1

ΤΟ ∆ΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΜΕΤΑ ΑΠΌ ΤΗ

ΣΥΝΘΗΚΗ ΤΗΣ ΛΙΣΣΑΒΟΝΑΣ

1. Εισαγωγή

Στις 13.12.2007 υπεγράφη στη Λισσαβόνα το σχέδιο της συνθήκης για

την τροποποίηση της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της

Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Η Συνθήκη της

Λισσαβόνας δηµοσιεύτηκε στην Επίσηµη Εφηµερίδα της Ευρωπαϊκής

Ένωσης, στις 17.12.2007. (1. Αριθ. C 306).

Η Συνθήκη της Λισσαβόνας(εφεξής ΣυνθΛ) διατηρεί τις ουσιώδεις

θεσµικές µεταρρυθµίσεις που ενσωµάτωνε η Συνταγµατική Συνθήκη,

γνωστότερη ως Ευρωπαϊκό Σύνταγµα. Εγκαταλείπει όµως λέξεις που

θυµίζουν κρατικούς θεσµούς, όπως Σύνταγµα, Ευρωπαίος Υπουργός των

Εξωτερικών, ή αναφέρονται σε κρατικά σύµβολα(ύµνος, σηµαία), για να

περιορίσει τους φόβους ή τα επιχειρήµατα περί της οικοδόµησης ενός

Ευρωπαϊκού υπερκράτους, έτσι όπως ιδίως αναπτύχθηκαν στη Γαλλία,

κατά το δηµοψήφισµα έγκρισης του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος.

Εισαγωγικά, πρέπει να αναφερθούµε στο άρθρο 6 ΣυνθΛ, το οποίο

αντικαθιστά το άρθρο 6 ΣυνθΕΕ. Με το νέο άρθρο, αναγνωρίζεται το

«ίδιο νοµικό κύρος µε τις Συνθήκες» στο Χάρτη των Θεµελιωδών

∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της 7.12.2000. Ωστόσο, όπως

ρητά επισηµαίνεται η αναγνώριση της δεσµευτικής ισχύος του Χάρτη δεν

συνεπάγεται «καµία επέκταση των αρµοδιοτήτων της Ένωσης, όπως

αυτές ορίζονται στις Συνθήκες». (2. Στις προτάσεις του της 19.2.2001,

υπόθεση C-173/99, BECTU, ο Γενικός Εισαγγελέας Tizanno επικαλέστηκε

το Χάρτη για να υπογραµµίσει το θεµελιώδες χαρακτήρα του δικαιώµατος

στην άδεια µετά αποδοχών, απόφαση της 26.6.2002, Συλλογή σελ. Ι-4881).

Βέβαια, η Μεγάλη Βρετανία και η Πολωνία εξαιρέθηκαν µε πρωτόκολλο

από την πλήρη εφαρµογή του Χάρτη. Έτσι, αναφέρεται ότι «τίποτα στον

τίτλο IV του Χάρτη, (που αναφέρεται στην «Αλληλεγγύη», δεν

δηµιουργεί αγώγιµα δικαιώµατα εφαρµόσιµα στην Πολωνία ή στο

Ηνωµένο Βασίλειο, εκτός κατά το µέτρο που οι δύο αυτές Χώρες έχουν

προβλέψει τέτοια δικαιώµατα στην εθνική τους νοµοθεσία». (3. Άρθρο 1

του Πρωτοκόλλου σχετικά µε την εφαρµογή του Χάρτη των Θεµελιωδών

∆ικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Πολωνία και στο Ηνωµένο

Βασίλειο).

Γενικά και συνοπτικά αξιολογώντας τη νέα κατάσταση που

δηµιουργείται, η ΣυνΛ αναδοµεί το σύστηµα που θέσπισε η Συνθήκη του

Μάαστριχτ, µε τα τρία βάθρα ενοποίησης, αναγορεύει το κοινοτικό

πρότυπο συνεργασίας των κρατών µελών της Ένωσης σε κοινό πρότυπο,

µετονοµάζοντας του σε ευρωπαϊκό ή της Ένωσης, διατηρώντας

ταυτόχρονα εξαιρέσεις, οι οποίες οριοθετούνται σαφέστερα. Παράλληλα,

επιφέρει ουσιώδεις αλλαγές στο σύστηµα οργάνων της Ένωσης, ιδίως µε

2

την ένταξη του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου σε αυτό, τη δηµιουργία νέων

οργάνων, όπως του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για θέµατα κοινής

εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, και την απονοµή

ευρωπαϊκού ρόλου στα εθνικά κοινοβούλια, µε προσδιορισµό

ευρωπαϊκών αρµοδιοτήτων και εξουσιών. Το σύστηµα έκδοσης των

πράξεως της Ένωσης απλοποιείται και συστηµατοποιείται σε

νοµοθετικές και µη πράξεις, µε σαφή τη τάση διεύρυνσης των πρώτων,

ενώ η ανάγκη αποτελεσµατικής εφαρµογής τους υπηρετείται µε

καινοτοµικές ρυθµίσεις, όπως η θέσπιση των κατ’ εξουσιοδότηση

πράξεων και η αποσαφήνιση των εκτελεστικών κανονισµών.

Ταυτόχρονα, ο εκδηµοκρατισµός της διαδικασίας λήψης των πράξεων,

σηµείο έντονων πολιτικών αντιπαραθέσεων, συνεχίζεται µε την

καθιέρωση του κανόνα της διπλής πλεοψηφίας, χωρίς να θυσιάζεται

εντελώς ο δηµιουργικός ρόλος της Επιτροπής, ως θεµατοφύλακας του

γενικού ευρωπαϊκού συµφέροντος. Τέλος, η καθιέρωση ευρωπαϊκών

αξιών, η υπαγωγή των σαφέστερα προσδιοριζόµενων στόχων και

αρµοδιοτήτων στην εξυπηρέτησή αυτών των αξιών, της ειρήνης και της

ευηµερίας, καθιστά τη διαδικασία ευρωπαϊκής συνεργασίας τόσο

µοναδική όσο και αναντικατάστατη, κατά µείζονα λόγο που

αναγορεύονται σε θεµελιώδεις αρχές της Ένωσης οι αρχές της ισότητας

των κρατών µελών, της εθνικής ταυτότητας και των ουσιωδών

λειτουργιών του κράτους.

2. Το σύστηµα οργάνωσης και λειτουργίας της Ένωσης Η δοµή σε τρία µέρη, τρεις πυλώνες, η οποία παράγει πολλά προβλήµατα

στην αποτελεσµατική δράση της ΕΕ, αντικαθίσταται από µια νέα δοµή, η

οποία αποτελείται από δύο συνθήκες, τη σηµερινή Συνθήκη για την

Ευρωπαϊκή Ένωση και τη «Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής

Ένωσης». Η πρώτη Συνθήκη καλείται να λειτουργήσει ως γενικό πλαίσιο

της Ένωσης, ενώ η δεύτερη που αντικαθιστά τη Συνθήκη για την ίδρυση

της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, καλείται να θέσει σε εφαρµογή τους

στόχους, τις αρχές και τις βασικές κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου

της Ένωσης. Όπως ρητώς ορίζεται οι «δύο αυτές Συνθήκες έχουν το ίδιο

νοµικό βάρος. Η Ένωση αντικαθιστά και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή

Κοινότητα». (4. Άρθρο 1 στοιχείο 2 ΣυνθΛ)

Για να γίνει κατανοητή η νέα βασική δοµή που θεσµοθετεί η ΣυνθΛ, θα

αναφερθούµε µε συντοµία στα χαρακτηριστικά της υπάρχουσας δοµής

της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, αφενός και αφετέρου στη δοµή

που είχε υιοθετήσει η Συνταγµατική Συνθήκη της Ένωσης, γνωστότερη

ως Ευρωπαϊκό Σύνταγµα.

2.1.Η τριµερής δοµή µε τα δύο συστήµατα οργάνωσης και δράσης

3

Η ισχύουσα δοµή της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελείται από τις τρεις

Ευρωπαϊκές Κοινότητες και τις µορφές συνεργασίας που θέσπισε η

Συνθήκη του Μάαστριχτ, δηλαδή αφενός η Κοινή Εξωτερική Πολιτική

και η Πολιτική Ασφάλειας και αφετέρου η αστυνοµική και η δικαστική

συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις. (5. Άρθρο 1, παρ. 3 ΣυνθΕΕ).

Η δοµή αυτή αντανακλούσε την επιθυµία των κρατών µελών να

επιδιώξουν ευρύτερους στόχους εκείνων των Κοινοτήτων. Οι στόχοι της

Ένωσης περιλαµβάνουν πράγµατι τρεις διαστάσεις, οι οποίες συνέχονται

προς την οικονοµική ενοποίηση, την ισχυροποίηση της παρουσία της στη

διεθνή σκηνή, µέσω µιας κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής

ασφάλειας, και την ανάπτυξη της σε ένα χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και

δικαιοσύνης. (6. Άρθρο 2 ΣυνθΕΕ).

∆εδοµένης ωστόσο της φύσεως των υπό ρύθµιση αντικειµένων δράσης,

και της άνισης συµµετοχής τους στην έννοια της κυριαρχίας των κρατών

µελών, το σύστηµα οργάνωσης και λειτουργίας της Ένωσης συντίθεται

από περισσότερα του ενός οργανωτικά συστήµατα. Εκτός από το

υπερεθνικό πρότυπο συνεργασίας των τριών Κοινοτήτων, η Ευρωπαϊκή

Ένωση περιλαµβάνει και το διακυβερνητικό.

Στον λεγόµενο Κοινοτικό πυλώνα, τα όργανα και οι διαδικασίες λήψης

των αποφάσεων αποσυνδέονται από τον παραλυτικό ρόλο του κράτους,

ιδίως όσον αφορά τον ρόλο που αναγνωρίζεται στην Επιτροπή και στα

δύο δικαστήρια, το ∆ΕΚ και το ΠΕΚ, καθώς επίσης και στην πλειοψηφία

ως αρχή λήψης των αποφάσεων.

Ο διακυβερνητικός χαρακτήρας έγκειται κατ’ αντίθεση στη

διακυβερνητική φύση των οργάνων που αποφασίζουν, δηλαδή στο

Συµβούλιο, και στην αρχή της οµοφωνίας κατά τη λήψη των αποφάσεων,

ενώ η απουσία του δικαστικού ελέγχου καθιστά µεταξύ άλλων αβέβαιη

την αποτελεσµατική δράση της Ένωσης.

Η σύνθεση της δοµής της Ένωσης από τρεις πυλώνες που θα

λειτουργούσαν µε δύο διαφορετικά πολιτικά συστήµατα έθετε το θέµα

της συνοχής, αφού η Ένωση έχει ως «αποστολή να οργανώσει συνεκτικά

και αλληλέγγυα τις σχέσεις µεταξύ των κρατών µελών και των λαών

τους» (7. Άρθρο 1, παρ. 3, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ). Για να εκπληρωθεί αυτός ο

στόχος προβλέφθηκε ένα «ενιαίο θεσµικό πλαίσιο» προκειµένου να

εξασφαλιστεί η συνέπεια και η συνέχεια των δράσεων που

αναλαµβάνονται για την επίτευξη των στόχων της.

Αυτό το ενιαίο θεσµικό πλαίσιο ενσαρκώνεται από το Συµβούλιο και την

Επιτροπή που έχουν την ευθύνη να συνεργάζονται για να εξασφαλίσουν

τη συνοχή ειδικότερα στα πλαίσια των πολιτικών στον τοµέα των

εξωτερικών σχέσεων, της ασφάλειας, της οικονοµίας και της ανάπτυξης.

(8. Άρθρο 3 ΣυνθΕΕ).

Για πρόσθετη εξασφάλιση της συνεκτικής δράσης, η Συνθήκη του

Μάαστριχτ ενέταξε το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στο όργανα της Ένωσης,

4

αφού ορίστηκε να «δίνει στην Ένωση την αναγκαία ώθηση για την

ανάπτυξη της και να καθορίζει τους γενικούς προσανατολισµούς». (9.

Άρθρο 4, παρ. 1 ΣυνθΕΕ).

Σε κάθε περίπτωση, αξίζει να υπογραµµιστεί ότι η συνοχή αυτή

επιτυγχάνεται «ενώ παράλληλα τηρείται και αναπτύσσεται το κοινοτικό

κεκτηµένο». (10. Άρθρο 3, παρ. 1, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ). Η κρισιµότητα

τήρησης και ανάπτυξης του κοινοτικού κεκτηµένου τονίστηκε και σε

επίπεδο στόχων. Μεταξύ των άλλων, η Ένωση θέτει ως στόχο «να

διατηρήσει στο ακέραιο το κοινοτικό κεκτηµένο και να το αναπτύξει µε

την προοπτική να µελητηθεί κατά πόσον οι πολιτικές και οι µορφές

συνεργασίας που καθιερώνονται από την παρούσα Συνθήκη θα πρέπει να

αναθεωρηθούν, προκειµένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσµατικότητα των

µηχανισµών και των οργάνων της Κοινότητας». (11. Άρθρο 2, παρ. 1,

εδάφιο 5 ΣυνθΕΕ».

Ο στόχος αυτός οδήγησε στην υιοθέτηση τεσσάρων συνθηκών, της

Συνθήκης του Άµστερνταµ, της Συνθήκης της Νίκαιας, της

Συνταγµατικής Συνθήκης και της Συνθήκης της Λισσαβόνας. Με τις δύο

τελευταίες Συνθήκες, αναθεωρήθηκαν οι µορφές συνεργασίας που

καθιερώθηκαν από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, µε αποτέλεσµα να

εξασφαλιστεί η αποτελεσµατικότητα των µηχανισµών και των οργάνων

της Κοινότητας, έτσι ώστε να οδηγηθούµε στη θέσπιση ενός νέου και

ενιαίου προτύπου δράσης, µε την κατάργηση των τριών πυλώνων και των

δύο οργανωτικών προτύπων, του Ευρωπαϊκού προτύπου συνεργασίας.

2.2. Η δοµή της Συνταγµατικής Συνθήκης

Για να κατανοηθεί η νέα δοµή της Ένωσης, θα αναφερθούµε συνοπτικά

στη Συνταγµατική Συνθήκη η οποία είχε τρία µέρη. Το πρώτο µέρος,

γενικής φύσεως, αφορούσε τους στόχους και τον ορισµό της Ένωσης, τα

θεµελιώδη δικαιώµατα και την Ευρωπαϊκή Ιθαγένεια, τις αρµοδιότητες

της Ένωσης, τα όργανα της, τον προσδιορισµό των νοµικών µέσων

δράσης, τις δηµοκρατικές αρχές, τα οικονοµικά της Ένωσης και την

ιδιότητα µέλους της Ένωσης. Το δεύτερο µέρος αφορούσε το Χάρτη

Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της Ένωσης και το τρίτο µέρος τις πολιτικές

και τη λειτουργία της Ένωσης.

Η Συνταγµατική Συνθήκη περιλάµβανε τη σηµερινή Συνθήκη του

Μάαστριχτ για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Συνθήκη για την ίδρυση

της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, τις οποίες ενοποιούσε σε ένα ενιαίο

κείµενο, προσέδινε σε αυτές περισσότερο συνταγµατικό χαρακτήρα, µε

την αντίστοιχη επεξεργασία των δύο πρώτων µερών και υιοθετούσε

ενιαίες αρχές και διαδικασίες στις πολιτικές και στον τρόπο λειτουργίας

της Ένωσης.

Οι πολιτικές της Ένωσης κατά βάση χωριζόταν σε δύο ενότητες. Στην

πρώτη ενότητα µε τίτλο «εσωτερικές πολιτικές και δράση», περιλάµβανε

5

την εσωτερική αγορά, την οικονοµική και νοµισµατική πολιτική,

πολιτικές σε άλλους τοµείς, (απασχόληση, συνοχή, κοινωνική πολιτική,

γεωργία και αλιεία, περιβάλλον, προστασία καταναλωτή, µεταφορές,

διευρωπαϊκά δίκτυα, έρευνα, τεχνολογική ανάπτυξη και διάστηµα,

ενέργεια), τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, και χώρους

επικουρικής παρέµβασης της Ένωσης, (δηµόσια υγεία, βιοµηχανία,

πολιτισµός, τουρισµός, παιδεία, νεολαία, και επαγγελµατική κατάρτιση,

πολιτική άµυνα και διοικητική συνεργασία). Στη δεύτερη ενότητα µε

τίτλο «εξωτερική δράση της Ένωσης», περιλαµβανόταν η κοινή

εξωτερική πολιτική και η πολιτική ασφάλειας, η κοινή εµπορική

πολιτική, η συνεργασία µε τρίτες χώρες και η ανθρωπιστική βοήθεια, τα

περιοριστικά µέτρα, οι διεθνείς συνθήκες, οι σχέσεις µε διεθνείς

οργανισµούς και η εφαρµογή της ρήτρας αλληλεγγύης.

Εποµένως, στο πεδίο των πολιτικών, η Συνταγµατική Συνθήκη ενέτασσε

τους δύο πρόσθετους πυλώνες της Συνθήκης του Μάαστριχτ σε ένα

ενιαίο κείµενο πολιτικών της Ένωσης, µε προσπάθεια επίτευξης

εσωτερικής συνοχής και οµοιογένειας.

Οι αξίες και οι στόχοι της Ένωσης, τα όργανα της και οι σαφώς

προσδιοριζόµενες αρµοδιότητες τους, καθώς και οι διαδικασίες

διοργανικής συνεργασίας που προβλεπόταν στην Συνταγµατική Συνθήκη

απέβλεπαν στην αποτελεσµατική, δηµοκρατική και διάφανη λειτουργία

της. Παράλληλα, η νοµική δεσµευτικότητα του Χάρτη Θεµελιωδών

∆ικαιωµάτων συνέβαλε στην ανάπτυξη της Ένωσης ως µιας οντότητας

αξιών, αρχών και γενικά προστασίας των δικαιωµάτων του ανθρώπου.

Στο πλαίσιο αυτό αξίζει να εξαρθούν οι διατάξεις για την ανάδειξη της

βούλησης των πολιτών και των κρατών της Ευρώπης, ως θεµέλιο του

Συντάγµατος, (12. Άρθρο Ι-1), για την καθιέρωση για πρώτη φορά αξιών,

(13.Άρθρο Ι-2), η υπεροχή της δικαίου της Ένωσης, (14. Άρθρο Ι-5), η

απονοµή νοµικής προσωπικότητας, (15. Άρθρο Ι-7), η καθιέρωση

συµβόλων της Ένωσης, (16. Άρθρο Ι-8, ύµνος, σηµαία, ως αρχή το

«ενότητα στην πολυµορφία», το ευρώ), τον σαφή προσδιορισµό των

αρµοδιοτήτων, την ένταξη του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου στα όργανα της

Ένωσης, τη θέσπιση προέδρου του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, τη

καθιέρωση της διπλής πλειοψηφίας των κρατών και των λαών, τη µείωση

του αριθµού των Επιτρόπων στα 2/3, τη θέσπιση του Υπουργού

Εξωτερικών της Ένωσης, την απλοποίηση των νοµικών πράξεων της

Ένωσης, τον σαφή προσδιορισµό των εξαιρετικών διατάξεων που είχαν

σχέση 1)µε την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας, 2)

την πολιτική κοινής ασφάλειας και άµυνας και 3)το χώρο ελευθερίας,

ασφάλειας και δικαιοσύνης, ιδίως όσον αφορά τα όργανα και τις

διαδικασίες λήψης των αποφάσεων, την διευκόλυνση της διαδικασίας

ενισχυµένης συνεργασίας, τον προσδιορισµό των δηµοκρατικών αρχών

6

που διέπουν τη δράση της Ένωσης, τέλος την εθελούσια αποχώρηση

κρατών µελών από την Ένωση.

Συνολικά, η Ένωση εξερχόταν ενισχυµένη ως µια ενιαία οντότητα, µε

νοµική προσωπικότητα, ίδια όργανα, ίδιες αξίες και στόχους, πολιτικές

και δράσεις που θα υπηρετούσαν τους πολίτες και τα κράτη της, µε σαφή

την πρόθεση της να επιβεβαιώσει την παρουσία της στη διεθνή σκηνή,

προβάλλοντας και πείθοντας τον κόσµο για την αναγκαιότητα ύπαρξης

και δράσης της.

Ως προς τη νοµική φύση της, αφού αφαιρέθηκε κατ’απαίτηση του

Ηνωµένου Βασιλείου το επίθετο «οµοσπονδιακή» που αρχικά

προτάθηκε, η Συνταγµατική Συνθήκη περιορίστηκε στο «Κοινοτική»,

επισηµαίνοντας ότι η Ένωση συντονίζει τις πολιτικές µέσω των οποίων

τα κράτη µέλη επιδιώκουν να εκπληρώσουν τους στόχους της Ένωσης,

και ασκεί σε µια «βάση Κοινότητας» τις αρµοδιότητες που της

απονέµουν. (17. Άρθρο Ι-1, παρ. 1).

2.3. Η νέα δοµή

Η ΣυνθΛ επιδίωξε να διατηρήσει τα επιτεύγµατα της Συνταγµατικής

Συνθήκης, εντάσσοντας τα στην σηµερινή δοµή της Ένωσης. Είδη

ειπώθηκε ότι εφεξής υφίστανται δύο Συνθήκες, η Συνθήκη για την

Ευρωπαϊκή Ένωση και η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής

Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα παύει να υφίσταται, αφού την

αντικαθιστά και την διαδέχεται η Ευρωπαϊκή Ένωση.

Η νέα δοµή της Ένωσης βασίζεται πλέον στη σχέση κανόνα-εξαίρεση. Ο

κανόνας κατά βάση συνίσταται στην υιοθέτηση του κοινοτικού

συστήµατος, ως συστήµατος της Ένωσης, έτσι όπως αντανακλάται ιδίως

στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων(πλειοψηφικές), στα όργανα που

παρεµβαίνουν(κλασικό θεσµικό τρίγωνο, Επιτροπή, Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, Συµβούλιο), στον δικαστικό έλεγχο της δράσης των

οργάνων της Ένωσης, στις θεµελιώδεις αρχές που διέπουν τις σχέσεις

Ένωσης-κρατών µελών.

Η εξαίρεση βασίζεται στις ειδικές διατάξεις που προβλέπονται για την

κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας και για την κοινή

πολιτική ασφάλειας και άµυνας, καίτοι οι διατάξεις αυτές εντάσσονται

στις «γενικές διατάξεις για την εξωτερική δράση της Ένωσης». (18. Το

ερώτηµα που τίθεται είναι γιατί οι ως άνω ειδικές διατάξεις δεν

εντάχθηκαν στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ένωσης, αφού πρέπει να

συνυπάρξουν µε τις πρώην σχετικές πολιτικές της Κοινότητας, δηλαδή την

κοινή εµπορική πολιτική, τη συνεργασία για την ανάπτυξη, τη συνεργασία

µε τρίτες χώρες, την ανθρωπιστική βοήθεια, τα περιοριστικά µέτρα, τις

διεθνείς συµφωνίες, και τις σχέσεις µε διεθνείς οργανισµούς, κατά µείζονα

λόγο που η ρήτρα αλληλεγγύης εντάχθηκε µαζί µε τις πρώην Κοινοτικές

πολιτικές). Αντίθετα, ο χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης

7

εντάχθηκε στις πολιτικές της πρώην Ευρωπαϊκής Κοινότητας, οι οποίες

µετονοµάζονται σε «εσωτερικές πολιτικές και δράσεις», χωρίς αυτό να

σηµαίνει ότι δεν υφίστανται ειδικές διατάξεις, καίτοι περιορισµένης

εµβέλειας, όπως θα φανεί στην ανάπτυξη του οικείου µέρους.

