isf · 3.2.3 Vem har rätt att lägga upp en ny identitet? ..... 36 3.3 Hanteringen är oklar när det gäller avisering om att en person är utan känd hemvist ..... 38 3.3.1 Vilka

INSPEKTIONEN FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN

isfRapport 2017:7

Informationskvalitet isocialförsäkringsregistren

isfEn granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet

ISF 2

017:7

Rapport 2017:7

Informationskvalitet i socialförsäkringsregistren

En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet

En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017

Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se

© Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017

ISBN: 978-91-88098-65-8

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rätts-säkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.

Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångs-punkt i det statliga åtagandet.

Innehåll

Innehåll

Generaldirektörens förord .................................................................... 5 Sammanfattning ................................................................................... 7 Summary ............................................................................................ 11 1 Inledning ...................................................................................... 13

1.1 Syfte och frågor ................................................................... 14 1.2 Urval och genomförande...................................................... 15 1.3 Avgränsningar ...................................................................... 16 1.4 Disposition ........................................................................... 16

2 Generell personinformation ......................................................... 17 2.1 Vad är generell personinformation? ..................................... 17 2.2 Vem har rätt att ändra uppgifter om generell

personinformation? .............................................................. 19 2.3 Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor har

det övergripande ansvaret .................................................... 20 2.4 Registervård i stället för att åtgärda grundläggande

problem ................................................................................ 20 2.5 Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster från

Försäkringskassan ................................................................ 23 2.6 Stort beroende av uppgifter om folkbokföring från

Skatteverket ......................................................................... 24 3 Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom

generell personinformation .......................................................... 27 3.1 Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering

och ansvarsfördelning .......................................................... 27 3.2 Rutiner för kontroller av nya identiteter som skapats

är bristfälliga ........................................................................ 30

Innehåll

3.2.1 Olika tillvägagångssätt för att skapa en ny identitet ................................................................... 31

3.2.2 Vilka konsekvenser får det att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lägger upp en ny identitet? ..................................... 33

3.2.3 Vem har rätt att lägga upp en ny identitet? ............. 36 3.3 Hanteringen är oklar när det gäller avisering om att en

person är utan känd hemvist ................................................ 38 3.3.1 Vilka konsekvenser får det för

Försäkringskassan att en person är utan känd hemvist och hur hanteras impulsen? ....................... 39

3.4 Problem när dödsfallsdatum inte är fastställt ....................... 39 3.4.1 Vilka konsekvenser får registrering av

uppgifter om dödsfall? ............................................ 40 3.4.2 Vem åtgärdar impulser om dödsfall? ...................... 42

3.5 Det är viktigt att registrera p-koderna korrekt ..................... 42 3.5.1 Vilken betydelse har registrering av korrekta

p-koder? .................................................................. 43 3.5.2 Vem åtgärdar impulserna om p-kod? ..................... 44

4 Impulser om försäkringstillhörighet ............................................. 45 4.1 Vad är försäkringstillhörighet? ............................................ 47 4.2 Ingen prövning av försäkringstillhörighet vid

invandring ............................................................................ 49 4.2.1 Gradvis minskning av prövningar .......................... 50 4.2.2 Att Försäkringskassan inte utreder alla

invandrade personer får konsekvenser ................... 51 4.3 Ingen bevakning av försäkringstillhörighet när

personen är utvandrad enligt folkbokföringen ..................... 53 4.3.1 Varför har Försäkringskassan upphört att

bevaka försäkringstillhörighet? .............................. 54 4.3.2 Att Försäkringskassan inte längre kontrollerar

att personer som inte är folkbokförda i Sverige är fortsatt omfattade av den svenska socialförsäkringen kan få konsekvenser ................. 55

5 Övergripande slutsatser ................................................................ 59 6 Referenser .................................................................................... 65

Generaldirektörens förord

5


En förutsättning för att få del av den svenska socialförsäkringen är att ett antal grundläggande krav är uppfyllda. Först och främst måste myndigheterna säkerställa att villkoren för att få tillhöra den svenska socialförsäkringen är uppfyllda. De mest centrala kraven är att man ska arbeta eller vara bosatt i Sverige. Detta – grundläggande person-uppgifter och arbete eller bosättning i Sverige – är i verkligheten nyckeln till den svenska socialförsäkringen. När en person väl fått sin försäkringstillhörighet fastställd används fler och mer detaljerade uppgifter för att avgöra exakt vilka förmåner hen har rätt till.

Uppgifter av detta slag registreras av ansvariga myndigheter och ligger till grund för deras bedömning av rätten till olika förmåner. Att informationen är korrekt är A och O både för att den som har rätt till en förmån ska få den och för att systemet inte ska kunna missbrukas. I grunden handlar därför informationskvaliteten och de bedömningar av försäkringstillhörighet som myndigheterna gör om socialförsäkringens rättssäkerhet och legitimitet.

I den här rapporten granskar ISF Försäkringskassans arbete med att upprätthålla informationskvaliteten i sina register, hur signaler om problem hanteras och vad konsekvenserna kan bli om informations-kvaliteten och/eller bedömningarna av försäkringstillhörighet brister. De problem som studeras är i hög utsträckning kända på de relevanta myndigheterna, men det har inte funnits en övergripande samman-ställning av existerande problem och deras potentiella konsekvenser. ISF:s granskning ger ett helikopterperspektiv och länkar samman exi-sterande information till en helhet.

Granskningen visar på ett övertygande sätt att det finns ett stort behov av att uppgradera den betydelse som relevanta myndigheter fäster vid informationskvaliteten i sina register. Det är, enkelt uttryckt, inte bara otillräckligt att digitalisera informationsutbytet, på det sätt som


6

nu sker, om den grundläggande informationskvaliteten brister – det är direkt skadligt, eftersom det riskerar rättsäkerheten och legitimiteten i våra grundläggande trygghetssystem.

I ett vidare perspektiv är bristande grundläggande informationskvali-tet en utmaning som ökad e-samverkan och digitalisering inte kan lösa. Tvärtom kan effekten av bristerna förstärkas genom att felaktig information används utan att ifrågasättas. Detta är något som behöver uppmärksammas och sannolikt åtgärdas inom fler områden än social-försäkringen.

Rapporten är skriven av Elisabeth Frid (projektledare), Elisabeth Rydberg och Inger Sohlberg.

Stockholm i maj 2017

Maria Hemström-Hemmingsson

Sammanfattning

7

Sammanfattning

För att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett är det avgörande att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens infor-mation om enskilda personer håller god kvalitet och att myndighet-ernas bedömningar av om en person omfattas av den svenska social-försäkringen är korrekta.

Det krävs att uppgifterna om generell personinformation i Försäk-ringskassans och Pensionsmyndighetens register är rätt registrerade för att handläggarna ska kunna fatta korrekta beslut om förmåner. Detta gäller till exempel personnummer, adress och familjerelation. Information om personuppgifter överförs automatiskt mellan myn-digheterna. Men när uppgifter i olika register skiljer sig åt eller är ofullständiga krävs det ibland att en handläggare hanterar uppgift-erna manuellt.

Försäkringskassan registrerar också bedömningar av försäkrings-tillhörighet i ärendehanteringssystemet. Förmånshandläggare och Försäkringskassans system använder registreringarna som stöd för att avgöra om en person som söker en förmån är omfattad av den svenska socialförsäkringen. Registreringarna förs också över till Pensionsmyndighetens system.

Syftet med denna rapport är att beskriva Försäkringskassans arbete med att se till att uppgifterna i myndighetens register om generell personinformation och försäkringstillhörighet är korrekta. Eftersom Försäkringskassans registeruppgifter används av Pensionsmyndig-heten och delvis baseras på uppgifter från Skatteverket omfattar granskningen även samarbetet mellan dessa myndigheter när det gäller kvaliteten i dessa registeruppgifter. ISF ger i granskningen en sammantagen bild som visar att det finns behov av åtgärder inom de aktuella områdena.

Sammanfattning

8

Hanteringen och ansvaret för åtgärdsimpulser inom generell personinformation måste bli tydligare

ISF:s iakttagelser om åtgärdsimpulser inom generell person-information sammanfattas i nedanstående punkter:

– Försäkringskassan behöver bli tydligare när det gäller hur de hanterar åtgärdsimpulser för generell personinformation, och när det gäller vem som har ansvar för vad.

– Rutinerna för kontroller av vilka identiteter som skapas hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är bristfälliga.

– Försäkringskassan behöver klargöra internt vad som ska göras när en person saknar känd hemvist.

– Det finns problem att fastställa dödsfallsdatum i vissa ärenden.

– Det är viktigt att så kallade p-koder som anger vilken eller vilka förmåner en person har blir korrekt registrerade.

Granskningen visar att Försäkringskassans hantering av åtgärds-impulser inom generell personinformation behöver få mer uppmärk-samhet. ISF:s samlade intryck är att det finns risker för felaktig hantering och att det råder en osäkerhet hos Försäkringskassan om hur vissa av impulserna ska hanteras och vem som ska hantera dem.

Det framgår också att Försäkringskassan kan behöva avsätta mer resurser för att utveckla området generell personinformation för att minska behovet av registervård.

Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstillhörighet i vissa situationer, vilket kan få konsekvenser för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens handläggning och för enskilda personer

ISF:s iakttagelser om impulser om försäkringstillhörighet kan sammanfattas med nedanstående punkter:

– Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstill-hörighet i vissa situationer, vilket bidrar till att uppgifter om försäkringstillhörighet hålls mindre uppdaterade i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens system.

– Att de granskade impulserna om försäkringstillhörighet inte utreds frigör resurser och hanteringen har stöd av ett uttalande

Sammanfattning

9

från Högsta förvaltningsdomstolen och i förarbetet till reg-lerna om försäkringstillhörighet i socialförsäkringsbalken.

– Att inte få sin försäkringstillhörighet prövad kan göra per-soner osäkra på vilket socialförsäkringsskydd de har rätt till.

– Att Försäkringskassan inte bevakar försäkringstillhörighet för personer som är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men som inte är folkbokförda i Sverige skulle kunna göra att det finns risk för felaktiga utbetalningar. För att undvika risk för felaktiga utbetalningar är det avgörande att alla förmånshandläggare har tillräcklig kompetens för att avgöra om personer som inte är folkbok-förda uppfyller villkoren för att vara fortsatt försäkrade i Sverige. Det är också viktigt att systemet reagerar på om en person inte är folkbokförd i alla förmåner som är auto-matiserade.

– Det finns behov att undersöka djupare hur framtida pensions-rättigheter påverkas av Försäkringskassans registreringsför-farande.

Försäkringskassan utreder inte längre impulser om att en person som invandrat ska omfattas av den svenska socialförsäkringen, om inte personen är aktuell för ett förmånsärende. Försäkringskassan har också upphört med att årligen utreda om de personer som är registre-rade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men som inte är folkbokförda i Sverige fortfarande uppfyller villkoren för att om-fattas. Dessa ändringar är genomförda med stöd av ett uttalande från Högsta förvaltningsdomstolen och i förarbeten till socialförsäkrings-balken. Det ska inte spela någon roll vilken registrering av försäk-ringstillhörighet som finns i registret. Samtidigt kan det skapa en otrygghet för personer som kommer till Sverige att inte veta vilket socialförsäkringsskydd de har. Det har föreslagits i betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:05) och internt hos Försäkringskassan att personer ska kunna få sin försäk-ringstillhörighet prövad om de begär det.

ISF ser en möjlig risk för felaktiga utbetalningar när det gäller För-säkringskassans beslut att inte bevaka ärenden då personer är regi-strerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men inte folkbokförda i Sverige. ISF menar att det är nödvändigt med en

Sammanfattning

10

djupare granskning av Försäkringskassans kontroller av försäkrings-tillhörighet i både manuella och automatiserade förmånsärenden för att avgöra i vilken utsträckning det faktiskt finns en risk för felaktiga utbetalningar.

ISF menar också att det är nödvändigt med en djupare studie av Pensionsmyndighetens manuella och automatiserade ärendehand-läggning för att fastställa om Försäkringskassans registreringar faktiskt påverkar personers framtida pensionsrättigheter, och i så fall i vilken utsträckning.

Myndigheterna är beroende av korrekta folkbokföringsuppgifter

Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är beroende av folkbokföringens uppgifter och utgår från dem i handläggningen. Det är därför av stor vikt att uppgifterna håller god kvalitet. Samtidigt finns det problem med övertäckning och undertäckning i folkbokför-ingsregistret. Skatteverket menar att myndigheterna har ett gemen-samt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret, och att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska rapportera in avvikelser till Skatteverket. Skatteverket tillhandahåller därför en it-tjänst för att rapportera in avvikelser, och Skatteverket önskar att myndigheterna ska använda den it-tjänsten. I dag är varken Försäk-ringskassan eller Pensionsmyndigheten anslutna till tjänsten och båda skickar in avvikelser via pappersblanketter.

Summary

11

Summary

Data quality concerning basic personal information and applicable legislation The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för social-försäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation.

The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency.

Background

Accurate data quality in data registers regarding basic information about a person such as social security number, address, civil status, family constellation, and applicable legislation, are essential con-ditions for a correct handling of social insurance benefits. Accurate data quality is becoming more important with the increasing pace of automated functions for social benefits.

Objectives

The purpose of this report is to investigate how the Swedish Social Insurance Agency works to ensure accurate data quality concerning basic information about a person and applicable legislation.

Summary

12

Methods

The basis for this review has been interviews with representatives from the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Pensions Agency, and The Swedish Tax Agency. There has also been a review of relevant documents concerning procedures for manual handling for correcting data.

Findings

The Swedish Social Insurance Agency needs to pay more attention to ensuring accurate data quality concerning general information about persons. The agency needs to clarify the routines and responsibilities concerning manual handling of changes in the data registers.

This review also shows that the Swedish Social Insurance Agency investigates a decreasing number of cases concerning applicable legislation, which may have an impact on the handling of the benefits.

