Is NPM Dead or Transformed?: Exploring of Thai Public Sector · ภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM)” เพื่อให้เป็นชื่อที่รับรู้กันโดยทั่วไป

C H A P T E R 2

คณะรฐศาสตรและนตศาสตร มหาวทยาลยบรพา

73

จดจบหรอการกลายรางของการจดการภาครฐแนวใหม: บทส ารวจภาครฐไทย

Is NPM Dead or Transformed?: Exploring of Thai Public Sector

ภสนนท พวงเถอน*

Passanan Phuangthuean

* อาจารย ดร., ภาควชารฐประศาสนศาสตรศาสตร คณะรฐศาสตรและนตศาสตร มหาวทยาลยบรพา Lecturer, Ph.D., Department of Public Administration, Faculty of Political Science and Law, Burapha University

ภสนนท พวงเถอน

วารสารการเมอง การบรหาร และกฎหมาย ปท 10 ฉบบท 2

74

บทคดยอ แนวคดทางรฐประศาสนศาสตรทมอทธพลอยางมากในชวงปลายศตวรรษท 20 กคอ การจดการภาครฐแนวใหม เนองจากสรางปรากฎการณทงในฐานะแนวคดทถกกล าวถงผาน งานเขยนจ านวนมากและการน าไปปฏบตใชในประเทศตางๆ ทงประเทศทพฒนาแลวและประเทศก าลงพฒนา เชนเดยวกบประเทศไทยทรบเอาแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM) มาเปนกรอบในการปฏรประบบราชการ โดยเฉพาะในชวงรฐบาล นายทกษณ ชนวตร ซงไดน าเทคนควธการบรหารงานสมยใหมมาใชอยางฉบพลน ตางกบรฐบาลอนๆ ในอดตทเคยพยายามปฏรประบบราชการมากอน จนปจจบนน การปฏรประบบราชการผานมาเกอบยสบปแลว การศกษานจงไดส ารวจการเขามาในประเทศไทยของแนวคด NPM และผลกระทบจากแนวคดโดยน าขอวพากษทางวชาการทสะทอนประเดนปญหาทพบในประเทศก าลงพฒนาสวนใหญมาวเคราะหกรณประเทศไทย อนจะชวยถอดบทเรยนถงจดออนของแนวคด เงอนไขในการน าแนวคดนนไปใชในทางปฏบต และทางออกในการแกไขปญหาชองวางระหวางทฤษฎและโลกปฏบต เพอทจะตอบค าถามวา แนวคด NPM ไดหมดอทธพลไปโดยสนเชงหรอไดปรบเปลยนไปเปนแนวคดใหมแลว ทงน จะไดเปนการสรางองคความรใหมใหตอยอดตอไป ตามสถานภาพการเปนศาสตรประยกตของรฐประศาสนศาสตร ค าส าคญ: การจดการภาครฐแนวใหม, การปฏรปภาครฐ, ประเทศไทย, ระบบราชการ, รฐประศาสนศาสตร

C H A P T E R 2


75

Abstract The highly influential public administration concept of the late 2 0 th century was the New Public Management (NPM) since it created crucial conceptual phenomena as discussed through numerous article and practices in many developed and developing countries. Similarly, Thailand adopted the NPM concept as a framework for bureaucratic reform. Likewise, the government of Thailand had brought this NPM as the government management and reform as especially seen in the government of Thaksin Shinawatra, who applied this modern management reform in Thailand after unsuccessful effort to reform the bureaucracy in the past. At present, the reform took over the past twenty years. This study explored the introduction of NPM concepts into Thailand and the implications of the concept by gathering academic critiques that reflected key issues in most developing countries to analyze the current issue in Thailand. This will help illustrated the key weaknesses of the particular concept, conditions on how to implement the concept into practice in order to solve the problems and bridge the gap between theoretical and practical ways. In addition, the findings, to response to the question, showed whether the NPM concept has completely been transformed into a new concept, and this would also be the creation of new continuous knowledge subject to the applied science of public administration. Keywords: New Public Management, Public sector reform, Thailand, Bureaucracy, Public Administration



76

บทน า นบต งแต Woodraw Wilson (1887) จดประกายใหมองคความรส าหรบการปฏบตงานภาครฐเพอเพมประสทธภาพการท างานในหนวยงานตางๆ อนจะสงเสรมใหเกดการพฒนาประเทศชาตตอไปได การศกษาการบรหารจดการภาครฐจงเรมตนขนในฐานะสาขาวชาหนง (As a field of study) ทเรยกวา “Public Administration” หรอ “รฐประศาสนศาสตร” ในภาษาไทย ตงแตป ค.ศ. 1887 ทบทความ The Study of Administration ของ Wilson เผยแพรออกมาจนถงปจจบน (ค.ศ. 2018) นบเปนเวลากวา 130 ปทรฐประศาสนศาสตรสรางสมองคความรในรปของทฤษฎ แนวคด และหลกการตางๆ อกทงยงเ กดการเรยนรผาน การน าไปใชในการบรหารจดการภาครฐเรอยมา ซงพฒนาการดงกลาวเปนองคความรทไดรบ การพจารณาจดแบงหมวดหมไดหลากหลายมมมองทงในดานเนอหาและในดานความรวมสมย การจดหมวดหมทส าคญไดแกทศนะของ Nicholas Henry (1975) ทแบงพฒนาการของ รฐประศาสนศาสตรในรปของ Paradigm หรอกระบวนทศน ออกเปน 5 กระบวนทศน ไดแก 1) การบรหารแยกจากการเมอง (Politics – Administration Dichotomy, 1900-1926) 2)หลกการบรหาร (The Principles of Administration, 1927-1937) 3) รฐประศาสนศาสตรค อ ร ฐ ศ า ส ต ร ( Public Administration as Political Science, 1 9 5 0 - 1 9 7 0 ) 4) รฐประศาสนศาสตรคอ การจดการ (Public Administration as Management) และ 5 ) ร ฐประศาสศาสต รค อ ร ฐประศาสนศาสต ร ( Public Administration as Public Administration, 1970 - ปจจบน) จนในเวลาตอมา Nicholas Henry (2004 และ 2013) ไดเพมกระบวนทศนท 6 เขามาคอ รฐประศาสนศาสตรคอธรรมาภบาล (Governance, 1990 – ปจจบน) รฐประศาสนศาสตรในฐานะองคความรหรอสาขาวชามจดรวมกนทนาสนใจประการหนงคอ การเปนศาสตรประยกต (Applied science) ทจ าเปนตองน าแนวคดทฤษฎนนๆ ไปสการปฏบตจรง (Practice) ในหนวยงานภาครฐ แลวเกดการเรยนร วเคราะหวจารณ และการหาทางแกไข อนจะชวยใหเกดการตอยอดทางความคดไมสนสด และเมอพจารณาถงแนวคดทฤษฎ ทผานมาของรฐประศาสนศาสตร แนวคดทมการกลาวถง ถกเถยง อภปราย ตลอดจนน ามาสโลกแหงการปฏบต ในวงกวางนน กคอ แนวคดการจดการภาครฐแนวใหม ( New Public Management) หรอ NPM ทท าใหนกวชาการ บางคนกลาววา NPM เปนทมาของการเปลยน

C H A P T E R 2


77

กระบวนทศน (Paradigm shift) จากกระบวนทศนดงเดมของรฐประศาสนศาสตรสกระบวนทศนใหมท สรางการเปลยนแปลงหลายประการ (Osborne, 2006; Hughes, 2003) และ NPM ไดแสดงใหเหนถงความสมพนธระหวางทฤษฎและโลกแหงการปฏบตจรงไดเปนอยางด ดงท Gow และ Dufour (2000) อธบายวา NPM เปนหนทางใหมในการศกษาและการจดการองคการภาครฐ ฉะนน NPM ทงในแงกจกรรม (As activity) และแงหลกวชาการ (As discipline) จงแตกตางจากการบรหารงานภาครฐแบบเดมทผานมา จดเรมตนของ NPM NPM เรมปรากฏขนจาก “การปฏรป (Reform)” ระบบบรหารจดการภาครฐในประเทศตะวนตกซงประเทศนวซแลนดนบเปนประเทศทรเรมด าเนนการปฏรปภาครฐอยางสมบรณแบบ เปนประเทศแรกดวยการสรางกรอบทางทฤษฎเพอปฏรปการใหบรการสาธารณะ โดยน าทฤษฎทางการจดการและเศรษฐศาสตร อนประกอบดวย ทฤษฎทางเลอกสาธารณะ (Public choice theory) การท าสญญาจาง (Contracting) การเงน (Finance) การบญช (Accounting) และการจดการ (Management) ผสานรวมเขามาเปนแนวทางใหมทจะปรบปรงการท างานของภาครฐใหมประสทธภาพมากยงขน (Mathiasen, 1996) และเปนแบบแผนในการปฏรปภาครฐของกลมประเทศแองโกล-แซกซอน องกฤษ ออสเตรเลย และบางสวนของอเมรกาจนกลายเปนประเทศตนแบบทขยายอทธพลการปฏรปภาครฐออกไปอยางกวางขวาง Minogue (2000) ไดกลาวถงสาเหตทประเทศเหลานนจ าเปนตองมการปฏรปไวอยางนาสนใจวา เมอรฐบาลเขาแทรกแซง ความเปนอสระในการด าเนนกจการและสรางการพงพาตางๆ ของประชาชนไว อกทงยงเปนผก าหนดลกษณะและการด าเนนกจกรรมนนดวยตนเอง ท าใหภารกจทรฐบาลด าเนนงานอยมขอบขายมากมาย แตภารกจเหลานนกลบไมไดรบการดแลจดการอยางทวถงหรอมประสทธภาพประสทธผล จนในทสดรฐบาลตองแบกรบภาระไวเอง ขณะทประชาชนกไมมโอกาสเรยกรองใหไดรบการตอบสนองความตองการอยางทควรจะเปน รฐบาลมกใชวธการขยายหนวยงานออกไปเรอยๆ (Over-extended state) พรอมกบผน าและกลมผมอทธพลตางแสวงหาโอกาสจากกจกรรมของรฐเพอผลประโยชนและรายไดของตนเอง ในทสดแลว เมอบรการสาธารณะตางๆ ถกละเลยมากยงขน จงเกดกระแสขอเรยกรองใหปรบปรงการท างานของรฐบาลอยางเรงดวนจากหลายฝายทงภายในและภายนอกรฐนนๆ