Ως εκ τούτου, ορθά ο στόχος της Συνθήκης του Μάαστριχτ για

διατήρηση και ανάπτυξη του κοινοτικού κεκτηµένου καταργήθηκε, αφού

εκπλήρωσε επιτυχώς την αποστολή του. (19. Σύµφωνα µε το άρθρο 2,

παρ. 1, εδάφιο 5, η Ένωση έχει ως στόχο «να διατηρήσει στο ακέραιο το

κοινοτικό κεκτηµένο και να το αναπτύξει µε την προοπτική να µελετηθεί

κατά πόσον οι πολιτικές και οι µορφές συνεργασίας που καθιερώνονται µε

την παρούσα Συνθήκη θα πρέπει να αναθεωρηθούν, προκειµένου να

εξασφαλιστεί η αποτελεσµατικότητα των µηχανισµών και των οργάνων της

Κοινότητας».

Με όρους ΣυνθΛ, το κοινό δίκαιο της Ένωσης, συνταγµατικού

περιεχοµένου, (20. Το ∆ΕΚ έχει αναφερθεί στις ισχύουσες συνθήκες µε

τους όρους «βασικός συνταγµατικός χάρτης». ∆ΕΚ, απόφαση της

23.4.1986, Les Verts/Parlement. 294/83, Συλλογή σελ. 1339, γνώµη 1/91,

της 14.12.1991, Συλλογή σε. Ι-6079, και απόφαση της 10.7.2003,

Επιτροπή κατά ΒΕΙ, υπόθεση C-15/00, Συλλογή σελ. Ι-7281, παραγρ. 75.

Ωστόσο, πρέπει να επισηµανθεί ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ως µέλη

κράτη που διατηρούν την δική τους διεθνή προσωπικότητα. Τόσο το

Ευρωπαϊκό Σύνταγµα όσο και η Συνθήκη της Λισσαβόνας, ως διεθνείς

συνθήκες, διέπονται από το δηµόσιο διεθνές δίκαιο. Όπως θα δούµε δεν

χωρεί τροποποίηση χωρίς την οµοφωνία όλων. Παρ’ όλα αυτά, ενίοτε θα

χρησιµοποιείται ο όρος σύνταγµα για τις συνθήκες απλά για λειτουργικούς

σκοπούς), συνίσταται στο θεσµικό πλαίσιο, στις ενιαίες διαδικασίες

λήψης των αποφάσεων, στους ενιαίους στόχους, στην ύπαρξη νοµικής

προσωπικότητας.

Ευρύτερα, µιας που ο όρος δοµή επιδέχεται ανάδειξη όλων των

παραµέτρων του νέου συνταγµατικού συστήµατος, η ΣυνθΕΕ

περιλαµβάνει τις συνταγµατικές ρυθµίσεις του πρώτου µέρους της

Συνταγµατικής Συνθήκης, µε ουσιώδεις παραλείψεις ως προς την

υπεροχή του ∆ικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα σύµβολα της Ένωσης

και το διττό νοµιµοποιητικό θεµέλιο της Ένωσης. Όλες οι άλλες

ρυθµίσεις περιλαµβάνονται κατ’ ουσία στη ΣυνθΕΕ, µε αποτέλεσµα να

διατηρείται κατά βάση η δοµή της Συνταγµατικής Συνθήκης.

Εποµένως, για την αποσαφήνιση της δοµής έχει σηµασία να τονιστούν,

σε σχέση ιδίως µε την προηγούµενη «συνταγµατική» κατάσταση, η

αναγνώριση νοµικής προσωπικότητας στην Ένωση και όχι µόνο στις

Κοινότητες, η αναγνώριση ευρωπαϊκών αξιών, η ενοποίηση των στόχων

για όλη την Ένωση, συµπεριλαµβανοµένων των κοινοτικών στόχων, ο

προσδιορισµός των αρµοδιοτήτων της Ένωσης, ο προσδιορισµός των

θεµελιωδών αρχών που διέπουν τις σχέσεις της Ένωσης και των κρατών

8

µελών, ιδίως η ρητή καθιέρωση της αρχής της εθνικής ταυτότητας, η

αναγνώριση νοµικής ισχύος στο Χάρτη Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων, ο

προσδιορισµός των δηµοκρατικών αρχών της Ένωσης, η καθιέρωση ενός

θεσµικού πλαισίου, η ένταξη σε αυτό του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου,

όπως και η αναθεώρηση του, η απλοποίηση των νοµικών µέσων και η

εθελούσια αποχώρηση κράτους µέλους από την Ένωση. (21. Βλ γενικά τη

νέα µορφή της ΣυνθΕΕ).

Στο πλαίσιο αυτό της απαρίθµησης των στοιχείων που συνθέτουν τη νέα

δοµή της Ένωσης, αξίζει να επισηµανθούν τα ακόλουθα. Κατ’ αρχάς, η

ΣυνθΛ, ανώ απονέµει στην Ένωση νοµική προσωπικότητα(22. Άρθρο 46

Α ΣυνθΕΕ), η οποία Ένωση «αντικαθιστά και διαδέχεται την Ευρωπαϊκή

Κοινότητα»(23. Άρθρο 1, εδάφιο 3 ΣυνθΛ), διατηρεί την ύπαρξη των

τριών Κοινοτικών Συνθηκών καθώς και της Συνθήκης για την

Ευρωπαϊκή Ένωση του Μάαστριχτ. Η διατήρηση αυτή γίνεται µε όρους.

Ως προς την Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, µετονοµάζεται σε

Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συνδέεται ένα

αναπόσπαστο ενιαίο σύνολο µε τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Για το λόγο αυτό, το άρθρο 2 ΣυνθΛ προβλέπει ότι «οι όροι «η

Κοινότητα» ή η «Ευρωπαϊκή Κοινότητα» αντικαθίστανται από τους

όρους «η Ένωση», οι όροι «των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων» ή το

ακρωνύµιο «ΕΟΚ» αντικαθίστανται από τους όρους «της Ευρωπαϊκής

Ένωσης» και το επίθετο «κοινοτικός» από τον όρο «της Ένωσης». Η

ΣυνθΛ αναφέρεται αποκλειστικά στη Συνθήκη για την ίδρυση της

Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατοµικής Ενέργειας, την οποία τροποποιεί µε

το πρωτόκολλο, αριθ. 2. Το πρωτόκολλο αυτό, θεωρώντας ότι «είναι

σηµαντικό να εξακολουθήσουν οι διατάξεις της Συνθήκης περί ιδρύσεως

της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατοµικής Ενέργειας να παράγουν πλήρως

τα έννοµα αποτελέσµατα τους», αφήνει ως έχουν, µεταξύ άλλων, την

ονοµασία Ευρωπαϊκή Κοινότητα και την απονοµή σε αυτή νοµικής

προσωπικότητας. (24. Βλ. το άρθρο 184 της Συνθήκης, το οποίο µένει

ανέπαφο). Αντίθετα, οι συντάκτες της ΣυνθΛ, «επιθυµώντας να

προσαρµόσουν τη Συνθήκη αυτή στους νέους κανόνες που θεσπίζει η

Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και η Συνθήκη για τη λειτουργία της

Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως στον θεσµικό και τον δηµοσιονοµικό τοµέα»,

επέφεραν τις αντίστοιχες τροποποιήσεις. 25. Βλ., τη δεύτερη αιτιολογική

σκέψη του προοιµίου του πρωτοκόλλου). Στο βαθµό που η ΣυνθΛ δεν

αναφέρεται ρητά στην άλλη Κοινοτική Συνθήκη, στην Συνθήκη για την

ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα, οι διατάξεις

της µένουν ως έχουν, εποµένως, και η ονοµασία της Ευρωπαϊκής

Κοινότητας και η ύπαρξη νοµικής προσωπικότητας.

Εν συνεχεία, η ΣυνθΛ δεν διατήρησε τη θεµελιώδη διάταξη του άρθρου Ι-

1 του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος σύµφωνα µε την οποία «µε βάση τη

βούληση των πολιτών και των κρατών της Ευρώπης να οικοδοµήσουν το

9

κοινό τους µέλλον, το παρόν Σύνταγµα ιδρύει την Ευρωπαϊκή Ένωση,

στην οποία τα κράτη µέλη αναθέτουν αρµοδιότητες για την επίτευξη των

κοινών τους στόχων. Η Ένωση συντονίζει τις πολιτικές των κρατών

µελών που στοχεύουν στην επίτευξη των στόχων αυτών και ασκεί σε

κοινοτική βάση τις αρµοδιότητες που της µεταβιβάζουν». Πρέπει να

επισηµανθεί ότι το αρχικά προτεινόµενο επίθετο «οµοσπονδιακός» για

τον τρόπο άσκησης των αρµοδιοτήτων, αντικαταστάθηκε από την λέξη

«κοινοτικός», κατόπιν επίµονης αντίδρασης του Ηνωµένου Βασιλείου,

των Σκανδιναβικών κρατών και χωρών της Ανατολικής Ευρώπης. Είναι

γεγονός ότι η νοµική φύση της Ένωσης αποτέλεσε αντικείµενο πολλών

θεωρητικών αναζητήσεων. Κατάληξη όλων των σχετικών προσεγγίσεων

είναι ότι η Ένωση δεν εντάσσεται ούτε στην κατηγορία των

οµοσπονδιακών συστηµάτων, ούτε συνιστά ένα συνοµοσπονδιακό

σύστηµα πολιτικής οργάνωσης. Όπως τόνισε ο Jean Monnet, οι

Κοινότητες συνιστούν «µια νέα πολιτική µορφή». (26. Memoires, Paris,

Fayard, 1976, 407). Ο όρος «οµοσπονδία των Κρατών εθνών» που

χρησιµοποιήθηκε από τον J. Delors, αν και εγγενώς αντιφατικός φαίνεται

ωστόσο να εκφράζει µια πραγµατικότητα, την οποία το άρθρο Ι-1 του

Συντάγµατος υιοθέτησε µε διαφορετική φρασεολογία. Αναµφίβολα, το

φαινόµενο των οµοσπονδιακών κρατών δεν επιδέχεται της ίδιας

ανάγνωσης. Υπάρχουν οµοσπονδιακά κράτη µε έντονη την τάση

συγκέντρωσης των αρµοδιοτήτων, όπως είναι το κράτος των ΗΠΑ, σε

αντίθεση µε άλλα, όπου επικρατούν τάσης αποκέντρωσης, όπως στο

γερµανικό και στο βελγικό κράτος. Σε κάθε περίπτωση, η Ένωση

συγκεντρώνει στοιχεία και οµοσπονδιακού και συνοµοσπονδιακού

χαρακτήρα, έτσι ώστε να παρέλκει ο γενικός χαρακτηρισµός ως

οµοσπονδιακής οντότητας. Ωστόσο, αξίζει να υπογραµµιστεί ότι στη

θεµελιώδη σύλληψή του το άρθρο αυτό αναδείκνυε τη διπλή

νοµιµοποιητική βάση της Ένωσης, που είναι αφενός οι πολίτες της

Ένωσης, αφετέρου τα κράτη που την συνθέτουν.

Τέλος, ως προς το θεσµικό σύστηµα, πρέπει να σηµειωθεί ότι το

«θεσµικό τρίγωνο» (Κοινοβούλιο, Συµβούλιο, Επιτροπή), διατηρήθηκε

ως η οργανωτική βάση της Ένωσης. Γενικά, εφεξής προβλέπονται επτά

θεσµικά όργανα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο,

το Συµβούλιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής

Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Ελεγκτικό Συνέδριο.

(27. Άρθρο 9 ΣυνθΕΕ, τροποποιηµένο). Κατά το άρθρο 9, παρ. 1, «η

Ένωση διαθέτει θεσµικό πλαίσιο που αποσκοπεί στην προώθηση των

αξιών της, στην επιδίωξη των στόχων της, στην εξυπηρέτηση των

συµφερόντων της, των συµφερόντων των πολιτών της και των

συµφερόντων των κρατών µελών, καθώς και στη διασφάλιση της

συνοχής , της αποτελεσµατικότητας και της συνέχειας των πολιτικών και

των δράσεων της». Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, όµως, αν και

10

θεσµικό όργανο της Ένωσης, έχει χωριστή νοµική προσωπικότητα. Όπως

το προσδιορίζει η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής

Ένωσης(ΣυνθΛΕΕ): «η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει νοµική

προσωπικότητα. Έχει το αποκλειστικό δικαίωµα να επιτρέπει την έκδοση

του ευρώ. Είναι ανεξάρτητη κατά την άσκηση των εξουσιών της και τη

διαχείριση των οικονοµικών της. Τα θεσµικά και λοιπά όργανα και

οργανισµοί της Ένωσης καθώς και οι κυβερνήσεις των κρατών µελών

σέβονται την ανεξαρτησία αυτή». (28. Άρθρο 245 α, παρ. 3). Η

διατήρηση χωριστής νοµικής προσωπικότητας αποβλέπει στην

εξασφάλιση της ανεξαρτησίας της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, η

οποία συνιστά αναγκαία προϋπόθεση αποτελεσµατικής διαχείρισης του

κοινού νοµίσµατος, ασυµβίβαστη µε οποιαδήποτε πολιτική προσέγγιση.

Καταληκτικά, η δοµή της Ένωσης δεν µπορεί να συγκριθεί ούτε µε

εκείνη ενός οµοσπονδιακού κράτους, ούτε να προσδιοριστεί µε

αντίστοιχους όρους. Οποιοσδήποτε ορισµός δεν µπορεί να επιχειρηθεί

παρά στο τέλος της ανάλυσης, αφού εξεταστούν οι θεµελιώδεις αρχές

που διέπουν το συνταγµατικό σύστηµα της Ένωσης. Κάθε γενίκευση και

µάλιστα εκ των προτέρων υφίσταται τον κίνδυνο απαξίωσης, αφού το εν

λόγω σύστηµα είναι ένα περίτεχνο κράµα οµοσπονδιακών,

συνοµοσπονδιακών και διεθνολογικών στοιχείων.

3. Αρχές απονοµής και άσκησης των αρµοδιοτήτων Η αρχή της ανάθεσης των αρµοδιοτήτων πρέπει να διακριθεί εκείνων που

αφορούν στην άσκηση τους, δηλαδή των αρχών της επικουρικότητας και

της αναλογικότητας.

3.1. Η αρχή της ανάθεσης των αρµοδιοτήτων Κατά τη ΣυνθΛ «η Ένωση έχει σκοπό να προάγει την ειρήνη, τις αξίες

της και την ευηµερία των λαών της». (29. Άρθρο 2, παρ. 1 ΣυνθΕΕ).

Ειδικότερα, µεταξύ άλλων, παρέχει στους πολίτες της χώρο ελευθερίας,

ασφάλειας και δικαιοσύνης, εγκαθιδρύει εσωτερική αγορά, επιδιώκει την

πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, προάγει τη συνοχή και

την αλληλεγγύη µεταξύ των κρατών, προβάλλει και προωθεί τις αξίες και

τα συµφέροντα της στον υπόλοιπο κόσµο. (30. Άρθρο 2, παρ. 3-5

ΣυνθΕΕ). Ωστόσο, δεδοµένης της καθολικότητας των στόχων αυτών,

κρίθηκε αναγκαίο να επισηµανθεί ότι «η Ένωση επιδιώκει τους στόχους

αυτούς µε πρόσφορα µέσα, ανάλογα µε τις αρµοδιότητες που της

απονέµονται µε τις Συνθήκες». (31. Άρθρο 2, παρ. 5 ΣυνθΕΕ).

Επιπρόσθετα, τα άρθρα 3 α και 3 β ΣυνθΕΕ αποσαφηνίζουν πλήρως τις

αρχές που διέπουν τις αρµοδιότητες της Ένωσης. «Κάθε αρµοδιότητα η

οποία δεν απονέµεται στην Ένωση µε τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη

µέλη». (32. Άρθρο 3 α, παρ. 1 ΣυνθΕΕ). «Η οριοθέτηση των

11

αρµοδιοτήτων της Ένωσης διέπεται από την αρχή της δοτής

αρµοδιότητας». (33. Άρθρο 3 β, παρ. 1, εδάφιο α ΣυνθΕΕ. Το άρθρο Ι-11,

παρ. 1 του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος χρησιµοποιούσε τους όρους αρχή

ανάθεσης αρµοδιοτήτων, που φαίνονται εγκυρότεροι ιδίως αν

αξιολογηθούν υπό το πρίσµα Ελληνικής πολιτικής ιστορίας για «δοτούς

πρωθυπουργούς»).

Η καθιέρωση της αρχής της ανάθεσης των αρµοδιοτήτων αποκλείει

οποιαδήποτε συζήτηση για ανάθεση στην Ένωση της «αρµοδιότητας της

αρµοδιότητας», δηλαδή της νοµικής ικανότητας δηµιουργίας νέων

αρµοδιοτήτων, γνωστότερη στη Γερµανική Συνταγµατική Επιστήµη µε

τους όρους «kompetenz-kompetenz”. Προς την κατεύθυνση µιας τέτοιας

συζήτησης, πέραν από τις διασταλτικού χαρακτήρα ερµηνευτικές

µεθόδους του ∆ικαστηρίου, θα µπορούσε να συµβάλλει και η διάταξη

του άρθρου 6, παρ. 4 ΣυνθΕΕ, σύµφωνα µε την οποία « η Ένωση

διαθέτει τα µέσα που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων της και

για την επιτυχή εφαρµογή των πολιτικών της». Για να αποφευχθεί

οποιαδήποτε παρερµηνεία, η ΣυνθΛ ερµηνεύει ως εξής την αρχή της

δοτής αρµοδιότητας. «Σύµφωνα µε την αρχή της δοτής αρµοδιότητας, η

Ένωση ενεργεί µόνον εντός των ορίων των αρµοδιοτήτων που της

απονέµουν τα κράτη µέλη µε τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων

που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρµοδιότητα η οποία δεν

απονέµεται στην Ένωση µε τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη µέλη». (34.

Άρθρο 3 β, παρ. 2 ΣυνθΕΕ). Καθίσταται εµφανής η πρόθεση του

συντακτικού νοµοθέτη να αποτρέψει, µε επαναληπτικές διατάξεις,

νοµοτεχνικά περιττές, οποιαδήποτε σκέψη για µια άλλη προσέγγιση.

Άλλωστε, η ΣυνθΛ κατά τα δεδοµένα της Συνταγµατικής Συνθήκης, δεν

έµενε µόνο στον προσδιορισµό της αρχής. Προέβη σε συγκεκριµένη

οριοθέτηση των αρµοδιοτήτων κατά κατηγορίες. (35. Τίτλος Ι,

«κατηγορίες και τοµείς αρµοδιοτήτων της Ένωσης»). Η Ένωση διαθέτει

αποκλειστικές αρµοδιότητες, συντρέχουσες αρµοδιότητες, αρµοδιότητες

συντονισµού των οικονοµικών πολιτικών και των πολιτικών

απασχόλησης των κρατών µελών, αρµοδιότητες καθορισµού και

εφαρµογής της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής

ασφάλειας, αφενός και αρµοδιότητα προοδευτικού καθορισµού κοινής

αµυντικής πολιτικής, τέλος αρµοδιότητες υποστήριξης, συντονισµού ή

συµπλήρωσης της δράσης των κρατών µελών. (36. Άρθρο 2 Α ΣυνθΛΕΕ).

Σχηµατικά, η Ένωση διαθέτει πέντε κατηγορίες αρµοδιοτήτων, οι τρεις

γενικού χαρακτήρα, δηλαδή οι αποκλειστικές, οι συντρέχουσες και οι

υποστηρικτικές, οι δύο ειδικού χαρακτήρα, δηλαδή οι αρµοδιότητες για

το συντονισµό της οικονοµικής πολιτικής και της πολιτικής

απασχόλησης και εκείνες που αφορούν στην εξωτερική πολιτική και

στην άµυνα.

12

3.1.1. Οι αποκλειστικές αρµοδιότητες Οι αποκλειστικές αρµοδιότητες συνεπάγονται ότι «µόνο η Ένωση

δύναται να νοµοθετεί και να εκδίδει νοµικά δεσµευτικές πράξεις, ενώ τα

κράτη µέλη έχουν την εν λόγω δυνατότητα µόνο εάν εξουσιοδοτούνται

προς τούτο από την Ένωση ή µόνο για να εφαρµόσουν τις πράξεις της

Ένωσης». (37. Άρθρο 2 Α, παρ. 1 ΣυνΕΕ). Η Ένωση έχει αποκλειστική

αρµοδιότητα στους ακόλουθους τοµείς: τελωνειακή ένωση, θέσπιση των

κανόνων ανταγωνισµού που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της

εσωτερικής αγοράς, νοµισµατική πολιτική για τα κράτη µέλη µε νόµισµα

το ευρώ, διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο

της κοινής αλιευτικής πολιτικής, κοινή εµπορική πολιτική. (38. Άρθρο 2

Β, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ). Στο ίδιο πλαίσιο, και καθιερώνοντας τη σχετική

νοµολογία του ∆ΕΚ για την αντιστοίχηση των εξωτερικών αρµοδιοτήτων

µε τις εσωτερικές, η ΣυνθΛ ορίζει ότι «η Ένωση έχει επίσης

αποκλειστική αρµοδιότητα για τη σύναψη διεθνούς συµφωνίας όταν η

σύναψη αυτή προβλέπεται σε νοµοθετική πράξη της Ένωσης ή είναι

απαραίτητη για να µπορέσει η Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της

αρµοδιότητα, ή κατά το µέτρο που ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς

κανόνες ή να µεταβάλει την εµβέλεια τους». (39. Άρθρο 2 Β, παρ. 2

ΣυνθΛΕΕ).

Η σύγκριση των εν λόγω αρµοδιοτήτων µε εκείνες που ερµηνευτικά

συνάγονται ότι εντάσσονται στην έννοια των αποκλειστικών

αρµοδιοτήτων, οδηγεί στις ακόλουθες διαπιστώσεις. (40. Βλ. σχετικά Α.

Πλιάκος, ∆ίκαιο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ι. Περί θεσµών, εκδ. ΟΠΑ, 2006,

σελ. 119). Πρώτον, η αρµοδιότητα για την τελωνειακή ένωση

αντικαθιστά εκείνη της «κατάργησης των εµποδίων στην ελεύθερη

κυκλοφορία». ∆εύτερον, απουσιάζει από τη ΣυνθΛ η αναφορά στην

αποκλειστική αρµοδιότητα της «κοινής οργάνωσης των γεωργικών

αγορών». Εφεξής, η αρµοδιότητα για τη «γεωργία» εντάσσεται από τη

ΣυνθΛ στις συντρέχουσες αρµοδιότητες, έννοιας σαφώς διαφορετικής

εκείνης των αποκλειστικών αρµοδιοτήτων.

Για να γίνει κατανοητός ο για πρώτη φορά νοµοθετικός προσδιορισµός

των αποκλειστικών αρµοδιοτήτων επιβάλλεται να αξιολογηθούν οι

επισηµάνσεις αυτές, όπως και ευρύτερα το θέµα, ιδίως όσον αφορά

ορισµένους τοµείς, µέσα από ένα συστηµατικό πρίσµα.