Inledning

13

1 Inledning

För att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett är det avgörande att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens infor-mation om enskilda personer håller god kvalitet och att myndighet-ernas bedömningar av om en person omfattas av försäkringen är korrekta. Det krävs att uppgifterna i Försäkringskassans register är korrekt registrerade för att Försäkringskassan och Pensionsmyndig-heten ska kunna fatta korrekta beslut om utbetalningar och hantering av olika förmåner. Detta gäller till exempel uppgifter om person-nummer, adress, och familjerelation. Om uppgifterna registreras fel eller inte uppdateras kan det i värsta fall leda till felaktiga utbetal-ningar eller till att personerna går miste om förmåner som de har rätt att få.

De uppgifter som finns i Försäkringskassans register påverkar rätten till ersättning inom olika förmåner, även de förmåner som admini-streras av Pensionsmyndigheten. Uppgifter om generell personinfor-mation (GEPI) och uppgifter om försäkringstillhörighet (FTH) är särskild betydelsefulla, eftersom de påverkar rätten till alla förmåner. Försäkringstillhörighet beskriver om en person uppfyller de grundläg-gande villkoren för att omfattas av den svenska socialförsäkringen.

Bristande informationskvalitet i denna typ av register resulterar ofta i att handläggarna får arbeta med att utreda och manuellt korrigera ärenden i onödan. I de ärenden där Försäkringskassan eller Pensions-myndigheten har beslutat att bevilja en förmån som löper tills vidare är det särskilt viktigt att åtgärdsimpulser och ändringsanmälningar från enskilda hanteras snabbt för att undvika felaktiga utbetalningar.

Det är aviseringar om de uppdateringar som måste hanteras manuellt av en handläggare som kallas för åtgärdsimpulser. Uppdateringarna kan ske exempelvis genom att Försäkringskassan prenumererar på vissa uppgifter från någon annan myndighet. Exempel på åtgärds-

Inledning

14

impulser kan vara uppgifter om ändrade folkbokföringsuppgifter eller att en person blivit intagen hos Kriminalvården.

ISF har i flera tidigare granskningar visat på problem med hur För-säkringskassan hanterar sina register och att åtgärdsimpulser inte åtgärdas i tillräcklig omfattning.1

Det har även funnits problem med kunskapsbrist hos Försäkrings-kassans förmånshandläggare när det gäller hur försäkringstillhörighet ska kontrolleras.2 ISF har också pekat på att handläggningens behov när det gäller utveckling av it-stöd och stöd i rättstillämpningen prio-riteras lågt på Försäkringskassan.3

1.1 Syfte och frågor Syftet med denna granskning är att beskriva Försäkringskassans arbete med att se till att uppgifterna i myndighetens register är korrekta, samt påvisa eventuella brister inom detta område. Eftersom Försäkringskassans registeruppgifter används av Pensionsmyndig-heten och delvis även baseras på uppgifter från Skatteverket omfattar granskningen även samarbetet och ansvarsfördelningen mellan dessa myndigheter när det gäller kvaliteten i registeruppgifterna.

ISF är medvetna om att det som beskrivs i denna rapport är känt i delar av respektive myndighets organisation. Med denna granskning samlas denna kunskap och ger en sammantagen bild för att undersöka om det finns anledning att genomföra åtgärder inom granskningens område.

Denna rapport svarar huvudsakligen på två frågor:

– Vilka rutiner finns för hantering av förändrade uppgifter om generell personinformation och försäkringstillhörighet?

– Vilka konsekvenser kan en bristfällig hantering av impulser om generell personinformation och försäkringstillhörighet få?

1 ISF (2013). 2 Se till exempel ISF (2016). 3 ISF (2016 a).

Inledning

15

1.2 Urval och genomförande Försäkringskassans register uppdateras löpande med ny information från de egna systemen och från andra myndigheter.

För att svara på rapportens frågor har ISF kartlagt hur Försäkrings-kassan arbetar med ett urval av åtgärdsimpulser som handlar om generell personinformation och försäkringstillhörighet. Valet av åtgärdsimpulser har gjorts med utgångspunkt från tidigare intervjuer vid Försäkringskassans It-avdelning som har visat på vissa brister i hanteringen.4

De impulser inom generell personinformation och försäkringstill-hörighet som valts ut för granskning är aviseringar om att:

– en ny identitet, så kallad f-registerpost, har lagts upp i hand-läggningssystemen5,

– en person saknar känd hemvist,

– en person har avlidit, men dödsfallsdatum är ofullständigt,

– en handläggare manuellt måste registrera en kod som visar att en person har eller har upphört att få pension, sjuk- och aktivitetsersättning eller handikappersättning eller att för-månens omfattning har ändrats, så kallad p-kod,

– en person har invandrat enligt folkbokföringens register,

– en person är registrerad inom den svenska socialförsäkringen, utan att vara folkbokförd i Sverige.

Granskningen bygger på ett antal intervjuer med olika företrädare från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Granskningen omfattar även skriftligt material från myndigheterna i form av rutinbeskrivningar för förändringar i generell person-information och försäkringstillhörighet samt verksamhetsstatistik.

4 Intervjuunderlag till ISF (2016 a). 5 F-registerpost registreras i TP-systemet.

Inledning

16

1.3 Avgränsningar Granskningen har koncentrerats på Försäkringskassans registervård och hantering av åtgärdsimpulser. Därför ingår inte Pensionsmyndig-hetens hantering av åtgärdsimpulser i granskningen.

1.4 Disposition Kapitel 2 beskriver vad som är generell personinformation och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan Försäkringskassan, Pensionsmyn-digheten och Skatteverket samt ISF:s iakttagelser och reflektioner.

Kapitel 3 beskriver resultatet av granskningen av åtgärdsimpulser inom generell personinformation och ISF:s iakttagelser och reflek-tioner.

Kapitel 4 beskriver vad som är försäkringstillhörighet och resultatet av granskningen av impulser inom försäkringstillhörighet och ISF:s iakttagelser och reflektioner.

Kapitel 5 innehåller en sammanfattande diskussion och ISF:s slut-satser av granskningen.

Generell personinformation

17

2 Generell personinformation

Detta kapitel beskriver hur generell personinformation definieras och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan Försäkringskassan, Pensions-myndigheten och Skatteverket. Samtliga myndigheter är beroende av korrekta uppgifter i folkbokföringsregistret. De har också ett gemen-samt ansvar för att rapportera avvikelser när det gäller adressuppgif-ter.6

Detta kapitel beskriver också Försäkringskassans registervård. Det framgår att Försäkringskassan kan behöva avsätta mer resurser för att utveckla området generell personinformation för att minska behovet av registervård.

2.1 Vad är generell personinformation? Generell personinformation är ett register som används för att hämta personinformation till alla typer av ärenden som handläggs av För-säkringskassan. Det gäller till exempel uppgifter om namn, person-nummer, familjerelation, folkbokföringsadress, telefonnummer.7 Det rör alltså den grundläggande information om personer som finns i Försäkringskassans personregister och som behövs för att handlägga eller administrera ett kundärende. Det kan också gälla personer som har eller har haft anknytning till svensk socialförsäkring. I registret ingår även juridiska personer (företag). Uppgifterna kan påverka rätten till alla förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndig-heten administrerar.8

6 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749). 7 Försäkringskassan (2016 a). 8 Pensionsmyndigheten använder innehållet i generell personinformation.


18

Generell personinformation innehåller både information från Försäk-ringskassans egna register och från andra myndigheter. Framförallt är det Skatteverket som förser Försäkringskassan med information om folkbokförda personer men Försäkringskassan får även information från Centrala studiestödsnämnden (CSN), Kriminalvården, Pensions-myndigheten och Rekryteringsmyndigheten. Försäkringskassan förser i sin tur Pensionsmyndighetens kundregister med personinformation.

Själva begreppet ”generell” har inte tidigare definierats och det har varit otydligt vilka register och vilken data som ingår i begreppet generell personinformation.9 En riktlinje som har tagits fram i oktober 2016 av Försäkringskassan innehåller en övergripande definition och beskrivning av generell personinformation. Enligt riktlinjen avses med personinformation den samlade generella informationen som finns om en fysisk eller juridisk person som har anknytning till För-säkringskassan. 10

Intervjuerna med Försäkringskassans It-avdelning visar att flera för-måner har egna personregister. Det gäller till exempel underhållsstöd, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag. Uppgifterna i Skatte-verkets folkbokföringsregister är alltid de grunduppgifter som gäller men det förekommer att olika förmånsregister uppdateras med folk-bokföringsuppgifter vid olika tidpunkter.11 Detta medför att det kan finnas olika folkbokföringsuppgifter i systemen.

Korrekt och pålitlig personinformation är en förutsättning för att till-lämpa socialförsäkringen. Det gäller i synnerhet i takt med att ärende-handläggningen i allt fler förmåner automatiseras samtidigt som inter-nationaliseringen ökar och fler personer rör sig mellan olika länder. Bristande uppgifter om en persons identitet, adressuppgifter eller familjerelation kan innebära att förmåner betalas ut till fel person eller att de betalas ut trots att de inte skulle ha betalats ut alls. Om ett dödsfall inte registreras i systemet kan till exempel det leda till att förmåner betalas ut trots att en person har avlidit.

9 Försäkringskassan: Internrevisionsrapport (2015:17), s. 9. 10 Försäkringskassan (2016 c). 11 Intervju Skatteverket, 2017-01-13.


19

2.2 Vem har rätt att ändra uppgifter om generell personinformation?

Personuppgifter för personer folkbokförda i Sverige aviseras auto-matiskt från Skatteverket till Försäkringskassan. Försäkringskassans handläggare kan inte ändra på dessa uppgifter.12 Den utredning och registrering som en enskild folkbokföringshandläggare gör hos Skatteverket får därmed en avgörande betydelse för kvaliteten i den generella personinformation som finns hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Riksrevisionen genomför för närvarande en granskning av Skatteverkets arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringsregistret.

Upptäcker Försäkringskassan att informationen om adress inte stäm-mer ska myndigheten meddela Skatteverket detta med stöd av 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Skatteverket vill också ha uppgifter om ändringar i civilstånd, namn, dödsfall, födelsetid och uppgift om barn. Dessa uppgifter är inte specificerade i förordningen i dag. Både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan anger vid intervjuerna i denna granskning att det finns problem med uppgifter om civilstånd. Pensionsmyndigheten är osäker på hur den ska rappor-tera detta till Skatteverket och vilka uppgifter Skatteverket behöver.13

Försäkringskassans handläggare registrerar själva annan generell personinformation som inte aviseras från Skatteverket eller de andra myndigheterna. Då registrerar de utifrån vad kunden har rapporterat i samband med förmånsansökan eller via e-tjänsten Mina sidor. Det gäller till exempel kontaktuppgifter eller uppgifter om ombud. Är personen inte folkbokförd i Sverige måste handläggaren uppdatera alla personuppgifter, som medborgarskap, adress, civilstånd och familjerelation manuellt. Alla handläggare och försäkringsutredare på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som arbetar med ärendehandläggning har som regel behörighet att ändra personupp-gifter.14

12 Försäkringskassan (2008). 13 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28 och svar från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21. 14 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19 och svar från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21.


20

2.3 Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor har det övergripande ansvaret

Försäkringskassan har det övergripande ansvaret för att upprätthålla information om personuppgifter som behövs för handläggning inom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten får registrera de uppgifter som de behöver utifrån de förmåner som de ansvarar för. Men det finns regler för vad handläggarna på För-säkringskassan och Pensionsmyndigheten får göra i registret. Försäk-ringskassan ansvarar för beställningar när det gäller avisering av uppgifter från andra myndigheter såsom Skatteverket, CSN, Krimi-nalvården och Rekryteringsmyndigheten.

Inom Försäkringskassan är det Avdelningen för gemensamma för-säkringsfrågor som har det övergripande ansvaret för generell person-information och för att hantera de åtgärdsimpulser som handlar om generell personinformation. I intervjuer i denna granskning fram-kommer att ansvaret för generell personinformation är delat mellan Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och It-avdelningen vilket också stödjs i de nya riktlinjerna.15 Systemfrågor hanteras av It-avdelningen medan avtal med andra myndigheter hanteras gemen-samt. Det finns en tradition av tätt samarbete, enligt intervjuerna.

2.4 Registervård i stället för att åtgärda grundläggande problem

Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor ansvarar för att ta fram rutiner för hur åtgärdsimpulser ska hanteras inom generell personinformation. Dessa rutiner visar att impulserna ska hanteras i olika delar av handläggningen. Om handläggarna inte hanterar åtgärdsimpulserna eller hanterar dem felaktigt kan de leda till fel-aktiga utbetalningar eller till manuell registervård. Registervården utförs då av Försäkringskassans It-avdelning.

Enligt Försäkringskassans riktlinjer ska registervård utföras av den som har behörighet att göra ändringar i det aktuella registret eller

15 Försäkringskassan (2016 c).


21

systemen. I de flesta fall är det It-avdelningen som på uppdrag av myndigheternas avdelningar ska utföra registervård.16

Registervård är ett samlingsbegrepp som används för att beteckna korrigeringar eller kompletteringar av ofullständig eller felaktig information i olika register och databaser. Det finns enligt Försäk-ringskassan ingen legal definition av begreppet registervård och inte heller någon enhetlig definition.17

Det är ofta bristande kompetens hos handläggare eller bristande funk-tionalitet i it-systemen som gör att det behövs registervård. Register-vård kan då också handla om att hjälpa handläggarna att komma runt kända fel för att de ska kunna fortsätta handläggningen eller att ändra uppgifter som registrerats felaktigt av en handläggare.

Registervård för generell personinformation kan till exempel handla om att en uppgift har ett format som Försäkringskassans register inte kan ta hand om eller att en uppgift har ofullständiga datum.18

Enligt de intervjuade på It-avdelningen skulle de vilja arbeta med att lösa grundproblemen i systemet i stället för att registervårda uppgift-erna. Men i dagsläget finns det inga resurser för att jobba med sys-temförbättringar när det gäller generell personinformation. Samtidigt finns det flera möjliga förbättringar som skulle kunna genomföras om det fanns tid och resurser. De resurser som finns i dag används enligt intervjuerna i första hand till utvecklingsaktiviteter som initieras av Pensionsmyndigheten.