78

สวนในทางวชาการนน NPM ถอก าเนดจากการท Christopher Hood (1991) ศกษาลกษณะการปฏรประบบบรหารงานภาครฐของประเทศความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ในชวงทศวรรษ 1980 เมอไดส ารวจและเปรยบเทยบการเปลยนแปลงรปแบบการบรหารงานทแตละประเทศไดด าเนนการไปแลว จงสรปความเหมอน (Similarities) จากการปฏรปออกมา 7 แนวทาง พรอมทงใหขอสงเกตถงความแตกตางในเวลาเดยวกนและเรยกแนวทางเหลานนวา “การจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management: NPM)” เพอใหเปนชอท รบรกนโดยทวไป Christopher Hood (1995) ใหเหตผลในการตงชอนวา ตองการใหเหนถงการเปลยนรปแบบการจดการภาครฐและสรางการรบรเขาใจตรงกน แทนการเรยกชอเฉพาะของแตละประเทศ เชน ฝรงเศสม “Project de Service”, องกฤษม “Next Step”, แคนาดาม “Public Service 2000” เปนตน สถานภาพและหลกการ นกวชาการสวนใหญมความคดเหนทหลากหลายเกยวกบสถานภาพของ NPM เชน OECD, Barzelay, Osborne and Gaebler ม อ ง ว า NPM เ ป น ก ร ะ บ ว น ท ศ น ใ ห ม (New paradigm) ส าหรบการจดการภาครฐ ในขณะท Mathiasen (1996) มองวา NPM อปมาเหมอนสตรท าเคก (A cake recipe) กลาวคอ เปนชดของวธปฏบตทสามารถถายทอดจากวฒนธรรมหรอระบบการเมองแบบหนงไปสอกแบบหนงได ขณะท Hood (อางถงใน Barzelay, 2000) มองวา NPM เปนหลกความเชอ (Doctrinal beliefs) ทน ามาลดทอนความนาเชอถอของการบรหารงานภาครฐยคกาวหนา (Progressive Public Administration: PPA) อยางไรกตาม แมวาจะมมมมองทแตกตางกนในการก าหนดสถานภาพของ NPM แตกสามารถสรปไดวา NPM เปนกลมของแนวคดทมกรอบการท างานส าหรบภาครฐเพอสรางการปรบปรงหรอปฏรปใหเกดผลสมฤทธทางการบรหาร

C H A P T E R 2


79

บทความเรอง Public Management for all Seasons? ท Christopher Hood เขยนไวในป 1991 สามารถอธบายใหเหนถงหลกการของ NPM ไดเปนอยางด โดยหลกการนนประกอบดวย 1. การจดการแบบมออาชพ (“Hands- on professional management” in the public sector) โดยอาศยการควบคมของผบรหารทมอสระในการจดการ (Free to manage) มความคลองตว ชดเจน สขมรอบคอบ และมความพรอมรบผดตองาน (Accountability) 2. การมมาตรฐานและระบบการวดผลงานท ชดเจน (Explicit standards and measures of performance) เปาหมาย จดมงหมาย และตวชวดความส าเรจตองก าหนดใหชดเจน สามารถวดไดในเชงปรมาณ เพอใหเกดการรบผดชอบตอผลงานและประสทธภาพ 3. การมง เนนทการควบคมผลผลต (Greater emphasis on output controls) มากกวาวธการโดยการจดสรรทรพยากรและการใหรางวลตอบแทนตองเชอมโยงไปกบผลงานทออกมา ยกเลกระบบราชการแบบรวมศนย 4. การปรบเปลยนหนวยงานใหแยกเปนหนวยยอย (Shift to disaggregation of units in the public sector) ไมควรสรางหนวยงานขนาดใหญ และไมควรใช U-form management system ควรด าเนนการใหมการกระจายอ านาจดานงบประมาณ ตดตอกบหนวยงานอนตามหลกคสญญา (Arms-length) และท าใหหนวยงานมความสามารถในการจดการ ควรแยกสวนระหวางฝายจดหาบรการและสนคาสาธารณะ (Provision) ออกจากฝายผลต (Production) นอกจากนควรใชประโยชนจากการท าสญญา (Contract) หรอแฟรนไชส (Franchise) 5. การเพมการแขงขนในภาครฐ (Shift to greater competition in public sector) โดยอาจใชวธการท าสญญา (Contract) หรอการประมลงาน (Tendering) ซงการแขงขนจะชวยลดตนทนและเพมมาตรฐานใหดยงขน 6. การหนมาใชวธการปฏบตงานแบบเอกชนในการจดการ (Stress on private-sector styles of management practice) ควรป รบใหม ความย ดหย น ใ ช เทคนคการประชาสมพนธ และเครองมอทางการจดการในลกษณะปองกนแบบเอกชน



80

7. การสรางความมวนยและความประหยดการใชทรพยากร (Stress on greater discipline and parsimony in resource use) โดยตองมการตรวจสอบความตองการใชทรพยากร พยายามลดตนทนและท างานใหไดผลมากขณะทใชทรพยากรใหนอยลง (Do more with less) นอกจากน ยงมหลกการอนๆ ของ NPM ทมนกวชาการเสนอไว เชน Ferlie, Pettigrew, Ashburner and Fitzgerald (1996 อางถงใน Christensen & Lægreid, 1999) ทอธบายวา NPM จ าแนกออกเปน 4 ตวแบบ ดวยกน คอ 1) ตวแบบการขบเคลอนประสทธภาพ (The efficiency drive) 2) ตวแบบการลดขนาดองคการและการกระจายอ านาจ (Downsizing and decentralization) 3) ตวแบบการคนหาความเปนเลศ (In search of excellence) และ 4) ตวแบบการมงบรการสาธารณะ (Public service orientation) นอกจากน พวกเขาไดสรปวา NPM เปนการเปลยนแปลงเชงสถาบนขนาดใหญ ทสงผลถงการวางแผนการใชจายและ การจดการทางการเงน (Expenditure planning and financial management) การบรการของภาครฐและแรงงานสมพนธ (Civil service and labor relations) การจดซอจดจาง (Procurement) การจดองคการและระเบยบวธทน ามาใช (Organizing and methods) ตลอดจนการตรวจสอบและประเมนผล (Audit and evaluation on a government-wide-basis) กลาวคอ NPM จะสรางการเปลยนแปลงในทกกระบวนการของการจดการ ตงแตการ น าปจจยเขาสองคการ การผลตและแปรรปจนไดผลผลตออกสภายนอก เมอพจารณาหลกการของ NPM จากหลากหลายแหลงขอมล ท าใหพจารณาไดวา ขอบขายของ NPM นน ประกอบดวย 3 สวนส าคญ คอ 1) การปรบโครงสรางองคการ (Organizational restructuring) ใหทนสมย 2) การใชกลไกตลาด (Use of market type mechanism) ในการขบเคลอนการปฏบตงานและ 3) การมงทผลการปฏบตงาน (Focus on performance) เปนเปาหมายหลก (Hague, 2001)

C H A P T E R 2


81

การสงออกในรปแบบการปฏรปการจดการภาครฐและการเขามาในประเทศไทย ความสนใจตอ NPM ในทางวชาการปรากฎขนหลงมการปฏรปภาครฐในประเทศตางๆ โดยเรมตนจากประเทศทพฒนาแลวและขยายสประเทศก าลงพฒนา จนกลายเปนกระแสนานาชาต ( International trends) (Hood, 1991 , 2000 ; Hood & Lodge, 2004) หรอ พาราไดมคลนลกใหม (New wave paradigm) (Osborne & Gaebler, 1992; Borins 1994; Hughes, 1998) ทท าใหเกดขอถกเถยงเกยวกบการปฏรปภาครฐภายใตกรอบแนวคด NPM ตามมามากมาย การศกษาการปฏรปการจดการภาครฐของกลมประเทศทพฒนาแลวของ Christopher Pollitt (2013; 2004; 2001) ทท าการศกษาเชงเปรยบเทยบมากวา 30 ป จนไดขอสรปทนาสนใจวา ในชวงตนทเรยกวาเปนคลนลกแรกของ NPM ยงไมไดมการวดหรอประเมนผลการปฏรปภาครฐอยางชดเจน ตรงนจงเปนเหตใหแนวทางการปฏรปภาครฐดวย NPM ขยายไปยงประเทศตางๆ บนพนฐานความเชอทวา NPM เปนทางออกทดทางออกหนง จนการศกษาตอๆ มาของเขาทขยายไปยงประเทศอนๆ ในกลม OECD กพบขอสงเกตทนาสนใจวา แทจรงแลว แนวทางการปฏรปทเกดขนของประเทศตางๆ มความแตกตางหลากหลายกนไป ทงนเปนเพราะบรบทของแตละประเทศมลกษณะเฉพาะตว การน าเทคนควธการของ NPM มาใชจงประสบผลตามมาแตกตางกน บางกส าเรจ บางกลมเหลว แตสดทาย สงทมความคลายคลงกนมากคอ การไดรบอทธพลจากองคการระหวางประเทศอยาง PUMA ธนาคารโลก และคณะกรรมาธการยโรป ขณะทการศกษาการปฏรปภาครฐในกลมประเทศก าลงพฒนาพบวา เรมตนขนในชวงตนศตวรรษท 19 จากปญหารวมศนยอ านาจทางการบรหารของรฐบาลเปนส าคญ โดยแนวทางทประเทศก าลงพฒนารเรมใชเปนอนดบแรกคอ การท าใหกจการของรฐเปนแบบเอกชนหรอการแปรรปรฐวสาหกจ (Privatization) การลดขนาดบคลากรและจ านวนหนวยงานภาครฐลง (Downsizing or retrenchment) ซงในกรณประเทศไทยนน รฐบาลในอดตทผานมาหลายรฐบาลตางใชสองแนวทางไมตางกบประเทศทก าลงพฒนาอนๆ เพยงแตยงไมถอวาเปนการปฏรปภาครฐ จนกระทงประเทศไทยประสบปญหาเศรษฐกจทเรยกวา วกฤตการณตมย ากงในป ค.ศ. 1997 (พ.ศ. 2540) ซงกลายเปนชนวนเหตส าคญอนน ามาสการปฏรปภาครฐอยางจรงจง โดยหนมาสรางสมรรถนะในการรบมอกบระบบเศรษฐกจในยคโลกาภวตนไปพรอมๆ กบการปรบปรงคณภาพการใหบรการสาธารณะและการเพมประสทธภาพทางการบรหาร ทงน เมอวเคราะห



