拉法特決裂69。

為進一步落實該宣言，以巴雙方於一九九四年五月四日在開羅簽

訂＜迦薩走廊與耶利哥地區協定＞（Agreement on Gaza Strip and the

67 該宣言之內容及相關背景資料，見聯合國大會及安理會文獻：A/48/486, S/26560.68 見該原則宣言第四條。69 薩依德是哥倫比亞大學英國文學與比較文學講座教授，他在一九七八年所出版的＜東方主義＞一書，受到國際間廣泛之矚目與討論。薩伊德已於二○○三年九月廿五日病逝紐約，享年六十八歲；相關報導見二○○三年九月廿七日聯合報，A14 頁。

32

Jerico Area）70，規定以色列軍隊應在三週內由加薩走廊以及耶利哥地

區撤離71，雙方並就迦薩走廊與耶利哥地區治理權之轉移建立原則性

之共識。

一九九四年八月廿九日，以巴雙方進一步簽訂＜權力及責任預備

轉移協定＞（Agreement on Preparatory Transfer of Powers and

Responsibilities），將西岸（West Bank）的教育、文化、衛生、社會福

利、觀光、稅收等事宜轉交巴勒斯坦當局（Palestinian Authority）處理

72。

一九九五年九月廿八日，以巴雙方在國際社會的共同見證下73，

於華盛頓簽訂＜西岸與迦薩走廊以巴臨時協定＞（Israeli-Palestinian

Interim Agreement on West Bank and Gaza Strip），以取代上述兩項協定

74。此一協定也被稱為第＜二次奧斯陸協議＞，該協定共有七個附件

75，其中附件七是關於釋放以色列所囚禁之巴勒斯坦人犯問題，詳見

後述76。

70 該協定另有四個附件。71 見＜迦薩走廊與耶利哥地區協定＞第二條一項。72 見該＜權力及責任預備轉移協定＞第二條一項。73 由美國、俄羅斯、埃及、約旦、挪威以及歐洲聯盟共同見證。74 見＜西岸與迦薩走廊以巴臨時協定＞前言（Preamble）部份以及該協定第卅一條。75 附件一（Annex I）是＜關於軍隊重新部署與安全安排議定書＞（Protocol ConcerningRedeployment and Security Arrangements）；附件二是＜關於選舉事宜議定書＞（ProtocolConcerning Elections）；附件三是＜關於民事問題議定書＞（Protocol Concerning Civil Affairs）；附件四是＜關於法律事件議定書＞（Protocol Concerning Legal Affairs）；附件五是＜經濟關係議定書＞（Protocol Concerning Economic Relations）；附件六是＜關於以巴合作方案議定書＞（Protocol Concerning Israeli-Palestinian Cooperation Programs）；附件七是＜巴勒斯坦人犯之釋放＞（Release of Palestinian Prisoners and Detainees）。76 人犯釋放問題與巴勒斯坦恐怖攻擊活動有關，詳見本文第柒部分之分析說明。

33

該協定賦予巴人在西岸以及加薩走廊有限度之自治權。對以色列

而言，此種「以土地換取和平」的安排意味著對巴人的某種退讓；但

在另一面，有限度之自治仍不符合多數巴人之期待。因此該協定之簽

訂，在以巴雙方之內部均引發強烈之反彈77。該協定簽訂之後不久，

以色列總理拉賓於一九九五年十一月五日遭一名激進的以色列青年

槍擊而身亡。

該協定附件一第七條特別規範了以色列在希伯倫（Hebron）之部

署問題，而根據此一規定，以巴雙方於一九九六年五月九日又進一步

簽訂＜希伯倫城暫時國際參與協定＞（Agreement on Temporary

International Presence in the City of Hebron），針對希伯倫之情勢建立一

「希伯倫城暫時國際參與」（Temporary International Presence in the City

of Hebron；簡稱 TIPH）之機制，邀請五十至六十名挪威公民，為 TIPH

機制之建立進行相關之預備及協調工作78。預備工作結束後，此一協

定復於一九九七年一月廿一日被另一新的協定所取代79。

上述一九九三年原則宣言以及一九九五年以巴臨時協定之簽

訂，意味著長久以來以巴雙方對立關係的一大轉變，但也同時引發相

關的國際法問題與爭議。首先，此類協議之法律定位究竟如何？是否

77 關於該協定簽訂之背景以及協定內容之評析，參 Michel Paradis,“The Biggest Peace: TheStructure of the Palestinian Legislative Council and the Politics of Separation,”(2003) 26 FordhamInt’l L. J. 1265.78 見＜希伯倫城暫時國際參與協定＞第三條。79 一九九七年一月廿一日之新協定與一九九六年五月九日原協定之名稱相同。

34

國際法上之「條約」（treaties）？

＜一九六九年維也納條約法公約＞（1969 Vienna Convention on the

Law of Treaties）第一條規定：「本公約適用於國家間之條約。」80而就

該公約之適用而言，稱「條約」者，謂「國家間所締結而受國際法所

規範之國際書面協定，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關

之文書內，亦不論其特定名稱為何」81。顯然以色列與巴解組織所簽

訂的上述協議並非「國家間」之協定，而是一個國家與另一「非國家」

（non-state）之間的協議，因而此等協議之法律定位及其法律效力均

值得探究與澄清。值得注意的，依照維也納調約法公約第三條，該公

約不適用於國家與「其他國際法主體」（other subjects of international

law）間所締結之國際協定，但此一事實並不影響此類協定之「法律

效力」（legal force），亦不影響「本公約所載任何規則之依照國際法而

毋須基於本公約原應適用於此類協定者，對於此類協定之適用」82。

由此可知，以巴間所簽訂之協議雖非維也納條約法公約所稱之條約，

但其法律效力仍不容否認。若干國際法學者也曾質疑以巴雙方所簽協

議之效力，但至少就以巴雙方之認知而言，此類協議對於締約雙方均

具有拘束力，倘證諸此類協議中的若干文字內容，更無庸置疑，例如

80 “The present Convention applies to treaties between States.”81 “…an international agreement concluded between States in written form and governed byinternational law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments andwhatever its particular designation…”見維也納條約法公約第二條一項。82 “…the application to them of any of the rules set forth in the present Convention to which theywould be subject under international law independently of the Convention;”

35

「本協定於…時生效。」83

在以巴協議具有法律效力的前提下，遂有必要進一步探究以巴雙

方是否善意遵守此等協議。如前所述，巴解組織主席阿拉法特曾於一

九九三年九月九日致函以色列總理拉賓，承認以色列之生存權，並表

明前述巴勒斯坦國家憲章中有關否定以色列生存權之條文不再具有

效力。而在一九九五年之以巴臨時協定中，亦明文規定巴方將於巴勒

斯坦國家議會成立後兩個月內修改上述國家憲章中敵視以色列之條

文，但事實上此一修正於一九九八年十二月始告完成；不僅如此，阿

拉法特在若干場合中對巴勒斯坦恐怖行動所持之正面態度，亦顯示巴

方並未信守協議內容84。

值得另加探究的，在臨時協定的架構下，以方將西岸與迦薩的部

分治理權轉移給巴勒斯坦統治當局，如此一來，以色列是否已結束在

此等地區之「佔領」？而在此等地區以色列是否已不再具有國際法上

「佔領國」之地位？如答案為肯定，則國際法上有關佔領區之相關公

約是否即不再適用於此等地區？

值得特別注意的，以色列所交出的僅為部份之治理權，換言之，

以方仍在此等地區保有一定之控制權。而此種剩餘之控制權，在國際

法上究應如何定位？相對而言，巴勒斯坦當局由於該協定而取得此等

83 見該臨時協定第三十一條一項。84 相關評論參 Benjamin A. Gorelick, The Israeli Response to Palestinian Breach of the OsloAgreements, (2003) 9 New Eng. J. Int’l & Comp. L. 651, 662-665.

36

地區若干治理權，而此一事實是否使得巴勒斯坦當局須承擔國際法上

特定之責任或義務？又假定一九九五年以巴臨時協定意味以色列已

結束在該等地區之佔領，則以色列是否即不能再重新佔領該等地區？

為補充上述一九九五年九月廿八日之臨時協定，以巴雙方又在一

九九八年十月廿三日簽訂＜維河備忘錄＞（The Wye River

Memorandum）。

二○○○年九月起，巴勒斯坦又爆發另一波的 intifada。二○○一

年一月廿七日，以巴雙方發表＜以巴共同聲明＞（Israeli-Palestinian

Joint Statement），再度表明雙方邁向巴勒斯坦問題和平解決之共同意

願。

以色列人所建立之屯墾區（settlements），也是巴勒斯坦諸多棘手

問題中的一環。一九七○年代初期起，以色列政府便在所佔領的巴勒

斯坦以及其他阿拉伯國家的土地上建造屯墾區，而在一九七七年之

後，屯墾區之建造更加速進行。時至今日，在加薩走廊屯墾區的居民

已有四千人之多，而在約旦河西岸的屯墾人數更高達十餘萬人。

聯合國安理會在一九七九年三月所通過的決議中，指出以色列的

屯墾行為違反日內瓦第四公約之規定因此不具法律效力。安理會要求

以色列不得採取任何行動以改變一九六七年其所佔領阿拉伯國家領

土之法律地位及現狀，並要求以色列勿將其人民遷移至此等佔領區。

37

安理會亦為此成立一特別三人委員會，以檢視以色列屯墾區之相關情

勢。

一九八○年六月，安理會呼籲各國勿提供以色列建造屯墾區之所

需物資。而由於以色列政府許可屯墾區居民攜帶武器，安理會關切此

舉可能導致屯墾區居民對當地阿拉伯居民採取犯罪行為。

一九八三年聯合國大會咨請秘書長提出一份關於以色列屯墾區

對於巴勒斯坦人民生活條件之影響報告。此一報告於次年完成，報告

中指出，以色列建立屯墾區之政策已經對佔領區當地巴勒斯坦人民之

社會、經濟情況造成負面之衝擊。

依照前述一九九三年九月十三日以巴雙方所簽訂之原則宣言，屯

墾區問題應由雙方在過渡時期屆滿兩年之前以協商方式解決。而在協

商完成前，以色列保有對屯墾區及其居民之行政管理權。值得特別注

意的，在雙方就屯墾區問題達成最後協商之前，以色列是否仍能續建

或擴建屯墾區？由於未能見諸文字約定，遂容易造成以巴雙方各自不

同的解釋與認知，進而引發爭議。

再者，不得在佔領區內建立屯墾區如果是國際法上的一項原則，

那麼以巴約定將屯墾區問題延後處理，是否與國際法上之原則有所相

違？

以色列佔領區之人權保障問題，自一九六七年六日戰爭之後一直

38

受到國際間之關注。聯合國安理會於當年通過二三七號決議案，呼籲

相關國家遵守＜日內瓦保護戰時平民公約＞（Geneva Convention

Relative to the Protection of Civilians in Time of War）85之規定。該公約禁

止佔領國對於佔領區居民採取強制遷離之措施，也禁止佔領國將外地

人民移入該佔領區。該公約也規定了有關佔領區人民之待遇等問題。

以色列為該公約之締約國。一九六八年十二月聯合國大會通過決

議，成立了調查以色列在佔領區影響巴勒斯坦及其他阿拉伯國家居民

人權措施之三人特別委員會（Special Committee to Investigate Israeli

Practices Affecting the Human Rights of the Palestinian People and Other

Arabs of the Occupied Territories）。以色列拒絕該委員會進入佔領區進

行調查，該委員會遂根據相關訪談及媒體報導等資料，自一九七○年

起每年向聯合國大會提出調查報告。調查報告認為，以色列在佔領區

持續進行屯墾、徵收當地居民財產、慫恿或強制巴勒斯坦人離開家

園、將以色列人移入佔領區，而構成對佔領區事實上之兼併（de facto

annexation）。

以色列則質疑該日內瓦公約對以色列佔領區之適用性。以國認

為，此類佔領區在英國結束委任統治後，並未確立明確有效的主權歸

屬86，因此以國據有若干巴勒斯坦土地，與一般佔領他國領土之情形

85 6 U.S.T.3516, 75 U.N.T.S.287.86 參以色列代表在聯合國所表明之立場；Statement by the representative of Israel in the General

39

不同，從而並不適用該公約之規定。但以色列對該日內瓦公約的認

知，完全無法獲得聯合國大會相關決議案之支持，亦即聯合國大會認

為該公約之適用性完全無庸置疑87。

由於佔領區內之持續動亂，以國當局於一九九三年三月卅一日封

閉佔領區。該項封閉措施影響佔領區十二萬巴勒斯坦人民之生計，使

得當地居民陷入困境。

一九九三年九月，聯合國人權委員會（United Nations Commission

on Human Rights）任命前瑞士邦聯總統費爾伯（Rene Felber）為該委

員會特別專員（Special Rapporteur），監督以色列在阿拉伯佔領區（包

括巴勒斯坦）之人權問題。一九九四年一月費爾伯受邀訪問巴勒斯坦

佔領區，並得以自由接觸並訪談當地任何人士。在稍後提出的報告

中，費爾伯呼籲以阿雙方共同防制暴亂，以免進一步危及當地之和平

與秩序。

但巴勒斯坦人與以色列人的相互攻擊，使得對立情勢持續升高。

一九九四年二月廿五日，在希伯倫（Hebron）一處回教寺廟內的三十

名巴勒斯坦居民遭一名以色列屯墾區居民槍殺，而引起國際間嚴厲譴

責。聯合國安理會於是年三月十八日通過決議，要求以色列確保佔領

Assembly, 26 October 1977 (A/32/PV.47).87 General Assembly resolutions 3092(XXVIII) and 3525(XXX)；又關於該公約在巴勒斯坦以色列佔領區之適用問題，另參閱 Ardi Imseis, On the Fourth Geneva Convention and the OccupiedPalestinian Territory, (2003) 44 Harv. Int’l L. J. 65.

40

區巴勒斯坦居民之安全，並要求以色列沒收屯墾區居民之武器，以避

免未來再爆發衝突與動亂。

二、耶路撒冷在國際法上之地位

耶路撒冷之法律地位（legal status）乃中東問題的核心所在，也是

一個迄今依舊懸而未決的國際法問題。時至今日，耶路撒冷的主權歸

屬仍然一直是猶太人與阿裔巴勒斯坦人爭執的焦點。

耶路撒冷不僅是一個具有數千年悠久歷史的古城，也是全世界許

多基督教徒、猶太教徒以及回教徒心目中的聖地。這座古城曾遭受一

批又一批征服者鐵蹄的踐踏，但它也有著千百年來無數朝聖者所留下

的足跡。

耶路撒冷與以色列人的關係，可以追溯到以色列人的先祖亞伯拉

罕的時代。亞伯拉罕曾經為了搶救姪兒羅德，而殺敗以攔（Elam）王

基大老瑪（Chedorlaomer）以及與他同盟的諸王。根據聖經的記載，

亞伯拉罕得勝歸來後，撒冷（Salem）王麥基洗徳（Melchizedek）帶

著餅與酒出來迎接；麥基洗徳是神的祭司，他為亞伯拉罕祝福，而亞

伯拉罕則將他所得的拿出十分之一給麥基洗徳88。以色列人以及聖經

學者均認為，撒冷即為今日之耶路撒冷89。「撒冷」一詞乃指「平安」，

88 參舊約聖經創世記第十四章第十七至二十節。89 舊約聖經詩篇第七十六篇第二節，提及神「在撒冷有祂的帳幕，在錫安有祂的居所」，因此撒冷即為耶路撒冷，應屬可信。

41

因此撒冷王就是平安王90。

根據聖經的記載，神為試驗亞伯拉罕，吩咐亞伯拉罕往摩利亞

（Moriah）山將其子以撒獻為燔祭91。而所羅門王建造聖殿之所在，

正是其父大衛王所指定之摩利亞山92，因此摩利亞山即今日耶路撒冷

之聖殿區。舊約聖經也清楚記載，猶大國的烏西雅（Uzziah）王曾經

在耶路撒冷建造防禦工事。「烏西雅在耶路撒冷的角門和谷門，並城

牆轉彎之處，建築城樓，且甚堅固。」93不但如此，烏西雅王「又在

耶路撒冷使巧匠做機器，安在城樓和角樓上，用以射箭發石。烏西雅

的名聲傳到遠方，因為他得了非常的幫助，甚是強盛。」94

公元前五八六年巴比倫大軍攻陷耶路撒冷，燒毀第一聖殿，耶路

撒冷遭逢空前大浩劫。「巴比倫王尼布甲尼撒十九年五月初七日，巴

比倫王的臣僕、護衛長尼布撒拉旦來到耶路撒冷，用火焚燒耶和華的

殿和王宮，又焚燒耶路撒冷的房屋，就是各大戶家的房屋。跟從護衛

長迦勒底的全軍就拆毀耶路撒冷四圍的城牆。那時護衛長尼布撒拉旦

將城裡所剩下的百姓，並已經投降巴比倫王的人，以及大眾所剩下的

人，都擄去了。但護衛長留下些民中最窮的，使他們修理葡萄園，耕

90 對照新約聖經希伯來書第七章第一節。91 參舊約聖經創世記第廿二章第一、二節。92 舊約聖經歷代志下第三章第一節：「所羅門就在耶路撒冷，耶和華向他父大衛顯現的摩利亞山上，就是耶布斯人阿珥楠的禾場上、大衛所指定的地方預備好了，開工建造耶和華的殿。」93 舊約聖經歷代志下第廿六章第九節。94 同章第十五節。

42

種田地。」95

公元前五一六年，波斯王塞魯士下詔通告全國，許可猶太人返回

耶路撒冷重建聖殿96。重建工程曾遭遇阻撓而停止，直到波斯王大流

士第六年才將聖殿修成97，而以色列人稱此一重建後之聖殿為「第二

聖殿」（The Second Temple）。

猶太人所建立的前述哈斯摩寧王國於公元前六十三年為羅馬帝

國征服後，大希律王受封治理猶大地。大希律王擴建聖殿及耶路撒

冷，並新建耶路撒冷城牆。公元七十年羅馬大軍敉平猶太人之反抗攻

陷耶路撒冷，第二聖殿及耶路撒冷城均遭摧毀。

公元一三五年，亦即科哈巴起義失敗後，羅馬皇帝哈德里安在耶

路撒冷的廢墟上重新建造一城市，並將之命名為 Aelia Capitolina。哈

德里安又在聖殿舊址另建廟宇，供奉當時羅馬人崇拜之神明 Jupiter，

使得耶路撒冷成為猶太人眼中之異教徒城邑（pagan city）。在拜占庭

統治時期，由於君士坦丁皇帝皈依基督，教堂隨之逐漸出現在耶路撒

冷。公元六三六年阿拉伯人征服巴勒斯坦，回教徒在耶路撒冷聖殿舊

址興建圓頂教堂 Dome of Rock 以及 El Aska Mosque，耶路撒冷又成為

95 舊約聖經列王記下第廿五章第八至十二節。96 「波斯王塞魯士如此說：『耶和華天上的神已將天下萬國賜給我，又囑咐我在猶大的耶路撒冷為祂建造殿宇。在你們中間凡作祂子民的，可以上猶大的耶路撒冷，在耶路撒冷重建耶和華以色列神的殿（只有祂是神）。願神與這人同在。凡剩下的人，無論寄居何處，那地的人要用金銀、財物、牲畜幫助他，另外也要為耶路撒冷神的殿甘心獻上禮物。』」見舊約聖經以斯拉記第一章第二至四節。97 參舊約聖經以斯拉記第四至六章。