Av intervjuerna framgår att behovet av registervård skulle kunna minskas om mindre utvecklingsinstaser för att förbättra de system som berör personinformation fick högre prioritet i utvecklingsarbetet. Registervården skulle också kunna minska om handläggarna fick mer utbildning i hur Försäkringskassas äldre handläggnings- och utbetal-ningssystem, TP-systemet, fungerar. TP-systemet hanterar fortfarande en del av verksamhetslogiken. Handläggarna gör många och onödiga fel på grund av att de saknar kunskap om hur de ska registrera infor-mation i TP-systemet.19 Försäkringskassans ärendehanteringssystem 16 Försäkringskassan (2008). 17 Försäkringskassan (2008). 18 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-24 och svar från Skatteverket, 2017-04-24. 19 TP-systemet är Försäkringskassans system för utanordning av ersättningar och är en del

av det så kallade systemarvet från1970-talet och består av Cobol-program. Det låg tidigare i stordatorernas operativsystem men är nu överförd till den nya driftsmiljön UNIX. Verksamhetslogiken är fortfarande kvar i TP-systemet och aviseringar från andra


22

(ÄHS) är inte integrerat med TP-systemet och därför måste en del registreringar som handlar om förmåner fortfarande registreras i TP-systemet. Utbetalning av vissa förmåner sker till exempel fortfarande via TP-systemet och handläggare av dessa förmåner behöver därför veta hur systemet fungerar.

Att förbättringar som skulle kunna minska mängden registervård inte görs beror inte bara på att Försäkringskassan avsätter för lite ekonomiska medel till utvecklingsinsatser för att minska behovet av registervård. Det beror enligt intervjuerna också på att det saknas kompetens inom området. Nya personer kan ha en lång startsträcka för att lära sig hur de aktuella systemen är konstruerade. De som ska åtgärda fel och förbättra systemen behöver ha djup kunskap om hur systemen kommunicerar, hur beräkningar går till, hur databasen är upplagd och hur den förhåller sig till andra system. Det är viktigt att förstå och kunna värdera det man ska göra, utifrån tidigare erfaren-het.20 Sådan kompetens är knuten till specifik verksamhetskunskap och kan inte upphandlas på marknaden.

Av intervjuerna framgår att verksamhetenssidan behöver stärkas, eftersom de personer som har kompetens inte räcker till för att ställa krav på it-stöd, prioritera utvecklingsbehov och ta fram utbildnings-material till handläggarna. Av intervjuerna framgår också att det finns ett kunskapsgap mellan it- och verksamhetssidan som behöver över-bryggas när det gäller kunskap om verksamheten och tillämpningen av socialförsäkringen samt om hur regelverken är implementerade i datasystem och databaserna.

En stor del av den registervård som utförs av Försäkringskassans It-avdelning initieras också på initiativ av Pensionsmyndigheten. It-avdelningen tar fram egen manuell statistik för att belysa vilka typer av rättningar de gör eftersom det är svårt att ta fram sådan statistik från systemen.

myndigheter sker främst till TP-systemet som sedan speglar informationen till ÄHS. Försäkringskassan har sedan länge haft planer på att avveckla systemet men det tar tid eftersom så mycket verksamhetslogik är inbyggd i systemet.

20 Intervjuunderlag till ISF (2012) och ISF (2016 a).


23

Enligt ISF bör man i första hand åtgärda problem med systemen så det blir rätt från början och därmed undvika manuell hantering i form av registervård. Om brister i it-stöd åtgärdas leder det sannolikt till att det behövs mindre registervård – och då skulle handläggningen kunna skötas mer effektivt.21

2.5 Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster från Försäkringskassan

Pensionsmyndigheten beställer it-tjänster, som har att göra med pension, från Försäkringskassan. Det är Pensionsmyndigheten som ansvarar för att teckna servicenivå på avtalet gentemot Försäkrings-kassan. It-tjänsten omfattar att ge den information som behövs för att handlägga pensionsärenden och att utföra registervård samt it-support.22 Försäkringskassan hämtar in den information som Pen-sionsmyndigheten behöver från Skatteverket och sköter aviseringar från Pensionsmyndigheten till Skatteverket när det gäller pensions-debiteringskoder. Registervård utförs efter beställning.

Pensionsmyndigheten följer noggrant upp hur väl it-tjänsterna fun-gerar i förhållande till så kallade servicenivåavtal (SLA) som myn-digheten tecknat med Försäkringskassans It-avdelning. Även utförd registervård följs upp. Det finns en tydlig utvecklad och beslutad samverkansmodell mellan Pensionsmyndigheten och Försäkrings-kassans It-avdelning. Den innehåller tydliga kontaktvägar och besluts- och samverkansfora för att hantera gemensamma frågor. I intervjun med Pensionsmyndigheten framkommer att de forum som inrättats mellan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver inkludera personer från Försäkringskassans verksamhet eftersom ändringar i Pensionsmyndighetens it-tjänster i vissa fall även påverkar Försäkringskassans verksamhet. Därför är det viktigt att forumen har representanter från båda myndigheternas verksamhet för att diskutera och prioritera förändrings- eller utvecklingsbehov som berör båda myndigheternas kärnverksamhet. Ett sådant forum inrättades i januari 2017.

Av intervjuerna framgår att Pensionsmyndigheten gör många beställ-ningar för att korrigera eller utveckla systemen. Detta kommer även 21 ISF (2016 a). 22 För mer information se ISF rapport (2011). Statskontoret (2017).


24

Försäkringskassan tillgodo, eftersom systemen används gemensamt av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Enligt intervjuerna med Pensionsmyndigheten fungerar samarbetet bra mellan myndig-heternas it-avdelningar.

2.6 Stort beroende av uppgifter om folkbokföring från Skatteverket

I granskningens intervjuer framkommer att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder folkbokföringens uppgifter som master, det vill säga det är dessa uppgifter de utgår ifrån i handlägg-ningen.23 Av intervjuer med Skatteverket framgår att folkbokförings-registret ska spegla befolkningen. Registret ska tillhandahålla upgifter om identitet, bosättning och familjeförhållanden så att andra myndig-heter kan fatta korrekta beslut. Skatteverket för ett register över de som bor i landet, i den identitet som Skatteverket eller Migrations-verket bedömt sannolik.

Myndigheterna har, som nämnts, ett gemensamt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret och rapporterar in avvikelser till Skatteverket. Under 2016 rapporterades ca 67 000 avvikelser in. De myndigheter som rapporterar flest avvikelser är Kronofogden och Försäkringskassan. Försäkringskassan fördubblade sin avvikelse-rapportering 2013 jämfört med 2012 och har sedan dess rapporterat cirka 10 000 avvikelser på år. Pensionsmyndigheten rapporterar cirka 1 000 avvikelser per år.

Skatteverket frågar inte aktivt efter felaktiga personuppgifter som andra myndigheter upptäcker. Skatteverket tillhandahåller i stället en it-tjänst och blanketter för att rapportera in avvikelserna. Skatte-verket vill att myndigheterna ska använda tjänsten som finns till-gänglig sedan 2011, men i dagsläget är det bara CSN som använder den. I tjänsten kan myndigheterna rapportera brister och felaktigheter som gäller personuppgifter. För att ansluta sig till tjänsten ska myn-digheten skriva en överenskommelse med Skatteverket.24 Varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten använder tjänsten. Enligt intervjuer med Försäkringskassan måste en brygga skapas

23 Masterdata är grundinformation som uppdateras och underhålls på ett ställe och som används

av många it-system, applikationer eller processer. 24 Se Tjänsten Folkbokföring – avvikelserapportering, www.skatteverket.se.


25

mellan Skatteverkets it-tjänst och Försäkringskassans system för att de ska kunna använda tjänsten. Den utvecklingsinsatsen har inte prioriterats inom Försäkringskassans verksamhet.

Det finns både över- och undertäckning av personer i folkbokförings-registret.25 Skatteverket har skrivit rapporter om övertäckningen i folkbokföringsregistret och enligt intervju med Skatteverket upp-skattas antalet personer som står med i folkbokföringen men som inte finns i landet till cirka 70 000–120 000 personer. Övertäckning är problematiskt och skulle kunna utgöra en risk för felaktiga utbetal-ningar i ärenden med tillsvidarebeslut om den enskilde inte anmäler sin utlandsvistelse till Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Skatteverket distribuerar information om personuppgifter via distri-butionssystemet Navet.26 Vad som ska distribueras till respektive myndighet regleras av skriftliga avtal och kan variera från år till år.

Representanter från it-avdelningarna från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten sitter med i forum på Skatteverket för att diskutera olika problem med folkbokföringsuppgifterna. Av inter-vjuer med Skatteverket framgår att respektive myndighet i större utsträckning behöver förankra hos sina handläggare vikten av att registrera rätt information. De behöver också skapa bättre förståelse för vilka konsekvenser som följer av felregistreringar. Handläggarna har en central betydelse för möjligheten att uppnå en god informa-tionskvalitet.

25 Enligt SCB:s befolkningsstatistik finns det personer som borde vara folkbokförda men som

inte är det (undertäckning) samt personer som är folkbokförda trots att de inte borde vara det (övertäckning), vilket leder till täckningsfel. Det är brister i rapportering av födslar, dödsfall, invandring och utvandring som resulterar i dessa täckningsfel.

26 Alla myndigheter i samhället har rätt att, mot avgift, få uppgifter från folkbokföringen genom Navet (Skatteverkets system för distribution avfolkbokföringsuppgifter till samhället). Det finns flera olika tjänster i Navet för att hämta uppgifter från folkbokföringen. Navets funk-tioner regleras av lagen (2001:182) och förordningen (2001:589) om behandling av person-uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Se vidare www.skatteverket.se.

Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation

27

3 Försäkringskassans hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation

Det här kapitlet beskriver resultatet av granskningen av åtgärds-impulser inom området generell personinformation.

Sammanfattningsvis visar granskningen följande:

– Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering och ansvarsfördelning när det gäller åtgärdsimpulser inom generell personinformation.

– Rutiner för kontroller när nya identiteter skapas är bristfälliga.

– Det är oklart vad som gäller när en person saknar känd hemvist.

– Det finns problem med att utreda och registrera dödsfall när dödsdatum inte är fastställt.

– Det är viktigt att registrera p-koderna som anger vilken eller vilka förmåner en person har korrekt.

3.1 Försäkringskassan behöver ha en tydligare hantering och ansvarsfördelning

De impulser som kommer in inom generell personinformation verkar överlag avslutas inom rimlig tid. Men ISF:s samlade intryck när det gäller hantering av åtgärdsimpulser inom generell personinformation är att det finns risker för fel och att det inom Försäkringskassan finns en osäkerhet om hur vissa av impulserna ska hanteras och vem som ska hantera dem.


28

Försäkringskassan tar dagligen emot aviseringar som påverkar upp-gifterna i registret för generell personinformation från Skatteverket, Pensionsmyndigheten, Kriminalvården, Rekryteringsmyndigheten och CSN. Därutöver påverkar Försäkringskassans egna registreringar registret. Vissa av dessa aviseringar och registreringar resulterar i åtgärdsimpulser som måste hanteras manuellt av handläggare hos Försäkringskassan.

Det finns 25 olika typer av åtgärdsimpulser inom området generell personinformation. År 2016 inkom 24 550 och avslutades 25 400 åtgärdsimpulser om generell personinformation hos Försäkrings-kassan.27 Det avser både impulser från andra myndigheter och im-pulser som skapats genom Försäkringskassans egna registreringar. I ISF:s tidigare granskningar har det i intervjuer framförts att han-teringen av vissa av åtgärdsimpulser inom generell personinformation är bristfällig och att impulserna inte åtgärdas i tillräcklig omfattning.28 Därför har ISF valt att närmare undersöka de impulser som beskrivs i det här kapitlet.

Det finns instruktioner på Försäkringskassan som beskriver hur respektive åtgärdsimpuls inom generell personinformation ska hanteras. Men det saknas information om vilken del av organisa-tionen eller vilken yrkesroll som faktiskt har ansvar för att åtgärda impulserna. Vissa av instruktionerna är kortfattade. Försäkrings-kassan tillhandahåller inga utbildningar inom området. ISF:s gransk-ning visar inte heller att myndigheten har följt upp kvaliteten i hante-ringen av åtgärdsimpulserna.

Osäkerhet inom Försäkringskassans organisation om vem som ansvarar för vissa åtgärdsimpulser

Utifrån de intervjuer som gjorts och det underlag som finns tillgäng-ligt drar ISF slutsatsen att det i praktiken verkar råda en osäkerhet i organisationen om vem som ansvarar för att åtgärda impulserna. Detta beskrivs närmare under respektive impuls som ISF har grans-kat. ISF kan också konstatera att det lämnats interna förbättrings-

27 Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, ISF:s bearbetning 2017-01-27. 28 Intervjuunderlag till ISF (2016 a).


29

förslag på Försäkringskassan om att förtydliga vem som ansvarar för vilka impulser inom generell personinformation.29

Av intervjuer med verksamhetsutvecklare inom området framgår att om personen impulsen gäller har en förmån så ska impulserna hante-ras av aktuell förmånshandläggare. Har personen flera förmåner går samma åtgärdsimpuls till flera olika förmånshandläggare samtidigt. Saknar personen förmån ska det registerförande kontoret ansvara för åtgärdsimpulserna.30 Vilket kontor som är registerförande hänger samman med var personen är folkbokförd. Om personen inte är folk-bokförd i Sverige hänger det i stället ihop med var personen har sin arbetsgivare.

Viss koncentrering av handläggning i Stockholm och Västerbotten

Försäkringskassan i Stockholm har valt att koncentrera hanteringen av åtgärdsimpulserna inom generell personinformation till ett antal försäkringsutredare som tillhör Avdelningen för sjukförsäkring och som arbetar med försäkringsadministration. De utför viss hantering av åtgärdsimpulser för personer med sjukpenning eller personer som saknar förmån. De vidarebefordrar också många impulser till för-månshandläggare för fortsatt hantering.31

Även Försäkringskassan i Västerbotten koncentrerar på ett liknande sätt ansvaret för hanteringen av åtgärdsimpulser till några få hand-läggare. ISF har inte fått kännedom om hur hanteringen ser ut i övriga landet.

