ISSN 0188-7998 - portales.te.gob.mxportales.te.gob.mx/publicaciones/sites/default/files//archivos... · Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

ISSN 0188-7998

Vol. 1, núm. 19Enero-junio, 2017

JusticiaElectoral

Revista del Tribunal Electoraldel Poder Judicial de la Federación

342.702J888e2017N.19

Justicia Electoral : revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. -- Vol. 1, núm. 19 (enero-junio), 2017 - . -- México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2017.

v.ISSN 0188-7998

1. Derecho electoral -- México. 2. Elecciones -- México. 3. Pueblos indígenas. -- 4. Derechos político electorales -- México. 5. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México) -- Sentencias. 6. Medios de impugnación -- Derecho electoral. 7. Publicaciones periódicas. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México). II. Título.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vol. 1, núm. 19,

enero-junio, 2017.

Coordinación: Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Dr. Carlos Soriano Cienfuegos, director de la revista,[email protected],

teléfono: 57 22 40 00 exts. 4057 y 4169.

Edición y distribución: Dirección General de Documentación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,

teléfono: 54 84 54 10 exts. 5615 y 2748.

Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, revista semestral, enero-junio de 2017. Editor responsable: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Número de Certificado de Reserva otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor: 04-2010-052713451900-102. Número de Certificado de Licitud de Título y Contenido: 15006. Domicilio de la publicación: Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México. Imprenta: Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa), calzada San Lorenzo 244, Paraje San Juan, CP 09830, Ciudad de México. Distribuidor: Dirección General de Documentación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, Ciudad de México.

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Impreso en México.

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017


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Actualidad Iberoamericana.Índice Internacional de Revistas

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de la Universidad Nacional Autónoma de Méxicohttp://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cont.htm?r=juselec


Contenido

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-14

Hacia una política pública integral de designación de consejeros electorales en México Towards a Comprehensive Public Policy for the Appointment of Electoral Counselors in MexicoJorge Reséndiz Oloarte, México . . . . . . . . . . . . . . 15-57

El debate electoral como insumo necesario para la construcción de un modelo de comunicación política deliberativaElectoral Debate as a Necessary Element for the Creation of a Model of Deliberative Political CommunicationTania Celina Vásquez Muñoz, México . . . . . . . . . . 59-86

Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile. Diferencias generacionalesDeterminants of the 2013 Voter Turnout in Chile. Generational DifferencesJulián Atilano Morales, México . . . . . . . . . . . . . . 87-119

Los efectos de la consulta previa a las comunidades indígenas frente a la función del legisladorThe Effects of the Prior Consultation with Indigenous Communities on the Role of the LegislatorJuan Solís Castro, México . . . . . . . . . . . . . . . . . 121-150

Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjeroVoter Registration of Mexicans Residing AbroadYurisha Andrade Morales, México . . . . . . . . . . . 151-178

El cumplimiento de las sentencias en materia electoralThe Enforcement of Electoral RulingsManuel González Oropeza, México . . . . . . . . . . 179-231

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Contenido


De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad (o breve crónica de una metamorfosis: de lo local a lo glocal)From Bullets and Votes to a Solidary (Judicial)Federalism (or Brief Chronicle of a Metamorphosis: From the Local to the Glocal)María Amparo HernándezChong Cuy, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233-267

ReseñasMaría Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, coords. 2016. Democracia y paridad en México. México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez/ Universidad de Guanajuato/Grañén PorrúaEduardo Torres Alonso, México . . . . . . . . . . . . . 271-278

Félix Ortega Gutiérrez. 2011. La política mediatizada. Madrid: Alianza EditorialRafael Caballero Álvarez, México . . . . . . . . . . . 279-283

Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala. 2016. Utilización de recursos públicos con fines electorales y su control constitucional. México: Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional/PorrúaMarco Antonio Pérez De los Reyes, MéxicoEnrique Inti García Sánchez, México . . . . . . . . . 285-292

Justicia Electoral, núm. 19, ISSN 0188-7998, vol. 1, enero-junio 2017. Pp. 11-14

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Presentación

l presente número de Justicia Electoral continúa con la labor de difu-sión de la investigación jurídica realizada desde 1992. Con la publi-cación semestral de la revista, el Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación (tepjf) expresa su pleno compromiso con la democracia, más allá de la impartición de justicia.

La revista Justicia Electoral se inscribe en las estrategias que ha imple-mentado esta institución para fortalecer la cultura político-democrática y el debate académico serio. Esto es especialmente importante debido al pro-ceso electoral federal 2017-2018 que se acerca, el cual tendrá nada menos que 30 elecciones locales concurrentes. Tal carga de actividad comicial no tiene precedente en México y, sin duda, representa un reto importante pa-ra las autoridades electorales de todo el país, tanto para las administrati-vas como para las jurisdiccionales, de lo cual se desprende la necesidad de consolidar y difundir el conocimiento académico, las propuestas para resolver los problemas enfrentados y las buenas prácticas en la materia para prepararse ante dicho desafío.

Asimismo, como expresión del compromiso institucional con la máxi-ma transparencia y apertura, los contenidos de Justicia Electoral están dis-ponibles en internet en formato gratuito, permitiendo así el pleno acceso de actores políticos, funcionarios y autoridades electorales, académicos y ciudadanos interesados a las investigaciones publicadas.

El número 19 de la revista inicia con un artículo de Jorge Reséndiz Oloar-te, quien analiza la evolución de los procesos de designación de las per-sonas que integran los organismos electorales administrativos, haciendo énfasis en el modelo instaurado a partir de la reforma electoral de 2014, con el cual se estableció una nueva relación institucional entre las autori-dades locales y la entonces reciente autoridad nacional. El autor expone

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propuestas que podrían contribuir al fortalecimiento de los procedimientos de integración de estas autoridades y, a su vez, abonar a un cumplimiento más eficaz de los principios rectores de la función electoral.

A continuación, Tania Celina Vásquez Muñoz explora el tema de la co-municación deliberativa entre candidatos en México. Asegura que la rigi-dez del formato actual de los debates electorales limita la libre discusión y confrontación de las ideas y propuestas de los candidatos y partidos. La autora argumenta que es necesario flexibilizar dicho formato para permitir la participación de la ciudadanía, la academia y la sociedad civil, a efec-tos de transformar así los debates en “un espacio para la transparencia, el flujo desinhibido de la información y la deliberación”. Con esto, no solo se fortalecería el derecho a la libertad de expresión, sino que también se fa-cilitarían la comparación y evaluación de las propuestas políticas, lo que traería como consecuencia fomentar un voto más informado y razonado.

El siguiente artículo es una aportación desde la perspectiva comparada, en el que Julián Atilano Morales aborda el tema de la participación electoral en Chile a la luz de los relevos generacionales. El autor opina que el decli-ve en la participación electoral que se observa en ese país desde la elec-ción de 1989, que dio fin a la dictadura militar, puede explicarse a partir de diferencias generacionales en la población, tales como edad, ideolo-gía, escolaridad, protesta y percepción de la economía, y sugiere que par-ticularmente los jóvenes con niveles socioeconómicos y educativos bajos, con inclinaciones ideológicas de izquierda y poca identificación partidaria ─a quienes se refiere colectivamente como la generación más alejada del proceso de transición a la democracia─, tienen una mayor probabilidad de abstenerse de votar. Así, este interesante ensayo estadístico identifica al-gunos de los factores que pueden ayudar a explicar la despolitización de la ciudadanía y el desencanto democrático, incluso en contextos diferentes.

El trabajo siguiente es de Juan Solís Castro, quien estudia los efectos del derecho a la consulta previa de los pueblos y las comunidades indí-genas en la creación de leyes; un tema, sin duda, de gran vigencia en las

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Presentación


democracias deliberativas y en sociedades multiculturales. Solís propone que este derecho tenga una función orientadora para el legislador, en el sentido de que debe considerar los resultados de estos ejercicios de de-mocracia semidirecta que hacen visibles las percepciones, ideas y pro-puestas de los consultados en la elaboración de leyes.

Por su parte, Yurisha Andrade Morales escribe un artículo acerca de la credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero. La auto-ra pretende dar respuesta a una serie de interrogantes sociodemográficas a partir del informe final de 1998 de los ciudadanos mexicanos residentes en otros países que estaban en condiciones de ejercer el voto, el cual mo-tivó que se propusiera la emisión de la credencial para votar con fotografía en el extranjero para permitir su participación en la elección presidencial del año 2000. El trabajo también analiza el tema a partir de la reforma electo-ral de 2014, la cual buscó generar condiciones adecuadas para garantizar que los ciudadanos mexicanos que radican en el exterior del país tengan acceso a un sistema de credencialización.

En su artículo, Manuel González Oropeza señala la importancia del cum-plimiento de las sentencias en materia electoral para fortalecer el régimen democrático. Considerando que el tepjf es la máxima autoridad jurisdic-cional en la materia, es claro que ninguna otra debería cuestionar la lega-lidad de un fallo emitido por este, pero sucede. En ese orden de ideas, el trabajo pretende encontrar las razones de la inejecutabilidad o la ejecución defectuosa de tales resoluciones, además de analizar el impacto que esto tiene en el debido funcionamiento de la democracia mexicana.

El último artículo es de María Amparo Hernández Chong Cuy, quien explora, desde su experiencia como magistrada de la Sala Regional Toluca del tepjf, los alcances y el sentido que debe tener el federalismo judicial en el ámbito electoral. En su opinión, la tendencia a nacionalizar o federalizar la jurisdicción electoral tiene la ventaja de que los tribunales federales mantie-nen cierta distancia respecto de las inercias de los conflictos locales, pero esa circunstancia es también una debilidad. Por eso, aboga por fortalecer

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el deber de solidaridad entre los tribunales federales y locales, y así impartir una mejor justicia y construir mayor legitimidad judicial.

Como es habitual en cada número, se incluyen reseñas de literatura es-pecializada. Eduardo Torres Alonso reseñó la obra Democracia y paridad en México, coordinada por María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso; Rafael Caballero Álvarez, a su vez, La política mediati-zada, de Félix Ortega Gutiérrez, y Marco Antonio Pérez De los Reyes y En-rique Inti García Sánchez reseñaron el libro Utilización de recursos públicos con fines electorales y su control constitucional, de Manuel González Oro-peza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel Arreola Zavala.

Con este número de Justicia Electoral, el tepjf se declara presto para afrontar un reto mayúsculo entre 2017 y 2018, y refrenda su compromiso con la ciudadanía, no solo mediante su labor jurisdiccional, sino, también, por medio de la generación y difusión de conocimiento especializado con el fin de aportar al reforzamiento de la democracia mexicana desde la academia.

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Hacia una política pública integral de designación

de consejeros electorales en México

Towards a Comprehensive Public Policy

for the Appointment of Electoral Counselors in Mexico

Jorge Reséndiz Oloarte (México)*

Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.

ResumenEl objetivo de este trabajo es presentar un análisis de la evolución del procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales en el país, hasta llegar al modelo actual en el que, a partir de la reforma política de 2014, se implementaron elementos objetivos de evaluación orientados a blindar y fortalecer a las autoridades electorales.

Considerando que dicho procedimiento puede ser observado como asunto público, se estima oportuno y necesario llevar a cabo su proceso de evaluación para determinar si, en su caso, es necesario hacer adecua-ciones o replanteamientos para garantizar su eficiencia. De igual forma, el proceso de evaluación que se propone representa, a la vez, un espacio propicio para presentar propuestas que puedan contribuir al debate que se realiza, orientado al fortalecimiento y blindaje de las autoridades electora-les y, por ende, a la consolidación de la democracia de México.

* Maestro en Políticas Públicas Comparadas. Coordinador de Asesores en el Instituto Electoral del Distrito Federal. [email protected].


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palabras clave: reforma política, políticas públicas, consejeros elec-torales, evaluación.

AbstRActThe purpose of this article is to present an analysis of the evolution of the process appointment of the Mexican electoral administrative authorities, up to the current model in which, since the 2014 political reform, objective evaluation criteria were implemented in order to legitimize and strengthen these electoral authorities.

Considering the fact that this procedure can be considered as a public issue, it is appropriate and necessary to carry out an assessment process to determine whether or not it is necessary to carry out adjustments or re-designs to ensure its efficiency. Furthermore, the proposed evaluation pro-cess represents an oportunity to formulate proposals that could contribute to strengthening and legitimizing the electoral authorities and, therefore, the consolidation of the Mexican democracy.

Keywords: political reform, public policies, electoral counselors, eval-uation.


Hacia una política pública integral...

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Introduccióna reforma política de 2014 fue relevante, porque conllevó el redi-seño del sistema político electoral mexicano y el replanteamiento de las relaciones de coordinación y colaboración entre las autori-

dades administrativas electorales. Se creó el Instituto Nacional Electoral (ine) al que se dotó de mayores atribuciones de las que tenía el otrora Ins-tituto Federal Electoral (ife), y se estableció que varias de las actividades inherentes a la organización y al desarrollo de los procesos electorales de las entidades federativas se llevaran a cabo por los institutos estatales elec-torales en coordinación con el ine.

Otra modificación significativa de la reforma política de 2014 fue, sin duda, la adecuación de los procesos de designación de los integrantes de los distintos órganos administrativos electorales en el país. Es de des-tacar, a reserva de que se analizará a detalle en lo subsecuente, la racio-nalidad que sustentó este apartado de la reforma: contar con autoridades imparciales y profesionales que se encontraran blindadas contra la inje-rencia indebida de actores políticos u otros grupos de interés para que, de esta forma, se garantizara que los gobernantes o representantes electos por medio de los procesos electorales que organizaran dichos órganos fueran única y exclusivamente una clara manifestación de la voluntad ciu-dadana expresada en las urnas de manera libre y auténtica. Se observa, en este sentido, que se diseñaron dos procesos de designación de consejeros electorales, distinguiendo entre quienes fueran escogidos para el ine y los propuestos para los institutos electorales de las entida-des federativas.

La integración y el adecuado funcionamiento de las autoridades electo-rales constituyen un tema toral del desarrollo democrático del país, ya que han sido factores decisivos en la renovación pacífica de los cargos de elec- ción popular, y ello ha contribuido a la legitimidad de quienes resultan electos, no solo porque se agotó un proceso legal, sino también debido a que su acceso al cargo es reflejo de una decisión ciudadana expresada en


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plena libertad. Así, es inconcuso que las autoridades electorales devienen un factor de estabilidad política y de gobernabilidad democrática.

No es extraño, en este sentido, que durante la segunda mitad del si-glo xx, particularmente con la entrada en vigor de importantes reformas políticas (1977, 1990 y 1996), las fuerzas políticas minoritarias hayan re-clamado y ganado más espacios, no solo de representación popular, sino en el interior de los órganos a cuyo cargo se encontraba el ejercicio de la autoridad electoral en el país. Tampoco resulta raro que haber dotado de au-tonomía al órgano encargado de la autoridad administrativa electoral federal en el país ─y que en congruencia con ello se haya detonado la creación de autoridades electorales en las entidades federativas y que los integrantes de su órgano superior de dirección hayan sido designados ya no por deci-sión directa del gobierno en turno, sino por la representación popular─ sea una de las principales razones por las que el ife ganó y conservó la confianza ciudadana en los procesos, circunstancia que fue robustecida, además, con el Servicio Profesional Electoral, cuya capacidad y profesionalismo fueron determinantes para la confianza ciudadana y el éxito de los pro-cesos que llevó a cabo. Al respecto, es emblemático que en la pri-mera elección presidencial organizada por el ife desde que alcanzó autonomía constitucional plena en 1996 ─aunque la segunda desde su creación en 1990─ se diera, por primera vez en la historia nacional, la alternancia en el Poder Ejecutivo federal, o que, con motivo del ejercicio de sus atribuciones de investigación y de sanción, se impusieran sanciones ejemplares a partidos políticos por las irregularidades que les fueron detectadas en el manejo de sus recursos.

No obstante los importantes méritos que trajo consigo la reforma polí-tica de 1996 respecto de la autonomía de la autoridad administrativa elec-toral y de la incorporación al Poder Judicial de la Federación del Tribunal Electoral ─dotándolo así de mayores atribuciones y blindándolo contra la posible injerencia de actores políticos u otros grupos de interés─, con el transcurso del tiempo, se han observado diversas eventualidades e in-



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tentos de descalificación del trabajo de las autoridades electorales, al ha-cer señalamientos de falta de imparcialidad o de profesionalismo de sus integrantes en el desempeño del cargo. En efecto, entre 2003 y 2014 se observaron diversas transformaciones de la autoridad administrativa electo-ral federal, que tuvieron como consecuencia cuestionamientos a los conse-jeros electorales respecto de su imparcialidad, profesionalismo o idoneidad para el cargo y vacantes en el órgano superior de dirección por tiempos prolongados en clara contravención de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos (cpeum), entre otras.

Similar situación se presentó en las entidades federativas, ya que quie-nes integraban los órganos electorales frecuentemente eran objeto de cuestionamientos o señalamientos de ser proclives al partido gobernante en turno y, por ende, no idóneos para el cargo, circunstancia que fue una de las razones de que se propusiera, como uno de los apartados de la re-forma política de 2014, el rediseño de los procedimientos de designación e integración de las autoridades electorales, dando lugar al esquema ac-tual, en el que existe una autoridad nacional, autoridades locales y un nuevo entramado normativo e institucional que establece pautas de coordinación y colaboración en rubros específicos de la organización y el desarrollo de los procesos electorales.

Ahora bien, reconociendo la importancia de las autoridades electorales en la estabilidad política de México, y en los avances así como en el desarrollo democrático que se han alcanzado en los últimos años, entre otros importantes logros, es inconcuso que, como país, aún no se puede afirmar que se está ante un modelo concluido o definitivo. En primera instancia, el derecho y las instituciones son dinámicos y se encuentran atentos, incluso, a situaciones de coyuntura, de manera que se ajusten o adecuen a las circunstancias imperantes en el momento concreto. Proceder en sentido contrario generaría que las leyes y las instituciones devinieran anacrónicas y, en consecuencia, dejaran de responder a las necesidades y expectativas de la sociedad. En segundo lugar, si se considera el proceso de integración de


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autoridades electorales como una política pública, en cuanto a que se dio cumplimiento a un proceso previsto en la norma, con el cual se atendió o pretendió atender una necesidad pública en un momento específico, y así fue percibido por un amplio sector de la sociedad, es innegable que, con esta lógica, debe darse cumplimiento a la totalidad de etapas que com-prenden el ciclo de las políticas públicas a que se han referido de manera prolífica los doctrinarios de la materia, particularmente la etapa de evaluación.

En efecto, desde la entrada en vigor de la reforma política de 2014 se dio cumplimiento puntual a cada uno de sus procedimientos, como en el caso en estudio, a la integración de las autoridades electorales; sin embargo, a casi tres años de su entrada en vigor, este ciclo se encuentra inconcluso porque no ha sido materia de evaluación alguna en relación con la eficien-cia y eficacia del programa o la política, pero es momento idóneo para re-flexionar al respecto y establecer bases y propuestas conforme a algunos de los indicadores que podrían ser considerados en un proceso de eva-luación de la política pública o programa consistente en la integración de autoridades electorales en el país.

Circunstancia que se aprecia oportuna en estos momentos, atendiendo a diversos factores que han acaecido recientemente y que, desde la pers-pectiva de quien suscribe, generan condiciones para una posible evaluación del programa público. Tal es el caso, por ejemplo, de que el 30 de octu-bre de 2015 concluyó la renovación en la integración de las autoridades administrativas electorales en las entidades federativas y que desde la entrada en vigor de la reforma política, las nuevas autoridades han tenido a su cargo el proceso electoral constitucional y muchas de ellas celebraron, también, el proceso electoral local de manera concurrente. Aunado a ello, durante 2016 se llevaron a cabo 13 procesos para la renovación de poderes públicos locales, además de la elección de 60 diputados a la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. Otra situación que genera condi-ciones o bases para una posible evaluación de la política pública consis-tente en la integración de autoridades administrativas electorales es, por



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ejemplo, el inicio de procedimientos sancionatorios en contra de algunos de los consejeros electorales designados en el nuevo marco normativo e, inclu-so, los cuestionamientos partidistas acerca de la calidad de su desempeño.

Atento a lo expuesto hasta este momento, el objeto de este trabajo es analizar la evolución de los procesos de designación de las autoridades administrativas electorales y, con el estudio del tema como una política pública, llevar a cabo un ejercicio de prospectiva para su posible evaluación, y cómo esta debiera contribuir a la consolidación de las autoridades electora-les en su objetivo no solo de garantizar la celebración de elecciones libres, pacíficas y auténticas, sino como factores de legitimidad de los funcionarios electos y, de manera aún más relevante, como pilares de la gobernabilidad democrática y de la estabilidad política en el país. Es decir, determinar si el procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales resultó idóneo para los fines que sustentaron la reforma político-electoral y, más todavía, para continuar avanzando en el proceso de desarrollo democrático de las entidades federativas y del país en su conjunto.

Por ello, en los apartados siguientes se propone, en primera instan-cia, exponer brevemente la evolución histórica de los procesos de desig-nación de autoridades administrativas electorales, así como destacar su relevancia en el desarrollo democrático del país hasta la actualidad. Después, se llevará a cabo el estudio acerca de si el procedimiento de integración de autoridades administrativas electorales vigente puede considerarse un problema público objeto o materia de políticas o programas públicos. Posteriormente, en términos de su eficiencia o eficacia, se reflexionará en-torno a si debiera homologarse dicho procedimiento, con independencia del orden federal o local de la autoridad de que se trate, con base en el cumplimiento de los fines perseguidos por la reforma; así como algunos otros elementos que son materia de análisis por la incidencia que podrían estar ejerciendo en el adecuado funcionamiento de las autoridades. Final-mente, las reflexiones formuladas en estos apartados permitirán plantear diversas consideraciones que, en algún momento, podrían contribuir al


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debate del tema y constituir insumos para ser considerados por los legis-ladores ante una posible reforma legal en este rubro.

Evolución del proceso de integración de las autoridades administrativas electorales

La historia de la evolución político-electoral del país, incluyendo los proce-sos de integración de las autoridades electorales, es reciente. Hasta antes de la reforma política de 1990, México se caracterizó por contar con un sis-tema político de carácter hegemónico o mayoritario, en el que si bien exis-tían otras fuerzas políticas, estas no contaban con representación suficiente y, menos aún, se encontraban en condiciones de representar contrapesos reales al aparato gubernamental, una muestra de ello es el sistema electo-ral. En términos de lo expuesto por Becerra, Salazar y Woldenberg (2000, 16), la evolución del sistema político electoral

fue provocada y estimulada por una situación extremadamente conflictiva

en casi todos los órdenes de la vida social y por un divorcio profundo entre

la lucha política real y la política legal. El tema de fondo de la transición po-

lítica es el de una sociedad modernizada que ya no cabía (ni quería hacerlo)

en el formato político de partido hegemónico. México se hizo más comple-

jo, diverso, plural: un solo partido, una sola coalición, ya no podía represen-

tar ni conciliar todos los intereses, proyectos y pulsiones de un país que se

modernizaba aceleradamente.

En sentido semejante se expresa Irma Méndez (2006, 14), cuando señala que

la transición a la democracia en México estuvo centrada en una profunda

transformación de la competencia en las elecciones y el sistema de parti-

dos. Dos procesos condensan este tránsito: el paso de un sistema de par-

tido hegemónico ─en el que la competencia estaba generalmente limitada



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desde el poder─ al pluralismo de opciones partidistas, y el cambio de elec-

ciones manipuladas a una competencia abierta, transparente y justa por los

cargos públicos.

En congruencia con lo anterior, la legislación histórica que estuvo vi-gente en periodos específicos en el país da cuenta de la evolución del sistema político a la que se hizo referencia y de los espacios que fueron alcanzando los partidos minoritarios en un largo y complejo proceso de democratización.

A manera de ejemplo, la Ley Federal Electoral (lfe) del 5 de enero de 1973 preveía que la Comisión Federal Electoral era el organismo autóno-mo de carácter permanente, con personalidad jurídica propia, encargado de la coordinación, preparación, desarrollo y vigilancia del proceso elec-toral en toda la república, conforme a la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos y a lo establecido por la ley, sus reglamentos y las disposiciones que al efecto dictara. Se integraba por 1 comisionado del Poder Ejecutivo, que era el secretario de Gobernación; 2 del Poder Legis-lativo: 1 senador y 1 diputado, designados por sus respectivas Cámaras o por la Comisión Permanente, en su caso, y 1 de cada partido político nacional (lfe, artículo 43, 1973).