α) Η κατάργηση των εµποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία ως

αποκλειστική αρµοδιότητα

Ως προς την πρώτη, δεδοµένης της σηµασίας που έχει για την

εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς η ελεύθερη κυκλοφορία των

συντελεστών παραγωγής, η Συνταγµατική Συνθήκη είχε εξασφαλίσει

περίοπτη θέση τόσο στις τέσσερις οικονοµικές ελευθερίες, δηλαδή των

εµπορευµάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων, όσο

13

και στην αρχή της µη διάκρισης λόγω ιθαγένειας. (41. Άρθρο Ι-4, το

οποίο βρισκόταν στον τίτλο Ι µε τίτλο «ορισµός και στόχοι της Ένωσης»,

εκεί δηλαδή όπου βρισκόταν οι θεµελιώδεις αρχές της συνταγµατικής τάξης

της Ένωσης). Με τον τρόπο αυτό, τονιζόταν η θεµελιώδη σηµασία των

αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας και της µη διάκρισης για την

οικοδόµηση της εσωτερικής αγοράς και κατ’ επέκταση του κοινού

νοµίσµατος. Υπό το πρίσµα αυτό δεν ήταν αναγκαίο να ενταχθεί η αρχή

της ελεύθερης κυκλοφορίας στις αποκλειστικές αρµοδιότητες της

Ένωσης, αφού ένας τέτοιος χαρακτηρισµός προέκυπτε συστηµατικά και

τελολογικά. Η µη ένταξη της αρχής αυτής στις αποκλειστικές

αρµοδιότητες της Ένωσης, σε συνδυασµό µε το ότι η Ένωση διαθέτει

συντρέχουσα αρµοδιότητα για την «εσωτερική αγορά» δεν σηµαίνει ότι

οι τέσσερις οικονοµικές ελευθερίες υπάγονται στην κατηγορία της

συντρέχουσας αρµοδιότητας. Μια διαφορετική προσέγγιση θα ερχόταν

σε αντίθεση µε τη λογική που διέπει το οικονοµικό σύστηµα της Ένωσης

και κατ’ επέκταση µε τους στόχους της, η επιδίωξη των οποίων

υπαγορεύει αν όχι άµεσα τουλάχιστον έµµεσα τη µορφή της έννοµης

τάξης της Ένωσης.

Πράγµατι, η τελωνειακή ένωση, η κοινή αγορά και η νοµισµατική ένωση

αποτελούν τρεις µορφές οικονοµικής ενοποίησης, εκ των οποίων η µια

προϋποθέτει την άλλη για να εγκαθιδρυθεί. Εποµένως, δεν νοείται

νοµισµατική ένωση, χωρίς κοινή αγορά, όπως και κοινή αγορά χωρίς

τελωνειακή ένωση. (42.Για τις τέσσερις µορφές οικονοµικής ενοποίησης,

ζώνη ελευθέρων συναλλαγών, τελωνειακή ένωση, κοινή αγορά και

οικονοµική ένωση, βλ. Α. Πλιάκος, ∆ίκαιο Ευρωπαϊκής Ένωσης. ΙΙ. Περί

ελευθεριών, εκδ. ΟΠΑ, 2006, σελ. 21).

Εποµένως, επί των θεµάτων αυτών, η Ένωση πρέπει να έχει

αποκλειστική αρµοδιότητα για να µπορέσει να αναπτυχθεί και εδραιωθεί

ο συνεκτικός οικονοµικός ιστός της πορείας οικονοµικής ενοποίησης της,

ο σκληρός πυρήνας της οικονοµικής ενοποίησης της Ένωσης. Έτσι, η

τελωνειακή ένωση, η οποία διαφέρει της ζώνης ελευθέρων συναλλαγών

λόγω της ύπαρξης κοινού εξωτερικού δασµολογίου, η κοινή αγορά και η

νοµισµατική ένωση, η οποία για να εξελιχθεί σε οικονοµική ένωση

απαιτείται µια κοινή φορολογική πολιτική της Ένωσης, (43. Α. Πλιάκος,

ΙΙ, op.cit.) συγκροτούν τις πλέον αναγκαίες προϋποθέσεις για την

οικονοµική επιτυχία της Ένωσης.

Στα τρία αυτά θέµατα, προστίθεται φυσιολογικά και η κοινή εµπορική

πολιτική, αναγκαία συνθήκη προστασίας της κοινής αγοράς. Η προσθήκη

του ανταγωνισµού στις αποκλειστικές αρµοδιότητες της Ένωσης

υπαγορεύεται από την ανάγκη εξασφάλισης της κατάργησης των

εµποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των συντελεστών παραγωγής,

εµπόδια τα οποία προέρχονται όχι µόνον από τις κρατικές αρχές, αλλά

και από τις ιδιωτικές επιχειρήσεις.

14

Συνολικά, η τελωνειακή ένωση, η κοινή αγορά, ο ανταγωνισµός, η κοινή

εµπορική πολιτική και η νοµισµατική ένωση, συνιστούν τοµείς που

πρέπει να υπάγονται στις αποκλειστικές αρµοδιότητες της Ένωσης.

∆ιαφορετικά, η Ένωση στερείται των αναγκαίων αρµοδιοτήτων για να

εκπληρώσει την αποστολή της, µε αποτέλεσµα η αρχή της ανάθεσης των

αρµοδιοτήτων στην Ένωση να ασκείται µε άναρχο, αναποτελεσµατικό

και προπάντων ζηµιογόνο τρόπο για ορισµένα των κρατών µελών, τα

συντάγµατα των οποίων επιτρέπουν την ανάθεση αρµοδιοτήτων στην

Ένωση υπό τον όρο της αµοιβαίας εξυπηρέτησης σπουδαίου εθνικού

συµφέροντος. (44. Βλ για παράδειγµα το άρθρο 28 του Ελληνικού

Συντάγµατος).

Βέβαια, ο χαρακτηρισµός µιας αρµοδιότητας ως αποκλειστικής δεν

συνεπάγεται την νοµική ικανότητα συνολικής ρύθµισης ενός θέµατος. Οι

αρµοδιότητες της Ένωσης αναπτύχθηκαν σταδιακά και συγκεκριµένα.

Εποµένως, έχει σηµασία να προσδιοριστεί επακριβώς το περιεχόµενο των

αρµοδιοτήτων που διαθέτει η Ένωση, η συνάρτηση των οποίων µε τους

στόχους που επιδιώκονται τις οριοθετεί καλύτερα. ∆ύο παραδείγµατα,

φωτίζουν τις διαπιστώσεις αυτές. Το πρώτο αφορά στην κοινή εµπορική

πολιτική, το δεύτερο τον ανταγωνισµό.

β) Η κοινή εµπορική πολιτική ως αποκλειστική αρµοδιότητα

Η κοινή εµπορική πολιτική ανήκει στις αποκλειστικές αρµοδιότητες της

Ένωσης. Σύµφωνα µε το νέο άρθρο 188 Γ, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ, «η κοινή

εµπορική πολιτική διαµορφώνεται βάσει ενιαίων αρχών, ιδίως όσον

αφορά τις µεταβολές δασµολογικών συντελεστών, τη σύναψη

δασµολογικών και εµπορικών συµφωνιών σχετικά µε τις ανταλλαγές

εµπορευµάτων και υπηρεσιών, και τις εµπορικές πτυχές της διανοητικής

ιδιοκτησίας, τις άµεσες ξένες επενδύσεις, την ενοποίηση των µέτρων

ελευθέρωσης, την πολιτική των εξαγωγών και τα µέτρα εµπορικής

άµυνας, στα οποία περιλαµβάνονται τα µέτρα που λαµβάνονται σε

περιπτώσεις ντάµπινγκ και επιδοτήσεων. Η κοινή εµπορική πολιτική

ασκείται στο πλαίσιο των αρχών και των στόχων της εξωτερικής δράσης

της Ένωσης».

Εν όψει αυτής της διάταξης, επιβάλλονται οι ακόλουθες επισηµάνσεις.

Πρώτον, η κοινή εµπορική πολιτική εντάσσεται στο νέο πέµπτο µέρος

της ΣυνθΛΕΕ µε τίτλο «η εξωτερική δράση της Ένωσης». Σύµφωνα µε

το νέο άρθρο 188 Α ΣυνθΛΕΕ, «η δράση της Ένωσης στη διεθνή σκηνή,

βάσει του παρόντος µέρους, έχει ως γνώµονα τις αρχές, προωθεί τους

στόχους και διεξάγεται σύµφωνα µε τις γενικές διατάξεις που

περιλαµβάνονται στο κεφάλαιο 1 του τίτλου V της Συνθήκης για την

Ευρωπαϊκή Ένωση». Ως προς την εµπορική διάσταση της εξωτερικής

δράσης, το άρθρο 10 Α ΣυνθΕΕ αναφέρει ως αρχές την προώθηση, στις

αναπτυσσόµενες χώρες, της αειφόρου ανάπτυξης από οικονοµική,

15

κοινωνική και περιβαλλοντική άποψη, µε πρωταρχικό στόχο την

εξάλειψη της φτώχειας και την προώθηση της ενσωµάτωσης όλων των

χωρών στην παγκόσµια οικονοµία, µεταξύ άλλων και µέσω της

προοδευτικής κατάργησης των περιορισµών του διεθνούς εµπορίου. (45.

Άρθρο 10 Α, παρ. 2, εδάφια δ και ε). Συναφώς, το άρθρο 2 ΣυνθΕΕ το

οποίο αναφέρει τους στόχους της Ένωσης, κάνει λόγο για «ελεύθερο και

δίκαιο εµπόριο». (46. Άρθρο 2, παρ. 5 ΣυνθΕΕ). Τώρα γίνεται

περισσότερο αντιληπτό το ακροτελεύτιο εδάφιο του άρθρου 188 Γ περί

ασκήσεως της κοινής εµπορικής πολιτικής σύµφωνα µε τις αρχές και

τους στόχους της εξωτερικής δράσης της Ένωσης.

∆εύτερον, ενώ οι στόχοι που επιδιώκει µια κοινή πολιτική οδηγούν

µερικές φορές στην µη άσκηση µιας αρµοδιότητας, όταν για παράδειγµα,

δεν προάγει το ελεύθερο και δίκαιο εµπόριο, η διεύρυνση µιας

αρµοδιότητας καθιστά την πολιτική αυτή ισχυρότερη. Έτσι, η επέκταση

του πεδίου εφαρµογής της κοινή εµπορικής πολιτικής στις «εµπορικές

πτυχές της διανοητικής ιδιοκτησίας» και των «άµεσων ξένων

επενδύσεων» χαιρετίστηκε ως θετική νοµοθέτηση. (47. Βλ. την έκθεση

σχετικά µε τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, της Επιτροπής των Συνταγµατικών

Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, 29.1.2008, Α6-0013/2008,

σελ. 93). Η εξέλιξη είναι θετική, έστω και αν για τη διαπραγµάτευση και

τη σύναψη συµφωνίας στους εν λόγω τοµείς απαιτείται οµοφωνία. (39.

Άρθρο 188 Γ, παρ. 4, εδάφιο 2 ΣυνθΛΕΕ). Αυτό αφορά φυσικά και στις

συµφωνίες που αφορούν στο εµπόριο των πολιτιστικών και

οπτικοακουστικών υπηρεσιών, πολύ περισσότερο «όταν υπάρχει

κίνδυνος οι συµφωνίες αυτές να θίξουν την πολιτιστική και γλωσσική

πολυµορφία της Ένωσης». (48. Άρθρο 188 Γ, παρ. 4, εδάφιο 3, στοιχείο

α. Η οµοφωνία επιβάλλεται κατά µείζονα λόγο που στους στόχους της

Ένωσης περιλαµβάνεται και ο πλούτος της πολιτιστικής και γλωσσικής της

πολυµορφίας, τον οποίο η Ένωση πρέπει να σέβεται. Άρθρο 2, παρ. 3,

εδάφιο 4 ΣυνθΕΕ). Το ίδιο ισχύει και για τον τοµέα «του εµπορίου

κοινωνικών, εκπαιδευτικών και υγειονοµικών υπηρεσιών, όταν υπάρχει

κίνδυνος οι συµφωνίες αυτές να επιφέρουν σοβαρή διατάραξη της

οργάνωσης των υπηρεσιών αυτών σε εθνικό επίπεδο και να θιγούν οι

ευθύνες των κρατών µελών όσον αφορά την παροχή τους». (49. Άρθρο

188 Γ, παρ. 4, εδάφιο 3, στοιχείο β).

Τρίτον, συνάγεται από τις προηγούµενες επισηµάνσεις ότι: «η άσκηση

των αρµοδιοτήτων που απονέµει το παρόν άρθρο στον τοµέα της κοινής

εµπορικής πολιτικής δεν επηρεάζει την οριοθέτηση των αρµοδιοτήτων

µεταξύ της Ένωσης και των κρατών µελών, ούτε συνεπάγεται

εναρµόνιση των νοµοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων των κρατών

µελών κατά το µέτρο που οι Συνθήκες αποκλείουν την εναρµόνιση

αυτή». (50. Άρθρο 188 Γ, παρ. 6 ΣυνθΛΕΕ). Έτσι, η σύναψη συµφωνίας

µεταξύ Ένωσης και ΗΠΑ για το εµπόριο εκπαιδευτικών υπηρεσιών, µε

16

αντικείµενο για παράδειγµα την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών

εκπαίδευσης, δεν θα µπορούσε να οδηγήσει στη µεταβίβαση

αρµοδιοτήτων για τη παιδεία στην Ένωση, ούτε να επιβάλλει κοινή

αντίληψη για τον τρόπο παροχής, δηµόσια ή ιδιωτικά, των υπηρεσιών

εκπαίδευσης. (51. Σύµφωνα µε το άρθρο 2 Ε ΣυνθΛΕΕ η παιδεία υπάγεται

στις υποστηρικτικές αρµοδιότητες της Ένωσης). Υπό το πρίσµα αυτό

γίνεται σαφέστερη η αποκλειστική αρµοδιότητα της Ένωσης «για τη

σύναψη διεθνούς συµφωνίας όταν η σύναψη αυτή προβλέπεται σε

νοµοθετική πράξη της Ένωσης ή είναι απαραίτητη για να µπορέσει η

Ένωση να ασκήσει την εσωτερική της αρµοδιότητα, ή κατά το µέτρο που

ενδέχεται να επηρεάσει τους κοινούς κανόνες ή να µεταβάλει την

εµβέλεια τους». (52. Άρθρο 2 Β, παρ. 2 ΣυνθΛΕΕ. Έτσι, είναι δυνατή µια

συµφωνία για την αναγνώριση των επαγγελµατικών προσόντων κατά την

έννοια της οδηγίας 2005/36/ΕΚ. Βλ σχετικά, Α. Πλιάκος, op.cit., II, σελ.

77 επ.).

Καταληκτικά, η απονοµή αποκλειστικής αρµοδιότητας στην Ένωση που

συνεπάγεται ότι µόνο αυτή µπορεί να νοµοθετεί και να εκδίδει νοµικά

δεσµευτικές πράξεις, έχει ιδιαίτερη σηµασία επειδή µεταφέρει το βάρος

της δράσης στα θεσµικά όργανα της Ένωσης, τα οποία οφείλουν να

δράσουν, ακόµη και όταν προβλέπεται οµοφωνία στη λήψη των

αποφάσεων. Για παράδειγµα, η Ένωση οφείλει να προβεί στην εκπόνηση

µιας πολιτικής επενδύσεων, στο πλαίσιο των άµεσων ξένων επενδύσεων,

τοµέας µε παράδοση στις διµερείς επενδυτικές συµβάσεις, λόγω

διαφορετικών οικονοµικών, ιστορικών και γεωγραφικών σχέσεων.

∆ιαφορετικά, µε επιφύλαξη του χαρακτηρισµού της αρνητικής στάσης

ενός κράτους ως καταχρηστικής, η Ένωση οφείλει να εξουσιοδοτήσει τα

κράτη να δράσουν ή να εφαρµόσουν µια πράξη-πλαίσιο της Ένωσης. (53.

Άρθρο 2 Α, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ).

γ) Η αρµοδιότητα ρύθµισης του ανταγωνισµού εντός της κοινής αγοράς

Σύµφωνα µε το άρθρο 2 Β, παρ. 1, στοιχείο β, ΣυνθΛΕΕ, η Ένωση έχει

αποκλειστική αρµοδιότητα στη «θέσπιση των κανόνων ανταγωνισµού

που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς». Η

διατήρηση αυτής της αρµοδιότητας ως αποκλειστικής συνοδεύτηκε από

την κατάργηση του άρθρου 3, παρ. 1, στοιχείο ζ ΣυνθΕΚ, σύµφωνα µε

την οποία η δράση της Κοινότητας περιλαµβάνει «ένα καθεστώς που

εξασφαλίζει ανόθευτο ανταγωνισµό µέσα στην εσωτερική αγορά». Σε

πρωτόκολλο «σχετικά µε την εσωτερική αγορά και τον ανταγωνισµό»

προβλέπεται ότι «η εσωτερική αγορά, όπως ορίζεται στο άρθρο 2 της

Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, περιλαµβάνει σύστηµα που

εξασφαλίζει ότι δεν στρεβλώνεται ο ανταγωνισµός. Για το σκοπό αυτό, η

Ένωση λαµβάνει µέτρα βάσει των διατάξεων των Συνθηκών, εφόσον

συντρέχει περίπτωση, συµπεριλαµβανοµένου του άρθρου 308 της

17

Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Η εν λόγω

τροποποίηση προκάλεσε την έντονη κριτική της θεωρίας, η οποία

θεώρησε ότι η νέα κατάσταση πλήττει το στόχο του ανόθευτου

ανταγωνισµού, στόχος που ερµηνευτικά οδήγησε σε διεύρυνση του

πεδίου εφαρµογής των κανόνων του ανταγωνισµού, όπως και στον

χαρακτηρισµό τους ως θεµελιώδους αρχής, µε απτές τις συνέπειες στην

ισχυροποίηση της πολιτικής ανταγωνισµού έναντι άλλων πολιτικών. (54.

Βλ, σχετικά, A. Riley, The EU Reform Treaty and the Competition

Protocol: Undermining EC Competition Law, ECLR 2007, 703, Ν.

Φαραντούρης, Μεταρρυθµιστική Συνθήκη και το «Τέλος» του ανόθευτου

ανταγωνισµού, ΝοΒ 2008, 1733)). Είναι γεγονός ότι τα άρθρα 2 και 3

ΣυνθΕΚ καταργούνται και αντικαθίστανται από το άρθρο 2 ΣυνθΕΕ και

2 Β ΣυνθΛΕΕ. (55. Βλ. το άρθρο 2 αριθ. 11 ΣυνθΛ). Σύµφωνα µε το

άρθρο 2 Β παρ. 1, β) ΣυνθΛΕΕ, η Ένωση έχει αποκλειστική αρµοδιότητα

στη «θέσπιση των κανόνων ανταγωνισµού που είναι αναγκαίοι για τη

λειτουργία της εσωτερικής αγοράς». Σχετική διάταξη είναι και εκείνη του

άρθρου 2 παρ. 3, εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ σύµφωνα µε την οποία: «Η Ένωση

εγκαθιδρύει εσωτερική αγορά. Εργάζεται για την αειοφόρο ανάπτυξη της

Ευρώπης µε γνώµονα την ισόρροπη οικονοµική ανάπτυξη και τη

σταθερότητα των τιµών, την άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονοµία

της αγοράς, µε στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο,

και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του

περιβάλλοντος. Προάγει την επιστηµονική και τεχνολογική πρόοδο».

Περισσότερο ενδιαφέρουσα είναι η αναφορά στην «άκρως

ανταγωνιστική κοινωνική οικονοµία της αγοράς», έκφραση γνωστή στο

γερµανικό δίκαιο. Το ζήτηµα που τίθεται αφορά τη φύση του

ανταγωνισµού ως αυτοσκοπού ή µέσου εξυπηρέτησης ευρύτερων

στόχων, όπως ερµηνεύθηκε από τη νοµολογία. Η στενή λειτουργική

σχέση των κανόνων του ανταγωνισµού µε την εγκαθίδρυση της

εσωτερική αγοράς και ευρύτερα της αποστολής της Κοινότητας,

εκφράστηκε ως εξής από το ∆ΕΚ: «Το άρθρο 81 της Συνθήκης αποτελεί

µια θεµελιώδη διάταξη η οποία είναι βασική για την εκπλήρωση των

καθηκόντων που ανατέθηκαν στην Κοινότητα και, ιδιαίτερα, για τη

λειτουργία της εσωτερικής αγοράς». (56. Υπόθεση C-126/97, Eco Suisse

China Time Ltd v. Benetton International NV , Συλλογή 1999, I-3055). Ο

ρόλος αυτός επισηµάνθηκε από τον αρµόδιο Επίτροπο Karel van Miert

(1993-1999) ως εξής: «Let me make one thing clear straight away: the

application of competition principles is not an end in itself. Competition

policy is a tool which can be used to help achieve the fundamentals aims

of the Community. The Commission’s competition policy does not

operate in a vacuum. It has to take account of its repercussions in other

areas of Commission policy, such as industrial policy, regional policy,

social policy and the environment». (57. K. VAN MIERT,, The

18

Competition Policy of the New Commission, Brussels, 11.5.1995, http: //

europa.eu.int/comm./competion). Εν όψει αυτής της κατάστασης, το όλο

ζήτηµα παραπέµπεται στην µελλοντική εφαρµογή των κανόνων του

ανταγωνισµού, ενδεχόµενη αλλαγή της οποίας θα σηµάνει µια νέα

πολιτική ανταγωνισµού, πιο κοινωνική, εάν αυτό µπορεί να συµβαδίσει

µε την εσωτερική λογική του ανταγωνισµού ως ξεχωριστού συστήµατος

αρχών λειτουργίας που εκπορεύονται από την ίδια την έννοια του

ανταγωνισµού. (58. Βλ A. Jones and B. Sufrin, EC Competition Law,

Oxford University Press, 2008, 44, “The role of EC Competition law as

an instrument of single market integration is absolutely crucial to

understand its nature. It differentiates EC Law from any system of

domestic competition law, whether in the Member States, the USA, or

elsewhere. The EC Competition law has been seen as serving two

masters, the “competition” one and (even more demanding) the

imperative of single market integration. This second goal has sometimes

dictated the entire development of the law, particularly in respect of

vertical restraints. (See the new block exemption Regulation on motor

vehicle distribution in 2002, (1400/2000). Βλ επίσης Μ. Γλαράκη, Οι

αλλαγές στις τοµεακές πολιτικές της ΕΕ και η κατανοµή αρµοδιοτήτων

ΕΕ/κρατών µελών κατά τη Συνθήκη της Λισαβόνας, αδηµοσίευτη µελέτη,

σ. 11, όπου θεωρεί ότι η διατήρηση της απαγόρευσης των πρακτικών που

µπορούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισµό, εγγυάται την προστασία του

συστήµατος του ανόθευτου ανταγωνισµού).

3.1.2. Οι συντρέχουσες αρµοδιότητες Σύµφωνα µε το άρθρο 2 Γ , παρ. 1, ΣυνθΛΕΕ «η Ένωση έχει

συντρέχουσα αρµοδιότητα µε τα κράτη µέλη όταν οι Συνθήκες της

απονέµουν αρµοδιότητα µη εµπίπτουσα στους τοµείς των άρθρων 2 Β

και 2 Ε». Το άρθρο 2 Β αναφέρεται στις αποκλειστικές αρµοδιότητες,

ενώ το άρθρο 2 Ε συνέχεται προς τις υποστηρικτικές αρµοδιότητες της

Ένωσης. Η εν λόγω οριοθέτηση των συντρεχουσών αρµοδιοτήτων δεν

µπορεί να οδηγήσει στη δηµιουργία νέων αρµοδιοτήτων, αφού όλες οι

σχετικές αρµοδιότητες περιλαµβάνονται ήδη στις Συνθήκες. Για το λόγο

αυτό άλλωστε η φαινοµενικά ενδεικτική απαρίθµηση των συντρεχουσών

αρµοδιοτήτων από το άρθρο 2 Γ, παρ. 2, είναι χωρίς αποτέλεσµα όσον

αφορά την απονοµή νέων αρµοδιοτήτων στην Ένωση.