Försäkringsutredare vid båda dessa kontor framhåller fördelen med att koncentrera hanteringen av åtgärdsimpulser och annan mer kom-plicerad försäkringsadministration till ett fåtal utredare. Trots att han-teringen är koncentrerad i Stockholm och Västerbotten är hanteringen av impulser om generell personinformation en mindre del av det dag-liga arbetet. Skulle impulserna läggas ut hos alla handläggarna skulle det bli mycket svårt att upprätthålla kompetensen om hur impulserna ska hanteras, enligt de medarbetare ISF har intervjuat.32 Specialister

29 Framgår i särskild kommentar i dokumentet ”Försäkringskassan GPI-ÅTG Instruktion till

sommarjobbare” (internt dokument som har tagits fram av lokala specialister på Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor, Försäkringstillhörighet).

30 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19. 31 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-16. 32 Intervjuer Försäkringskassan, 2016-11-16 och 2017-02-14.


30

inom Avdelningen för sjukförsäkring har enligt de intervjuade försäkringsutredarna inte möjlighet att erbjuda stöd i de här typerna av frågor.33 Det bör påpekas att ISF enbart har intervjuat handläggare som arbetar i Västerbotten och Stockholm och därmed inte tagit del av synpunkter från medarbetare vid kontor som har organiserat arbetet på ett annat sätt.

3.2 Rutiner för kontroller av nya identiteter som skapats är bristfälliga

Personer som inte är eller har varit folkbokförda i Sverige kan ha rätt till förmåner från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Myndigheterna måste då lägga upp personerna manuellt i systemen för att starta ärenden och genomföra eventuella utbetalningar. Att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lagt upp en ny identitet innebär att det tillkommit en potentiell förmånstagare i systemet. ISF har noterat vissa problem och potentiella risker med de rutiner och tekniska lösningar som finns i dag.

– För personer som inte är folkbokförda i Sverige måste Försäk-ringskassan och Pensionsmyndigheten se till att all person-information i myndigheternas register är korrekt.

– Handläggare inom många olika förmånsslag har behörighet att skapa nya identiteter i handläggningssystemen. Men hos kontoren som sällan skapar nya identiteter kan kunskapen om registrering av ny identitet och vikten av att lägga in korrekta uppgifter vara låg. Det finns också problem med att hand-läggare skapar identiteter som inte borde skapats.

– Försäkringskassan har ett system för efterkontroll av skapade identiteter. Men det kontrollsystemet aktiveras bara om hand-läggarna har skapat en ny identitet i handläggningssystemen via TP-systemet, så kallad f-registerpost. Skapas en person direkt i ärendehanteringssystemet ÄHS eller Pensionsmyndig-hetens handläggningssystem K2 aktiveras inte någon motsva-rande efterkontroll.

33 Intervju Försäkringskassan, 2017-02-14.


31

– Försäkringskassans system för efterkontroll när en ny identitet har skapats (f-registerposter) innebär att samma kontor som har lagt upp personen får en impuls om att kontrollera att de registrerade uppgifterna är korrekta. De formella instruktio-nerna för hur uppgifterna ska kontrolleras är kortfattande och det är inte reglerat vem som ska utföra kontrollen.

– Försäkringskassan rekvirerar oftast samordningsnummer från Skatteverket när man ska lägga upp en ny identitet i hand-läggningssystemen. Men ibland använder Försäkringskassan ”egenskapade personnummer” i stället för Skatteverkets sam-ordningsnummer. Det orsakar merarbete i form av register-vård och kan innebära en ökad risk för dubbla identiteter i systemen samt risk för förväxlingar. Samtidigt anger Försäk-ringskassan att det finns ett stort behov av att använda de egna numren inom vissa ärendeslag.

– Skatteverket anger att det har funnits brister i att fastställa identitet när Försäkringskassan rekvirerar samordningsnum-mer. Sådana brister skulle kunna öka risken för felaktiga eller dubbla identiteter i handläggningssystemen. Men Försäkrings-kassan anger att man följer de rekommendationer Skatteverket har för rekvirering av samordningsnummer.

3.2.1 Olika tillvägagångssätt för att skapa en ny identitet

En identitet kan skapas på olika sätt i de olika systemen. Detta avsnitt beskriver dessa olika sätt.

En identitet kan skapas i TP-systemet och föras över till Försäk-ringskassans och Pensionsmyndighetens handläggningssystem

Försäkringskassan skapar i första hand en ny identitet genom att handläggarna lägger upp identiteten i Försäkringskassans kund-register i det äldre handläggnings- och utbetalningssystemet TP. Detta kallas att man skapar en fullständig f-registerpost. Identiteten kommer då att överföras till Försäkringskassans ärendehanterings-


32

system (ÄHS) där de flesta förmåner handläggs. Identiteten överförs även till handläggningssystemet för tandvård (SAP) och till Pensions-myndigheten.34

När Försäkringskassan har lagt upp en ny f-registerpost i TP-systemet skickas en åtgärdsimpuls om att kontrollera att de grundläggande personuppgifterna har lagts in på ett korrekt sätt och att kontrollera att identiteten stämmer. Instruktionen till åtgärdsimpulsen anger att Försäkringskassan ska kontrollera identiteten mot underlag i ÄHS och TP-systemet.35 Det handlar alltså om en impuls om att i efterhand dubbelkolla att en skapad identitet och de grundläggande personupp-gifterna faktiskt stämmer.

År 2016 inkom 664 och avslutades 1 233 åtgärdsimpulser om att kontrollera upplagd f-registerpost. Antalet inkomna åtgärdsimpulser mer än halverades i jämförelse med tidigare år.36 Försäkringskassan har alltså av någon anledning minskat antalet skapade f-registerposter under det senaste året. Skillnaden mellan inkomna och avslutade impulser samt statistik från år 2011–2015 indikerar också att Försäk-ringskassan under 2016 har arbetat av de eftersläpande impulserna från tidigare år.

En identitet kan skapas direkt i handläggningssystemen

Handläggare hos Försäkringskassan kan även skapa en identitet direkt i personregistret via en programbild i ÄHS som heter ”Registrera ny person”. Då förs inte identiteten över till några andra register.37

Pensionsmyndigheten lägger på liknande sätt upp nya identiteter som saknar personnummer i sitt handläggningssystem K2.38

Att en identitet skapats direkt i Försäkringskassans personregister eller i Pensionsmyndighetens handläggningssystem K2 resulterar inte i någon åtgärdsimpuls. Det är bara när Försäkringskassan har skapat en f-registerpost som det genereras en impuls om att kontrollera 34 Förtydligande Försäkringskassan, 2017-03-24. 35 Försäkringskassan (2014 a). 36 År 2015 inkom 1 502 och avslutades 1 355 åtgärdsimpulser, år 2014 inkom 1 760 och avslut-

ades 1 306 åtgärdsimpulser, år 2013 inkom 1 888 och avslutades 1 872 åtgärdsimpulser, år 2012 inkom 1 484 och avslutades 1 514 åtgärdsimpulser, år 2011 inkom 1 007 och avslutades 848 åtgärdsimpulser. (Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, GEPI21601, ISF:s bearbetning 2017-01-27).

37 Försäkringskassan (2012). 38 E-post Pensionsmyndigheten, 2016-12-14.


33

uppgifterna. Varken Pensionsmyndigheten eller Försäkringskassan har uppgifter tillgängliga om hur många identiteter som skapas direkt i deras handläggningssystem.39

Myndigheterna använder både samordningsnummer och egna nummer för att registrera personerna

När Försäkringskassan ska lägga upp en ny identitet i systemet rek-virerar handläggaren normalt ett samordningsnummer från Skatte-verket. Men för vissa förmåner40 används i stället ”egna person-nummer”, så kallade ”60-nummer” i systemen. Dessa nummer är konstruerade på ett liknande sätt som vissa av Skatteverkets sam-ordningsnummer. Dessutom går det på grund av ett tekniskt fel att skapa ett kund-id genom att lägga till fyra nollor efter en persons födelsedatum.41 It-avdelningen har uppmärksammat att handläggare på Försäkringskassan felaktigt skapar sådana kund-id för att skapa ett familjesamband mellan en person som inte är folkbokförd och en folkbokförd person.

Pensionsmyndigheten skapar alltid ett eget fiktivt nummer i K2 medan de väntar på samordningsnumret från Skatteverket. När samordningsnumret kommer kopplas det fiktiva numret ihop med samordningsnumret.42

3.2.2 Vilka konsekvenser får det att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lägger upp en ny identitet?

När Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten lägger upp en ny identitet innebär det att det tillkommer en potentiell förmånstagare i systemet. Det är då tekniskt möjligt att skapa olika ärenden och göra utbetalningar till personen. Det är därför viktigt att personens identitet är styrkt och att rätt personuppgifter läggs in. Att skapa en identitet genom att lägga upp en f-registerpost i TP-systemet gör det möjligt att betala ut fler förmåner än om handläggaren skapar en identitet direkt i personregistret via programbilden ”Registrera ny person”. 39 Svar Pensionsmyndigheten, 2017-04-21. 40 Underhållsstöd och Internationell vård hos Försäkringskassan samt efterlevandepension hos

Pensionsmyndigheten (Svar Försäkringskassan, 2017-03-24). 41 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28. 42 E-post Pensionsmyndigheten, 2016-12-14.


34

För att kunna betala ut förmånerna sjukpenning, närståendepenning, graviditetspenning och smittbärarpenning måste det finns en f-registerpost. Men det behövs ingen f-registerpost för att betala ut andra förmåner som bara hanteras i registret för generell person-information.43

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten måste själva fastställa identiteten och upprätthålla korrekta personuppgifter

När Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten rekvirerar ett samordningsnummer från Skatteverket är det myndigheterna själva som ansvarar för att fastställa identiteten för den aktuella personen. Skatteverket skapar i de fallen ett samordningsnummer utifrån de uppgifter Försäkringskassan och Pensionsmyndigheter anger. Skatte-verket anger i intervjusvar att det har funnits brister i att fastställa identiteter från Försäkringskassans sida.44 Men Försäkringskassan anger att de rekvirerar samordningsnummer enligt Skatteverkets rekommendationer.45 ISF har i denna granskning inte undersökt hur Försäkringskassans handläggare faktiskt fastställer identiteten.

Försäkringskassan prenumererar inte heller på aviseringar om ändringar i personuppgifter för personer med samordningsnummer från Skatteverket. Därmed är det upp till myndigheten själv att hålla uppgifterna uppdaterade.46

Felregistrering av enskilda personuppgifter kan påverka rättigheter till alla socialförsäkringsförmåner

Även om identiteten i grunden är korrekt kan en felregistrering av vissa enskilda uppgifter leda till att en persons rättigheter påverkas. På ett kontor som utreder försäkringstillhörighet framgår av intervjuer att de exempelvis upptäckt att en person registrerats med felaktigt medborgarskap av en handläggare vid ett annat kontor. Felregistre-ringen hade kunnat påverka bedömningen av försäkringstillhörighet och personens rätt till förmåner.47 Händelsen väckte en farhåga om

43 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 44 Intervju Skatteverket, 2017-02-13. 45 Svar Försäkringskassan, 2017-03-24. 46 Utdrag från Skatteverket över vilka uppgifter Försäkringskassan prenumererar på. 47 Personer som inte är medborgare i ett land inom EU/EES eller Schweiz måste ha

uppehållstillstånd för att omfattas av personkretsen.


35

att medvetenheten kan vara låg om hur f-registerposter ska registreras och om vikten av att lägga in korrekta uppgifter på kontor som rela-tivt sällan registrerar f-registerposter.48

Registervård, dubbla identiteter och oreda när myndigheterna använder egna nummer

Att Försäkringskassans använder ”egna personnummer” i stället för att rekvirera ett samordningsnummer från Skatteverket skapar sär-skilda problem. Om en person med ett samordningsnummer får ett personnummer från Skatteverket sker normalt en automatisk avi-sering då personnumret ersätter samordningsnumret. Men det finns inte någon sådan koppling mellan Försäkringskassans egna nummer och Skatteverkets personnummer. Det innebär att en person som lagts upp i systemet med Försäkringskassans egna nummer kommer att få dubbla identiteter i Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens system om hen blir folkbokförd i Sverige. För dessa personer måste Försäkringskassans It-avdelning manuellt byta personnummer.

Sådana ändringar är vanliga och intervjuade medarbetare på It-avdelningen befarar också att registervården kommer att öka efter-som även förmånsslaget Internationell vård har gett sina handläggare behörighet att använda Försäkringskassans egna nummer.49

Det kan också hända att Försäkringskassans egna nummer samman-faller med Skatteverkets samordningsnummer. Det gäller nummer som rekvirerats av andra myndigheter utan att identiteten är styrkt. Dessa nummer är konstruerade på samma sätt som Försäkrings-kassans ”egna personnummer”. Det innebär att en person med För-säkringskassans nummer riskerar att ersättas av en helt annan person som blir folkbokförd i Sverige. Försäkringskassan har utrett frågan tillsammans med Skatteverket år 2013. Myndigheterna kom då fram till att antalet fall då numren sammanfaller var få.50

Skatteverket har i den här granskningen angett att de nummer som Försäkringskassan tar fram inte ska vara uppbyggda enligt samma kriterier som de nummer som Skatteverket tilldelar. Det är endast Skatteverket som kan och har i uppdrag och kan ta fram samordnings-nummer på rekvisition från de myndigheter som har rätt att rekvirera 48 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02. 49 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28. 50 Svar Försäkringskassan, 2017-03-24.