Situación semejante predominó en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (lfoppe) del 30 de diciembre de 1977, que preveía que el órgano depositario de la autoridad administrativa electoral ─que según ese ordenamiento se denominó Comisión Nacional Electoral─ contaría esencialmente con la misma integración, con la única diferencia de que se designaba a un notario público como su secretario. Lo anterior, a pesar de que con dicho ordenamiento se implementó el principio de re-presentación proporcional como mecanismo para que las fuerzas políticas minoritarias pudieran alcanzar mayor representación en el Congreso a par-tir de la votación obtenida (lfoppe, artículo 78, 1977). Resulta notorio, en este sentido, que no existían condiciones de equidad ni de imparcialidad


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en la integración de la autoridad electoral, de manera que el partido enton-ces hegemónico y el gobierno tenían su pleno control.

El Código Federal Electoral (cfe) del 12 de febrero de 1987 preveía que la autoridad electoral se depositaba en la Comisión Federal Electoral, que era el órgano superior de decisión y se integraba por 1 comisionado del Poder Ejecutivo federal, que sería el secretario de Gobernación, quien fun-giría como presidente; 2 comisionados del Poder Legislativo, 1 diputado y 1 senador, y los representantes que a cada partido político correspon-dieran de acuerdo a la votación obtenida en la elección federal inmediata anterior, sin que se pudiera exceder de 16 representantes (cfe, artículos 164-5, 1987). Es importante destacar que si bien ya existía un límite del número de representantes y que, para entonces, algunos partidos políticos ya habían alcanzado mayor representación en los órganos de representa-ción popular, la Comisión aún tenía una carga alta de integrantes pertene-cientes al partido dominante y al gobierno.

Los crecientes e incesantes reclamos de parte de la sociedad, de los actores políticos relacionados con la mayor democratización del país y de las instituciones electorales, dieron lugar a que, en 1990, entraran en vigor reformas constitucionales de gran calado, con las cuales se dio rango constitucional a la autoridad administrativa electoral, previendo, ade-más, que esta recaería en un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, integrado por consejeros y consejeros ma-gistrados designados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como por representantes de los partidos políticos. De esta manera, nació el Instituto Federal Electoral.

Dicha reforma constitucional se materializó y ejecutó en la legislación secundaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-les (Cofipe), cuyo decreto de expedición se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990. En dicho ordenamiento se estable-ció que el ife sería el depositario de la autoridad electoral y el responsable del ejercicio de la función estatal para organizar los comicios. Asimismo,



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se estableció que el órgano superior de dirección del Instituto se integra-ría por 1 consejero del Poder Ejecutivo, quien fungiría como presidente del Consejo General; 4 consejeros del Poder Legislativo, 2 por cada una de las Cámaras; 6 consejeros magistrados, y representantes de los partidos po-líticos (Cofipe, artículos 68 y 74, 1990).

No obstante, ya se había creado un organismo administrativo especí-fico en materia electoral, que aún se encontraba fuertemente vinculado al gobierno de la república. Dicha circunstancia habría de ser corregida con la separación de la autoridad electoral de cualquier órgano o funcionario de gobierno. Una de las primeras acciones de desvinculación de la autori-dad electoral, y del gobierno de la república, se dio con la reforma consti-tucional del 19 de abril de 1994, en virtud de la cual se modificó el párrafo octavo del artículo 41 de la norma fundamental para establecer que el or-ganismo depositario de la autoridad electoral se integraría por consejeros y consejeros ciudadanos designados por los Poderes Legislativo y Ejecu-tivo, además de representantes nombrados por los partidos políticos. Es importante hacer notar que ─a diferencia de la legislación de 1990, en la que se aludía a consejeros magistrados─ la reforma de 1994 introdujo el concepto de consejeros ciudadanos, destacando así la desvinculación de estos integrantes del órgano de dirección de la autoridad electoral de cualquier órgano o funcionario de gobierno.

Por otra parte, la reforma política de 1996 fue de gran trascenden-cia en el desarrollo y en la consolidación del sistema electoral, ya que fue producto del consenso de todas las fuerzas políticas. Mediante esta se reconfiguró el entramado normativo e institucional hasta entonces vigente ─tal vez su mayor mérito─ y se consolidó el proceso de ciudadani-zación de la autoridad electoral iniciado con la reforma de 1994, en cuanto a que se modificó la integración del órgano eliminando cualquier tipo de participación o intervención de funcionarios gubernamentales. En efecto, respecto de la integración del órgano superior de dirección del incipiente ife, la reforma política de 1996 determinó que se compon-


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dría por 1 consejero presidente y 8 consejeros electorales, electos por las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados, a propuesta de los grupos parlamentarios; representantes tanto de los partidos políticos como del Poder Legislativo, además del secretario ejecutivo (cpeum, artículo 41, fracción III, 1996).

En efecto, no fue sino hasta 1996 cuando se garantizó la plena ciuda-danización de la autoridad administrativa, factor decisivo y determinante para que el ife pronto fuera depositario de la confianza ciudadana, que se fortalecería e incrementaría por los importantes logros que obtuvo: la al-ternancia en el Poder Ejecutivo federal, las sanciones ejemplares y las tra-yectorias destacadas de sus consejeros, entre otros. En suma, la reforma política que tuvo lugar entre agosto y noviembre de 1996 fue determinan-te para el proceso de desarrollo de la democracia del país y para comba-tir a la desconfianza que había lacerado y permeado al sistema electoral históricamente.

No obstante, los logros que se habían alcanzado en el ife hasta 2003 fueron controvertidos y cuestionados por la designación de consejeros elec-torales que tuvo lugar en octubre de ese año. El Partido de la Revolución Democrática se retiró de las negociaciones y los nombramientos surgieron por mayoría, lo que generó que dicha fuerza política los controvirtiera, des- calificara la imparcialidad e idoneidad para el cargo de quienes fueron designados y cuestionara a la institución electoral.

Si bien el hecho de que los nombramientos se aprobaran por mayoría y no por el consenso de todas las fuerzas políticas representadas en el ór-gano legislativo trajo como consecuencia un detrimento a la legitimidad de los consejeros electorales, no debe pasarse por alto que, como seña-lan diversos especialistas en la materia, el problema de fondo fue que se colocó a la institución en una situación de vulnerabilidad ante los partidos políticos (Reséndiz 2014, 40).

Situación semejante se observó en los procesos de nombramiento de consejeros electorales que se llevaron a cabo con posterioridad, en



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2007, 2010, 2011, 2013 y 2014, en que los intereses partidistas, la falta de construcción de acuerdos y la laxitud del marco normativo e institucional fueron factores para que el órgano administrativo electoral funcionara, incluso, con una integración incompleta y se le llegara a hacer objeto de nego-ciación política, en contra de toda la racionalidad que dio sustento a la creación de la institución autónoma, independiente e imparcial con la que hoy se cuenta (Reséndiz 2014, 45-74).

Es de destacar que en varios de los casos referidos los consejeros elec-torales dejaron el cargo antes de que concluyera el periodo de la gestión para la que fueron originalmente designados.

No se debe perder de vista, asimismo, que hasta 2014 el proceso de designación de consejeros electorales del entonces Instituto Federal Elec-toral fue el mismo en un sentido estrictamente legal; es decir, el previsto expresamente en la ley, que era la votación de dos terceras partes de los miembros presentes, a propuesta de los grupos parlamentarios. Solo hu-bo un agregado en la reforma de 2008, que consistió en que las propues-tas que presentaran dichos grupos serían resultado de una amplia consulta a la sociedad (Cofipe, artículo 110, 2008). Sin embargo, este procedimien-to era ajustado en cada convocatoria por acuerdo de las fuerzas políticas: sus variaciones de un ejercicio a otro se plantearon discrecionalmente por los legisladores mediante la convocatoria respectiva, generando aún más motivos de disenso e inconformidad, circunstancias que, en todo caso, afectaban el adecuado funcionamiento del Instituto.

Todo ello se agravó, también, por los actos de negligencia de los diputados al no cumplir con el procedimiento y los plazos previstos en la Constitución y la ley, sometiendo al ife a una severa crisis de operatividad que generó, incluso, situaciones metalegales como una “presidencia rotativa” (ife 2013, 1-6), además de que ya existían resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenando la inmediata integración de la autoridad administrativa electo-ral (SUP-JDC-12639/2011, 70), para cuyo acatamiento se designaron a


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personalidades que, con independencia de su perfil o idoneidad para el car-go, no se encontraban participando en el proceso, de manera que dichos nombramientos se llevaron a cabo al margen de la ley y del procedimiento que se encontraba en curso en el caso concreto. Si bien dichas acciones resultaron útiles en cuanto a que permitieron el adecuado funcionamien-to del Instituto, denotan el incumplimiento de la Cámara de Diputados de un procedimiento preexistente; es decir, se trató, en todo caso, de un procedimiento metalegal.

No es casual, en este sentido, que especialistas y estudiosos del tema se hayan pronunciado por que la ley contemple, en la medida de lo posible, la mayor parte de supuestos o escenarios que pudieran suscitar-se, a fin de reducir significativamente el margen de discrecionalidad de los legisladores, sin llegar al extremo de hacer la ley a tal grado casuística que resulte inoperante. Tal es el caso, por ejemplo, de Carla Humphrey y de Juan Antonio Garza, quienes se han pronunciado por eliminar la discreciona-lidad con que actúa el órgano legislativo, así como por quitar la práctica consistente en que los partidos políticos designen a funcionarios que esperan sean acordes y proclives a sus intereses, ya que se trata de prác-ticas que generan falta de certeza y afectan la confianza de los ciudadanos en la institución (Reséndiz 2014, 101-28).

Las crisis recurrentes por la deficiente integración del Instituto Fede-ral Electoral y la actuación negligente de los legisladores; las propuestas emitidas por diversos académicos y ciudadanos en general acerca de la necesidad de reforma del procedimiento de designación de consejeros electorales solicitando, esencialmente, excluir a los partidos políticos de dicho procedimiento (Crespo 2011), así como la inconformidad de algunos actores políticos con los resultados del proceso electoral 2012, entre otros factores, fueron algunos de los aspectos en que se sustentó la propuesta de ciertos partidos políticos para impulsar una reforma política que estu-viera orientada, fundamentalmente, a la consecución de cuatro objetivos:



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1) Crear una autoridad electoral única en todo el país, sustituyendo a la existente (federal) y suprimiendo a las locales (entidades federativas).

2) Evitar la duplicidad de funciones y reducir los costos de los procesos electorales.

3) Subsanar diversas irregularidades que se habían presentado en el pro-ceso electoral 2012, como la falta de equidad en la contienda, o los actos de parcialidad o laxitud por parte de la autoridad electoral.

4) Eliminar la injerencia indebida de gobernadores y otros funcionarios en el desempeño de las autoridades electorales.

Ahora bien, como se esbozó con anterioridad, la reforma política de 2014 implicó modificaciones sustantivas y de gran trascendencia para el sistema político electoral y el régimen democrático del país. Por lo que se refiere al tema en comento, en el proceso de designación de consejeros electorales, se modificó el número de consejeros nacionales al pasar de 9 a 11 y se reformó el procedimiento para su nombramiento, estableciendo elementos objetivos de evaluación, reduciendo, con ello, el margen de discrecionalidad en la actuación de los partidos políticos en ese procedi-miento. Dicha reforma también previó que los consejeros electorales de los institutos electorales locales ahora sean designados por el Instituto Na-cional Electoral, de acuerdo al procedimiento que este determine (cpeum, artículo 41, fracción V, apartados A y C, 2014).

Es importante destacar, asimismo, que a pesar de la relevancia de la reforma y de los efectos que produciría en el rediseño del sistema político electoral mexicano, esta surgió sin contar con ningún tipo de evaluación técnica o diagnóstico que le diera sustento. De hecho, algunas fuerzas po-líticas optaron por colocar en la agenda de discusión temas de su interés exclusivo, llegando, incluso, a condicionar la aprobación de reformas le-gales en otras materias a cambio de que se aceptaran los temas de su in-terés, en los términos por ellos propuestos.


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A mayor abundamiento, en el caso específico de la integración del órgano administrativo electoral, el argumento esgrimido por las fuerzas políticas versó únicamente acerca de una presunta actuación parcial de los consejeros electorales entonces en funciones, sin aportar elementos objetivos que generaran convicción acerca de las imputaciones o los seña-lamientos vertidos. Pero, más aún, los legisladores plantearon la remoción de los integrantes de los órganos estatales electorales que se encontra-ban en funciones por haber sido designados, a su juicio, con la injerencia o intervención de los gobernadores de las entidades federativas, lo que, en todo caso, constituyó una determinación también carente de sustento. Las iniciativas presentadas fueron modificadas en el dictamen correspondiente, señalando la permanencia de las autoridades electorales administrativas locales, con un nuevo esquema de coordinación y colaboración en el que destaca, como ya se ha referido, que en el nuevo marco normativo el Consejo General del ine sea el órgano competente para desarrollar y desahogar los procesos de renovación de las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas (Senado de la República 2013, 124-8).

Designación de consejeros electorales como política pública

Si bien es innegable la relevancia de las autoridades electorales ─su de-bida integración y adecuado funcionamiento─ para la renovación pacífica de los órganos de poder público y, en general, como un factor de estabi-lidad política, gobernabilidad y desarrollo democrático del país, conviene cuestionarse las razones por las que los procedimientos de designación de consejeros electorales podrían ser consideradas un problema público y, en este sentido, susceptibles de ser objeto de políticas o programas públicos.

Aun cuando el tema electoral guarda mayor grado de abstracción para los ciudadanos frente a asuntos que inciden de forma más directa o per-ceptible en su calidad de vida, es insoslayable que constituye un pilar fun-



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damental para la configuración de un sistema democrático auténtico, ya que garantiza que los gobiernos y representantes que resulten electos sean fiel manifestación de la voluntad ciudadana expresada en las urnas y, por ende, estén dotados de legitimidad.

En este sentido, Irma Méndez de Hoyos (2010, 380-1) explica que:

El vínculo entre elecciones y políticas públicas no es tema que haya captu-

rado la atención de muchos analistas, aunque constituye en la práctica parte

consustancial de cualquier democracia moderna. [...] Lo cierto es que, cada

vez más, los ciudadanos se involucran en política mediante la discusión de

las políticas públicas, a la vez que la legitimidad de los políticos deriva

de la aprobación de sus políticas o plataformas por el electorado. Durante

las campañas políticas la relación entre elecciones y políticas públicas

florece, o al menos parece más clara, pues los programas o plataformas de

los partidos políticos son, en gran medida, la expresión más simple de las

políticas que se proponen para solucionar los problemas que más preocupan

a la opinión pública. Con todo, las elecciones no constituyen un área

o sector tradicional de política pública como son la salud, el transporte,

la educación, el medioambiente, la política social, la vivienda, la política

económica y la planeación urbana, entre otros.

A mayor abundamiento, la doctrina especializada señala que se está frente a un problema público cuando hay una situación de insatisfac-ción social que requiere la acción del sector público (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone 2012, 40) y que existen fases para la construcción de los problemas. Una vez reconocido el asunto como problema social y formulado como tal, se busca su institucionalización; es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervención pública o política que se traduce general-mente en leyes y reglamentos (Roth 2009, 59). En este orden de ideas, es inconcuso que la función electoral y, de manera específica, la designación


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de los titulares de los órganos superiores de dirección de los institutos electorales del país constituyen un problema público susceptible de ser objeto de programas y políticas.

Lo anterior, porque, como ya se ha señalado, contar con autoridades debidamente integradas y con un funcionamiento adecuado, con objetivi-dad e imparcialidad, es decisivo para que las elecciones continúen siendo el mecanismo por excelencia para garantizar la renovación periódica del poder de manera pacífica, ordenada y en los cauces legales; aunado al hecho de que las autoridades electorales con que hoy cuenta México son resul-tado de grandes luchas por la democratización del país y por la obtención de espacios de representación a favor de las fuerzas políticas minoritarias.

A este respecto, resulta orientador el planteamiento de Irma Méndez (2010, 381) cuando señala que, en América Latina, las elecciones han tenido un papel central en la transición a la democracia, por lo que su organización fue un ámbito más de disputa por el poder e, incluso, subsisten casos en los que la validez y legitimidad de dichos comicios han sido frági-les o cuestionados por los perdedores de las contiendas.

Una vez precisado lo anterior, no pasa desapercibido que, respecto del tema en comento, tanto la Constitución como las leyes secundarias distinguen los procesos de designación de las autoridades electorales, estableciendo un procedimiento para la integración de la autoridad electoral nacional y otro para la designación de consejeros electorales locales, del cual está a cargo, justamente, la autoridad nacional: el Instituto Nacional Electoral tiene la atribución de elegir a estos últimos.

Proceso de designación de consejeros electorales del Instituto Nacional Electoral

El artículo 41, fracción V, apartado A, quinto párrafo, de la cpeum (2014) determina el procedimiento de designación de los consejeros electorales del ine, el cual consiste, esencialmente, en lo siguiente:



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1) Expedición de la convocatoria respectiva.2) Designación de un Comité Técnico de Evaluación que se integrará por

7 miembros, 3 de los cuales serán propuestos por la Junta de Coordi-nación Política, 2 por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y 2 por el organismo garante de la transparencia y el acceso a la informa-ción pública.

3) Recepción de la lista de aspirantes y determinación del cumplimiento de requisitos e idoneidad para el cargo.

4) Determinación de aspirantes mejor evaluados, a razón de cinco aspi-rantes por cada cargo vacante, y presentación de la lista respectiva a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados.

5) Construcción de acuerdos acerca de las designaciones.6) En caso de no haber consenso y vencido el plazo para las designacio-

nes, estas se llevarán a cabo por insaculación de los aspirantes que in-tegran la lista elaborada por el Comité Técnico de Evaluación.

El artículo quinto transitorio del Decreto de reforma constitucional en materia político-electoral de 2014 también determinó que los consejeros electorales debían designarse en los 120 días siguientes a la entrada en vigor del propio decreto y que el nombramiento sería escalonado: 3 con-sejeros electorales durarían en el cargo 3 años, 4 más permanecerían en el cargo 6 años, mientras que los 3 restantes y el consejero presidente per-manecerían en el cargo 9 años (dof 2014).

Ahora bien, en lo que se refiere al Comité Técnico de Evaluación, aun cuando constituyó una medida objetiva para garantizar equidad en el procedimiento y transparencia en los criterios de evaluación y verificación del cumplimiento de requisitos legales por parte de los aspirantes, a fin de reducir la discrecionalidad de las fuerzas políticas para los nombramientos: llaman la atención su integración, pues lo forman personas y órganos no necesariamente involucrados en la materia electoral, y que la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados cuenta con 3 de 7


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miembros de dicho órgano; es decir, 43% de este, lo que denota determina-do grado de partidización del Comité, circunstancia que se puso de mani-fiesto mediante los posicionamientos de diversas fuerzas políticas en cuanto a que dicho Comité respondía a intereses partidistas (Brito y Navarro 2014).

El hecho de que un órgano evaluador se integrara con propuestas de partidos políticos y tuviera la atribución de proponerles la lista de aspirantes al cargo parece nuevamente comprometer la designación objetiva e imparcial que la autoridad electoral requiere, ya que la decisión termina en manos, otra vez, de los partidos políticos.

Proceso de designación de consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales

La reforma política de 2014 determinó que los consejeros electorales de las entidades federativas serían designados por el Instituto Nacional Elec-toral en los términos y con el procedimiento que este estableciera.

Al respecto, entre junio de 2014 y octubre de 2015 se desarrollaron los procesos de renovación de los institutos estatales electorales de los estados y del Distrito Federal, hoy Ciudad de México, en tres procedimientos. El primero de ellos comprendió 18 estados que celebrarían elecciones concurrentes con la elección federal que tuvo lugar en 2015: Baja Ca lifornia Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Que-rétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Yucatán (ine 2014b, 1-10), el cual con cluyó con la designación de consejeros electorales que se llevó a cabo en la sesión pública del Consejo General del Instituto Nacional Electoral el 30 de septiembre de 2014 (ine 2014a, 1-26).

El segundo proceso comprendió únicamente al estado de Zacatecas (ine 2014c, 1-11), cuyos consejeros electorales fueron designados median-te el acuerdo aprobado en la sesión ordinaria celebrada el 18 de diciembre de 2014 (ine 2014d, 1-16). El tercer proceso, finalmente, comprendió los 13 estados restantes: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Coahui-



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la, Durango, Hidalgo, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz (ine 2015a, 1-11). Los consejeros electorales de Aguas-calientes, Baja California, Durango, Hidalgo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz fueron designados en la sesión celebrada el 2 de septiembre de 2015 (ine 2015b), mientras que los consejeros electorales de las entidades restantes; es decir, Chihuahua, Coahuila, Nayarit, Puebla y Quintana Roo fueron designados el 30 de octubre del mismo año (ine 2015c).

Ahora bien, respecto del procedimiento, se trató de un proceso de selección riguroso, objetivo, incluyente y transparente para elegir a quienes ocuparían los órganos de dirección de los organismos públicos locales electorales, que consistió en las siguientes etapas: registro de aspirantes, verificación del cumplimiento de los requisitos legales, examen de conoci-mientos, ensayo presencial, valoración curricular y entrevista, integración de listas de candidatos y designaciones (ine 2014e). Es importante señalar que, si bien no se encontraba prevista, se incorporó una etapa posterior a la valoración curricular, consistente en la opinión de los partidos políti-cos, a efectos de que pudieran presentar observaciones en torno a la ido-neidad o elegibilidad de los aspirantes, las cuales serían consideradas por la Comisión, en la determinación que adoptara de las propuestas de desig-nación que se presentarían al Consejo General.

A diferencia del procedimiento utilizado para la designación de conse-jeros electorales del ine, el que se empleó para nombrar a los consejeros electorales de las entidades federativas presentó alto grado de complejidad y dificultad, a fin de garantizar, en principio, que quienes llegaran al cargo no solo tendrían conocimientos de la materia, sino que, además, conta-rían con las habilidades suficientes para desempeñarse exitosamente, no solo por el cúmulo de pruebas y requisitos que debieron superar y acre-ditar, sino, además, porque se redujo de forma significativa el margen de discrecionalidad o injerencia de partidos u otros actores políticos para favorecer o perjudicar a algún aspirante en particular, blindando a los nuevos funcionarios para su desempeño óptimo.


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No obstante el nuevo procedimiento diseñado, es evidente que aún existen reminiscencias del anterior, porque si bien las designaciones se llevan a cabo por parte del Instituto Nacional Electoral, no pasa desaperci-bido que este continúa integrado por el consenso de las fuerzas políticas. Si bien con menor grado de injerencia que antes, dicha influencia partidista subsiste, lo que conduce a la reflexión de si es conveniente que la auto-ridad sea integrada por los propios sujetos que regula, o si es necesario modificar esa circunstancia, en cuyo caso resulta imprescindible definir los términos de ese cambio.

Política integral de designación de consejeros electorales

Los procedimientos descritos en los incisos anteriores plantean diversos aspectos en términos de desarrollo de políticas públicas. Por una parte, para llegar a una política o a un programa público que atienda el problema detectado y establezca bases para su solución, se debe cumplir la tota-lidad de etapas que configuran el ciclo de las políticas públicas, que de manera prolífica ha desarrollado y expuesto la doctrina especializada en la materia: surgimiento del problema, inclusión en la agenda gubernamental, formulación de alternativas, decisión y adopción de un programa legislati-vo, implementación de los planes de acción y evaluación de los efectos de la política pública (Subirats et al. 2012, 44).

Al aplicar dichas etapas al caso que se analiza, es posible observar que, a más de dos años de que la reforma político-electoral de 2014 entró en vi-gor, todas se han cumplimentado, con excepción de la evaluación, por lo que se considera oportuno plantear de manera genérica los términos pa-ra llevar a cabo dicho ejercicio.

¿Qué es la evaluación? ¿En qué casos o en qué supuestos se aplica? ¿Por qué se considera que la política pública de designación de consejeros electorales puede o, más aún, debe ser susceptible de evaluación?