82

มลเหตส าคญทประเทศไทยเกดการปฏรปภาครฐตามแนวทาง NPM สามารถแยกเปนสองสวน ทตางเกยวโยงซงกนและกน ไดแก ปจจยภายนอกและปจจยภายใน กลาวคอ 1) ปจจยภายนอก ไดแก อทธพลและแรงกดดนจากจากองคการระหวางประเทศอยางธนาคารโลก (World Bank) และกองทนการเงนระหวางประเทศ ( International Monetary Fund: IMF) ในฐานะผใหกเงนรายใหญ เมอครงประเทศไทยประสบกบวกฤตเศรษฐกจตมย ากง การยนเงอนไขตามกรอบฉนทามตวอชงตน (Washington Consensus) ผานรายการนโยบาย (Policy Menu) ของทงสององคการทสนบสนนใหลดบทบาทภาครฐและสงเสรมการแปรรปรฐวสาหกจส าหรบประเทศผขอกเงน ท าใหประเทศไทยจดท าแผนปฏรประบบบรหารภาครฐ พ.ศ. 2542 ขน อนประกอบดวยแผนงานการปฏรป 5 ดาน ไดแก 1) บทบาทภารกจวธการบรหารงาน 2) ระบบงบประมาณ 3) ระบบบรหารงานบคคล 4) กฎหมาย และ 5) วฒนธรรมคานยมในการบรหารงานภาครฐ 2) ปจจยภายใน นอกจากปญหาดานเศรษฐกจทกลาวมาขางตน ปจจยดานผน าประเทศนบวามอทธพลอยางมากตอการเขามาของแนวคด NPM โดยเฉพาะรฐบาลภายใตการบรหารงานของนายทกษณ ชนวตร ชวงป พ.ศ. 2544 -2549 ทมภมหลงในการเปนนกธรกจมากอน การบรหารงานแบบเอกชนจงถกน ามาใชในการบรหารงานภาครฐ โดยเฉพาะการจดการแบบมงผลสมฤทธ (Result-based Management) การจดการโดยมงเนนประชาชนเปนศนยกลาง (Citizen-centered Management) และขยายผลสการแปรรปรฐวสาหกจ (Privatization) หลายแหง (ประโยชน สงกลน, 2551) ขอวพากษตอแนวคดและขอเทจจรงทปรากฎ งานเขยนเกยวกบ NPM ตลอดระยะเวลาทผานมาสะทอนเหนทงฝายสนบสนน และฝายทคดคานหรอการวจารณในแงลบ (Osborne, 2006, p. 380; Hughes, 2002; Fynn, 2002) เชนเดยวกบแนวคด ทฤษฎ หรอตวแบบทางการจดการอนๆ ฝายทสนบสนน แนวคด NPM มกจะกลาววา ผลทตามมาในแงบวกคอ การปฏบตงานของภาครฐมประสทธภาพ

C H A P T E R 2


83

.เพมมากขนผบรหารเกดความพรอมรบผด การบรหารมความโปรงใส ยดหยน คลองตว เพ มความใสใจตอความขนผบรหารเกดความพรอมรบผด การบรหารมความโปรงใส ยดหยน คลองตว เพมความใสใจตอความผบรหารเกดความพรอมรบผด การบรหารมความโปรงใส ยดหยน คลองตว เพมความใสใจตอความตองการของลกคา แตทงนการสนบสนนความคดดงกลาวยงขาดหลกฐานเชงประจกษและตวอยางเดนชดทจะแสดงใหเหนถงประสทธภาพประสทธผลทกอเกดจากแนวคด NPM (Sahlin-Andersson, 2000) ขณะทเมอพจารณางานเขยนโดยสวนใหญแลวกลบพบขอโตแยงถงผลเสยทจะตามมามากกวา ซงประเดนวพากษทเปนขอโตแยงเกยวกบหลกการของ NPM ทส าคญ ไดแก 1) ขอวพากษดานการน าหลกเศรษฐศาสตรอยางหลกกลไกตลาดมาใช ทสงเสรมวธการจางเหมาบรการและการเปนหนสวนกบรฐ (Outsourcing and partnership) ซงไดกอใหเกดปญหาความพรอมรบผดของภาครฐตามมา (Public accountability) เนองจากการแยกระหวางผจดซอหรอผผลต (Purchasers) กบผจดหาหรอใหบรการ (Providers) จะสรางความสบสนวาใครควรจะเปนผรบผดชอบตอการบรการนนๆ สวนหลกการทน ามาจากทฤษฎทางเลอกสาธารณะ (Public choice theory) ไดลมเหลวในการยอมรบความแตกตางระหวางมนษยเศรษฐกจ (Economic man) กบมนษยการเมอง (Political man) ทงนเปนเพราะนยยะจากทฤษฎแสดงใหเหนถงความเหนอกวาของภาคเอกชนในดานการจดการ และไมไดมองในมมของสนคาสาธารณะอนเปนเรองของสวนรวม (Dibben, Wood and Roper อางถงใน Haque, 2007) 2) ขอวพากษดานคานยม เปนประเดนส าคญและไดรบความสนใจอกประเดนหนง กลาวคอ NPM มงสรางคานยมใหมใหเกดขนในภาครฐ ไดแก ความมประสทธภาพ (Efficiency) ความสามารถในการผลต (Productivity) การจดการนยม (Managerialism) และความเปนผประกอบการ (Entrepreneurship) แตคานยมใหมเหลานกลบไปท าลายคานยมส าคญของ การบรการสาธารณะเดมทดอยแลว เชน ความเปนมออาชพของขาราชการ (Professionalism) ความเปนกลาง (Neutral competence) และผลประโยชนสาธารณะ (Public interest) นอกจากนคานยมใหมยงกอใหเกดปญหาในดานจรยธรรมและความพรอมรบผดตามมา 3) ขอวพากษดานการมงเนนผลการปฏบตงาน ทพบวา การวดผลงาน (Performance measurement) ในภาครฐหลายแหงยงก าหนดตวชวดผลผลตและผลลพธไดไมเหมาะสมกบ



84

การวดทแทจรง โดยเฉพาะการวดผลลพธบางอยางมความคลมเครออย เชน ความเปนกลาง ( Impartiality) ความยตธรรม (Fairness) เปนตน (Dent, Chandler and Barry อางถงใน Haque, 2007) 4) ขอวพากษดานการน าไปปรบใชทไมเหมาะกบสภาพความเปนจรงของภาครฐ (Inapplicability) (Metcalfe and Richards, 1991) โดยเฉพาะในประเทศก าลงพฒนา ดงท Hoods และ Jackson (1991) กลาวถง NPM วาเปรยบเสมอนมหนตภยทรอเวลาบงเกดขน เนองจากการรบแนวคด NPM มาโดยมไดศกษาหรอค านงถงบรบทของตนเองจะกอใหเกด ความเสยหายมากกวาผลด ขอวพากษทเกดขนขางตนสะทอนความเปนจรงส าคญประการหนงคอ NPM เปนแนวคดทถกน าไปปฏบตอยางกวางขวางในหลากหลายบรบท ท าใหสามารถแสดงผลกระทบของการน าไปใชไดเปนอยางด ซงจะสงผลตอตอการสรางและพฒนาแนวคดใหมๆ ตามมา หากเมอพจารณากรณประเทศไทยทไดน าหลกการ NPM มาใชไดระยะหนงแลว ท าใหพอจะประเมนไดวา NPM กอผลอยางไรตอการบรหารงานภาครฐไทย โดยน าขอวพากษท NPM มตอประเทศก าลงพฒนาโดยตรง (Mongkol, 2010) มาศกษาวเคราะหกบกรณประเทศไทย จะพบขอเทจจรงทปรากฎ ดงน ประการทหนง NPM ไมเหมาะกบประเทศก าลงพฒนา เนองจากขาดความพรอมในหลายประการทงดานการขาดความเชยวชาญ ระบบสารสนเทศทใชสนบสนนการท างาน ทรพยากรตางๆ หรอสมรรถนะทางการจดการทจะเตรยมรองรบการปฏรปภาครฐดวยแนวทาง NPM (Caiden & Sundaram, 2004; Monteiro, 2002; Polidano, 2001; Mccourt, 2001) สถานการณส าคญทบงบอกความไมพรอมในการน าแนวทาง NPM มาใชในประเทศไทย จ าแนกเปน 2 สวน ไดแก ความไมพรอมดานงบประมาณและความไมพรอมดานสถาบนองคกร รวมถงบคลากร โดยสวนแรกพบวา ประเทศไทยประสบปญหาเศรษฐกจท าใหรฐบาลขาดงบประมาณ ทจะน ามาใชในการบรหารประเทศจนตองประกาศลอยตวอตราแลกเปลยนเงนตราตางประเทศ ในวนท 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 และขอรบการสนบสนนทางการเงนจาก IFM สถานการณทเกดขนคอ เกดการไหลออกของเงนทนตางประเทศ การปดกจการของภาคเอกชน การวางงานเพมสงขน รฐบาลไมสามารถจดเกบภาษไดจงตองตดลดงบประมาณรายจายลงไปในหลายสวน จงกลาวไดวา วกฤตเศรษฐกจทเกดขนเปนตวกระตนเชงบงคบใหภาครฐไทยตองเขาสการปฏรป

C H A P T E R 2


85

ภาครฐอยางหลกเลยงไมได (ประโยชน สงกลน , 2552) และเมอรฐบาลนายทกษณ ชนวตร เขามาบรหารประเทศจงใหความส าคญกบการปฏรประบบงบประมาณเปนอยางมากเพอกอบกสถานการณทางการเงน การคลงใหกลบมาเปนปกต สวนทสองคอ ภาครฐไทยขาดบคลากรและหนวยงานทมความช านาญในเทคนควธการจดการสมยใหม รวมถงการขาดประสบการณในการเรยนรทจะปรบตวกบการท างานรปแบบใหม โดยเฉพาะงานราชการทมวฒนธรรมแบบระบบราชการดงเดม (Traditional bureaucratic culture) ขาราชการมปทสถานและแนวปฏบตทลาสมยในการท างาน (Old-fashioned management) ระบบบรหารงานบคคลกลบท าใหการพฒนาสมรรถนะเปนไปไดยาก ขาราชการระดบลางจะไดรบการเลอนขนเงนเดอนจากอายงาน ขณะทขาราชการระดบสงจะไดรบการ เลอนขนจากการประเมนผลงานพนฐานรวมกบความสมพนธกบฝายตางๆ ทเกยวของ ตลอดจนตอตานการเปลยนแปลงเนองจากหวาดกลวสญเสยอ านาจ สงทปรากฎลวนเปนสาเหตใหระบบราชการไทยมวฒนธรรมแบบมองเขาภายในและอน รกษนยม ( Inward-looking and conservative culture) (Akira, 2014) และหากพจารณาถงสถาบนหลกทเขามามสวนชวยในการปฏรปภาครฐกพบวา สถาบนหลกทงหลายจ าเปนอยางยงทจะตองมนกวชาการทเชยวชาญในสาขาตางๆ (Technocratic excellence) ทงดานเศรษฐกจ การเงนการคลง การวางแผน การบรหารจดการ ฯลฯ ส าหรบประเทศไทยนนมส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ส านกงาน ก.พ.) เปนสถาบนหลกในการวางแผนแมบทการปฏรประบบราชการและ แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยรวมกบรฐบาลในชวงแรก และมนกวชาการจากสถาบนอนเขารวมดวย ไดแก ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สคช.) ส านกงบประมาณ ธนาคารแหงประเทศไทย แตสถาบนวชาการเหลาน (Technocratic agencies) กลบไมบรณาการการท างานรวมกน อกทงภายในสถาบนเองยงมวฒนธรรมยดตดกบระบบอาวโส (Seniority) การเลนพรรคเลนพวก (Favoritism) ความจงรกภกดตอตวบคคลมากกวาระบบคณธรรม ผน าไมกลาตดสนใจในนโยบายส าคญ และถกแทรกแซงจากฝายการเมอง (Nukul Commission, 1998) ดงนน กอนเรมตนการปฏรปภาครฐจะเกดขน ประเทศไทยขาดความพรอมในการเตรยมการกบการเปลยนแปลงครงส าคญนเปนอยางยง ประการทสอง ประเทศก าลงพฒนาไดยมเอา NPM มาใชโดยขาดวจารณญาณอยาง ถถวนทจะศกษาอยางรอบดานถงสภาพปญหา ความจ าเปน แนวทางทเหมาะสม และผลทคาดวา