36

sådana nummer. Skatteverket anser att det finns en överhängande risk för förväxling om Försäkringskassan använder egna nummer som är uppbyggda på samma sätt som Skatteverkets samordningsnummer. Om alla myndigheter använder ett gemensamt registreringsnummer som samordningsnummer kommer kopplingar att registreras. Då går det att myndighetsövergripande säkerställa att det är en unik person som myndigheterna delar uppgifter om, menar Skatteverket.51

När Försäkringskassans handläggare lagt upp nya identiteter som make eller maka enbart med födelsedatum och nollor så har det resul-terat i att aktuella kund-id ser ut att vara gifta med ett stort antal andra personer som också har en utlandsbosatt maka eller maka. It-avdel-ningen måste då gå in på varje enskild individs identitet och korrigera civilståndet och dessutom att ta bort den felaktigt upplagda personen.

Även hos Pensionsmyndigheten förekommer att det finns flera iden-titeter upplagda för samma kund. Handläggare som lägger upp en tillfällig person försöker alltid kontrollera och söka efter personen innan de skapar en ny identitet. Men ibland anger kunderna sina namn på olika sätt och då kan handläggaren missa att personen redan finns i registret.52 Men det finns begränsningar i K2 som gör att det inte är möjligt att bevilja eller betala ut pension till en tillfällig per-son. Det är först när personen får ett samordningsnummer som det blir möjligt. Det fiktiva numret används bara för att registrera ansö-kan i väntan på att samordningsnummer kommer in från Skattever-ket.53

3.2.3 Vem har rätt att lägga upp en ny identitet? Handläggare inom flera olika förmånsslag54 hos Försäkringskassan samt medarbetare inom myndighetens administration har behörighet att skapa en f-registerpost i TP-systemet. Även medarbetare som handlägger efterlevandepension hos Pensionsmyndigheten har be-hörighet att göra detta. En f-registerpost behöver registreras exem-

51 Svar från Skatteverket, 2017-04-21. 52 Svar från Pensionsmyndigheten, 2016-12-14. 53 Svar från Pensionsmyndigheten, 2017-03-06. 54 Aktivitetsstöd, tillfällig föräldrapenning för allvarligt sjuka barn, arbetsskadeersättning, EU-

familjeförmåner, etableringsersättning, försäkringstillhörighet, föräldraförsäkringsförmåner, närståendepenning, smittbärarersättning, särskilt högriskskydd, ersättning för höga sjuklöne-kostnader, sjuklönegaranti, sjukersättning för utomlandsboende (Svar Försäkringskassan, 2017-03-24).


37

pelvis om en person som saknar personnummer ansöker om en för-mån eller gör en anmälan om föräldrapenning. Enligt Försäkrings-kassan är det vanligast att en f-registerpost läggs upp hos de kontor som utreder försäkringstillhörighet i samband med att de utreder om personen ska omfattas av den svenska socialförsäkringen eller inte. Men det sker även i andra delar av verksamheten.

Enligt Försäkringskassan är det främst handläggare inom efterlev-andepension, underhållsstöd och internationell vård som använder programbilden ”Registrera ny person”. Behörigheten i bilden kan begränsas i olika nivåer. Men enligt intervjuerna har det blivit van-ligare att handläggare skapar kunder som inte borde ha skapats. Försäkringskassan håller för närvarande på att se över både behör-igheter och funktioner för programbilden. En omarbetad version av programbilden kommer i maj 2017.55

Alla handläggare hos Pensionsmyndigheten som har behörighet att handlägga i K2 har också behörighet att skapa en identitet i systemet.56

Kontroll av att identiteter skapats på korrekt sätt görs av samma kontor som har skapat personen

Åtgärdsimpulsen om att kontrollera uppgifterna som ligger till grund för en skapad f-registerpost skickas till samma kontor som lagt upp f-registerposten. Försäkringskassan saknar centrala riktlinjer för vem som ska kontrollera att uppgifterna som har lagts upp är korrekta.

De kontor som utreder försäkringstillhörighet skapar en relativt stor mängd f-registerposter. Dessa kontor betraktar kontrollen av f-registerposten som lagts upp som en administrativ åtgärd och kontrollen utförs normalt av tillfälligt anställda vid försäkringstill-hörighetskontoren. Dessa medarbetare är tillfälligt anställda för att bland annat göra detta arbete och har inte kompetens eller behörighet att utreda försäkringstillhörighet. Specialister inom försäkringstill-hörighet har kompletterat den kortfattade centrala instruktionen med en ”lokal” informell femsidig instruktion om hur kontrollen ska göras och vilka källor som kan användas för att dubbelkolla uppgifterna. Av instruktionen framgår bland annat att ärendet ska överlämnas till

55 Svar Försäkringskassan, 2017-03-24. 56 Svar Pensionsmyndigheten, 2017-03-06.


38

en specialist om posten innehåller allvarliga fel, som att personen redan har ett personnummer eller att personnumret är helt fel. ISF bedömer att instruktionen är utförlig sett till syftet med kontrollen. Men den är bara tillgänglig för delar av Försäkringskassans verk-samhet som egentligen inte har något formellt ansvar för den över-gripande hanteringen av f-registerposter.

3.3 Hanteringen är oklar när det gäller avisering om att en person är utan känd hemvist

Skatteverket kan registrera en person i folkbokföringsregistret som ”utan känd hemvist”.57 Det innebär att Skatteverket inte har kunnat knyta en folkbokförd person till någon adress eller kommun.58 Upp-giften om att personen registrerats som ”utan känd hemvist” överförs elektroniskt från Skatteverket till Försäkringskassan. År 2016 inkom 2 320 och avslutades 2 332 impulser om ”utan känd hemvist” hos Försäkringskassan.59

En person som varit registrerad utan känd hemvist i två år ska regi-streras som försvunnen, om en utredning inte får fram en adress.

Att vara registrerad som försvunnen jämställs med att vara utvand-rad.60

ISF kan konstatera att syftet med impulsen om att en person blivit ”utan känd hemvist” och hur den ska utredas hos Försäkringskassan är oklar. Det råder också oenighet i organisationen om hur instruk-tionen till handläggarna ska tolkas. Om det inte är meningen att impulsen ska leda till någon särskild utredning kan det ifrågasättas om Försäkringskassan alls behöver hantera den om personen inte har någon förmån. Är tanken att Försäkringskassan ska utreda något bör det i stället klargöras.

57 4 § folkbokföringsförordningen. 58 13 a § folkbokföringsförordningen. 59 Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, GEPI21208, ISF:s bearbetning

2017-01-27. 60 Svar från Skatteverket, 2017-04-24.


39

3.3.1 Vilka konsekvenser får det för Försäkringskassan att en person är utan känd hemvist och hur hanteras impulsen?

Att en persons hemvist är okänd kan påverka personens rätt till för-måner. Men enligt intervjusvar gäller impulserna oftast personer som inte har någon förmån hos Försäkringskassan. Det verkar då vara oklart hur impulserna ska hanteras och vem som ska hantera dem.

Av instruktionerna för åtgärdsimpulsen framgår att Försäkringskassan ska kontrollera om det finns uppgifter om var personen befinner sig och i så fall meddela uppgifterna till Skatteverket. Finns det uppgifter om att personen vistas utomlands startar Försäkringskassan en utred-ning om personen ska fortsätta att omfattas av den svenska socialför-säkringen eller inte. Om Försäkringskassan inte hittar några uppgifter om var personen finns ska åtgärdsimpulsen avslutas.61

I intervjuer med registerförande kontor framkommer att Försäkrings-kassan ytterst sällan har någon annan uppgift om var personen be-finner sig när det gäller personer som inte har någon förmån. På ett registerförande kontor brukar impulsen därför i de flesta fall avslutas utan någon direkt åtgärd. Men på ett annat registerförande kontor anser man i stället att det faktum att personen är utan känd hemvist indikerar att personen vistas utomlands. Ärendet flyttas då över till försäkringstillhörighet (se avsnitt 4.1). Men vid kontoren som hand-lägger försäkringstillhörighet instrueras medarbetarna att skicka till-baka impulsen till det registerförande kontoret om det inte är känt var personen är. Det är bara om de registerförande kontoren får fram underlag som visar att kunden vistas utomlands som de ska starta ett försäkringstillhörighetsärende.62

3.4 Problem när dödsfallsdatum inte är fastställt

När en person som är folkbokförd i Sverige dör aviserar Skatteverket uppgifter om dödsfall och dödsfallsdatum till Försäkringskassans register. Uppdateringen sker oftast automatiskt. I vissa fall krävs att Försäkringskassan gör en utredning och manuellt registrerar datumet

61 Försäkringskassan (2016 a). 62 Försäkringskassan (2016 b) och Försäkringskassan GPI_ÅTG, instruktion till sommarjobbare.


40

för dödsfallet. Det gäller när Skatteverket har aviserat om rättelse av tidigare angett dödsfallsdatum63 eller om Försäkringskassan har ett annat dödsfallsdatum registrerat än det som aviserats av Skatte-verket.64 Den vanligaste anledningen till att Försäkringskassan måste gå in och registrera dödsfallet manuellt är att datumet som aviserats från Skatteverket är ofullständigt eller att datumet för när dödsfallet inträffade saknas helt.65 Det beror enligt Skatteverket på att läkare inte har kunnat fastställa exakt datum när dödsfall inträffade.66 År 2016 inkom 1 970 och avslutades 1 921 impulser om osäkert dödsfallsdatum hos Försäkringskassan.67

ISF noterar att det finns vissa problem kopplade till hur Försäkrings-kassan hanterar impulserna om oklart eller felaktigt dödsfallsdatum.

– Det är inte alltid tydligt för Försäkringskassans handläggare varför de ska utreda dödsfallsdatum när personen inte har någon förmån. Det har lett till att impulserna inte alltid åt-gärdas vilket skapar problem hos Pensionsmyndigheten och leder till registervård för Försäkringskassans It-avdelning.

– Det verkar vara okänt i delar av Försäkringskassans organisa-tion vem som ansvarar för att utreda och korrigera dödsfalls-datum som är felaktiga eller oklara.

– Det är inte klarlagt hur Försäkringskassan ska registrera ofull-ständiga dödsfall när det bara framgår vilket år en person har avlidit.

– Det finns en lösning för att registrera dödsfall när det framgår vilket år och månad en person avlidit. Det utreds för närva-rande om den lösningen är rättsligt godtagbar.

3.4.1 Vilka konsekvenser får registrering av uppgifter om dödsfall?

Det är av stor vikt att registreringen av dödsfallsuppgifter blir korrekt. Uppgiften om att en person avlidit kan påverka rätten till alla för- 63 Försäkringskassan (2014 c). 64 Försäkringskassan (2014 d). 65 Försäkringskassan (2016 b). 66 Intervju Skatteverket, 2017-02-13. 67 Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, GEPI21259, ISF:s bearbetning

2017-01-27.


41

måner. Men av intervjuer med medarbetare från olika delar av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet fram-kommer att det inte alltid är tydligt för Försäkringskassans hand-läggare varför de ska utreda ett dödsfallsdatum när förmånsärende saknas. Därför har handläggarna ibland avslutat åtgärdsimpulsen om osäkert dödsfallsdatum utan ytterligare åtgärd. Det har skapat problem för Pensionsmyndigheten eftersom dödsfallsdatumet kan påverka försäljningen av PPM-fonder och efterlevandepensionen.68

Ofullständigt hanterade impulser om dödsfall i handläggningen orsakar registervård hos It-avdelningen

Om åtgärdsimpulser om dödsfall inte åtgärdas resulterar det i sin tur i att Försäkringskassans It-avdelning får felanmälningar från Pensions-myndigheten om att impulserna inte har hanterats som de ska, så kal-lade incidenter.69 Enligt en intervju med verksamhetsutvecklare hos Försäkringskassan har myndigheten försökt lösa detta problem genom att Pensionsmyndighetens medarbetare själva får utreda dödsfalls-datum om personen inte är aktuell i något ersättningsärende hos Försäkringskassan. Pensionsmyndigheten har också tagit fram en it-lösning som innebär att åtgärdsimpulsen både kommer till Försäk-ringskassan och Pensionsmyndigheten när personen inte har något ersättningsärende hos Försäkringskassan.70 Men överenskommelsen har inte fungerat som det är tänkt och detta utvecklingsarbete pågår fortfarande.71

Osäkerhet om hur ett dödsfallsdatum ska kunna fastställas när uppgiften är okänd

När det gäller ofullständigt dödsfallsdatum framgår av instruktion-erna att handläggaren ska förmoda att dödsfallet inträffade den första i dödsfallsmånaden. Men det framgår av intervjuer på Försäkrings-kassan att det råder rättslig osäkerhet om det är godtagbart att ange

68 Intervjuer Försäkringskassan, 2016-10-19 och 2016-11-28. 69 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28. 70 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 71 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19.


42

ett särskilt datum för dödsfall i de fall det inte är fastställt av läkare. Frågan är för närvarande under utredning av en verksjurist på Försäk-ringskassan.72

När det även saknas uppgift om i vilken månad ett dödsfall har ägt rum anger intervjuade handläggare som arbetar med åtgärdsimpulsen att de kan behöva ringa Polisen eller Skatteverket för att höra om de har någon mer information. Men det finns inga fastställda rutiner för hur detta ska gå till. Kompetensen och rutinerna bygger i stället hand-läggarna upp själva.73

3.4.2 Vem åtgärdar impulser om dödsfall? Enligt instruktionerna framgår att det är handläggarna inom respek-tive förmån som ska utreda ett saknat dödsfallsdatum om det finns ett pågående ersättningsärende. Men det verkar vara okänt i delar av organisationen vem som ansvarar för att utreda och korrigera fel-aktiga eller oklara dödsfallsdatum. Det framkommer av intervjuer att Försäkringskassans It-avdelning fått ta hand om ärenden där hand-läggare och chefer på lokala kontor inte insett att de ska göra något utan har avslutat impulsen utan åtgärd.74 Två registerförande kontor som ISF har haft kontakt med utreder dödsfallsdatum. Men i den lokala instruktionen på försäkringstillhörighetskontoren uttrycks i stället att det troligtvis handlar om registervård och att det därför ska hanteras av It-avdelningen.75

3.5 Det är viktigt att registrera p-koderna korrekt

För att undvika att en person får fastställd sjukpenninggrundande in-komst (SGI) och utbetalda förmåner som hen inte har rätt till aviseras uppgifter om pension, sjuk- och aktivitetsersättning samt handikapp-förmån till sjukförsäkringsregistret i form av så kallade ”p-koder”. P-koderna anger vilken eller vilka förmåner som personen har.