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La doctrina define el proceso de evaluación de políticas y programas públicos como

la actividad de recolección, de análisis y de interpretación de la informa-

ción relativa a la implementación y al impacto de medidas que apuntan

a actuar sobre una situación social, así como en la preparación de medidas

nuevas. Allí la evaluación es reconocida como una actividad que asocia

tres dimensiones: una dimensión cognitiva, porque aporta conocimientos;

una dimensión instrumental, porque hace parte de un proceso de acciones

y, por último, una dimensión normativa, porque se trata de una interpreta-

ción a partir de valores (Roth 2009, 139).

A juicio de Roth (2009, 135), los procesos de evaluación resultan útiles para determinar si una política ha resultado exitosa o no, o bien para se-ñalar en qué medida se lograron los objetivos propuestos por la norma o cuáles han sido sus consecuencias y sus costos.

Por su parte, Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone consideran que:

El objetivo de una política pública es resolver un problema social definido

políticamente como un tema que es competencia de la esfera pública. Una

vez programada e implementada la política debería ser objeto de una eva-

luación sistemática. Al estudiar esta última etapa del ciclo de una política

pública, nos deberíamos concentrar en los efectos generados por las

medidas emprendidas por los poderes públicos. Concretamente, se trata

de identificar si los grupos-objetivo seleccionados modificaron efectivamente

su conducta, y si gracias a ello la situación de los beneficiarios finales,

que en un principio se consideró problemática, mejoró realmente. En suma,

la evaluación de una política pública pretende examinar empíricamente la

validez del modelo causal en el que ésta se fundamentó en su proceso de

elaboración. En consecuencia, lo que buscamos es saber si la teoría de la


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acción en la que se basaba la política tenía fundamento, y el grado de apli-

cación real finalmente alcanzado (Subirats et al. 2012, 211).

Ahora bien, aplicando dichos conceptos al tema en estudio, se advier-te la pertinencia de evaluar la reforma política en virtud de la cual se dio la renovación de los integrantes de las autoridades electorales administrati-vas del país, no solo para concluir el denominado ciclo de las políticas pú-blicas, sino también para conocer si las medidas adoptadas han resuelto la problemática que las generó y, en su caso, el grado de avance que se ha alcanzado o, por el contrario, determinar las deficiencias que la políti-ca presenta para hacer las adecuaciones necesarias o, incluso, reflexionar acerca de su sustitución por una política distinta.

A mayor abundamiento, la evaluación en comento deviene necesaria si no se pierde de vista el hecho de que la renovación de las autoridades ad-ministrativas electorales tuvo sustento, principalmente, en evitar que acto-res políticos u otros grupos de presión tuvieran injerencia en su integración y desempeño, afectando su imparcialidad; también se pretendió blindar a dichas autoridades contra acuerdos políticos y cuotas partidistas, incor-porando elementos objetivos de evaluación para designar a funcionarios altamente calificados en la materia, sin que el apoyo de actores políticos con que pudieran contar resultara determinante en el proceso. Ello encuen-tra sustento en el argumento de Irma Méndez (2013, 38), cuando señala:

Una forma de sesgo, o de manipulación directa de los procesos electorales,

parece darse a través del control o limitación de las autoridades electora-

les estatales, responsables de organizar las elecciones locales. Mediante el

control del proceso de designación de los miembros o consejeros del máxi-

mo órgano de dirección, su presupuesto y facultades, es posible influir en su

independencia para tomar decisiones y, por ende, “inclinar la balanza” pa-

ra favorecer a un candidato por encima de los demás, lo cual se traduce en

una competencia muchas veces inequitativa. Los resultados electorales no



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se ven necesariamente afectados, sobre todo si la distancia entre el prime-

ro y el segundo es muy amplia, pero cuando es estrecha ─como sucede

cada vez más en numerosos estados─ la manipulación puede afectar el

triunfo de alguno de los contendientes. En cualquier caso, la competencia

no es totalmente justa y, por lo tanto, la naturaleza democrática de las elec-

ciones locales se erosiona.

En este orden de ideas, actualmente es posible discernir y analizar si las medidas y acciones planteadas en la reforma política fueron adecua-das para la consecución de los fines originalmente planteados, tendentes a contar con autoridades electorales sólidas, profesionales, imparciales y ciudadanas que continúen garantizando la celebración de procesos elec-torales para la renovación pacífica de los órganos de poder y el avance democrático del país.

En relación con el proceso de evaluación propiamente dicho, la doctrina especializada señala que los encargados de desarrollar políticas públicas necesitan distinguir programas exitosos de aquellos que no lo son y lanzar nuevos o revisar los existentes a efectos de alcanzar determinados resul-tados deseables (Rossi, Lipsey y Freeman 2004, 3).

A juicio de Rossi, las evaluaciones se realizan por diversas razones, que van desde el mejoramiento de la operación del programa y la búsqueda de mayores apoyos para este, hasta profundizar en el conocimiento de sus efectos y alcances. En suma, la evaluación pretende proporcionar mayores elementos de juicio para la toma de decisiones en todo lo concerniente al programa o política de que se trate. Asimismo, el autor destaca que uno de los aspectos más complejos de la evaluación es el hecho de que no existe un tipo único o modelo de evaluación que pueda ser utilizado en toda oca-sión (Rossi et al. 2004, 3-32).

La exposición anterior resulta orientadora para el caso en comento, por-que, como se refirió con anterioridad, aún existen elementos objetivos que permiten realizar el diagnóstico de la política objeto de este análisis para


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que, en su caso, se detecten aspectos que podrían fortalecerse o, incluso, sustituirse o replantearse.

En esta lógica, a continuación se exponen algunos aspectos que podrían ser susceptibles de formar parte de un ejercicio de evaluación, en este sentido, respecto del proceso de designación de consejeros electorales.

Al respecto, hoy en día continúan los señalamientos de parcia lidad ha-cia los consejeros electorales, lo mismo que las acusaciones de proclividad hacia algún actor político determinado o de actuación tendenciosa, circuns-tancias que se replican en el ámbito de las entidades federativas. En este orden de ideas, si la autoridad nacional es señalada de tener presuntos sesgos partidistas y, a la vez, es la encargada de designar a las autori da-des estatales electorales, es inconcuso que dichas imputaciones se pueden reflejar en las entidades federativas.

En este contexto, una de las primeras interrogantes que debería resolver el proceso de evaluación consistiría en si la normatividad vigente permite que los consejeros electorales queden blindados contra imputa-ciones de actores políticos o intentos de desestabilización de la propia autoridad electoral.

No pasa desapercibido, asimismo, que la intervención de los partidos políticos en los procesos de designación de consejeros electorales se com-prende en la lógica de la integración de órganos y autoridades, en la medi-da en que son, por medio de sus grupos parlamentarios, los depositarios de la representación popular; por su conducto, la ciudadanía manifiesta su voluntad acerca de los más diversos temas que se analizan y deciden en el interior de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. No obstante, esta circunstancia deviene compleja tratándose de la integración de las autoridades electorales, porque, como se mencionó con anterioridad, los sujetos regulados designan a quienes habrán de normar, vigilar e, incluso, sancionar su conducta, así como aplicar e interpretar la normatividad para el desarrollo de los procesos electorales, situaciones que configuran



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incentivos para interferir en el procedimiento y su resultado: la designación de los consejeros electorales en el país.

Otro aspecto que debería considerar el proceso de evaluación de la reforma político-electoral en la integración de las autoridades administra-tivas electorales y su adecuado funcionamiento es el relativo al catálogo de atribuciones que los órganos administrativos electorales deben desem-peñar a partir del nuevo entramado normativo e institucional creado por la reforma política de 2014, ya que, como lo demuestra la experiencia reciente, mientras que al Instituto Nacional Electoral se le han acumulado atribuciones, muchas de las cuales no son eminentemente electorales ─como la administración de tiempos en radio y televisión, la atención de proce-dimientos administrativos sancionadores o, incluso, la fiscalización de los recursos─, los institutos electorales de las entidades federativas han sufrido la pérdida de muchas de las atribuciones con que contaban, quedando, en el mejor de los casos, supeditados a que el ine les solicite apoyo y colabora-ción a partir del ejercicio de la facultad de delegación.

La evaluación de la política consistente en el proceso de designación de consejeros electorales resulta atendible y necesaria si no se pierde de vista el hecho de que ─hoy por hoy, y a pesar de los controles y medios de evaluación que ya existen─ no se ha logrado la plena eficiencia y ob-servancia de los principios, los valores y las normas que rigen el ejercicio de la función electoral. En efecto, en los últimos meses, el Instituto Nacio-nal Electoral ha resuelto procedimientos iniciados en contra de consejeros electorales de diversas entidades federativas por presuntas violaciones a la normatividad, las cuales, de acreditarse, tendrían como consecuencia sancionar a dichos funcionarios por la afectación grave de los principios de la materia, pudiendo llegar, incluso, a su remoción. Lo anterior, a pesar de que se trata de funcionarios que acreditaron conocimientos en la mate-ria, así como habilidades para desempeñarse en el cargo, lo que conduce a cuestionarse si el procedimiento diseñado y aplicado fue idóneo para obtener los mejores perfiles para los cargos de consejeros electorales.


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Uno de los casos más emblemáticos por su gravedad e incidencia en un proceso electoral es el relativo al procedimiento iniciado en contra de los consejeros electorales de Chiapas, en el cual se determinó la remoción de la totalidad de los funcionarios, ya que se acreditó su responsabilidad en las faltas consistentes en la violación al principio de paridad en el registro de candidaturas, así como en las violaciones graves al derecho ciudadano de votar, particularmente en la integración de la lista nominal de electores des-de el extranjero, en la que se pusieron de manifiesto conductas dolo sas y con plena conciencia no solo de estas, sino de sus efectos perniciosos en el proceso electoral (SUP-RAP-118/2016 y acumulados, 368-70).

Otro asunto igualmente relevante y que amerita el análisis porme-norizado de sus causas, efectos, alcances y, más aún, su incidencia en el proceso electoral de la entidad es el relativo al estado de Durango, en el cual el Consejo General local pretendió remover del cargo a la secretaria ejecutiva de ese organismo público local electoral, lo que implicaba poner en riesgo la adecuada organización y desarrollo del proceso electoral que estaba en curso, llegando, incluso, al extremo de pretender dar “cum-plimiento sustituto” a una sentencia dictada por el Tribunal Electoral de Durango. Ante esto, el ine determinó designar a funcionarios para garanti-zar el desarrollo óptimo del proceso electoral, así como revisar los procesos de nombramiento de los titulares de áreas y unidades de dicho organismo (ine 2016a, 26-8).

Más recientemente, el 14 de octubre de 2016, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral removió del cargo a uno de los consejeros elec-torales del Instituto Electoral de Querétaro, en virtud de que se acreditó la falta consistente en llevar a cabo actividades docentes en la universidad autónoma de ese estado recibiendo remuneración económica por ello, a pesar de que la legislación lo prohíbe (ine 2016c, 15-38).

Si bien los casos referidos resultan emblemáticos y de gran relevan-cia por su gravedad e impacto en el sistema político-electoral del país, no son los únicos en los que la autoridad ha tenido conocimiento de la pre-



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sunta comisión de irregularidades por parte de consejeros electorales de entidades federativas.

En efecto, el informe que el secretario del Consejo General presentó al órgano superior de dirección, en cumplimiento del artículo 36 del Regla-mento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral actualizado al 17 de agosto de 2016 y que se conoció en la sesión ordinaria de dicho órgano colegiado celebrada el 26 de agosto de ese año, refiere que

del 1 de enero al 17 de agosto de 2016 se han recibido 29 quejas que se

radicaron como procedimientos de remoción de Consejeros Electorales de

oples, de las cuales 15 fueron presentadas por partidos políticos, 7 por

ciudadanos, 6 por personas morales y 1 iniciado de oficio, en contra de

Consejeros Electorales de Querétaro, Tlaxcala, Sinaloa, Durango, Jalisco,

Morelos, Veracruz, Puebla, Hidalgo, Tamaulipas, Chihuahua, Oaxaca, Quintana

Roo y Coahuila. Cuatro de estas quejas se tuvieron por no presentadas,

una se dio de baja administrativa y 24 se encuentran en sustanciación (ine

2016b, 6-7).

Pero, más aún, el propio ine continúa siendo objeto de señalamientos por parte de los partidos, subsisten los intentos de injerencia y control, de desestabilización y descrédito a la autoridad electoral y sus integrantes, pretendiendo poner en tela de juicio la idoneidad de los consejeros electorales y su apego a los principios que rigen el ejercicio de la función electoral, además, existen diversos casos en los que las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación han revocado o modifi-cado las emitidas por la autoridad administrativa electoral nacional, circuns-tancia que ha sido utilizada por parte de algunos actores o grupos políticos para cuestionar a la autoridad en cuanto a su arbitrio objetivo e imparcial en su labor sancionadora e, incluso, han llegado al extremo de insinuar o suponer la existencia de algún tipo de intencionalidad que subyacería a las determinaciones adoptadas y que han sido revocadas o modificadas.


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Pero si las autoridades administrativas electorales de las entidades fe-derativas y nacional enfrentan estas situaciones de conflicto, e incluso de crisis en un contexto de implementación de una reforma política de gran calado; el desarrollo de procesos electorales federales y locales, ordina-rios y extraordinarios; además de casos de coyuntura como los descritos, entre muchos otros, surgen cuestionamientos naturales que un proceso de evaluación debiera responder: ¿el procedimiento de integración de autori-dades electorales administrativas que se encuentra vigente es idóneo pa-ra el cumplimiento de los fines constitucionales y legales? ¿Cómo dotar a los consejeros electorales de un mayor blindaje para el ejercicio de su car-go, sin que ello implique o se traduzca en impunidad o en inoperatividad de la ley? En todo caso, ¿qué tipo de evaluación podría llevarse a cabo a efectos de poder prever este tipo de eventualidades?

Hecho no menor si, como se refirió con anterioridad, se revisa de nue-va cuenta el proceso de designación de consejeros electorales vigente. En todo caso, los consejeros ─ya sean nacionales o locales─ que se encuen-tran en funciones aprobaron las evaluaciones a las que fueron sometidos; en el caso nacional, la evaluación aplicada por el Comité Técnico integrado para ese efecto; en el local, el examen de conocimientos y habilidades, el ensayo presencial, la valoración curricular y las entrevistas. ¿Se afirmaría, entonces, que los procedimientos no han resultado idóneos para los fines pretendidos? ¿Se aseguraría que la reforma política de 2014, al menos respecto al tema que se analiza, fue deficiente? En cualquier ca-so, es pertinente cuestionarse qué tipo de adecuaciones normativas son necesarias para blindar a quienes ejercen la autoridad administrativa elec-toral. El objetivo último, en todo caso, debe ser llegar a una política públi-ca integral, eficiente y fortalecida que abarque tanto procedimientos como alcances y efectos en el país y para el desarrollo institucional y democrático.

Al respecto, y en la lógica de una política pública emitida acerca de un problema reconocido como público atento a sus características, particula-



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ridades e incidencia social, a continuación se esbozan un par de propues-tas que pueden contribuir al debate acerca del fortalecimiento y blindaje de los procedimientos de integración de las autoridades administrativas electorales y su adecuado desempeño, en cumplimiento de los principios rectores de la materia y del marco normativo en vigor.

Por una parte, y como lo han señalado ya varios especialistas en la ma-teria referidos anteriormente, uno de los primeros objetivos en el proceso de fortalecimiento y blindaje de las autoridades debe ser la exclusión total de los actores políticos de las distintas etapas en los procesos de designa-ción e integración de las autoridades, y evitar cualquier tipo de injerencia de actores políticos o grupos de interés, para que quienes sean designados, lo sean en virtud, únicamente, de sus méritos personales y profesionales, no así por su posible proclividad a algún partido, actor político o grupo de interés. En todo caso, sería interesante explorar un mecanismo con el cual la totalidad de consejeros electorales del país se designe por un órgano externo, académico por ejemplo, ajeno a la presión e injerencia política y con medios de control y evaluación complejos y de dificultad considerable que permitan garantizar que quienes accedan al cargo sean idóneos en cuanto a que no solo conozcan la materia, sino que además cuenten con habilidades directivas y técnicas para ejercerla. Hay que reconocer, no obstante, que el desempeño profesional de un funcionario no puede garantizarse normativamente y que es influido, asimismo, por características y situacio-nes personales, entre muchos otros factores, de manera que existirá un mar-gen de actuación que, por más pruebas, grados de complejidad u órganos evaluadores que se implementen, no será detectado y, efectivamente, es altamente probable que dichas características se evidencien en el ejer-cicio profesional, lo que escapa a cualquier reforma o previsión legal. Esto es cierto; sin embargo, las medidas de blindaje deben estar orientadas a evitar injerencias de actores externos y a reducir significativamente el efecto o impacto de esos factores, inherentes al funcionario, que pueden


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manifestarse en el ejercicio del cargo, de manera que estos no resulten trascendentes o determinantes en este y, menos aún, que puedan llegar a entorpecer el desarrollo de los trabajos institucionales.

Ahora bien, partiendo de la base de que los procesos vigentes de designación de consejeros electorales aún conservan reminiscencias de un modelo de integración de autoridades que presenta la posibilidad de ser influido por órganos o actores, cuya intervención no es conveniente ni deseable en un proceso orientado a integrar autoridades confiables, objetivas e im-parciales que lleven a buen término tanto la celebración de los procesos electorales, que tengan a su cargo como la consolidación de la confianza ciudadana, por medio de actividades de formación de ciudadanía y de fomento a la participación de la misma, entre otras, se impone la necesi-dad de cuestionarse acerca de la viabilidad o conveniencia de la existencia de dos procesos diferenciados, con independencia de que el implemen-tado para la designación de las autoridades locales se lleva a cabo por el Instituto Nacional Electoral que, a su vez, es designado por la Cámara de Diputados. Ello, en virtud de que si una autoridad que fue nombrada con sesgo partidista elige a otras autoridades, existen elementos para presumir que dicho sesgo también podría reflejarse en estas últimas, circunstancia a todas luces indeseable, por los efectos adversos que puede producir.

Atento a lo anterior, no solo es necesario el diseño de modelos de blin-daje del procedimiento, además, resulta indispensable su homologación, de manera que todos los consejeros electorales del país hayan superado el mismo proceso de designación, aunque este se desarrolle por órganos diversos, de manera que aunque los del ámbito local continúen siendo nombrados por los de carácter nacional, estos últimos cuenten igualmente con la legitimidad que otorga un proceso de evaluación riguroso y exi-gente en el que se anule la intervención de partidos y actores políticos o se reduzca a la mínima expresión. Estas medidas no solo representarían un blindaje a las autoridades electorales, sino, a la vez, a toda la estruc-tura organizacional de esos órganos, en la lógica de que los funcionarios



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de los institutos electorales que fueran designados por los consejeros elec-torales, igualmente, serían nombrados a partir de criterios rigurosos de verificación del cumplimiento de requisitos y perfiles, y que los aspirantes a esos cargos cuenten con los conocimientos, habilidades y cualidades mí-nimos indispensables para el desempeño profesional y con alta probidad de los cargos de que se trate. Se retoma, en este sentido, la propuesta de Carla Humphrey y de Juan Antonio Garza, en cuanto a que la ley debe-ría ser reformada para acotar la actuación o intervención de los partidos políticos en este tipo de procesos (Reséndiz 2014, 102-17).

Las propuestas que se plantean estarían orientadas, además, a lograr una política integral, auténticamente nacional, entendida como la unifica-ción de criterios y procedimientos en el tema en el cual versa; a saber, el proceso de designación de consejeros electorales en el país. No se puede estar ante una política pública integral en la materia, con procedimientos diversos, problemas y efectos distintos, que, a la vez, actúan en una misma materia y con los mismos fines y objetivos: garantizar la renovación de los órganos de elección popular por la vía pacífica e institucional, en un mar-co de legalidad, para el fortalecimiento de las instituciones, la democracia y las contribuciones a los procesos de formación de ciudadanía y de edu-cación cívica, robusteciendo así la confianza ciudadana en las autorida-des electorales, en los comicios y, en sentido amplio, en los gobernantes y representantes electos en los procesos organizados por las autoridades electorales blindadas para su adecuado funcionamiento.

Otro aspecto de la evaluación integral de la política en el proceso de designación de los consejeros electorales en el país es, justamente, su desempe ño. Actualmente, la ley no establece una evaluación propiamente dicha al desempeño de los consejeros electorales, aunque sí prevé que son sujetos del régimen de responsabilidades de los servidores públicos dispuesto en el título 4 de la Constitución, lo que denotaría que su conducta es materia de escrutinio. En este sentido, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales prevé las conductas que pueden motivar la


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remoción de dichos funcionarios, entre las que destaca atentar contra la independencia o imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique subordinación respecto de terceros, así como tener notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que deban realizar, entre otras (lgipe, artículo 102, 2014).

Al respecto, destaca la necesidad de generar un procedimiento de evaluación periódica y permanente que establezca indicadores orien-tados a detectar alguna posible conducta irregular o inconsistente con los fines de la reforma política y, sobre todo, determinar si el desempeño de los consejeros electorales que fueron designados a partir de la reforma política se ajusta a sus fines.

ConclusionesEn los apartados precedentes se ha planteado un análisis de la evolución del procedimiento que se ha utilizado para la designación de los integrantes del órgano depositario de la autoridad administrativa electoral, tanto en el ámbito federal como en las entidades federativas, desde la designación directa por parte de los órganos gubernamentales, hasta el esquema actual, en el que los aspirantes a consejeros electorales deben someterse a una serie de evaluaciones para determinar su idoneidad para los cargos. Dicho análisis puso de manifiesto que el proceso ha traído complejidades que se han tenido que atender de forma pronta y expedita, para garantizar que las autoridades electorales continúen respondiendo a las necesidades y exigen-cias de la sociedad respecto del desarrollo democrático, específicamente por lo que se refiere a la organización de procesos electorales transpa-rentes y apegados a la legalidad, que permitan materializar el ejercicio del voto universal, libre, secreto y directo en los términos previstos en la propia norma fundamental, así como garantizar que las elecciones continúen siendo el medio idóneo para la renovación pacífica y por cauces institucionales de los órganos de poder público.



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De acuerdo a lo anterior, del análisis planteado es posible desprender las siguientes conclusiones.

La configuración actual de las autoridades administrativas electorales es producto de una lucha continua y permanente de la sociedad y de las fuerzas políticas en busca de autoridades imparciales y ciudadanas que garanticen de manera efectiva la autenticidad del sufragio. Así, y como lo demuestra la historia, se ha transitado de un modelo de autoridad guber-namental ─designado en su totalidad por el gobierno de la república─ a uno plenamente ciudadano, en el cual los integrantes de las autorida-des electorales no solo cuentan con las cualidades necesarias para el desempeño del cargo, sino que, además, se pretende que sean ajenas a intereses partidistas o grupos de interés, lo que ha redundado en alta confianza ciudadana y en procesos electorales legales, transparentes e imparciales.

El modelo ciudadano de autoridades electorales es un factor determi-nante para la transición y alternancia en diversos cargos del poder públi-co, incluida la Presidencia de la República y varias gubernaturas, así como para la recomposición de los equilibrios en las Cámaras del Congreso de la Unión. Este modelo, asimismo, resultó determinante para la imposición de sanciones ejemplares e históricas a partidos políticos por la comisión de infracciones a la normatividad.

Derivado de lo anterior, las autoridades electorales han sido objeto de acoso por parte de las fuerzas políticas y otros grupos, y ha habido diver-sos intentos de interferir en su vida interna, funcionamiento e, incluso, se ha llegado a pretender injerir en su gestión, lo que ha provocado que la au-toridad electoral sea materia, asimismo, de cuestionamientos respecto de su funcionamiento, la imparcialidad de sus integrantes y hasta su idonei-dad para el desempeño del cargo.

Dichas circunstancias han resultado particularmente negativas para las autoridades electorales, porque han quedado en situación de vulnerabili-dad, ya que los sujetos regulados son, a la vez, quienes establecen las le-


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yes y normas que habrán de regir la actuación de las propias autoridades electorales y quienes se pronuncian acerca de su integración, llegando al extremo de que cuando existe alguna resolución o determinación contra-ria a intereses de alguna fuerza política, esta opta por descalificar a la au-toridad y promover una reforma legal que modifique el aspecto que no le resultó favorable. Lo anterior, aunado a que las últimas reformas han de-positado en la autoridad electoral un cúmulo de atribuciones de naturaleza distinta a la eminentemente electoral, lo que la ha colocado en una situa-ción de constante desgaste y confrontación.