43

回教聖地。公元一○九九年十字軍攻陷耶路撒冷，城內非基督徒居民

遭屠殺或遭放逐。公元一一八七年回教領袖薩拉丁擊退十字軍，阿拉

伯回教徒復攻占耶路撒冷，猶太人獲准在耶路撒冷居住。

在鄂圖曼土耳其統治時期，蘇利曼一世（Suleiman I）曾興工修造

耶路撒冷城牆。之後帝國由盛而衰，居住在耶路撒冷之猶太人不時被

課徵重稅。猶太人之處境雖艱困，但從外地返回耶路撒冷之猶太人仍

絡繹於途。公元一七○○年，一位名叫哈希德（Judah Hassid）的猶太

夫子（Rabbi）更率領大批猶太人重返耶路撒冷。十九世紀返回巴勒

斯坦之猶太人不斷增多，耶路撒冷之舊城（The Old City）已顯擁擠，

外地移入之猶太人遂在舊城外圍建造新的猶太社區，耶路撒冷亦因此

呈現出新的地貌。

英國對巴勒斯坦實施委任統治時期，以色列復國運動方興未艾。

自外地移入巴勒斯坦的猶太人日益增多，特別是耶路撒冷猶太人口所

佔比例已逐漸過半，但哭牆一帶以及東半部的耶路撒冷仍以阿裔居民

為主，而猶太人與當地巴勒斯坦人之間的衝突則時有所聞。一九二九

年八月耶路撒冷西牆（哭牆）附近發生嚴重暴動，一個由荷蘭、瑞典

與瑞士專家所組成的特別委員會在國際聯盟同意下抵達耶路撒冷展

開調查，並聽取各方意見。該特別委員會作出以下之原則認定：西牆

44

一帶歸回教徒所有98，但猶太人則享有隨時進入西牆從事信仰活動之

自由99。此一認定原則在一九三一年八月被制訂成為法規，但仍未能

化解衝突。

在英國對巴勒斯坦實施委任統治時期，列強雖大抵支持以色列人

在巴勒斯坦建國，但對於耶路撒冷則傾向採取「國際化」之處理方式。

此一構想一旦落實，耶路撒冷之法律地位將迥然有別於巴勒斯坦其他

地區。而前述一九三七年之皮爾「分治」方案，即頗具代表性，但該

方案並未付諸實施。

二次大戰結束後英國將巴勒斯坦問題提交聯合國處理，而依照前

述聯合國大會一九四七年所通過之一八一（II）號決議案，巴勒斯坦

分別建立一猶太國家以及一阿拉伯國家，耶路撒冷應交由國際共管。

其具體作法係由聯合國託管理事會（United Nations Trusteeship Council）

草擬耶路撒冷之管理規約（statute），並任命一位總督（Governor），至

於立法機構則由選舉方式產生。該管理規約之效期十年，之後則由託

管理事會以及當地居民經由公民投票之方式重新檢討。阿拉伯國家群

起反對此一分治方案，並聲明不受該一八一（II）號決議案之拘束。

一九四八年五月十五日第一次中東戰爭爆發後，耶路撒冷亦淪為

戰場，也成為爭端國武力攻占的目標。戰爭結果以色列控制西耶路撒

98 “To the Moslems belong the sole ownership of, and the sole proprietary right to, the Western Wall,seeing that it forms an integral part of the Haram al-Sharif area, which is a Waqf property.”99 “The Jews shall have free access to the Western Wall for the purpose of devotions at all times…”

45

冷，而東耶路撒冷（包括聖殿區以及舊城全部）則由約旦佔領。一九

四九年四月三日以色列與約旦簽訂停戰協定100，確認了兩國之間的停

戰分隔線（Armistice Demarcation Lines），耶路撒冷遂形成分治分裂之

局面，但國際間均認為該停戰協定並不具有推翻上述一八一（II）號

決議案之法律效力。然而以色列與約旦在耶路撒冷各據一方的佔領事

實，使得上述耶路撒冷交由國際共管之方案無從落實。聯合國大會於

一九四九年十二月九日仍通過第三○三（IV）決議案，堅持前述一八

一（II）號決議案將耶路撒冷交由國際共管之立場101。當時的中東情

勢已非以色列建國之前所能相比，該決議案在表決過程中，贊成與反

對雙分陣營壁壘分明，且其中明顯有宗教因素之考量102。

一九四八年九月以色列在西耶路撒冷設置以色列最高法院，之後

於一九五○年一月廿三日，以色列逕行宣佈將耶路撒冷定為首都，並

將政府機構遷往西耶路撒冷。但以色列之邦交國基於上述聯合國大會

第一八一（II）以及三○三（IV）號決議案之考量，並未將大使館遷

往耶路撒冷。

一九六七年的六日戰爭大幅改變了中東地區的政治版圖。以色列

佔有約旦河西岸，並於是年六月七日宣布收復東耶路撒冷，完成首都

100 Jordanian-Israeli General Armistice Agreement, 3 April, 1949.101 General Assembly Resolution 303(IV), 9 December, 1949.102 表決結果三十八國贊成，十四國反對，七國棄權。大部分信奉天主教以及回教之國家，以及共產國家均投票贊成耶路撒冷仍應交由國際共管，而英、美、加等國則持反對立場。

46

之統一103。以色列的勝利結束了耶路撒冷分裂分治的局面，而耶路撒

冷之人口結構與政經形勢亦進一步出現明顯變化。一九六七年六月廿

七日，以色列發布兩項法規，將以色列之管轄權、行政管理權及其法

律適用範圍延伸至東耶路冷104。同年六月廿九日，以色列解散原有的

東耶路撒冷市議會，並由以色列人所組成之西耶路撒冷市議會接收。

一九六八年聯合國安理會通過第二五二號決議案，表示以方任何足以

改變耶路撒冷地位之法律及行政措施均不具效力105，並要求以色列撤

消此等措施。在此同時，阿裔巴勒斯坦人則主張東耶路撒冷為未來巴

勒斯坦國之首都。

由於若干具有高度宗教意義之聖地均座落於耶路撒冷之舊城，尤

其聖殿山（Temple Mount）一帶對於猶太教以及回教而言更屬神聖不

可侵犯，因此以色列藉武力統一耶路撒冷後，對於聖地以及信仰問題

之處理態度遂引起國際間的高度關注。以色列當局准許當地回教領袖

繼續負責管理聖殿山以及回教寺廟，但以方則負責看守聖殿山之出入

以及維護聖地之安全與秩序。

一九六八年三月，以色列在猶太教士及宗教事務部門之倡議下，

103 當時擔任以色列國防部長的戴揚（Moshe Dayan）宣布：“The Israeli Defense Forces have liberated Jerusalem. We have reunited the torn city, the capital of

Israel. We have returned to this most sacred shrine, never to part from it again.”104 該兩項法規分別為 Law Administration Ordinance (Amendment No. 11) 以及 Law and MunicipalCorporation Ordinance; 法規內容見 Report of the Secretary-General under General AssemblyResolution 2254（ES-V）relating to Jerusalem, p. 8.105 “[A]ll legislative and administrative measures and actions taken by Israel, including expropriationof land properties thereon, which tend to change the legal status of Jerusalem are invalid and cannotchange that status.”

47

於耶路撒冷舊城著手開鑿一條隧道，企圖探尋被昔日羅馬人所毀之

「第二聖殿」遺物。該隧道從西牆廣場進入，長度約五百公尺，之後

又與第二條長約八十公尺的隧道連接。該兩條隧道穿越若干回教聖地

以及人口稠密的回教徒居住區，而引發諸多抗議與對立。

一九八○年七月卅一日以色列國會（The Knesset）通過耶路撒冷

基本法（Basic Law of Jerusalem）106，強化耶路撒冷在以色列國內法上

之地位。該基本法第一條明文規定：「完整而統一的耶路撒冷是以色

列之首都」107。一九八○年八月廿日安理會通過第四七八號決議案，

指出以色列通過該基本法乃違反國際法之行為108，並呼籲各國將使領

館撤離耶路撒冷109。

在第三屆伊斯蘭高峰會議110中，回教國家領袖通過多項決議，而

其中之一即呼籲回教世界共同致力於「解放在一九六七侵略行動中被

佔領之巴勒斯坦及阿拉伯領土，包括耶路撒冷」111，並「否定任何妨

礙阿拉伯對耶路撒冷主權之情勢」112。

又根據前述一九八三年＜巴勒斯坦問題國際會議＞所通過之＜

106 Published in Sefer Ha-Chukkim No. 980 of the 23rd Av.5740 (5 August, 1980), p. 186.107 “Jerusalem, complete and united, is the capital of Israel.”108 “[T]he enactment of the‘basic law’by Israel constitutes a violation of international law…”安理會在該決議案中亦認定該基本法為無效； S/RES/478(1980)109 在安理會通過第四七八號決議案之前，智利、厄瓜多爾與委內瑞拉已將使館遷離；而在該決議案通過之後，薩爾瓦多、哥斯大黎加、巴拿馬、哥倫比亞、海地、玻利維亞、荷蘭、瓜地馬拉、多明尼加與烏拉圭等十國亦相繼將使館遷離。110 The Third Islamic Summit Conference (Palestine and Al-Quds Session), held in Mecca, Kingdomof Saudi Arabia, 25-28 January 1981.111 “…to liberate all the Palestinian and Arab territories occupied since the 1967 aggression includingHoly Al Quds Al Sharif…”112 “Rejecting any situation that would prejudice Arab sovereignty over Al Quds Al Sharif.”

48

巴勒斯坦宣言＞，以色列任何改變耶路撒冷地位之立法及行政措施等

均遭到否定。

一九八八年巴勒斯坦之流亡國會（Palestine National Council）通過

一＜獨立宣言＞（Declaration of Independence）113，宣布在巴勒斯坦的

土地建立巴勒斯坦國，並以耶路撒冷為其首都114。但此一獨立宣言通

過後，巴解組織受囿於客觀形勢並未採取進一步的建國行動。

一九九○年十月，一個稱為「聖殿山信徒」（Temple Mount Faithful）

的猶太激進團體試圖在聖殿山安放一塊象徵性的聖殿基石，而與回教

徒產生嚴重衝突。耶路撒冷回教寺廟Al Aksa 所在之哈蘭阿夏里夫

（Haram Al-Sharif）因而發生暴動，導致二十名巴勒斯坦人遭到以國

安全部隊槍殺，另有一百五十人受傷，而以色列方面則有二十名平民

與警察受傷。聯合國安理會於十月十二日通過決議，譴責以色列安全

部隊對巴勒斯坦人民所造成之傷亡。安理會並要求以色列遵守一九四

九年八月十二日所通過之日內瓦保護戰時平民公約之規定。

在前述馬德里和平會議架構下所進行的多次雙邊和平協商中，以

色列均堅持不將耶路撒冷之地位問題納入協商議程中。直到一九九三

年九月十三日以巴雙方簽訂前述之＜原則宣言＞，以巴始達成協議，

113 該＜獨立宣言＞之內容見聯合國大會及安理會文件；A/43/827, S/20278, Annex III.114 “The Palestine National Council hereby declares, in the name of God and on behalf of thePalestinian Arab people, the establishment of the State of Palestine in the land of Palestine with itscapital at Jerusalem.”

49

同意耶路撒冷地位問題至遲應在過渡時期進入第三年時展開協商尋

求解決。但因巴勒斯坦情勢持續惡化，此一關於耶路撒冷地位之協商

亦一再延宕，直到下述中東和平路徑圖之推出，耶路撒冷地位問題之

談判始出現新的時程安排。

一九九三年十二月聯合國大會通過決議，認定以色列在聖城耶路

撒冷實施以國法律以及行使管轄權與行政權之決定為非法且屬無效。

三、巴勒斯坦恐怖攻擊行動之國際法觀察

以巴衝突和平解決的重要關鍵因素之一，即在於終止恐怖行動

（terrorism）。恐怖攻擊行動之態樣不一而足，而近年來較常見者包括

自殺攻擊以及汽車炸彈等。以色列所獲得之證據顯示，巴勒斯坦恐怖

組織在一定程度上受到周邊阿拉伯國家之支持或暗助。以色列的基本

立場，傾向於經由對話與談判解決以巴衝突，而非訴諸武裝對立，但

如恐怖攻擊行動繼續存在，以國必定誓死保衛人民之生命與安全。

以色列認為，根據國際法的一般原則，凡參與武裝敵對行動之個

人，不得主張免受攻擊，亦不得享有平民始能享有之權利或保護。對

以色列人進行武裝攻擊的任何個人，都應被視為戰鬥人員

（combatants），而非一般平民百姓。以國亦聲稱，在對抗恐怖攻擊時，

以國在可能範圍內儘量避免傷及無辜平民。

巴勒斯坦恐怖攻擊行動可能包含之國際因素，往往使得問題之處

50

理更形複雜化。析言之，若干恐怖攻擊事件可能與周邊阿拉伯國家之

間發生某種牽連關係，而一旦發生此類攻擊事件，即可能對中東情勢

造成重大衝擊，並引發國際法上之爭議。

一九七八年三月十一日巴勒斯坦恐怖組織對兩輛在特拉維夫附

近的以色列巴士展開攻擊，造成三十七人死亡以及七十六人受傷。以

色列軍隊隨即進入黎巴嫩南部展開「利塔尼行動」（Operation Litani），

清剿恐怖份子位於黎巴嫩之基地。為此聯合國安理會在三月十九日通

過第四二五號決議案，呼籲尊重黎巴嫩之主權及領土完整，並要求以

色列立即停止軍事行動並自黎巴嫩撤軍。安理會也同時應黎巴嫩之請

求，在該決議案中決定成立一支聯合國臨時部隊，以維持當地之和平

與秩序，並協助黎巴嫩政府恢復在該地區之有效統治。

一九九三年以巴雙方達成前述原則宣言後，巴勒斯坦統治當局

（Palestinian Authority;簡稱 PA）在以巴協議下宣告成立，負責西岸及

迦薩地區巴勒斯坦居民之行政管理，但巴勒斯坦恐怖組織對於以色列

之攻擊行動不減反增。在一九九三年之後的五年中，巴勒斯坦恐怖組

織發動九十二次攻擊行動，導致二百七十九名以色列人死亡。以色列

認為巴勒斯坦統治當局應對於在其管轄範圍內之恐怖組織負責。

當前中東地區最活躍的恐怖組織，包括哈瑪斯（Hamas）115以及

115 哈瑪斯（Hamas）係阿拉伯語 Harakat Al-Muqawama Al-Islamia 之縮寫，意指「回教反抗運動」（Islamic Resistance Movement），屬激進的回教基本教義派組織，旗下另有眾多附屬團體或組織。

51

回教聖戰組織（Islamic Jihad）等。哈瑪斯對於以巴間的和平方案持反

對立場，其主要目標是經由武裝鬥爭建立一個回教的巴勒斯坦國。一

九八八年八月哈瑪斯曾發表一份該組織的約章116，強調巴勒斯坦乃回

教之神聖土地117，而「聖戰」（Jihad）是巴勒斯坦問題的唯一解決之

道118。而在此種認知下，恐怖攻擊行動便成為該組織從事「聖戰」的

一種方法與手段。

至於回教聖戰組織則視巴勒斯坦為阿拉伯與回教世界不可分割

的領土，而以消滅以色列作為至終目標。

根據前述一九九五年九月以巴雙方所簽定之＜西岸與迦薩走廊

以巴臨時協定＞，雙方應採取一切必要措施以防止相互間的恐怖攻擊

行為，並應對犯罪者採取法律措施119。然而事實證明，此一約定似乎

已流於具文。

一九九九年國際社會制定＜禁止資助恐怖主義國際公約＞

（International Convention for the Suppression of the Financing of

Terrorism）。二○○三一月年聯合國安理會在第一四五六號決議案120中

通過＜對抗恐怖主義宣言＞（Declaration on the Issue of Combating

116 該約章已由以色列希伯來大學（The Hebrew University ）的杜魯門研究中心（Harry TrumanResearch Institute）譯為英文。該約章之英文翻譯名稱為 The Charter of the HAMAS.117 見該約章第十一條。118 “There is no solution to the Palestinian problem except by Jihad.”見該約章第十三條。119 “Both sides shall take all necessary measures in order to prevent acts of terrorism, crime andhostilities directed against each other, against individuals falling under the other’s authority and againsttheir property, and shall take legal measures against offenders.”見該協定第十五條（Article XV）一項。120 S/RES/1456(2003).

52

Terrorism），除譴責一切形式之恐怖行動外，特別籲請尚未成為該公

約締約方之國家皆能加入該公約。

在此之前，聯合國安理會已在二○○二年三月十二日通過第一三

九七號決議，「要求立刻停止一切暴力行為，包括一切的恐怖、挑釁、

煽動及破壞行為」121。

以色列遭受恐怖攻擊時，往往立即採取報復性的軍事行動，而此

種報復行動是否屬自衛權（right of self-defense）之行使範圍，亦成為

一項國際法上之爭議。聯合國憲章第五十一條規定：「聯合國任何會

員國受武力攻擊時，在安全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及

安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會

員國因行使此項自衛權而採取之辦法，應立即向安全理事會報告，此

項辦法於任何方面不得影響該會按照本憲章隨時採取其所認為必要

行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。」

依照上述憲章之規定，會員國自衛權行使之前提必須遭受「武力

攻擊」（armed attacks）。而早在聯合國憲章推出之前，自衛權之行使

就已經有習慣國際法（customary international law）上之依據122。

以色列所採取的報復行動中，通常包括「摧毀住家」（home

121 “Demands immediate cessation of all acts of violence, including all acts of terror, provocation,incitement and destruction;…”122 相關討論見 Emanuel Gross, The Laws of War Waged Between Democratic States and TerroristOrganizations: Real or Illusive? (2003) 15 Fla. J. Int’l L. 389, 397-399.