72 Intervju Försäkringskassan, 2016-10-19. 73 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-16. 74 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-28. 75 GPI-ÅTG instruktion till sommarjobbare.


43

P-kod 01 står till exempel för att personen har hel sjukersättning och p-kod 21 för att personen har hel ålderspension. Har personen flera olika förmåner blir det en kombination av koder.76

Av olika orsaker kan p-koderna inte alltid uppdateras automatiskt. Då måste en handläggare kontrollera ärendet manuellt och uppdatera med den korrekta p-koden.77 Registrering av p-kod kan påverka både personens befintliga förmåner och personens SGI (sjukpenninggrun-dande inkomst). ISF bedömer att det finns oklarheter inom Försäk-ringskassan om vem som ansvarar för denna utredning och uppdate-ring av p-koder.

3.5.1 Vilken betydelse har registrering av korrekta p-koder?

Om en person får pensionsförmåner, sjuk- och aktivitetsersättning eller handikappförmåner kan det påverka rätten till sjukpenning-grundande inkomst och till dagersättningar som exempelvis sjuk-penning och föräldrapenning. En person med hel sjukersättning har till exempel inte rätt till sjukpenning.

En korrekt uppdaterad p-kod hindrar att en SGI registreras eller en ersättning utbetalas till en person som inte har rätt till SGI eller till denna utbetalning. En avisering av en ny p-kod kan också vara en impuls om att kontrollera en befintlig SGI eller ett pågående ersätt-ningsärende.

Det är relativt vanligt att p-koder måste uppdateras manuellt. År 2016 inkom totalt 3 178 åtgärdsimpulser om uppdatering av p-kod.78 Av intervjusvar framgår att det handlar om att försöka gå in och leta i ärendehanteringssystemet efter vilken förmån eller vilka förmåner personen har och uppdatera med den korrekta p-koden.79

76 Försäkringskassan (2013 a). 77 Försäkringskassan (2013 a). 78 Statistik från Försäkringskassans datalager STORE, GEPI21352, GEPI21353, GEPI 21354,

ISF:s bearbetning 2017-01-27. 79 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-16.


44

3.5.2 Vem åtgärdar impulserna om p-kod? Det verkar inte helt klart vem inom organisationen som ansvarar för att utreda och uppdatera p-koderna. Vid registerförande kontor i Västerbotten skickar de enligt intervjusvar normalt vidare åtgärds-impulser om p-kod till de som handlägger sjuk- och aktivitetsersätt-ning. Det beror på att det är de som handlägger de förmåner som bland annat ingår bland koderna. Den intervjuade förmodar att impul-serna då åtgärdas eftersom de aldrig skickas tillbaka.80 I Stockholm är det i stället handläggarna inom Avdelningen för sjukförsäkring som själva utreder och uppdaterar koderna.81

80 Intervju Försäkringskassan, 2017-02-14. 81 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-16.

Impulser om försäkringstillhörighet

45

4 Impulser om försäkringstillhörighet

Det här kapitlet beskriver resultatet av ISF:s granskning av impulser inom försäkringstillhörighet och ISF:s iakttagelser och reflektioner avseende detta. Det är två större förändringar i Försäkringskassans hantering som ISF belyser. Den ena förändringen handlar om i vilka situationer personer som blir folkbokförda i Sverige även får sin för-säkringstillhörighet prövad. Den andra förändringen handlar om i vilka situationer en person som inte är folkbokförd i Sverige men som är registrerad som omfattad av den svenska socialförsäkringen får sin försäkringstillhörighet prövad. Dessutom inleds kapitlet med en all-män beskrivning av försäkringstillhörighet.

Nedan följer en sammanfattning av vad ISF menar att dessa två för-ändringar kan ha för konsekvenser.

Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstillhörighet i vissa situationer

Försäkringskassan har medvetet upphört med att hantera vissa im-pulser om försäkringstillhörighet. Försäkringskassan utreder exem-pelvis inte om en person som invandrat ska omfattas av den svenska socialförsäkringen om det inte är aktuellt att Försäkringskassan ska pröva om personen har rätt till en förmån inom socialförsäkringen.

Försäkringskassan har också upphört med att årligen utreda om de personer som är registrerade som att de är omfattade av den svenska socialförsäkringen på grund av att de arbetar i Sverige men inte är folkbokförda i Sverige, fortfarande uppfyller villkoren för att om-fattas.


46

Att Försäkringskassan inte utreder de granskade impulserna om försäkringstillhörighet frigör resurser och ska teoretiskt inte innebära några risker

Orsaken till att Försäkringskassan beslutat om att inte hantera im-pulserna handlar vad ISF kan se om att Försäkringskassan vill fri-göra resurser till de ärenden där det är viktigt att utreda försäkrings-tillhörighet för att bedöma rätt till en förmån. Försäkringskassan anger också att de gör på detta sätt eftersom det är förankrat i ett uttalande från Högsta förvaltningsdomstolen.82 Eftersom det inte är ett villkor för att ha rätt till en förmån att vara registrerad i sjuk-försäkringsregistret så borde förändringarna som Försäkringskassan gjort teoretiskt sett inte innebära att det finns en risk för felaktiga utbetalningar, eller att personer går miste om rättigheter.

Samtidigt visar den här granskningen att registreringen i praktiken verkar utgöra en del av underlaget när Försäkringskassan bedömer rätten till förmåner, vilket innebär att den förändrade hanteringen i verkligheten kan få reella konsekvenser.

Att inte få sin försäkringstillhörighet prövad kan göra att personer känner sig osäkra över vilket socialförsäkringsskydd de har rätt till

Att inte få sin försäkringstillhörighet prövad kan göra att personer som har kommit till Sverige är osäkra på vilket socialförsäkrings-skydd de egentligen har rätt till. Det har föreslagits i betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:05) och internt hos Försäkringskassan att personer ska kunna få sin försäk-ringstillhörighet prövad på begäran.

Att inte bevaka försäkringstillhörighet för personer som inte är folkbokförda skulle kunna medföra en risk för felaktiga utbetalningar

ISF ser en möjlig risk för felaktiga utbetalningar när det gäller För-säkringskassans beslut att inte bevaka ärenden när personer omfattas av den svenska socialförsäkringen utan att vara folkbokförda i landet. Försäkringskassan menar att risken för felaktiga utbetalningar är låg eftersom förmånshandläggare hos myndigheten är vaksamma på att kontrollera försäkringstillhörigheten när det rör just utvandrade per- 82 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24.


47

soner. Det gäller enligt Försäkringskassan med reservation för de förmåner som har automatiserat flöde och som inte har parametern ”folkbokföring” i sitt regelutfall.83 ISF menar att en djupare gransk-ning av Försäkringskassans kontroller av försäkringstillhörighet i både manuella och automatiserade förmånsärenden är nödvändig för att avgöra i vilken utsträckning hanteringen utgör en risk för fel-aktiga utbetalningar.

Det finns behov att djupare undersöka hur Försäkringskassans registreringsförfarande påverkar framtida pensionsrättigheter

ISF menar också att det är nödvändigt att göra en djupare studie av Pensionsmyndighetens manuella och automatiserade ärende-handläggning för att säkert kunna säga om Försäkringskassans registreringar faktiskt påverkar framtida pensionsrättigheter och i så fall i vilken utsträckning.

4.1 Vad är försäkringstillhörighet? Försäkringstillhörighet beskriver om en person uppfyller de grund-läggande villkoren för att omfattas av den svenska socialförsäkringen. Dessa villkor finns i socialförsäkringsbalken (SFB), EU-förordningar och internationella konventioner. Bedömningen av om en person om-fattas av den svenska socialförsäkringen påverkar personens rätt till de flesta förmåner som administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Huvudregeln är att en person måste vara om-fattad av den svenska socialförsäkringen för att ha rätt till förmåner. När Försäkringskassan tar ställning till om en person ska omfattas av den svenska socialförsäkringen registreras bedömningen i sjukförsäk-ringsregistret via myndighetens ärendehanteringssystem (ÄHS).84 Uppgiften förs därefter vidare till ytterligare system, även till Pen-sionsmyndighetens ärendehanteringssystem, via så kallade kundsyn-kroniseringar.85

83 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 84 Försäkringskassan (2013), s. 9. 85 Försäkringskassan (2014), s. 9 och uppgift från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21.


48

Försäkringskassan använder registreringen av försäkrings-tillhörighet som stöd för att bedöma om en person är försäkrad för de flesta förmåner

Registreringen av försäkringstillhörighet ska inte påverka en persons rätt till förmåner från den svenska socialförsäkringen. Försäkrings-kassan ska pröva om en person är försäkrad vid varje enskilt tillfälle som myndigheten prövar rätten till en förmån.86 Men i praktiken kan registreringen påverka bedömningen av om personen är försäkrad. Försäkringskassan använder det sedan tidigare registrerade ställnings-tagandet som stöd när förmånshandläggare eller myndighetens system bedömer om en person är försäkrad för förmånen i fråga.87 Dessutom står det i Försäkringskassans process för försäkringstillhörighet att en registrering av att en person är omfattad av den svenska socialförsäk-ringen ska anses tillräcklig för att kunna anse att försäkringstillhörig-het är bedömd i fråga om de automatiserade förmånerna tillfällig föräldrapenning, maskinella barnbidrag, maskinella EU-kortsärenden och maskinella ärenden om statligt tandvårdsstöd.88 Men i vissa av dessa förmåner ingår en kontroll av att personen är folkbokförd i Sverige.89 När det gäller löpande förmåner så måste förmånen om-prövas när nya uppgifter kommer in, till exempel uppgift om att en person har utvandrat. Till dessa förmåner hör bland annat ålders-pension.90

Försäkringskassan har särskilda utredare som arbetar med att bedöma försäkringstillhörighet. De tillhör Avdelningen för gemensamma för-säkringsfrågor. Det är dessa utredare som ändrar bedömningen av försäkringstillhörighet i registret.91 Därutöver måste Försäkringskas-sans och Pensionsmyndighetens förmånshandläggare kontrollera försäkringstillhörigheten vid varje enskild förmånsprövning. I nedan-stående fall ska ärendet utredas av försäkringstillhörighetsutredare:

– När Försäkringskassan ska pröva rätten till en förmån för en person som inte är registrerad som omfattad av den svenska socialförsäkringen enligt uppgifterna i Försäkringskassans ärendehanteringssystem.

86 Försäkringskassan (2000), s. 65. Se även HFD målnr 2189-11. 87 Försäkringskassan (2014 e), s. 13-26. 88 Försäkringskassan (2013), s. 9. 89 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 90 Enligt uppgift från Pensionsmyndigheten, 2017-04-21. 91 Försäkringskassan (2014), s. 9.


49

– Vid en impuls om att en person som är registrerad som om-fattad av den svenska socialförsäkringen i Försäkringskassans ärendehanteringssystem har flyttat till ett annat land för att bo eller arbeta.

– För en person som börjar arbeta i ett annat EU- eller EES- land eller i Schweiz eller i ett konventionsland, det vill säga ett land som har ett särskilt samarbetsavtal med Sverige.

– För en person som ansöker om ett intyg utifrån en EU-förordning eller en konvention.92

Förmånshandläggare måste dessutom kontrollera och bedöma för-säkringstillhörighet vid varje tillfälle som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten prövar rätten till en förmån.

I intervjuer som genomförts i ISF:s tidigare granskning har det fram-kommit att Försäkringskassan inte i samma utsträckning som tidigare åtgärdar impulser som pekar på att försäkringstillhörigheten ändrats.93

4.2 Ingen prövning av försäkringstillhörighet vid invandring

Skatteverket aviserar dagligen uppgifter om folkbokföring till För-säkringskassan. Tidigare prövade Försäkringskassan om samtliga personer som Skatteverket aviserade som invandrade i folkbokför-ingsregistret skulle vara omfattade av den svenska socialförsäkringen. En person som Försäkringskassan bedömde skulle vara omfattad av den svenska socialförsäkringen registrerades sedan i sjukförsäkrings-registret.94 I dag gör Försäkringskassan detta bara till viss del.

Att Försäkringskassan inte prövar om invandrade personer ska om-fattas av den svenska socialförsäkringen ska enligt ISF:s bedömning inte påverka enskildas rättigheter i den svenska socialförsäkringen. Men det borde göras en djupare granskning för att avgöra om Försäk-ringskassans registreringsförfarande påverkar personers framtida rätt till garantipension och eventuellt andra förmåner, som till exempel garantiersättning.

92 Försäkringskassan (2013), s. 8. 93 Intervjuunderlag till ISF (2016 a). 94 Numera görs registreringen i ÄHS som för vidare uppgiften till sjukförsäkringsregistret.


50

Försäkringskassan menar att det är ett bättre användande av resurser att utreda försäkringstillhörighet i de ärenden där bedömningen är relevant för att bedöma om en person har rätt till en förmån. Försäk-ringskassans avvägning är dessutom förankrad i ett uttalande från Högsta förvaltningsdomstolen.95 Högsta förvaltningsdomstolen säger att registrering av försäkringstillhörighet inte har någon rättsverkan och att Försäkringskassan ska pröva om en person uppfyller villkoren för försäkringstillhörighet när myndigheten prövar rätt till förmån.96

4.2.1 Gradvis minskning av prövningar Enligt Försäkringskassan upphörde myndigheten år 2010 på eget initiativ att utreda alla invandrade personers försäkringstillhörighet. Myndigheten hade då noterat att både verksamheterna för barnbidrag och för försäkringstillhörighet initierade ärenden med anledning av invandrade föräldrar med barn, och att arbetet alltså utfördes två gånger. Verksamheten för försäkringstillhörighet tog då över impul-serna från Skatteverket om invandrade personer med barn, men upphörde att kontakta övriga invandrade personer.97 Men Försäk-ringskassan fortsatte att pröva försäkringstillhörighet för de personer som på eget initiativ tog kontakt med myndigheten.