La reforma política de 2014 estableció un nuevo marco normativo mediante el que se crearon nuevas relaciones de coordinación entre las autoridades elec torales federal y locales, dando paso así al denominado federalismo electoral, mediante el cual la autoridad, hasta entonces com-petente únicamente en el ámbito federal, tendría atribuciones de carácter nacional para poder coordinar, asumir y atraer actividades del ámbito local.

Uno de los aspectos más relevantes del federalismo electoral es el proceso de designación de autoridades administrativas electorales, cuya finalidad primordial fue blindarlas contra injerencias o presiones de fuerzas políticas, o grupos de interés en su desempeño; respecto de la autoridad nacional, se establecieron elementos objetivos de evaluación que acotan ─no eliminan─ el sesgo partidista en la designación de funcionarios. Por lo que se refiere a las autoridades administrativas electorales de las entida-des federativas, se diseña un nuevo procedimiento que está íntegramente a cargo del Instituto Nacional Electoral.

A casi tres años de la entrada en vigor de la importante reforma política de 2014, y partiendo de la premisa de que el proceso de designación de consejeros electorales en el país debe ser considerado como un asunto público y, por ende, susceptible de políticas y programas para atender una problemática específica, se considera necesario llevar a cabo un proceso de evaluación de las acciones que se han implementado al respecto, con dos finalidades primordiales. La primera, agotar el ciclo de las políticas



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públicas y detectar posibles inconsistencias, puntos débiles o, incluso, áreas de oportunidad en las medidas implementadas para que, en su caso, se puedan adoptar las adecuaciones o replanteamientos que resulten necesarios. La segunda, atender diversas situaciones que se han venido presentando, que conducen a cuestionarse acerca de la idoneidad de este apartado específico de la reforma política o, en todo caso, de las acciones o medidas que deben adecuarse o implementarse para disminuir o erradicar estas situaciones lesivas a las instituciones y a la vida democrática en el país.

Para lograr dichos objetivos, la política pública del proceso de desig-nación de consejeros electorales debe evaluarse de manera integral, tanto en su diseño e implementación, como en su operación práctica; esto es, tanto en la política como norma, como en su funcionamiento, el cual, en el caso en comento, se refleja en la evaluación del desempeño de los propios consejeros.

Aunado a lo anterior, el proceso de evaluación, diagnóstico y segui-miento que se implemente respecto del proceso de designación de auto-ridades electorales constituye un espacio propicio para la formulación de propuestas o planteamientos que pudieran contribuir a un debate acerca de los mecanismos o procedimientos para la consolidación de las autoridades electorales, blindándolas de manera auténtica y efectiva con-tra cualquier intento de injerencia, de cualquier naturaleza, en su integra-ción y funcionamiento.

Atento a lo anterior, y dado que actualmente existen dos procedimientos distintos para el nombramiento de consejeros electorales, ya sean nacio-nales o locales, se considera indispensable analizar, por una parte, la perti-nencia y viabilidad de homologar los procedimientos de designación para la totalidad de autoridades administrativas electorales, con independencia de si se trata de la autoridad nacional o local. Por otra, adoptar medidas de blindaje a las autoridades electorales contra injerencias en su integración y funcionamiento, acciones que, en todo caso, deben ser resultado de los


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elementos que aporte un proceso de evaluación integral que considerara, como mínimo, los aspectos que se describieron con anterioridad.

No debe perderse de vista que las autoridades electorales son, hoy por hoy, instituciones que, a pesar del descontento social generalizado, gozan de la confianza ciudadana porque han sido factores decisivos para el de-sarrollo democrático y garantes de que la electoral sea la vía idónea para la renovación del poder público por cauces pacíficos e institucionales. En este orden de ideas, no puede ni debe escatimarse esfuerzo alguno pa-ra que se fortalezcan y continúen cumpliendo los altos fines de la demo-cracia que, sobra reiterarlo, no se limita al aspecto electoral, sino que este es apenas un presupuesto fundamental para su desarrollo como un estilo de vida en los términos previstos en la propia norma fundamental del país.

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El debate electoral como insumo necesario para la construcción

de un modelo de comunicación política deliberativa

Electoral Debate as a Necessary Element for the Creation of a Model of Deliberative Political Communication

Tania Celina Vásquez Muñoz (México)*

Fecha de recepción: 11 de diciembre de 2016.Fecha de aceptación: 23 de marzo de 2017.

ResumenEl debate electoral es una pieza clave en el modelo de comunicación po-lítica de las democracias. La exposición de ideas, plataformas electorales y propuestas de los participantes en las contiendas resulta fundamen-tal no solo como una estrategia de propaganda, sino como una forma de crear un espacio para la transparencia, el flujo desinhibido de la informa-ción y la deliberación. No obstante, es primordial que los formatos de de-bate permitan la libre discusión de plataformas mediante la participación de la ciudadanía en la elaboración de un modelo más flexible, que confi-gure los debates como herramientas importantes para incentivar un voto más informado y razonado.

Palabras clave: comunicación política, democracia, proceso electo-ral, deliberación, voto.

* Doctora en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Consejera electoral del organismo público local electoral del estado de Veracruz. [email protected].

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AbstRActThe electoral debate is a key element in the democratic model of political communication. The presentation of ideas, electoral platforms and proposals by all actors taking part in the elections is fundamental not only as a propaganda strategy but, also, as a way to create a place for transparency, the uninhibited flow of information, and deliberation. However, it is essential that the debate formats allow a free discussion of platforms through the participation of citizens in the elaboration of a more flexible model that allows the configuration of debates as an important instrument to promote a more informed and reasoned vote.

Keywords: political communication, democracy, electoral process, deliberation, vote.

El debate electoral...

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Introducciónl debate es un proceso fundamental para la creación de ideas. En este, el diálogo fluye en un ejercicio deliberativo en el que converge la pluralidad de argumentos. Contrastar ideas es, al mismo tiempo,

fundamento de la democracia, acción que expresa las preferencias ciuda-danas, ya sea mediante instrumentos legales o por medio de mecanismos directos de acción política como las protestas sociales.

Entre otros elementos, la democracia se estructura por un conjunto de procedimientos de diálogo y deliberación que incluye tanto la participación de instituciones como la de actores políticos en la confrontación de ideas. Desde luego, los fines son diversos y atienden, según sea el momento democrático, a múltiples incentivos ideológicos y materiales; en esta tesi-tura, el curso del diálogo en coyunturas electorales no se desarrollará de la misma forma que en momentos en los cuales los comicios no tengan protagonismo en el escenario político.

La diversificación del diálogo no solo es una cuestión natural, sino, ade-más, necesaria, pues en la configuración de distintos momentos discursivos resulta indispensable la existencia de múltiples actores debido, a su vez, a la estructuración de diversos espacios de análisis. Por ejemplo, un diálogo guardará sus respectivas características si se desarrolla entre partidos políti-cos, medios de comunicación, ciudadanía o, incluso, entre la sociedad civil.

Cada uno de estos momentos discursivos influye de manera particular en la democracia, en sus procesos y, por su puesto, en la configuración del poder público. Uno de ellos ocurre en los procesos electorales, que reúnen toda la capacidad discursiva de los actores políticos. El momento electoral es el idóneo para la confrontación de ideas, que, aunado a un determinado modelo de comunicación política, se desarrolla mediante los debates electorales.

Por medio de disposiciones normativas, los debates electorales se apro-pian de un modelo de comunicación característico de las campañas elec-torales. En los debates confluyen las propuestas de los candidatos que

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aspiran a un cargo de elección popular y las presentan a la ciudadanía en dos medios de comunicación preponderantes: el radio y la televisión. En ciertos casos, el internet ha tomado relevancia en el desarrollo de los de-bates, pero su influencia aún no se ha reflejado como en los citados medios.

Por esta razón, los debates se presentan como el cauce idóneo que, por una parte, expresa las plataformas de los partidos políticos ─o de los candidatos independientes─ y, por otra, resulta un importante incentivo, un núcleo para la conformación de la opinión pública que, en el caso de la ciudadanía, deriva en la disposición ciudadana del voto. En esta tesitura, los debates electorales muestran una influencia dual no solo en el desarrollo propagandístico de las elecciones, sino también en el curso de la opinión pública en la ciudadanía.

Sin embargo, como en cualquier proceso democrático electoral, los de-bates deben adecuarse a un marco normativo que permita la libre expresión de los actores políticos y que, además, evite abusos en el desarrollo de las confrontaciones. A partir de ello, se supondría un modelo equilibrado de diálogo, de confrontación de ideas; no obstante, en ciertos casos no lo es.

El formato actual de los debates electorales no permite la libre discu-sión de ideas, pues solo se desarrolla gracias a la llana exposición de las plataformas electorales de los partidos políticos y, en su caso, de los can-didatos independientes. En esta tesitura, la reglamentación actual, tanto en el ámbito nacional (Instituto Nacional Electoral) como en el local (órganos públicos locales electorales), ha creado un modelo rígido que no abona a la deliberación de los participantes en los comicios. Si bien se presupone que la reglamentación evita desviaciones en la deontología discursiva, al mismo tiempo se impide una verdadera confrontación de ideas, pues los candidatos se someten a un formato en el cual el discurso no fluye, por el contrario, se acota y limita.

Un formato más flexible para los debates electorales permitiría una dis-cusión más libre de las ideas de los postulantes y de sus plataformas, así como una confrontación de índole ciudadana que, mediante una reglamen-


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tación adecuada, motivaría a los contendientes a discurrir sin disposicio-nes preestablecidas. Incrementar la flexibilidad en los debates no significa su discrecionalidad o un abuso en la libertad de expresión, sino un incen-tivo para la deliberación que dote a los ciudadanos de información para fundamentar su voto de una manera razonada.

En este punto cabe preguntarse: ¿cómo influye el debate político en la configuración subjetiva del voto? Ante este cuestionamiento se sostiene que el debate electoral delinea la configuración subjetiva del ciudadano pa-ra la emisión del sufragio desde dos perspectivas: la primera, un formato cerrado y confuso no permite generar información de calidad para los ciu-dadanos; la segunda, un formato más flexible permitiría a los candidatos confrontar ideas y generar información deliberada, lo que impactaría en la emisión de un voto libre, informado y razonado.

En el presente artículo se analizará esta vertiente dual de influencia del debate en el modelo de comunicación política. Así, en primera instancia, se configurará un marco teórico y conceptual que girará en torno al diálogo democrático, considerando elementos clave como libertad de expresión, debate público, deliberación, modelo de comunicación política, opinión pú-blica y voto informado, entre otros.

Con estos elementos teórico-conceptuales, un segundo escaño en el análisis permitirá vislumbrar la conformación del debate público como forma de participación ciudadana, para lo cual se estimará la libertad de expre-sión como un derecho delineado en el marco de una democracia electoral. Considerar la libertad de expresión en este espacio ayudará a comprender los alcances y límites de la regulación del modelo de comunicación elec-toral y su influencia en la discusión de las plataformas de los candidatos.

Por último, se propondrá un modelo más flexible en la instrumentación de los debates, un formato no preestablecido exclusivamente por los candidatos que contiendan en el proceso, sino uno abierto al escrutinio ciudadano, académico y de la sociedad civil, que identifique las necesidades del electorado cuando se desarrolla el debate. Así, se determinará la

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causalidad que existe entre un formato flexible del debate y la emisión de un voto informado y razonado.

Diálogo y democracia. Configuraciones primarias del debate público

La palabra no solo ha configurado un lenguaje, una cultura o una forma de vida; ha moldeado, además, diversos regímenes de gobierno. Incluso, po-dría catalogarse tal o cual forma de gobierno con tan solo analizar la for-ma en que el pueblo participa en este de acuerdo al uso de la palabra y la expresión, a la elaboración del diálogo. Y es en la democracia en la que el diálogo, como expresión elaborada de la palabra, toma mayor relevancia.

No es posible pensar en una democracia en la cual la libre expresión de ideas esté limitada. La estructuración de un marco normativo, así como la existencia de canales que fomenten el diálogo entre los actores políti-cos, resultan fundamentales para el desarrollo de esta forma de gobierno; es cierto, no por el hecho de presentarse como democráticos significa que los regímenes favorezcan el diálogo ciudadano como instrumento de participación.

En las democracias existen diversas formas de expresión ciudadana que no se limitan al uso del lenguaje mediante el diálogo. Tal es el caso del voto, configurado como un instrumento constitutivo de la voluntad elec-toral; no obstante, en su origen, en la configuración primaria del sufragio, hay un elemento semántico: el ciudadano reflexiona su voto a partir del concurso de ideas y opiniones recibidas durante las campañas electorales.

Relacionar la libre expresión de ideas y el diálogo amplio y respetuo-so con las formas de gobierno es un ejercicio esencial. Históricamente, la palabra de quienes inciden en la vida política de un Estado ha dado ori-gen a un sinnúmero de interpretaciones; empero, los regímenes democráti-cos se caracterizan por establecer y garantizar las condiciones necesarias para que la sociedad tenga a su disposición argumentos contrastantes de una realidad, lo que dará otra forma de configuración en los gobiernos,


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en la vida política de un Estado; al punto, conviene destacar el valor del diálogo en todos sus escaños y el pleno ejercicio de las libertades in-formativas en su doble aspecto (libertad de expresión y de acceso a la información) como insumos necesarios para la construcción de una demo-cracia de calidad, pues una sola voz no informa, sino que “propagandiza”, promueve la intolerancia y, por sí misma, incluso resulta excluyente.

En relación con lo anterior, para Rousseau (1984, 12) “la reflexión nace de las ideas comparadas, y es la pluralidad de las ideas la que lleva a com-pararlas”. Es de suma importancia considerar la confrontación de ideas y una existencia plural de expresiones, pues ello influirá sobremanera en có-mo se interviene en los espacios públicos. En las democracias, incluso, la configuración de la pluralidad dará origen a la creación de nuevos y mejo-res modelos democráticos.

Tomar como punto de partida esta forma de gobierno guarda especial atención en la configuración del ejercicio ciudadano y es la estructuración del diálogo lo que la diferencia de otras. En este tenor, la manera como la ciudadanía se apropia del espacio público ─mediante el diálogo─ carac-teriza a las democracias. Las distintas formas de participación ciudadana en estas traerían como consecuencia diversas maneras de estructuración del poder público.

En este punto conviene hacer una precisión conceptual en torno a la noción de ciudadanía, respecto de cómo el individuo participa en el espa-cio público de la democracia, puesto que desde los orígenes de esta for-ma de gobierno en Grecia,

un polités ateniense tiene la obligación de hablar entre sus pares. Es su

obligación hablar y hacerlo claramente: las ambigüedades eran conside-

radas defecto moral. [No obstante, en el espacio romano, las plazas] son

campos de Marte: lugar para el desfile, las paradas militares, la gloria del

poder de Estado […] Pero ahí no tengo voz, nadie espera, ni quiere, la deli-

beración del ciudadano (Hubard 2013, 28).

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Esta diferenciación en el origen de la concepción de ciudadanía es, al mismo tiempo, el origen de la participación política que, por un lado, se desarrolla mediante el diálogo y la deliberación y, por otro, queda limitada a una simple categoría pública sin el uso preponderante de la palabra. Desde luego, si bien estas configuraciones del diálogo son relativas a la funda-ción de la democracia, su posterior desarrollo derivó en la conformación de varias democracias modernas.

Así, mientras las democracias se perfeccionan en virtud de los meca-nismos de participación política, lo hacen con la perspectiva originaria del diálogo. Por esta razón, un régimen de gobierno decide de qué manera la ciudadanía participará en la vida pública: mediante mecanismos institu-cionales de deliberación pública o sin ellos. Incluso, cada instrumento de participación tendrá como base una u otra forma de apropiación del es-pacio público: la griega (deliberación) o la romana (ejercicio formal de de-rechos otorgados).

En esta tesitura, términos como isegoría e isonomía fueron la base para la configuración de las democracias, elementos que más tarde derivarían en particularidades constitucionales de los estados, pero siempre a par-tir de los principios de libertad e igualdad. Con ello, el punto de encuentro de estas dos virtudes griegas era el ágora, un espacio público donde los ciudadanos intervenían según las características que les eran otorgadas o, en su caso, reconocidas.

En el origen griego de las democracias, el término isegoría “hace refe-rencia al derecho de los ciudadanos atenienses a formar parte de las reu-niones de la asamblea y, por consiguiente, a hablar y votar en materias que conciernen a la polis” (Resnick 1996, 173). Esto es parte primordial de la participación ciudadana en la democracia, cuestión que, en un proceso de modernización, adquirió complejidades propias del contexto en el cual se desarrollaba. El diálogo adquirió particularidades formales y, por supues-to, sustantivas de influencia en la ciudadanía.


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Desde luego, el desarrollo moderno de la isegoría no solo atiende a cuestiones exclusivas del diálogo o de grandes deliberaciones públicas que, como en el caso de la democracia indirecta, se dificultan en grandes sistemas políticos. Es importante mencionar que “en ciertos aspectos, la isegoría está verdaderamente viva en las sociedades contemporáneas. Un ejemplo obvio es el referéndum” (Resnick 1996, 175).

Es cierto, en cuestiones complejas, como el referéndum, se guarda la esencia de la palabra, del diálogo; por ello, al tomar una decisión que im-pactará en las decisiones de los gobiernos, quienes eligen tuvieron que haber confrontado opiniones y deliberado ideas para justificar su voto. Ob-viamente, este ejercicio no siempre ocurre y las decisiones tomadas por los votantes pueden prescindir de toda deliberación y de todo debate pú-blico que racionalice la voluntad popular.

Es más, en aquellos ejercicios en los que a simple vista no toma re-levancia el diálogo, se guarda un origen involuntario de deliberación. Por ejemplo, la participación electoral requiere que el ciudadano haya valorado su decisión, ya sea por medio de un contraste entre las plataformas de los candidatos o entre el diálogo con sus conciudadanos. Por supuesto, es un ejercicio que requiere de la voluntad del elector como una necesidad pa-ra ser escuchado no solo como votante, sino, además, como ciudadano.

En este punto, la democracia puede tomar una configuración dual, es decir, a partir del diálogo se puede desarrollar una dimensión formal o, en su caso, sustantiva. Así, cuando un ejercicio deliberativo está garantizado normativamente, podría indicarse que se atiende a un ámbito procedimen-tal o minimalista; no obstante, cuando dicho ejercicio es promovido como una forma de vida y de incidencia real en la configuración del poder públi-co, podría generarse una dimensión sustantiva o maximalista.

En esta tesitura, una dimensión sustantiva de participación ─median-te el diálogo─ presupondría una incidencia más amplia de la ciudadanía, pues “una política sin isegoría es una política en donde el demos habla con

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una voz muda” (Resnick 1996, 176). Por esta razón, todos aquellos ins-trumentos y procedimientos democráticos deben revestir, además de los aspectos normativo-institucionales que lo favorezcan, un aspecto sustan-tivo del diálogo que se enmarque en ejercicios informados y razonados.

Tal es el caso de la democracia representativa, que guarda en su es-tructura importantes mecanismos de participación, entre los que destaca, desde luego, el voto ciudadano. Como elemento configurador del poder público, el voto se convierte en un mecanismo de expresión ciudadana no como un instrumento propio del diálogo, sino como una disposición de ad-herencia y manifestación de ideales partidistas o, en su caso, preferencias por los candidatos independientes.

No obstante, se presupone que el sufragio se construye a partir de un debate interno y de un diálogo externo en un espacio reflexivo de inte-rés ciudadano por las plataformas de los candidatos que participan en un proceso electoral. En esta tesitura, en las elecciones converge un proceso dual del diálogo: por una parte, el que ofrecen los candidatos de la con-tienda con el objetivo de obtener el voto y, por la otra, el que llevan a cabo los ciudadanos para manifestar dicha preferencia electoral.

Por tanto, en el modelo democrático representativo, el diálogo ocurre con una mayor relevancia para la conformación ─al menos deontológica-mente─ de una ciudadanía más informada respecto a su participación en la vida pública. Al respecto, David Held sostiene que

un sistema de democracia representativa hace al gobierno responsable an-

te los ciudadanos y crea ciudadanos más sabios capaces de perseguir el

interés público. Es por lo tanto un medio para desarrollar la propia identi-

dad, la individualidad y la diferenciación social ─una sociedad pluralista─

y un fin en sí mismo, un orden democrático imprescindible (Held 2006, 140).

La forma de crear este vínculo de responsabilidad gubernamental es el voto, con una disposición del ciudadano para castigar o premiar las malas


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y buenas prácticas, según sea el caso, pero la creación de una ciudada-nía interesada y vigilante de los asuntos de interés público puede realizar-se mediante el pleno ejercicio de las libertades informativas, el contraste de ideas y el ejercicio deliberado de la voluntad popular. Esta es la princi-pal forma de correlación entre el diálogo y la democracia: un modelo re-presentativo que permita a los ciudadanos discurrir plenamente acerca de los asuntos públicos.

El debate público como forma de participación ciudadana. Libertad de expresión

en la democracia electoralComo se observó en el apartado anterior, los modelos de democracia in-fluyen en la conformación del diálogo como forma de participación ciuda-dana. Una democracia liberal presupondría que la ciudadanía contara con mecanismos de expresión en todos los ámbitos, no solo en el proceso elec-toral, sino en cada uno de los elementos del espacio público; sin embar-go, en un modelo representativo, que pone las elecciones como la mayor fuente de legitimidad del poder público, la participación ciudadana en los comicios resulta fundamental para su desarrollo.

En esta tesitura, un Estado democrático constitucional pondera la par-ticipación ciudadana dentro y fuera de los procesos electorales median-te instrumentos normativos. Una de estas consideraciones es la libertad de expresión, constituida como una forma de participación ciudadana ín-timamente relacionada con la elaboración del diálogo y el debate público y, por supuesto, vinculada, en su mayoría, con las coyunturas comiciales.

En la libertad de expresión se encuentra la dimensión procedimental de la democracia representativa, pues aquella se presenta como un derecho re-conocido por el ordenamiento jurídico de un Estado democrático que ofre-ce los canales institucionales para su materialización, pero quizá existe una dimensión sustantiva que permite a la ciudadanía influir en la toma de de-cisiones públicas, y una de las bases para que se desarrolle es el debate.

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De esta manera, la libertad de expresión se conforma mediante una dis-posición legal y, gracias a los mecanismos institucionales habilitados pa-ra ello, se transforma en debate, el cual llega a considerarse una forma de participación ciudadana ya no solo como derecho reconocido, sino como una manera de apropiación del espacio público.

No obstante, es en el proceso electoral cuando la libertad de expresión y el debate cobran mayor relevancia, tanto para los ciudadanos como para quienes contienden por un cargo de representación popular; sin embargo, un elemento fundamental para la expresión y el debate en las elecciones es la información. Las fuentes de información influirán sobremanera en la forma en que la ciudadanía se exprese y, por tanto, configurarán un mar-co de referencia para la deliberación.

En este tenor, el ejercicio de la libertad de expresión está condicionado, en buena medida, por la información que recibe el ciudadano, lo que da como resultado la valoración de los actores que intervienen en la toma de decisiones. Si los procesos de información y evaluación son cuestiones fundamentalmente públicas, la libertad de expresión también apuntará a este mismo esquema, puesto que dicha libertad se puede desarrollar en dos dimensiones: la individual y la colectiva.

En el primer caso, “la libertad de expresión es una libertad civil e indi-vidual; el beneficiario de su protección es el individuo, en especial el crí-tico o disidente” (Astudillo 2013, 179), pero las elecciones democráticas se configuran mediante un interés comunitario que trasciende el carácter individual al construir órganos representativos. Por esta razón, una segunda dimensión de la libertad de expresión

es una libertad política y colectiva; el beneficiario de su protección no es

el individuo en sí sino la comunidad, la cual como receptora tiene el bene-

ficio de una diversidad y hasta pluralidad de opiniones y pensamientos; y

el Estado debe intervenir para garantizar no sólo dicha diversidad y hasta


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pluralidad de opiniones y pensamientos sino también la equidad a las que

concibe como necesarias para la deliberación pública (Astudillo 2013, 180).

Resulta fundamental diferenciar las dimensiones de la libertad de expre-sión, pues en momentos democráticos precisos, como las elecciones, cada una tiene sus configuraciones particulares y, en ciertos casos, en aras de la defensa de la libertad de expresión individual, se pueden desviar situa-ciones que implican única y exclusivamente el ámbito público; por ejem-plo, la crítica desmedida entre candidatos y partidos políticos. Por tanto, se deben delimitar las esferas de lo público y lo privado con el único objetivo de salvaguardar la verdadera esencia de la libertad de expresión, pues sin esta, la construcción de un debate público se realizaría sin control.