53

demolition），亦即將發動恐怖攻擊行動之恐怖份子的住家予以摧毀，

以示懲罰與嚇阻。論者指出，此種報復行動將造成恐怖份子之無辜家

人無家可歸，且與日內瓦第四公約第五十三條之規定不符而有違國際

法123。另一面，以色列曾承諾釋放若干巴勒斯坦人犯，以藉此釋出和

平之善意，但在恐怖攻擊事件發生後，此種釋囚行動往往因此遭到耽

延甚至取消。

四、阿拉伯和平倡議

二○○二年三月，阿拉伯聯盟在貝魯特舉行高峰會，會中沙烏地

阿拉伯親王阿布都拉（Saudi Crown Prince Abdullah）提出一項解決中

東問題之和平倡議（Peace Initiative），並獲得與會各國之支持。三月

二十八日，高峰會發表＜關於沙烏地和平倡議之背魯特聲明＞（Beirut

Declaration on Saudi Peace Initiative）124，將該和平倡議之內容正式公諸

於世。

該和平倡議之要旨，乃經由阿拉伯國家一致之呼籲，要求以色列

作出若干承諾，以換取阿拉伯國家與以色列建立正常關係。析言之，

該倡議呼籲「以色列自一九六七年六月以來所佔領之阿拉伯領土完全

撤出，落實一九九一年馬德里會議以及土地換和平原則所重申之聯合

國安理會第二四二號及三三八號決議，以色列接受一個以東耶路撒冷

123 Ralph Ruebner, Democracy, Judicial Review and the Rule of Law in the Age of Terrorism: theExperience of Israel –A Comparative Perspective, (2003) 31 Ga. J. Int’l & Comp. L. 493, 506, 507.124 內容見以色列外交部網站。

54

為首都之巴勒斯坦獨立國，以換取與阿拉伯國家正常關係之建立」125。

進一步言之，阿拉伯國家要求以色列應滿足阿拉伯方面所提以下

三個條件：

第一、從一九六七年以來所佔領之土地全部撤出，包括敘利亞之

戈蘭高地以及黎巴嫩南部之土地（Full Israeli withdrawal

from all the territories occupied since 1967, including the Syrian

Golan Heights, to the June, 1967 lines as well as the remaining

occupied Lebanese territories in the South of Lebanon）。

第二、依照聯合國大會第一九四號決議合理解決巴勒斯坦難民問

題（Achievement of a just solution to the Palestinian refugee

problem to be agreed upon in accordance with UN General

Assembly Resolution 194）。

第三、接受一個主權獨立之巴勒斯坦國在西岸及迦薩走廊建國，

且以東耶路撒冷為其首都（The acceptance of the

establishment of a sovereign independent Palestinian state on the

Palestinian territories occupied since June 4, 1967 in the West

Bank and Gaza Strip, with East Jerusalem as its capital）。

125 “…full Israeli withdrawal from all the Arab territories occupied since June 1967, in implementationof Security Council Resolutions 242 and 338, reaffirmed by the Madrid Conference of 1991 and theland-for-peace principle, and Israel’s acceptance of an independent Palestinian state with EastJerusalem as its capital, in return for the establishment of normal relations in the context of acomprehensive peace with Israel.”

55

根據該和平倡議，以色列如能滿足以上條件，則阿拉伯國家願意

承諾：

第一、 認定阿拉伯與以色列之間的衝突到此結束，與以色列簽訂

和平協議，並為該地區提供安全（Consider the Arab-Israeli

conflict ended, and enter into a peace agreement with Israel, and

provide security for all the states of the region）。

第二、 在該和平架構下與以色列建立正常關係（Establish normal

relations with Israel in the context of this comprehensive peace）。

此外，阿拉伯國家在該聲明中亦籲請國際社會及國際組織共同支

持此一和平倡議。此一阿拉伯和平倡議隨即引起國際社會之高度關注

與重視，也為之後而來的中東和平路徑圖和平方案營造了有利的條件

與環境，詳見下述。

此一阿拉伯和平倡議再次顯示中東問題之複雜性。析言之，中東

問題不僅侷限於以巴間之衝突，也同時涉及以色列與週邊阿拉伯世界

之爭執，但無可否認的，以巴衝突以及巴勒斯坦的能否獨立建國，仍

是中東問題的核心所在。阿拉伯國家亟欲在以巴衝突的解決上扮演積

極角色，也企圖將以阿關係之正常化做為籌碼向以國施壓，使以色列

在以巴問題上有所退讓。

以色列方面對此一和平倡議立即做出回應。以國外長裴瑞斯

56

（Peres）表示，以色列對於任何能導致和平之倡議均正面看待，此一

阿拉伯和平倡議有其重要性，但如不能制止恐怖攻擊則該和平倡議將

歸於挫敗126。此外，以色列方面認為和平方案之細節應由以巴雙方直

接協商，而巴勒斯坦當局必須終止恐怖攻擊。

由此可知，以色列對於巴勒斯坦之獨立建國並不抱持反對立場，

也願意與巴勒斯坦當局就相關爭議進行協商，但前提是巴勒斯坦恐怖

攻擊行動必須被有效制止。換言之，恐怖攻擊行動就以色列立場而言

無異是解決以巴衝突的首要障礙。

值得特別注意的，阿拉伯和平倡議中所提及之難民問題，在下述

的路徑圖中屬最終地位協議之項目，且係在巴勒斯坦完成建國後由相

關各方協議解決，因此該和平倡議之內容與下述路徑圖之規劃難謂完

全相合。更具爭議性者，該和平倡議中明白提及未來之巴勒斯坦國應

以東耶路撒冷為其首都，而耶路撒冷之地位問題及其未來歸屬，在下

述路徑圖規劃下同屬最終地位協議之項目，亦應經由談判之方式解

決。因此阿拉伯和平倡議中明確提及東耶路撒冷應歸巴勒斯坦國，顯

然已將未來耶路撒冷地位問題之協商預設框架。

肆、中東和平路徑圖之相關國際法問題

一、中東和平路徑圖在國際法上之定位

126 “Israel views positively every initiative aimed at arriving at peace and normalization. In this respect,the Saudi step is an important one, but it is liable to founder if terrorism is not stopped.”見以色列外交部網站。

57

為解決長期以來紛擾不安的以巴衝突，美國與俄羅斯、歐洲聯盟

以及聯合國「四方」於二○○二年九月十七日發表共同聲明，提出解

決中東問題的和平路徑圖構想。之後此一和平方案之內容經過若干修

正，而以巴雙方則對方案之規劃提出若干保留（reservations）。同年十

月間，美國總統布希（George W. Bush）參酌以巴雙方之立場提出了

一份較為詳盡之路徑圖版本。二○○三年美國發動對伊拉克之戰爭，

而和平路徑圖之規劃亦因此受到耽延。在此期間，美國堅持巴勒斯坦

統治當局必須先選出一位總理（prime minister），以進行必要之內部改

造。之後巴勒斯坦統治當局推出阿巴斯（Mahmud Abbas）為總理，美

國總統布希隨即於二○○三年四月卅日正式宣佈中東和平路徑圖

127，企圖以一種「兩國解法」為以巴間之衝突尋求出路，而所謂的「兩

國」即指以色列國與未來的巴勒斯坦國。

中東和平路徑圖是由美國所主導，並與俄羅斯、歐洲聯盟以及聯

合國「四方」密切合作所推出的中東和平方案。該方案之正式全稱為

「通往以巴衝突永久性兩國解決辦法的一份以履行為基礎之路徑圖」

（A Performance-Based Roadmap to A Permanent Two-State Solution to the

Israeli-Palestinian Conflict），其內容主要係根據布希在二○○二年六月

127 全文內容見 Letter dated 7 May 2003 from the Secretary-General addressed to President of theSecurity Council；S/2003/529.

58

廿四日所提出的構想。該路徑圖詳細列出了推動中東和平的階段、步

驟與時程，並以二○○五年作為最終解決的目標時間。而在該路徑圖

的背景說明中，也特別提及並肯定沙國阿布都拉親王在上述貝魯特阿

拉伯高峰會中所提出之和平倡議。

中東和平路徑圖的核心所在，乃試圖有效解決以巴間之對立與衝

突，最後達成阿拉伯國家與以色列之間的和平。若干論者以為，昔日

印度與巴基斯坦的分治經驗可以為以巴衝突之解決提供借鏡128，但事

實上以巴衝突之歷史背景及其成因較印巴問題更為複雜，二者實難相

提並論。

根據該路徑圖，巴勒斯坦人民應建立一民主式且強有力之領導中

心，以有效遏止恐怖活動與暴力事件，而以色列則應採取必要措施以

促成巴勒斯坦建國；此外，以巴雙方必須明確接受和平方案中所規劃

之進程。至於前述之「四方」，則在和平進程中扮演協助之角色。而

此一和平方案的成敗與否及其進展之程度，則又繫乎以巴雙方之善意

（good faith）。

若將中東和平路徑圖與前述奧斯陸協議之內容相互對照，則不難

發現兩者所勾勒之和平方案實頗多相同或相似之處。奧斯陸協議規定

了以巴雙方應履行之義務，且規劃了解決以巴衝突之種種步驟及進

128 Jeffrey Weiss, Indian and Pakistan –A Cautionary Tale for Israel and Palestine, 18 Conn. J. Int’l L.455(2003).

59

程。然而中東和平路徑圖的推出，也無異宣告奧斯陸協議業已功敗垂

成129。就若干角度觀察，中東和平路徑圖彷彿奧斯陸協議在某種程度

上之重現。不同的是，奧斯陸協議乃具有拘束力之「雙邊協議」，但

中東和平路徑圖則否。奧斯陸協議是否符合維也納條約法公約所稱之

「條約」，固然頗有爭論之空間，但其拘束力應毋庸置疑。以巴雙方

簽訂奧斯陸協議時，巴勒斯坦並未完成建國，因此奧斯陸協議並非「國

家間」所締結之條約。但縱使如此，根據維也納條約法公約第三條，

國家與「國際法上其他主體」（other subjects of international law）間所

所簽訂之協議之「法律效力」（legal force）並不受影響。若干論者遂

主張，奧斯陸協議雖非維也納條約法公約架構下傳統意義之「條約」，

但確屬一主權國家（以色列）與另一「國際法上主體」間所簽訂之具

有拘束力之協議130。

中東和平路徑圖乃現階段解決中東問題的和平方案，並非國際法

上之條約，亦非以巴之間的新協議，然則此一和平方案在國際法上之

定位究竟如何？

在中東和平路徑圖所規劃之和平方案中，以色列與巴勒斯坦當局

乃最重要之主體。該路徑圖雖非以巴雙方所提出，但此一和平方案已

129 論者對於奧斯陸協議功敗垂成之原因曾提出不同的分析與觀察，例如見 BARUCHKIMMERLING & JOEL S. MIGDAL, THE PALESTINIAN PEOPLE: A HISTORY 355-397(2003);但也有論者主張以巴雙方應再接再勵簽訂第三次奧斯陸協議（OSLO III）以竟其功，參 JillAllisonWeiner, Israel, Palestine, and the Oslo Accords, 23 Fordham Int’l L.J. 230(1999).130 GEOFFREY R. WATSON, THE OSLO ACCORDS: INTERNATIONAL LAW AND THEISRAELI-PALESTINIAN PEACE AGREEMENTS 91-102 (2003).

60

於二○○三年四月三十日送交以色列政府以及巴勒斯坦統治機構，且

以巴雙方也經由各自的內部程序，表明願接受該和平方案。

二○○三年五月廿五日，以色列內閣在經過六小時激烈辯論後，

以十二票贊成、七票反對、四票棄權之表決結果有保留地通過中東和

平路徑圖所規劃之和平方案。此一表決結果，也顯示以色列政府認定

巴勒斯坦有權獨立建國。但以色列內閣也同時通過一項附加決議，就

是未來再以巴談判中以方將拒絕巴勒斯坦難民重返在以色列之家

園。次日夏隆首度以「佔領」一詞來形容以色列在迦薩以及約旦河西

岸之軍事存在狀態。巴勒斯坦自治政府總理阿巴斯則表示，以巴雙方

均應無條件遵守中東和平路徑圖架構下之和平方案，巴勒斯坦反對就

該和平方案作出任何修改。

二○○三年十一月十九日，聯合國安全理事會通過第一五一五號

決議131，贊同此一路徑圖所規劃之和平方案，並籲請以巴雙方與前述

「四方」合作以履行該和平路徑圖架構下之相關義務。這是聯合國安

理會首度就該路徑圖作出之決議，且由於安全理事會所作決議之拘束

力有聯合國憲章之規定作為依據132，而該決議對路徑圖又採取積極肯

定之正面態度，也因此強化了該路徑圖在國際法上之意義。析言之，

該項安理會決議之要點有三：第一、贊同「四方」的「通往以巴衝突

131 S/RES/1515 (2003).132 聯合國憲章第二十五條規定：「聯合國會員國同意依憲章之規定接受並履行安全理事會之決議。」

61

永久性兩國解決辦法的一份以履行為基礎之路徑圖」133；第二、籲請

當事各方與「四方」合作，根據該路徑圖履行義務，實現兩國和平、

安全地毗鄰共存之願景134；第三、決定繼續處理此案135。

如上所述，中東和平路徑圖並非國際法上之條約，亦非以巴之間

的新協議。但值得特別注意的，倘若能順利推動該路徑圖，則在此一

和平方案所規劃之架構下，以巴雙方未來將就若干未決之問題簽訂具

有國際法效力之協議。就此一意義而言，該路徑圖似乎可以被定位為

催生此類國際協議之重要共識。反之，如該路徑圖之推動遭遇阻礙或

宣告失敗，則上述此類國際協議之簽訂勢將遙遙無期。果如此，則該

路徑圖將不過是諸多中東問題歷史文件中的一份。

值得另加注意的，由於該路徑圖已經獲得前述安理會第一五一五

號決議之支持與背書，因此以巴雙方或雙方中的一方如違背該路徑

圖，究竟將產生何種國際法上之後果？可以確定的是，以色列或巴勒

斯坦如果違背該路徑圖，即等同於違反安理會之決議。果如此，勢將

引發是否違背國際法義務之爭議。

中東和平路徑圖有其一定之理想性，但細觀該路徑圖之內容，以

巴雙方似乎均能以對方不履行相關義務作為理由，而拒絕履行其相對

133 “Endorses the Quartet Performance-based Roadmap to a Permanent Two-State Solution to theIsraeli-Palestinian Conflict (S/2003/529)”.134 “Calls on the parties to fulfil their obligations under the Roadmap in cooperation with the Quartetand to achieve the vision of two States living side by side in peace and security”.135 “Decides to remain seized of the matter”.

62

義務。

值得注意的，倘若從另一角度分析觀察，則中東和平路徑圖是否

可以被視為是「四方」之間所達成之某種協議？按該路徑圖雖不具協

議之形式，然細究之，中東和平路徑圖之內容確實包含了「四方」之

間若干特定的、實質上的協議內涵。從路徑圖之中有關「四方」之義

務與承諾觀察，顯示「四方」至少已在下列六項事務達成重要之協議

與共識：一、協助及促進執行此一和平計畫；二、「四方」間定期舉

行高層會議；三、「四方」代表在路徑圖所規劃之第一階段就巴勒斯

坦安全事項進行非正式監測（informal monitoring）；四、是否進入路

徑圖第二階段由「四方」作成一致之判斷；五、召集下述第一及第二

次國際會議；六、推動國際社會承認巴勒斯坦國。

二、從國際法評析路徑圖所規劃之和平方案

中東和平路徑圖既是一種以「兩國解法」作為核心的和平方案，

而兩國中的一國（以色列）自一九四八年起即已存在，因此「兩國解

法」的真正意涵，即在為另一國（巴勒斯坦）催生。中東和平路徑圖

的提出者似乎認為，巴勒斯坦的獨立建國乃達成中東永久和平所不可

或缺之要素。

中東和平路徑圖所勾勒的諸多目標，事實上需依賴「談判解決」

（a negotiated settlement）之方式達成。根據該和平方案，「雙方談判

63

達成之解決」將導致出現一個獨立、民主、足以生存的巴勒斯坦國，

和平、安全地與以色列及其他鄰國毗鄰共存136。而此種解決則係建立

在馬德里會議、土地換和平之原則（the principle of land for peace）、聯

合國安理會第二四二號、三三八號、一三九七號決議以及雙方以往所

達成之協議等基礎之上。

在該和平方案的具體推動過程中，「四方」亦扮演重要之角色，

包括協助（assist）、促進執行（facilitate implementation）該方案。此外，

「四方」也將依照該路徑圖定期舉行高層會議，以評估（evaluate）雙

方執行計畫之情況。

為達成中東問題的最終解決，該路徑圖將中東和平進程區分為三

個主要階段。在每一階段，雙方均應平行（in parallel）履行義務，除

非另有規定。第一階段（Phase I）之目標，係「終止恐怖與暴力，巴

勒斯坦生活正常化，建立巴勒斯坦體制」137；而推動之時程則是從即

日起至二○○三年五月。第二階段（Phase II）則是一「過渡時期」

（Transition），期間是從二○○三年六月至二○○三年十二月。至於

第三階段（Phase III）之目標，則在達成「永久地位協定以及以巴衝

突之終止」138，其推動時程為自二○○四年至二○○五年。而在這三

136 “A settlement, negotiated between the parties, will result in the emergence of an independent,democratic, and viable Palestinian state living side by side in peace and security with Israel and itsother neighbors.”137 Ending terror and violence, normalizing Palestinian life, and building Palestinian institutions.138 Permanent status agreement and the end of the Israeli-Palestinian conflict.