År 2013 ändrade Försäkringskassan rutinerna igen. Enligt processen som infördes då, och som fortfarande gäller, ska myndigheten pröva försäkringstillhörighet för personer som kommit till Sverige enbart i de fall bedömningen är relevant för personens rätt till en förmån eller till ett intyg. Personer som i dag skickar in uppgifter för att Försäk-ringskassan ska bedöma försäkringstillhörighet utan att ansöka om en förmån eller ett intyg får ett brev om att deras försäkringstillhörighet kommer att prövas när de ansöker om en förmån.98

I betänkandet Svensk social trygghet i en globaliserad värld (SOU 2017:05) föreslås att det ska införas en rätt för enskilda att på begäran få prövat om hen är försäkrad i Sverige enligt de bestämmelser som finns i socialförsäkringsbalken (SFB). I övrigt ger betänkandet inget förslag om att ändra dagens registreringsförfarande.99 Försäkrings-

95 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 96 HFD mål nr 2189-11. 97 Försäkringskassan svar, 2016-11-15. 98 Försäkringskassan (2013). 99 SOU 2017:05, s. 466-468.


51

kassan håller även på att ta fram en vägledning som ännu inte är fär-dig eller beslutad. Där föreslås att myndigheten ändrar hanteringen av registreringen på det sätt som betänkandet föreslår. Men det finns många frågetecken om hur det ska gå till i praktiken.100

4.2.2 Att Försäkringskassan inte utreder alla invandrade personer får konsekvenser

Att registreringen inte genomförs ska inte påverka enskildas rättigheter till den svenska socialförsäkringen

Det faktum att en person inte är registrerad hos Försäkringskassan ska aldrig kunna påverka hens rättighet till den svenska socialför-säkringen.

Sedan år 2002 finns inget krav i lagstiftningen på att en person ska vara inskriven hos Försäkringskassan för att ha rätt till en förmån. I förarbetena till bestämmelserna om vem som ska omfattas av den svenska socialförsäkringen framgår att man ansåg att en rutin med in- och avskrivningar hos Försäkringskassan skulle bli i det närmaste ohanterlig efter att socialförsäkringen delades upp i en arbetsbaserad del och en bosättningsbaserad del.101 Å andra sidan påpekas också att det står Försäkringskassan fritt att fortsätta ha ett register över de personer myndigheten bedömt är försäkrade i Sverige. Men registre-ring ska inte vara något villkor för en persons rätt till en förmån.102

Resurser kan läggas på rätt ärenden

Försäkringskassan pekar i intervjusvar på att myndigheten tidigare har lagt stora resurser på att utreda försäkringstillhörighetsärenden som det inte har funnits någon anledning att utreda, i vissa fall på bekostnad av ärenden som är mer angelägna. Numera har myndig-heten sållat bort ärenden om personen inte begär någon förmån och har samtidigt skapat en intern prioriteringsordning som innebär att ärenden som rör förmåner vid inkomstbortfall handläggs först.103

100 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 101 prop. 1998/99:119, s. 81. 102 prop. 1998/99:119, s. 152. 103 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02.


52

Därutöver tar myndigheten också hänsyn till antal dagar sedan ärendet kom in till Försäkringskassan.104

Otryggt att inte få veta om man är försäkrad

Försäkringskassan påpekar i intervjusvar att personer som flyttar till Sverige kan bli osäkra på vilket socialförsäkringsskydd de har om de inte får sin försäkringstillhörighet prövad. Även om det är en person som inte förefaller vara i behov av socialförsäkringen så kan de känna sig osäkra på vilket skydd de har om något skulle hända.105

Oklart hur det blir med pensionen

Ytterligare en aspekt som har lyfts fram i intervjuer i ISF:s tidigare granskningsprojekt är att den garantipension en person kommer att få kan bli felaktig om de registrerade försäkringsperioderna är ofull-ständiga.106 Men det har inte framkommit något som säkert visar att Försäkringskassans hantering påverkar storleken på enskildas garanti-pension. ISF menar att en djupare studie av Pensionsmyndighetens manuella och automatiserade ärendehandläggning är nödvändig för att fastställa om och i vilken utsträckning Försäkringskassans regi-streringar faktiskt påverkar framtida pensionsrättigheter.

En representant från Pensionsmyndigheten som ISF intervjuat säger att myndigheten inte har varit nöjd med att Försäkringskassan inte utreder alla in- och utvandringar och att det är svårt att retroaktivt fastställa försäkringsperioder.107 När det nya pensionssystemet im-plementerades år 2001 var utgångspunkten att Försäkringskassan alltid skulle ha uppdaterade uppgifter om försäkringstillhörighet i systemet. På sikt skulle man aldrig behöva utreda försäkringstillhö-righet i efterhand när en person ansöker om pension eftersom upp-gifterna då redan skulle finnas.108

Det finns också enligt ISF:s bedömning skrivningar i Pensionsmyn-dighetens handledning för utredning av försäkringstid som pekar på att Försäkringskassans registrering av försäkringstillhörighet kan

104 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 105 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02. 106 Intervjuunderlag till ISF (2016 a). 107 Intervju Pensionsmyndigheten, 2016-12-14. 108 Svar Pensionsmyndigheten, 2017-04-21.


53

få för stor effekt på hur Pensionsmyndigheten fastställer en persons försäkringstid i Sverige. Pensionsmyndighetens handledning för utredning av försäkringsperioder och försäkringstid i Sverige anger att man kan se om en person för tillfället är försäkrad i Sverige och från och med vilket datum personen är försäkrad i bilden Försäk-ringstillhörighet. Det påståendet är enligt ISF missvisande. Försäk-ringskassan har kanske inte alls prövat om personen är försäkrad. Försäkringskassan kan också ha prövat och registrerat försäkrings-tillhörighet från ett senare datum än när personen ursprungligen blev försäkrad i Sverige. Handledningen hänvisar också till registrerade uppgifter om försäkringstillhörighet vid utredning av försäkringstid i Sverige.109 Samtidigt framgår av andra delar i samma handledning att försäkringsperioder ska fastställas utifrån ett sammanvägt underlag och utgå från den enskildes egna uppgifter.110

Av Pensionsmyndighetens handledning för allmän pension framgår också att Pensionsmyndigheten alltid ska göra en egen utredning av försäkringstillhörighet och att uppgifterna som Försäkringskassan har registrerat inte alltid stämmer överens med Pensionsmyndighetens ställningstagande.111 När det gäller efterlevandepension kan det vara särskilt svårt för efterlevande att säga när föräldern kom till Sverige eller började arbeta här.

4.3 Ingen bevakning av försäkringstillhörig-het när personen är utvandrad enligt folkbokföringen

Tidigare skapade Försäkringskassans system en lista över de personer som var registrerade som omfattade av svensk lagstiftning utan att vara folkbokförda i Sverige. Listan kallades S 2587-L1. Fram till år 2007 hanterade Försäkringskassan listan och avregistrerade personer som myndigheten efter en utredning inte längre bedömde vara om-fattade av den svenska socialförsäkringen. Från och med 2008 slutade Försäkringskassan att åtgärda posterna i listan och sedan år 2014 har Försäkringskassans system upphört att skapa listan.112 Antalet perso-

109 Pensionsmyndigheten (2016), avsnitt 1.1 och avsnitt 2.1. 110 Pensionsmyndigheten (2016), avsnitt 5.1.2 och avsnitt 4.1. 111 Se Pensionsmyndigheten (2016 a) avsnitt 3.5. 112 Svar Försäkringskassan, 2017-03-24.


54

ner som år 2015 var registrerade och omfattade av den svenska socialförsäkringen, utan att vara folkbokförda var 22 760 personer.113

ISF menar att det kan finnas en risk för felaktiga utbetalningar om Försäkringskassan inte kontrollerar om personer som bara är om-fattade av den svenska socialförsäkringen på grund av att de arbetar i Sverige är fortsatt försäkrade här. Förmånshandläggare använder registreringen av försäkringstillhörighet som stöd för att avgöra om personer uppfyller villkoren för att vara försäkrade för förmåner. Samtidigt menar Försäkringskassan att folkbokföring är en central kontroll i förmånshandläggningen. Försäkringskassan tror därför att det är en låg risk för att de felaktigt betalar ut ersättning till en person som inte är folkbokförd i Sverige, även om personen felaktigt skulle vara registrerad som omfattad av den svenska socialförsäkringen. Försäkringskassan anger att det gäller med reservation för de för-måner som har automatiserat flöde och som inte har parametern ”folkbokföring” i sitt regelutfall.114 Det finns alltså enligt ISF:s tolk-ning en risk för felaktiga utbetalningar om systemet inte reagerar på att en person inte är folkbokförd i en automatiserad ärendehand-läggning.

4.3.1 Varför har Försäkringskassan upphört att bevaka försäkringstillhörighet?

Om man arbetar i Sverige finns det inget krav på att vara folkbokförd eller bosatt i Sverige för att vara omfattad av den svenska arbets-baserade socialförsäkringen. Bor man i ett annat EU- eller EES-land eller i Schweiz är man dessutom försäkrad för många bosättnings-baserade förmåner om man arbetar i Sverige.115 En person som bor i ett annat EU-eller EES-land eller i Schweiz och arbetar i Sverige är till exempel försäkrad för barnbidrag. En person som är bosatt i ett annat land som ansöker om en förmån från Försäkringskassan och bedöms tillhöra svensk lagstiftning blir registrerad som omfattad av den svenska socialförsäkringen tills vidare. Försäkringskassans Avdelning för gemensamma försäkringsfrågor har ingen bevakning av försäkringstillhörighet, utan det är den enskildes skyldighet att anmäla när arbetet upphör. Det är också upp till varje förmånshand-

113 Svar Försäkringskassan, 2017-03-24. 114 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 115 Artikel 11.3 a i förordning 883/2004.


55

läggare hos Försäkringskassan att kontrollera att personen är fortsatt försäkrad i Sverige.116 När det gäller barnbidrag och EU-familjeför-måner gör Försäkringskassan en årlig uppföljning. Men det är oklart om andra förmåner gör en liknande uppföljning.

4.3.2 Att Försäkringskassan inte längre kontrollerar att personer som inte är folkbokförda i Sverige är fortsatt omfattade av den svenska socialförsäkringen kan få konsekvenser

Det finns en risk att personer som inte längre är omfattade av den svenska socialförsäkringen fortsatt står som registrerade

Att inte ha kontroll över personer som är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen kan enligt ISF:s bedömning utgöra en potentiell risk. Att en person blir omfattad av den svenska social-försäkringen utan att vara folkbokförd här kan betyda att personen bara tillfälligt uppfyller villkoren för att vara försäkrad, exempelvis genom en tillfällig anställning. Det är sannolikt därför Försäkrings-kassan tidigare tyckt att det varit motiverat att årligen pröva om personer som inte är folkbokförda i Sverige fortsatt uppfyller vill-koren för att omfattas av den svenska socialförsäkringen. Det sätt Försäkringskassan i dag hanterar detta på innebär att om personen inte själv hör av sig och meddelar att arbetet har upphört så kommer Försäkringskassan inte få någon impuls om att ompröva försäkrings-tillhörigheten. Personen kommer då att vara fortsatt registrerad som omfattad av den svenska socialförsäkringen i Försäkringskassans system. Om personen ansöker om en förmån på nytt så är det upp till förmånshandläggaren att kontrollera om uppgiften om försäkringstill-hörighet fortfarande gäller.

Av avsnitt 4.1 framgår att registreringen av att en person omfattas av den svenska socialförsäkringen fungerar som stöd för alla förmåns-handläggare att avgöra om personen är försäkrad för aktuell förmån.

116 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02, se också Försäkringskassan (2013) och (2014 e).


56

Försäkringskassan menar att risken är låg för felaktiga utbetalningar till personer som inte är folkbokförda i Sverige

Försäkringskassan bedömer att risken för felaktiga utbetalningar till personer som inte är folkbokförda i Sverige är låg. Men det gäller inte förmåner som har ett automatiserat flöde och som inte har para-metern ”folkbokföring” i sitt regelutfall.117 Anledningen att Försäk-ringskassan bedömer risken låg i de flesta ärenden uppges vara att folkbokföringen är en sådan central kontroll i förmånshandläggningen att den som handlägger ärendet reagerar direkt om någon begär en förmån utan att vara folkbokförd.118 Den textbank som anger hur handläggare ska kontrollera försäkringstillhörighet inom ramen för förmånshandläggning beskriver just utvandring som något alla förmånshandläggare ska vara vaksamma på när de bedömer om en person är försäkrad för den aktuella förmånen. Textbanken är ett stöd till dem som tar fram processer för hur alla olika förmåner ska handläggas hos Försäkringskassan. Den innehåller färdiga beskriv-ningar av aktiviteter som ska se i princip likadana ut i alla förmåns-processer.119 Men textbanken har nyligen tagits bort som stöd för att beskriva förmånsprocesser. Den som ansvarar för respektive förmåns handläggningsprocess får numera själva avgöra hur de ska beskriva kontroll av försäkringstillhöriget i sin process.120

Minskad kontroll av vilka som står som registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen kräver ökad kompetens om försäkringstillhörighet

ISF har i den här granskningen inte gått in och undersökt hur kontrol-len av försäkringstillhörighet beskrivs i Försäkringskassans förmåns-processer. Men i intervjuerna i denna granskning framkommer att det finns kunskapsbrister och olika uppfattningar inom Försäkringskassan om hur kontrollen av försäkringstillhörighet i förmånshandläggningen ska göras och om vem som ansvarar för vad.121 Detta är också något som har lyfts i ISF:s tidigare granskningar.122 Om Försäkringskassan i mindre utsträckning kontrollerar vilka som finns som registrerade

117 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02 och Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 118 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02. 119 Se Försäkringskassan (2014 e). 120 Svar Försäkringskassan, 2017-04-24. 121 Intervju Försäkringskassan, 2016-11-02. 122 ISF (2016).