El contexto electoral potencia el ejercicio de la libertad de expresión, especialmente la colectiva, pues la pluralidad de ideas ciudadanas requie-re un margen de tolerancia, condición que solo puede desarrollarse por medio de disposiciones normativas. Este carácter legal también asegura las condiciones de acceso a la información que debe tener todo ciudada-no para razonar su decisión en el marco de las elecciones; lo mismo ocu-rre con la transparencia y la rendición de cuentas, mecanismos necesarios para la expresión y el debate racionalizado.

Es importante mencionar que estas cualidades democráticas son de gran relevancia para los procesos electorales, que comprometen tanto a instituciones como a ciudadanos al momento de difundir o recibir infor-mación por dos vías:

por medio del ejercicio del derecho de acceso a la información como uno

más en la carta de los derechos humanos; y la transparencia como política

pública para comunicar y difundir la información del Estado (Luna 2012, 12).

No es posible dimensionar la importancia de la libertad de expresión en las elecciones sin antes considerar que ambas cuestiones se desarrollan

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por medio de un proceso de comunicación, es decir, la información que llega a los ciudadanos se configura mediante procesos de comunicación de diversa índole; la forma más conocida en el ámbito electoral es, preci-samente, la publicidad política. Quienes aspiran a ocupar un cargo de re-presentación popular en un contexto democrático deben interesarse por construir un puente de comunicación entre ellos y sus posibles electores.

En un modelo representativo, en el cual las elecciones son parte fun-damental del desarrollo democrático, el puente de comunicación se lleva a cabo mediante la publicidad electoral de los candidatos y sus respecti-vos partidos políticos; sin embargo, dicho ejercicio de comunicación debe configurarse a partir de nuevas dimensiones para el análisis, pues la eva-luación de las propuestas solo podrá ser desarrollada por ciudadanos ca-pacitados y con iniciativa para el debate público. El aspecto comunicativo se convierte, por tanto, en el medio que influye en el proceso de transfor-mación de la voluntad ciudadana en órganos de poder, voluntad que se ge-nera desde la libertad de expresión y se materializa en el voto.

Más allá de esta consideración, la comunicación entre ciudadanos y candidatos deberá configurarse en un modelo democrático, pues

un rasgo distintivo de la democracia reside en su inescindible vinculación con

la comunicación política, disciplina interesada en el papel que ejerce la co-

mu nicación dentro del proceso político y en la manera como la política

es comunicada por quienes la ejercen ─los políticos─, por quienes la trans-

miten ─los medios de comunicación─ y por quienes la reciben ─los ciuda-

danos─ (Astudillo 2013, 184).

Existe un punto normativo que requiere ser analizado con sumo cuidado para establecer los límites y alcances de la libertad de expresión, que, como ya se afirmó, es un derecho del ciudadano y, por tanto, debe ser tutelado normativamente. Precisamente en el contexto electoral se percibe


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mejor la existencia de un marco normativo que puede potenciar o incluso inhibir la libertad de expresión, pues esta

requiere de una intervención legislativa, sea constitucional u ordinaria que

mediante reglas formales racionalice su ejercicio de conformidad con los

distintos ámbitos en los que se manifiesta, sea para ampliar las vías de

expresión de determinados sujetos políticos, potenciar el debate, la pro-

puesta, la confrontación, la crítica; maximizar los canales para la libre circu-

lación de información electoral, abrir o limitar las voces que pueden enviar

mensajes de contenido político, o bien restringir el contenido de dichos

mensajes (Astudillo 2013, 185).

Por esta razón, que la libertad de expresión cuente con un marco nor-mativo de regulación no solo la protege de los posibles abusos, también crea un espacio idóneo para que trascienda a una forma más amplia de participación ciudadana mediante el diálogo y el debate público; sin em-bargo, es necesario precisar que no se trata de disposiciones normativas restrictivas para los actores políticos, sino de vías para potenciar el deba-te y la confrontación de ideas en un espacio libre de fluctuación de la in-formación electoral.

A partir de esta consideración, promover las condiciones para el ejer-cicio pleno de las libertades informativas que abone a la confrontación de ideas, en un esquema deliberativo, traerá consecuencias benéficas para la posterior conformación de un debate público abierto y robusto, con los ele-mentos esenciales para crear una ciudadanía informada y para dar un vo-to razonado. He aquí el origen discursivo del sufragio, presentado, al igual que la libertad de expresión, primero como un derecho, pero, en esen-cia, expresado en términos de un instrumento de participación ciudadana.

En este sentido, la importancia que tiene la libertad de expresión en los procesos electorales radica en la construcción de los modelos de co-municación política, que pueden transformarse en puentes entre ciuda-

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danos y candidatos. Precisamente, serán los ciudadanos quienes exijan la pluralidad y tolerancia adecuadas para la multitud de expresiones; no obstante, deben existir canales normativos que hagan de la expresión y el diálogo fundamentos de todo debate como forma de participación ciu-dadana. Esos canales, al menos en las democracias representativas, se han construido desde las elecciones, especialmente mediante el uso de la publicidad electoral (libertad de expresión de los partidos políticos) y su impacto en la percepción ciudadana.

Incluso, es necesario considerar que el proceso electoral también se constituye como una fuente de información ideal para la toma de decisio-nes; así, elementos como las propagandas electorales son canales para la difusión de las propuestas de los candidatos. Desde luego, el presen-te artículo no se enfoca en la calidad de la información, pues esta es una cuestión compleja de determinar. Lo que sí corresponde a este trabajo es el análisis de los contenidos variados de la propaganda y, con ello, se con-figura un modelo de contraste entre las propuestas.

Es importante mencionar que la libertad de expresión en las eleccio-nes es una relación que contempla aspectos fundamentales de la demo-cracia, como el acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas, que poco a poco configuran la opinión pública necesaria para el sufragio libre y racional. En este orden de ideas, solo

los regímenes de transparencia y acceso a la información, con sus procedi-

mientos y estructuras de supervisión, deben contribuir al proceso de con-

solidación de los actos democráticos, con apego a la legalidad pactada por

la sociedad (Luna 2012, 12).

En esta tesitura, el debate se convierte en una pieza fundamental para la información del electorado, pues


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cuando éstos se difunden por medio de la televisión, la interacción de los

actores políticos despierta el sentido crítico de los electores. En estos ejerci-

cios políticos los candidatos se ven forzados a ser más naturales y a dar res-

puestas prontas fuera de lo rígido del discurso tradicional de campaña, en la

medida en que éste realmente es el resultado de todo un equipo; en cambio,

en el debate el candidato se encuentra solo (Otálora 2014, 40).

En este punto, el debate electoral se muestra como un ejercicio que transforma la libertad de expresión en información pública e incide en la capacidad de decisión de los electores, quienes deciden gracias a un de-terminado modelo de comunicación partidista. Por esta razón,

hoy en día, en una elección sin debates, la democracia no alcanza uno de

sus fines, que consiste en que el ciudadano disponga de la mayor informa-

ción posible acerca de los candidatos en la contienda y sus diversas pro-

puestas (Otálora 2014, 12).

El impacto de la libertad de expresión en la conformación del debate público tiene importantes consecuencias en la caracterización de los mo-delos de comunicación política. Incluso, la estructuración de la libertad de expresión y el diálogo impactarán en el curso del proceso electoral. Si el marco electoral se concibe como la “simple” transformación de la volun-tad ciudadana en puestos de representación popular, podrá admitirse que la participación será agregativa; no obstante, si la materia electoral hace que la voluntad general se transforme en acciones colectivas y directas, la participación será deliberativa, en la cual serán necesarios aspectos plu-rales y tolerantes para el debate público.

Con base en lo anterior, se puede argumentar que la libertad de expresión podrá tener dos resultados: agregativo y deliberativo; el voto es el resultado material de la libertad de expresión agregativa, mientras que el debate público lo será de una expresión deliberativa.

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Por esta razón, es fundamental que el debate electoral promueva un mo-delo de comunicación deliberativo y que, además, dote de las herramien-tas necesarias para el diálogo racional y la deliberación. La construcción de un nuevo formato de debate menos rígido debe promover un ejercicio de libertad de expresión en el cual se confronten las propuestas diversas de los candidatos. El modelo representativo no solo necesita más y mejores mecanismos de comunicación, sino también ciudadanos capaces de racio-nalizar sus decisiones electorales.

La flexibilidad del debate para un modelo de comunicación política deliberativa

La democracia representativa guarda en las elecciones un momento fun-damental de participación ciudadana, pero también un modelo de comuni-cación política que integra a las instituciones y los actores políticos en un debate de ideas. Las elecciones nacen, se desarrollan y culminan en torno a un modelo de comunicación que permite expresar la diversidad de contenidos cuyo objetivo es obtener la adhesión ciudadana mediante el voto.

Sin embargo, lo que permite un modelo de comunicación política ─me-diante el diálogo y el debate─ es crear procesos igualitarios en el acceso a dicho modelo y ello contribuye fehacientemente al equilibrio del poder, que, en tiempos electorales, resulta fundamental tutelar desde la legalidad. En esta tesitura,

el diálogo se constituye en fundamento de la democracia moderna y ello se

refleja institucionalmente en la existencia de un equilibrio entre una mayo-

ría en el poder y una serie de minorías que aspiran a convertirse en mayoría

mediante los mecanismos previstos por la ley (Baca 1996, 4).

Si bien esta consideración se desarrolla en un espacio más amplio de interacción, la influencia del diálogo en la estructuración de equilibrios polí-ticos es fundamental. Por esta razón, al presentarse como espacios propios


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de la reflexión, las elecciones necesitan puntos de control, no de limitación, sino de equilibrio, con los que se pugne por ejercicios imparciales e igua-litarios en la distribución de tiempos en los medios de comunicación. Un caso ejemplar de este ejercicio es la distribución de pautas a los partidos políticos para que expresen sus plataformas electorales.

Por supuesto, se necesitan puntos de equilibrio entre los participantes de la contienda electoral que regulen el uso mediático; no obstante, es funda-mental que también exista un equilibrio entre candidatos y ciudadanos que no solo permita entablar un espacio de interacción respecto a las campa-ñas electorales, sino, además, que se convierta en un espacio ideal para el mejoramiento de la ciudadanía por medio de mecanismos de deliberación.

Es fundamental que el diálogo caracterice el modelo de comunicación política en los momentos electorales, pues, en este espacio, la discusión crea un ambiente propicio para el contraste de ideas y propuestas de los candidatos. Esto es así

porque en una democracia el diálogo contribuye a equilibrar las diferen-

tes posiciones y a evitar la ruptura de las reglas y de los procedimientos a

través de los cuales se desarrolla la convivencia pacífica entre ciudadanos

con iguales derechos y obligaciones (Baca 1996, 4).

Con base en lo anterior, si el diálogo presenta un espacio para la convi-vencia pacífica de la ciudadanía, su inclusión en el marco de la contienda electoral podría coadyuvar a la estructuración de una discusión que abo-ne al razonamiento, al contraste de ideas y a la deliberación. Que el mode-lo de comunicación fomente este tipo de ejercicios conformaría, además de un ejercicio deliberado, una dimensión sustantiva para una ciudada-nía de calidad.

La comunicación política logra distinguirse de la denominada comuni-cación partidista, es decir, mientras la primera entabla una relación emisor--receptor para transmitir las acciones que está llevando a cabo el gobierno

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en turno, la segunda se enfoca no solo en transmitir, sino incluso en mo-tivar el interés ciudadano por las respectivas plataformas de los partidos políticos; dicho interés puede materializarse posteriormente en el sufragio durante la jornada electoral. No obstante, es necesario precisar que ambos modelos de comunicación influyen en la opinión pública de la ciudadanía, configurando, al mismo tiempo, la libertad de expresión y el debate público.

Resulta importante mencionar que existe un conjunto de sujetos que inciden en la estructuración de la libertad de expresión y el debate en el modelo de comunicación política. En esta tesitura, los sujetos que deben promover el intercambio de ideas deben ser,

además de los individuos en cuanto ciudadanos, toda una serie de organi-

zaciones de carácter político, social, cultural o religioso, como son los par-

tidos, los sindicatos y los grupos de presión, que además de representar

diferentes expresiones individuales y colectivas tratan de promover, legíti-

mamente, sus propios puntos de vista (Baca 1996, 4).

En este orden de ideas, cuando los candidatos transmiten su platafor-ma política están influyendo en la percepción ciudadana que, además, tie-ne una preconcepción gracias a su cultura política; es decir, se influye en la opinión ciudadana para que esta pueda materializarse posteriormente en el voto. Así, se podría distinguir un modelo de comunicación agregati-vo de uno deliberativo, pues el primero solo se limita a transmitir ideas sin el interés de conocer la expresión ciudadana, mientras que en el segundo, los ciudadanos son capaces de evaluar las propuestas y debatirlas antes de emitir la votación. Este detalle que pareciera tan obvio no lo es para una sociedad generalmente pasiva, pues la desidia política en la rutina agrega-tiva trastoca la cultura política de la discusión, relegando, al mismo tiem-po, valores como la tolerancia.

Por ello resulta fundamental partir del debate electoral, como pieza trans-formadora, para llegar a un modelo de comunicación política que permita


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la plena discusión de las ideas de los contendientes electorales y, con ello, prescindir de un modelo llano de comunicación partidista en el cual los de-bates no aportan a un ejercicio deliberativo, sino, por el contrario, se arman esquemas agregativos de publicidad electoral. El presente artículo propone el debate como un importante elemento de deliberación para la ciudadanía al otorgar esquemas razonados de confrontación en las elecciones.

Sin embargo, como parte importante del debate, la información es fundamental para el desarrollo de un formato de comunicación más amplio, de un alcance deliberativo. Incluso debe considerarse que la infor-mación es la base para la cultura cívica, cuestión a la que podrían abonar los debates electorales. En este tenor, la Estrategia Nacional de Cultura Cívi-ca 2017-2023 reconoce que

al contar con la información, los actores que intervienen en el ámbito polí-

tico desarrollan sus actividades con mayores elementos: la ciudadanía tie-

ne las herramientas para distinguir entre las opciones políticas existentes y

poder formular preferencias (ine 2016a, 29).

De esta manera, el debate electoral, como depositario de la información de los candidatos que intervienen en la contienda, es una herramienta in-dispensable con la que cuenta el ciudadano para discernir entre la oferta política, cuestión que, por una parte, podría reflejarse en la emisión de un voto razonado y, por otra, podría fomentar un ejercicio deliberativo para la toma de decisiones que trasciendan los momentos electorales.

En esta tesitura, uno de los puntos centrales en el desarrollo del de-bate electoral se encuentra en el fomento de la deliberación en los ciuda-danos, en una capacidad de difundir información pública para la toma de decisiones colectivas. Por esta razón,

a pesar de desigualdades políticas y económicas, con la ayuda de “es-

fuerzos auto-conscientes intencionales” tales como entrenamiento en dis-

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cursos en público y razonamiento, las personas en y a través del proceso

deliberativo podrían reducir o dar cabida a sus diferencias, mientras que

construyen soluciones a problemas prácticos. Aprenderán (a deliberar) ha-

ciéndolo (deliberando) (Crocker 2013, 3).

Que se presenten esquemas y espacios para la deliberación es importante para todas las etapas de los procesos democráticos, y en las elecciones se convierte en un requisito primordial. De esta manera, comenzar con el debate como una herramienta para promover la deliberación es necesario para cambiar el modelo rígido de comunicación que se tiene actualmente en México. La rigidez que caracteriza al formato de debate podría incidir, a su vez, en esquemas más cerrados en la libertad de expre-sión y el diálogo ciudadano y, con ello, tener efectos negativos en la cons-trucción de un voto razonado.

Sin embargo, las disposiciones normativas, como se mencionó en los primeros apartados, no deben centrarse en la libertad de expresión como principio, sino en el momento en que los contenidos no abonen a la delibe-ración del tema, a la exposición de ideas o al contraste de las plataformas electorales. Tampoco se trata de una obligatoriedad para el debate, pues

los debates deben ser optativos porque éstos se dan en el ámbito de la li-

bertad de expresión de los aspirantes y la participación en los mismos per-

tenece a la esfera de la estrategia política de los partidos políticos y sus

contendientes (Otálora 2014, 22).

En esta tesitura, es posible distinguir dos aspectos importantes en el desarrollo de un debate electoral: por una parte, la promoción de un vo-to libre y razonado que se derive de la información y discusión proporcio-nada por los debatientes y, por otra, el principio de equidad en el acceso a medios de comunicación por parte de los candidatos. Ambas disposi-


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ciones podrían sentar las bases de un modelo de comunicación delibera-tivo en materia electoral.

Estas dimensiones son observadas por Janine M. Otálora, al soste-ner que

en el ámbito electoral, el ejercicio del voto libre tiene como fundamento un

acceso pleno a la información política difundida por todos los actores polí-

ticos; asimismo, el principio de equidad en un proceso electoral consiste en

que todos los candidatos tengan acceso a los medios de comunicación

en igualdad de condiciones (Otálora 2014, 28).

Si bien los beneficios del debate son intrínsecos, podrían contribuir más allá de ser una expresión de las plataformas de los candidatos, pues de-ben, por su parte, abonar a una ciudadanía más informada, con herramien-tas necesarias para un voto razonado. Incluso el diálogo se encuentra en la esencia misma de dicho debate, sobre todo al sostener que

provee a los votantes la oportunidad de escuchar directamente a los can-

didatos y conocer de cerca su posición respecto a los temas de campa-

ña, así como sus cualidades como políticos, sin la mediación ni el filtrado

ejercido habitualmente por los medios de comunicación (Luengo 2011, 82).

Por supuesto, el filtrado no debe ser establecido por los medios de co-municación, sino por la ciudadanía, que debe intervenir activamente en la estructuración del debate con el apoyo, desde luego, de los institutos electorales. Ello abriría la puerta, además, a la intervención de otros ac-tores relevantes para la vida democrática de un Estado, como es el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado,

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tal como lo establece el Reglamento de Elecciones.1 Son los ciudadanos quienes deberían incentivar la libre discusión de ideas y preguntar acer-ca de temas no establecidos solamente en una agenda, sino en las nece-sidades del electorado.

Por ejemplo, si se tratara de una elección para el cargo de ayuntamien-tos, en el debate, los candidatos deberían contestar las preguntas formu-ladas por los habitantes de dichas demarcaciones municipales, lo que contribuiría a un marco de discusión propio de la elección y no a forma-tos preestablecidos fijados exclusivamente por el interés de los partidos políticos. Desde luego, este formato tendría disposiciones normativas que impedirían una sobreactuación ciudadana, pues la inacción de las autori-dades electorales podría desviar el sentido original del debate.

Esta condición podría integrarse al modelo nacional del Reglamento de Elecciones en un apartado en el que se recomendara un formato flexi-ble y de participación ciudadana para el desarrollo de los debates electo-rales, condición que, desde luego, podría integrarse posteriormente en las legislaciones locales. De esta manera, el artículo 304, numeral 2, del Re-glamento (ine 2016b) podría quedar de la siguiente manera:

los debates tienen por objeto proporcionar a la sociedad la difusión y con-

frontación de las ideas, programas y plataformas electorales de los candi-

datos, por lo que, en su celebración, se asegurará el más amplio ejercicio

de la libertad de expresión y participación ciudadana, garantizando condi-

ciones de equidad en el formato, trato igualitario, deliberación de los temas,

y el concurso de quienes participan en ésta.§

1 El Reglamento de Elecciones tiene como finalidad regular las disposiciones aplicables en ma-teria de instituciones y procedimientos electorales, así como la operación de los actos y acti-vidades vinculados al desarrollo de los procesos electorales que les corresponde realizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, al Instituto Nacional Electoral y a los organismos públicos locales electorales de las entidades federativas.

§ Énfasis añadido.


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El cambio en el formato del debate debería contemplar las etapas de pre-debate, desarrollo y posdebate (Rodríguez 2015), pero, con mayor singulari-dad, la ciudadanía debería intervenir en el proceso del predebate, pues aquí

se enfatiza en aspectos como la negociación de la agenda del debate; la in-

troducción en la opinión pública de los temas que interesan a cada partido

en las semanas anteriores a su celebración por insistencia de los partidos o

por “filtraciones interesadas”, para que así sean a su vez incluidos y les per-

mita hablar de los temas en los que poseen ventaja, e inclusive se especu-

la sobre las consecuencias de no llegar a un acuerdo o de los motivos que

puede tener el partido que gana en los sondeos para rechazar su celebra-

ción porque tiene más que perder (Rodríguez 2015, 32).

Es necesario precisar, sin embargo, que no se trata de eliminar por completo la participación de los partidos en la configuración del conteni-do; por el contrario, son los candidatos quienes conocen su plataforma, sus líneas de acción y su ideología para tratar de mejor manera ciertos te-mas. No obstante, una mayor apertura y una regulación mínima al formato tradicional permitiría regresar al concepto primigenio del debate: el diálo-go y la deliberación de las propuestas, es decir, con parámetros delibera-tivos, mas no agregativos.

Proponer un nuevo formato de debate resulta fundamental para el for-talecimiento de las democracias. Una configuración abierta y robusta per-mitiría mejores canales de información, condición con la cual, en contacto con la ciudadanía, se tendrían más elementos para generar un ejercicio ra-zonado. La confrontación de ideas y la participación de la ciudadanía en la estructura del debate resultan primordiales para fortalecer el aspecto cla-ve de las democracias liberales y representativas: fomentar el diálogo pa-ra la mejor elección de los gobernantes.

Además, como herramientas propias de la propaganda electoral, los de-bates podrían configurarse como espacios para la transparencia y, en su

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momento, para la rendición de cuentas; empero, un formato así será po-sible en la medida en que las regulaciones se hagan no para frenar la libre discusión, sino para promover la deliberación y la confrontación de ideas basadas en el interés público y no en la denostación o difamación de los candidatos. El debate electoral caracteriza la calidad no solo de las elec-ciones, sino de la democracia misma.

Reflexiones finalesLas ideas, el diálogo y la deliberación como fundamento de las democra-cias, en conjunto con el derecho a la libertad de expresión, deben ejercerse de forma flexible por los ciudadanos. Como se expuso a lo largo del presente artículo, para lograr un diálogo flexible, el formato de debate debe estar previsto en el orden jurídico, de forma que permita, más allá de la simple exposición y repetición de la plataforma electoral de cada candi-dato, el libre contraste de ideas y la diversificación del diálogo.

Asimismo, mientras exista una regulación que exceda la protección de derechos fundamentales, en ponderación con el derecho a la libertad de expresión, se limita considerablemente un ejercicio deliberativo; es decir, cuando el marco normativo va más allá de la regulación de la no afecta-ción de otros derechos subjetivos por el abuso del ejercicio de la libertad de expresión, se está ante un formato de regulación del debate que no le permitirá crear una verdadera incidencia en la reflexión del ciudadano al decidir el sentido de su voto.

La calidad y cantidad de información que reciba la ciudadanía, derivada de la confrontación de ideas, conllevará a que esta pueda ejercer un voto libre y razonado, puesto que ha contado con los insumos apropiados para realizar tal reflexión, que, como se expresó anteriormente, se deriva de la información otorgada durante las campañas electorales. También es cierto que observar a los candidatos deliberar sin contar con algo preparado, más que sus ideas y conocimientos, sirve para crear una preferencia respecto a quienes se hayan desempeñado de la mejor manera en dicho ejercicio.


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En esta tesitura, se recalca la necesidad de un formato más flexible en el debate electoral, pues, como ya se planteó, permitiría una discusión más libre de plataformas electorales y de ideas argumentativas en favor de es-tas, con lo cual los contendientes se verían motivados a desenvolverse sin una disposición previamente acordada. Es importante señalar que un mo-delo más flexible en la instrumentación de los debates electorales sería uno que no estuviera preestablecido exclusivamente por los candidatos en la contienda, sino, más bien, abierto a la inspección ciudadana, de la acade-mia y la sociedad civil, en el cual se permita la identificación de las nece-sidades del electorado mediante la deliberación.