64

階段中，均分別規劃了具體的實施步驟。

根據該路徑圖，以巴雙方應在第一階段的開始分別發表相關之明

確聲明（unequivocal statement），俾展現彼此之誠意。在巴勒斯坦方面，

其領導人應發表明確聲明，重申以色列擁有和平、安全地存在之權

利，並要求立即無條件停火以終止武裝活動以及任何針對以色列人之

一切暴力行動；此外，巴勒斯坦所有官方機構停止煽動反對以色列。

至於在以色列方面，其領導人應發表明確聲明，確認支持布希總統所

提一個獨立、足以生存的巴勒斯坦主權國與以色列和平、安全地共存

的兩國願景，並要求立即停止各地針對巴勒斯坦人之暴力；此外，以

色列所有官方機構停止煽動反對巴勒斯坦。

該路徑圖將第一階段所規劃之目標再分成五個部分，分別是安全

（security）、巴勒斯坦體制建立（Palestinian institution-building）139、人

道主義回應（humanitarian response）、民間社會（civil society）以及屯

墾區（settlements）。

細觀上述第一階段之規劃內容，其所設定之目標甚多，但相對而

言完成此類目標所預定之時間則甚為有限，因此在設計上顯得過於理

想性而難切合實際。

139 其項目包括擬定巴勒斯坦國憲法草案、任命臨時總理及各部會首長、進行必要之法律改革、設立巴勒斯坦選舉委員會等。此種由國際社會介入推動體制建設而導致建國之模式，除中東和平路徑圖外，尚有東帝汶（East Timor）與科索夫（Kosovo）之建國，以及貝克之西撒哈拉和平計畫（Baker Peace Plan for Western Sahara）等；參 Paul R. Williams & Francesca Jannotti Pecci, EarnedSovereignty: Bridging the Gap between sovereignty and Self-determination, 40 Stan. J. Int’l L. 347,363-364(2004).

65

第二階段雖被規劃為過渡（transition）性質，但實際上則是以建

立巴勒斯坦國為其核心。根據該路徑圖，在第二階段中，各種努力將

集中於建立一個有著臨時邊界（provisional borders）、具備主權特徵

（attributes of sovereignty）、以新憲法（new constitution）為基礎的獨立

巴勒斯坦國（an independent Palestinian state）。值得注意的，是否進入

第二階段之主要關鍵有二：首先，進入第二階段之依據乃在於「四方」

考量雙方履行之情況後所作成之一致判斷（consensus judgment）；其

次，尚須再經由「四方」所召開之一項國際會議（international

conference）。根據路徑圖之規劃，「四方」經與當事雙方諮商

（consultation）， 在巴勒斯坦選舉成功結束後立即召開舉行此一國際

會議，一面支持巴勒斯坦經濟復甦，一面開展一個進程，導致建立一

個有著臨時邊界的獨立巴勒斯坦國。

新憲法的完成也是巴勒斯坦獨立建國的必備要件。根據該路徑

圖，在上述第二階段中，民主、獨立巴勒斯坦國之新憲法由巴勒斯坦

的適當機構最後確定及批准。

在第二階段中，「四方」將推動國際上承認巴勒斯坦國，包括使

其在適當時加入聯合國。

如上所述，在中東和平路徑圖第二階段所建立的巴勒斯坦國僅有

臨時邊界。但根據路徑圖之規劃，應促成巴勒斯坦國「最大程度之領

66

土毗連性」（maximum territorial contiguity）。就國際法觀點言，領土固

係建構主權國家所不可或缺之要件，但作為國際法上之主權國家，其

疆界未必需要完全確定。例如昔日以色列加入聯合國時，其國家地位

雖曾受到質疑（包括以色列之國界並未確定），但當時在聯合國安理

會擔任美方代表的傑賽普教授（Professor Jessup）即曾就國際法觀點，

力陳以色列已具備國際法上之國家構成要件140。

國家領土之確定取決於諸多因素，人口結構之因素在巴勒斯坦建

國進程中特別具有重要之意義。未來巴勒斯坦一旦完成建國，則迦薩

（Gaza）與西岸（West Bank）勢將成為該國領土之主要部份。公元二

○○四年在迦薩以及西岸兩地之巴勒斯坦居民人數已達三百四十

萬，在以色列及其佔領區內之之猶太裔人口則大約為五百二十萬，而

在可預見之未來在以色列及巴勒斯坦之阿拉伯裔人口數將可望超越

該地區猶太裔之人口總數141。

中東和平路徑圖第三階段最主要之目標，在締結永久地位協定，

而此一目標乃係經由以巴雙方之談判而達成。此一階段係在「四方」

所召集之第二次國際會議後展開，而在該階段所要解決之永久地位問

題，包括邊界、耶路撒冷、難民、屯墾區等。在難民及耶路撒冷地位

問題上，以巴雙方應共同商定一個公正、公平且務實的難民問題解決

140 Jessup, The Conditions of Statehood, 3 U.N. SCOR, 383d Mtg., 2 December 1948, No. 128, pp.9-12.141 BERNARD WASSERSTEIN, ISSRAELIS AND PALESTINIANS 25 (2004).

67

辦法，以及經由談判就耶路撒冷地位問題達成一個考量到雙方政治與

宗教相關因素的解決辦法。

上述永久地位問題所欲解決者，大抵均屬存在已久之難解課題，

而事實上此類問題已涵蓋在前述奧斯陸協議所規範之和平方案中。根

據第一次奧斯陸協議第五條二、三項之規定，永久地位問題之談判協

商至遲應於該協議所規定之過渡時期第三年開始時展開，而透過談判

協商方式所待解決之問題，則包括耶路撒冷、難民、屯墾區、安全架

構、邊界等。換言之，以巴雙方於簽訂奧斯陸協議時所亟待解決之永

久地位問題，在時隔十年後仍未取得實質之進展，而奧斯陸協議架構

下雙方就永久地位問題進行談判協商之時程規劃，也已經成為具文而

失去意義。中東和平路徑圖將此類永久地位問題之處理置於該路徑圖

架構下的最後階段（第三階段），一面顯示此類問題之複雜與難解，

另一面也顯示中東和平路徑圖在永久地位問題之處理上並未展現明

顯之新意。

巴勒斯坦難民之處理，涉及諸多國際法上之問題。一九四八年第

一次中東戰爭之結果，導致為數約七十五萬的巴勒斯坦人淪為難民，

而一九六七年的「六日戰爭」，也使得數以萬計的巴勒斯坦人離開家

園。由於以色列拒絕巴勒斯坦難民返回其原居地，遂引發國際人道法

以及國際人權法上之爭議。另一面，此類難民應獲得之權益及保障，

68

亦涉及一九五一年＜難民地位公約＞（Convention relating to the Status

of Refugees）142之適用性問題143。

耶路撒冷之地位問題，依該路徑圖將經由協商方式解決，而此種

協商應在二○○五年完成。事實上關於耶路撒冷地位問題之解決方案

已一再被各方提出，但其中涉及之因素（歷史、宗教、民族主義、國

際法等）甚為複雜，迄今尚無能為各方所接受之方案144。

在上述三個階段中，均有賴以巴雙方經由一定的「相互性步驟」

（reciprocal steps）來共同達成，而不能僅憑藉單方面之措施與作為。

此一和平方案所規劃之時程（timeline）並非一成不變，仍保有一

定之彈性空間。在中東和平路徑圖此一和平方案之說明中，明白指出

如雙方能加速履行彼此之義務，則上述之預定時程即可提前完成；但

雙方如不能遵守此一方案之規劃，將必然使得和平進程受到耽延。

中東和平路徑圖不僅提出了以巴雙方之相關義務，同時也包含了

阿拉伯國家以及「四方」之特定承諾。在該和平路徑圖之架構下，阿

拉伯國對於支持以及從事暴力與恐怖之團體斷絕公私資金以及一切

142 189 U.N.T.S 150.143 相關討論及分析，見 LEX TAKKENBERG, THE STATUS OF PALESTINIAN REFUGEES ININTERNATIONAL LAW 86-130 (1998); 關於巴勒斯坦難民之歸返權問題，另參 Susan M. Akram& Terry Rempel, Temporary Protection As An Instrument for Implementing the Right of Return forPalestinian Refugees, 22 B.U. Int’l L.J. 1(2004).144 關於耶路撒冷在國際法上之地位，參王志文，註 1 前揭文，頁 29-36；又關於耶路撒冷地位問題之歷史面分析，可另參 BERNARD WASSERSTEIN, DIVIDED JERUSALEM: THESTRUGGLE FOR THE HOLY CITY (2002).

69

其他形式之支助145。而在路徑圖所規劃之第三階段，阿拉伯國家同意

在全面的阿拉伯/以色列和平範疇內，與以色列建立完全的正常關

係，並確保該區域所有國家之安全。至於「四方」在路徑圖架構下所

作出之主要承諾，則包括推動國際上承認巴勒斯坦國，包括使其在可

能時加入聯合國146。

中東和平路徑圖之主要目的固然在解決以巴間之衝突，但也期待

能藉由路徑圖之落實而有助於解決以色列與敘利亞以及以色列與黎

巴嫩之間的問題。該路徑圖的規劃者認為，路徑圖「這項倡議乃在所

有方面，包括敘利亞/以色列以及黎巴嫩/以色列方面，達成全面和平

的國際努力的重要一環」147。

三、和平路徑圖推出後之中東形勢

中東和平路徑圖推出之後，和平之行動雖不無進展，但也面臨障

礙與變數。首先，恐怖攻擊事件仍有所聞，而巴勒斯坦當局似乎力有

未逮。其次，以色列在約旦河西岸建造了一道長達一百三十公里的圍

牆，企圖阻止巴勒斯坦人越界進入以色列發動自殺攻擊，但此舉也引

發以巴之間新的緊張與對立。

二○○三年六月廿三日，推動中東和平路徑圖的上述「四方」代

145 “Arab States cut off public and private funding and all other forms of support for groups supportingand engaging in violence and terror.”146 “Quart members promote international recognition of Palestinian state, including possible UNmembership.”147 “This initiative is a vital element of international efforts to promote a comprehensive peace on alltracks, including the Syrian-Israeli and Lebanese-Israeli tracks.”

70

表在約旦一方的死海（Dead Sea）發表＜四方聲明＞（Quartet Statement）

148，譴責巴勒斯坦恐怖組織自和平路徑圖提出以來對以色列人所發動

的數次恐怖攻擊149。聲明中一面承認以色列在面臨恐怖攻擊時的自衛

權，另一面也呼籲以色列政府尊重國際人權法，以避免其軍事行動造

成平民之傷亡150。

中東和平路徑圖推出後不及數月，巴勒斯坦恐怖組織再度發動恐

怖攻擊。二○○三年八月十九日晚，一輛載滿以色列人的巴士離開耶

路撒冷的西牆行經市中心時，遭到一名哈瑪斯組織成員的自殺炸彈攻

擊，車上乘客共有廿一人（含作案者）喪生（包括六名兒童），另有

一百廿人受傷（其中四十名為兒童）。這起傷亡慘重的恐怖攻擊事件，

對中東和平路徑圖架構下的以巴謀和方案造成嚴重的負面衝擊。以色

列暫停與巴勒斯坦自治政府間的一切聯繫，也擱置了原定將約旦河西

岸兩處城鎮移交巴勒斯坦控管的計畫151。以色列並在八月廿一日採取

148 聲明內容見聯合國巴勒斯坦問題資訊系統（United Nations Information System on the Questionof Palestine；簡稱 UNISPAL）網路資料。149 “TheQuartet members deplore and condemn the brutal terror attacks against Israeli citizens carriedout by Hamas, Palestinian Islamic Jihad, and the Al-Aqsa Martyrs Brigade since the roadmap’spresentation. The Quartet calls for an immediate, comprehensive end to all violence and welcomesefforts by the Government of Egypt and others to achieve such an immediate and comprehensive halt toarmed action by Palestinian groups. All Palestinian individuals and groups must end acts of terroragainst all Israelis, anywhere. The Quartet calls on the Palestinian authorities to take all possible stepsto halt immediately the activities of individuals and groups planning and conducting attacks on Israelis.The Quartet supports immediate Palestinian action to restructure and consolidate under Prime MinisterAbbas all security services, and calls on all states to assist in such efforts.”150 “The Quartet expresses its deep concern over Israeli military actions that result in the killing ofinnocent Palestinian and other civilians. Such actions do not enhance security and undermine trust andprospects for cooperation. While the Quartet recognizes Israel’s right to self-defense in the face ofterrorist attacks against its citizens, it calls on the Government of Israel to respect internationalhumanitarian law and to exert maximum efforts to avoid such civilian casualties.”151 參閱二○○三年八月廿一日中國時報 A14 頁、同日聯合報 A14 頁，以及美聯社（Associated

71

軍事報復行動，以飛彈襲擊哈瑪斯組織內的溫和派政治領袖阿布夏納

（Abu Shanab）之座車，炸死阿布夏納及兩名隨扈。哈瑪斯創始人及

精神領袖雅辛（Sheik Ahmed Yassin）表示將對以色列採取報復行動，

而哈瑪斯與伊斯蘭聖戰組織也發表聲明，撤銷六月廿九日宣布的對以

色列停火三個月的承諾152。一波又一波的恐怖攻擊行動以及報復行

動，使國際間所推動的中東和平路徑圖益發顯得後繼無力且窒礙難

行。

二○○三年九月初以色列國防部長指控巴解領袖阿拉法特阻撓

和平，因此主張將阿拉法特驅逐153。九月十二日以色列內閣召開安全

會議，決定將阿拉法特逐出巴人自治區，但因美國持反對立場，此項

決定暫緩執行；數千名巴人聞訊湧入西岸拉瑪拉（Ramallah）市巴勒

斯坦自治政府主席辦公室外聲援阿拉法特，而以色列這項決定在國際

間也引起強烈反彈154。

二○○三年九月十七日，聯合國安理會就一項制止以色列驅逐阿

拉法特行動之決議草案155進行表決，結果十一國贊成，三國棄權156，

而由於美國動用否決權以致該決議案未獲通過。美國認為該決議案未

能強力譴責恐怖組織對以色列所採取之攻擊行動，但在此同時，美國

Press）八月廿日之相關報導。152 參二○○三年八月廿二日中國時報 A1,A14 頁及美聯社報導。153 參二○○三年九月二日美聯社及路透社報導。154 參二○○三年九月十三日中國時報 A11 頁以及聯合報 A14 頁報導。155 S/2003/891, 16 September 2003.156 棄權的三國為英國、德國與保加利亞。

72

並不支持驅逐阿拉法特之行動157。

二○○三年九月廿六日，上述推出和平路徑圖的「四方」代表共

同發表聲明，重申對於推動和平路徑圖的立場與決心。聲明中譴責恐

怖組織對以色列的自殺攻擊，要求巴人自治政府採取有效措施對抗恐

怖行為，同時也呼籲以色列停止建造上述安全圍牆，以及避免造成平

民傷亡。

中東和平路徑圖推出以來，恐怖攻擊行動並沒有停止或漸緩的跡

象。二○○三年十月四日，巴勒斯坦一名女性恐怖份子在以色列北部

港都海法（Haifa）市一家著名的餐廳發動自殺攻擊，至少有十九人被

炸死，另外約五十人受傷158。巴勒斯坦首席協商代表艾里克（Saeb

Erekat）隨即譴責此一攻擊事件，且籲請推動和平路徑圖的「四方」

盡一切努力以避免情勢升高並繼續維持該和平路徑圖架構下的和平

方案159。然而該恐怖攻擊事件發生後的次日，以色列出動戰機深入鄰

國敘利亞境內，攻擊一處位於大馬士革西北約二十公里的回教聖戰組

織訓練基地，以報復該組織在海法市的自殺攻擊行動160。以色列的此

一報復行動，使得以巴間的衝突再度波及鄰國。卅年前敘利亞與埃及

共同對以國發動前述「贖罪日戰爭」，而此次以色列的報復行動，是

157 United Nations Press Release, SC/7875, 17 September 2003.158 見二○○三年十月五日聯合報 A14 頁報導。根據報導，該名恐怖份子先開槍射殺餐廳門口警衛，之後進入餐廳內引爆炸彈。過去三年一百多次自殺炸彈攻擊中這是首次有人先開槍後引爆炸彈。回教聖戰組織坦承犯案。159 參二○○三年十月四日美聯社報導。160 參二○○三年十月六日聯合報 A14 頁報導。

73

自該次戰爭之後以國軍方首度攻擊敘利亞領土。中東地區的緊張情

勢，亦因而持續升高。

以色列戰機攻擊敘利亞領土的此一行動，自然也引發自衛權行使

之爭議。恐怖攻擊事件可能涉及數個國家，而在國際實踐上，遭受恐

怖攻擊的國家如對窩藏（harboring）恐怖份子的國家採取軍事行動，

基本上仍屬自衛權之合法行使。但須符合「必要性及比例原則」

（principles of necessity and proportionality），且須區分各種不同之情況

161。

恐怖攻擊行動的持續發生，確實已成為推動和平路徑圖的一大障

礙，也顯示巴勒斯坦當局未能有效履行其義務。然而另一面，依照和

平路徑圖以色列政府承諾「凍結所有的屯墾活動」（freezes all settlement

activity），但事實上以方仍在繼續建造新的屯墾區。根據一份國外記

者的實地採訪報導162，以色列於二○○三年宣布在西岸續建六百零四

個新的屯墾住宅，其中五百三十個集中在一個稱為貝塔伊里特（Beitar

Illit）的市鎮。當記者指出此種新屯墾區的開發已違反和平路徑圖時，

當地鎮長則以巴勒斯坦亦未遵守和平路徑圖（意指恐怖攻擊行動仍未

停止）作為回應。

面對國際間的反對與壓力，以色列仍執意繼續在西岸建造其所稱

161 詳參 Carsten Starhn, Terrorist Attacks as ‘Armed Attack’: the Right to Self-Defense, Article 51(1/2)of the UN Charter, and International Terrorism, (2003) 27 Fletcher F. World Aff. 35, 46-50.162 Michael Matza,“Unsettling settlements,”刊載於 Taiwan News, October 19, 2003, p. 4.