Το άρθρο 2 Γ, παρ., 2 προσδιορίζει του τοµείς δράσης που εµπίπτουν

στην κατηγορία των συντρεχουσών αρµοδιοτήτων, ως εξής: «Οι

συντρέχουσες αρµοδιότητες της Ένωσης και των κρατών µελών αφορούν

τους εξής κύριους τοµείς:

α) την εσωτερική αγορά,

19

β) την κοινωνική πολιτική, για τις πτυχές που καθορίζονται την παρούσα

Συνθήκη,

γ) την οικονοµική, κοινωνική και εδαφική συνοχή,

δ) την γεωργία και την αλιεία, µε την εξαίρεση της διατήρησης των

βιολογικών πόρων της θάλασσας,

ε) το περιβάλλον,

στ) την προστασία των καταναλωτών,

ζ) τις µεταφορές,

η) τα διευρωπαϊκά δίκτυα,

θ) την ενέργεια,

ι) τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης,

ια) τις κοινές προκλήσεις για την ασφάλεια στον τοµέα της δηµόσιας

υγείας, για τις πτυχές που καθορίζονται την παρούσα Συνθήκη.

«Όταν οι Συνθήκες απονέµουν στην Ένωση συντρέχουσα αρµοδιότητα

µε τα κράτη µέλη σε συγκεκριµένο τοµέα, η Ένωση και τα κράτη µέλη

δύνανται να νοµοθετούν και να εκδίδουν νοµικά δεσµευτικές πράξεις

στον τοµέα αυτό. Τα κράτη µέλη ασκούν τις αρµοδιότητες τους κατά το

µέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει τη δική της. Τα κράτη µέλη ασκούν

εκ νέου τις αρµοδιότητές τους κατά το µέτρο που η Ένωση αποφάσισε να

παύσει να ασκεί τη δική της». (59. Άρθρο 2 Α, παρ. 2 ΣυνθΛΕΕ).

Οι διατάξεις αυτές αποσαφηνίζουν την κατανοµή των αρµοδιοτήτων

µεταξύ της Ένωσης και των κρατών µελών σε τοµείς που τόσο η Ένωση

όσο και τα κράτη µέλη µπορούν να παρέµβουν ρυθµιστικά. Η

αποσαφήνιση επιχειρείται µε τη συγκεκριµένη αναφορά στις εν λόγω

αρµοδιότητες, όσο και ιδίως µε την αναγνώριση της εξουσίας πρώτης

παρέµβασης στην Ένωση. ∆εδοµένης της έκτασης των εν λόγω

αρµοδιοτήτων, οι «κύριοι τοµείς» των οποίων αναφέρονται ονοµαστικά,

η αναγνώριση νοµοθετικού προβαδίσµατος στην Ένωση ενισχύει την

δυναµική ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, όπως και τις στρατηγικές επιλογές

της Ένωσης.

Για παράδειγµα ο τοµέας των κοινών οργανώσεων γεωργικών αγορών

που περνά στην κατηγορία των συντρεχουσών αρµοδιοτήτων από εκείνη

των αποκλειστικών, σηµατοδοτεί τη στροφή της Ένωσης προς ολιγότερο

αγροτικές δράσεις, αφήνοντας την πρωτοβουλία στα κράτη µέλη.

Προϋποτίθεται βεβαίως η απόφαση της Ένωσης να παύσει να ασκεί τις

σχετικές αρµοδιότητες που τις έχουν µεταβιβάσει οι Συνθήκες, απόφαση

που δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ληφθεί µε την παράλειψη

υιοθέτησης της, δεδοµένων των συνεπειών που µια τέτοια στάση θα

προκαλούσε.

20

Στο ίδιο πλαίσιο της νοµοθετικής υπεροχής της Ένωσης, αξίζει να

υπογραµµιστούν δύο περιπτώσεις εξαιρετικού χαρακτήρα, τις οποίες

θεσµοθετεί το άρθρο 2 Γ, παρ., 3 και 4 ΣυνθΛΕΕ. Κατά την τρίτη

παράγραφο «στους τοµείς της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και

του διαστήµατος, η Ένωση έχει αρµοδιότητα να αναλαµβάνει δράσεις,

ιδίως όσον αφορά τον καθορισµό και την εφαρµογή των προγραµµάτων,

χωρίς η άσκηση της αρµοδιότητας αυτής να έχει ως αποτέλεσµα να

κωλύει την άσκηση των αρµοδιοτήτων των κρατών µελών». Κατά την

τέταρτη παράγραφο «στους τοµείς της αναπτυξιακής συνεργασίας και

της ανθρωπιστικής βοήθειας, η Ένωση έχει αρµοδιότητα να αναλαµβάνει

δράσεις και να ασκεί κοινή πολιτική, χωρίς η άσκηση της αρµοδιότητας

αυτής να έχει ως αποτέλεσµα να κωλύει την άσκηση των αρµοδιοτήτων

των κρατών µελών».

Η ειδική φύση των εν λόγω αρµοδιοτήτων, οι οποίες αφορούν

πολυδιάστατες δράσεις, τόσο αναγκαίες όσο και απαιτητικές, έχει ως

αποτέλεσµα να µην τίθεται ζήτηµα αποκλεισµού της µιας όταν ασκείται

η άλλη, όλως αντιθέτως.

3.1.3. Οι υποστηρικτικές αρµοδιότητες

Σύµφωνα µε τη ΣυνθΛΕΕ «η Ένωση έχει αρµοδιότητα να αναλαµβάνει

δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συµπληρώνει τη δράση

των κρατών µελών. Οι εν λόγω τοµείς δράσης είναι, στην ευρωπαϊκή

τους διάσταση:

α) η προστασία και η βελτίωση της ανθρώπινης υγείας,

β) η βιοµηχανία,

γ) ο τουρισµός,

δ) ο πολιτισµός,

ε) η παιδεία, η επαγγελµατική εκπαίδευση, η νεολαία και ο αθλητισµός,

στ) η πολιτική προστασία,

ζ) η διοικητική συνεργασία».

Η εν λόγω κατηγορία αρµοδιοτήτων προσδιορίζεται εννοιολογικά ως

εξής από τη Συνθήκη. «Σε ορισµένους τοµείς και υπό όρους που

προβλέπουν οι Συνθήκες, η Ένωση έχει αρµοδιότητα να αναλαµβάνει

δράσεις για την υποστήριξη , τον συντονισµό ή τη συµπλήρωση της

21

δράσης των κρατών µελών, χωρίς ωστόσο να αντικαθιστά την

αρµοδιότητά τους στους εν λόγω τοµείς. Οι νοµικά δεσµευτικές πράξεις

της Ένωσης οι οποίες θεσπίζονται βάσει των διατάξεων των Συνθηκών

που αφορούν τους τοµείς αυτούς δεν µπορούν να περιλαµβάνουν

εναρµόνιση των νοµοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών

µελών». (60. Άρθρο 2 Α, παρ. 5 ΣυνθΛΕΕ).

3.1.4. Ειδικές κατηγορίες αρµοδιοτήτων

Εκτός από τις προαναφερθείσες γενικές κατηγορίες αρµοδιοτήτων, η

ΣυνθΛΕΕ προβλέπει δύο ειδικές κατηγορίες αρµοδιοτήτων, διαφορετικής

φύσεως. Η πρώτη αφορά τον οικονοµικό και κοινωνικό τοµέα, η δεύτερη

την εξωτερική πολιτική.

Κατά τη Συνθήκη, «τα κράτη µέλη συντονίζουν τις οικονοµικές τους

πολιτικές και τις πολιτικές τους στον τοµέα της απασχόλησης σύµφωνα

µε τις ρυθµίσεις της παρούσας Συνθήκης, για τον καθορισµό των οποίων

αρµόδια είναι η Ένωση». (61. Άρθρο 2 Α, παρ., 3 ΣυνθΛΕΕ).

Στο ίδιο πλαίσιο, προβλέπεται ότι «η Ένωση έχει αρµοδιότητα, σύµφωνα

µε τις διατάξεις της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, να καθορίζει

και να θέτει σε εφαρµογή κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική

ασφάλειας, συµπεριλαµβανοµένου του προοδευτικού καθορισµού κοινής

αµυντικής πολιτικής». (62. Άρθρο 2 Α, παρ., 4 ΣυνθΛΕΕ).

Ενώ η πρώτη ειδική κατηγορία αρµοδιότητας περιορίζεται σε συντονισµό

των αντίστοιχων πολιτικών των κρατών µελών, η δεύτερη φαίνεται να

έχει ευρύτερο περιεχόµενο, αντίστοιχο εκείνο των συντρεχουσών

αρµοδιοτήτων. Ωστόσο, όπως ορθά επισηµάνθηκε η κοινή εξωτερική

πολιτική δεν συµβιβάζεται ευχερώς µε µια αυστηρή οριοθέτηση των

αρµοδιοτήτων µεταξύ κρατών µελών και Ένωσης. (63. S. VAN

RAEPENBUSCH, Le reforme institutionnelle du Traite de Lisbonne:

L’émergence juridique de l’Union européenne, CDE, 2008, 574, 582).

Σε κάθε περίπτωση, και αυτό ισχύει για το σύνολο των αρµοδιοτήτων της

Ένωσης, «η έκταση και οι όροι άσκησης των αρµοδιοτήτων της Ένωσης

καθορίζονται από τις οικείες για κάθε τοµέα διατάξεις των Συνθηκών».

(64. Άρθρο 2 Α, παρ., 6 ΣυνθΛΕΕ).

22

3.2. Η ρήτρα της ευελιξίας

Παρ’ όλη την αυστηρή οριοθέτηση των αρµοδιοτήτων, η ΣυνθΛ όχι µόνο

διατήρησε την κοινοτική ρήτρα ευελιξίας αλλά και την διεύρυνε.

Σύµφωνα µε το άρθρο 308 ΣυνθΕΚ, «αν ενέργεια της Κοινότητας

θεωρείται αναγκαία για την πραγµατοποίηση ενός από τους στόχους της

στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς και δεν προβλέπονται από

την παρούσα Συνθήκη οι προς τον σκοπό αυτόν απαιτούµενες εξουσίες,

το Συµβούλιο, προτάσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεων µε το

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει οµοφώνως τις κατάλληλες διατάξεις».

Η νέα διατύπωση του άρθρου 308 ΣυνθΛΕΕ επεκτείνει το πεδίο

εφαρµογής του στις πολιτικές που καθορίζονται από τις Συνθήκες, µε

ρητή εξαίρεση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής

ασφάλειας. (65. Παράγραφοι 1 και 4). Επιπρόσθετα, λαµβάνεται µέριµνα

κάθε πράξη που θεσπίζεται σύµφωνα µε το εν λόγω άρθρο να «σέβεται

τα όρια που θέτει το άρθρο 25β, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης για την

Ευρωπαϊκή Ένωση». (66. Παράγραφος 4, εδάφιο 2 του άρθρου 38

ΣυνθΛΕΕ. Το άρθρο 25 β ΣυνθΕΕ οριοθετεί την αυτόνοµη λειτουργία των

δύο Συνθηκών, δηλαδή της ΣυνθΛΕΕ και της ΣυνθΕΕ. Το παραπεµπόµενο

δεύτερο εδάφιο του άρθρου 25 β προβλέπει ότι η εφαρµογή πολιτικών που

αναφέρουν τα άρθρα 2 Β έως 2 Ε της ΣυνθΛΕΕ «δεν επηρεάζει την

εφαρµογή των διαδικασιών και το αντίστοιχο εύρος των αρµοδιοτήτων

των θεσµικών οργάνων που προβλέπονται στις Συνθήκες για την άσκηση

των αρµοδιοτήτων της Ένωσης βάσει του παρόντος κεφαλαίου», δηλαδή

του κεφαλαίου που περιλαµβάνει ειδικές διατάξεις σχετικά µε την κοινή

εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας»).

Παράλληλα, η επέκταση του πεδίου εφαρµογής της ρήτρας ευελιξίας

συνοδεύτηκε µε την ακόλουθη επιφύλαξη. «Τα µέτρα που βασίζονται

στο παρόν άρθρο δεν µπορούν να περιλαµβάνουν εναρµόνιση των

νοµοθετικών και κανονιστικών διατάξεων των κρατών µελών στις

περιπτώσεις στις οποίες οι Συνθήκες αποκλείουν την εναρµόνιση αυτή».

(67. Άρθρο 308, παρ., 3 ΣυνθΛΕΕ). Με άλλα λόγια, η ρήτρα ευελιξίας δεν

µπορεί να τροποποιήσει τις διατάξεις των Συνθηκών, απλά τις

συµπληρώνει.

Ωστόσο, επειδή τα µέτρα που µπορεί να ληφθούν στο πλαίσιο του

άρθρου 308 αποβλέπουν να θεσµοθετήσουν εξουσίες δράσης, όταν «η

δράση θεωρείται απαραίτητη για την επίτευξη ενός από τους στόχους που

τίθενται µε τις Συνθήκες», καθίσταται σαφές ότι η ρήτρα ευελιξίας

µπορεί να παίξει ιδιαίτερα σηµαντικό ρόλο στη διαδικασία ευρωπαϊκής

23

ολοκλήρωσης, όπως άλλωστε αναδεικνύει και η συχνή χρήση που έγινε

κατά το παρελθόν.

Για το λόγο αυτό άλλωστε η σχετική διαδικασία, ενώ εξακολουθεί να

βασίζεται στον κανόνα της οµοφωνίας, αναβαθµίζει το ρόλο του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο πλέον διαθέτει εξουσία έγκρισης

των διατάξεων που προτείνει η Επιτροπή. Στο πλαίσιο εκδηµοκρατισµού

της σχετικής διαδικασίας, προβλέπεται επίσης η υποχρέωση της

Επιτροπής να εφιστά την προσοχή των εθνικών κοινοβουλίων στη

τήρηση από την Επιτροπή της αρχής της επικουρικότητας, όσον αφορά

τις υποβαλλόµενες προτάσεις. (68. Άρθρο 308, παρ., 1 και 2 ΣυνθΛΕΕ).

3.3. Η αρχή της επικουρικότητας

Η ΣυνΛ διατήρησε τον ορισµό της αρχής της επικουρικότητας, έτσι όπως

τον θέσπισε η Συνθήκη του Μάαστριχτ, µε µια αυτονόητη προσθήκη

σχετική µε την έννοια του κράτους µέλους. Πράγµατι, κατά τη νέα

διατύπωση, «σύµφωνα µε την αρχή της επικουρικότητας, στους τοµείς οι

οποίοι δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρµοδιότητα, η Ένωση

παρεµβαίνει µόνον εφόσον και κατά τον βαθµό που οι στόχοι της

προβλεπόµενης δράσης δεν µπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα

κράτη µέλη, τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό και τοπικό

επίπεδο, µπορούν όµως, λόγω της κλίµακας ή των αποτελεσµάτων της

προβλεπόµενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της

Ένωσης». (69. Άρθρο 3 β, παρ. 3, εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ», µε υπογράµµιση της

νέας προσθήκης).

Αντίθετα, κατά τρόπο αντίστοιχο εκείνο του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, η

ΣυνθΛ τροποποίησε το σύστηµα ελέγχου της ορθής τήρησης της αρχής

της επικουρικότητας. Κατά τη νέα διάταξη, «τα θεσµικά όργανα της

Ένωσης εφαρµόζουν την αρχή της επικουρικότητας σύµφωνα µε το

Πρωτόκολλο σχετικά µε την εφαρµογή των αρχών της επικουρικότητας

και της αναλογικότητας. Τα εθνικά κοινοβούλια µεριµνούν για την

τήρηση της αρχής της επικουρικότητας σύµφωνα µε τη διαδικασία που

προβλέπεται στο εν λόγω Πρωτόκολλο». (70. Άρθρο 3 β, παρ., 3, εδάφιο

2 ΣυνθΕΕ).

Η ανάθεση στα εθνικά κοινοβούλια της µέριµνας τήρησης της αρχής της

επικουρικότητας, σε συνδυασµό µε την αναγνώριση ενός ευρύτερου

ευρωπαϊκού ρόλου, οδήγησε τον αναθεωρητικό νοµοθέτη της Ένωσης να

τα εντάξει ρητά στη ΣυνθΕΕ. (71. Σύµφωνα µε το άρθρο 8 Γ ΣυνθΕΕ «τα

εθνικά κοινοβούλια συµβάλλουν ενεργά στην καλή λειτουργία της

Ένωσης» µε µια σειρά καθηκόντων, µεταξύ των οποίων ο έλεγχος της

24

αρχής της επικουρικότητας, η αξιολόγηση των πολιτικών της Ένωσης

σχετικών µε το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και η

συµµετοχή στις διαδικασίες αναθεώρησης των Συνθηκών. Βλ σχετικά, Α.

Pliakos, «National Parliaments and the European Union: Necessity of

Assigning a Supranational Role», European Review of Public Law, Vol.

19-No 3, 2007, σελ.757-785).

Το πρωτόκολλο «σχετικά µε την εφαρµογή των αρχών της

επικουρικότητας και της αναλογικότητας» θεσπίζει «σύστηµα ελέγχου

της εφαρµογής των εν λόγω αρχών». (72. Εδάφιο 2 του προοιµίου του

Πρωτοκόλλου). Καίτοι προβλέπεται ότι ο έλεγχος των αρχών αυτών, ως

αρχών της Ένωσης, ασκείται από «κάθε θεσµικό όργανο», (73. Άρθρο 1

του Πρωτοκόλλου) το σύστηµα ελέγχου αφορά κατ’ εξοχή τα εθνικά

κοινοβούλια.

Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το

Συµβούλιο διαβιβάζουν στα εθνικά κοινοβούλια τα σχέδια νοµοθετικών

πράξεων. (74. Ως σχέδιο νοµοθετικής πράξης νοούνται οι προτάσεις της

Επιτροπής, οι πρωτοβουλίες οµάδας κρατών µελών, οι πρωτοβουλίες του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα αιτήµατα του ∆ικαστηρίου, οι συστάσεις της

Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και τα αιτήµατα της Ευρωπαϊκής

Τράπεζας επενδύσεων που επιδιώκουν την έκδοση νοµοθετικής πράξης. Βλ

το άρθρο 3 του Πρωτοκόλλου).

Κάθε εθνικό κοινοβούλιο ή κάθε σώµα εθνικού κοινοβουλίου µπορεί,

εντός προθεσµίας οκτώ εβδοµάδων από την ηµεροµηνία διαβίβασης ενός

σχεδίου νοµοθετικής πράξης, στις επίσηµες γλώσσες της Ένωσης, να

απευθύνει προς τους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του

Συµβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογηµένη γνώµη στην οποία

εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους εκτιµά ότι το εν λόγω σχέδιο δεν

συνάδει µε την αρχή της επικουρικότητας. Εναπόκειται σε κάθε εθνικό

κοινοβούλιο ή σώµα εθνικού κοινοβουλίου να συµβουλευθεί, κατά

περίπτωση, τα περιφερειακά κοινοβούλια που έχουν νοµοθετικές

εξουσίες. (75. Άρθρο 6, παρ., 1 του Πρωτοκόλλου).

Εάν οι αιτιολογηµένες γνώµες που κρίνουν ότι ένα σχέδιο νοµοθετικής

πράξης δεν τηρεί την αρχή της επικουρικότητας αντιπροσωπεύουν

τουλάχιστον το ένα τρίτο του συνόλου των ψήφων που έχουν τα εθνικά

κοινοβούλια, το σχέδιο επανεξετάζεται. Το όριο αυτό καθορίζεται στο

ένα τέταρτο των ψήφων όταν πρόκειται για σχέδιο νοµοθετικής πράξης

σχετικό µε το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. (76. Άρθρο 7

παρ. 2, εδάφιο 1 του Πρωτοκόλλου).

Μετά την επανεξέταση αυτή, η Επιτροπή, ή κατά περίπτωση άλλο

θεσµικό όργανο, µπορεί να αποφασίσει να διατηρήσει, να τροποποιήσει ή

να αποσύρει το σχέδιο. Η απόφαση αυτή πρέπει να είναι αιτιολογηµένη.

(77. Άρθρο 7 παρ. 2, εδάφιο 2).

25

Η δυνατότητα αυτή της Επιτροπής καθίσταται ολιγότερο διακριτική, εάν

τα αντιτιθέµενα κοινοβούλια αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον την απλή

πλειοψηφία των ψήφων και πρόκειται για συνήθη νοµοθετική

διαδικασία. Η επανεξέταση µπορεί να οδηγήσει στη διατήρηση της

πρότασης της Επιτροπής, η αιτιολογία της οποίας, µαζί µε τις αρνητικές

γνώµες των εθνικών κοινοβουλίων, πρέπει να διαβιβάζεται στο νοµοθέτη

της Ένωσης (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συµβούλιο), πριν από την

ολοκλήρωση της πρώτης ανάγνωσης. Εν προκειµένω, η ΣυνθΛ

καινοτόµησε, αφού πρόσθεσε στις ρυθµίσεις του Ευρωπαϊκού

Συντάγµατος και την ακόλουθη διάταξη στην ύπαρξη της υπό εξέτασης

αντίθεσης των εθνικών κοινοβουλίων: «εάν, λόγω πλειοψηφίας 55% των

µελών του Συµβουλίου ή πλειοψηφίας των ψηφισάντων στο Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, ο νοµοθέτης κρίνει ότι η πρόταση δεν είναι συµβατή µε την

αρχή της επικουρικότητας, δεν συνεχίζεται η εξέταση της νοµοθετικής

πρότασης». (78. Άρθρο 7 παρ. 3, στοιχείο β του Πρωτοκόλλου).

Τέλος, το Πρωτόκολλο προβλέπει τη δυνατότητα άσκησης προσφυγής

στο ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για παραβίαση της αρχής της

επικουρικότητας, εκ µέρους των κρατών µελών που δρουν εξ ονόµατος

των εθνικών κοινοβουλίων. (79. Άρθρο 8 παρ. 1 του Πρωτοκόλλου).

Από το νέο σύστηµα ελέγχου της αρχής της επικουρικότητας που

θεσµοθετεί η ΣυνθΛ προκύπτει η µερική µεν σηµαντική δε διείσδυση

των εθνικών κοινοβουλίων στην έννοµη τάξη της Ένωσης. Καίτοι τα

εθνικά κοινοβούλια δεν αναγορεύονται σε όργανο της Ένωσης,

δεδοµένης της θεσµικής τους φύσεως ως βασικών οργάνων των κρατών

µελών, η συµβολή τους στην «καλή λειτουργία της Ένωσης» κρίνεται

αναγκαία. Ο έλεγχος της αρχής της επικουρικότητας που αφορά

προπάντων την σκοπιµότητα ανάληψης µιας νέας δράσης από τα όργανα

της Ένωσης, δράση που υπάγονταν στη δικαιοδοσία των κρατών και

εποµένως και στην αρµοδιότητα και των εθνικών κοινοβουλίων, έπρεπε

ως κατ’ εξοχή πολιτικός έλεγχος να ανατεθεί στα εθνικά κοινοβούλια.

Αναµφίβολα, ο ευρωπαϊκός ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων

αναβαθµίζεται σε µεγάλο βαθµό, ιδίως αν ληφθούν υπόψη οι εξής δύο

διαστάσεις του θέµατος. Κατ’ αρχάς, η διαπίστωση ότι οι στόχοι µιας

δράσης δεν µπορούν να επιτευχθούν επαρκώς στο εθνικό πλαίσιο

συνεπάγεται µεγάλες πολιτικές ευθύνες που έχουν να κάνουν µε την

επάρκεια του κράτους στην επίλυση των σύγχρονων προβληµάτων.