Parte fundamental fue considerar la necesidad del debate electoral para el fortalecimiento de la ciudadanía, pues en una democracia moderna no se podría prescindir de esta forma de interacción entre candidatos y electores, ya que el acceso a la información acerca de los candidatos y sus plataformas electorales es uno de los principales fundamentos para gene-rar una ciudadanía de calidad. Por tanto, el orden jurídico debe establecer las reglas para la realización de los debates electorales; no obstante, un marco normativo no deberá exceder su regulación con fines limitativos de expresión, sino, por el contrario, deberá fundamentar un modelo de comu-nicación deliberativo.

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Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile. Diferencias generacionales

Determinants of the 2013 Voter Turnout in Chile. Generational Differences

Julián Atilano Morales (México)*


ResumenEn Chile se ha reducido la participación electoral poco menos de 50% des-de la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De 1989 a 2009, la participación pasó de 84.2 a 59.6 por ciento. Posteriormente, aprobado el voto voluntario, en la primera vuelta de la elección presidencial de 2013 la participación fue de 49%, mientras que en la segunda vuelta Michelle Ba-chelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento. En ese marco, el objetivo de este artículo es analizar los principales deter-minantes del voto en el proceso electoral de 2013 para elegir al presidente de Chile, enfocándose en el efecto de la cohorte generacional. Dicho obje-tivo se logrará a partir del análisis de las probabilidades estimadas de vo-tar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional, mediante dos modelos de regresión: logístico y logístico multinomial.

palabras clave: elecciones 2013, Chile, cohorte generacional, partici-pación electoral, democracia.

* Sociólogo. Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. [email protected].

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AbstRActThe voter turnout in Chile has declined by almost 50% since the end the military dictatorship in 1989. From 1989 to 2009 the voter turnout decreased from 84.2% to 59.6%. Subsequently, once enacted the voluntary vote, in the first round of the 2013 presidential election the turnout was 49%, while in the second round Michelle Bachelet was elected with a turnout of 42%. In this context, the aim of this article is to analyze the main determinants of the voter turnout in the 2013 Chilean presidential election, focusing on the effect of the generational cohort. This objective will be achieved by an-alyzing the estimated probabilities of voting for any of the candidates ac-cording to the generational cohort, using two regression models: logistic and multinomial logistic.

Keywords: 2013 elections, Chile, generational cohort, voter turnout, democracy.

Determinantes de la participación electoral de 2013 en Chile

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Introduccióna participación electoral en Chile se ha reducido aproximadamente 50% a partir de la elección de 1989 que dio fin a la dictadura militar. De 1989 a 2009, la participación pasó de 84.2% a 59.6%, estando vigente

la ley en torno a la inscripción voluntaria y voto obligatorio. Posteriormente, aprobado el voto voluntario,1 en la primera vuelta de la elección presiden-cial de 2013 la participación fue de 49% y en la segunda vuelta Michelle Bachelet llegó a la presidencia con una participación total de 42 por ciento.

Distintas investigaciones han abordado el fenómeno del abstencionis-mo en Chile. Algunas sostienen que el descenso en la participación co-menzó cuando la democracia dejó de estar en riesgo frente a una posible reinstauración de la dictadura (Navia 2004, 92), y otras sugieren que la co-horte etaria ha determinado los bajos números de participación, siendo los jóvenes los más propensos a abstenerse (Corvalán y Cox 2013, 52-4). En ese sentido, la generación más alejada del proceso de transición a la de-mocracia participa menos en las urnas y también se identifica menos con los partidos políticos respecto a otros grupos etarios (Schuster 2008; Con-treras y Navia 2013, 428-30).

Lo anterior fue uno de los principales motivos para impulsar un cambio institucional, que derivó en el voto voluntario. Sus impulsores argumentaron que se eliminaría el costo de inscripción e incrementaría el padrón electo-ral, principalmente en aquellos jóvenes que nunca habían votado (Larraín 2009). De esa manera, la inscripción voluntaria propició un incremento por-centual de los jóvenes en el padrón, pasando de 7.6 a 26.4% (Contreras y Morales 2014, 604). Sin embargo, los resultados no fueron los esperados: la baja participación en el proceso electoral de 2013 fue histórica.

1 Con la adopción de la reforma constitucional de 2009 se estableció el voto voluntario. El artículo 15 de la Constitución Política de la República de Chile quedó de la siguiente manera: “En las votaciones populares el sufragio será personal, igualitario, secreto y voluntario. Sólo podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta Constitución” (cpr, artículo 15, 2017).

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Al analizar dicha elección y poner a prueba las principales variables ex-plicativas de la participación electoral, estudios recientes sostienen que el voto voluntario no modificó la tendencia del sufragio, con lo cual las per-sonas de las cohortes más jóvenes ─con un estatus socioeconómico in-ferior, con bajos niveles educativos, inclinados ideológicamente hacia la izquierda, pero no identificados con algún partido─ tuvieron mayor pro-babilidad de abstenerse (Contreras y Morales 2014, 605).

En ese sentido, pareciera que ser joven es sinónimo de abstenerse. Sin embargo, al distinguir entre distintas formas de participación política que van más allá de acudir a las urnas, se observa que los jóvenes tienen una participación relevante en la esfera política. Según la Encuesta Jóvenes, participación y consumo de medios 2011, de la Escuela de Periodismo de la Universidad Diego Portales y Feedback:

un 33% de la población entre 18 y 29 años declaró haber asistido a una ma-

nifestación callejera en los últimos doce meses, cifra que supera por más

del doble los resultados obtenidos en estudios similares realizados en 2009

y 2010 (Arriagada y Scherman 2012, 8).

Además:

los jóvenes no sólo decidieron salir con más frecuencia a la calle, también

desplegaron con mayor frecuencia otras formas de vinculación con los asun-

tos de interés público, como la expresión de opiniones en medios sociales

online (44% en 2011 versus 36% en 2010) (Arriagada y Scherman 2012, 8).

Es así que existe un interés político de los jóvenes, pero no por medio de los mecanismos institucionales tradicionales. No obstante, al analizar este grupo etario, pareciera hacerse referencia a un ente homogéneo, sin considerar su heterogeneidad. En ese sentido, no se puede generalizar y pensar que todos los jóvenes se abstienen o únicamente participan


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mediante formas menos tradicionales. De este modo, para el interés de la presente investigación, se analizará únicamente el grupo de personas que sí participó en las elecciones de 2013 y se observarán las diferencias en los comportamientos según la cohorte etaria. De esa manera, el análisis será integral, ya que permitirá comparar las distintas cohortes, que estarán divi-didas en seis grupos: de 1924 a 1996.

Dicho lo anterior, la pregunta que guiará esta investigación intentará res-ponder ¿cuáles fueron los determinantes del voto en la elección de 2013 en Chile, según la cohorte etaria? Además, se analizará el comportamien-to electoral de dichos grupos generacionales.

Finalmente, la presente investigación se divide en cuatro apartados. En el primero, “Dimensiones explicativas del comportamiento electoral”, se mos-trará la dimensión sociológica, ideológica, psicosociológica y económica. Posteriormente, en el apartado “Datos y variables”, se operacionalizarán las variables dependientes, así como las dimensiones explicativas del voto mediante la encuesta Latin American Public Opinion Project-Chile 2014. En el tercer apartado, “Resultados y discusión”, se realizarán dos modelos de regresión, uno logístico, en el que la variable dependiente es binaria (voto/no voto), y un modelo logístico multinomial, en el que la variable dependiente es nominal categórica (Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez--Ominami y otros). Además, se analizarán las probabilidades estimadas de votar, y de votar por alguno de los candidatos según la cohorte generacional. Por último, se reflexionará de forma concluyente.

Dimensiones explicativas del comportamiento electoral

A continuación se presentan cuatro dimensiones que la literatura acadé-mica ha utilizado para analizar el comportamiento electoral. La intención de exponerlas en este texto será para conocer su potencialidad en el con-texto chileno. Se mostrará la dimensión sociológica, ideológica, psicoso-ciológica y económica.

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La dimensión sociológica, conocida también como Escuela de Colum-bia, tiene sus orígenes en las investigaciones de Paul Lazarsfeld, ya que en la década de 1940 analizó, junto con algunos colegas, las elecciones presidenciales estadounidenses de 1940 y de 1948. Específicamente, les interesaba conocer la influencia del radio y la televisión en el comporta-miento electoral; argumentaron que dicha influencia solo existe cuando el mensaje que llega al receptor es de su interés o cuando proviene de un lí-der de opinión que le representa prestigio. De tal forma que el efecto de los medios de comunicación en el comportamiento electoral es indirecto.

Este argumento lo exponen Lazarsfeld, Berelson y Gaudet (1948) en The People’s Choice, y agregan que la influencia en la determinación del voto se debe a los grupos sociales primarios que rodean al individuo; estos pueden ser los vecinos, los compañeros de trabajo, los amigos, etcétera. La propuesta fundamental del elector es la de un ser social cuyas opiniones y opciones políticas se forman a partir de las interacciones que establece con miembros de grupos sociales a los que pertenece. Asimismo, estos grupos no siempre son elegidos durante la trayectoria de vida del elector, ya que también están dados por el origen étnico, religioso y económico, por situar algunos ejemplos.

Por otra parte, en la tensión que existe entre estructura y agencia para configurar los intereses de cada persona, otra dimensión que también se ha utilizado con frecuencia es la ideológica. Principalmente en contextos cuya relación izquierda-derecha ha sido fundamental, como lo es en la his-toria política de Latinoamérica y, por supuesto, de Chile. Dicha dimensión permite que el elector se oriente para conocer las diferencias programáticas de los partidos políticos, ofreciéndole así atajos cognitivos. No obstante, esta dimensión puede ser problemática, ya que su operacionalización responde a lo que cada elector entienda por derecha o izquierda; además, esta distinción tiene distintas significaciones según el país.

Para el caso de Chile, esta problemática es menor, como se observa en el estudio Voto ideológico y sistema de partidos en América Latina: El peso


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de la dimensión izquierda-derecha en el comportamiento electoral en Bra-sil, Chile, México y Perú, ya que mencionan ─mediante el análisis de 1999 a 2009, para el caso de Chile─ que “los principales partidos están clara-mente diferenciados entre el centro izquierda y la derecha” (Sulmont 2015, 7); además, una de las conclusiones del estudio es que, para el electorado chileno, “la utilidad espacial de la dimensión izquierda derecha resulta ser mayor a la hora de definir tanto sus preferencia políticas como su voto” (Sulmont 2015, 27).

Dicha dimensión ideológica está ligada a la siguiente dimensión, conocida como psicosociológica o Escuela de Michigan. Esta comenzó a desarrollarse a partir de la década de 1930, con el uso de encuestas como instrumento para analizar el comportamiento electoral. En ese marco, en 1948 el Survey Research Center (src), de la Universidad de Michigan, analizó las elecciones en Estados Unidos de América y, desde ese año, el src estuvo a cargo del American National Election Studies.

Posteriormente, en 1960 el src publica The American Voter, escrita por Campbell, Converse, Miller y Stokes (1960). Esta se convierte en la obra referente de la presente dimensión, y explica la intención de votar a partir de la internalización del comportamiento político de aquellas personas que rodearon e influyeron al individuo desde una edad temprana; de esa forma, la identidad partidista se adquiere mediante un proceso de socialización.

Finalmente, la dimensión económica se sitúa en los postulados formulados por Anthony Downs en su texto An Economic Theory of Demo-cracy (1957). El supuesto de esta propuesta es que los votantes hacen un cálculo para evaluar los costos y los beneficios respecto a su decisión electoral. De esa manera, el elector se decidirá por aquella elección que le genere menos costos. La racionalidad del individuo está en el centro de la propuesta, ya que se preocupa por su satisfacción personal. Lo que busca el elector es maximizar su utilidad. Otros autores que han aportado en el planteamiento fundacional de Anthony Downs son William Riker y Peter Ordeshook en su estudio “A Theory of the Calculus of Voting” (1968). En

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ese texto, los autores modifican la propuesta del cálculo del voto y agre-gan una variable, la cual es la satisfacción del individuo para votar y el be-neficio que puede recibir en el futuro. En otras palabras, se intenta resolver el problema del alto costo de ir a votar, aludiendo que la reproducción del Estado traerá un beneficio mayor para el individuo. Años después, Morris Fiorina, en Retrospective Voting in American National Elections (1981), pro-pone agregar al modelo de Downs el concepto de voto retrospectivo, en el cual el individuo evalúa el desempeño del gobernante en el pasado, y tam-bién propone el voto prospectivo para evaluar el desempeño que, para el elector, tendrá el gobernante en el futuro. Es importante señalar que la di-mensión económica ha sido una de las más influyentes a partir del uso de los modelos formales, sin embargo, ha sido una de las más criticadas, ya que el supuesto central es la racionalidad del individuo.

Estas cuatro perspectivas que explican el comportamiento electoral en-marcarán la presente investigación, para así poder conocer los determi-nantes del voto en la elección de 2013 en Chile. Asimismo, en el siguiente apartado se operacionalizarán dichas perspectivas teóricas y se presen-tarán las variables en su conjunto.

Datos y variablesEn este apartado se realizará la descripción de las variables; se presenta-rá la encuesta y sus características. Posteriormente, se operacionalizarán las dimensiones que se expusieron en el apartado anterior. En el cuadro 1 se muestra el número de observaciones, la media, la desviación están-dar y el número de categorías. La encuesta que aquí se utiliza es de Latin American Public Opinion Project (lapop), del Proyecto Americas Barometer 2014. El tamaño muestral es de 1,571 observaciones y la unidad de análi-sis es de individuos mayores de 18 años.


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Cuadro 1. Descripción de las variables

Variable Observaciones Media Desviaciónestándar Mínimo Máximo

Sexo. 968 1.64 0.48 1 2

Escolaridad. 968 2.04 0.88 0 4

Clientelismo. 968 1.98 0.13 1 2

Identificación partidista. 968 1.81 0.39 1 2

Protesta. 968 1.95 0.22 1 2

Sociotrópica. 968 2.02 0.59 1 3

Egotrópica. 968 2.01 0.61 1 3

Urbano-rural. 968 1.14 0.35 1 2

Edad. 968 2.94 1.32 1 6

Ideología. 968 4.81 2.39 1 10

Voto binario. 957 0.77 0.42 0 1

Voto multinomial. 609 2.24 0.70 1 4

Fuente: Elaboración propia con datos de lapop (2014).

Por otra parte, en el cuadro 2 se realizará la operacionalización de las variables dependientes ─para los dos modelos─ y de las dimensiones teóricas respecto al comportamiento electoral en el marco del contexto chileno.

Cuadro 2. Variable dependiente y dimensiones explicativas para la elección de 2013 en Chile

Dimensión Indicadores Categorías

Dependiente(primer modelo). ¿Votó en las últimas elecciones presidenciales?

Sí.

No.

Dependiente(segundo modelo).

¿Por quién votó para presidente en las últimas elecciones de 2013?

Otro.

Bachelet.

Matthei.

Enríquez.

96



Dimensión Indicadores Categorías

Económica.

¿Considera usted que la situación económica del país es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses?

Mejor.

Igual.

Peor.

¿Considera usted que su situación económica actual es mejor, igual o peor que la de hace 12 meses?

Mejor.

Igual.

Peor.

Psicosociológica. ¿En este momento simpatiza con algún partido político?

Sí.

No.

Ideológica.Según los sentidos que tengan para usted los términos izquierda y derecha cuando piensa acerca de su punto de vista político, ¿dónde se encontraría usted en esta escala? Dígame el número.

Izquierda 1----10 derecha.

Sociológica.

¿En los últimos 12 meses ha participado en una manifestación o protesta pública?

Sí.

No.En las últimas elecciones presidenciales/generales de 2013, ¿alguien le ofreció a usted un favor, regalo o beneficio a cambio de su voto?

Sí.

No.

Sociodemográfica.

Urbano-rural.Urbano.

Rural.

Sexo.Hombre.

Mujer.

¿Qué edad tiene?

18-30.

31-43.

44-56.

57-69.

70-82.

83-99.

Nivel educativo.

Ninguna.

Básica.

Media.

Universitaria.

Superior no universitaria.


Como se pudo observar en el cuadro 2, la variable dependiente es voto. Para el modelo logístico, las categorías que construyen dicha variable es si se votó o no en las elecciones, mientras que para el modelo logístico multi-

Continuación.


97


nomial las categorías de respuesta son Bachelet, Matthei, Enríquez y Otros. Para los dos modelos, las cuatro perspectivas teóricas que se presen-

taron en el apartado anterior se operacionalizan de la siguiente manera. La perspectiva económica se construyó utilizando dos variables: so-

ciotrópico y egotrópico. La primera hace referencia a la percepción de la situación económica del país según la persona entrevistada, y la segun-da a la situación económica de dicha persona durante los 12 meses ante-riores. Estas variables tienen tres categorías de respuesta. La perspectiva psicosociológica se construyó con la variable identificación partidista; se les preguntó a las personas si simpatizan con algún partido político o no. La dimensión ideológica se operacionalizó con una pregunta respecto a la ubicación política de las personas en la escala izquierda-derecha. Por otra parte, para la perspectiva sociológica se utilizaron dos indicadores, uno del clientelismo y otro de la participación en protestas. Ambos implican la construcción de redes personales y de intereses, así como la articulación y el despliegue de distintos recursos materiales o simbólicos. Por último, se agregaron cuatro variables para observar características sociodemográ-ficas: espacio geográfico, sexo, edad y escolaridad.

Dicho lo anterior, a partir de los intereses de la presente investigación se realizarán dos modelos estadísticos. El primero será logístico, ya que se pretende estimar las probabilidades de votar o no votar en la primera vuel-ta de la elección de 2013; es decir, la variable dependiente es binaria. Por otro lado, para estimar las probabilidades de votar por Bachelet, Matthei, Enríquez y Otros, se realizará un modelo logístico multinomial, ya que la variable dependiente es nominal politómica. Estos modelos utilizan el mé-todo de estimación por máxima verosimilitud.

98



Resultados y discusiónEl primer paso será elegir un modelo logístico con mejor bondad de ajuste. Para lograrlo se utilizará como variable dependiente el voto y como variables independientes las 10 que se mencionan en el cuadro 1, es decir, sexo, escolaridad, clientelismo, identificación partidista, protesta, egotrópico, sociotrópico, urbano-rural, edad e ideología.

Como se puede observar en este primer modelo (cuadro 3), algunas de las variables no son significativas o no lo son en casi todas sus categorías. Por ejemplo, sexo, ideología, sociotrópico, egotrópico y protesta. De esa manera, se da paso a comparar este modelo con otro que omita las varia-bles antes mencionadas y, posteriormente, se realizarán tres pruebas pa-ra obtener el modelo con mejor bondad de ajuste.

Después de quitar seis variables, el modelo 2 (cuadro 4) muestra to-das sus variables significativas en conjunto; sin embargo, se realizará una prueba McFadden, Akaike Information Criterion (aic) y Bayesian Informa-tion Criterion (bic) para comparar estos dos modelos y saber cuál tiene mejor bondad de ajuste. Los valores que arrojan estas pruebas son: pa-ra el modelo 1 el valor de McFadden es de 0.134, aic de 0.983 y bic usa-do por Stata de 1,072.282, mientras que el valor McFadden del modelo 2, es decir, el modelo con menor número de variables, es de 0.115, aic de 0.973 y un valor bic de 986.126. Este último valor presenta una diferencia de 83.156 frente al modelo 1.

En ese sentido, se señala una fuerte evidencia para concluir que el mo-delo con mejor bondad de ajuste es el segundo.


99


Cuadro 3. Modelo logístico 1

Variable Categorías Coeficiente Error estándar P>z Intervalo

de confianzaSexo. Mujer. 1.298 0.231 0.142 0.9161 1.8399

Ideología.

2. 0.566 0.265 0.224 0.2258004 1.417223

3. 1.027 0.414 0.947 0.4664443 2.262877

4. 0.823 0.305 0.599 0.3980253 1.700845

5. 0.589 0.175 0.075 0.3284054 1.055335

6. 0.781 0.280 0.49 0.3867584 1.575942

7. 0.946 0.432 0.902 0.3865508 2.312837

8. 0.625 0.264 0.266 0.2731552 1.43097

9. 0.341 0.185 0.047 0.1181632 0.9857866

10. 0.593 0.280 0.269 0.2345813 1.498489

Escolaridad.

Básica. 3.563 2.702 0.094 0.8061103 15.75161

Media. 3.703 2.812 0.085 0.8357607 16.40572

Universitaria. 8.045 6.356 0.008

1.710209 37.84617

Superior no universitaria. 5.371 4.380 0.039

1.086224 26.55794

Identificaciónpartidista. No. 0.430 0.122 0.003 0.2462533 0.7507955

Sociotrópico.Igual. 1.063 0.252 0.798 0.6676329 1.691352

Peor. 1.483 0.466 0.21 0.8011969 2.745608

Egotrópico. Igual. 1.142 0.266 0.567 0.7241342 1.802127

Peor. 0.638 0.184 0.118 0.3623033 1.121864

Urbano-rural. Rural. 2.333 0.645 0.002

1.357408 4.009623

Protesta. No haparticipado. 0.581 0.249 0.205 0.2507789 1.344818

Edad.

2. 1.959 0.456 0.004

1.241984 3.091289

3. 6.497 1.729 0

3.856503 10.94643

4. 8.039 2.509 0

4.360732 14.82163

5. 6.796 2.469 0

3.334673 13.8501

6. 2.776 1.527 0.063 0.9444808 8.158841

Observaciones. 957

Pseudo R2. 0.1343

Prob>chi2. 0

Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipó-tesis nula es verdadera.


100



Cuadro 4. Modelo logístico 2

Variable Categorías Coeficiente Error estándar P>z Intervalo

de confianza

Escolaridad.

Básica. 3.139 2.338 0.125 0.7288 13.5179

Media. 3.338 2.503 0.108 0.7680 14.5102

Universitaria. 7.270 5.650 0.011 1.5850 33.3486

Superior no universitaria. 4.694 3.760 0.054 0.9764 22.5638

Identificaciónpartidista. No. 0.418 0.112 0.001 0.2473 0.7070

Urbano-rural. Rural. 2.238 0.604 0.003 1.3185 3.8002

Edad.

2. 1.886 0.426 0.005 1.2115 2.9355

3. 6.190 1.591 0.000 3.7404 10.2429

4. 7.688 2.331 0.000 4.2437 13.9289

5. 6.011 2.110 0.000 3.0205 11.9610

6. 2.690 1.445 0.065 0.9389 7.7079

Observaciones. 957

Pseudo R2. 0.115

Prob>chi2. 0

Nota: P>z, valor P mayor al valor z, para saber si se rechaza la hipótesis nula; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden, y Prob>chi2, probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipó-tesis nula es verdadera.


Es así que se da paso a la interpretación del segundo modelo logístico. En la variable de escolaridad, únicamente las categorías universitaria y su-perior no universitaria son significativas. De esa manera, los momios es-timados de votar cuando la escolaridad es universitaria se multiplican 7.2 veces respecto a no tener escolaridad, mientras que los momios estima-dos de votar cuando se tiene escolaridad superior no universitaria se mul-tiplican por 4.6 respecto a no tener escolaridad.

La identificación partidista es significativa. Así, los momios estimados de votar cuando no se tiene identificación partidista se reducen 59% res-pecto a sí estar identificado con algún partido político. Por otra parte, los momios estimados de votar cuando se vive en una zona rural se multipli-can 2.2 veces respecto a vivir en una zona urbana.


101


En cuanto a la edad, todas las categorías son significativas al p>0.05, excepto la categoría 6 al p>0.10.2 Se observa un incremento en los mo-mios estimados por cada cohorte etaria. Es decir, los momios estimados de votar cuando se tiene entre 31 y 43 años (categoría 2) aumentan 88% respecto a tener entre 18 y 30 años. En tanto que los momios estimados de votar cuando se tiene entre 44 y 56 años (categoría 3) se multiplican 6.1 veces respecto a tener entre 18 y 30 años. Es importante señalar el cam-bio significativo entre la categoría 2 y 3.

Por otra parte, los momios relativos a votar cuando se está en el ran-go de 57 a 69 años (categoría 4) se multiplican 7.6 veces respecto a estar en el de edad más baja. Asimismo, los momios estimados de votar cuan-do se está en el rango de 70 a 82 años (categoría 5) se multiplican 6 veces respecto a estar en el de 18 a 30 años. Como se mencionó, la última cate-goría no es significativa al p>0.05; además, se observa cómo se reduce la tendencia positiva. Esto se podría interpretar debido a que dicha catego-ría únicamente tiene 2.7% de las observaciones.