86

จะไดรบ ท าให NPM ถกน ามาใชแบบชดส าเรจรปของเครองมอทางการจดการ (One size fit all approach) (Turner & Hulme, 1997 ; Bowornwathana, 1995) ชวงตนทประเทศไทย ไดขอรบเงนกจาก IMF ในสมยรฐบาลนายชวน หลกภย ไดออกกฎหมายส าคญ 2 ฉบบ คอ พระราชบญญตทนรฐวสาหกจ พ.ศ. 2542 และพระราชบญญตการประกอบธรกจของ คนตางดาว พ.ศ. 2542 ทผลกดนใหเกดการถายโอนภารกจการใหบรการสาธารณะจากภาครฐไป สภาคเอกชน การลดการผกขาด และการเปดโอกาสใหมการแขงขนโดยเสร ซงเปนจดเรมตนของการเขาสการด าเนนการตามหลกการของ NPM แลว (ประโยชน สงกลน, 2552) แตการเขาสหลกการของ NPM อย างสมบ รณแบบ โดยการปรบเปล ยนการท างานใหทนสม ย (Managerialization) และปรบใหเขาสระบบตลาด (Marketization) ควบคไปกบการรบอทธพลของประชาธปไตยแนวใหมทเนนถงการท าใหเปนประชาธปไตย (Democratization) บนหลก นตธรรม (Rule of law) ไดปรากฎชดเจนเมอมการจดตงคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ส านกงาน ก.พ.ร.) ขนมาเปนหนวยงานรองรบตอภารกจทจะถายทอดเทคนควธการตามกรอบ NPM เขาสระบบราชการ จากเดมทมส านกงาน ก.พ. เปนผรบผดชอบแผนแมบทการปฏรประบบราชการ (พ.ศ. 2540 -2544) และแผนปฏรปบรหารงานภาครฐ ซง ก.พ.ร. ในฐานะเปนหนวยงานกลาง (Central agency) ทสนบสนนการปฏรประบบราชการของรฐบาล ไดกลายเปนแหลงผลตเครองมอทางการจดการตางๆ ออกมามากมาย โดยทหนวยงานราชการทงหลายทตองรบเครองมอทางการจดการนนไปใช ยงมไดมเวลาศกษาเรยนรเกยวกบเครองมอเหลานน อกทงยงไมตระหนกถง ความจ าเปนในการน าเครองมอเหลานนไปใชในหนวยงานตน จงเกดปญหาในการน าไปปฏบตเปนอยางมาก กลาวไดวา การรบชดเครองมอทางการจดการของหนวยงานระดบปฏบตการเปนการสงการจากขางบนลงขางลาง (Top-down) โดยทมไดจ าแนกใหเหนความจ าเปนของการ ใชชดเครองมอทตางกนส าหรบปญหาของแตละหนวยงาน ก.พ.ร. น าเขาเครองมอทางการบรหาร ทไดรบความนยมและประสบความส าเรจในการปฏรปภาครฐของประเทศทพฒนาแลวโดยขาดการวเคราะหปญหาและบรบททางวฒนธรรมหนวยงานภาครฐของไทย (พรนทร เพงสวรรณ , 2559) ปญหาของระบบราชการมการศกษามากอนท ก.พ.ร. จะจดตงขนมา ซงพบวา ปญหาทงหลายประกอบอยในเรองโครงสราง กระบวนการ ทรพยากรทางการบรหาร และโดยเฉพาะวฒนธรรมของระบบราชการเอง แตการแกไขปญหาดงกลาวดวย NPM ของประเทศไทยจะมง

C H A P T E R 2


87

เนนทโครงสรางภารกจและวธการท างานเปนส าคญ จงท าใหละเลยประเดนทางวฒนธรรมไป รวมทงการมองขามคานยมหลกของระบบราชการเดมท “ขาราชการ คอ ขาของแผนดน ผมหนาทในการดแลทกขสขของราษฎร” ดวยการแทนทคานยมใหม เชน ความมประสทธภาพ การแขงขน และคณภาพการใหบรการลกคา เปนตน ซงในทายทสด ความทาทายส าคญตอความส าเรจในการปฏรปภาครฐคอ คานยมของบคลากรและวฒนธรรมของระบบราชการ ประการทสาม NPM ไมเหมาะกบประเทศก าลงพฒนาทมการผกขาดอ านาจ การตดสนใจไวทสวนกลางหรอกลมบคคลเพยงคนเดยว เนองจากมกจะกอใหเกดการใชอ านาจในทางมชอบ การตดสนใจแบบเผดจการ หรอแมกระทงการทจรตคอรปชน (World Bank, 1997; Bale & Dale, 1998) ขอโจมตนเปนเหตผลส าคญทคณะปฏรปการปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข ทภายหลงเปลยนชอเปน คณะมนตรความมนคงแหงชาต (คมช.) รฐประหารยดอ านาจรฐบาลของนายทกษณ ชนวตร เมอวนท 19 กนยายน 2549 ซงในชวงระยะเวลากวา 5 ป (พ.ศ. 2544 – 2549) ของการบรหารประเทศ ไดกอใหเกดกระแสวพากษวจารณการท างานของรฐบาลชดนตางๆ นานา และมชอเรยกมากมาย อาท ทกษณาธปไตย (Thaksinocracy) ทกษโนมกส (Thasinomics) ระบอบทกษณ (Thaksin regime) และการท าใหประเทศไทยเปนไปในแบบทกษณ (Thaksinization of Thaiand) (Akira, 2014) การปฏรปภาครฐในแบบทกษณ (Thaksin-style) อาศยวาทกรรมของ NPM ผาน การจดท าแผนและพมพเขยวการปฏรปทงระบบประมาณ (Budget reform) การสรางผบรหารแบบ CEO (CEO governors) การปรบโครงสรางหนวยงาน (Restructuring) นโยบายการ บรหารงานบคคลและการจดการแบบมงผลสมฤทธ (Personnel policy and performance management) ถกวจารณวาเปนไปเพอเพมฐานอ านาจทางการเมองและดงอ านาจจากระบบราชการเขาสตนเองและรฐบาล ดงท Bhidhaya Bowornwathana (2004) เรยกวา ภาวะ การสรางฐานอ านาจของนายกรฐมนตร (Prime ministerialization) ผลจากการน าแนวทางแบบบรษทเอกชน (Corporate approach) มาใชในการบรหารจดการรฐ จนมค ากลาววา “นายกรฐมนตรเปน CEO ของประเทศ” (Pongpaichit & Baker, 2004) แนวทางเชงยทธศาสตร (Strategic approach) ทบรการภาครฐทงหลายตองมการระบวสยทศน พนธกจ และตวชวดเปาหมายอยางเปนรปธรรม และแนวทางคขนาน (Dual approach) ทฟนฟเศรษฐกจดวยนโยบายทงกบกลมรากหญาและกลมนกลงทน ลวนถกมองวา



88

ท าให เกดธรกจการเมอง (Business of politics) (Pongpaichit & Baker, 2009) ทมองผลประโยชนในเชงตวเลขทางการเงนมากอนหลกธรรมในการบรหารแบบดงเดม อกทงยง มพฤตกรรมในลกษณะผกขาดอ านาจการตดสนใจเบดเสรจเพยงผเดยว สรางระบบพวกพองอยางเดนชดดวยการแตงตงบคคลในครอบครว เครอญาต และคนใกลชดเขาด ารงต าแหนงส าคญของประเทศ (Akira, 2014) ท าใหเปนประจกษพยานไดวา ลกษณะการบรหารงานดงกลาวไมได อยบนคานยมหลกในเรองความพรอมรบผดตอหนาท (Accountability) ดงทเกดขนในประเทศก าลงพฒนาหลายประเทศ ประการทส แรงกดดนจากประชนในประเทศก าลงพฒนาทตองการรบบรการจากภาครฐทมคณภาพนอยกวาประชาชนในกลมประเทศ OECD ท าใหประชาชนไมไดคาดหวงถงการเปลยนแปลงของภาครฐมากนก (Manning, 2001) การปฏรปภาครฐทเกดขนในประเทศไทยเกดจากปจจยภายนอกและภายในประเทศดงทกลาวขางตน สะทอนใหเหนถงการเปลยนแปลงขนานใหญจากบนลงลาง มใชการลกขนมาปฏรปโดยประชาชนเอง กลาวอกนยหนงคอ ประชาชนไมมสวนรวมในการปฏรปภาครฐน แตอยางใด ซงแตกตางจากการปฏรปทางการเมอง ทการปฏ รปการเมองเกดขนกอนการปฏรปภาครฐหรอระบบราชการ เนองมาจากเหตการณพฤษภาทมฬ ในป พ.ศ. 2535 ท าใหเกดรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ทไดรบการกลาวถงวาเปนรฐธรรมนญฉบบประชาชน เนองจากประชาชนมสวนรวมทางการเมองมากทสดฉบบหนง แตในดานของการปฏรประบบราชการกลบมการประชมเชงปฏบตการเพอระดมความคดเหนจากผมสวนได สวนเสยในฝายขาราชการประจ าและขาราชการการเมองเปนสวนมาก แมวาในหลกการของ การปฏรประบบราชการ ประโยชนจะตกอยกบประชาชนผรบบรการในทายทสดในฐานะทประชาชนเปนศนยกลาง (Citizen-centered) แตแนวทางการด าเนนงานทงหมดและมาตรการตางๆ กลบถกก าหนดโดยรฐบาลและผทไดรบการแตงตงจากรฐบาลฝายเดยว ซงประเดนการมสวนรวมผลกดนการปฏรปใหส าเรจผลนน แตกตางจากทศนคตหรอความตองการใหมการปฏรประบบราชการ เนองจากการศกษาวจยหลายผลงานแสดงใหเหนสอดคลองกนวา ประชาชนสวนใหญมความพงพอใจทระบบราชการไดรบการปฏรป (คณะกรรมาธการวสามญเพอตดตามและประเมนผลการปฏรประบบราชการ วฒสภา , 2547) เนองจากจะเกดการใหบรการทดขนประเดนการมสวนรวมของประชาชนกบภาครฐจงมความส าคญมากยงขน คณะกรรมการพฒนา