74

之「安全圍牆」（security fence）。二○○三年十月十四日若干親巴勒

斯坦的國家在聯合國安理會提出一項決議草案163，企圖促使安理會認

定「以色列之築牆行動依國際法之相關規範應屬非法且須被中止」

164，但在安理會的表決過程中由於美國再次動用否決權而未獲通過

165。事實上美國並不支持以色列建造該圍牆，並且藉由減少對以國之

貸款向以方施壓，企圖阻止以色列建造圍牆之行動，但以國仍不為所

動，堅稱將完成這條總長三百五十公里之圍牆。在阿拉伯世界的推動

下，聯合國大會於二○○三年十月廿一日通過一項決議案166，認為以

色列此一建造圍牆之行動「牴觸國際法之相關規範」（in contradiction to

relevant provisions of international law），要求以國停建並拆除該圍牆。

但該項決議案亦同時呼籲以巴雙方共同履行在中東和平路徑圖架構

下之相關義務。然而聯合國大會之決議並無國際法上之拘束力，而以

色列之築牆行動亦無停止之跡象。

事實證明，以巴雙方均未能完全履行在和平路徑圖架構下之承諾

與義務。然而截至目前為止，推出和平路徑圖的「四方」與以巴雙方

似乎均不願公然輕言放棄和平路徑圖所標榜之願景，但通往中東和平

163 S/2003/980, 14 October 2003.164 “[T]he construction by Israel, the occupying Power, of a wall in the Occupied Territories departingfrom the armistice line of 1949 is illegal under relevant provisions of international law and must beceased and reversed.”165 該案在表決時獲得十國支持，一國（美國）反對，其餘四國（保加利亞、喀麥隆、德國、英國）棄權；美國反對之理由為該項決議草案之內容「有欠平衡」（unbalanced），且未能充份考量恐怖攻擊行為。見 United Nations Press Release, SC/7896, 15 October 2003.166 A/ES-10/L.15, A/RES-ES-10/13, 21 October 2003.

75

之途的障礙究竟能否有效排除甚或將更日甚一日，則仍有待進一步的

密切觀察。中東和平路徑圖所勾勒之和平方案，似乎是建立在以巴之

間不會再有重大突發事件的前提上，然而事實證明，此一前提早已不

復存在。

四、路徑圖與單邊行動計畫之相容性與相斥性問題

中東和平路徑圖是由前述「四方」所提出，但在以巴衝突問題的處

理上，「四方」所持之立場經常不能一致甚至出現相互對立之情形。

其中最明顯的，莫過於美國之親以色列立場。值得探究的是，一旦出

現爭議，應由誰來判定以巴雙方是否確實履行和平路徑圖架構下所應

負之義務？此外，如果以巴雙方或其中任何一方違反和平路徑圖架構

下所應履行之義務時，又應如何處理？另一面，以巴雙方之內部迄今

對於是否支持路徑圖也仍有嚴重的紛歧。

中東和平路徑圖推出之後，巴勒斯坦恐怖攻擊行動並未停止167。

二○○四年一月廿九日，一名恐怖份子在一輛耶路撒冷的公車上引爆

炸彈，造成十人死亡及數十人受傷。二月廿二日，另一名恐怖份子又

採取同樣的自殺炸彈方式，導致七人死亡及數十人受傷。

一連串的自殺炸彈事件，促使以色列決定採取更為強硬之報復手

段。二○○四年三月廿二日以軍狙殺哈瑪斯精神領袖雅辛（Sheik

167 關於巴勒斯坦恐怖攻擊行動所引發之國際法爭議，見王志文，註 1 前揭文，頁 36-39。

76

Ahmed Yassin），緊接著又於四月十七日刺殺哈瑪斯新領導人蘭提西

（Abdel Aziz Rantisi），引起全球震驚。

哈瑪斯的前後領導人遇刺身亡後，巴勒斯坦恐怖攻擊行動稍見沉

寂。然而時隔數月，以色列南部的城市別士巴（Beersheba）於二○○

四年八月三十一日發生兩起自殺爆炸案，兩名哈瑪斯成員分別在兩輛

公車上引爆炸彈，造成十六人死亡以及八十人受傷。二○○四年九月

二十二日，又有一名巴勒斯坦女性自殺炸彈客在耶路撒冷一輛巴士上

引爆炸彈，造成包括她本人在內的二人死亡以及至少三人嚴重受傷的

流血事件。

恐怖攻擊事件的不斷發生，是中東和平路徑圖無法有效落實的主

因之一。中東和平路徑圖之推動遭致阻礙後，以色列總理夏隆提出了

一項單邊行動計畫，稱為「解脫計畫」（the Disengagement Plan），並

試圖尋求美方支持。二○○四年四月十四日夏隆與美國總統布希在白

宮會面，就此一解脫計畫交換信函互相背書。

以色列方面何以在中東和平路徑圖之外另行提出此一單邊行動

計畫？根據以方的說法，當前並沒有一位可資信賴的巴勒斯坦夥伴，

可以與以方共同推動雙邊的和平進程168，因此以色列才推出此一單邊

行動計畫。

168 “Israel has come to the conclusion that there is currently no reliable Palestinian partner with whichit can make progress in a bilateral peace process.”

77

根據以方所提此一單邊行動計畫之完整論述(Over-All Concept of

the Disengagement Plan)，該解脫計畫之要點包括169：以色列從迦薩走

廊（Gaza Strip）全部以及約旦河西岸（撒馬利亞）的四處屯墾區撤離，

從上述地區撤離之時程，以色列繼續建造安全圍牆，以色列對迦薩與

埃及之間邊界地帶之控制等。根據夏隆所提此一片面方案，以色列將

會撤出在迦薩走廊二十一處屯墾區的七千五百名猶太居民，但保留西

岸的大部分屯墾區，僅撤走當地二十萬猶太居民中的五百人。

又根據該單邊行動計畫，此一解脫方案之推動並不妨礙以巴雙方所簽

訂之協議170，且相關之各項安排仍繼續適用171。

夏隆總理提出上述片面撤離計畫，在某種程度上意味著中東和平

路徑圖之推動已陷入停滯狀態。夏龍總理在給布希總統的上述函件

中，指出以色列確實已接受中東和平路徑圖，但巴勒斯坦當局並未負

起路徑圖架構下所應負之責任，因此以方不得不提出新的對策。夏隆

在信函中特別強調此一片面計畫「並非在中東和平路徑圖之架構所提

出，而係代表以方的一項獨立的方案，但另一面也未與中東和平路徑

圖相違」（This initiative, which we are not taking under the Roadmap,

represents an independent Israeli plan, yet is not inconsistent with the

Roadmap）。此一信函之內容，顯示夏隆有意將該單邊行動計畫與中東

169 詳細內容見以色列總理辦公室網站<http://www.pmo.gov.il>所提供之資訊。170 “The process of disengagement is without prejudice to the Israeli-Palestinian agreements.”171 “Relevant arrangements shall continue to apply.”

78

和平路徑圖脫鉤，但在此同時仍肯定中東和平路徑圖之價值以及該路

徑圖架構下之和平憧憬。而布希總統在回函中對於該撤離計畫一面表

示歡迎，另一面則強調中東和平路徑圖所規劃之和平願景。

夏隆於二○○四年四月十四日與美國總統布希在白宮會面時，也

發表了一份與單邊行動計畫有關的聲明。夏隆在聲明中表示，他的單

邊行動計畫將為以色列開創一個嶄新且更佳之現實，也將對以巴重啟

協商創設正當之條件172。然而夏隆在聲明中似乎刻意不提中東和平路

徑圖，也避談此一單邊行動計畫與該路徑圖之關連性173。

在四月十四日白宮會面後的記者會中，布希總統作出了若干重大

宣示，也顯示美國對以巴衝突之立場與政策出現明顯的轉變。布希總

統表示，以色列有權保留約旦河西岸巴勒斯坦自治區內若干猶太人屯

墾區，且巴勒斯坦難民不能返回在以色列境內之家園，而應被安置在

未來巴勒斯坦國的境內，至於未來以巴邊界則不可能恢復到一九六七

年中東戰爭前的界線，而應反映中東地區的「新現實」174。布希總統

的政策轉向，自然引起巴勒斯坦當局以及阿拉伯世界之強烈反應。值

得特別注意的，以巴邊界、難民以及屯墾區等問題，原本應當是在中

東和平路徑圖所規劃的第三階段中經由以巴協商之方式解決。因此布

172 “My plan will create a new and better reality for the State of Israel, and it also has the potential tocreate the right conditions to resume negotiations between Israel and the Palestinians.”173 夏隆之聲明內容，見以色列總理辦公室網站。174 參二○○四年四月十六日中國時報 A13 頁及同日聯合報第 A13 頁。

79

希總統的宣示，與中東和平路徑圖所規劃之和平進程已有所乖違。也

正因如此，聯合國秘書長安南於四月十五日隨即透過發言人指出，美

國的政策轉變顯然迴避了以巴雙方達成最終和平所需之協商。

夏隆總理提出的上述片面撤離計畫雖獲得布希總統的實質背

書，但在以色列內部卻引發不同程度之反彈，甚至無法獲得其黨內同

志之支持。雖然民調顯示多數以色列選民支持其撤離方案，但在二○

○四年五月二日執政的聯合黨（Likud Party）黨內投票中，六成參加

投票的黨員對於夏隆的撤離方案投下反對票175；雖然投票結果不具法

律效力，但已使得夏隆倍感壓力。此一片面撤離計畫，之後在以色列

內閣會議中以些微差距獲得通過。

在若干熱心人士之奔走磋商下，另一份和平方案之版本也在二○

○三年十月經媒體披露。此一被稱為＜日內瓦協議＞（Geneva Accord）

176之和平方案，係由以色列前內閣部長貝霖（Yossi Beilin）與巴勒斯

坦前內閣部長亞貝拉博（Yasser Abed Rabbo）所共同規劃。在此一方

案架構下，未來的巴勒斯坦國將獲得迦薩走廊全部以及西岸百分之九

十八的土地，以色列將喪失若干聖地（如聖殿山）之主權，耶路撒冷

將被分割為兩半由以巴分別統治，巴勒斯坦難民將無權返回在以色列

之家園等。以巴當局對此一和平方案均表示反對，因為在此一方案之

175 以色列執政的聯合黨約有十九萬三千名黨員，參與該次投票之黨員約達半數。176 日內瓦協議另稱為＜永久地位協議草案＞，相關資料見全球政策論壇（Global Policy Forum）網站。

80

架構下以國需作出更大之退讓，而該方案之條件亦不能讓巴勒斯坦方

面滿意。

以色列總理夏隆的片面撤離計畫以及布希總統於二○○四年四

月十四日所作之宣示，為中東和平路徑圖之推動平添新的變數，也使

得中東情勢更趨複雜。而如何釐清該單邊行動計畫與中東和平路徑圖

之關係，則成為推動中東和平過程中的一項重要課題。

在前述單邊行動計畫之完整論述中，以方指出當巴勒斯坦方面能

夠依照中東和平路徑圖之要求展示其對抗恐怖行動以及推動體制改

革之意願、能力以及成就時，雙方將可能重回協商與對話之途177。

二○○四年七月二十二日，以色列總理夏隆在會晤歐盟理事會秘

書長索蘭納(Javier Solana)時，為單邊行動計畫與中東和平路徑圖之關

係進一步提出了新的詮釋。夏隆表示，該單邊行動計畫並非中東和平

路徑圖之一部分，但卻能為回到和平路徑圖而鋪路，然而條件是巴勒

斯坦方面必須履行其承諾178。

另一方面，在中東和平路徑圖所規劃之第一階段中，以色列政府

應立即拆除自二○○一年三月以來所建立之屯墾區前沿據點179；不但

如此，以色列政府根據米切爾報告，凍結一切屯墾區活動（包括屯墾

177 “When there is evidence from the Palestinian side of the willingness, capability and implementationin practice of the fight against terrorism and the institution of reform as required by the Roadmap, itwill be possible to return to the track of negotiation and dialogue.”178 “The Disengagement Plan is not a part of the Roadmap, but can pave the way back to the Roadmap,on condition that the Palestinians fulfill their commitments.”179 GOI immediately dismantles settlement outposts erected since March 2001.

81

區之自然成長）180。二○○四年八月十七日，以色列總理夏隆核准在

西岸的四個大屯墾區興建一千個新的房舍。此舉明顯與路徑圖之內容

相違，但美國對此並未表示反對，似乎暗示美國在立場上之改變。而

此一新的情勢發展，自然也遭致巴勒斯坦方面之強烈反彈。

二○○四年八月廿四日，聯合國秘書長安南對於以色列準備在西

岸擴建屯墾區表達強烈關注。安南指出以色列此舉明顯違反了其在中

東和平路徑圖架構下所作之承諾，並敦促以色列政府停止該擴建計畫

181。

根據二○○四年九月十五日以色列媒體之報導，夏隆總理表示以

色列將堅決執行其單邊行動計畫，而不會履行中東和平路徑圖。夏隆

指出如果按照中東和平路徑圖拆除屯墾區將使以色列陷入困境，而以

國目前所採取之行動並非按照該路徑圖之規劃。夏隆的此一態度，與

他在二○○四年四月致布希總統之信函中所稱該單邊行動計畫「並未

與中東和平路徑圖相違」之說法已出現明顯的歧異。

巴勒斯坦當局對於以色列的單邊行動計畫基本上抱持否定之立

場。二○○四年九月巴勒斯坦自治政府總理庫賴在會晤俄羅斯中東特

使時即指出，以色列企圖以該單邊行動計畫來取代中東和平路徑圖架

構下之和平方案。

180 Consistent with the Mitchell Report, GOI freezes all settlement activity (including natural growthof settlements).181 資料來源：聯合國新聞網站。

82

倘細加分析，以色列的單邊行動計畫與中東和平路徑圖之間存在

著一定程度的相容性與相斥性。首先，以色列的撤離行動與中東和平

路徑圖所規劃之方向有一定程度之契合，亦即此一撤離行動可以被視

為在路徑圖架構下以方義務的某種實質上的履行。但另一方面，該行

動計畫架構下之撤離行動在幅度及範圍上卻並不符合中東和平路徑

圖之規劃。不僅如此，以方已經表明該行動計畫之推動與中東和平路

徑圖所規劃之和平方案並不相涉，亦即以色列並不認為該撤離行動是

以方在路徑圖架構下履行其義務之結果。巴勒斯坦當局既不能反對以

色列自上述地區撤離，亦不能同意接受該單邊行動計畫。以色列藉由

單邊行動計畫之推動釋出部分土地，但也因此取得階段性的主控地

位，而巴勒斯坦方面則進退維谷。

二○○四年九月二十一日美國布希總統在聯合國發表演說時，仍

然認為即使近來在中東和平問題上遭遇若干挫折，但善意與不懈的努

力仍將促成中東和平路徑圖之實現182。

聯合國秘書長安南於二○○四年九月二十二日在聯合國總部召

開並主持由「四方」參與之中東和平會談，會後「四方」發表聲明，

再度促請以巴雙方落實中東和平路徑圖之和平方案。「四方」對於巴

勒斯坦當局未能切實採取改革措施以及以色列未能拆除在佔領區之

182 “Even after the setbacks and frustrations of the recent months, good will and hard effort can achievethe promise of the roadmap to peace.”

83

猶太屯墾區表達深切關注。「四方」呼籲巴勒斯坦當局制止恐怖及暴

力行動，也呼籲以色列此取行動以紓解阿勒斯坦人民所面臨之經濟及

人道困難。此外，「四方」對於以色列下隆總理撤出迦薩以及部分西

岸地區的意圖表示歡迎，但也強調撤出行動須符合中東和平路徑圖之

規劃183。值得注意的，四方在聲明中所支持者，並非以色列單邊行動

計畫之本身，而是撤出迦薩之行動。換言之，聲明中刻意迴避了以色

列之單邊行動計畫。此外，「四方」亦促請以色列執行國際法院要求

其拆除安全圍牆之諮詢意見。巴勒斯坦自治政府外長隨後在接受媒體

訪問時表示，巴勒斯坦方面對於上述「四方」之聲明表示歡迎，認為

該聲明之內容回應了巴勒斯坦當局大部分之要求。

以色列司法部於二○○四年九月二十六日公佈了單邊行動計畫

執行草案，為撤離行動作進一步準備，其內容包括對撤出屯墾居之以

色列居民所提供之補償，以及違反撤出行動之刑事處罰等。該草案將

於同年十一月送交國會審議。

夏隆的單邊行動計畫是否能順利推動，事實上亦存在著難以掌握

之變數。二○○四年九月二十九日，以色列南方小鎮斯卓特（Sderot）

遭到巴勒斯坦人來自迦薩走廊之火箭攻擊，導致兩名以色列幼童遇

183 “The Quartet reaffirms its encouragement for Prime Minister Sharon’s intention to withdraw fromall Gaza Settlements and parts of the West Bank and reiterates that a withdrawal from Gaza should befull and complete and be undertaken in a manner consistent with the roadmap…”內容見 Quartet PressRelease, New York, September 22, 2004.

84

害。以色列立即展開大規模反制行動，向迦薩發動一連串武裝攻擊，

使得以巴間爆發激烈衝突，雙方緊張關係再度升高。衝突結果以巴互

有傷亡，但巴勒斯坦方面受創更重。而面對以色列凌厲之攻勢，巴勒

斯坦內閣於十月二日宣布巴勒斯坦進入緊急狀態，並呼籲國際社會終

止以色列之攻擊行動。以色列總理夏隆則宣佈將繼續擴大攻勢，以根

除巴勒斯坦之火箭攻擊，但另一面則表示單邊行動計畫之推動不受影

響。二○○四年十月二十六日，以色列國會以表決方式通過夏隆之單

邊行動計畫184。次日聯合國秘書長安南透過其發言人發表聲明185，對

於以色列國會通過該單邊行動計畫表示歡迎。安南並且企盼，以色列

之撤離行動能為以中東和平路徑圖作為基礎之和平努力注入新的活

力，如此則該撤離行動將可成為邁向最終結束以色列在西岸佔領之重

要步驟，並為建立一個與以色列毗鄰共存之巴勒斯坦國鋪平道路186。

安南祕書長此一聲明，似乎有意強調該單邊行動計畫與中東和平路徑

圖之間的相容性，而另一方面似乎則在提醒以色列重回該路徑圖之框

架。

二○○四年十月五日，聯合國安理會針對一項要求以色列停止在

184 表決結果六十七票贊成、四十五票反對，另有七票棄權。185 SG/SM/9563, 27 October 2004.186 “The Secretary-General very much hopes that the Israeli withdrawal will have the effect of revivingpeace efforts, which must be based on the Road Map. As such, withdrawal could be an important steptowards a process that will eventually result in the end of the Israeli occupation of the West Bank,paving the way for the establishment of a sovereign, democratic, viable and contiguous PalestinianState living side by side in peace with a secure Israel.”