Por último, se puede observar que mientras más años y escolaridad se tengan, así como al residir en una zona rural y estar identificado con algún partido, se incrementan las probabilidades de salir a votar en la elección de 2013. Sin embargo, dichas probabilidades se analizarán con probabi-lidades estimadas.

2 P, valor P; P>.05, el valor P es mayor a un alfa de 0.05; P>0.10, el valor P es mayor a un alfa de 0.10, y alfa, valor de significancia.

102



Gráfica 1. Probabilidades de votar según la cohorte etaria


En la gráfica 1 se muestran las probabilidades estimadas de votar se-gún la cohorte estaria; estos resultados provienen del modelo 2. Se puede observar que, manteniendo todas las demás variables en su valor medio, las probabilidades estimadas de votar se incrementan conforme las per-sonas cumplen años; sin embargo, a partir de los 69 años dicha tendencia se reduce. Uno de los factores es la reducción de las observaciones por causas naturales, y otro motivo es la imposibilidad física que puede impli-car el ejercicio del voto en edades avanzadas.

Es importante señalar que dicha gráfica muestra que la eliminación de las barreras de entrada no es un incentivo para que las nuevas generacio-nes asistan a votar. En específico, en aquellas que nacieron entre 1996 y 1984 (18 a 30 años).

Por otra parte, al analizar las probabilidades estimadas de votar según el nivel de escolaridad (gráfica 2), se observa cómo las probabilidades au-mentan por cada año de estudios. Por ejemplo, para una persona sin es-colaridad, la probabilidad estimada de votar es de 0.52, mientras que para una persona con estudios universitarios la probabilidad de votar es de 0.89. No obstante, llama la atención que entre el nivel de escolaridad básico y medio no se observa alguna diferencia relevante, ya que la primera es de

1.00.90.80.70.60.50.40.30.20.1

018-30

0.54

0.69

0.88 0.880.76

0.9

31-43 44-56 57-69 70-82 83-99

Prob

abili

dad

de v

oto

Edad


103


0.77 y la segunda de 0.79. Por último, la probabilidad estimada de votar cuando se tiene el nivel de escolaridad superior no universitaria es de 0.84.

Gráfica 2. Probabilidades de votar según el nivel de escolaridad


Por otro lado, como se puede observar en el cuadro 5, la probabilidad estimada de votar de las personas identificadas con un partido es de 0.89, mientras que para las personas que no se identifican es de 0.78. Finalmente, respecto a la variable zona geográfica, la probabilidad estimada de votar cuando se vive en una zona rural es de 0.89, lo cual es superior al 0.79 de aquellas personas que viven en una zona urbana.

Cuadro 5. Probabilidades estimadas de votar

Variables Categorías Probabilidad estimada

Edad.

18-30. 0.54

31-43. 0.69

44-56. 0.88

57-69. 0.90

70-82. 0.88

83-99. 0.76

1.00.90.80.70.60.50.40.30.20.1

0Ninguna

0.52

0.77 0.790.89

0.84

Básica Media Superior nouniversitaria

Universitaria

Prob

abili

dad

de v

oto

Escolaridad

104



Variables Categorías Probabilidad estimada

Escolaridad.

Ninguno. 0.52

Básica. 0.77

Media. 0.79

Universitaria. 0.89

Superior no universitaria. 0.84

Identificación partidista. Sí. 0.89

No. 0.78

Espacio geográfico.Urbano. 0.79

Rural. 0.89


A continuación, se analizarán los determinantes del voto para Miche-lle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez y Otros ─estos últimos son todos los demás votantes, incluyendo a quienes anularon su voto─. Para dicho análisis se ajustará un modelo logístico multinomial. Como primer paso, se realizará una prueba estadística de razón de verosimilitud (lr) para conocer la independencia de las variables y así elegir el mejor modelo. El primer modelo tendrá las 10 variables independientes que se presentaron en el cuadro 1. Cabe recordar que son sexo, escolaridad, clientelismo, identificación partidista, protesta, sociotrópico, egotrópico, urbano-rural, edad e ideología.

Cuadro 6. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 1

Variables Chi2 df P>chi2

Sexo. 2.281 3 0.516

Ideología. 253.708 3 0.000

Escolaridad. 14.95 3 0.002

Identificación partidista. 3.477 3 0.324

Sociotrópico. 20.246 3 0.000

Continuación.


105



Egotrópico. 0.146 3 0.986

Espacio geográfico. 3.145 3 0.370

Protesta. 7.751 3 0.051

Edad. 17.654 3 0.001

Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabi-lidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera.


En el cuadro 6, los resultados sugieren que el efecto de las variables sexo, identificación partidista, egotrópico y espacio geográfico acerca del voto no son significativas al nivel p>0.05, mientras que la variable protesta sí lo es. En cambio, todas las demás variables son estadísticamente signi-ficativas. Para continuar, se realizará un segundo modelo sin las variables que no resultaron significativas. Al analizar la prueba lr de este modelo se observa lo siguiente:

Cuadro 7. Prueba de razón de verosimilitud del modelo 2


Ideología. 265.083 3 0.000

Escolaridad. 17.394 3 0.001

Sociotrópico. 23.443 3 0.000

Protesta. 9.046 3 0.029

Edad. 17.764 3 0.000

Nota: Chi2, X2; df, Degrees of Freedom, grados de libertad; Prob, probabilidad, y Chi2, X2, probabi-lidad de obtener la estadística chi-cuadrada, dado que la hipótesis nula es verdadera.


En el cuadro 7 se puede ver que todas las variables son significativas al nivel p>0.05, además ideología, sociotrópico y edad fueron estadísticamen-te significativas al nivel p>0.001. Cabe decir que también se realizaron las pruebas McFadden, aic y bic para estos dos modelos y los resultados su-

Continuación.

106



gieren que el modelo 2 tiene una mejor bondad de ajuste. Por ejemplo, exis-te una diferencia superior de 67.85 en bic del primero al segundo modelo.

A continuación se interpretará el modelo multinomial. Cabe decir que la variable dependiente se construye con las categorías: Otros, Michelle Bache-let, Evelyn Matthei y Marco Enríquez. Para dicho modelo, la categoría base será Michelle Bachelet. Asimismo, para el presente modelo se mostrarán tres cuadros: uno para Otros, uno para Matthei y otro para Enríquez. Finalmen-te, los coeficientes se interpretarán mediante la razón de riesgos relativos.

Cuadro 8. Modelo multinomial 2, Otros

Varia

ble

Categorías Coeficiente Errorestándar P>z Intervalo

de confianza

Otr

os

Ideo

logí

a.

2. 1.126179 1.345865 0.921 0.108233 11.71804

3. 2.370268 1.88314 0.277 0.499495 11.2477

4. 3.44474 2.466085 0.084 0.846802 14.01298

5. 6.506942 4.018125 0.002 1.939762 21.82757

6. 9.805323 6.556853 0.001 2.643994 36.3633

7. 7.91299 7.201073 0.023 1.329597 47.09351

8. 8.85414 9.154763 0.035 1.166928 67.18133

9. 37.45445 53.90242 0.012 2.231003 628.7916

10. 4.64E-06 0.0064162 0.993 0 --

Esco

larid

ad. Básica. 1041837 1.85E+09 0.994 0 --

Media. 1817327 3.23E+09 0.994 0 --

Universitaria. 4948093 8.79E+09 0.993 0 --

Superior nouniversitaria. 5908931 1.05E+10 0.993 0 --

Soci

otró

pico

.

Igual. 6.088706 4.739167 0.02 1.324309 27.99374

Peor. 13.12088C 10.94704 0.002 2.55733 67.31925

Prot

esta

.

No haparticipado. 0.2430006 0.1329914 0.01 0.0831294

0.7103301


107


Varia

ble


de confianza

Otr

os

Edad

.

31-43. 0.7683202 0.3572101 0.571 0.3088863 1.91111144-56. 0.3866169 0.1837608 0.046 0.1523003 0.981433657-69. 0.4180014 0.2240091 0.104 0.1462226 1.19492670-82. 0.2631997 0.2246183 0.118 0.0494149 1.40188683-99. 0.5465897 0.6749084 0.625 0.0485993 6.147423

_cons. 1.66E-08 0.0000294 0.992 0 --

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante.


Como se puede observar en el cuadro 8, el riesgo relativo de votar por otros candidatos versus votar por Bachelet se multiplica 6.5 veces cuan-do se dice estar en el 5 de la escala ideológica; asimismo, se multiplica 9.8 cuando se está en el 6 de la escala; 7.9 en la escala 7, y 8.8 en la es-cala 8 respecto a ser de izquierda. Esta tendencia da un gran salto positi-vo, ya que el riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se multiplica 37.45 veces cuando se dice estar en el 9 de la escala ideoló-gica, es decir, en la extrema derecha respecto a la extrema izquierda. En cuanto a la escolaridad, ninguna categoría es significativa. Por otra parte, para aquellas personas cuestionadas acerca de la situación económica del país, los resultados se exponen a continuación.

El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se multi-plica 6 veces cuando se dice que la situación económica del país es igual que hace 12 meses respecto a estar mejor. En tanto que dicho riesgo se multiplica 13 veces cuando se dice que la situación económica del país es peor que hace 12 meses respecto a la categoría de referencia que es me-jor. El riesgo relativo de votar por Otros versus votar por Bachelet se re-duce 76% cuando no se ha participado en alguna protesta respecto a sí participar. Finalmente, la única categoría estadísticamente significativa de la variable edad es la que agrupa a las personas de 44 a 56 años. En ese sentido, el riesgo relativo de votar por otros candidatos versus votar por

Continuación.

108



Bachelet se reduce 62% cuando se tiene entre 44 a 56 años respecto a las personas de 18 a 30 años.

En el cuadro 9 se analizará la categoría de Evelyn Matthei.

Cuadro 9. Modelo multinomial 2, Matthei

Mat

thei

Varia

ble


de confianza

Ideo

logí

a.

2. 2.276958 2.908813 0.520 0.1861853 27.84611

3. 1.634649 2.063812 0.697 0.137641 19.41339

4. 2.257865 2.347831 0.434 0.2941575 17.3307

5. 7.9722 6.349234 0.009 1.673643 37.97464

6. 24.35401 19.73677 0.000 4.974472 119.2324

7. 124.1128 108.8242 0.000 22.25709 692.0932

8. 300.028 269.7505 0.000 51.50621 1747.688

9. 1827.395 2443.938 0.000 132.8755 25131.6

10. 1069.999 1117.819 0.000 138.0832 8291.368

Esco

larid

ad. Básica. 2235811 2.41E+09 0.989 0 --

Media. 3826448 4.13E+09 0.989 0 --

Universitaria. 3870597 4.18E+09 0.989 0 --


Soci

otró

pico

.

Igual. 1.14233 0.5455391 0.781 0.4480081 2.91271

Peor. 4.553362 2.42627 0.004 1.602387 12.93889

Prot

esta

.

No haparticipado. 0.2696935 0.1951536 0.070 0.0653026 1.113809

Edad

.

2. 9.701106 6.683867 0.001 2.513972 37.43536

3. 4.883254 3.252037 0.017 1.323871 18.01245

4. 11.49301 8.055078 0.000 2.909738 45.39556

5. 10.55947 8.189045 0.002 2.309517 48.27954

6. 5.111319 5.823061 0.152 0.5480286 47.67194

_cons. 1.50E-09 1.61E-06 0.985 0 --

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z, y _cons, constante.



109


Respecto al cuadro 9, se puede observar el incremento en la escala ideológica. Por ejemplo, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica por 7.9 cuando se dice estar en la escala 5 res-pecto a estar en la escala 1, es decir, en la izquierda. Por otra parte, dicho riesgo se multiplica 24.3 veces para quienes están en la escala 6; 124.11 veces, para quienes se consideran en la escala 7; 300 veces, para las per-sonas que están en la escala 8, y para quienes se dicen en la escala 9 se multiplica 1,827 veces respecto a estar en la escala 1, es decir, en la de-recha. Finalmente, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 1,069 veces cuando se dice estar en la escala 10 respecto a la escala 1. Es importante señalar que Evelyn Matthei se ubica a la derecha en el espectro político chileno.

Al analizar la escolaridad, se observa que ninguna de las categorías es estadísticamente significativa. Al observar la variable sociotrópico, se puede decir que el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 4.5 veces cuando se dice que la economía del país está peor que hace un año respecto a quienes dicen que el país está mejor que ha-ce un año. Por otra parte, con un valor p>0.10, la variable protesta es es-tadísticamente significativa. De esa manera, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se reduce 76% para aquellas personas que no han participado en marchas respecto a las que sí. Finalmente, el riesgo relativo de votar por Matthei versus votar por Bachelet se multiplica 9.7 veces para aquellas personas entre 31 y 43 años; 4.8 veces, para las personas en el rango de 44 a 56 años; 11.4 veces, para las personas en-tre 57 y 69 años, y, por último, 10.5 veces, para las personas entre 70 y 82 años respecto a las de 18 a 30 años.

110



Cuadro 10. Modelo multinomial 2, Enríquez

Enríq

uez

Varia

ble


de confianza

Ideo

logí

a.

2. 3.855275 3.335305 0.119 0.7073876 21.01132

3. 4.274961 3.109526 0.046 1.027506 17.78607

4. 3.757822 2.58154 0.054 0.9776419 14.44417

5. 3.335871 2.142851 0.061 0.947166 11.74877

6. 3.941509 2.910328 0.063 0.9271566 16.75606

7. 2.667213 3.266902 0.423 0.24181 29.4199

8. 10.30693 10.4766 0.022 1.405774 75.56894

9. 5.11E-06 0.0111605 0.996 0 --

10. 2.88E-06 0.0051628 0.994 0 --

Esco

larid

ad. Básica. 1178788 2.40E+09 0.995 0 --

Media. 2501212 5.10E+09 0.994 0 --

Universitaria. 3195847 6.51E+09 0.994 0 --


Soci

otró

pico

.

Igual. 1.574845 0.8481528 0.399 0.5480403 4.525465

Peor. 4.061912 2.56553 0.026 1.177894 14.00731

Prot

esta

.

No haparticipado. 0.231333 0.1333613 0.011 0.0747357 0.7160

Edad

.

2. 0.4986759 0.2791219 0.214 0.1664864 1.493682

3. 0.5709312 0.2837994 0.26 0.2155098 1.512518

4. 0.5063101 0.2924296 0.239 0.1632255 1.570526

5. 0.1751535 0.1962405 0.12 0.0194868 1.574337

6. 4.63E-07 0.0005988 0.991 0 --

_cons. 5.86E-08 0.0001193 0.993 0 --

Observaciones: 609.

Pseudo R2: 0.3489.

Prob>chi2: 0.000.

Nota: P>z = Valor P mayor al valor z; _cons, constante; Pseudo R2, r cuadrada de McFadden; Prob>, probabilidad mayor que, y chi2, X2, la probabilidad de obtener la estadística chi-cuadrada dado que la hipótesis nula es verdadera.



111


Al analizar la categoría del candidato Marco Enríquez, en el cuadro 10, los resultados son los siguientes.

El riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se mul-tiplica 4.2 veces cuando la persona se autodefine en la escala ideológica 3 respecto a quienes están en la escala 1. Con un valor p>0.10, son signifi-cativas las categorías 4, 5 y 6 de la escala ideológica. El riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 3.7 veces cuando se autodefine en la escala ideológica 4; se multiplica 3.3 veces para quie-nes están en la escala 5, y 3.9 veces para las personas que se definen en la escala 6 respecto a quienes se ubican en la escala 1. Asimismo, con un valor p>0.05, el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Ba-chelet se multiplica 10.30 veces cuando se ubican en la escala ideológica 8 respecto a quienes están en la escala 1.

En cuanto a la escolaridad, ninguna de las categorías es estadística-mente significativa. En tanto que el riesgo relativo de votar por Enríquez versus votar por Bachelet se multiplica 4 veces cuando se dice que la si-tuación económica del país está peor que hace 12 meses respecto a las personas que dicen que está mejor. Por otra parte, el riesgo relativo de vo-tar por Enríquez versus votar por Bachelet se reduce 77% cuando no se ha participado en alguna protesta respecto a las personas que sí. Finalmente, ninguna categoría de la variable edad es significativa.

A continuación, para tener un mejor entendimiento en la interpretación del modelo logístico multinomial, se analizarán las probabilidades estima-das de votar según las cinco categorías de la variable dependiente.

Se puede observar en el cuadro 11, respecto a la edad, que las proba-bilidades más altas de votar se encuentran con Michelle Bachelet. Además, se muestra que la probabilidad estimada de votar por esta candidata se incrementa según la edad. Por ejemplo, la probabilidad estimada de votar por Bachelet cuando se tiene entre 18 y 30 años es de 0.69, mientras que para aquellas personas entre 44 y 56 años la probabilidad es de 0.78; di-

112



cha probabilidad continúa aumentando en 0.81 para las personas entre 70 y 82 años, y en 0.83 para las personas de la cohorte más alta.

En cuanto a la ideología, esta tiene un comportamiento coherente entre la candidata Bachelet y la candidata Matthei, ya que la primera se ubica en la izquierda y la segunda en la derecha del espectro político chileno. Al analizar la probabilidad estimada de votar por Bachelet, para las personas que se autodefinieron en la escala 1 es de 0.93, mientras que por Matthei es de 0.92 para las personas en el 10 de la escala ideológica. Llama la atención que el centro se lo llevó la candidata Bachelet, ya que la probabilidad estimada de votar por ella es de 0.72 para las personas en la escala 5. Al analizar al candidato Enríquez y los Otros, se observa que sus probabilidades no son relevantes.

Al analizar la escolaridad, se muestra que las probabilidades de votar por Bachelet disminuyen a mayor nivel. Es decir, dicha probabilidad es de 0.99 para las personas que no tienen escolaridad, mientras que esta baja a 0.64 para aquellas con escolaridad universitaria.

Respecto a la economía del país, la probabilidad estimada de votar por Bachelet es de 0.88 para aquellas personas que dijeron que la economía es-tá mejor que hace 12 meses, mientras que las que dijeron que la economía está igual, la probabilidad se reduce a 0.77, y para quienes consideraron que la economía había empeorado en ese lapso, la probabilidad cae a 0.55.

Finalmente, la probabilidad estimada de votar por Bachelet es de 0.77 para las personas que no se han manifestado en los últimos 12 meses y de 0.5 para quienes sí lo han hecho. Esto llama la atención porque, en re-cientes años, los jóvenes son quienes han participado constantemente en manifestaciones públicas, principalmente acerca de los temas del acceso a la educación y su gratuidad. Por último, es relevante mencionar que, se-gún los anteriores resultados, la variable ideología tiene un gran peso pa-ra el electorado que apoyó a la candidata Matthei.


113


Cuadro 11. Probabilidades estimadas. Modelo multinomial 2

Variable Categoría Bachelet Otros Matthei Enríquez

Edad.

18-30. 0.697 0.154 *0.014 0.134

31-43. 0.703 0.133 0.095 0.069

44-56. 0.787 0.070 0.059 0.084

57-69. 0.747 0.075 0.110 0.068

70-82. 0.810 ** 0.116 **

83-99. 0.839 ** ** **

Ideología.

1. 0.938 *0.021 ** *0.02

2. 0.850 ** ** **

3. 0.836 *0.051 ** 0.094

4. 0.820 0.068 ** 0.087

5. 0.729 0.110 0.094 0.067

6. 0.593 0.130 0.211 0.066

7. 0.372 ** 0.535 **

8. 0.180 ** 0.723 **

9. ** ** 0.877 **

10. *0.078 ** 0.922 **

Escolaridad.

Ninguno. 0.999 ** ** **

Básica. 0.851 0.048 0.059 0.042

Media. 0.754 0.080 0.087 0.079

Universitaria. 0.648 0.175 0.082 0.095

Superior no universitaria. 0.578 0.189 0.124 0.110

Sociotrópico.

Mejor. 0.881 ** 0.055 0.047

Igual. 0.770 0.095 0.069 0.066

Peor. 0.554 0.149 0.180 0.117

Protesta.Sí. 0.503 0.178 *0.155 0.164

No. 0.776 0.082 0.076 0.067

*= P>0.10.

**= Estadísticamente no significativo.

Nota: P>0.10, valor P es mayor a un alfa de 0.10


114



Reflexiones finalesEl presente trabajo tuvo como objetivo conocer los principales determinan-tes del voto en la elección de 2013 en Chile, centrándose en los resultados de la primera vuelta. Se hizo énfasis en la cohorte etaria y se analizaron las probabilidades estimadas de votar o no, y de votar por Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enríquez y otros candidatos. Se eligieron estos tres candidatos porque tuvieron mayor voto.

Como se mencionó en la investigación, las variables con mayor peso explicativo para determinar el voto fueron edad, ideología, escolaridad, pro-testa y percepción de la economía del país durante los últimos 12 meses al momento de votar. Más específico, se observó en el primer modelo lo-gístico, a partir de las probabilidades estimadas, que únicamente acudió a las urnas 54% de las personas nacidas entre 1984 y 1996 ─cuando nació la mayoría de estas, ya se había restaurado la democracia─. En ese sen-tido, es posible que esta desafección se deba al entendimiento de la de-mocracia procedimental, para los jóvenes, como una gama de opciones en las que el abstencionismo es una de estas. Es decir, la desafección es hacia la política electoral y no hacia la política.

Este argumento recobra más sentido cuando se observa que las per-sonas nacidas entre 1958 y 1970 tienen una probabilidad de votar de 88 por ciento. Es decir, todas nacieron antes de la dictadura y otras desper-taron, políticamente, en la dictadura militar. Esto, como otros autores han mencionado, implica otro sentido de la democracia.

También se observó que las personas sin escolaridad tienen menos proba-bilidades de votar (0.52) respecto a aquellas con estudios universitarios (0.89). Sin embargo, esta tendencia adquiere otro sentido cuando se analizan las probabilidades respecto a las personas que contendieron por la presidencia.

Asimismo, como se esperaba, las personas identificadas con algún par-tido son más propensas a votar que las que no se identifican. Por otra parte, el espacio geográfico juega un papel importante, ya que las personas que viven en una zona rural tienen una probabilidad de 89% de ir a votar fren-


115


te a 78% de las que viven en zonas urbanas. Esta evidencia permite abrir la posibilidad para estudios posteriores acerca del clientelismo político, ya que, en su mayoría, a estas zonas suelen apuntar los programas de trans-ferencias condicionadas.

Por otro lado, cuando se realizó el modelo logístico multinomial y se analizaron los determinantes del voto para Bachelet, Matthei, Enríquez y los otros contendientes, el panorama se modificó, lo cual es un acierto pa-ra observar con mayor detalle el proceso electoral que aquí se analiza. Por ejemplo, la probabilidad de votar por Bachelet en aquellas personas que en 2014 tenían entre 18 y 30 años es de 69 por ciento. En ese sentido, las personas nacidas entre 1996 y 1984 prefieren votar por Bachelet.

Por otra parte, a diferencia del modelo logístico, en el logístico multino-mial la ideología tuvo un papel muy importante; incluso fue determinante para elegir a Evelyn Matthei, ya que, mediante el análisis de probabilida-des estimadas, la probabilidad de votar por dicha candidata, cuando se dijo estar en las escalas 8, 9 y 10, pasó de 72 a 92 por ciento. Recuérde-se que la escala va del 1 (izquierda) al 10 (derecha).

Otro hallazgo al comparar los modelos fue que, en el logístico, la proba-bilidad de votar incrementa a mayor escolaridad, mientras que en el modelo multinomial, en el caso de la candidata y ahora presidenta Bachelet, las probabilidades descienden cuando incrementa la escolaridad. Por ejem-plo, la probabilidad de votar por Bachelet de las personas sin escolaridad es de 99%, y se reduce hasta 64% para aquellas con estudios universita-rios. Con los demás candidatos las diferencias no fueron sustanciales o sig-nificativas. Fue relevante saber que, para el caso de Bachelet, las personas manifestantes en los últimos 12 meses tienen menos probabilidades de votar por ella. En ese punto, es importante ubicar el sector juvenil, ya que, como se mencionó, ha tenido una fuerte participación en las manifestaciones, específicamente, del ámbito estudiantil.