Μόνο τα εθνικά κοινοβούλια νοµιµοποιούνται να αναγνωρίσουν µια

τέτοια κατάσταση, µιας που µια τέτοια αναγνώριση τα οδηγεί στην

µείωση των εξουσιών και αρµοδιοτήτων που παραδοσιακά διαθέτουν. Εν

συνεχεία, οσοδήποτε αποτελεσµατική και να είναι η δράση της Ένωσης,

τα εθνικά κοινοβούλια, ως κάτοχοι της εθνικής κυριαρχίας, έχουν την

26

υπέρτατη ευθύνη να διασώσουν την εθνική ταυτότητα των λαών τους. Η

ευθύνη αυτή δεν απορρέει µόνο από την θεσµική θέση που έχουν στα

εθνικά πολιτικά και συνταγµατικά συστήµατα. Η προστασία της εθνικής

ταυτότητας αναγνωρίστηκε ως κορυφαία αρχή της Ένωσης, κάτι που

εγγυάται την µη µετατροπή της σε ένα συγκεντρωτικό ευρωπαϊκό

κράτος. Πράγµατι, σύµφωνα µε το άρθρο 3 α, παρ., 2 ΣυνθΕΕ «η Ένωση

σέβεται την ισότητα των κρατών µελών ενώπιον των Συνθηκών, καθώς

και την εθνική τους ταυτότητα που είναι συµφυής µε τη θεµελιώδη

πολιτική και συνταγµατική τους δοµή, στην οποία περιλαµβάνεται η

περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση. Σέβεται τις ουσιώδεις

λειτουργίες του κράτους, ιδίως δε τις λειτουργίες που αποβλέπουν στη

διασφάλιση της εδαφικής ακεραιότητας, τη διατήρηση της δηµόσιας

τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας. Ειδικότερα, η εθνική

ασφάλεια παραµένει στην ευθύνη κάθε κράτους µέλους».

4. ∆ιαδικασία υιοθέτησης των νοµοθετικών και κανονιστικών

πράξεων

4.1. Η διατήρηση της θεσµικής ισορροπίας

Η ΣυνΛ, όπως και η Συνταγµατική Συνθήκη, δεν αλλάζει σηµαντικά τα

δεδοµένα της «κοινοτικής µεθόδου» η οποία βασίζεται στην εξουσία

πρωτοβουλίας της Επιτροπής.

Έτσι, σύµφωνα µε το άρθρο 9 ∆, παρ., 2 ΣυνθΕΕ «εκτός των

περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως, νοµοθετική

πράξη της Ένωσης µπορεί να εκδίδεται µόνο βάσει προτάσεως της

Επιτροπής. Οι λοιπές προτάσεις εκδίδονται βάσει προτάσεως της

Επιτροπής, εφόσον αυτό προβλέπεται στις Συνθήκες».

Παράλληλα, τα άρθρα 192 παρ.1 και 208 ΣυνθΕΚ, τροποποιούνται έτσι

ώστε η Επιτροπή να δικαιολογεί γιατί δεν αποδέχτηκε να υποβάλλει

νοµοθετικές προτάσεις, τις οποίες ζήτησε αφενός το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, αφετέρου το Συµβούλιο. (80. Άρθρα 192 και 208 ΣυνθΛΕΕ.

Βλ επίσης την υπ’ αριθ., 18 «∆ήλωση σχετικά µε την οριοθέτηση των

αρµοδιοτήτων» της ΣυνθΛ, η οποία αναφέρεται σε αιτήµατα του

Συµβουλίου για την κατάργηση νοµοθετικής πράξης, στο πλαίσιο των

συντρεχουσών αρµοδιοτήτων, για να εξασφαλιστεί καλύτερη η συνεχής

τήρηση των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας).

Εν συνεχεία, το άρθρο 250 παρ., 1 διατηρεί τον όρο της οµοφωνίας του

Συµβουλίου προκειµένου να τροποποιήσει την πρόταση της Επιτροπής.

(81. Άρθρο 250, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ, µε επιφύλαξη των περιπτώσεων της

27

συνδιαλλαγής και της τρίτης ανάγνωσης, άρθρο 251, παρ. 10.13, της

ισοσκέλισης του προϋπολογισµού, άρθρο 268, του πολυετούς

δηµοσιονοµικού πλαισίου, νέο άρθρο 270 α, της θέσπισης του ετήσιου

προϋπολογισµού της Ένωσης, άρθρο 272, και της µη έγκαιρης ψήφισης του

προϋπολογισµού, άρθρο 273).

Τέλος, το άρθρο 8 Β παρ. 4 ΣυνθΕΕ προβλέπει ότι «πολίτες της Ένωσης,

εφόσον συγκεντρωθεί αριθµός τουλάχιστον ενός εκατοµµυρίου , υπήκοοι

σηµαντικού αριθµού κρατών µελών, µπορούν να λαµβάνουν την

πρωτοβουλία να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των

αρµοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεµάτων στα

οποία οι εν λόγω πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νοµική πράξη της

Ένωσης για την εφαρµογή των Συνθηκών». «Το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο, αποφασίζοντας µέσω κανονισµών

σύµφωνα µε τη συνήθη νοµοθετική διαδικασία, εκδίδουν τις διατάξεις

σχετικά µε τις διαδικασίας και προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη

διατύπωση της εν λόγω πρωτοβουλίας». (82. Άρθρο 21 παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ).

Καταληκτικά, συνάγεται ότι η εξουσία νοµοθετικής πρωτοβουλίας της

Επιτροπής διατηρήθηκε, όπως και κατ’ επέκταση το πνεύµα της

κοινοτικής λογικής. Στο πλαίσιο αυτό, αξίζει να υπογραµµιστεί η

συζήτηση που έγινε κατά την εκπόνηση του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος

περί θεσµοθέτησης εξουσίας νοµοθετικής πρωτοβουλίας υπέρ του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, υπόθεση δηµοκρατική µεν, αντικοινοτική δε,

τουλάχιστον κατά τη λογική του κοινοτικού συστήµατος, τη βάση του

οποίου συγκροτούσε η Επιτροπή, συνώνυµη της ανεξάρτητης

λειτουργίας. (83. Κατά τη ΣυνΛ «προκειµένου να εξασφαλίζεται η συνοχή

και η διαφάνεια των δράσεων της Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή

διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις µε τα ενδιαφερόµενα µέρη», άρθρο 8 Β

παρ., 3 ΣυνθΕΕ. Το άρθρο αυτό εντάσσεται στον Τίτλο ΙΙ (∆ιατάξεις περί

δηµοκρατικών αρχών) της ΣυνθΕΕ, ο οποίος ενώ συνδέει το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο και το Συµβούλιο µε την αρχή της

αντιπροσωπευτικής δηµοκρατίας, αποσιωπά το δηµοκρατικό ρόλο της

Επιτροπής).

4.2. Η ψηφοφορία στο Συµβούλιο

Οι αποφάσεις του Συµβουλίου λαµβάνονται κατά κανόνα µε ειδική

πλειοψηφία. (84. Άρθρο 9 Γ, παρ., 3 ΣυνθΕΕ, δυνάµει του οποίου «πλην

των περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως, το Συµβούλιο

αποφασίζει µε ειδική πλειοψηφία»). Ο κανόνας της οµοφωνίας συνιστά

εποµένως εξαίρεση.

28

α) Ο κανόνας της οµοφωνίας

Ο κανόνας της οµοφωνίας αποτελεί αντικείµενο µιας νέας προσέγγισης,

ιδιαίτερα καινοτοµικής και διευκολυντικής της διαδικασίας ευρωπαϊκής

ολοκλήρωσης. Πράγµατι, η ΣυνθΛ προβλέπει «απλοποιηµένη διαδικασία

αναθεώρησης», η οποία επιτρέπει την αντικατάσταση του κανόνα της

οµοφωνίας µε εκείνον της ειδικής πλειοψηφίας. Σύµφωνα µε το άρθρο 48

παρ.7, εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ, «όταν η Συνθήκη για τη λειτουργία της

Ευρωπαϊκής Ένωσης ή ο τίτλος V της παρούσας Συνθήκης προβλέπει ότι

το Συµβούλιο αποφασίζει οµόφωνα σε συγκεκριµένο τοµέα ή περίπτωση,

το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο δύναται να θεσπίζει απόφαση που επιτρέπει

στο Συµβούλιο να αποφασίζει µε ειδική πλειοψηφία στον συγκεκριµένο

τοµέα ή περίπτωση. Το παρόν εδάφιο δεν έχει εφαρµογή στις αποφάσεις

που έχουν στρατιωτικές επιπτώσεις ή στον τοµέα της άµυνας».

Στο ίδιο πλαίσιο προβλέπεται ότι «όταν η Συνθήκη για τη λειτουργία της

Ευρωπαϊκής Ένωσης προβλέπει ότι νοµοθετικές πράξεις εκδίδονται από

το Συµβούλιο σύµφωνα µε ειδική νοµοθετική διαδικασία, το Ευρωπαϊκό

Συµβούλιο δύναται να θεσπίζει απόφαση για την έκδοση αυτών των

νοµοθετικών πράξεων µε τη συνήθη νοµοθετική διαδικασία». (85. Άρθρο

παρ.7, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ).

Η µετατροπή του κανόνα της οµοφωνίας σε κανόνα ειδικής πλειοψηφίας

εξαρτάται από δύο όρους.

Ο πρώτος όρος αφορά τη συµφωνία των εθνικών κοινοβουλίων, στα

οποία πρέπει να διαβιβάζεται κάθε σχετική πρωτοβουλία που

αναλαµβάνεται από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο. Ειδικότερα, σε περίπτωση

αντιθέσεως εθνικού κοινοβουλίου η οποία κοινοποιείται εντός έξι µηνών

από την εν λόγω διαβίβαση, η απόφαση δεν εκδίδεται. Ελλείψει

αντιθέσεως, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο µπορεί να εκδώσει την εν λόγω

απόφαση. (86. Άρθρο 48, παρ. 7, εδάφιο 3 ΣυνθΕΕ).

Ο δεύτερο όρος αφορά την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, «το

οποίο αποφασίζει µε την πλειοψηφία των µελών που το απαρτίζουν».

(87. Άρθρο 48, παρ. 7, εδάφιο 4 ΣυνθΕΕ).

Παράλληλα, µε την εν λόγω γενική ρύθµιση υφίστανται ειδικές διατάξεις

που προβλέπουν την αντικατάσταση του κανόνα της οµοφωνίας. Στον

τοµέα της ΚΕΠΠΑ, το νέο άρθρο 15 β ΣυνθΕΕ προβλέπει ότι «το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο µπορεί να εκδώσει οµόφωνα απόφαση που ορίζει

ότι το Συµβούλιο αποφασίσει µε ειδική πλειοψηφία σε περιπτώσεις

πέραν των προβλεποµένων στην παράγραφο 2». (88. Παράγραφος 3). Η

29

ειδική αυτή διάταξη υπερισχύει της γενικής του άρθρου 48 παρ.7, η

οποία περιλαµβάνει όρους που εγγυώνται τόσο την προστασία των

εθνικών συµφερόντων όσο και τις αρχές µιας ευρωπαϊκής δηµοκρατικής

αρχής. Η ειδική διάταξη φαίνεται να περιορίζεται στην εγγύηση του

δεύτερου εδαφίου της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 15 β, σύµφωνα

µε την οποία «αν µέλος του Συµβουλίου, δηλώσει ότι, για ζωτικούς και

δεδηλωµένους λόγους εθνικής πολιτικής, προτίθεται να αντιταχθεί στη

θέσπιση απόφασης η οποία πρόκειται να ληφθεί µε ειδική πλειοψηφία,

δεν διεξάγεται ψηφοφορία. Ο ύπατος εκπρόσωπος αναζητεί, σε στενή

διαβούλευση µε το ενδιαφερόµενο κράτος µέλος, λύση που να είναι

αποδεκτή για το εν λόγω κράτος µέλος. Εάν δεν το επιτύχει, το

Συµβούλιο µπορεί, µε ειδική πλειοψηφία, να ζητήσει την παραποµπή του

θέµατος στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, ώστε να ληφθεί οµόφωνα

απόφαση». Η διατήρηση του κανόνα της οµοφωνίας για «ζωτικούς και

δεδηλωµένους λόγους εθνικής πολιτικής» συνιστά ορθή ρύθµιση, στο

βαθµό που θέτει την Ένωση ενώπιον των ευθυνών της, όσον αφορά την

εξασφάλιση σηµαντικών πολιτικών συµφερόντων των κρατών µελών.

Ανάλογες ειδικές διατάξεις προβλέπονται και για την ΣυνθΛΕΕ, όπως

είναι το άρθρο 175, παρ. 2, εδάφιο 2, σχετικά µε το περιβάλλον,

σύµφωνα µε το οποίο: «Το Συµβούλιο, αποφασίζοντας οµοφώνως

προτάσει της Επιτροπής και µετά από διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο και µε την Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή και την

Επιτροπή Περιφερειών, µπορεί να καταστήσει τη συνήθη νοµοθετική

διαδικασία εφαρµοστέα στους τοµείς του πρώτου εδαφίου». (89.

Παρατηρείται ότι η ειδική διάταξη υπαγορεύτηκε από την αντικατάσταση

του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου από το Συµβούλιο. Αντίστοιχη ρύθµιση

περιλαµβάνει το άρθρο 65 παρ. 3, εδάφιο 2 ΣυνθΛΕΕ, σχετικά µε ρύθµιση

πτυχών του οικογενειακού δικαίου, η οποία συνοδεύεται από τον όρο

έγκρισης της πρότασης από τα εθνικά κοινοβούλια. Ο εν λόγω όρος θα

έπρεπε για την ταυτότητα του νοµικού λόγου να προβλέπεται και στην

περίπτωση του περιβάλλοντος).

β) Ο κανόνας της ειδικής πλειοψηφίας

Όσον αφορά τον κανόνα της ειδικής πλειοψηφίας, προβλέπεται ότι

«αρχής γενοµένης από 1ης

Νοεµβρίου 2014, ως ειδική πλειοψηφία

ορίζεται το ποσοστό τουλάχιστον 55% των µελών του Συµβουλίου, το

οποίο περιλαµβάνει τουλάχιστον δέκα πέντε µέλη και αντιπροσωπεύει

κράτη µέλη που συγκεντρώνουν ποσοστό τουλάχιστον 65% του

πληθυσµού της Ένωσης. Η µειοψηφία αρνησικυρίας πρέπει να

περιλαµβάνει τουλάχιστον τέσσερα µέλη του Συµβουλίου, ειδάλλως

30

θεωρείται ότι επιτυγχάνεται ειδική πλειοψηφία». (90. Άρθρο 9 Γ παρ. 3

ΣυνθΕΕ). Κατά παρέκκλιση, εφόσον το Συµβούλιο δεν αποφασίζει µετά

από πρόταση της Επιτροπής ή του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για

θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, ως ειδική

πλειοψηφία ορίζεται ποσοστό τουλάχιστον 72% των µελών του

Συµβουλίου που αντιπροσωπεύουν τα συµµετέχοντα κράτη µέλη, εφόσον

το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί στο 65% τουλάχιστον του πληθυσµού της

Ένωσης.

Ο ορισµός της ειδικής πλειοψηφίας στην περίπτωση µη συµµετοχής του

συνόλου των κρατών µελών, όπως όταν θεσπίζεται ενισχυµένη

συνεργασία, γίνεται κατά αντίστοιχο τρόπο. (91. Άρθρο 205 παρ. 2

ΣυνθΛΕΕ). Επισηµαίνεται ωστόσο ότι «η µειοψηφία αρνησικυρίας

πρέπει να περιλαµβάνει τουλάχιστον τον ελάχιστο αριθµό µελών του

Συµβουλίου που αντιπροσωπεύουν ποσοστό µεγαλύτερο από το 35% του

πληθυσµού των συµµετεχόντων κρατών µελών, συν ένα µέλος, ειδάλλως

θεωρείται ότι επιτυγχάνεται ειδική πλειοψηφία». (92. Άρθρο 205 παρ. 3,

στοιχείο α, εδάφιο 2 ΣυνθΛΕΕ).

Πρέπει να παρατηρηθεί ότι η µειοψηφία αρνησικυρίας, όταν

συµµετέχουν όλα τα κράτη µέλη, δεν προσδιορίζεται αντίστοιχα. Απλά

δηλώνεται ότι περιλαµβάνονται τέσσερα κράτη µέλη, χωρίς αντιστοίχησή

τους στο πληθυσµό των κρατών. Υπενθυµίζεται ότι κατά την δήλωση 21

της Συνθήκης της Νίκαιας, η µειοψηφία αρνησικυρίας στην Ένωση των

27 «θα ανέλθει σε ενενήντα ένα ψήφους». Ειδική ρύθµιση για την

µειοψηφία αρνησικυρίας περιλαµβάνει δήλωση που προσαρτήθηκε στη

Συνθήκη της Λισσαβόνας. Η υπ’ αριθµό 7 δήλωση της ΣυνθΛ προβλέπει

σχέδιο απόφασης του Συµβουλίου, το οποίο θα τεθεί σε εφαρµογή

ταυτόχρονα µε την εφαρµογή της ΣυνθΛ. Στόχος της απόφασης είναι «η

ενίσχυση της δηµοκρατικής νοµιµοποίησης των αποφάσεων που

λαµβάνονται µε ειδική πλειοψηφία». (93. ∆εύτερη παράγραφος του

προοιµίου της απόφασης). Κατά το σχέδιο της απόφασης, µεταξύ της

1.11.2014 και της 31.3.2017, εάν µέλη του Συµβουλίου που

αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον τα τρία τέταρτα του πληθυσµού, ή

τουλάχιστον τα τρία τέταρτα του αριθµού των κρατών µελών, τα οποία

είναι απαραίτητα για τον σχηµατισµό της µειοψηφίας αρνησικυρίας,

δηλώσουν την αντίθεση τους στην έκδοση πράξης του Συµβουλίου µε

ειδική πλειοψηφία, το Συµβούλιο συζητά το θέµα, έτσι ώστε να φθάσει

σε ικανοποιητική λύση σε σχέση µε τις ανησυχίες των εν λόγω κρατών

µελών. Από 1.4. 2017, η ίδια διαδικασία αναφέρεται σε κράτη µέλη που

αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον το 55% του πληθυσµού, ή τουλάχιστον το

55% του αριθµού των κρατών µελών τα οποία είναι απαραίτητα για το

σχηµατισµό της µειοψηφίας αρνησικυρίας. Πρόκειται για ασαφή

31

ρύθµιση, τουλάχιστον αν συγκριθεί µε εκείνη που ορίζει τη µειοψηφία

αρνησικυρίας στην περίπτωση µη συµµετοχής του συνόλου των κρατών

µελών. Ως εκ τούτου, σκόπιµο είναι να υιοθετηθεί µια αντίστοιχη

ρύθµιση, κατά µείζονα λόγο που η Συνθήκη της Νίκαιας αναφερόταν σε

91 ψήφους, αντίστοιχους τριών µεγάλων κρατών, µε πληθυσµιακούς

όρους.

«Οι µεταβατικές διατάξεις σχετικά µε τον ορισµό της ειδικής

πλειοψηφίας που εφαρµόζονται έως την 31η Οκτωβρίου 2014, καθώς και

εκείνες που εφαρµόζονται µεταξύ της 1ης

Νοεµβρίου 2014 και της 31ης

Μαρτίου 2017, καθορίζονται στο Πρωτόκολλο σχετικά µε τις

µεταβατικές διατάξεις». (94. Άρθρο 9 Γ παρ. 5 ΣυνθΕΕ).

Σύµφωνα µε το εν λόγω Πρωτόκολλο, έως τις 31 Οκτωβρίου 2014,

εφαρµόζονται οι διατάξεις της Συνθήκης της Νίκαιας περί σταθµίσεως

των ψήφων των κρατών µελών. Έτσι, για τη θέσπιση των πράξεων,

απαιτούνται τουλάχιστον 255 ψήφοι υπέρ, από ένα σύνολο 345 ψήφων,

που περιλαµβάνουν τις ψήφους της πλειοψηφίας των µελών, όταν κατά

τις Συνθήκες, θεσπίζονται µετά από πρόταση της Επιτροπής. Στις άλλες

περιπτώσεις, για τη θέσπιση πράξεων, απαιτούνται τουλάχιστον 255

ψήφοι υπέρ, που περιλαµβάνουν τις ψήφους των δύο τρίτων τουλάχιστον

των µελών. Όταν το Συµβούλιο ή το Συµβούλιο θεσπίζουν πράξη µε

ειδική πλειοψηφία, κάθε µέλος του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου ή του

Συµβουλίου µπορεί να ζητήσει να εξακριβωθεί ότι τα κράτη µέλη τα

οποία συνιστούν αυτή την ειδική πλειοψηφία αντιπροσωπεύουν

τουλάχιστον το 62% του συνολικού πληθυσµού της Ένωσης. Εάν

αποδειχτεί ότι ο όρος αυτός δεν πληρούται, δεν θεσπίζεται η πράξη. (95.

Η παράγραφος 4 του άρθρου 3 του Πρωτοκόλλου ορίζει ίδια ποσοστά για

τον ορισµό της ειδικής πλειοψηφίας στην περίπτωση µη συµµετοχής του

συνόλου των κρατών µελών, όπως όταν θεσπίζεται ενισχυµένη

συνεργασία).

Το άρθρο 3 παρ. του Πρωτοκόλλου «σχετικά µε τις µεταβατικές

διατάξεις» προβλέπει ότι «από την 1η Νοεµβρίου 2014 έως την 31

η

Μαρτίου 2017, όταν πρόκειται να θεσπιστεί πράξη µε ειδική πλειοψηφία,

ένα µέλος του Συµβουλίου µπορεί να ζητά να θεσπιστεί µε την ειδική

πλειοψηφία» που ορίστηκε µε τη Συνθήκη της Νίκαιας. Πρόκειται για

παραχώρηση που έγινε προς την Πολωνία, προκειµένου να συµφωνήσει

για την υιοθέτηση της Συνθήκης της Λισσαβόνας.

4.3. Ενισχυµένες συνεργασίες

Η ΣυνθΛ υιοθετεί κατ’ ουσία τις ρυθµίσεις του Ευρωπαϊκού

Συντάγµατος για τις ενισχυµένες συνεργασίες. Το άρθρο 10 ΣυνθΕΕ

32

θέτει τις αρχές, ενώ τα άρθρα 280 Α έως 280 Θ ΣυνθΛΕΕ θέτουν

ειδικότερες προϋποθέσεις εφαρµογής.

Ως προς τις αρχές, οι ενισχυµένες συνεργασίας αφορούν τις µη

αποκλειστικές αρµοδιότητες, διευκολύνουν την πραγµάτωση των στόχων

της Ένωσης, είναι ανοικτές σε όλα τα κράτη µέλη, εγκρίνονται από το

Συµβούλιο, ως διαδικασία έσχατης λύσης, πρέπει να συµµετέχουν

τουλάχιστον εννέα κράτη µέλη, δεσµεύουν µόνο όσους συµµετέχουν και

δεν θεωρούνται ως «κεκτηµένο» από τα υποψήφια προς ένταξη

κράτη.(96. Άρθρο 10 ΣυνθΕΕ. Ο αριθµός των εννέα κρατών αντικαθιστά

εκείνο των οκτών κρατών, ενώ η Συνταγµατική Συνθήκη αναφερόταν στο

ένα τρίτο των κρατών. Για τη ψηφοφορία, βλ, τα άρθρα 205 παρ. 3 και 280

Ε ΣυνθΛΕΕ).