C H A P T E R 2


89

ระบบราชการ (ก.พ.ร.) จงน าแนวคดการบรหารราชการแบบมสวนรวม (Participatory governance) เขามาบรรจในแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. 2546-2550 ในยทธศาสตรท 7 การเปดระบบราชการใหประชาชนเขามามสวนรวม ซงมกลยทธรองรบทงการพฒนาจากภายในภาคราชการ ( Inside-out approach) และการพฒนาจากภายนอก ภาคราชการ (Outside-in approach) แตผลการศกษาของส านกงาน ก.พ.ร. กลบพบขอมลวา ภาคประชาชนเหนถงความส าคญและตองการเขารวมในกระบวนการพฒนาระบบราชการ แตเนองจากยงขาดขอมลและความรความเขาใจ จงไมสามารถเขารวมไดอยางมประสทธภาพ สอดคลองกบการศกษาของมานต วฒนเสน (2559) เรอง การมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารกจการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน พบวา ประชาชนยงมบทบาทในการตรวจสอบการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนไมมากนก ผลการศกษาทงสอง ไมอาจสรปภาพรวมทงหมดได แตสามารถทจะสะทอนสภาพความเปนจรงสวนหนงวา ประชาชนยงไมไดมสวนรวมผลกดนใหเกดปรบปรงการท างานภาครฐดวยตนเอง การมสวนรวมทปรากฎขนกลบมลกษณะจดตงแบบเปนทางการหรอชวคราวเทานน ประการทหา NPM อาศยหลกการของกลไกตลาดในการด าเนนนโยบายและ การจดการภาครฐ แตประเทศก าลงพฒนาสวนใหญยงขาดประสบการณการจดบรการสาธารณปโภคขนพนฐานและบรการภาครฐอนๆ ผานกลไกตลาดอยางแทจรง การด าเนนนโยบายประชานยมในชวงรฐบาลพรรคไทยรกไทยและตอเนองมาอกหลายรฐบาล เชน หนงต าบลหนงผลตภณฑ กองทนหมบาน ธนาคารประชาชน กลายางลานตน บานเอออาทร เปนตน ตางเปนทนยมของประชาชนในระดบรากหญาเปนอยางยงเมอเรมด าเนนการ ซงนโยบายเหลานตองการใหประชาชนเปนผประกอบการรายยอยทอาศยทกษะดานการจดการ เกดเปนวสาหกจชมชนทเลยงชพและพงพาตนเองได โดยมรฐบาลเปนผใหการสนบสนนงบประมาณ แตเมอนโยบายด าเนนการไประยะหนงกลบพบวาเกดความเสยหายขาดทน ท าใหรฐสญเสยงบประมาณไปเปนจ านวนมาก เนองจากการน านโยบายดงกลาวไปใชขาดความรอบคอบระมดระวงและไมใสใจในเรองกลไกตลาดทงระดบรฐบาล ระดบองคกรทเกยวของ และระดบประชาชน ท าใหดลยภาพระหวางอปทาน (Supply) ของผผลตและผขายไมสมดลกบอปสงค (Demand) ของผซอสนคาและบรการจ านวนมาก ท าใหลนตลาด ขาดทน และตองลมเลกไปในทสด



90

ประการทหก ประเทศก าลงพฒนายงไมมกฎระเบยบทเหมาะสมรองรบการท าสญญาภาครฐเพอด าเนนการใหมการท าสญญาไดโดยงายและมประสทธภาพ กลาวคอ ลกษณะ ความเปนระบบราชการยงฝงแนนอยในคานยมและวธการท างานของภาครฐ (Hughes, 2003) วตถประสงคของการน าวธการท าสญญา (Contractual arrangement) หรอการจางเหมาจากภายนอก (Outsourcing) มาใชใน NPM คอ ตองการประโยชนจากคณภาพการใหบรการของ คแขงขนทอาสาเขามารบการจางเหมาหรอท าสญญา ท าใหรฐลดภาระงานบางอยางทไมจ าเปนหรอไมมความช านาญ เปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามามบทบาทในภาครฐมากขน อตราก าลงคนของภาครฐกจะลดลงตามไปดวย กรณประเทศไทยนน มระเบยบกฎหมายส าคญทเกยวของกบการท าสญญาภาครฐคอ ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 และทแกไขเพมเตมและเมอน าระเบยบนไปบงคบใชกพบปญหาหลายประการทเกดขนจากตวระเบยบเอง ซงพจารณาไดจากกระบวนการตงแตการรเรมการจางเหมาบรการไปจนถงการบรหารสญญาจาง การรเรมกระบวนการจางเหมาบรการประสบปญหาขาดความชดเจนเกยวกบ 1) รายละเอยดงบประมาณวาจะใชเงนหมวดใดหรอรายการใด 2) ขนาดของงานทจะใชวธการจางเหมาบรการ และ 3) คณสมบตของผประกอบการ ท าใหสวนราชการตางใชดลยพนจในการตดสนใจของตนเอง เมอน ามาพจารณาในสวนของการจางเหมาบรการงานบคคลกพบวา ยงประสบปญหาเรองความไมชดเจนมากขน เนองจากมระเบยบค าสงทเกยวของหลายฉบบ และบางกรณระเบยบค าสงเหลานนกมความขดแยงในหลกปฏบตกนเอง เชน การจางครผสอนและนกการภารโรง ขนตอนการคดเลอกผรบจางทจะตองท าใหการแขงขนเปนไปดวยความยตธรรม แตในทางปฏบตแลวการคดเลอกผรบจางขนอยกบการตดสนใจของแตละสวนราชการเอง จงเกดความแตกตางหลากหลายในรายละเอยด แมวาจะเปนการจางเหมาบรการประเภทเดยวกน และปญหาในดานวธการคดเลอกผรบจางวาไดมงการแขงขนทราคาต าสดหรอทความเชยวชาญมากทสดเปนส าคญกไมสามารถชชดได เนองจากสงผลตองานทเกดขนตามมาดวย ในขนตอนนมกจะพบปญหาการตดสนใจของเจาหนาทรฐทเนนการปองกนตนเองไมใหถกรองเรยนมากกวาการตดสนใจเพอประโยชนสวนรวม นอกจากน ยงเกดการทจรตคอรปชนหรอผลประโยชนทบซอน (Conflict of interest) ไดงาย ส าหรบการบรหารสญญาจางกขาดตวอยางสญญาจางทถกตอง ท าใหเกดความไมถกตองในเนอหาและเงอนไขสญญาจาง (จตรงค ปญญาดลก , 2544) ดงนน ความซบซอน และไมชดเจนของระเบยบและระดบการบรหารงานภาครฐท าใหเจาหนาทรฐยดแนวปฏบตตาม

C H A P T E R 2


91

ดลยพนจของตนเอง อาจกอผลเสยมากกวาผลด โดยมสาเหตจากการไมมองคความร ประสบการณ และหลกปฏบตทถกตอง ประการทเจด การใชกลไกทมงใหเกดความพรอมรบผดตอผลการปฏบตงานของภาครฐในประเทศก าลงพฒนาใชไมไดผล ซง Schick (1998) อธบายวา ประเทศก าลงพฒนามเสนคขนานระหวางกฎทเปนทางการหรอกฎระเบยบทก าหนดไวเปนลายลกษณอกษร กบกฎทไมเปนทางการครอบง าการปฏบตหรอพฤตกรรมการบรหาร โดยเฉพาะเมอพจารณาความสมพนธระหวางฝายการเมองและฝายราชการจะพบวา ความพรอมรบผดตอผลงานเกดขนไดยาก เมอพจารณาถงประเดนดงกลาวในประเทศไทย พบวา ปญหาลกษณะเชนนเกดขน จากสาเหตทศนคตและวธคดแบบดงเดมของบคลากรภาครฐทยดตดคานยมการรบค าสงจากผบงคบบญชาหรอผมอ านาจ ดงนน ความเคยชนกบ “การสง” และ “การถกสง” จงกระทบ ตอการขาดจตส านกในการท างาน การเกยงงาน และเชอมโยงไปถงการขาดความพรอมรบผดชอบในภารกจของตนเองตามมา (ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน , 2545) แมวา NPM ตองการใหผปฏบตงานมงสผลลพธ แตผลลพธทเกดขนตองมระบบความพรอมรบผดรองรบโดยเฉพาะในกรณเกดผลเสยหายขนภายหลง การสรางความพรอมรบผดนตองเกดขนในระดบทศนคตและคานยม มใชการปรบเปลยนเพยงโครงสราง กระบวนการ หรอเทคนควธเพยงเทานน ประการทแปด การแปรรปรฐวสาหกจกอใหเกดความยงยากในการบรหารงาน ซงประเทศทก าลงพฒนาไมไดมความพรอมทจะบรหารงานภายใตความซบซอนทางการบรหาร ดงนน จงเปนชองทางทบรษทชนน าตางชาตขนาดใหญเขามารวมบรหารกจการของรฐได (Hughes, 2003) ประเทศไทยไดเรมด าเนนการแปรรปรฐวสาหกจมาตงแตป พ.ศ. 2504 จนหลงวกฤตเศรษฐกจตมย ากง ไดมการจดท าแผนแมบทการปฏรปรฐวสาหกจ พ.ศ. 2541 ขนเพอเปนเครองมอก าหนดรปแบบและวธการแปรรปรฐวสาหกจในธรกจส าคญ 4 สาขา คอ สาขาโทรคมนาคมและการสอสาร ประปา ขนสง และพลงงาน และในเวลาตอมารฐบาลไดตราพระราชบญญตทนรฐวสาหกจ พ.ศ. 2542 ขนมาอก เพอชวยใหรฐวสาหกจสามารถแปลงทนเปนหนในรปแบบบรษท โดยทไมตองแกไขกฎหมายจดตง ทงแผนแมบทและพระราชบญญตดงกลาว