85

迦薩採取軍事行動並從該地區撤軍之決議案進行表決，但由於美國再

度動用否決權而未通過。美國常駐聯合國代表在表決前強調，一項片

面之安理會決議並不能解決中東問題，他也同時呼籲以巴雙方履行中

東和平路徑圖之規劃方案。

以色列之單邊行動計畫固然不足以取代中東和平路徑圖，但由於

該行動計畫之推出，中東和平路徑圖架構下之和平進程顯然已無法如

期實現。縱使中東和平路徑圖並未被束諸高閣，但可以確定的是，該

和平方案所規劃之進度業已受到嚴重耽延。

伍、中東和平路徑圖與國際法院之安全圍牆諮詢

意見案

一、以色列構築安全圍牆引發之國際法爭端

為防範來自巴勒斯坦的恐怖攻擊行動，以色列內閣於二○○一年

七月通過興建安全圍牆（security fence）之計畫，此舉立即引起巴勒

斯坦當局的強烈反對以及國際社會的高度關注。

二○○三年十月十四日若干親巴勒斯坦的國家在聯合國安理會

提出一項決議草案187，企圖促使安理會認定「以色列之築牆行動依國

際法之相關規範應屬非法且須被中止」188，但在安理會的表決過程中

187 S/2003/980, 14 October 2003.188 “[T]he construction by Israel, the occupying Power, of a wall in the Occupied Territories departing

86

由於美國再次動用否決權而未獲通過189。事實上美國並不支持以色列

建造該圍牆，並且藉由減少對以國之貸款向以方施壓，企圖阻止以色

列建造圍牆之行動，但以國仍不為所動，堅稱將完成這條總長三百五

十公里之圍牆。在阿拉伯世界的推動下，聯合國大會於二○○三年十

月廿一日通過一項決議案190，認為以色列此一建造圍牆之行動「牴觸

國際法之相關規範」（in contradiction to relevant provisions of international

law），要求以國停建並拆除該圍牆。但該項決議案亦同時呼籲以巴雙

方共同履行在中東和平路徑圖架構下之相關義務。然而聯合國大會之

決議並無國際法上之拘束力，而以色列之築牆行動亦無停止之跡象。

聯合國大會於二○○三年十二月八日通過決議191，依照聯合國憲

章第九十六條第一項192規定，請國際法院根據該院規約第六十五條193

就以下問題緊急發表諮詢意見：

考慮到國際法規則與原則，包括一九四九年日內瓦第四公約以及安全

理事會及大會相關決議，如祕書長報告所述，佔領國以色列在包括耶

路撒冷及周圍地帶的被佔領巴勒斯坦領土構築隔離牆，有何法律後果

from the armistice line of 1949 is illegal under relevant provisions of international law and must beceased and reversed.”189 該案在表決時獲得十國支持，一國（美國）反對，其餘四國（保加利亞、喀麥隆、德國、英國）棄權；美國反對之理由為該項決議草案之內容「有欠平衡」（unbalanced），且未能充份考量恐怖攻擊行為。見 United Nations Press Release, SC/7896, 15 October 2003.190 A/ES-10/L.15, A/RES-ES-10/13, 21 October 2003.191 A/ES-10/L.16192 聯合國憲章第九十六條一項規定：「大會或安全理事會對於任何法律問題得請國際法院發表諮詢意見。」193 國際法院規約第六十五條一項規定：「法院對於任何法律問題如經任何團體由聯合國憲章授權而請求或依照聯合國憲章而請求時，得發表諮詢意見。」

87

194？

根據國際法院規約第六十六條二項之規定195，國際法院於二○○

三年十二月十九日發出一項命令，認定聯合國及其會員國均可能就本

案相關問題提供資訊，並將提交書面陳述（written statements）之期限

訂為二○○四年一月三十日。此外，國際法院也在二月二十三至二十

五日舉行聽訊會，聽取了包括巴勒斯坦以及南非等國的口頭陳述，但

以色列並未提出口頭陳述。

在大約五十份的書面陳述中，美國之所提出之觀點傾向於反對國

際法院就本案作成諮詢意見。美國也認為，本案爭執之焦點乃在於以

巴雙方對於恐怖攻擊行動的不同認知，如國際法院認為適合就此一根

本問題加以考量，則應強調以巴雙方之相關責任，並應探究恐怖攻擊

行動對於推動中東和平路徑圖所造成之嚴重危害196。

國際法院於二○○四年七月九日就本案作成諮詢意見197，這也是

國際法院首次就以巴衝突進行國際法層面之觀察與判斷。

194 “What are the legal consequences arising from the construction of the wall being built by Israel, theoccupying Power, in the Occupied Palestinian Territory, including in and around Jerusalem, asdescribed in the report of the Secretary-General, considering the rules and principles of internationallaw, including the Fourth Geneva Convention of 1949, and relevant Security Council and GeneralAssembly resolutions?”195 國際法院規約第六十六條二項：「書記官長並應以特別且直接之方法通知法院（或在法院不開庭時，院長）所認為對於諮詢文提能供給情報之有權在法院出庭之任何國家，或能供給情報之國際團體，聲明法院於院長所定之期限內準備接受關於該問題之書面陳述，或準備於本案公開審訊時聽取口頭陳述。」196 Written Statement of the United States of America (January 30, 2004), Legal Consequences of theConstruction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (International Court of Justice), paragraphs4.6, 4.8; 另見 Sean D. Murphy (ed.), Contemporary Practice of the United States Relating toInternational Law –ICJ Advisory Opinion on Israeli Security Fence, 98 Am. J. Int’l L. 361, 364(2004).197 General List No. 131.

88

二、國際法院諮詢意見案之管轄爭議

國際法院首先就本案所引發之管轄權爭議進行處理。諮詢意見中

提及198，以色列指稱聯合國安全理事會正積極處理中東和平問題，因

此認為根據聯合國憲章之規定，聯合國大會通過前述決議（即請求國

際法院發表諮詢意見）乃越權（ultra vires）之行為。

聯合國憲章第十二條一項規定：「當安全理事會對於任何爭端或

情勢，正在執行本憲章所授予該會之職務時，大會非經安全理事會請

求，對於該項爭議或情勢，不得提出任何建議。」國際法院指出，發

表諮詢意見請求的本身並非對某項爭議或情勢提出建議。而針對大會

是否越權，國際法院也進一步指出，根據以往之慣例，大會以及安全

理事會對於憲章第十二條之解釋，乃是指大會不得就仍屬安全理事會

議程事項的關於維持國際和平與安全之問題提出建議，但此種原先的

解釋已經隨著時間而有所演變。國際法院認為，隨著時間的推移，大

會與安全理事會已日漸平行（in parallel）處理維持國際和平與安全方

面的同一事項。因此國際法院認為，大會的做法並不違背憲章第十二

條，而大會向國際法院請求發表諮詢意見，並未逾越其權限。

本案有關管轄權部分的另一爭議是：聯合國大會請求國際法院所

發表之諮詢意見，是否屬聯合國憲章第九十六條以及國際法院規約第

198 Paragraph 24 of the Advisory Opinion.

89

六十五條所稱之「法律問題」（legal question）？此一爭議被提出的原

因之一，是據稱本案所提之問題不具有法律特徵，特別是沒有具體表

明究竟係對何者造成何種「法律後果」。但國際法院指出，問題的欠

缺清晰性（lack of clarity）並不意味法院缺乏管轄權，且此種不明確

之情形可以藉由解釋加以澄清。

與管轄權有關的另一爭議，是據稱聯合國大會所提出的此一問題

具有「政治」（political） 特徵，因此法院對此並不具有管轄權。但國

際法院認為，法律問題也包含政治面向（political aspects），而無論其

中的政治因素如何，法院都不能拒絕承認某一問題之法律特徵199。

綜上所述，法院清楚表明對本案擁有管轄權，並能對聯合國大會

提出之該項問題作成諮詢意見200。

國際法院在擁有管轄權之前提下能否對特定案件「拒絕行使管

轄權」（decline to exercise its jurisdiction），也在本案中引發爭議。在此

一諮詢意見案之司法程序中，出現了若干主張與論點，那就是認為國

際法院在本案中應拒絕行使其管轄權。其中一種觀點，是認為法院如

果就本案提出諮詢意見，將會危害中東和平路徑圖之推動，使路徑圖

199 關於此一論點，國際法院引述了以往所作成之若干相關諮詢意見作為依據：( Conditions ofAdmission of a State to Membership in the United Nations (Article 4 of the Charter), Advisory Opinion,1948, I.C.J. Reports 1947-1948, pp. 61-62; Competence of the General Assembly for the Admission ofa State to the United Nations, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1950, pp. 6-7; Certain Expenses of theUnited Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1962,p.155).” (Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, I.C.J. Reports 1996 (I), p. 234, para. 13.)200 Paragraph 42 of the Advisory Opinion.

90

所規劃之談判趨於複雜化201。但法院舉＜以核武器進行威脅或使用核

武器之合法性＞（Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons）所提

出之諮詢意見為例，說明法院過去已多次考慮此種以「可能影響政治

談判」作為理由之論點202。法院也指出安理會第一五一五號決議所支

持的中東和平路徑圖固然是以巴雙方的談判框架，但並不清楚此一諮

詢意見會對未來的談判產生何種影響，因此法院不能將這一因素視為

具絕行使管轄權的充分理由。

主張國際法院應對本案拒絕行使管轄權的另一理由，是法院並沒

有掌握所需的事實與證據。但法院則認為，本案已有聯合國秘書長所

提出之報告以及大量檔案資料，其中不僅有關於隔離牆走向之詳細資

料，也有關於隔離牆對巴勒斯坦人民在人道主義以及經濟社會方面影

響之資料，至於以色列所提出之書面陳述中，也涵蓋了以色列在安全

方面的憂慮以及相關附件203。

201 根據中東和平路徑圖之規劃，以巴雙方在不同階段應各自履行特定之義務，且在諸多問題上須經由談判方式解決。因此在本案之司法程序中，遂出現上述之主張與論點。202 “It has. . . been submitted that a reply from the Court in this case might adversely affect

disarmament negotiations and would, therefore, be contrary to the interest of the United

Nations. The Court is aware that, no matter what might be its conclusions in any opinion it

might give, they would have relevance for the continuing debate on the matter in the General

Assembly and would present an additional element in the negotiations on the matter. Beyond

that, the effect of the opinion is a matter of appreciation. The Court has heard contrary

positions advanced and there are no evident criteria by which it can prefer one assessment to

another.” (I.C.J. Reports 1996 (I), p. 237, para. 17)

203 Paragraph 57 of the Advisory Opinion.

91

還有一項主張國際法院應對本案拒絕行使管轄權的論述，是認為

法院就本案所作成之諮詢意見不會產生任何實際用途（useful

purpose）。再者，聯合國大會既已通過決議認定以色列構築隔離牆之

行為違反國際法，則國際法院應無必要再作成諮詢意見。但國際法院

認為，法院不能以其諮詢意見不具有實際作用為理由，而拒絕答覆所

提出之問題。而在本案中國際法院之任務係全面確定修築隔離牆之法

律後果，而聯合國大會以及安全理事會則可以從法院的意見中獲致應

有的結論。

國際法院因此認定，它不僅對本案具有管轄權，且沒有充分理由

行使其斟酌權而拒絕提供諮詢意見204。

三、國際人道主義法之考量

處理完與管轄權相關之爭議後，國際法院接著就聯合國大會所提

之問題進行答覆。值得特別注意的，以色列所構築隔離牆之延伸範

圍，涵蓋部分巴勒斯坦領土以及部份以色列領土。由於聯合國大會僅

請求國際法院就以色列在「被佔領巴勒斯坦領土」構築隔離牆之法律

後果發表諮詢意見，因此該隔離牆分布於以色列領土內之部分有何法

律後果，自不在國際法院之答覆範圍內。

國際法院從國際法之觀點，回顧了自一次大戰末期英國對巴勒斯

204 Paragraph 65 of the Advisory Opinion.

92

坦實施委任統治以來巴勒斯坦被占領土地之地位。總結這些回顧，國

際法院指出，以色列在一九六七年與約旦之武裝衝突中占領了「綠線」

（Green Line）205與委任統治下巴勒斯坦原東部邊界線之間的領土。國

際法院認為根據國際習慣法，這些領土乃屬被占領土，而以色列在這

些領土之地位係占領國。國際法院進一步指出，之後在這些領土發生

之事件並未改變此一情勢，亦即所有這些領土（包括東耶路撒冷在內）

仍然是被占領土（occupied territories），而以色列之地位仍屬占領國

（occupying Power）206。

從國際法院處理本案之思維脈絡來看，上述地位問題之確定實具

有重要之意義。析言之，此一地位問題乃關乎聯合國憲章以及國際人

道主義法等國際法規範之適用性。

國際法院引述了聯合國憲章第二條四項關於禁止使用武力原

則，以及＜關於各國依據聯合國憲章建立友好關係與合作之國際法原

則＞（Declaration on Principles of International Law concerning Friendly

Relations and Co-operation among States）207。法院特別強調後者所包

含之一項規定，即「進行武力威脅或使用武力取得之領土不得承認為

合法」208。國際法院進一步指出，根據該院在＜尼加拉瓜境內及針對

205 一九四九年四月三日以色列與約旦所簽訂之停戰協定第五條及第六條，確定了雙方部隊之間的停戰分界線。由於該界線在地圖上係以綠色標示，之後遂經常被稱為「綠線」。206 Paragraph 78 of the Advisory Opinion.207 該宣言於一九七○年十月二十四日經聯合國大會第二六二五（XXV）號決議通過。208“No territorial acquisition resulting from the threat or use of force shall be recognized as legal.”

93

尼加拉瓜之軍事與準軍事行動（尼加拉瓜/美國）＞（Military and

Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United

States of America)）一案所作之判決，上述憲章第二條四項之原則已

反映了習慣國際法209，至於進行武力威脅或使用武力取得之領土不合

法之推論亦復如此210。國際法院接著從國際法觀點，再次確認「自決

權」（right of self-determination）已經成為一項普遍適用之權利。

在國際人道主義法方面，國際法院探究了＜日內瓦第四公約（關

於戰時保護平民公約）＞（Geneva Convention relative to the Protection of

Civilian Persons in Time of War）在本案中之適用性。國際法院指出，

以色列於一九五一年七月六日即已批准該公約，且目前是該公約之締

約國，而約旦自一九五一年五月二十九日以來也一直是該公約之締約

國。至於巴勒斯坦則曾於一九八二年六月七日發表聲明，單方面承諾

適用日內瓦第四公約。

根據以色列所持之立場，日內瓦第四公約並不適用於被占領之巴

勒斯坦土地。其主要理由是，適用該公約的情形之一，乃該公約第二

條二項所稱參與武裝衝突之締約國主權範圍內之領土被占領之情

形。以色列認為，約旦在一九七六年係該公約之締約國，當時以色列

與約旦之間爆發武裝衝突，但以色列在衝突後所佔領之巴勒斯坦土地

209 I.C.J. Reports 1986, pp. 98-101, paras. 187-190.210 Paragraph 87 of the Advisory Opinion.

94

以前並不在約旦的主權範圍內，因此該公約並不適用於這片被占領之

土地。但國際法院指出，根據該公約第二條一項，只要符合以下兩條

件就有該公約之適用：一是存在武裝衝突（an armed conflict），無論是

否承認有戰爭狀態（state of war），二是衝突發生在兩個締約方之間。

國際法院也指出，日內瓦第四公約之締約國於一九九七年七月十五日

所舉行之一項會議中曾發表聲明，「重申日內瓦第四公約適用於被占

領之巴勒斯坦領土，包括東耶路撒冷」。之後在二○○一年十二月五

日，該公約之締約國亦再次重申此一觀點。國際法院進一步指出，聯

合國大會在許多決議中也都採取同樣之立場。不但如此，聯合國安全

理事會也曾在一九六九年九月十五日第二七一號決議中，促請「以色

列嚴格遵守關於軍事佔領之日內瓦公約以及國際法之各項規範」211。

又在一九七九年三月二十二日第四四六號決議中，安理會再度表明

「一九四九年八月十二日＜關於戰時保護平民之日內瓦第四公約＞

適用於一九六七年以來被以色列佔領之阿拉伯領土，包括東耶路撒冷

在內」212，且安理會也在該決議中要求以色列嚴格遵守該公約之規

定。而安理會在之後的幾次決議中，也重申了此一立場。基於上數種

種理由，國際法院認為日內瓦第四公約應適用於衝突之前位於綠線以

211 The Security Council, in resolution271 (1969), called upon “Israel scrupulously to observe the provisions of the Geneva Conventions and international law governing military occupation”.212“ [T]he Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, of12 August 1949, is applicable to the Arab territories occupied by Israel since 1967, includingJerusalem”.