Ως προς τις προϋποθέσεις εφαρµογής, παρατηρούνται τα ακόλουθα. Η

απόφαση εξουσιοδότησης για την καθιέρωση ενισχυµένης συνεργασίας

λαµβάνεται µε ειδική πλειοψηφία του Συµβουλίου, βάσει προτάσεως της

Επιτροπής και µετά από έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. (97.

Άρθρο 280 ∆ παρ. 1, εδάφιο 2 ΣυνθΛΕΕ σε συνδυασµό µε το άρθρο 9 Γ

παρ. 3 ΣυνθΕΕ). Η απόφαση λαµβάνεται οµόφωνα εάν πρόκειται για

ενισχυµένη συνεργασία στον τοµέα της κοινής εξωτερικής πολιτική και

τις πολιτικής ασφάλειας. (98. Άρθρο 280 ∆ παρ. 2, εδάφιο 2 ΣυνθΛΕΕ).

Παράλληλα, η διαδικασία διαφέρει. Ενώ στην πρώτη περίπτωση, η

αίτηση των κρατών µελών που επιθυµούν να καθιερώσουν µια

ενισχυµένη συνεργασία απευθύνεται στην Επιτροπή, στη δεύτερη

απευθύνεται στο Συµβούλιο, το οποίο τη διαβιβάζει στον ύπατο

εκπρόσωπο και στην Επιτροπή για έκφραση γνώµης. Το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο απλά ενηµερώνεται για την αίτηση, χωρίς περαιτέρω

αρµοδιότητα.

Το πεδίο εφαρµογής των ενισχυµένων συνεργασιών διευρύνεται και

αφορά εφεξής τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις,

ειδικότερα την αµοιβαία αναγνώριση των δικαστικών αποφάσεων και

διαταγών, (99. Άρθρο 69 Α παρ. 3 ΣυνθΛΕΕ), τον ορισµό των ποινικών

αδικηµάτων και των κυρώσεων για τη διασυνοριακή σοβαρή

εγκληµατικότητα, (100. Άρθρο 69 Β, παρ. 3 ΣυνθΛΕΕ) και τη σύσταση

Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας εκ της Eurojust (101. Άρθρο 69 Ε , παρ. 1,

εδάφιο 3). Παράλληλα, ενισχυµένη συνεργασία µπορεί να θεσµοθετηθεί

και στον τοµέα της αστυνοµικής συνεργασίας, σχετικά µε µέτρα

επιχειρησιακής συνεργασίας µεταξύ των αστυνοµικών, τελωνειακών και

άλλων αρχών επιβολής του νόµου ειδικευµένων στον τοµέα της

πρόληψης ή της εξακρίβωσης αξιόποινων πράξεων ή της διερεύνησης

τους. (102. Άρθρο 69 ΣΤ παρ. 3 ΣυνθΛΕΕ).

33

Ειδική µορφή ενισχυµένης συνεργασίας θεσµοθετείται από τη ΣυνθΛ στο

πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άµυνας. «Τα κράτη µέλη

που πληρούν υψηλότερα κριτήρια στρατιωτικών δυνατοτήτων και έχουν

αναλάβει δεσµευτικότερες υποχρεώσεις στον τοµέα αυτό, ενόψει των

πλέον απαιτητικών αποστολών, θεσµοθετούν µόνιµη διαρθρωµένη

συνεργασία στο πλαίσιο της Ένωσης». (103. Άρθρο 28 Α, παρ. 6

ΣυνθΕΕ). Τα κράτη µέλη που επιθυµούν να συµµετάσχουν σε µια τέτοια

συνεργασία, για την οποία δεν προβλέπεται ελάχιστος αριθµός,

γνωστοποιούν την πρόθεση τους στο Συµβούλιο και στον ύπατο

εκπρόσωπο της Ένωσης για θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής

ασφάλειας.

Το Συµβούλιο αποφασίζει εντός τριών µηνών µε ειδική πλειοψηφία µετά

από διαβούλευση µε τον ύπατο εκπρόσωπο. Εάν συµµετέχον κράτος

µέλος δεν πληροί πλέον τα κριτήρια ή δεν µπορεί να τηρήσει τις

δεσµεύσεις των άρθρων 1 και 2 του Πρωτοκόλλου για τη µόνιµη

διαρθρωµένη συνεργασία, το Συµβούλιο µπορεί να εκδώσει απόφαση για

την αναστολή της συµµετοχής του κράτους αυτού. (104. Άρθρο 28 Ε παρ.

1,2 και 4 ΣυνθΕΕ. Τα εν λόγω δύο άρθρα του Πρωτοκόλλου είναι όντως

ιδιαιτέρως απαιτητικά ως προς τις αµυντικές δαπάνες, τις επιχειρησιακές

δυνατότητες και τη διαλειτουργικότητα των συµµετεχόντων. Σηµειώνεται

ότι τέσσερα κράτη, το Βέλγιο, η Γερµανία, η Γαλλία και το Λουξεµβούργο

ήδη σχεδιάζουν το σχηµατισµό µιας τέτοιας συνεργασίας).

Τέλος, η εκ των υστέρων συµµετοχή ενός κράτους σε µια ενισχυµένη

συνεργασία δεν εξαρτάται αποκλειστικά από τη βούληση του να ενταχθεί

σε αυτή. Η ΣυνθΛ αναφέρεται σε πλήρωση προϋποθέσεων συµµετοχής,

τόσο για το γενικό καθεστώς όσο και για τον τοµέα της κοινής

εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας. (105. Άρθρο 280 ΣΤ

ΣυνθΛΕΕ).

4.4. Η νοµοθετική λειτουργία

Η ΣυνθΛ διατήρησε τη διαδικασία διαβούλευσης, ενώ κατάργησε τη

διαδικασία συνεργασίας ή συµπράξεως. (106. Άρθρο 252ΣυνθΕΚ. Για τη

διαδικασία διαβούλευσης, βλ. το άρθρο 89 ΣυνθΛΕΕ περί εξαίρεσης

κατηγοριών ενισχύσεων από την απαγόρευση της Συνθήκης). Παράλληλα,

διατήρησε τη διαδικασία σύµφωνης γνώµης, η οποία µετονοµάστηκε σε

διαδικασία έγκρισης. (107. Βλ. για παράδειγµα τα άρθρα 49 Α, παρ. 2

ΣυνθΕΕ σχετικά µε το δικαίωµα αποχώρησης από την Ένωση, 188 Ι∆,

34

παρ. 6 ΣυνθΛΕΕ για τη σύναψη συµφωνιών, 280 ∆, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ για

τη θέσπιση ενισχυµένης συνεργασίας και 308 ΣυνθΛΕΕ για την ρήτρα

ευελιξίας). Ωστόσο, η συνεισφορά της ΣυνθΛ έγκειται στην σαφέστερη

οριοθέτηση της νοµοθετικής λειτουργίας της Ένωσης, όπως και στη

διάκριση της τελευταίας από την εκτελεστική λειτουργία.

4.4.1. Οι νοµοθετικές πράξεις

Η διαδικασία της συναπόφασης µετονοµάζεται σε «συνήθη νοµοθετική

διαδικασία», συνίσταται δε «στην έκδοση κανονισµών, οδηγιών ή

αποφάσεων από κοινού από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το

Συµβούλιο, µετά από πρόταση της Επιτροπής». Παράλληλα,

θεσµοθετείται η «ειδική νοµοθετική διαδικασία». Σύµφωνα µε τους

όρους της ΣυνΛ «στις ειδικές περιπτώσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες,

η έκδοση κανονισµών, οδηγιών ή αποφάσεων από το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο µε τη συµµετοχή του Συµβουλίου, ή από το Συµβούλιο µε

τη συµµετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, συνιστά ειδική

νοµοθετική διαδικασία.» (108. Άρθρο 249 Α, παρ. 1 και 2 ΣυνθΛΕΕ).

Η συνήθης νοµοθετική διαδικασία ορίζεται στο άρθρο 251, το οποίο

διατηρεί κατά βάση την υπάρχουσα κατάσταση. Συνοπτικά,

προβλέπονται τρεις αναγνώσεις. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθορίζει

τη θέση του σε πρώτη ανάγνωση και τη διαβιβάζει στο Συµβούλιο. Εάν

το Συµβούλιο δεν εγκρίνει τη θέση του Κοινοβουλίου, καθορίζει τη θέση

του σε πρώτη ανάγνωση και τη διαβιβάζει στο Κοινοβούλιο. Εάν το

Κοινοβούλιο προτείνει τροπολογίες, δεύτερη ανάγνωση, το Συµβούλιο

µπορεί να τις εγκρίνει µόνο µε οµοφωνία εάν η Επιτροπή δεν συµφωνεί.

Εάν το Συµβούλιο διαφωνεί, συγκαλείται η επιτροπή συνδιαλλαγής, από

ισάριθµους αντιπροσώπους, για να αποφανθεί για τις θέσεις τους, σε

δεύτερη ανάγνωση. Εάν η επιτροπή συνδιαλλαγής δεν εγκρίνει κοινό

σχέδιο, θεωρείται ότι η προτεινόµενη πράξη δεν εκδόθηκε. Η τρίτη

ανάγνωση λαµβάνει χώρα στην περίπτωση έγκρισης από την επιτροπή

συνδιαλλαγής κοινού σχεδίου, η οποία εντός έξι εβδοµάδων πρέπει να

οδηγήσει σε συµφωνία τα δύο όργανα. ∆ιαφορετικά, η πράξη δεν

υιοθετείται.

Η ειδική νοµοθετική διαδικασία διευκρινίζεται επιπρόσθετα ως εξής:

«Στις ειδικές περιπτώσεις που προβλέπονται από τις Συνθήκες, οι

νοµοθετικές πράξεις µπορούν να εκδίδονται µετά από πρωτοβουλία

οµάδας κρατών µελών ή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, µετά από

σύσταση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας ή αίτηµα του

∆ικαστηρίου ή της Ευρωπαϊκής Τράπεζας επενδύσεων». (109. Άρθρο 249

Α, παρ. 4 ΣυνθΛΕΕ). Ως ειδική εποµένως νοµοθετική διαδικασία

χαρακτηρίζεται κάθε διαδικασία από την οποία απουσιάζει η ισότιµη

35

σύµπραξη του Συµβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθώς

και η Επιτροπή, µε επακόλουθο να µην περιλαµβάνει όσες παρέµειναν

από την προηγούµενη ταξινόµηση, δηλαδή τη διαδικασία διαβούλευσης

και τη διαδικασία έγκρισης, οι οποίες φαίνεται να συνιστούν µια τρίτη

κατηγορία, ή µια υποενότητα της ειδικής νοµοθετικής διαδικασίας, στο

βαθµό που το κύριο χαρακτηριστικό της τελευταίας είναι η απουσία

ισότιµης σύµπραξης του Συµβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Έτσι, στο χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης προβλέπεται η

έκδοση πράξεων τόσο µε τη συνήθη νοµοθετική διαδικασία, όσο και µε

την ειδική νοµοθετική διαδικασία. Στην πρώτη περίπτωση, η Συνθήκη

αρκείται να παραπέµψει στη «συνήθη νοµοθετική διαδικασία», στη

δεύτερη πέραν από την επισήµανση εφαρµογής της ειδικής νοµοθετικής

διαδικασίας αποσαφηνίζεται η εξουσία κάθε οργάνου που παρεµβαίνει.

(110. Άρθρο 62 περί πολιτικών ελέγχου στα σύνορα, στο άσυλο και τη

µετανάστευση. Η παράγραφος 2 αναφέρεται στη συνήθη νοµοθετική

διαδικασία, ενώ η τρίτη αναφέρεται στην λήψη µέτρων σχετικά µε τα

διαβατήρια, τα δελτία ταυτότητας ή τους τίτλους διαµονής µε ειδική

νοµοθετική διαδικασία, στην οποία το «Συµβούλιο αποφασίζει οµόφωνα

µετά από διαβούλευση µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο»). Ιδιαίτερη

σηµασία έχει εν προκειµένω το άρθρο 61 Θ ΣυνθΛΕΕ, το οποίο

προβλέπει ότι «οι πράξεις οι οποίες προβλέπονται στα κεφάλαια

4(δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις) και 5 (αστυνοµική

συνεργασία), καθώς και τα µέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 61 Ζ, τα

οποία διασφαλίζουν τη διοικητική συνεργασία στους τοµείς που

καλύπτονται από τα κεφάλαια αυτά, θεσπίζονται: α) µετά από πρόταση

της Επιτροπής, ή β) µετά από πρωτοβουλία του ενός τετάρτου των

κρατών µελών». Με άλλα λόγια, έστω και αν η πρωτοβουλία προέρχεται

από κράτη µέλη, η διαδικασία κρίνεται ως νοµοθετική, έστω και ειδική,

αγνοώντας ότι η πρωτοβουλία προέρχεται από µη όργανο της Ένωσης.

Σε κάθε περίπτωση, η ΣυνθΛ έκρινε σκόπιµο να υπογραµµίσει ότι «οι

νοµικές πράξεις που εκδίδονται µε νοµοθετική διαδικασία αποτελούν

νοµοθετικές πράξεις». (111. Άρθρο 249 Α, παρ. 3 ΣυνθΛΕΕ). Ωστόσο, οι

πράξεις που εκδίδονται στο χώρο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και οι

οποίες εφεξής ονοµάζονται «αποφάσεις», σε αντικατάσταση των «κοινών

στρατηγικών», «κοινών δράσεων» και «κοινών θέσεων», δεν µπορούν να

αποκληθούν νοµοθετικές. Πράγµατι, κατά ρητή πρόβλεψη στο χώρο

αυτό «οι νοµοθετικές πράξεις αποκλείονται». (112. Άρθρο 15 β παρ.

εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ. Βλ επίσης το άρθρο 9 Β παρ. 1 ΣυνθΕΕ, το οποίο

αναφερόµενο στο Ευρωπαϊκό Συµβούλιο ρητά ορίζει ότι αυτό «δεν ασκεί

νοµοθετική λειτουργία».Γενικότερα, «η κοινή εξωτερική πολιτική και

πολιτική ασφάλειας διέπεται από ειδικούς κανόνες και διαδικασίες.

36

Χαράσσεται και υλοποιείται από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο και το

Συµβούλιο , τα οποία αποφασίζουν µε οµοφωνία, πλην των περιπτώσεων

στις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως. Η θέσπιση νοµοθετικών

πράξεων αποκλείεται». (113. Άρθρο 11 παρ. 1, εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ).

4.4.2. Οι µη νοµοθετικές πράξεις

Η ΣυνθΛ θεσπίζει µια νέα κατηγορία πράξεων, τις «κατ’ εξουσιοδότηση

πράξεις». «Με νοµοθετική πράξη µπορεί να ανατίθεται στην Επιτροπή η

εξουσία έκδοσης µη νοµοθετικών πράξεων γενικής ισχύος που

συµπληρώνουν ή τροποποιούν ορισµένα µη ουσιώδη στοιχεί της

νοµοθετικής πράξης. Οι νοµοθετικές πράξεις οριοθετούν σαφώς τους

στόχους, το περιεχόµενο, την έκταση και τη διάρκεια της

εξουσιοδότησης. Τα ουσιώδη στοιχεία ενός τοµέα ρυθµίζονται

αποκλειστικά µε νοµοθετική πράξη και δεν µπορούν, συνεπώς, να

αποτελέσουν αντικείµενο εξουσιοδότησης». (114. Άρθρο 249 Β παρ. 1

ΣυνθΛΕΕ).

∆εύτερη κατηγορία µη νοµοθετικών πράξεων συνιστούν τα µέτρα

εσωτερικού δικαίου που είναι αναγκαία για την εφαρµογή των νοµικά

δεσµευτικών πράξεων της Ένωσης. (115. Άρθρο 249 Γ, παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ).

Η τρίτη κατηγορία µη νοµοθετικών πράξεων περιλαµβάνει τις πράξεις

εκτέλεσης ή εκτελεστικές πράξεις, µε τη µορφή κανονισµών, οι οποίες

εκδίδονται «όταν απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση των

νοµικά δεσµευτικών πράξεων της Ένωσης». «Οι πράξεις αυτές

αναθέτουν εκτελεστικές αρµοδιότητες στην Επιτροπή ή, σε ειδικές

περιπτώσεις δεόντως αιτιολογηµένες και στις περιπτώσεις των άρθρων

11 και 13 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στο Συµβούλιο».

(116. Άρθρο 249 Γ, παρ. 2 ΣυνθΛΕΕ). Ιδιαίτερης σηµασίας σχετικά είναι

η διάταξη της παραγράφου 3, σύµφωνα µε την οποία «για τους σκοπούς

της παραγράφου 2, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συµβούλιο,

αποφασίζοντας, µέσω κανονισµών, σύµφωνα µε τη συνήθη νοµοθετική

διαδικασία θεσπίζουν εκ των προτέρων γενικούς κανόνες και αρχές

σχετικά µε τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη µέλη της άσκησης των

εκτελεστικών αρµοδιοτήτων από την Επιτροπή». Καθίσταται σαφές ότι

οι διατάξεις αυτές προδιαγράφουν την ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού

διοικητικού δικαίου, στη βάση των πλέον προηγµένων αρχών των

εθνικών δικαίων.

37

4.4.3. Η συµµετοχή των εθνικών κοινοβουλίων

Πέραν των όσων ειπώθηκαν για τα εθνικά κοινοβούλια αναφορικά µε τον

έλεγχο της αρχής της επικουρικότητας, ο ρόλος τους είναι ευρύτερος,

έτσι όπως γενικά προσδιορίζεται από το άρθρο 8 Γ ΣυνθΕΕ. Σύµφωνα µε

το άρθρο αυτό, «τα εθνικά κοινοβούλια συµβάλλουν ενεργά στην καλή

λειτουργία της Ένωσης» µε έξη τρόπους: 1) µε την κοινοποίηση των

σχεδίων νοµοθετικών πράξεων της Ένωσης, 2) µε τον έλεγχο της αρχής

της επικουρικότητας, 3) µε την αξιολόγηση της υλοποίησης πολιτικών

σχετικών µε το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, 4) µε τη

συµµετοχή στις διαδικασίες αναθεώρησης των Συνθηκών, 5) µε την

ενηµέρωσή τους για τις αιτήσεις προσχώρησης στην Ένωση και 6) µε τη

διακοινοβουλευτική συνεργασία που αναπτύσσουν µε το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο.

Όσον αφορά τη συµµετοχή τους στη νοµοθετική λειτουργία της Ένωσης,

η ΣυνθΛ προβλέπει ότι τα εθνικά κοινοβούλια συµβάλλουν ενεργά στην

καλή λειτουργία της Ένωσης «µε το να ενηµερώνονται από τα θεσµικά

όργανα της Ένωσης και να τους κοινοποιούνται τα σχέδια νοµοθετικών

πράξεων της Ένωσης σύµφωνα µε το Πρωτόκολλο σχετικά µε τον ρόλο

των εθνικών κοινοβουλίων στην Ένωση». (117. Άρθρο 8 Γ α ΣυνθΕΕ).

Το Πρωτόκολλο αναγνωρίζει κατ’ αρχάς ότι «ο τρόπος µε τον οποίο

ασκείται ο έλεγχος από τα εθνικά κοινοβούλια στις κυβερνήσεις τους

σχετικά µε δραστηριότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί

αντικείµενο της συνταγµατικής οργάνωσης και πρακτικής εκάστου

κράτους µέλους». (118. Εδάφιο 1 του προοιµίου). Ωστόσο, κατά τη

φρασεολογία του δεύτερου εδαφίου του προοιµίου, τα «Υψηλά

Συµβαλλόµενα Μέρη» «επιθυµώντας να ενθαρρύνουν τη µεγαλύτερη

συµµετοχή των εθνικών κοινοβουλίων στις δραστηριότητες της

Ευρωπαϊκής Ένωσης και να ενισχύσουν τη δυνατότητά τους να

εκφράζουν τις απόψεις τους σχετικά µε τα σχέδια νοµοθετικών πράξεων

της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και σχετικά µε άλλα ζητήµατα τα οποία

µπορεί να παρουσιάζουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τα εθνικά

κοινοβούλια» συµφώνησαν τα πιο κάτω.

Πρώτον, το σύνολο των σχεδίων νοµοθετικών πράξεων καθώς και κάθε

άλλο σχετικό έγγραφο διαβιβάζονται και στα εθνικά κοινοβούλια. (119.

Άρθρα 1 και 2 του Πρωτοκόλλου).

∆εύτερον, τηρείται προθεσµία οκτώ εβδοµάδων από τη στιγµή της

διαβίβασης έως την ηµεροµηνία εγγραφής του σχεδίου νοµοθετικής

38

πράξης στην προσωρινή ηµερήσια διάταξη του Συµβουλίου µε σκοπό τον

καθορισµό θέσης του Συµβουλίου. (120. Άρθρο 4 του Πρωτοκόλλου).

Τρίτον, η υιοθέτηση γνώµης για ένα σχέδιο νοµοθετικής πράξης, σε

αντίθεση µε τη γνώµη που αφορά τον έλεγχο της αρχής της

επικουρικότητας, οπότε είναι αιτιολογηµένη και µπορεί να απευθύνεται

στους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συµβουλίου και

της Επιτροπής, απευθύνεται στις αντίστοιχες κυβερνήσεις, οι οποίες

διαµορφώνουν ανάλογα τις θέσεις τους. Ο έλεγχος των κυβερνήσεων

αποτελεί αντικείµενο της εσωτερικής συνταγµατικής τάξης. Ωστόσο, το

Πρωτόκολλο περιορίζει την σχετική διακριτική ευχέρεια των

κυβερνήσεων, στο βαθµό που σύµφωνα µε το άρθρο 6 «οι ηµερήσιες

διατάξεις και τα αποτελέσµατα των συνόδων του Συµβουλίου,

συµπεριλαµβανοµένων των πρακτικών των συνόδων κατά τη διάρκεια

των οποίων το Συµβούλιο εξετάζει σχέδια νοµοθετικών πράξεων,

διαβιβάζονται απευθείας στα εθνικά κοινοβούλια, ταυτόχρονα µε τη

διαβίβασή τους στις εθνικές κυβερνήσεις των κρατών µελών».

Τέταρτον, οι γνώµες των εθνικών κοινοβουλίων µπορεί να αποτελέσουν

αντικείµενο εισήγησης προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συµβούλιο

και την Επιτροπή, εάν κριθεί σκόπιµο από τη «∆ιάσκεψη

κοινοβουλευτικών οργάνων ειδικευµένων στις υποθέσεις της Ένωσης».

(121. Άρθρο 10, εδάφιο 1 του Πρωτοκόλλου). Ωστόσο, «οι εισηγήσεις της

διάσκεψης δεν δεσµεύουν µε κανένα τρόπο τα εθνικά κοινοβούλια ούτε

προδικάζουν τη θέση τους». (122. Άρθρο 10, τελευταίο εδάφιο, του

Πρωτοκόλλου).

Καταληκτικά, η συµµετοχή των εθνικών κοινοβουλίων στη νοµοθετική

λειτουργία της Ένωσης είναι σηµαντική όσον αφορά τόσο τον έλεγχο της

αρχής της επικουρικότητας, όσο και την αντικατάσταση του κανόνα της

οµοφωνίας από τον κανόνα της ειδικής πλειοψηφίας, όπως ήδη

αναλύθηκε, αλλά έµµεση και ισχνή στην εν γένει έκδοση των

νοµοθετικών πράξεων της Ένωσης. Τα εθνικά κοινοβούλια µπορεί να

επηρεάσουν τη νοµοθετική διαδικασία της Ένωσης, µόνο µέσω των

εθνικών κυβερνήσεων, θέµα που υπάγεται στις σχέσεις που

εγκαθιδρύουν τα εθνικά συντάγµατα και οι πολιτικές πρακτικές που

σχετικά αναπτύσσονται. Σε κάθε περίπτωση, η ΣυνθΛ διευκολύνει την

ανάκαµψη του ευρωπαϊκού ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων,

προσφέροντας νέες δυνατότητες και ευκαιρίες στην άσκηση τόσο του

νοµοθετικού όσο και του ελεγκτικού τους ρόλου. (122. Βλ. σχετικά A.