92

ไดกลายเปนสงทรฐบาลนายทกษณ ชนวตร น ามาใชประโยชนในดานการปฏรปภาครฐทเปนรฐวสาหกจ กลาวคอ รฐวสาหกจหลายแหงไดรบการแปรรปโดยเฉพาะรฐวสาหกจขนาดใหญ เชน การปโตรเลยมแหงประเทศไทย (ปตท.) การทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ทอท.) องคการสอสารมวลชนแหงประเทศไทย (อสมท.) เปนตน การแปรรปรฐวสาหกจของประเทศไทยในชวงเวลาดงกลาวไดท าใหเกดขอสงสย หลายประการ เรมตงแตวตถประสงคของการแปรรปทก าหนดไวในนโยบายของรฐบาลทมหลากหลายประการ เชน การสรางรายได การปรบปรงประสทธภาพ การก าหนดโครงสรางอตสาหกรรมดวยกลไกตลาด การเปดโอกาสใหประชาชนไดลงทนในกจการของรฐ เปนตน แตผลในทางปฏบตกลบพบวา รฐบาลเลอกใชวธการเสนอขายหนแกประชาชนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย (Share Issues Privatization: SIP) เพยงวธการเดยว ซงเปนวธการพฒนาตลาดทนและแสวงหารายไดเขารฐเปนส าคญ ดงนน วธการนจงไมตอบสนองตอวตถประสงคอนทตงไวทงหมดได ดานกระบวนการทมความเรงรบอกทงยงไมเปดโอกาสใหรฐวสาหกจปรบตวในการด าเนนงาน ขาดความโปรงใสในการประเมนมลคารฐวสาหกจกอนจะน ารฐวสาหกจนนแปรรปโดยวธ SIP การจดสรรหนโดยแบงกลมผจองซอออกเปนหลายกลม เพอเหตผลทางการเมอง เชน กลมพนกงานรฐวสาหกจจะไดรบจดสรรหนสวนหนงเพอลดกระแสตอตาน และทส าคญคอ กลมผมอปการคณทไมไดระบค าจ ากดความอยางชดเจนจะไดรบโอกาสจองหนกอนกลมผซอรายยอยและบคคลทวไป อนเปนการก าหนดโดยอาศยดลยพนจของผจดการการจ าหนายและรบประกนการจ าหนายเทานน นอกจากน ดานการครอบง ากจการของตางชาตกพบวา มกระแสตอตานจากหลายฝายเกดขนเปนระยะ สงผลใหการแปรรปรฐวสาหกจบางแหงตองหยดชะงกหรอ เลอนออกไป แตอยางไรกตาม หากไมนบความเปนเจาของรฐวสาหกจของรฐบาลทถอหนเกนกวา รอยละ 50 แลว การถอครองหนในรฐวสาหกจกระจกตวอยทผถอหนรายใหญเพยงไมกราย และในจ านวนนนเปนผถอหนตางชาตโดยสวนมาก ท าใหถกสงสยวาเปนตวแทนถอครองหลกทรพยตางชาตหรอนอมนทไมอาจถกตรวจสอบได (ภร สรสนทร , 2550) ดงนน ขอสงเกตส าคญคอ การแปรรปรฐวสาหกจของประเทศไทยด าเนนการอยางไมโปรงใส เกดผลประโยชนทบซอนหรอการเออประโยชนใหแกบคคลบางกลม และไมอาจเสรมสรางความแขงแกรงของภาครฐได อยางแทจรง

C H A P T E R 2


93

ขอวพากษของนกวชาการและขอเทจจ รงทปรากฎทงแปดประการขางตนเปนเครองบงชไดวา NPM ไมไดเปนค าตอบสดทายของภาครฐเสมอไป แตอยางไรกตาม ผลทเกดตามมาจะชวยใหเกดขอเสนอใหมๆ และการปรบปรงใหมๆ ทน าไปสการสรางทฤษฎและปฏบตตอไป การสนสดหรอการกลายราง การน า NPM สการปฏบตในประเทศก าลงพฒนารวมทงประเทศไทย ท าใหไดขอสงเกตวา NPM มไดเปนกระบวนทศนใหมหรอหลกการสากลทครอบง าการปฏรปภาครฐแบบทเกดขนในกลมประเทศทพฒนาแลว หากเปนเพยงรายการทางเลอก (Menu of choices) (Manning, 2001; Turner, 2002) ทประเทศก าลงพฒนาจะหยบฉวยเอาเทคนควธการใดไปใชในประเทศตนเอง ตามแตบรบทและเงอนไขทเผชญ ดงตวอยางประเทศไทย โดยทภาครฐกยงคงท างานตามสายการบงคบบญชาอนเปนการบรหารงานแบบดงเดมอย นบเปนชองวางระหวางทฤษฎและการปฏบตทปรากฎขนมาในชวงยคกลางของพฒนาการ NPM (Hood & Peter, 2004) หากพจารณาถงสถานะของ NPM ในปจจบน (พ.ศ. 2561) วาไดยตบทบาทไปจากภาครฐไทยแลวหรอไม ค าตอบทปรากฎคอ NPM ยงไมไดหายไปจากระบบราชการไทย โดยสนเชง เนองจากสงทรฐบาลไดรเรมสรางไวตามแนวทาง NPM ยงคงเปนกลไกหนงของภาครฐทขบเคลอนระบบราชการ โดยเฉพาะตวอยางท เดนชด คอ คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ส านกงาน ก.พ.ร.) ทเปนหนวยงานในการสานตอแนวคดการบรหารมงผลสมฤทธ การปรบปรงคณภาพการใหบรการประชาชน การพฒนาหนวยงานราชการใหมขดสมรรถนะสง พรอมกบการใชหลกการท างานแบบบรณาการ (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2559) แต NPM อยในสถานะทมไดเปนแนวคดหลกแนวคดเดยวทครอบง าภาครฐไทยอยในเวลาน เนองจากแนวคดทเขามาแทนทในฐานะทางออกแหงปญหาและความหวงของภาครฐไทยในชวงเวลานคอ “ธรรมาภบาลหรอหลกการบรหารกจการบานเมองทด (Good governance)”



94

สบเนองจาก NPM สามารถกระตนใหภาครฐไทยเปดโลกทศนรบการเปลยนแปลงตอ ความทาทายใหมๆ มากขน แตในเวลาเดยวกนกสรางค าถามตอความพรอมรบผดของ ผบรหารงานภาครฐเปนอยางมาก หลกการของ NPM วางผบรหารในฐานะ “ผจดการภาครฐ (Public manager)” ทมบทบาทเปนผประกอบการและใชการจงใจชน าใหบคลากรไดยกระดบผลงานและระบบงานดยงขน โดยตองแยกตนเองออกจากพนททางการเมอง ทงน ผบรหารจะตองใชดลยพนจของตนในการตดสนใจวาหนวยงานจะบรรลเปาหมายไดอยางไร มใชเปาหมายใดทตองการ ท าใหการใชดลยพนจของผบรหารมโอกาสเกดการทจรตคอรปชนไดงายจนลกลามกลายเปนความขดแยงทางสงคมและการเมอง ผบรหารงานภาครฐไมสามารถแยกบทบาททางการเมองและการบรหารออกจากกนไดอยางเดดขาด โดยเฉพาะในระบอบการปกครองแบบประชาธปไตย ดงนน เครองมอใหมทจะเขามารองรบปญหาของ NPM คอ คานยมหลกส าหรบการบรหารงานภาครฐ เพอชวยใหภาครฐเปนทพงของประชาชนได โดยคานยมหลกทน าเขามาในชวงเวลาใกลเคยงกบ NPM คอ ธรรมาภบาล ดงปรากฎวาไดมการตราพระราชกฤษฎกา วาดวยการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ซงเปนกฎหมายทวางกรอบมาจากคานยมหลกหลายประการ และไดพฒนาแนวคดโดยผนวกคานยมหลกจากมตทางรฐศาสตรและนตศาสตรเขามากลายเปนหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (Good governance framework) ตามท ส านกงาน ก.พ.ร. เสนอตอคณะรฐมนตรและมมตเหนชอบเมอวนท 24 เมษายน 2555

C H A P T E R 2


95

ตารางท 1 หลกการและคานยมของหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (GG Framework)

หลกการ (approach) คานยม (values)

1. การบรหารจดการภาครฐแนวใหม (NPM) ประสทธภาพ (Efficiency)

ประสทธผล (Effectiveness)

การตอบสนอง (Responsiveness)

2. คานยมประชาธปไตย (Democratic values) ภาระรบผดชอบ/ สามารถตรวจสอบได (Accountability)

เปดเผย/ โปรงใส (Transparency)

หลกนตธรรม (Rule of law)

ความเสมอภาค (Equity) 3. ประชารฐ (Participatory state) การมสวนรวม/ มงฉนทามต

(Participation/ Consensus oriented)

การกระจายอ านาจ (Decentralization)

4. ความรบผดชอบทางการบรหาร

(Administrative responsibility)

คณธรรม/ จรยธรรม (Moral/ Ethics)

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2555, ออนไลน คานยมหลกทปรากฎขางตนแสดงใหเหนวา NPM เปนหลกการหนงทผสานอยในหลก ธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด ดงนน ค าถามทวา NPM ไดกลายราง (Transform) จากเดมหรอไม กคงจะมความจรงอยบางวา NPM ไดกลายสภาพไปเปนสวนหนงของ Good Governance นนเอง