57

som omfattade av den svenska socialförsäkringen i systemet så med-för det enligt ISF:s bedömning att alla förmånshandläggare måste ha hög kompetens att kunna bedöma om personen är fortsatt försäkrad. Det har framkommit av denna granskning att Försäkringskassan har tagit bort det generella stödet för hur kontrollen av försäkringstill-hörighet ska beskrivas i förmånsprocesserna. Det kan innebära en ökad risk för att bedömningarna av en persons försäkringstillhörighet i förmånshandläggningen kan komma att skilja sig åt beroende på vilken förmån det handlar om.

Övergripande slutsatser

59

5 Övergripande slutsatser

Syftet med denna granskning är att på en övergripande nivå belysa Försäkringskassans arbete med att se till att uppgifter om generell personinformation och försäkringstillhörighet som finns i myndig-hetens register är korrekta och hålls uppdaterade. ISF vill peka på några områden där det finns en risk för att uppgifter i registren inte blir korrekta. Rapporten ger exempel på vilka konsekvenser det kan få om informationskvaliteten i registren brister. ISF är medvetna om att det som beskrivs i denna rapport är känt i delar av respektive myndighets organisation. Ändamålet med rapporten är att samla denna kunskap eftersom den sammantagna bilden visar att det finns anledning att genomföra åtgärder inom granskningens områden.

De övergripande slutsatserna kan sammanfattas på följande sätt:

– Korrekt personinformation och korrekta bedömningar av försäkringstillhörighet är avgörande för att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett.

– Generell personinformation behöver få mer uppmärksamhet.

– Folkbokföringsuppgifter är centrala för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens handläggning. Skatteverket fram-håller myndigheternas gemensamma ansvar för att hålla hög kvalitet i folkbokföringsregistret. Skatteverket vill därför att myndigheterna ansluter sig till deras it-tjänst för att elektro-niskt kunna rapportera in avvikelser.

– Försäkringskassan behöver tydliggöra internt hur de hanterar åtgärdsimpulser för generell personinformation och hur an-svaret är fördelat.


60

– Att Försäkringskassan utreder färre impulser om försäkrings-tillhörighet kan få konsekvenser för hur Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bedömer rätt till förmåner.

Grundläggande uppgifter om generell personinformation och försäkringstillhörighet har betydelse för korrekta beslut

God informationskvalitet när det gäller personinformation och korrekta bedömningar av försäkringstillhörighet är grundläggande förutsättningar för att kunna tillämpa hela den svenska socialförsäk-ringen. Om inte dessa grundläggande förutsättningar är uppfyllda spelar det ingen roll hur väl Försäkringskassan eller Pensionsmyn-digheten utreder enskilda förmånsvillkor. Felaktiga personuppgifter eller en felaktig bedömning av en persons försäkringstillhörighet kan i värsta fall leda till felaktiga utbetalningar av flera olika förmåner.

Försäkringskassan behöver sprida kompetensen inom området gene-rell personinformation på myndigheten. Skälet är att denna kompe-tens följer med individer och inte är dokumenterad samt att den tar tid att bygga upp. Det gör att denna kompetens i dagsläget är beroende av att nyckelpersoner är kvar inom organisationen. Detta innebär en uppenbar risk att kompetens går förlorad.

Generell personinformation behöver få mer uppmärksamhet

Denna granskning stärker iakttagelserna i ISF-rapporten Försäkrings-kassans utvecklingsverksamhet (2016:8) om att Försäkringskassan inte prioriterar mindre utvecklingsbehov som är betydelsefulla för kvaliteten i handläggning. En stor del av registervården skulle kunna minskas om Försäkringskassan prioriterade att åtgärda brister i it-stöden. Om Försäkringskassan åtgärdar dessa problem skulle det gå att undvika manuell hantering. Myndigheten skulle också kunna minska risken för felaktiga utbetalningar samtidigt som handlägg-ningen skulle kunna skötas mer effektivt. Även det som måste hanteras manuellt och inte är kopplat till it-utveckling bör få större uppmärksamhet.


61

Myndigheterna är beroende av folkbokföringsuppgifter och har ett gemensamt ansvar

Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är beroende av folkbokföringens uppgifter och utgår från dem i handläggningen. Det är därför av stor vikt att uppgifterna håller god kvalitet. Samtidigt finns det problem med övertäckning och undertäckning i folkbokför-ingsregistret. Skatteverket menar att myndigheterna har ett gemen-samt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret, och att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska rapportera in avvikelser till Skatteverket. Skatteverket tillhandahåller därför en it-tjänst för att rapportera in avvikelser, och Skatteverket önskar att myndigheterna ska använda den it-tjänsten. I dag är varken Försäk-ringskassan eller Pensionsmyndigheten anslutna till tjänsten utan skickar in avvikelser via pappersblanketter.

Försäkringskassan behöver tydligare rutiner för manuell hantering av åtgärdsimpulser och skapandet av identiteter

ISF:s iakttagelser om åtgärdsimpulser inom generell person-information kan sammanfattas i nedanstående punkter:

– Försäkringskassan behöver bli tydligare när det gäller hur de hanterar åtgärdsimpulser för generell personinformation, och när det gäller vem som har ansvar för vad.

– Rutinerna för kontroller av vilka identiteter som skapas hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är bristfälliga.

– Försäkringskassan behöver klargöra internt vad som ska göras när en person saknar känd hemvist.

– Det finns problem att fastställa dödsfallsdatum i vissa ärenden.

– Det är viktigt att så kallade p-koder som anger vilken eller vilka förmåner en person har blir korrekt registrerade.

I tider av ökad digitalisering är det viktigt att komma ihåg att person-uppgifter som överförs mellan myndigheter och som används som grund i både manuella och automatiserade förmånsbedömningar har sitt ursprung i manuell handläggning. Den utredning och registrering som sker av en enskild folkbokföringshandläggare hos Skatteverket har exempelvis en avgörande betydelse för kvaliteten i den generella personinformation som finns hos Försäkringskassan och Pensions-


62

myndigheten. ISF välkomnar därför den granskning Riksrevisionen gör av kvaliteten i folkbokföringen.

I den här granskningen har ISF valt att titta närmare på hanteringen av ett antal åtgärdsimpulser inom generell personinformation som kräver manuell hantering hos Försäkringskassan och i vissa fall Pensionsmyndigheten. Det handlar alltså om tillfällen där informa-tionskvaliteten är beroende av de utredningar och registreringar som utförs av handläggarna hos Försäkringskassan och Pensions-myndigheten.

Försäkringskassans hantering av de åtgärdsimpulser inom generell personinformation som fortfarande måste hanteras manuellt behöver enligt ISF:s bedömning få mer uppmärksamhet hos Försäkringskas-san. Det handlar främst om att Försäkringskassan behöver försäkra sig om att det är tydligt i organisationen vem som faktiskt ansvarar för att åtgärda impulserna, och att de personerna i sin tur har möjlig-het och tillräckligt stöd för att utföra de utredningar och registreringar som är nödvändiga. På grund av de relativt sett låga volymerna kan det vara en fördel för Försäkringskassan att ha en koncentrerad hand-läggning. Det är särskilt angeläget att få kontroll över att Försäkrings-kassan lägger upp och kontrollerar nya identiteter i myndighetens handläggningssystem på ett korrekt sätt.

Att Försäkringskassan utreder färre impulser om försäkrings-tillhörighet kan få konsekvenser

ISF:s iakttagelser om impulser om försäkringstillhörighet kan sam-manfattas enligt nedanstående punkter:

– Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstill-hörighet i vissa situationer, vilket bidrar till att uppgifter om försäkringstillhörighet hålls mindre uppdaterade i Försäk-ringskassans och Pensionsmyndighetens system.

– Att de granskade impulserna om försäkringstillhörighet inte utreds frigör resurser och hanteringen har stöd av ett uttalande från Högsta förvaltningsdomstolen och i förarbetet till reg-lerna om försäkringstillhörighet i socialförsäkringsbalken.

– Att inte få sin försäkringstillhörighet prövad kan göra personer osäkra på vilket socialförsäkringsskydd de har rätt till.


63

– Att Försäkringskassan inte bevakar försäkringstillhörighet för personer som är registrerade som omfattade av den svenska socialförsäkringen men som inte är folkbokförda i Sverige skulle kunna göra att det finns risk för felaktiga utbetalningar. För att undvika risk för felaktiga utbetalningar är det avgör-ande att alla förmånshandläggare har tillräcklig kompetens för att avgöra om personer som inte är folkbokförda uppfyller villkoren för att vara fortsatt försäkrade i Sverige. Det är också viktigt att systemet reagerar på om en person inte är folkbok-förd i alla förmåner som är automatiserade.

– Det finns behov att undersöka djupare hur framtida pensions-rättigheter påverkas av Försäkringskassans registreringsför-farande

ISF kan utifrån den här granskningen inte ta ställning till om Försäk-ringskassan borde initiera fler eller färre utredningar om försäkrings-tillhörighet utifrån interna och externa impulser. Att upprätthålla ett heltäckande register över samtliga personer som omfattas av den svenska socialförsäkringen skulle utifrån den ökade rörligheten till och från Sverige sannolikt vara mycket resurskrävande. Samtidigt har registreringen i sjukförsäkringsregistret betydelse och det finns troligtvis en stor skillnad mellan den teoretiska föreställningen att försäkringstillhörighet ska prövas vid varje enskilt tillfälle rätten till en förmån prövas och hur det går till i verkligheten. Försäkrings-kassan har tagit bort det generella stödet för hur kontrollen av försäk-ringstillhörighet ska bedrivas i förmånsprocesserna. Det kan innebära en ökad risk för att bedömningarna av en persons försäkringstillhörig-het i förmånshandläggningen kan komma att skilja sig åt beroende på vilken förmån ärendet gäller.

Ändring av i vilka situationer Försäkringskassan ska pröva och föra in uppgifter om försäkringstillhörighet i sina register kan initieras både genom att Försäkringskassan ändrar sina styrande dokument eller att regeringen lämnar ett lagförslag. Det krävs enligt ISF:s bedömning mer kunskap om hur Försäkringskassan och Pensions-myndigheten använder de registrerade uppgifterna om försäkrings-tillhörighet i sina bedömningar av rätt till förmåner och pension. Utifrån den kunskapen kan Försäkringskassan och även regeringen ta ställning till om ett register över personer som omfattas av den svenska socialförsäkringen bör upprätthållas och i så fall i vilka situationer.

Referenser

65

6 Referenser

Försäkringskassan (2000): Vägledning 2000:2 Försäkrad i Sverige genom bosättning eller arbete, version 2.

Försäkringskassan (2008): Riktlinje 2008:25 Registervård (korrigering/gallring av personuppgifter).

Försäkringskassan (2012): Registrera ny person. Instruktion för generell personinformation. 2012-02-27.

Försäkringskassan (2013): Processen för att utreda och besluta om försäkringstillhörighet. Ändringsdatum 2013-12-13.

– Försäkringskassan (2013 a) T-kod 030 Försäkringsbild (F-bild). 2013-05-22.

Försäkringskassan (2014): Försäkringstillhörighet. Användarhandledning. Ändringsdatum 2014-05-19.

– (2014 a): Utred transaktionskod 228 – F-registerpost upplagd. Instruktion för åtgärdsimpuls GEPI21601. 2014-02-21.

– (2014 b): Utred avregistrering – annan anledning. Instruktion för åtgärdsimpuls GEPI21207. 2014-02-21.

– (2014 c): Utred annullering av avregistrering. Instruktion för åtgärdsimpuls GEPI21203. 2014-02-21.

– (2014 d): Utred dödsfall – spärrdatum inte fastställt. Instruktion för åtgärdsimpuls GEPI21252. 2014-02-21.

– (2014 e) Textbank för processbeskrivningar. Version 2.1. Senast ändrad 2014-01-13.

Referenser

66

Försäkringskassan (2015): Internrevisionsrapport Datakvalitet. 2015:17.

– (2015 a): Försäkringskassans personregister. Broschyr

Försäkringskassan (2016): Försäkringskassans svar på regeringsuppdrag om fastställande av tillämplig lagstiftning. 2016-10-05.

– (2016 a): Utan känt hemvist – UH. Instruktion för åtgärds-impuls GEPI21208. 2016-03-04.

– (2016 b): Utred dödsfall, osäkert datum. Instruktion för åtgärdsimpuls GEPI21259. 2016-08-16.

– (2016 c): Riktlinje 2016:08 Avdelningen Gemensamma försäkringsfrågors ansvar för Generell personinformation.

HFD mål nr 2189-11.

Pensionsmyndigheten (2016): Utredning av försäkringsperioder/ försäkringstid i Sverige. Version 6.0. Senast ändrad 2016-05-29.

– (2016): Allmän Pension. Handledning 1. Version 3.5. Senast ändrad 2016-05-29.

ISF- Inspektionen för socialförsäkringen (2011): Att samsas om systemen. Pensionsmyndighetens köp av verksamhetskritiska tjänster av Försäkringskassan. ISF-rapport 2011:19.

ISF- Inspektionen för socialförsäkringen (2012): Dolda it-kostnader i verksamheten. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. ISF rapport 2012:5.

ISF- Inspektionen för socialförsäkringen (2013): Handläggningen av bostadstillägg - införande av tillsvidarebeslut. ISF rapport 2013:8.

ISF- Inspektionen för socialförsäkringen (2016). Kontroller i handläggningen av bostadsbidrag. ISF rapport 2016:7.

– (2016a): Försäkringskassans utvecklingsarbete. Utveckling av stöd till handläggningsverksamhete. ISF rapport 2016:8.

Statskontoret (2017): Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel.

INSPEKTIONEN FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN

isfadress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post [email protected] webb www.inspsf.se

ISF 2

017:7

ISBN 978-91-88098-65-8

Documents

isf · 3.2.3 Vem har rätt att lägga upp en ny identitet? ..... 36 3.3 Hanteringen är oklar när det gäller avisering om att en person är utan känd hemvist ..... 38 3.3.1 Vilka