Pliakos, op.cit).

39

5. Σύνθεση και λειτουργία των οργάνων

Σύµφωνα µε τη ΣυνθΛ «η Ένωση διαθέτει θεσµικό πλαίσιο που

αποσκοπεί στην προώθηση των αξιών της, στην επιδίωξη των στόχων

της, στην εξυπηρέτηση των συµφερόντων της, των συµφερόντων των

πολιτών της και των συµφερόντων των κρατών µελών, καθώς και στη

διασφάλιση της συνοχής, της αποτελεσµατικότητας και της συνέχειας

των πολιτικών και των δράσεων της». (123. Άρθρο 9, παρ. 1, εδάφιο 1

ΣυνθΕΕ). Εποµένως, το «ενιαίο θεσµικό πλαίσιο» που θεσµοθέτησε η

Συνθήκη του Μάαστριχτ, αντικαθίσταται από το «θεσµικό πλαίσιο», το

οποίο αποτελείται από µια κατηγορία οργάνων, αυτών της Ένωσης, και

δεν συντίθεται από δύο διαφορετικές κατηγορίες οργάνων, αφενός της

Κοινότητας, αφετέρου των συνεργασιών διακυβερνητικού χαρακτήρα,

τις οποίες ενέταξε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η Συνθήκη

του Μάαστριχτ. Κατά τη νέα ρύθµιση, «τα θεσµικά όργανα της Ένωσης

είναι: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, το

Συµβούλιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής

Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Ελεγκτικό Συνέδριο».

(124. Άρθρο 9, παρ. 1, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ). Γενικά, αξίζει να

υπογραµµιστεί η ένταξη του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου στα όργανα της

Ένωσης, όπως και εκείνη της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, καθώς

και η τοποθέτηση στην πρώτη σειρά του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Πρόκειται για κίνηση συµβολικού χαρακτήρα, όσο και δηµοκρατικής

προοπτικής, αφού το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνιστά το όργανο που

εκπροσωπεί άµεσα τους λαούς της Ευρώπης, πηγή κατά ευρωπαϊκή

παράδοση κάθε νόµιµης εξουσίας. Λόγω της ιδιάζουσας σηµασίας που

έχει ο χαρακτηρισµός του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου ως όργανο της

Ένωσης, µιας που συγκεντρώνει τους αρχηγούς κρατών και

κυβερνήσεων, θα αναπτυχθεί πρώτο.

5.1. Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο

Σύµφωνα µε τη ΣυνθΛ «το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο παρέχει στην Ένωση

την αναγκαία για την ανάπτυξη της ώθηση και καθορίζει τους γενικούς

της πολιτικούς προσανατολισµούς και προτεραιότητες. ∆εν ασκεί

νοµοθετική λειτουργία». (125. Άρθρο 9 Β, παρ. 1 ΣυνθΕΕ). Η προσθήκη

της τελευταίας διάταξης από τη ΣυνθΛ κατέστη απαραίτητη λόγω των

φόβων που εκφράστηκαν για την αρνητική επίδραση που θα µπορούσε

να ασκήσει το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, ως όργανο της Ένωσης, στο

παραδοσιακό τρίγωνο νοµοθετικής λειτουργίας της Κοινότητας/Ένωσης,

δηλαδή στην Επιτροπή, στο Συµβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

40

Η σύνθεση του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου απλουστεύτηκε, αφού

απαρτίζεται από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων των κρατών

µελών, τον πρόεδρό του και τον πρόεδρο της Επιτροπής, χωρίς δηλαδή

τους Υπουργούς των Εξωτερικών των κρατών µελών, όπως στην

προηγούµενη σύνθεση του, έστω και αν οι τελευταίο διέθεταν επικουρικό

ρόλο. Η αλλαγή αυτή επήλθε λόγω της συµµετοχής στις εργασίες του

Ευρωπαϊκού Συµβουλίου του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για

θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. (126. Άρθρο 9 Β

παρ. 2 ΣυνθΕΕ). Ωστόσο, «όταν το απαιτεί η ηµερήσια διάταξη, τα µέλη

του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου δύνανται να αποφασίσουν ένας υπουργός

να επικουρεί έκαστο µέλος, ο δε πρόεδρος της Επιτροπής να επικουρείται

από ένα µέλος της Επιτροπής». (127. Άρθρο 9 Β, παρ. 3, εδάφιο 2

ΣυνθΕΕ). Η συµµετοχή υπουργών, όπως και Επιτρόπων, αφήνει να φανεί

ότι το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο δεν περιορίζεται σε καθαρά πολιτικό ρόλο,

αλλά επεκτείνεται και σε θέµατα ουσίας, συνήθως υπαγόµενα στη

νοµοθετική λειτουργία. Σε κάθε περίπτωση, όπως άλλωστε ανέδειξε και

το παρελθόν, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο συµβάλλει στην περαιτέρω

ανάπτυξη της Ένωσης, αναλαµβάνονται πρωτοβουλίες τόσο πολιτικού

όσο και νοµοθετικού χαρακτήρα, και µάλιστα συνταγµατικής βαθµίδας.

Υπό το πρίσµα αυτό, η διάταξη περί µη άσκησης νοµοθετικής

λειτουργίας έχει τη σηµασία της.

«Εκτός των περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως, το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο αποφασίζει µε συναίνεση». (128. Άρθρο 9 Β, παρ.

4 ΣυνθΕΕ). Η ύπαρξη διατάξεων που προβλέπουν τη λήψη απόφασης µε

οµοφωνία, όπως για τον καθορισµό της σύνθεσης του Ευρωπαϊκού

Κοινοβουλίου, (129. Άρθρο 9 Α, παρ. 2, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ), σηµαίνει την

υιοθέτηση µιας περισσότερο πολιτικού χαρακτήρα διαδικασίας, όχι όµως

τη λήψη απόφασης, όταν ένας «µικρός» αριθµός κρατών διαφωνεί. (129.

Θέση που υιοθετεί ο S. VAN RAEPENBUSCH, op., cit. 605).

Ιδιαίτερης σηµασίας είναι η θέσπιση θέσεως προέδρου του Ευρωπαϊκού

Συµβουλίου. «Το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο εκλέγει τον πρόεδρο του µε

ειδική πλειοψηφία για δυόµιση έτη, η δε θητεία του είναι άπαξ

ανανεώσιµη. Σε περίπτωση κωλύµατος ή σοβαρού παραπτώµατος, το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο µπορεί να τερµατίσει τη θητεία του προέδρου του

µε την ίδια διαδικασία». (130. Άρθρο 9Β, παρ. 5 ΣυνθΕΕ). Ο πρόεδρος

του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου «δεν µπορεί να ασκεί εθνικό αξίωµα».

(131. Άρθρο 9Β, παρ. 6, εδάφιο 3 ΣυνθΕΕ). Μεταξύ των καθηκόντων του,

συγκαταλέγονται και εκείνα που αφορούν την διεύθυνση των εργασιών

του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, την προετοιµασία και συνέχιση τους, την

επίτευξη συνοχής και συναίνεσης µεταξύ των µελών του και την άσκηση

της εξωτερικής εκπροσώπησης της Ένωσης σε θέµατα εξωτερικής

41

πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, µε την επιφύλαξη των αρµοδιοτήτων

του ύπατου εκπροσώπου. (132. Άρθρο 9 Β, παρ. 6, εδάφια 1 και 2

ΣυνθΕΕ).

∆εδοµένης της έλλειψης αντιπροσωπευτικού προσώπου, η θέση του

προέδρου αναµένεται να συµβάλλει στην «ορατότητα» της Ένωσης,

δηµιουργώντας νέες δυνατότητες επικοινωνίας, έκφρασης και αναφοράς.

Βέβαια, όπως θα δούµε ο κατακερµατισµός της αντιπροσωπευτικής

ιδιότητας µεταξύ περισσότερων του ενός προέδρων, (Ευρωπαϊκό

Συµβούλιο, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Συµβουλίου), απαιτεί συντονισµό και

ιεράρχηση των σχετικών δράσεων, έτσι ώστε να εξασφαλιστεί το µέγιστο

της αποτελεσµατικότητας της δράσης της Ένωσης στη διεθνή σκηνή.

5.2. Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

Τα καθήκοντα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είναι πολυδιάστατα.

«Ασκεί, από κοινού µε το Συµβούλιο, νοµοθετικά και δηµοσιονοµικά

καθήκοντα. Ασκεί καθήκοντα πολιτικού ελέγχου και συµβουλευτικά

καθήκοντα υπό τους όρους που προβλέπονται στις Συνθήκες. Εκλέγει τον

Πρόεδρο της Επιτροπής». (133. Άρθρο 9 Α, παρ. 1 ΣυνθΕΕ». Τα

καθήκοντα αυτά, πλην των συµβουλευτικών, δίνουν στο Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο την εικόνα ενός παραδοσιακού κοινοβουλευτικού σώµατος,

τουλάχιστον όσον αφορά τις σχέσεις του µε την Επιτροπή.

Ιδιαίτερα δύσκολο είναι το θέµα του αριθµού των µελών του

Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, όπως και ιδίως η κατανοµή του µεταξύ των

κρατών µελών. Σύµφωνα µε τη νέα ρύθµιση, «το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο απαρτίζεται από αντιπροσώπους των πολιτών της Ένωσης.

Ο αριθµός τους δεν υπερβαίνει τους επτακόσιους πενήντα, συν τον

πρόεδρο. Η εκπροσώπηση των πολιτών είναι αναλογική κατά φθίνουσα

τάξη, µε ελάχιστο όριο έξι µελών ανά κράτος µέλος. Κανένα κράτος

µέλος δεν λαµβάνει περισσότερες από ενενήντα έξι έδρες». (134. Άρθρο

9 Α, παρ. 2, εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ). Έτσι, ο αριθµός των µελών του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου τροποποιείται από 736 σε 750, πλέον του

προέδρου. Καθιερώνεται η αρχή της αναλογικότητας κατά φθίνουσα

τάξη, η οποία παρακάµπτοντας την αναλογία ένας πολίτης, µία ψήφος, ή

επί του προκείµενου ένας αριθµός πολιτών ένα εκπρόσωπος τους στο

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσµοθετεί δύο οροφές ως προς τον µέγιστο

και ελάχιστο αριθµό µελών. Με τον τρόπο αυτό, προµοδοτούνται τα

µικρά σε πληθυσµό κράτη, σε βάρος των µεγάλων, θυσία απαραίτητη

λόγω της φύσεως της Ένωσης ως ένωση λαών και κρατών. Φυσικά, η

θέση αυτή δεν µπορεί να ιδωθεί ξεκοµµένη από τη σύνθεση του

42

Συµβουλίου , η νέα µορφή ψηφοφορίας του οποίου, δηλαδή εκείνη της

διπλής πλειοψηφίας, αναµένεται να επηρεάσει νέο καθορισµό της

σύνθεσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σύµφωνα όµως µε τις

προαναφερθείσες αρχές. (135. Βλ το άρθρο 9 Α, παρ. 2, εδάφιο 2

ΣυνθΕΕ).

5.3. Το Συµβούλιο

Ο ρόλος του Συµβουλίου στην Ένωση είναι όπως και του Ευρωπαϊκού

Κοινοβουλίου πολυδιάστατος. «Το Συµβούλιο ασκεί, από κοινού µε το

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, νοµοθετικά και δηµοσιονοµικά καθήκοντα.

Ασκεί καθήκοντα χάραξης πολιτικών και συντονισµού σύµφωνα µε τις

προϋποθέσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες». (136. Άρθρο 9 Γ, παρ. 1

ΣυνθΕΕ). Συγκρίνοντας το Συµβούλιο µε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

συνάγεται ότι αµφότερα τα όργανα συνιστούν τη νοµοθετική αρχή της

Ένωσης, µε το Συµβούλιο να έχει την ευθύνη χάραξης των πολιτικών,

ενώ το Κοινοβούλιο την ευθύνη ελέγχου τους, την οποία ωστόσο µπορεί

να αναλάβει µόνο έναντι της Επιτροπής.

Όσον αφορά τις συνθέσεις του Συµβουλίου, αναφέρονται µόνο δύο, ενώ

προβλέπονται διάφορες τοµεακές συνθέσεις, τις οποίες αποφασίζει µε

ειδική πλειοψηφία το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο. (137. Άρθρα 9 Γ, παρ. 6,

εδάφιο 1 και 201 β ΣυνθΛΕΕ). Οι ονοµαστικά αναφερόµενες συνθέσεις

είναι το Συµβούλιο Γενικών Υποθέσεων και το Συµβούλιο Εξωτερικών

Υποθέσεων.

Το Συµβούλιο Γενικών Υποθέσεων «εξασφαλίζει τη συνοχή των

εργασιών των διαφόρων συνθέσεων του Συµβουλίου. Προετοιµάζει τις

συνόδους του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου και διασφαλίζει τη συνέχεια τους

σε επαφή µε τον πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου και την

Επιτροπή». Το Συµβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων διαµορφώνει την

εξωτερική δράση της Ένωσης σύµφωνα µε τις στρατηγικές

κατευθυντήριες γραµµές που καθορίζει το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο και

διασφαλίζει τη συνοχή της δράσης της Ένωσης». (138. Άρθρο 9 Γ, παρ.

6, εδάφια 2 και 3 ΣυνθΕΕ)

Σχετικά επισηµαίνεται ότι η θέσπιση ενός «Συµβουλίου Νοµοθετικών και

Γενικών Υποθέσεων», το οποίο προτάθηκε κατά τις εργασίας εκπόνησης

του Ευρωπαϊκού Συντάγµατος, αλλά απορρίφθηκε από τη

∆ιακυβερνητική ∆ιάσκεψη του 2004, οδηγεί κατ’ ουσία στη θέσπιση

ενός εθνικού υπερυπουργού, αρµόδιου για το σύνολο σχεδόν των

υποθέσεων της Ένωσης, συνέπεια που δεν έγινε αποδεκτή, έστω και αν η

43

ανάγκη συντονισµού µεταξύ των συνθέσεων του Συµβούλιου µειώνεται.

(139. Βλ σχετικά, A. PONZANO, La reforme des institutions, Revue du

droit de l’Union européenne, 2004, 31).

Το ζήτηµα της προεδρίας λύνεται ως εξής από την ΣυνΛ. Το Συµβούλιο

Εξωτερικών Υποθέσεων προεδρεύεται από τον ύπατο εκπρόσωπο. (140.

Άρθρο 9 Ε, παρ. 3 ΣυνθΕΕ). Η προεδρία των συνθέσεων του Συµβούλιου,

πλην εκείνης των εξωτερικών υποθέσεων, «ασκείται από τους

αντιπροσώπους των κρατών µελών στο Συµβούλιο βάσει συστήµατος

ισότιµης συναλλαγής» (141. Άρθρο 9Γ, παρ. 9 ΣυνθΕΕ). Σχετικά, η υπ’

αριθµό 9 δήλωση που προσαρτήθηκε στη ΣυνθΛ, περιλαµβάνει «σχέδιο

απόφασης του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου σχετικά µε την άσκηση της

προεδρίας του Συµβουλίου», το οποίο θα εκδοθεί την ηµέρα θέσεως σε

ισχύ της εν λόγω Συνθήκης. Τα βασικά σηµεία του σχεδίου αυτού έχουν

ως εξής. Η προεδρία του Συµβουλίου ασκείται από προκαθορισµένες

οµάδες τριών κρατών µελών για διάστηµα 18 µηνών. Οι οµάδες αυτές

συγκροτούνται µε ισότιµη εναλλαγή των κρατών µελών, λαµβάνοντας

υπόψη την πολυµορφία τους και τις γεωγραφικές ισορροπίες εντός της

Ένωσης. Κάθε µέλος της οµάδας προεδρεύει εκ περιτροπής όλων των

συνθέσεων του Συµβουλίου. Τα άλλα µέλη της οµάδας συντρέχουν την

προεδρία σε όλες τις σφαίρες ευθύνης της, βάσει κοινού προγράµµατος.

(142. Άρθρο 1 του σχεδίου απόφασης).

5.4. Η Επιτροπή

Σύµφωνα µε το άρθρο 9 ∆ παρ. 1 ΣυνθΕΕ: « η Επιτροπή προάγει το

κοινό συµφέρον της Ένωσης και αναλαµβάνει τις κατάλληλες

πρωτοβουλίες για τον σκοπό αυτόν. Μεριµνά για την εφαρµογή των

Συνθηκών καθώς και των µέτρων που θεσπίζονται βάσει αυτών από τα

θεσµικά όργανα. Επιβλέπει την εφαρµογή του δικαίου της Ένωσης υπό

τον έλεγχο του ∆ικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εκτελεί τον

προϋπολογισµό και διαχειρίζεται τα προγράµµατα. Ασκεί συντονιστικά,

εκτελεστικά και διαχειριστικά καθήκοντα σύµφωνα µε τους όρους που

προβλέπουν οι Συνθήκες. Εξασφαλίζει την εξωτερική εκπροσώπηση της

Ένωσης, πλην της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής

ασφάλειας και άλλων περιπτώσεων που προβλέπονται στις Συνθήκες.

Αναλαµβάνει πρωτοβουλίες για τον ετήσιο και πολυετή προγραµµατισµό

της Ένωσης µε στόχο την επίτευξη διοργανικών συµφωνιών».

Η διάταξη αυτή εκφράζει επιγραµµατικά τις αρµοδιότητες και εξουσίες

που έχουν απονεµηθεί κατά καιρούς στην Επιτροπή από τα κράτη µέλη.

Ειδικότερα τονίζεται η πρωταρχική ιδιότητα της Επιτροπής που είναι η

44

ανεξαρτησία της κατά την άσκηση των καθηκόντων της. Πράγµατι, «η

Επιτροπή ασκεί τα καθήκοντα της µε πλήρη ανεξαρτησία. Υπό την

επιφύλαξη του άρθρου 9 Ε, παρ. 2, τα µέλη της Επιτροπής δεν επιζητούν

ούτε δέχονται υποδείξεις από κυβερνήσεις, θεσµικά όργανα, λοιπά

όργανα ή οργανισµούς. Απέχουν από κάθε πράξη ασυµβίβαστη προς τα

καθήκοντα τους ή την εκτέλεση του έργου τους». Η επιφύλαξη του

άρθρου 9 Ε παρ. 2 αφορά τον ύπατο εκπρόσωπο. Σύµφωνα µε το άρθρο

αυτό «ο ύπατος εκπρόσωπος ασκεί την κοινή εξωτερική πολιτική και την

πολιτική ασφάλειας της Ένωσης. Συµβάλλει µε τις προτάσεις του στο

σχεδιασµό της πολιτικής αυτής, την οποία και εκτελεί ως εντολοδόχος

του Συµβουλίου. Ενεργεί κατά τον ίδιο τρόπο για την κοινή πολιτική

ασφάλειας και άµυνας». Η έλλειψη ανεξαρτησίας του ύπατου

εκπροσώπου πλήττει την ανεξαρτησία της Επιτροπής, στο βαθµό που ο

ύπατος εκπρόσωπος κατέχει µια εκ των θέσεων της Επιτροπής. Οι

σχέσεις του ύπατου εκπροσώπου και της Επιτροπής προσδιορίστηκαν ως

εξής. «Ο ύπατος εκπρόσωπος κατέχει µια εκ των θέσεων αντιπροέδρου

της Επιτροπής». (144. Άρθρο 9 Ε, παρ. 4, εδάφιο α ΣυνθΕΕ). Οι ειδικές

σχέσεις που αναπτύσσονται µεταξύ Επιτροπής και ύπατου εκπροσώπου

αντανακλώνται και στην παραίτηση της Επιτροπής λόγω µοµφής του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Ενώ η Επιτροπή οφείλει να παραιτηθεί

συλλογικά, ο ύπατος εκπρόσωπος «οφείλει να παραιτηθεί από «τα

καθήκοντα που ασκεί εντός της Επιτροπής»». (145. Άρθρο 9 ∆, παρ. 8

ΣυνθΕΕ).

Όσον αφορά το καθήκον της Επιτροπής να «εξασφαλίζει την εξωτερική

εκπροσώπηση της Ένωσης, πλην της κοινής εξωτερικής πολιτικής και

πολιτικής ασφαλείας και άλλων περιπτώσεων που προβλέπονται στις

Συνθήκες», (146. Άρθρο 9 ∆, παρ. 1), επιβάλλεται να λεχθούν τα

ακόλουθα. Η Συνθήκη ΕΕ αναφέρεται ρητώς ότι «ο πρόεδρος του

Ευρωπαϊκού Συµβουλίου ασκεί, υπό την ιδιότητά του αυτή και στο

επίπεδό του, την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης, σε θέµατα που

άπτονται της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφαλείας,

µε την επιφύλαξη των αρµοδιοτήτων του ύπατου εκπροσώπου της

Ένωσης για θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας».

(147. Άρθρο 9 Β, άρθρο 6, εδάφιο 2 ΣυνθΕΕ). Εν συνεχεία, από τη

Συνθήκη ΕΕ αναφέρεται ότι ο ύπατος εκπρόσωπος ασκεί τα καθήκοντα

της Επιτροπής «στον τοµέα των εξωτερικών σχέσεων και για το

συντονισµό των άλλων πτυχών της εξωτερικής δράσης της Ένωσης».

(148. Άρθρο 9 Ε, παρ. 4 ΣυνθΕΕ).

Η εξωτερική εκπροσώπηση συνδέεται µε τη διαπραγµάτευση και τη

σύναψη διεθνών συµφωνιών για τις οποίες ισχύουν δύο διαφορετικές

κατηγορίες κανόνων. Οι γενικοί και οι ειδικοί που αφορούν την κοινή

45

εµπορική πολιτική. Έτσι, σύµφωνα µε το άρθρο 188 Γ, παρ.3, εδάφιο α,

ΣυνθΛΕΕ, περί κοινής εµπορικής πολιτικής: «Εάν πρέπει να διεξαχθούν

διαπραγµατεύσεις και να συναφθούν συµφωνίες µε ένα ή περισσότερα

κράτη ή µε διεθνείς οργανισµούς, εφαρµόζεται το άρθρο 188 Ι∆, µε την

επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων του παρόντος άρθρου». Οι ειδικές

διατάξεις προβλέπουν ότι η Επιτροπή διεξάγει τις διαπραγµατεύσεις, σε

συνεννόηση µε ειδική επιτροπή που ορίζεται από το Συµβούλιο για να

επικουρεί στο έργο αυτό και στο πλαίσιο των οδηγιών που µπορεί να της

απευθύνει το Συµβούλιο. Οι γενικοί κανόνες έχουν ως εξής. «Η

Επιτροπή, ή ο ύπατος εκπρόσωπος της Ένωσης για θέµατα εξωτερικής

πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας όταν η σχεδιαζόµενη συµφωνία

αφορά αποκλειστικά ή κυρίως την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική

ασφαλείας, υποβάλλει συστάσεις στο Συµβούλιο, το οποίο εκδίδει

απόφαση που επιτρέπει την έναρξη διαπραγµατεύσεων και ορίζει,

ανάλογα µε το αντικείµενο της σχεδιαζόµενης συµφωνίας, τον

διαπραγµατευτή ή τον επικεφαλής της διαπραγµατευτικής οµάδας της

Ένωσης». (149. Άρθρο 188 Ι∆, παρ. 3, ΣυνθΛΕΕ).