96

ปจจยตอการพฒนาทางทฤษฎในโลกปฏบต ประเทศไทยเปนกรณศกษาหนงทสะทอนใหเหนวา ความเปนไปของหลกการบรหารภาครฐไมวาจะในทางทฤษฎหรอโลกปฏบตนน มปจจยดาน “ผน าประเทศ (Leader)” เปนแรงขบส าคญ เพราะเกอบสองทศวรรษทผานมา แนวทางการบรหารงานภาครฐมพลงทางการเมองอย เหนอพลงทางการบรหารเสมอ ดงท Cook (1996) กลาววา การบรหารงานภาครฐ โดยธรรมชาตแลวมความเปนสถาบนทางการเมอง (Public administration by its nature, is political institution) ทถกสรางโดยลกษณะแบบแผนทางการปกครอง ซงปฏเสธไมไดวา การเขามาและด ารงอยของ NPM ในประเทศไทยเกดจากการด ารงต าแหนงนายกรฐมนตรของนายทกษณ ชนวตร เปนส าคญ และการหมนเวยนเปลยนแทนทของนายกรฐมนตรตอจากนน ยอมมผลทงในทางทฤษฎและโลกปฏบตอยางหลกเลยงไมได หลงการรฐประหารรฐบาลนายทกษณ ชนวตร เมอเดอนกนยายน พ.ศ. 2549 นายกรฐมนตรท เขามาบรหารประเทศหลายรฐบาลตางเผชญกบสถานการณรอบด าน ทงเศรษฐกจ สงคม และการเมอง จนไมสามารถเปนรฐบาลทเขมแขงดงเชนรฐบาลนายทกษณ ชนวตรได เมอสถานการณหรอบรบทเปลยนไป การใหความส าคญกบหลกการใดกยอมแปรเปลยนตามบรบทไดเชนกน ปจจยนายกรฐมนตรและรฐบาลจงเปนตวแปรส าคญตอทศทางและลกษณะการบรหารราชการแผนดน ตลอดจนระดบความมอทธพลตอหนวยงานวชาการ ทเปนก าลงหลกในการพฒนาประเทศ ซงนบตงแตประเทศไทยมการกลบมาเลอกตงอกครงหลงรฐประหาร 2549 จนไดรฐบาลทมาจากการเลอกตงในชวงป พ.ศ. 2551-2557 มนายกรฐมนตรทงสน 5 คน การปฏรปภาครฐกถกลดความส าคญลง เนองจากสถานการณความไมมนคงทาง การเมอง จนกระทงประเทศไทยเกดการรฐประหารอกครงภายใตการน าของพลเอกประยทธ จนทรโอชา และขนมาด ารงต าแหนงนายกรฐมนตรคนท 29 ของประเทศไทย ดวยภมหลงการเปนขาราชการทหารและระยะเวลาการด ารงต าแหนงทตอเนอง (ปจจบน มถนายน 2561) ท าใหแนวทางการบรหารงานและนโยบายทเกดขนมความเดนชดในเรองการน าคานยมของระบบราชการกลบมาใหมอกครง อาท ขาราชการเปนขาของแผนดน การใหความส าคญกบระบบอาวโส การรกษาจารตประเพณและวฒนธรรมไทย จงอาจกลาวไดวา ภาครฐไทยในเวลานมกรอบของคานยมเหนอกวาเทคนควธการและเครองมอทางการบรหารสมยใหม

C H A P T E R 2


97

ขณะเดยวกน ปจจยดาน “บรบท (Context)” กมความส าคญทไมควรมองขามเชนกน เนองจากบรบทเปนสถานการณโดยรอบทสงผลใหเกดการเคลอนไหวทงฝายทเหนสอดคลองกลมกลนและฝายทขดแยงขดขวาง ซงความเปนไปของกลมประเทศทพฒนาแลวกบประเทศก าลงพฒนาใน การน า NPM ไปใชกเปนเครองแสดงใหเหนเปนอยางด หากประเทศไทย ไมประสบวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 ไมตองขอรบความชวยเหลอทางการเงนจากองคการระหวางประเทศ ไมมการปฏรปทางการเมอง ไมมรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2540 ไมมการกอตงพรรคการเมองทชอไทยรกไทย ไมมการพฒนาเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร ฯลฯ กอาจเปนไปไดวา การปฏรปภาครฐจะยงไมเกดขนหรอหากเกดขนกอาจจะมลกษณะทตางออกไป กลาวอกนยหนงคอ บรบทเปนปจจยส าคญทจะสรางโอกาสในการน าหลกการใดๆ มาใชขบเคลอนพฒนาหรอแกปญหาสงคมในชวงเวลานนๆ โดยกอนการปฏรปภาครฐดวย NPM หลายประเทศประสบปญหาดานการเงนการคลงและความเชอมนตอประสทธภาพการท างานภาครฐ รวมกบมความทาทายใหมๆ ในระดบสากลทเรยกรองใหภาครฐปรบบทบาทเปนเพยงผสนบสนนการท างาน ลดการผกขาดรวมศนยอ านาจ การกอเกดแนวคด NPM จงสอดรบกบสถานการณดงกลาว ทงปจจยดานผน าและปจจยดานบรบทจะยงคงมผลตอการสรางทฤษฎและการน าทฤษฎมาใชในโลกปฏบตตอไป ดงจะเหนไดจากพฒนาการของรฐประศาสนศาสตรในชวงเวลาตอมาและรปแบบการบรหารงานภาครฐของประเทศทพฒนาแลว และประเทศทก าลงพฒนา รวมกบสถานการณโลกทงดานเศรษฐกจ สงคม และการเมอง กาวตอไปของการบรหารงานภาครฐไทย บทเรยนจากการส ารวจแนวคดทฤษฎและโลกแหงการปฏบตของรฐประศาสนศาสตร กรณประเทศไทย เปนสงทตอกย าถงสถานภาพและตวตนของรฐประศาสนศาสตรไดเปนอยางด ขอสรปทไดจากขางตนคอ พฒนาการของรฐประศาสนศาสตรในฝายของโลกปฏบตอยางประเทศไทยเดนมาถงจดทใหคณคากบ “คานยม” สอดคลองกบโลกแหงทฤษฎทเมอ NPM แปรสภาพเปนองคประกอบหนงของหลกการ Good Governance และ Good Governance เองกถกขยายแนวคดออกไปจนเรยกรวมวา Governance หากในอกดาน ปญหาของ NPM ในเรองการละเลยตอคณคาทางจตใจกมผเสนอแนวคดใหมทตางใหรฐประศาสนศาสตรหนมาพจารณาถง



98

คณคาทางจตใจ ซงสามารถประสานใหฝายตางๆ อยรวมกนได ไมวาจะฝายผใหบรการหรอผรบบรการ อาท แนวคดการบรการสาธารณะแนวใหม (New Public Service: NPS) ของ Robert B. Denhardt และ Janet V. Denhardt (2003) ท เนนหลกการใหบรการมากกวา ถอหางเสอ (Serve rather than steer) เปลยนบทบาทผควบคมกฎของรฐทเสมอนการถอหางเสอแลวใหผอนท าหนาทแทนแบบท NPM เสนอมาเปนผใหบรการและอ านวยความสะดวกพรอมสรางการมสวนรวมใหกบพลเมองทมไดถกมองวาเปนลกคาอกตอไป แนวคด NPS นเรมน ามาใชในประเทศไทยตามแผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย พ.ศ. 2551-2555 ทประกอบดวย 4 ประเดนยทธศาสตร รวมกบแนวคด NPM ทยงคงตองการใหภาครฐมความสามารถในการปรบตว เทาทนตอการเปลยนแปลงรอบดานและมสมรรถนะสงตามประเดนยทธศาสตรท 1 และ 3 ซง NPS ไดเขามาเสรมในเรองการเชอมโยงการท างานในรปเครอขายความรวมมอระหวางภาคสวนตางๆ และการท างานบนพ นฐานของความไววางใจซงกนและกน ตามประเดนยทธศาสตรท 2 และ 4 ทงน แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยฉบบปจจบน (พ.ศ. 2556-2561) ไดเพมคานยมตามแนวคด NPS เขามาในสดสวนทมากกวา NPM โดยเฉพาะในประเดนยทธศาสตรท 6 เรองการยกระดบความโปรงใสและสรางความเชอมนศรทธาในการบรหารราชการแผนดน ( Integrity) อนเปนการเนนย าความส าคญของคานยมเชงจรยธรรมอยางชดเจน (ปกรณ ศรประกอบ, 2559) นอกจากแนวคด NPS ไดทบทวนการวางบทบาทขาราชการใหมแลว ยงมแนวคดทสอดคลองกนและมงบทบาทพลเมองของรฐ (Citizenship) ในการมสวนรวมดแลจดการบรการสาธารณะดวยตนเอง โดยเฉพาะการแกไขปญหาพนฐานในชวตประจ าวน พรอมทงไดรบ การสนบสนนใหพฒนาความสามารถของตนเองผานกระบวนการท างานรวมกบภาครฐ ดงเชน แนวคดเรอง Public Value Management ของ Gerry Stoker (2006) แนวคดเรอง Managing Publicness ท เสนอโดย Barry Bozeman (2007) หรอแมกระท งแนวคด New Public Governance ของ Stephen Osborne (2010) จนมาถงแนวคด Public Values Governance ของ John M. Bryson และคณะ (2014) การบรรจบกนของโลกทฤษฎและโลกปฏบตในการมองถงคานยมใหม (New values) แมวาจะยงไมมขอสรปในเวลานวา ภาครฐไทยจะปรบตวและสามารถใชประโยชนจากทฤษฎดงกลาวไดมากนอยเพยงใด ปจจยส าคญทงผน าและบรบทของสงคมไทยกยงคงเปนตวแปรส าคญตอไป ขณะเดยวกนปจจยทงสองมสวนในการเปดโอกาสและ

C H A P T E R 2


99

เอออ านวยใหปจจยทสามอยางการมสวนรวมของพลเมองกาวขนมามบทบาทเปนตวแปรส าคญหนงในการบรหารจดการภาครฐไดมากนอยเพยงใด เปนสงท รฐประศาสนศาสตรตองใหความส าคญกบการศกษาในประเดนดงกลาวตอไป

บทสรป NPM เปนแนวคดหนงในพฒนาการของรฐประศาสนศาสตรทสามารถสะทอนใหเหน ความเชอมโยงไปมาระหวางองคความร และการประยกตใชองคความรนนอนเปนสถานภาพของศาสตรรวมศลปไดเปนอยางด และจดประกายใหผศกษาเหนถงบางแงมมทนาสนใจของความเปนศาสตรทวา ไมมทฤษฎใดสมบรณแบบและใชไดจรงอยางส าเรจรปแบบเบดเสรจ ขอบขายอนกวางขวางของภาครฐจ าเปนจะตองอาศยสหวทยาการความรหลากหลายมาบรณาการรวมกนเพอตอบสนองตอผลลพธคอ ผลประโยชนสาธารณะของทกคนในรฐ ตลอดจนการตระหนกวาทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรมอาจตดคานยมออกไปไดโดยสนเชง หากแตกลบมคณคาหลกในการชน าพฤตกรรมทางการบรหาร ดงนน การอาศยเทคนควธการบรหารงานสมยใหมจะใหประโยชนในแงเปนเครองมอสการบรรลเปาหมาย ขณะทผใชเครองมอเหลานนคอ มนษยทมคานยมตองอยบนพนฐานของคณธรรมจรยธรรมหรอหลกคดบางอยางทจะสนบสนนใหการใชเครองมอนนประสบผลสมฤทธมากยงขน การถอดบทเรยนจากการส ารวจรฐไทยภายใตแนวคด NPM เปนตวอยางหนงทสะทอน ความเปนไปของพฒนาการรฐประศาสนศาสตรทยงคงตอเนอง ทงทางทฤษฎและโลกปฏบต เพยงแตดวยบรบทและภาวะผน าทแตกตางกนในแตละรฐและในแตละยคสมย ท าใหการขบเคลอนพฒนาการชาเรวแตกตางกน รวมถงผลลพธทเกดขนมความหลากหลายกนไปเชนกน