95

東、在衝突期間被以色列佔領之巴勒斯坦領土，而毋需對這些領土原

先之確切地位加以審查213。

國際法院接著在經過一系列之分析說明後，也認定國際人權法之

相關規範亦應適用於被占領之巴勒斯坦領土。此類規範包括＜公民及

政治權利國際盟約＞（International Covenant on Civil and Political

Rights）、＜經濟、社會暨文化權利國際盟約＞（International Covenant on

Economic, Social and Cultural Rights）以及＜兒童權利公約＞（United

Nations Convention on the Rights of the Child）等，而以色列在一九九一

年十月三日批准了上述三項公約，且目前是這三項公約之締約國。

國際法院在確定了上述國際人道主義法以及國際人權法相關規

範之適用性後，便接著進一步探究以色列之築牆行為是否違反了此類

國際法之規範。

以色列辯稱，構築隔離牆之唯一目的，是為要打擊從西岸發動的

恐怖攻擊。以色列也多次指出，隔離牆是一種臨時措施（a temporary

measure）。國際法院指出，依照以色列政府所確定之隔離牆路線，大

約百分之八十生活在被占領巴勒斯坦領土內之屯墾居民被劃定在「封

閉區」（Closed Area）214內，而從地圖上可清楚看出，隔離牆延伸路線

之劃定是為了將被占領巴勒斯坦領土（包括東耶路撒冷）內絕大多數

213 Paragraph 101 of the Advisory Opinion.214 關於「封閉區」之意涵，在國際法院所發表之此一諮詢意見第八十五節（paragraph 85）中有所說明。

96

以色列屯墾區劃入該區域。國際法院指出，以色列在被占領之巴勒斯

坦領土內建造屯墾區違反了日內瓦第四公約之規定，從而認定在被占

領之巴勒斯坦領土內建造以色列屯墾區是違反國際法之行為。

國際法院指出，雖然以色列保證隔離牆之興建並不等於併吞

（annexation），且此一築牆行動僅屬暫時性，但隔離牆之路線是否會

預先確定以巴之間未來之邊界，則引人擔憂。國際法院認為，建造隔

離牆及其附屬設施會造成一種完全可能成為永久性的「既成事實」（a

“fait accompli”），在此情況下，儘管以色列已提出對隔離牆之正式定

位，但它相當於事實上的併吞（de facto annexation）215。國際法院也

指出，建造隔離牆還可能進一步改變被占領巴勒斯坦領土內之人口結

構，因為這將促使巴勒斯坦人離開某些地區。國際法院因此認為，建

造隔離牆加上以色列先前所採取的屯墾等措施，已經嚴重妨礙巴勒斯

坦人民行使其自決權，從而以色列違反了尊重此項權利之義務。

國際法院也從多方面詳盡分析了隔離牆所造成之影響，而認定隔

離牆之建造以及以色列所實施之相關制度阻礙了被占領領土上巴勒

斯坦人民之移動自由，也阻礙了受影響的人行使工作、獲得醫療服

務、接受教育以及享有適當生活水準之權利，而這些權利皆是國際人

權法所明文保障的。至於建築隔離牆所導致之人口結構變化，則違反

215 Paragraph 121 of the Advisory Opinion.

97

了日內瓦第四公約以及安理會之相關決議。

國際法院根據已掌握之資料，表示不相信以色列為隔離牆所選擇

之路線乃實現其安全所必要者，而隔離牆及其相關制度嚴重侵害了被

占領領土上巴勒斯坦人的幾項權利。國際法院認為，以色列以軍事緊

急狀態或國家安全或公共秩序之所需來為築牆行為造成之侵權行為

進行的辯解是不能成立的216。

以色列也主張，隔離牆之建造符合聯合國憲章第五十一條217自衛

權之行使，但國際法院並未採信此一說法，且否定了上述憲章規定在

本案中之適用。國際法院的理由之一，是以色列並未主張對其攻擊係

可歸責於特定之「外國」。國際法院因此認為，以色列不能以自衛權

或危急情況為由排除隔離牆建造之不法性，並認定以色列興建隔離牆

及其相關制度違反國際法。

四、構築安全圍牆之法律後果

基於以上之認定，國際法院最後就以色列違法行為之法律後果加

以闡述。此一部分又可區分為三個層面，一是對以色列所造成之法律

後果，二是對其他國家之法律後果，三是對聯合國所產生之法律後果。

國際法院指出，以色列首先應履行其在被占領巴勒斯坦領土構築

216 Paragraph 137 of the Advisory Opinion.

217 聯合國憲章第五十一條前段：「聯合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。」

98

隔離牆行為所違背之各項國際義務。因此以色列必須履行尊重巴勒斯

坦人民自決權利之義務以及國際人道主義法與國際人權法所規定其

應承擔之義務。此外，以色列必須確保其自一九七六年戰爭以來控制

之聖地的進出自由。國際法院指出，一個國家若對一項國際不法行為

負有責任，則該國家有義務結束此一行為，而國際法院也曾多次確認

此一義務218。因此以色列有義務停止其正在被佔領巴勒斯坦領土（包

括東耶路撒冷及其周圍）所進行之隔離牆修建行為。而由於隔離牆之

修建及其相關制度導致以色列對其國際義務之違反，因此為結束此類

違反義務之行為，以色列必須立即拆除隔離牆位於被佔領巴勒斯坦領

土之部分，包括東耶路撒冷及其周圍部分219。此外，在被佔領巴勒斯

坦領土修建隔離牆之行為另導致住家、商業農業用地被徵用或毀壞，

國際法院認為以色列有義務向所有遭受損失之相關自然人或法人進

行賠償，且根據以往之相關判決就賠償方式加以說明220。

國際法院繼續闡述以色列修建隔離牆引發之不法行為對其他國

218 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States ofAmerica), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1986, p. 149; United States Diplomatic and Consular Staffin Tehran, Judgment, I.C.J. Reports 1980, p. 44, para. 95; Haya de la Torre, Judgment, I.C.J. Reports1951, p. 82.219 Paragraph 151 of the Advisory Opinion.

220“The essential principle contained in the actual notion of an illegal act a principle which seems tobe established by international practice and in particular by the decisions of arbitral tribunals is thatreparation must, as far as possible, wipe out all the consequences of the illegal act and reestablish thesituation which would, in all probability, have existed if that act had not been committed. Restitutionin kind, or, if this is not possible, payment of a sum corresponding to the value which a restitution inkind would bear; the award, if need be, of damages for loss sustained which would not be covered byrestitution in kind or payment in place of it such are the principles which should serve to determinethe amount of compensation due for an act contrary to international law.” (Factory at Chorzów, Merits,Judgment No. 13, 1928, P.C.I.J., Series A, No. 17, p. 47.)

99

家所造成之法律後果。國際法院指出，所有國家均有義務不承認在被

佔領巴勒斯坦領土修建隔牆所導致之非法狀態。各國於遵守聯合國憲

章及國際法之同時，亦應確保中止任何藉由隔離牆之修建而對巴勒斯

坦人民行使自決權造成阻礙之行為221。

在對於聯合國所造成之法律後果方面，國際法院認為，唯有本諸

善意，執行安全理事會各項相關決議，特別是二四二號以及三三八號

決議，始能結束當前之局面。國際法院也特別提到，安全理事會第一

五一五號決議所支持之中東和平路徑圖，就是最近為啟動談判實現此

一目的而作出之努力。國際法院也提請聯合國大會注意必須鼓勵這些

努力，以便根據國際法，儘速促成談判解決種種未決之問題，俾建立

一巴勒斯坦國，與以色列及其他鄰國毗鄰共處，並確保該區域所有國

家之安全與保障222。

國際法院之訴訟管轄以及諮詢管轄各有其不同之法律依據，而國

際法院在訴訟案中所作成之判決，與其在諮詢案件中所發表之諮詢意

見亦有效力上之差異。此一諮詢意見之作成，對於巴勒斯坦當局以及

阿拉伯世界而言至少是一種形式上的勝利，但國際法院就本案作成諮

詢意見後，以色列隨即表示不接受之立場。然而無論如何，國際法院

所發表之此一諮詢意見，無異再度確認了中東和平路徑圖在國際法上

221 Paragraph 159 of the Advisory Opinion.222 Paragraph 162 of the Advisory Opinion.

100

之效力及地位。

陸、後阿拉法特時代中東和平路徑圖之重啟

一、以巴高峰會與開羅聲明

巴勒斯坦領導人阿拉法特於二○○四年十一月去世後，中東局勢

又進入一新的階段。由於美國與以色列均將阿拉法特視為中東和平的

一大障礙，因此隨著後阿拉法特時期的到來，以巴衝突的和平解決似

乎出現轉機，而中東和平路徑圖能否因此重新啟動，亦引起各方關注。

美國國務卿鮑爾於二○○四年十一月二十二日在耶路撒冷會晤

夏隆時示，美國願把握中東和平的新契機，而以巴雙方必須重申對路

徑圖和平方案的承諾223。然而在此之前，布希總統卻公開表示，希望

巴勒斯坦於四年內建國，亦即改變了以往宣稱讓巴人於二○○五年建

國的說法224。此一「四年內建國」的說法，顯然與中東和平路徑圖所

規劃之時程有所出入，因此立即引起巴勒斯坦當局之反對。

阿拉法特去世後，巴勒斯坦方面決定經由選舉方式產生新的政治

領導人。在選舉之前，以色列總理夏隆於二○○四年十二月十六日在

以國濱海城市赫茲利亞（Hertzeliya）所舉行的一項年度學術會議中發

表重要演說，表明願就上述單邊行動計畫與未來的巴勒斯坦當局進行

223 見 2004 年 11 月 23 日聯合報頁 A14。224見 2004 年 11 月 14 日聯合報頁 A14。

101

協調225。但夏隆也同時表示，他與美國布希總統所取得的共識是：以

方不會撤退至一九六七年以前的邊界，以方將保有以色列人口佔多數

的屯墾區域，以及完全拒絕巴勒斯坦難民重返以色列。面對夏龍的立

場，阿巴斯則回應稱以國的單邊行動計畫如果是「作為中東和平路徑

圖的一部分」，巴勒斯坦才會與以色列進行協調。至於上述夏龍就有

關最終地位問題（邊界及難民問題等）所表明之立場，則遭到巴勒斯

坦當局之抨擊與譴責。阿巴斯強調，巴方絕不會在難民歸返、耶路撒

冷地位、以色列全面撤軍以及拆除猶太屯墾區等問題上讓步226。

為建立後阿拉法特時代新的領導階層，巴勒斯坦於二○○五年一

月九日舉行自治政府主席選舉。根據次日的開票決果，巴勒斯坦解放

組織代理主席阿巴斯已高達百分之六十二點三的得票率，當選為巴勒

斯坦自治政府主席227。以色列總理夏隆隨即致電祝賀，美國總統布希

亦邀請阿巴斯於適當時機訪美。然而就在阿巴斯宣示就職日（一月十

五日）之前，巴勒斯坦激進份子向以色列國防軍發動攻擊，造成六名

以色列軍人死亡。阿巴斯在就職演說中雖強調要與以色列實現和平，

並堅持推動中東和平路徑圖計畫。但由於該攻擊事件之發生，夏隆在

阿巴斯宣誓就職後，旋即表示斷絕與巴勒斯坦方面之聯繫與對話，而

225 “Israel will be prepared to coordinate various elements relating to our Disengagement Plan with thefuture Palestinian government”.演講之內容見 http://www.pmo.gov.il/nr/exeres/EEDE75B5-9114-4341-80DC-8501F7D3D7F6.htm

226 路透社二○○四年十二月十六日電。227 見二○○五年一月十一日聯合報，頁 A14；同日中國時報，頁 A11。

102

夏隆與阿巴斯原訂在兩週內會面之計畫亦因此無從實現。之後阿巴斯

在邊界部署數千名警力，以防止激進份子攻擊以色列人，以巴之間的

緊張關係似乎又趨於緩和。

二○○五年二月八日，夏隆與阿巴斯出席一項在埃及紅海邊

Sharm el-Sheikh 所舉行之高峰會，與會者另有埃及總統穆巴拉克以及

約旦國王阿布杜拉。會中夏隆與阿巴斯同意以巴雙方終止對於對方一

切暴力行動228，而在該次高峰會之演說中，夏龍與阿巴斯也透過不同

的方式表明重啟中東和平路徑圖之意願。夏龍強調其所推動之單邊行

動計畫能夠為落實路徑圖鋪路229，而阿巴斯則表明雙方在會中達成之

共識乃路徑圖第一部分之落實230。為進一步展現善意，以國內閣隨後

通過決議釋放五百名巴勒斯坦囚犯。

二○○五年二月二十一日，以色列當局釋放五百名巴勒斯坦囚犯

231。此一動作固然在向巴方示好，且一般認為有助於雙方之和解，但

巴方認為應將全部囚犯釋放，而目前遭以方監禁之巴勒斯坦囚犯尚有

八千名。

228 相關新聞及報導見 Jerusalem Post, 9 February, 2005.229 “The disengagement plan can pave the way to implementation of the road map, to which we arecommitted and which we want to implement. We are prepared to actively fulfill all our obligations, andwe expect the other side to carry out all its obligations.”資料來源見 International Christians EmbassyJerusalem 網站。230 “What we declared today represents the implementation of the first part of the road map. It is a veryimportant step that could facilitate an opportunity to resume the political process and bring it back ontrack, one where the two peoples gain back hope and trust and a possibility to achieve peace.”資料來源同上。231 見路透社電，二○○五年二月二十一日。

103

夏隆與阿巴斯達成協議後不及三週，恐怖攻擊事件再度發生。二

○○五年二月二十五日晚，一名自殺炸彈客在特拉維夫一處夜總會入

口處引爆炸彈，造成四人死亡以及五十餘人受傷。聖戰組織及阿克沙

烈士旅宣稱攻擊事件係其所為，但隨後又加以否認232。以色列認定該

攻擊事件係由敘利亞幕後主導，但遭敘利亞否認。

以巴高峰會所達成之協議，除雙方同意終止武裝衝突外，也涵蓋

了以國自迦薩以及西岸五個城鎮撤離之具提承諾。二○○五年二月二

十日，以色列內閣以表決方式通過兩項重要決議：一是夏隆的迦薩撤

離方案，二是以色列安全圍牆建造路線修改計畫233。根據原先之路線

規劃，有百分之十五的西岸土地將被劃歸以色列，但修改後的圍牆將

只劃入西岸百分之六的土地。

值得注意的，迦薩原本並不屬於舊約聖經中迦南美地之涵蓋範

圍，因此撤離迦薩在理論上應不致對以色列人造成信仰上的重大衝

擊，但夏隆撤離迦薩之決定，仍引發迦薩境內以色列屯墾區居民之強

烈反對。迦薩地區的若干以色列屯墾區居民，甚至表明如夏隆執意推

動撤離計畫，彼等不惜放棄以色列公民資格而繼續留在當地屯墾區

234。

232 Haaretz–English version, 26 February, 2005.

233 相關報導見 The New York Times, 21 February, 2005.234 Haaretz–English version, 4 February, 2005.

104

至於西岸之撤離，對以色列國及以色列人而言，其負面意義顯然

更為重大。特別的是，以色列自西岸撤離之行動竟然早於迦薩地區。

二○○五年三月十六日，以色列不顧內部之反對聲浪，首先從頗具歷

史意義的西岸城鎮耶利哥（Jericho）撤離235。根據舊約聖經之記載，

耶利哥城乃昔日約書亞率領以色列人進入應許之地所攻取的第一座

城236。耶利哥城既屬迦南美地之一部分，又係以色列人在昔日迦南戰

役中旗開得勝之戰場，因此對以色列人而言，自有不容替代之地位，

如今以色列將耶利哥城首先拱手讓人，以履行其「土地換取和平」之

承諾，實令人感慨系之。

為求落實以巴高峰會之承諾，巴勒斯坦領導人阿巴斯也採取行

動，企圖安撫巴勒斯坦好戰組織，並尋求此種組織之支持從而停止恐

怖攻擊事件之發生。二○○五年三月十七日，十三個巴勒斯坦組織（包

括哈瑪斯及回教聖戰組織等）的代表在開羅就停火事宜達成內部協

議，並發表一份「開羅聲明」（Cairo Declaration），其內容涵蓋六個部

分237。

開羅聲明的第一個部分，在強調巴勒斯坦人民建立一個以耶路撒

冷為首都之主權國家之權利，以及巴勒斯坦難民重返家園之權利238。

235 路透社，二○○五年三月十六日報導。236 見舊約聖經約書亞記第五、六章。237 該聲明之全文內容，見 Palestine Media Center 網站，另見美聯社二○○五年三月十七日報導。238 “Those gathered confirmed their adherence to Palestinian principles, without any neglect, and the right of the Palestinian people to resistance in order to end the occupation, establish a Palestinian state

105

該聲明的第二部分，則是以較為抽象之表述方法，有條件同意在

二○○五年年底之前不會對以色列發動攻擊。該聲明指出，與會者同

意一個延續平靜氣氛之二○○五年方案，以換取以色列停止對巴勒斯

坦之侵略行為，以及釋放所有巴勒斯坦囚犯（Those gathered agreed on

a program for the year 2005, centered on the continuation of the atmosphere

of calm in return for Israel's adherence to stopping all forms of aggression

against our land and our Palestinian people, no matter where they are, as well

as the release of all prisoners and detainees.）。

該聲明的第三部分，主要在表明反對以色列繼續建造屯墾區以及

圍牆之立場239。至於該聲明的第四部分，則是關於巴勒斯坦內部之體

制改革240。

該聲明的第五部分，則係針對巴解組織之內部權力結構241。該聲

明的第六部分，則在強調各派系組織間相互對話之重要性，並禁止以

with full sovereignty with Jerusalem as its capital, and the guaranteeing of the right of return ofrefugees to their homes and property.”239“ Those gathered confirmed that the continuation of settlement and the construction of the wall and the Judaization of Jerusalem are explosive issues.”issues.240 “Those gathered explored the internal Palestinian situation and agreed on the necessity of completing total reform in all areas, of supporting the democratic process in its various aspects and ofholding local and legislative elections at their determined time according to an election law to beagreed upon. The conference recommends to the Legislative Council that it take steps to amend thelegislative elections law, relying on an equal division (of seats) in a mixed system, and it recommendsthat the law for elections of local councils be amended on the basis of proportional representation.”241 “Those gathered agreed to develop the Palestine Liberation Organization on bases that will be settled upon in order toinclude all the Palestinian powers and factions, as the organization is the solelegitimate representative of the Palestinian people. To do this, it has been agreed upon to form acommittee to define these bases, and the committee will be made up of the president of the NationalCouncil, the members of the PLO's Executive Committee, the secretaries general of all Palestinianfactions and independent national personalities. The president of the executive committee will convenethis committee.”