Καταληκτικά, στον τοµέα της εξωτερικής εκπροσώπησης παρεµβαίνουν

η Επιτροπή, ο ύπατος εκπρόσωπος και ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού

Συµβουλίου. Στον τοµέα της σύναψης διεθνών συµφωνιών, ο κανόνας

είναι ότι αυτές συνάπτονται από το Συµβούλιο κατόπιν

διαπραγµατεύσεων που διεξάγει ο «διαπραγµατευτής», στη βάση

συστάσεων είτε της Επιτροπής, είτε του ύπατου εκπροσώπου όταν η

σχεδιαζόµενη συµφωνία «αφορά αποκλειστικά ή κυρίως την κοινή

εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας». Κατ’ εξαίρεση,

συµφωνίες που αφορούν την κοινή εµπορική πολιτική αποφασίζονται

από το Συµβούλιο, αλλά η διαπραγµάτευση γίνεται από την Επιτροπή.

Στο γενικό κανόνα εµπίπτουν συµφωνίες µεταφορών, συµφωνίες

συνδέσεως, συµφωνία για την προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή

Σύµβαση για την προάσπιση των δικαιωµάτων του ανθρώπου και των

θεµελιωδών ελευθεριών, συµφωνίες που έχουν σηµαντικές

δηµοσιονοµικές επιπτώσεις.

Το καθήκον της εξασφάλισης συνοχής της εξωτερικής δράσης της

Ένωσης ανατέθηκε στον ύπατο εκπρόσωπο. «Μεριµνά για τη συνοχή της

εξωτερικής δράσης της Ένωσης. Είναι επιφορτισµένος εντός της

Επιτροπής, για την άσκηση των καθηκόντων της στον τοµέα των

εξωτερικών σχέσεων και για τον συντονισµό των άλλων πτυχών της

εξωτερικής δράσης της Ένωσης. Κατά την άσκηση των καθηκόντων

αυτών στο πλαίσιο της Επιτροπής, και µόνον για τα συγκεκριµένα

καθήκοντα, ο ύπατος εκπρόσωπος υπόκειται στις διαδικασίες που

διέπουν τη λειτουργία της Επιτροπής, κατά το βαθµό που είναι συµβατό

46

µε τις παραγράφους 2 και 3». (150. Άρθρο 9 Ε, παρ. 4. Σύµφωνα µε την

παράγραφο 3 ο ύπατος εκπρόσωπος προεδρεύει του Συµβουλίου των

Εξωτερικών Υποθέσεων.) Βέβαια, στο τοµέα της σύναψης των

συµφωνιών περί κοινής εµπορικής πολιτικής, κατά ρητή διάταξη,

«εναπόκειται στο Συµβούλιο και στην Επιτροπή να µεριµνούν ώστε οι

υπό διαπραγµάτευση συµφωνίες να συνάδουν µε τις πολιτικές και τους

εσωτερικούς κανονισµούς της Ένωσης». (151. Άρθρο 188 Γ, παρ. 3,

εδάφια 2 και 3 ΣυνθΛΕΕ). Με άλλα λόγια, το καθήκον της συνοχής

ανατέθηκε στον ύπατο εκπρόσωπο, ως µέλος της Επιτροπής, αλλά και

συνολικά στην Επιτροπή, όταν οι πολιτικές δεν αφορούν την κοινή

εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας.

Ωστόσο, η εξωτερική εκπροσώπηση της Επιτροπής, η οποία δεν

εµπεριέχει ούτε διεξαγωγή διαπραγµατεύσεων, ούτε εκπόνηση

προτάσεων για την έκδοση νοµικών πράξεων της Ένωσης, ή κατά την

Συνθήκη «η άσκηση των καθηκόντων της στον τοµέα των εξωτερικών

σχέσεων» ανατέθηκε στον ύπατο εκπρόσωπο, ο οποίος έτσι αντικαθιστά

τον Επίτροπο για τις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας. Παράλληλα,

στον ύπατο εκπρόσωπο ανατίθεται το καθήκον του συντονισµού «των

άλλων πτυχών της εξωτερικής δράσης της Ένωσης», καθήκον που

απαιτεί αποσαφήνιση, αφού η διάταξη ρητώς αναφέρει ότι ασκεί τα

καθήκοντα της Επιτροπής στον τοµέα των εξωτερικών σχέσεων.

Εποµένως, τόσο η διεξαγωγή διαπραγµατεύσεων όσο η εκπροσώπηση

πρέπει να διακριθούν των πράξεων που αφορούν την εξωτερική δράση.

Όπως ρητά ορίζεται «εκτός των περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες

ορίζουν άλλως, νοµοθετική πράξη της Ένωσης µπορεί να εκδίδεται µόνο

βάσει προτάσεως της Επιτροπής. Οι λοιπές πράξεις εκδίδονται βάσει

προτάσεως της Επιτροπής, εφόσον αυτό προβλέπεται στις Συνθήκες».

(152. Άρθρο 9 ∆, παρ. 2 ΣυνθΕΕ. Η κοινή εµπορική πολιτική αποφασίζεται

σύµφωνα µε τη συνήθη νοµοθετική διαδικασία, ενώ οι διεθνείς συµφωνίες

καλύπτουν τοµείς και της συνήθους και της ειδικής νοµοθετικής

διαδικασίας. Βλ τα άρθρα 188 Γ, παρ. 2 και 188 Ι∆, παρ. 6 ΣυνθΛΕΕ. Για

την ειδική διαδικασία σύναψης συµφωνιών συναλλαγµατικών ισοτιµιών βλ

το άρθρο 188 ΙΕ, παρ. 1, εδάφιο α ΣυνθΕΕ).

Ιδιαίτερη σηµασία έχουν οι διατάξεις περί συγκρότησης της Επιτροπής.

Ως γνωστόν, η Συνθήκη της Νίκαιας κατάργησε τη δυνατότητα των

πληθυσµιακά ισχυρών κρατών να έχουν δύο Επιτρόπους στην Επιτροπή,

υπό τον όρο ωστόσο ότι, όταν τα κράτη µέλη της Ένωσης γίνουν 27, ο

αριθµός των Επιτρόπων θα είναι µικρότερος εκείνου των κρατών µελών.

Η ΣυνθΛ περιλαµβάνει τις ακόλουθες ρυθµίσεις. «Η Επιτροπή που

διορίζεται µεταξύ της ηµεροµηνίας έναρξης ισχύος της Συνθήκης της

Λισσαβώνας και της 31ης Οκτωβρίου 2014, απαρτίζεται από ένα υπήκοο

47

από κάθε κράτος µέλος, συµπεριλαµβανοµένου του Προέδρου της και

του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για θέµατα εξωτερικής πολιτικής

και πολιτικής ασφάλειας, ο οποίος είναι ένας εκ των αντιπροέδρων της».

(153. Άρθρο 9 ∆, παρ. 4 ΣυνθΕΕ). «Από 1ης Νοεµβρίου 2014, η

Επιτροπή απαρτίζεται από αριθµό κρατών ο οποίος,

συµπεριλαµβανοµένου του προέδρου της και του ύπατου εκπροσώπου

της Ένωσης για θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας,

αντιστοιχεί στα δύο τρίτα του αριθµού των κρατών µελών, εκτός εάν το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο αποφασίσει οµόφωνα να αλλάξει τον εν λόγω

αριθµό. Τα µέλη της Επιτροπής επιλέγονται µεταξύ των υπηκόων των

κρατών µελών βάσει συστήµατος αυστηρά ισότιµης εναλλαγής µεταξύ

των κρατών µελών που να επιτρέπει να αντικατοπτρίζεται το

δηµογραφικό και γεωγραφικό φάσµα του συνόλου των κρατών µελών.

Το σύστηµα αυτό θεσπίζεται οµόφωνα από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο

σύµφωνα µε το άρθρο 211 α της Συνθήκης για τη λειτουργία της

Ευρωπαϊκής Ένωσης». (154.Άρθρο 9 ∆, παρ. 5 ΣυνθΕΕ).

Η λύση αυτή θεωρήθηκε ότι µειώνει την επίδραση των πληθυσµιακά

ισχυρών κρατών µελών, στο βαθµό που δεν θα αντιπροσωπεύονται όλα

στην Επιτροπή, µε αποτέλεσµα να τίθεται ζήτηµα πολιτικής στήριξης και

νοµιµοποίησης του οργάνου. (155. S. Van Raepenbusch, op. cit. 611).

Πρόκειται για επιχείρηµα που αγνοεί την πραγµατική πηγή

νοµιµοποίησης της Επιτροπής που είναι η συλλογική και ανεξάρτητη

προστασία του κοινού συµφέροντος της Ένωσης. Σε κάθε περίπτωση, η

οικοδόµηση µιας υπερεθνικής δηµοκρατίας δεν µπορεί να συνδέεται εξ

ολοκλήρου µε την αντιπροσώπευση στα όργανα της Ένωσης του

συνόλου των κρατών µελών, είτε µεγάλων είτε µικρών κρατών µελών.

Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερης πολιτικής σηµασίας είναι η διάταξη

σύµφωνα µε την οποία «λαµβάνοντας υπόψη τις εκλογές για το

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και αφού προβεί στις κατάλληλες

διαβουλεύσεις, το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, αποφασίζοντας µε ειδική

πλειοψηφία, προτείνει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έναν υποψήφιο για

το αξίωµα του προέδρου της Επιτροπής. Ο υποψήφιος αυτός εκλέγεται

από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο µε την πλειοψηφία των µελών που το

απαρτίζουν. Εάν ο υποψήφιος δεν συγκεντρώνει την πλειοψηφία, το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο, αποφασίζοντας µε ειδική πλειοψηφία, προτείνει

εντός µηνός νέον υποψήφιο ο οποίος εκλέγεται από το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, µε την ίδια διαδικασία». (156. Άρθρο 9 ∆, παρ. 7, εδάφιο 1

ΣυνθΕΕ). Η εκλογή του προέδρου της Επιτροπής, σε αντικατάσταση της

διαδικασίας εγκρίσεως του, και µάλιστα σε εναρµόνιση µε τα

αποτελέσµατα των εκλογών, αυξάνει τη δηµοκρατική νοµιµοποίηση του,

στο βαθµό που συγκεντρώνει την αποδοχή τόσο των κρατών µελών, όσο

48

και των λαών της Ευρώπης. Βέβαια, η εξέλιξη αυτή επιδρά στο θεσµική

ισορροπία. (157. S. Van Raepenbusch, op. cit. 612). Ωστόσο, πρόκειται

για αναπότρεπτη εξέλιξη, τουλάχιστον στο βαθµό που επιδιώκεται ο

εκδηµοκρατισµός της Ένωσης σε βάρος του αρχικού θεσµικού

συστήµατος. Υπό το πρίσµα αυτό, η διάταξη σύµφωνα µε την οποία «το

Συµβούλιο, σε κοινή συµφωνία µε τον εκλεγέντα πρόεδρο, καταρτίζει

τον κατάλογο των άλλων προσώπων που προτείνει να διοριστούν µέλη

της Επιτροπής», τα οποία εν συνεχεία, µαζί µε τον πρόεδρο και τον

ύπατο εκπρόσωπο «υπόκεινται, ως σώµα, σε ψήφο έγκρισης του

Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου», κινείται προς µια αντίστοιχη κατεύθυνση.

(158. Άρθρο 9 ∆, παρ. 7, εδάφια 2 και 3 ΣυνθΕΕ). Καταληκτικά, αφού η

Επιτροπή διοριστεί από το Ευρωπαϊκό Σύµβούλιο, «ως σώµα, ευθύνεται

έναντι του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου». (159. Άρθρο 9 ∆, παρ. 8 ΣυνθΕΕ,

το οποίο αναφέρεται στην υποχρέωση κατόπιν µοµφής συλλογική

παραίτηση της Επιτροπής).

Τέλος, οι εξουσίες του προέδρου της Επιτροπής ενισχύονται. Με τη

ΣυνθΛ ο πρόεδρος της Επιτροπής µπορεί να ζητήσει από ένα µέλος της

Επιτροπής να υποβάλει παραίτηση, χωρίς να απαιτείται η έγκριση του

σώµατος. (160. Άρθρο 9 ∆, παρ. 6 ΣυνθΕΕ. Για την προηγούµενη ρύθµιση,

γνωστότερη ως Lex Prodi, βλ., το άρθρο 217 παρ. 4, έτσι όπως είχε

διαµορφωθεί µε τη Συνθήκη της Νίκαιας). Η ίδια εξουσία απονέµεται και

ως προς τον ύπατο εκπρόσωπο, η παραίτηση του οποίου όµως υπόκειται

στην συµφωνία του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου, γεγονός που συνεπάγεται

την προηγούµενη διαβούλευση µεταξύ του προέδρου της Επιτροπής και

του Ευρωπαϊκού Συµβουλίου. Η αναβάθµιση του προέδρου της

Επιτροπής πιστοποιείται επίσης και από την εξουσία που διαθέτει ως

προς τον διορισµό των αντιπροέδρων, χωρίς να προηγείται η έγκριση του

σώµατος, όπως απαιτούσε η Συνθήκη της Νίκαιας.

5.5. Ο ύπατος εκπρόσωπος για θέµατα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας

Ο ύπατος εκπρόσωπος διατηρεί τις αρµοδιότητες και εξουσίες του

Υπουργού των Εξωτερικών της Ένωσης, θεσµού που δηµιούργησε το

Ευρωπαϊκό Σύνταγµα για να προσδώσει συνοχή και αποτελεσµατικότητα

στην εξωτερική δράση της Ένωσης. Η συνοχή επιτυγχάνεται µε τη διπλή

ιδιότητα που απονέµεται στον ύπατο εκπρόσωπο, ο οποίος αφενός

προεδρεύει του Συµβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων, αφετέρου κατέχει

µία εκ των θέσεων αντιπροέδρου της Επιτροπής, επιφορτισµένου µε την

άσκηση των καθηκόντων της στον τοµέα των εξωτερικών σχέσεων. (161.

49

Άρθρο 9 Ε, παρ. 3 και 4 ΣυνθΕΕ).

Με τη διπλή αυτή ιδιότητα, ο «ύπατος εκπρόσωπος ασκεί την κοινή

εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας της Ένωσης. Συµβάλλει

µε τις προτάσεις του στον σχεδιασµό της πολιτικής αυτής, την οποία και

εκτελεί ως εντολοδόχος του Συµβουλίου. Ενεργεί κατά τον ίδιο τρόπο για

την κοινή πολιτική ασφάλειας και άµυνας». (162. Άρθρο 9 Ε, παρ. 2

ΣυνθΕΕ). Η ίδρυση µιας Υπηρεσίας Εξωτερικής ∆ράσης αναµένεται να

συµβάλλει στην αποτελεσµατική εκτέλεση των καθηκόντων του ύπατουη

εκπροσώπου. (163. Βλ τις υπ’ αριθ. 13 και 14 δηλώσεις σχετικά µε την

κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας).

Ο ύπατος εκπρόσωπος διορίζεται και παύεται από το Ευρωπαϊκό

Συµβούλιο, προς το οποίο είναι υπόλογος. (164. Άρθρο 9 Ε, παρ. 1

ΣυνθΕΕ). Σε περίπτωση µοµφής εκ µέρους του Ευρωπαϊκού

Κοινοβουλίου, όπως ήδη ελέχθη, οφείλει να παραιτηθεί, αλλά µόνο για

τα καθήκοντα που ασκεί εντός της Επιτροπής. (165. Άρθρο 9 ∆, παρ. 8).

Η πολυδιάστατη θεσµική φύση του ύπατου εκπροσώπου, η οποία

εκδηλώνεται µε τις σχέσεις που οφείλει να αναπτύσσει µε το Ευρωπαϊκό

Συµβούλιο, µε την πρόεδρο του, µε το Συµβούλιο Εξωτερικών

Υποθέσεων, µε τον πρόεδρο της Επιτροπής και την Επιτροπή, λόγω της

αρχής της συλλογικής δράσης που τη διέπει, αλλά και µε το Ευρωπαϊκό

Κοινοβούλιο, ως εποπτεύον πολιτικά την Επιτροπή όργανο, συνεπάγεται

την κατοχή πολλών ικανοτήτων από το φυσικό πρόσωπο που θα

ενσαρκώσει το θεσµό. (166. Βλ υπό το πρίσµα αυτό την υπ’ αριθµό 12

δήλωση που προβλέπει ότι για το διορισµό του πρώτου ύπατου

εκπροσώπου θα «αναληφθούν οι δέουσες επαφές» µεταξύ του Ευρωπαϊκού

Συµβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου).

5.6. Το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

«Το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαµβάνει το ∆ικαστήριο,

το Γενικό ∆ικαστήριο και ειδικευµένα δικαστήρια. Το ∆ικαστήριο της

Ευρωπαϊκής Ένωσης εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου κατά την

ερµηνεία και την εφαρµογή των Συνθηκών». (167. Άρθρο 9 ΣΤ, παρ. 1,

εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ). Η αλλαγή ονόµατος για το Πρωτοδικείο, το οποίο

µετονοµάζεται σε Γενικό ∆ικαστήριο, αναδεικνύει καλύτερα το ρόλο

του, ιδιαιτέρως σηµαντικού στην απονοµή της δικαιοσύνης στο πλαίσιο

της Ένωσης.

Η ΣυνθΛ τροποποίησε τη διαδικασία διορισµού των δικαστών και των

γενικών εισαγγελέων. ∆ιορίζονται µε κοινή συµφωνία από τις

50

κυβερνήσεις των κρατών µελών για έξη έτη, όµως κατόπιν ελέγχου της

προσωπικότητας των προτεινόµενων, οι οποίοι πρέπει να παρέχουν

πλήρη εχέγγυα ανεξαρτησίας και να πιστοποιούν τις αναγκαίες

ικανότητες. (168. Άρθρο 9 ΣΤ, παρ. 2, εδάφιο 3 ΣυνθΕΕ).

Σύµφωνα µε τη Συνθήκη «συνιστάται επιτροπή που γνωµοδοτεί σχετικά

µε την επάρκεια των υποψηφίων για την άσκηση των καθηκόντων του

δικαστή και του γενικού εισαγγελέα του ∆ικαστηρίου και του Γενικού

∆ικαστηρίου πριν από τη διενέργεια των διορισµών από τις κυβερνήσεις

των κρατών µελών». «Η επιτροπή αποτελείται από επτά προσωπικότητες

που επιλέγονται µεταξύ των πρώην µελών του ∆ικαστηρίου και του

Γενικού ∆ικαστηρίου, των µελών των εθνικών ανώτατων δικαστηρίων

και νοµοµαθών αναγνωρισµένου κύρους». (169. Άρθρο 224 α, παρ. 1 και

2 ΣυνθΛΕΕ).

Ως προς τα ειδικευµένα δικαστήρια προβλέπεται από τη ΣυνΛ ότι «το

Ευρωπαϊκό Συµβούλιο και το Συµβούλιο, αποφασίζοντας σύµφωνα µε τη

συνήθη νοµοθετική διαδικασία, µπορούν να προβαίνουν στη σύσταση

ειδικευµένων δικαστηρίων υπαγόµενων στο Γενικό ∆ικαστήριο,

αρµόδιων να εκδικάζουν σε πρώτο βαθµό ορισµένες κατηγορίες

προσφυγών οι οποίες ασκούνται σε συγκεκριµένους τοµείς». (170. Άρθρο

225 Α, εδάφιο α ΣυνθΛΕΕ). Με τη διάταξη αυτή, το Γενικό ∆ικαστήριο

µεταβάλλεται σε δικαστήριο δευτέρου βαθµού, οδηγώντας έτσι την

οργάνωση απονοµής της δικαιοσύνης στην Ένωση σε πρότυπα

αντίστοιχα εκείνων των κρατών µελών, αφήνοντας στο ∆ικαστήριο τον

τρίτο βαθµό ή ακριβέστερα τον αναιρετικό έλεγχο για νοµικά θέµατα.

Ως προς τον αριθµό των µελών του ∆ικαστηρίου, προβλέπεται ότι «το

∆ικαστήριο απαρτίζεται από ένα δικαστή ανά κράτος µέλος.

Επικουρείται από γενικούς εισαγγελείς». (171. Άρθρο 9 ΣΤ, παρ. 2,

εδάφιο 1 ΣυνθΕΕ. Το δεύτερο εδάφιο προβλέπει ότι το Γενικό ∆ικαστήριο

απαρτίζεται από έναν τουλάχιστον δικαστή ανά κράτος µέλος). Με σχετική

δήλωση, υπ’ αριθµό 38, προβλέπεται ότι σε περίπτωση που αυξηθεί ο

αριθµός των γενικών εισαγγελέων από οκτώ σε έντεκα, ένας έκτος

µόνιµος εισαγγελέας θα προέρχεται από την Πολωνία, µε τους

υπόλοιπους πέντε προερχόµενους από τη Γερµανία, τη Γαλλία, την

Ιταλία, την Ισπανία και το Ηνωµένο Βασίλειο. Οι υπόλοιποι πέντε θα

εναλλάσσονται εκ περιτροπής).

Τέλος, οι αρµοδιότητες του ∆ικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

διευρύνονται ως απόρροια της κατάργησης των πυλώνων, υπό την έννοια

ότι το κοινό καθεστώς της Ένωσης περιλαµβάνει εφεξής πρόσθετους

τοµείς δράσης. Ωστόσο, προβλέπονται δύο εξαιρέσεις, αντίστοιχες των

πρώην δύο διακυβερνητικών πυλώνων.

51

Η πρώτη αφορά τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις και την

αστυνοµική συνεργασία, σχετικά µε το χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και

δικαιοσύνης. Κατά την άσκηση των αρµοδιοτήτων του στις περιπτώσεις

αυτές, το ∆ικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν είναι αρµόδιο να

ελέγχει το κύρος ή την αναλογικότητα επιχειρησιακών δράσεων της

αστυνοµίας ή άλλων υπηρεσιών επιβολής του νόµου ενός κράτους

µέλους, ούτε να αποφαίνεται για την άσκηση των ευθυνών που φέρουν

τα κράτη µέλη για την τήρηση της δηµόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της

εσωτερικής ασφάλειας. (172. Άρθρο 240 β ΣυνθΛΕΕ).

Η δεύτερη εξαίρεση αφορά τον έλεγχο της κοινής εξωτερικής πολιτικής

και της πολιτικής ασφάλειας. Σύµφωνα µε τη Συνθήκη, «το ∆ικαστήριο

της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν έχει αρµοδιότητα όσον αφορά τις διατάξεις

σχετικά µε την κοινή εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας,

ούτε όσον αφορά τις πράξεις που θεσπίζονται βάσει αυτών. Το

∆ικαστήριο, πάντως, είναι αρµόδιο να ελέγχει την τήρηση του άρθρου 25

της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και να αποφαίνεται επί των

προσφυγών που ασκούνται σύµφωνα µε τις προϋποθέσεις του άρθρου

230, τέταρτο εδάφιο της παρούσας Συνθήκης και αφορούν τον έλεγχο της

νοµιµότητας των αποφάσεων που προβλέπουν περιοριστικά µέτρα κατά

φυσικών ή νοµικών προσώπων, τις οποίες θεσπίζει το Συµβούλιο βάσει

του τίτλου V, κεφάλαιο 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση».

(173. Άρθρο 240 α ΣυνθΛΕΕ.