100

รายการอางอง

คณะกรรมาธการวสามญเพอตดตามและประเมนผลการปฏรประบบราชการ วฒสภา. (2547). ทศนคตและความพงพอใจเกยวกบการปฏรประบบราชการ. กรงเทพฯ: คณะกรรมการ วจยและพฒนาของวฒสภา ส านกงานเลขาธการวฒสภา. จตรงค ปญญาดลก. (2544). ปญหาการจางเหมาบรการของสวนราชการไทย. ภาคนพนธ รฐศาสตรมหาบณฑต, คณะรฐศาสตร, มหาวทยาลยธรรมศาสตร. ปกรณ ศรประกอบ. (2559). 3 พาราไดมทางรฐประศาสนศาสตร: แนวคด ทฤษฎ และการน าไป ปฏบต (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: โรงพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. ประโยชน สงกลน. (2552). การปฏรปการจดการภาครฐ: กรณศกษาการจดการภาครฐแนวใหม ในประเทศไทยและสงคโปร. วทยานพนธรฐศาสตรดษฎบณฑต , คณะรฐศาสตร, มหาวทยาลยธรรมศาสตร. พรนทร เพงสวรรณ. (2559). นโยบายปฏรปในบรบทระบบราชการไทย: การน านโยบายไป ปฏบตและอปสรรค. NIDA Development Journal, 56(3), 33-67. มานต วฒนเสน. (2559). การมสวนรวมของประชาในการตรวจสอบการบรหารกจการสาธารณะ ขององคกรปกครองสวนทองถน. วารสารการบรหารทองถน, 9(2), 90-107. ภร สรสนทร. (2550). เอกสารวชาการหมายเลข 804 ในโครงการวจยเรอง Thaksinomics เรอง “การแปรรปรฐวสาหกจในรฐบาลทกษณ (พ.ศ. 2544-2547)”. กรงเทพฯ: โครงการ เมธวจยอาวโส ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. (2545). การสรางระบบความพรอมรบผดในใน ระบบราชการ (accountability system in Thai public service). ก รง เทพฯ : ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. (2555). หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการ บานเมองทด. วนทคนขอมล 1 มถนายน 2561, จาก https://www.opdc.go.th/ content.php?menu_id=5&content_id=2442 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. (2559). รายงานการพฒนาระบบราชการไทย ประจ าป พ.ศ. 2559. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ.

C H A P T E R 2


101

Akira, S. (2014 ) . Technocracy and thaksincracy in thailand: Reforms of the public sector and budget system under the thaksin government. Southeast Asian Stidies, 3, 99-344. Bale, M. & Dale, T. (1998). Public sector reform in New Zealand and its relevance to developing countries. World Bank Research Observer, 13(1), 103-121. Barzelay, M. (2000). The new public management: a bibliographical essay for Latin American (and other) scholars. International Public Management Journal, 3(2). 229-265. Barzelay, M. (1993).The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press. Borins, S. (1994). Government in Transition: A New Paradigm in Public Administration. Toronto: Commonwealth Association for Public Administration and Management. Bowornwathana, B. (1995). Comparative Civil Service Reform: The United Kingdom, the United States of America, Japan and Thailand. Bangkok: Chulalongkorn University Press. Bowornwathana, B. (2004). Thaksin’s model of government reform: Prime Ministerialzation through “a country is my company” approach. Asian Journal of Political Science, 12(1), 135-153 Bowornwathana, B. (2013). Governance reform in Thailand: Questionable assumptions, uncertain outcomes. Asia Pacific Journal of Public Administration, 35(2), 149-156. Bowornwathana, B. (2013 ) . Six decades of public administration in Thailand. The Paradigm shift of welfare Administration and Social Policy in Asia, (pp. 1 9 3 - 2 1 9 ) . Proceeding of the 4 th annual conference of the Asian association for public administration, Yonsei University, South Korea.



102

Bowornwathana, B., Caiden, G. E. & Sundaram, P. (2004). The specificity of public service reform. Public Administration Development, 24, 373-383. Bozeman, B. (2007). Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, DC: Georgetown University Press. Bryson, J. M., Crosby, B. C. & Bloomberg, L. (2014 ) . Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management. Public Administration Review, 74(4), 445-456. Caiden, G. E. & Sundaram, P. (2004). The specificity of public service reform. Public Administration Development Journal, 24, 373-383. Christensen, T & Lægreid, P. (1999) . New public management: Design, resistance or transformation. Public Productivity and Management Review, 2 3 ( 2 ) , 169-193. Cook, B. (1996 ) . Bureaucracy and Self-Government: Reconsidering the Role of Public Administration in American Politics. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press. Denhardt, J. V. & Denhardt, R. B. (2003 ) . The New Public Service: Serving, not Steering. Armonk, NY: M.E. Sharpe. Fynn, N. (2002). Public Sector Management. London: Prentice Hall. Gow, J. & Dufour, C. (2000). Is the new public management a paradigm? Does it matter?. International Review of Administrative Science, 66, 573-597. Haque, S. M. (2007). Revisiting the new public management. Public Administration Review, 67(2), 179-182. Henry, N. (1975 ) . Public administration and public affairs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. Henry, N. (2004).Public Administration and Public Affairs (9th ed.). Upper Saddle River, NJ: Pearson/Prentice-Hall.

C H A P T E R 2


103

Henry, N. (2013 ) .Public Administration and Public Affairs (12 th ed.). Boston, MA: Pearson Education. Hood, C. (1991 ) . A public management for all season?. Public Administration, 69(1), 3-19. Hood, C. (1995 ) . The “new public management” in the 1 9 8 0 s: Variations on a theme. Accounting Organizations and Society, 20(2/3), 93-109. Hood, C. (2 0 0 0 ) . Paradoxes of public sector managerialism: Old public management and public service bargains. International Public Management, 3, 1-22. Hood, C. & Jackson, M. (1991). The new public management: A recipe for disaster. Canberra bulletin of public administration, 16-24. Hood, C. & Lodge, M. (2004). Competency, bureaucracy and public management reform: A comparative analysis. Governance, 17, 313-333. Hood, C. & Peters, G. (2004 ) . The Middle aging of new public management: Into the age of paradox?. Journal of Public Administration Research and Theory, 14, 267-282. Hughes, O. (1998). Public Management and Administration: An Introduction (2nd ed). Basingstoke: Macmillan. Hughes, O. (2002). Public Management and Administration. Basingstoke: Palgrave. Hughes, O. (2003 ) . Public Management and Administration. Palrave Macmillan: New York. Manning, N. (2001 ) . The legacy of the new public management in developing countries. In International Review of Administrative Sciences, SAGE Publications. London: Thousand Oaks, CA and New Delhi, 67.



104

Mathiasen, D. G. (1996 ) . The new public management and its critics. Paper prepared for the conference on The New Public Management in International Perspective, Institute of Public Finance and Fiscal Law, Switzerland, 11-13 July. McCourt, W. (2 0 0 1 ) . Moving the public management debate forward: A contingency approach. In Willy McCourt and Martin Minouge (Eds), The Internationalization of New Public Management: Reinventing the Third World State. Cheltenham: New Horizons in Public Policy. Metcalfe, L. & Richards, S. (1991). Improving Public Management. London: Sage. Minogue, M. (2000). The internationalization of new public management. In Willy McCourt and Martin Minouge (Eds), The Internationalization of New Public Management: Reinventing the Third World State. Cheltenham: New Horizons in Public Policy. Mongkol, K. (2011). The critical review of new public management model and its criticism. Research Journal of Business Management, 5, 35-43. Mongkol, K. (2 0 1 2 ) . Globalizing new public management: A pilot study from Thailand. Research Journal of Business Management, 6(1), 19-29. Monteiro, J. O. (2002 ) . Institutional and organization restructuring of the civil service in developing countries. Proceeding of the Fourth Global Forum on Reinventing Government: Capacity Development Workshop, 10-11. Nukul Commission Report. (1 9 9 8 ) . Analysis and Evolution of Facts Behind Thailand’s Economic Crisis. Bangkok: The Nation. Osborne, D. (2010). The New Public Governance?. New York: Routledge. Osborne, D. (2006). The new public governance?. Public Management Review, 8(3), 377-387.

C H A P T E R 2


105

Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Penguin. Peter, B. G. (1996 ) . Models of Governance for the 1990 s. In Donald F. Kettl and H. Brinton Milward (Ed.), The State of Public Management. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press. Phongpaichit, P. & Baker, C. (2009). Thaksin: Second Expanded edition. Chiangmai: Silkworm Books. Phongpaichit, P. & Baker, C. (2004 ) . Thaksin: The Business of Politics in Thailand. Chiangmai: Silkworm Books. Polidano, C. (1999 ) . The new public management in developing countries. IDPM Public Policy and Management Working Papers no. 13., November. Polidano, C. (2001) .Why civil service reforms fail. Public Management Review, 3 , 345-361. Pollitt, C. (2013). What do we know about public management reform? Concepts, models and some approximate guidelines. The conference and Workshop ‘Towards a Conprehensive Reform of Public Governance’, Lisbon, 28-30. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2001 ) . Public Management Reform: A Comparative Analysis (2nd ed.). New York, NY: Oxford University Press. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2004 ) . Public Management Reform: A Comparative Analysis (2nd ed.). New York, NY: Oxford University Press. Sahlin-Andersson, K. (2 0 0 0 ) . National, international and transnational constructions of new public management. Schick, A. (1998 ) . Why most developing countries should not try new zealand’s reforms. World Bank Research Observer, 13(1), 123-131. Stoker, Gerry. (2006) . Public values management: A new narrative for networked governance?. American Review of Public Administration, 36(1), 41-57.



106

Turner, M. (2 0 0 2 ) . Choosing items from the menu: New public management in southeast asia. International Journal of Public Administration, 25 , 1439- 1512. Turner, M. & Hulme, D. (1997 ) . Governance, Administration and Development: Making the State Work. Kumarian Press. CT: West Hartford Wilson, W. (1887 ) .The study of administration. Political science quarterly, 2 ( 2 ) , 197-222. World Bank. (1997 ) . World Development Report 1 9 9 7 .Washington, D.C.: World Bank.

Documents

Is NPM Dead or Transformed?: Exploring of Thai Public Sector · ภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM)” เพื่อให้เป็นชื่อที่รับรู้กันโดยทั่วไป