106

訴諸武力之方式解決各派系內部之爭執242。

值得注意的，開羅聲明並非以巴間之協議，而是巴勒斯坦十三個

派系及組織間的共識，因此並不能被視為此等組織對以色列所作出承

諾。但如此等組織能切實遵守此種共識，或將有助於減緩以巴間之對

立與衝突。

就以色列之立場言，該聲明的第二部分自然最具重要性。然而細

觀第二部份之內容，可知該十三個派系組織所同意者並非一種片面之

停火，而是有條件的停止武裝行動。十三個派系組織所提出之條件主

要有二，一是以色列不得再對巴勒斯坦進行武裝攻擊，二是以色列必

須釋放所有被監禁之巴勒斯坦囚犯。事實上，以色列不可能完全滿足

上述要求及條件。其次，十三個派系組織並未保證今後不會恢復對以

色列之恐怖攻擊，因此恐怖攻擊之威脅依舊存在。開羅聲明之內容經

披露後，以色列副總理歐莫特（Ehud Olmert）隨即回應表示，以國將

抑制其軍事行動，並計劃釋放更多巴勒斯坦囚犯，但不可能將全部囚

犯釋放243。

值得特別注意的，類似上述開羅聲明之休兵之議並非無前例可

循。巴勒斯坦各派系組織在二○○三年六月即曾提出一項為期三個月

242 “Those gathered felt unanimously that dialogue is the sole means of interaction among all thefactions, as a support to national unity and the unity of the Palestinian ranks. They were unanimous inforbidding the use of weapons in internal disputes, respecting the rights of the Palestinian citizen andrefraining from violating them, and that continuing dialogue through the coming period is a basicnecessity toward unifying our speech and preserving Palestinian rights.”243 CNN, 二○○五年三月十八日報導。

107

的停火承諾，但六週後即遭到破壞。因此開羅聲明能否有效抑制恐怖

攻擊行動，事實上仍難以逆料。

二、倫敦會議之國際法分析

在英國首相布萊爾邀請下，來自二十三個國家以及六個國際組織

的代表於二○○五年三月一日在倫敦出席一項國際會議。該次會議旨

在協助巴勒斯坦當局進行體制改革，為巴勒斯坦尋求國際援助，並為

回歸路徑圖鋪路244。在此之前，英國首相布萊爾曾於二○○四年十二

月二十二日抵達巴勒斯坦進行訪問，並在當天舉行的記者會中表示，

即將在倫敦舉行的中東問題國際會議並非要取代中東和平路徑圖，而

是協助巴勒斯坦當局消除恐怖主義，建立穩定的民主，進而重新啟動

路徑圖計畫。布萊爾也表示希望以色列能停止建造猶太屯墾區及隔離

牆。在此同時，以色列方面則清楚表明將不參與倫敦會議。

倫敦會議之正式名稱為「支持巴勒斯坦權力機構倫敦會議」

（London Meeting on Supporting the Palestinian Authority），與會各方同意

為巴勒斯坦當局之政治、安全改革以及社會經濟之發展提供協助，並

為巴勒斯坦在中東和平路徑圖架構下完成獨立建國之步驟達成共

識。雖然以色列並未出席此一會議，但在會議結束時所發表的一份長

達十七頁的公報245中也同時呼籲以色列履行其在路徑圖架構下之義

244 路透社，二○○五年三月一日報導。245 Conclusions of the London Meeting on Supporting the Palestinian Authority, 1 March 2005; 內容

108

務。布萊爾在會議結束後的記者會中表示，與會各方已就巴勒斯坦建

國所需之基石（foundation stones）達成一致，且國際社會亦同意一個

可生存（viable）的巴勒斯坦國須有完整之領土及有效運作之機構。

倫敦會議與中東和平路徑圖之間的關連性及相容性究竟如何，乃

一值得首先探究之問題。在會議的公報中，與會者重申對中東和平路

徑圖之信守，並呼籲衝突雙方尊重、支持路徑圖所揭櫫之各項義務，

而倫敦會議即係在此一架構下協助巴勒斯坦當局246。值得注意的，路

徑圖中固然規劃了在特定階段應召開相關國際會議，但此類路徑圖架

構下之國際會議，與倫敦會議之性質並不相同，因此倫敦會議之召開

及其內容，實不易在路徑圖架構下予以適當定位。

倫敦會議之與會者在公報中重申依照聯合國安理會第二四二

號、三三八號、一五一五號決議以達成一公正的、全面性及持久性之

解決。與會者也重申前述阿拉伯和平倡議之重要性，並敦促各方落實

此一和平倡議247。

倫敦會議之召開，適逢前述二月二十五日特拉維夫恐怖炸彈攻擊

事件發生不久。與會者在會議公報中一致譴責該攻擊事件，並表達終

見 Foreign and Commonwealth Office 網站。246 “Participants in the meeting reaffirmed their commitment to the Roadmap. They urged all parties tothe conflict to respect and uphold the obligations set out there. The London Meeting will help thePalestinian Authority in this context.”247 “They also reaffirmed the importance, as noted in the Roadmap, of the initiative of Crown PrinceAbdullah–endorsed by the Beirut Arab League Summit. Participants urged all concerned to takeforward this initiave.”

109

止恐怖攻擊之決心。另一方面，與會者對於以巴雙方近來所採取之步

驟，包括在前述二月八日於埃及 Sharm el-Sheikh 之高峰會中所取得之

進展表示歡迎。

對於以色列之單邊行動計畫，倫敦會議的與會者也表達了一致性

的立場與態度。與會者對於單邊行動計畫作為路徑圖架構下邁向兩國

願景的一項步驟表示歡迎。彼等支持「四方」之立場，即以色列必須

從迦薩全面撤離，且此種撤離必須「依照與路徑圖相符合之方式」（in

a manner consistent with the Roadmap）為之，且以巴雙方應就加薩撤離

事宜進行密切協商。與會者重申，該單邊行動計畫之推動應依照國際

法，且不應妨礙最終地位之協商（Participants reaffirmed that the

disengagement plan should take place without prejudice to final status

negotiations, and in accordance with international law）。但值得特別注意

的，倫敦會議之公報中並未提及西岸之撤離。

在倫敦會議之公報中，也涵蓋了一份由巴勒斯坦當局所提出之體

制改革聲明（Palestinian Authority’s declaration on institutional

renewal）。巴勒斯坦當局固然有意展現其改革決心與規劃，但更重要

的應在藉此爭取國際奧援。巴勒斯坦當局再該聲明中勾勒了體制改革

的三大項目，包括治理（governance）、安全（security）以及經濟發展

（economic development），而在該三大項目之下，又臚列了更為細部

110

之規劃。

事實上，巴勒斯坦之體制改革原本即屬中東和平路徑圖架構下之

一環，因此該體制改革聲明之提出，無意再度正面回應路徑圖所規劃

之和平方案。值得特別注意的，巴勒斯坦之體制改革，乃巴方在路徑

圖架構下第一階段（Phase I）所應推動完成之工作項目。

倫敦會議公報的最後部分，則列舉了一系列國際社會之承諾

（International Community Commitments），而此類承諾大抵係針對上述

巴方體制改革聲明中所涵蓋之三大項目。由於與會者包括相關之國際

組織，因此該等承諾大致均具有援助性質，尤其在經濟發展之項目方

面。至於承諾提供各項援助之主體，則包括歐盟、美國以及世界銀行

（The World Bank）等。

倫敦會議的公報中另外提到一項有關安全之具體規劃，即由美國

組成一個協調小組，與巴勒斯坦當局密切配合以監督巴方安全體系之

重整。其目的在協助巴方履行其在路徑圖第一階段中應負擔之安全義

務，同時達到終止暴力行動之目標。為此美方已指派一將領擔任該小

組召集人，但其成效如何則仍待觀察。

雖然以色列拒絕出席倫敦會議，但與會者在強調巴勒斯坦當局應

信守路徑圖承諾的同時，仍呼籲並期待以國採取在路徑圖架構下相對

111

應之行動248。但由於以色列並非倫敦會議之與會者，因此會議中涉及

以色列之部分，對於以國應無拘束力可言，除非以色列願意接受其內

容。

從倫敦會議的召開及其公報看來，中東和平路徑圖之推動時程已

受到相當程度之延宕，即使該路徑圖以重新啟動，但至多仍停留在第

一階段。其次，路徑圖第一階段首要目標之一，乃在終止恐怖攻擊行

動，而倫敦會議在動員國際社會援助巴勒斯坦的同時，並未相對要求

巴方在終止恐怖攻擊之問題上提出更具體之承諾及作法。就此一觀點

而言，倫敦會議似乎刻意淡化了制止恐怖攻擊行動在和平進程中的關

鍵性地位。

在倫敦會議中，「四方」也發表了一份聲明249。聲明中要求以巴

雙方各自履行在路徑圖架構下之義務，以恢復和平進程。值得特別注

意的，「四方」同意基於未來巴勒斯坦國生存之需要，該巴勒斯坦國

在西岸應擁有相連之領土250。此一主張的提出，似乎在暗示以色列在

西岸之撤離問題上應作出更大之讓步。

阿拉伯世界的領導人於二○○五年三月二十二及二十三日在阿

248 “The participants in the London Meeting recognized that the implementation of the commitmentsmade by the Palestinian Authority would constitute a major step in implementing its Roadmapcommitments. At the same time participants urged and expect action by Israel in relation to its ownRoadmap commitments.”249 聲明內容見 Jerusalem Media & Communication Centre 網站。250 “Quartet members agree on the need to ensure that a new Palestinian state is truly viable, includingwith contiguous territory in the West Bank.”

112

爾吉利亞舉行高峰會議，而在會議的最後公報251中，與會者同意會重

新推出前述二○○二年貝魯特阿拉伯高峰會中所提出之和平方案。在

上述公報中，阿拉伯國家領導人也強調，以色列撤出巴勒斯坦領土之

行為必須是中東和平路徑圖架構下之一環，且須符合前述 Sharm

el-Sheikh 以巴高峰會之共識252。在該高峰會中約但原本提議阿拉伯國

家先與以色列建立正常關係，但遭到其他與會國之反對與否決。針對

阿拉伯國家重提前述和平倡議，以色列隨即作出回應表示拒絕，顯示

以國對阿拉伯和平倡議所持之立場已有所變更。然而必須澄清的是，

以國拒絕該和平倡議並不當然等同於拒絕路徑圖，兩者仍不能全然相

提並論。

三、國際法是安全與穩定之基礎？

復國前的猶太人歷經飄流與殘害，復國後的以色列則又陷入腹背

受敵之困境。目前爭端各方大抵均有謀求和平之意願與腹案，但與初

期和平方案比較已有實際距離與差異。大致而言，爭端各方在若干關

鍵問題上所持之立場與主張均已有所退讓，而交集面亦逐漸明朗。

中東地區的動亂，早在國際法出現以前即已存在；而在中東問題

的解決上，國際法所能發揮之作用似乎十分有限。一九四八年以色列

251 該次高峰會之最後公報內容，見 Algiers Post, 25 March, 2005; 另見路透社，二○○五年三月二十三日相關報導。

252 “They underlined that any unilateral Israeli withdrawal from Palestinian territories should be part ofthe Roadmap peace plan and in line with the Sharm El Sheikh understandings.”

113

的復國以及未來巴勒斯坦國的可能建立，固然涉及國際法上之承認問

題。而耶路撒冷的法律地位以及以色列與周邊國家之疆界劃定，從國

際法觀點而言仍屬尚未完全解決之問題。

第一次中東戰爭以來的幾度軍事衝突，均涉及戰爭國際法上之原

則。以色列在其佔領區所採取之種種措施，引發了日內瓦保護戰時平

民公約以及國際人道法之適用問題。至於巴勒斯坦恐怖組織的攻擊行

動，涉及國際法上自衛權的行使以及相關的防恐公約。此外，在漫長

而曲折的謀和過程中，已經累積了眾多條約或相關協定，而此類條約

或協定均屬國際條約法之規範範圍。

在中東問題的處理上，國際法究竟扮演何種角色？一九九七年十

一月俄羅斯聯邦曾向聯合國提出一份建議性的＜中東和平與安全準

則＞（A Code of Peace and Security in the Middle East）253，其中特別強

調「國際法是安全與穩定之基礎」254，其理由為「信守雙邊、多邊條

約與協定乃和平解決中東衝突所必需者」255。此種認知容或有一定的

理由，但似乎將複雜的中東問題過於簡單化，也似乎高估了國際法的

價值。較為持平的說法似乎應該是：中東問題「涉及」諸多國際法之

層面，但國際法在中東問題的「解決」上所能發揮之作用實屬有限。

253 Letter dated 5 November 1997 from the Permanent Representative of the Russian Federation to theUnited Nations addressed to the Secretary-General, Annex; A/52/570, S/1997/854.254 “International law is the basis of security and stability…”255 “[C]ommitment and continuity with respect to bilateral and multilateral treaties and agreements isvital for a peaceful settlement to the Middle East conflict.”

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二○○三年美英聯軍攻佔伊拉克的行動，進一步改變了中東的情

勢，而海珊政權的崩潰，似乎也減緩了以色列外來的潛在威脅。隨著

以色列與周邊回教國家間陸續達成和平協議，現階段中東問題似乎已

轉而聚焦於以巴衝突，而恐怖攻擊活動則是通往和平之途的一大障

礙。

目前已知的種種中東和平方案，幾乎都是以「建國」作為重要的

因素與指標。析言之，從以色列的建（復）國到巴勒斯坦的建國，「建

國」似乎既是通往和平的目標也是手段。彷彿將「建國」這一因素抽

離，中東和平就永遠無法來到。而前述巴裔美籍學者薩伊徳在一九九

三年第一次奧斯陸協議簽訂後，認為巴勒斯坦國與以色列國兩不相干

的和平構想已行不通，轉而呼籲並主張成立由巴勒斯坦與以色列兩個

民族所組成之單一國家，由以巴人民共享土地256。

巴勒斯坦究竟應建立一個抑或兩個主權國家？這是一個可供辯

論的選擇題。值得深思的是，中東以及世界和平的推動，是否只能在

「主權國家」與「國家主權」的國際法概念框架下尋找出路？「國家」

與「主權」的概念究竟是推動世界和平的助力抑或阻力257？

柒、結論

中東和平路徑圖架構下之和平規劃，包含兩項不可或缺之要素，

256 參二○○三年九月廿七日聯合報 A14 頁報導。257 參王志文，註 26 前揭文，頁 50 以下。

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第一是以巴雙方均須履行一定之「義務」，第二是在諸多中東問題之

解決上另須透過以巴雙方之「談判協商」來完成。就「義務」面而言，

該路徑圖雖明定以巴雙方應「平行」（in parallel）履行相關義務，但

細究之，雙方之義務似乎並無明顯之對稱性。本文以為，在該路徑圖

之架構下，似乎以色列方面所須作出之讓步較多，其中最重要者，包

括拆除、凍結屯墾區，撤出佔領區、結束自一九六七年以來之佔領，

以及採取措施改善人道主義狀況等。而巴勒斯坦方面最主要之義務，

乃在制止對以色列所進行之恐怖攻擊，至於路徑圖中所規劃之巴勒斯

坦體制改革，嚴格而論並非巴方的一種「讓步」。

就相關之「談判協商」面而言，該路徑圖所暴露之問題更多。根

據路徑圖之規劃，必須「四方」與以巴雙方「諮商」並舉行國際會議，

且經由國際會議發起的「以巴接觸過程」（a process of Israeli-Palestinian

engagement）才可能導致巴勒斯坦國之建立。在路徑圖之規劃架構下，

若無以色列之參與及同意，巴勒斯坦將難以實現其建國目標。如前所

述，促成巴勒斯坦的獨立建國乃中東和平路徑圖所規劃之首要目標，

而事實上在該路徑圖之架構下完成建國，對巴勒斯坦方面而言最為有

利，因為可以獲得「四方」以及國際社會之支持。然而由於恐怖攻擊

行動仍未止息，再加上一連串預期之外的事件發生，揆諸種種現實，

巴勒斯坦於近期內在該路徑圖架構下完成建國之可能性已微乎其

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微。在此一情況下巴勒斯坦當局如執意建國，似乎只有片面宣布獨立

一途，如此雖可能獲得阿拉伯世界之承認，但並不能得到包括美國及

以色列之支持。如勉強宣布獨立，只會導致以巴雙方進一步的衝突與

對抗。果係如此，則中東和平路徑圖反倒可能成為巴勒斯坦建國之障

礙，這或許是該路徑圖原創者始料不及之處。

以巴未來的邊界、屯墾區與難民之處置以及耶路撒冷之地位等，

均屬困難度極高之問題，且牽涉之國際法層面既廣泛又複雜。路徑圖

固然點出了問題的所在，但卻將解決之道大抵交由以巴雙方透過談判

協商之方式達成。此類問題之複雜性固不待言，然而更不容忽視者，

即此類問題均不可能先於巴勒斯坦建國問題而獲得解決。根據中東和

平路徑圖之規劃，巴勒斯坦如不能完成建國，則上數種種問題之解決

將更加遙遙無期。

國際法院就以色列所築圍牆作成之諮詢意見案，是中東問題第一

次進入國際法院之司法程序，因此該諮詢意見案仍具有國際法上之重

要意義。然而國際法院在該案中所作成之諮詢意見，對於中東和平路

徑圖之推動似乎並未造成任何實質上的直接影響。不可否認的，該諮

詢意見肯定了路徑圖在解決中東問題進程中的特殊地位。但築牆事件

不過是長久以來以巴衝突與中東情勢發展過程中的一個片段，而國際

法院就此一片段部份進行切割式的司法處理，固然凸顯了以巴衝突所

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涉及之若干國際法問題，但對於中東問題的解決似乎並無明顯之助

益。又由於聯合國大會僅要求國際法院就興建該圍牆之法律後果發表

諮詢意見，因此也無足夠之法律空間就恐怖攻擊對以色列造成之生存

威脅進行較為完整之司法考量。

此一國際法院諮詢意見案之進行及結論，固然對巴勒斯坦有利，

但由於諮詢意見之本身並不具國際法上之拘束力，再加上以色列已表

明拒絕接受國際法院在該案所作之斷定，且仍將繼續進行圍牆之興建

工程，導致以巴間之對峙及緊張情勢再度升高。因此從某種角度觀

察，以色列與巴勒斯坦已經由於該諮詢意見案而陷入「雙輸」之局面。

以色列單邊行動計畫的推出，雖還不至於造成中東和平路徑圖的

完全「破局」，但至少已經大幅改變了路徑圖所規劃之步調。未來以

巴雙方能否重新回歸路徑圖所規劃之和平方案，實無從遽予判斷，而

巴勒斯坦領導人阿拉法特之死亡，也為複雜的中東情勢投入新的變

數。固然單邊行動計畫之推動亦正面臨內部及外部之阻力，但就目前

情勢觀察，以色列顯然無意重返路徑圖之框架。中東情勢之發展，與

當初路徑圖所規劃之預期目標已相去甚遠，一切彷彿又回到原點。

在中東和平路徑圖推出之前，有關解決中東問題之種種和平方

案、協議以及談判早已不勝其數。若在此一歷史背景之認知基礎上觀

察該路徑圖所規劃之和平方案，不難看出國際間對於有朝一日中東和

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平的可能到來仍抱持希望。然而在此同時，中東和平路徑圖之推出也

無異宣告以往各方為中東和平所付出之努力顯然成效不彰甚或已歸

於徒然。

「列國為什麼妄圖叛亂，萬民為什麼作虛空的策劃？」（Why do

the nations conspire and the peoples plot in vain?）258這種對世局的獨到觀

察與洞悉，是否正生動反映在以巴衝突及中東問題上？而國際社會所

大力推動的中東和平路徑圖，是否也會隨同以往所提出的其他種種和

平方案黯然步入歷史？

後阿拉法特時代以巴雙方能否重新回歸路徑圖，已經成為國際間

高度關切之問題，且被國際社會普遍視為中東和平進程之指標。然而

事實上，縱使回歸路徑圖亦不當然意味以巴衝突的全然化解或中東問

題之徹底解決，因為路徑圖並未直接觸及諸多「永久地位問題」之解

決，僅強調此等問題應尤以巴雙方透過協商達成最後之協議。然而雙

方在永久地位問題上之歧見仍深，因此即使巴勒斯坦建國成功甚或恐

怖攻擊行動不再，仍無法確保雙方在永久地位問題的協商上必然有所

進展。

258 舊約聖經詩篇第二篇第一節現代中文譯本，英譯部分採 New International Version。