Si se piensa un poco más, estas variables son acordes al contexto de un país donde hay una fuerte crisis de representatividad que afecta la iden-

116



tificación y la ideología. Además, existe un cambio generacional con me-nos nostalgia por ciertos partidos o por un régimen democrático que no está resolviendo algunos problemas sustanciales, los cuales afectan a la cohorte más joven. Esta es la tendencia privatizadora de la educación y, por ende, el endeudamiento que los estudiantes adquieren mediante cré-ditos por el hecho de estudiar.

Si bien el interés de este trabajo fue conocer los determinantes de quie-nes votaron, de fondo existe un serio problema en la participación electoral, la cual ha disminuido de manera constante desde el regreso de la demo-cracia. Aunque las elecciones pueden ser vistas como el acto mínimo de la democracia y el sustento de lo procedimental, es riesgoso que se debi-lite este procedimiento en un país donde existió una brutal censura a quie-nes pensaban diferente.

Finalmente, es importante señalar que tampoco se observa un consen-so de las fuerzas políticas para lograr revertir la tendencia a la baja de la participación electoral. Los grupos que conforman el poder político lo han centralizado en dos grandes opciones ideológicas, derecha e izquierda, las cuales no les dicen mucho a los electores, quienes en ocasiones no logran distinguir entre estas. Por ejemplo, los casos de corrupción son transver-sales a cualquier opción política y aquellas emergentes, como lo son los políticos independientes, no han logrado el suficiente peso en el ámbito nacional para conformar un bloque opositor capaz de disputarse el poder. Sin embargo, han tenido un crecimiento, como se observó en el proceso electoral de 2016. En suma, si no hay modificaciones sustanciales en el sistema de partidos, los resultados para próximas elecciones continuarán a la baja o serán catastróficos.

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121

Los efectos de la consulta previa a las comunidades indígenas

frente a la función del legislador

The Effects of the Prior Consultation with Indigenous Communities on the Role of the Legislator

Juan Solís Castro (México)*


ResumenEl derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas se en-cuentra reconocido en el artículo 2, apartado B, de la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos, pero está limitado en la elaboración de los planes de desarrollo de los ámbitos nacional, estatal y municipal. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a partir de la aplicación e interpretación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de 1989, ha determinado que el de-recho a la consulta previa debe implementarse como una fase adicional en el proceso de creación de leyes que tengan un impacto directo en los municipios indígenas.

Sin dejar de reconocer este avance del máximo órgano jurisdiccio-nal de México en favor de los pueblos y comunidades indígenas, está pendiente la construcción del criterio respecto a los efectos que debe

* Licenciado en Derecho, especialista en Justicia Electoral y secretario de estudio y cuenta de la Sala Regional Xalapa. [email protected].

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tener la consulta previa frente a la tarea del legislador, aspecto que abor-da el presente artículo.

Palabras clave: caso Cherán, consulta previa, libre determinación, au-tonomía indígena, función del legislador.

AbstRActThe right of indigenous peoples and communities to be consulted is rec-ognized in Article 2, section B, of the Political Constitution of the United Mexican States, but this right is limited to the elaboration of the national, state and municipal development plans. Nevertheless, the Supreme Court of Justice of the Nation, based on its interpretation of the Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries from 1989, has determined that the right to prior consultation should be implement-ed as an additional phase in the legislative process in the case of laws that have a direct impact on indigenous municipalities.

While acknowledging this progress by the country’s highest court for the benefit of the indigenous peoples and communities, the creation of the criterion regarding the effects that the prior consultation should have on the legislative process is still pending.

Keywords: Cherán ruling, prior consultation, self-determination, indig-enous autonomy, role of the legislator.

Los efectos de la consulta previa...

123


Introduccióna reforma constitucional de 2001 reconoció la naturaleza pluricultu-ral de la nación mexicana y, con ello, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.

La constitucionalización de los derechos, si bien no implica garantía ple-na de su respeto, sí representa un elemento esencial para exigir su cum-plimiento de manera real y material en caso de ser vulnerados, utilizando como instrumento alguno de los diversos medios de control constitucio-nal previstos en la ley fundamental.

En esta dinámica jurídica resulta esencial la función de los tribunales y jueces constitucionales, que otorgan contenido y sentido a las normas constitucionales y legales, e indican la ruta a seguir en la protección y ga-rantía de los derechos fundamentales mediante sus sentencias.

Con relación a lo anterior, en el presente artículo se estudia un tema de gran trascendencia para el sistema jurídico mexicano: el derecho a la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas. Este se aborda en dos dimensiones: como derecho de los pueblos y comunidades indí-genas y como competencia o atribución de los municipios regidos por el sistema de usos y costumbres que, de acuerdo con la legislación oaxa-queña, se han denominado sistemas normativos internos. En ese senti-do, se exponen las cualidades esenciales que debe reunir el procedimiento de consulta conforme al criterio sostenido por la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación (scjn).

Así, uno de los temas torales es el relativo no solo al desarrollo de la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas en el procedimiento de creación de leyes que les pueden afectar de manera directa, sino tam-bién al de la definición de cuál debe ser el efecto de los resultados de esa consulta frente a la tarea del legislador.

Para definir esta cuestión, se analizan tres posibles posturas: como un formalismo del procedimiento legislativo, como un elemento coercitivo para el legislador y como un elemento orientador para la función del legislador.

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Con relación a estas tres opciones, se exponen las razones que llevan a concluir cuál es la opción constitucionalmente válida.

Autonomía de los pueblos y comunidades indígenas

El derecho a la libre determinación es a los pueblos lo que la libertad es a los individuos: su razón de ser y estar en la Tierra. Es la facultad de deci-dir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, económico, jurídico y político (tepjf 2003, 79).

El derecho a la autonomía de los pueblos y comunidades se encuentra reconocido en el artículo 2, apartado A, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), y las diferentes formas o vertientes de manifestación de esa autonomía se establecen en las ocho fracciones que comprende el referido apartado:

1) Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, eco-nómica, política y cultural.

2) Aplicar sus sistemas normativos a la regulación y solución de sus con-flictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitu-ción y respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.

3) Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradi-cionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus for-mas de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o de-signados en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los estados y la autonomía de la Ciudad de México.

4) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elemen-tos que constituyan su cultura e identidad.


125


5) Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en la Constitución.

6) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y te-nencia de la tierra establecidas en la cpeum, a las leyes de la materia y a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comuni-dad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que correspon-den a las áreas estratégicas.

7) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.

8) Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos de los que sean parte, individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costum-bres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Carta Magna. Los indígenas también deberán tener en todo momento el de-recho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conoci-miento de su lengua y cultura.

De lo dispuesto en el apartado A, del artículo 2 constitucional, es dable concluir que el derecho a la libre determinación de los pueblos y comuni-dades indígenas se garantiza mediante el respeto a su autonomía en sus distintas manifestaciones, las cuales, para efectos didácticos, pueden ser identificadas como autonomía política, jurídica y territorial.

Es importante destacar que el párrafo quinto del mencionado artículo 2 delimita expresamente que el derecho de los pueblos indígenas a la li-bre autodeterminación se ejercerá en un marco constitucional de autono-mía que asegure la unidad nacional.

Lo anterior implica que la libre autodeterminación no debe entenderse como sinónimo de soberanía, sino como una libertad de decisión acota-da por los principios y derechos humanos que establece la Constitución. Con relación a esto, la scjn ha sostenido que el reconocimiento del derecho

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a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no im-plica una disminución de la soberanía nacional ni la creación de un Esta-do dentro del Estado mexicano, ya que tal derecho debe ser acorde con los artículos 40 y 41 de la cpeum y con la iniciativa de reformas al artículo 2 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agos-to de 2001 (tesis 1ª. XVI/2010).

Así, la Suprema Corte sostiene que el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no implica su independencia política ni su soberanía, lo que no conduce a su disolución, sino al reconocimiento del derecho fundamental de los pueblos que com-ponen el Estado mexicano para determinar su suerte, siempre y cuando se preserve la unidad nacional (tesis 1ª. XVI/2010).

En similar sentido se ha pronunciado la Sala Superior del Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación, pues ha determinado que si bien es cierto que existe el derecho de los pueblos indígenas para conservar costumbres e instituciones propias, también que este se encuentra limi-tado al respeto que dichos pueblos deben observar de los derechos hu-manos reconocidos por los sistemas jurídicos nacional e internacional. En ese sentido, ninguna comunidad indígena puede establecer en su dere-cho interno prácticas discriminatorias, al ser contrarias al bloque de cons-titucionalidad integrado por la Constitución y los tratados internacionales de los que forma parte el Estado mexicano. Por lo tanto, es inconstitucio-nal e inconvencional el sistema normativo indígena que vulnere algún de-recho fundamental (tesis VII/2014).

Reconocimiento del derecho a la consulta a los pueblos indígenas en la Constitución

El artículo 2, apartado B, de la cpeum señala obligaciones específicas para la Federación, las entidades federativas y los municipios de promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier prácti-ca discriminatoria, así como garantizar la vigencia de los derechos de los


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indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades. En este sentido, la Constitución dispone que dichas autoridades establecerán las instituciones y determinarán las políticas a seguir, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con los pueblos indígenas.

Así, para abatir las carencias y los rezagos que afectan a dichos pue-blos y comunidades, la ley fundamental señala que las mencionadas au-toridades tienen, entre otras obligaciones, la de consultar a los pueblos originarios para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de las entidades federativas y los municipios y, cuando proceda, los de las de-marcaciones territoriales de la Ciudad de México; en su caso, se deben in-corporar las recomendaciones y propuestas que realicen (cpeum, artículo 2, apartado B, fracción IX, 2016).

De una interpretación gramatical de la obligación referida, podría concluirse que el derecho a la consulta a los indígenas sí está recono-cido en la Constitución, pero se encuentra limitado en la elaboración de los planes de desarrollo en los tres órdenes de gobierno: nacional, es-tatal y municipal.

No obstante, la interpretación y el alcance del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas debe estar en armonía con lo previs-to en el artículo 1 de la Carta Magna, el cual mandata que, en materia de derechos humanos, las normas deben interpretarse de conformidad con la cpeum y con los tratados internacionales en la materia, favoreciendo a las personas con la protección más amplia en todo momento.

De acuerdo con ese principio interpretativo, si el derecho a la con-sulta es un derecho fundamental reconocido en el artículo 2 de la Cons-titución, su interpretación no debe limitarse al contenido de esta, sino también a lo previsto en los tratados internacionales de los que el Esta-do mexicano sea parte, como normas supremas del ordenamiento ju-rídico del país.

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Derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas en los instrumentos internacionales

Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes1

Artículo 6.

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos de-

berán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apro-

piados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada

vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de

afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados

puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros

sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisio-

nes en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole

responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e ini-

ciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recur-

sos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán

efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,

con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de

las medidas propuestas.

Artículo 7.

1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias

prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que

1 Adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el 27 de junio de 1989, el cual fue ratificado por México el 5 de septiembre de 1990 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 1991.


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éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las

tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida

de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además,

dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evalua-

ción de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles

de afectarles directamente.

Cabe señalar que el Convenio mencionado es uno de los instrumentos que, de manera específica, reconoce y protege el derecho a la consulta. Con relación a los artículos citados, la Sala Superior (SUP-JDC-758/2015, 33-4) ha interpretado que los elementos sustanciales del derecho a la consulta son los siguientes:

1) Aspecto subjetivo. El sujeto colectivo al cual debe consultarse son los pueblos y comunidades indígenas. La consulta está planteada como derecho de estos pueblos y como obligación del Estado.

2) Aspecto objetivo. La consulta debe llevarse a cabo cada vez que se promuevan medidas legislativas o administrativas susceptibles de afec-tar a dichos pueblos directamente, sin limitarse a determinados temas o aspectos ni a un ámbito comunitario, municipal, regional, estatal o federal.

3) Aspecto procedimental. Dispone que la consulta debe realizarse me-diante procedimientos adecuados, es decir, por medio de mecanismos eficientes para proporcionar información completa, veraz y oportuna a los pueblos y comunidades indígenas, así como para divulgar los resul-tados correspondientes, a efecto de que dicho sujeto colectivo pueda emitir los comentarios y observaciones con la finalidad de conseguir su consentimiento libre, previo e informado.

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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos2

Artículo 1.

1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de

este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimis-

mo a su desarrollo económico, social y cultural.

[…]

Artículo 5.

1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el

sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para

emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de

cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limi-

tación en mayor medida que la prevista en él.

2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos

humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en vir-

tud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que

el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asam-

blea General de las Naciones Unidas 1966a).

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-les y Culturales3 establece lo siguiente:

Artículo 1.

1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de

este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimis-

mo a su desarrollo económico, social y cultural.

2 Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo del mismo año.

3 Adoptado el 16 de diciembre de 1966, ratificado por México el 23 de marzo de 1981 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo del mismo año.


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[…]

Artículo 5.

1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el

sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo pa-

ra emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de

cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su li-

mitación en medida mayor que la prevista en él.

2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos

humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de le-

yes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el pre-

sente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado (Asamblea

General de las Naciones Unidas 1966b).

Los dos instrumentos internacionales citados reconocen, de manera expresa, el derecho de libre determinación de los pueblos, que se tradu-ce en la libertad para establecer su condición política y su desarrollo eco-nómico, social y cultural. Por lo tanto, si el ejercicio del derecho a la libre determinación significa la autonomía en los ámbitos político, económico, social y cultural, también es la fuente y el sustento del derecho a la con-sulta de los pueblos y comunidades indígenas.

Naturaleza y alcance del derecho a la consulta

Con relación a la naturaleza y al alcance del derecho a la consulta, es ne-cesario partir de tres premisas fundamentales:

1) La consulta es un derecho reconocido internacionalmente a favor de los pueblos indígenas y, como tal, es obligación de los estados garan-tizar su observancia en el ámbito interno.

2) La consulta está prevista para escuchar la voz de los pueblos respecto de aquellas situaciones que impliquen una afectación a sus derechos e

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intereses; estas pueden ser reformas legales, implementación de pro-yectos extractivos y de aprovechamiento de recursos naturales o cual-quier otro proyecto de desarrollo.

3) La consulta implica establecer un diálogo entre el Estado y los pueblos con el objetivo de poner fin a la exclusión en la toma de decisiones.

De las premisas anteriores es dable sostener que la consulta a los pue-blos y comunidades indígenas puede entenderse en dos concepciones: como un derecho fundamental de estos y como un instrumento central para la garantía de otros derechos.

En otras palabras, la Sala Superior ha sostenido que la consulta previa es un derecho colectivo de dichos pueblos, el cual tiene un doble aspecto: constituye un derecho procedimental, es decir, un instrumento central para salvaguardar la realización de un amplio conjunto de derechos de dichos sujetos, así como un derecho sustantivo, en cuanto expresión concreta del derecho a la libre determinación (SUP-JDC-1865/2015, 80).

Es un derecho colectivo en la medida en que sus titulares son los pue-blos o comunidades indígenas que pueden llegar a ser afectados por alguna medida legislativa o administrativa dictada por las autoridades competen-tes (SUP-JDC-1865/2015, 81). También es un derecho procedimental en la medida en que sustituye un conjunto de condiciones y principios que deben cumplirse y observarse para validar un proceso de toma de decisio-nes que los pueden afectar. En ese sentido, sirve como un instrumento que los pueblos y comunidades indígenas utilizan para defender otras prerro-gativas de las que son titulares, como el derecho a la identidad cultural, a conservar sus instituciones y sistemas normativos, a la protección de sus tierras y a sus formas de convivencia, entre otros (SUP-JDC-1865/2015, 81).

Cabe señalar que la scjn, al resolver la controversia constitucional del caso Cherán mediante una interpretación auténtica al acudir a la exposición de motivos de la reforma al artículo 2 constitucional en la que se expuso co-mo referente normativo el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales


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en Países Independientes4 y considerando que dicho instrumento internacio-nal forma parte del bloque de constitucionalidad de México, expuso que, de conformidad con los artículos 6 y 7 de este Convenio, los pueblos indí-genas tienen el derecho humano a ser consultados, por medio de sus repre-sentantes, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente (controversia constitucional 32/2012, 78).

Así, la Suprema Corte concluyó que si bien la Constitución federal no contempla la necesidad de que los órganos legislativos locales abran pe-riodos de consulta en sus procesos legislativos, la norma internacional (Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Indepen-dientes) sí establece en favor de los pueblos indígenas tal prerrogativa y, en respeto a su contenido, así como a lo dispuesto por el artículo 1 de la ley fundamental, la legislatura local debe prever una fase adicio-nal en el proceso de creación de las leyes para consultar a los repre-sentantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente (controversia cons-titucional 32/2012, 79).

De acuerdo con esa línea argumentativa, la scjn concluyó que las co-munidades deben contar con la prerrogativa a la consulta cuando se trate de procedimientos legislativos cuyo contenido verse acerca de derechos de los pueblos indígenas, ya que puede afectarles directamente (controver-sia constitucional 32/2012, 80).

Con base en los argumentos antes expuestos, la Suprema Corte sostu-vo que el municipio de Cherán contaba con el derecho a la consulta previa, libre e informada por parte del Poder Legislativo local y que al no constar que ese municipio se hubiera consultado previamente, de forma libre e in-formada, mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, por medio

4 Aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 11 de julio de 1990 y publi-cado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de ese año.

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de las instituciones que lo representan, era claro que el Poder Legislativo de Michoacán había violado su esfera de competencia y sus derechos, por lo que determinó declarar la invalidez de las normas impugnadas.

Un criterio similar se sostuvo en las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015, en las que se planteó la inconstitucionalidad de la Ley de Sistemas Electorales Indíge-nas para el Estado de Oaxaca al considerar que en su creación se violen-taron los derechos de los pueblos y comunidades indígenas consagrados en el artículo 2 de la Constitución federal, con relación a la prohibición de toda injerencia de los partidos políticos, organizaciones político-sociales o agentes externos de otra índole en cualquiera de las fases del proceso de elección municipal, así como cualquier otra circunstancia que actúe en detrimento de los sistemas normativos internos de los municipios, que los asimile al régimen de partidos políticos o que atente contra su identi-dad y cultura democrática tradicional.

Frente a dicho planteamiento, la scjn suplió la deficiencia de la queja y sostuvo que el argumento de invalidez era fundado al sostener que el dere-cho a la consulta a los pueblos indígenas en todos los temas que les afec-ten, además de encontrarse reconocido en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, podía desprenderse váli-damente del texto del artículo 2 constitucional a partir de los postulados en los que se reconoce su derecho a la autodeterminación, a la preserva-ción de su cultura e identidad, al acceso a la justicia y a la igualdad y no discriminación.

Específicamente, la Suprema Corte se apoyó en el artículo 2, apartado B, primer párrafo, de la cpeum, que impone la obligación a la federación, a los estados y a los municipios de eliminar cualquier práctica discriminato-ria y establecer las instituciones y políticas necesarias a fin de garanti-zar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.


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Con base en los argumentos anteriores, la scjn determinó que los pueblos y comunidades indígenas deben contar con la prerrogativa a la consulta cuando se trate de procedimientos legislativos cuyo contenido verse, precisamente, acerca de sus derechos. En ese sentido, determinó que las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultas a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas que pudieran afectarlos directamente.

Cualidades de la consulta previaLa consulta puede ser entendida como el procedimiento por el cual se es-tablece un diálogo intercultural entre el mediador y los pueblos y comu-nidades indígenas que forman parte de los municipios, por medio de sus asambleas y autoridades representativas, mediante el cual se les informan las medidas legislativas, judiciales o administrativas que se emprenderán y que pudieran afectarlos directamente, con el propósito de conocer su opi-nión acerca de estas o llegar a acuerdos para implementarlas y obtener su consentimiento libre, previo e informado (Lineamientos y metodología pa-ra el proceso de mediación en casos de controversias respecto a las nor-mas o procesos de elección en los municipios que se rigen por sistemas normativos internos, artículo 4, inciso c, fracción III, 2013).

De acuerdo con los razonamientos expuestos en la controversia cons-titucional 32/2012 y en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas, y con base en lo determinado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos Pueblo Kichwa de Sarayuku vs. Ecuador y Doce clanes de Saramaka vs. Surinam, el Pleno de la scjn ha sosteni-do que los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consulta-dos mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo por medio de sus repre-sentantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de

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afectarlos directamente. En cuanto a las características del procedimiento de consulta, la Suprema Corte sostiene que esta debe ser:

1) Previa al acto. Significa que debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extrac-tiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aproba-ción de la comunidad.

2) Culturalmente adecuada. Implica que debe llevarse a cabo de acuer-do con sus costumbres y tradiciones, teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Esto exige que la representa-ción de los pueblos sea definida de conformidad con lo anterior.

3) Informada. El procedimiento de consulta exige, antes y durante esta, la provisión plena de información precisa de la naturaleza y las conse-cuencias del proyecto a las comunidades. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión pro-puesto de forma voluntaria.

Si así lo requiere el caso concreto, la información deberá ser pro-porcionada en las lenguas o los idiomas de los pueblos o las comu-nidades involucrados, así como con todos los elementos necesarios para su entendimiento, de manera que los tecnicismos científicos no constituyan una barrera para que las comunidades puedan emi-tir su opinión.

4) De buena fe. Significa que la obtención de su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos debe ga-rantizarse por medio de procedimientos claros. Implica la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de particulares que actúen con su autorización o aquiescencia. Debe efectuarse fuera de un ambiente hostil que obligue a los pueblos y comunidades indígenas a tomar una decisión viciada o precipitada.


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Por su parte, la Sala Superior ha sostenido un parámetro más amplio con relación a las cualidades que debe cumplir la consulta, las cuales son las siguientes:

1) Endógeno: el resultado de dichas consultas debe surgir de los propios

pueblos y comunidad indígenas para hacer frente a necesidades de la co-

lectividad.

2) Libre: el desarrollo de la consulta debe realizarse con el consentimiento

libre e informado de los pueblos y comunidades indígenas, que deben par-

ticipar en todas las fases del desarrollo.

3) Pacífico: se debe privilegiar las medidas conducentes y adecuadas, pa-

ra que se establezcan todas las condiciones de diálogo y consenso que

sean necesarias para evitar la generación de violencia o la comisión de

cualquier tipo de desórdenes sociales al seno de la comunidad.

4) Informado: se debe proporcionar a los pueblos y comunidades indíge-

nas todos los datos y la información necesaria respecto de la realización,

contenidos y resultados de la consulta a efecto de que puedan adoptar la

mejor decisión. A su vez dichos pueblos y comunidades deben proporcio-

nar a la autoridad la información relativa a los usos, costumbres y prácticas

tradicionales, para que en un ejercicio constante de retroalimentación, se

lleve a cabo la consulta correspondiente.

5) Democrático: en la consulta se deben establecer los mecanismos co-

rrespondientes a efecto que puedan participar el mayor número de in-

tegrantes de la comunidad; que en la adopción de las resoluciones se

aplique el criterio de mayoría y se respeten en todo momento los dere-

chos humanos.

6) Equitativo: debe beneficiar por igual a todos los miembros, sin discrimi-

nación, y contribuir a reducir desigualdades, garantizando la participación

de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones.

7) Socialmente responsable: debe responder a las necesidades identi-

ficadas por los propios pueblos y comunidades indígenas, y reforzar sus

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propias iniciativas de desarrollo; debe promover el empoderamiento de los

pueblos indígenas y especialmente de las mujeres indígenas.

En ese sentido, se exige que el procedimiento se lleve a cabo toman-

do en consideración las necesidades y requerimientos de las comunidades

y pueblos indígenas, con el fin de hacer efectivo su derecho a la consulta.

8) Autogestionado: las medidas que se adopten a partir de la consulta de-

ben ser manejados por los propios interesados a través de formas propias

de organización y participación.

9) Previa: uno de los elementos trascendentales del ejercicio del derecho

a la consulta consiste precisamente el momento en que se realiza, pues la

misma es clave para un verdadero ejercicio de decisión por parte de los

pueblos afectados.

10) Buena fe: El principio de buena fe articula y engloba todos los otros prin-

cipios a los que se ha hecho referencia, ya que una consulta de buena fe

implica la observancia estricta de dichos principios y estándares internacio-

nales, de tal manera que una consulta de buena fe implica que los pueblos y

comunidades adopten el acuerdo correspondiente de manera libre, pacífica,

siguiendo sus propias tradiciones y costumbres, con la suficiente anticipa-

ción que les permite emitir una respuesta consciente, con pleno conocimiento

de causa, para lo cual se requiere información completa, cabal y veraz, pues

sólo de esa manera podrán comprender el tema que se les consulta y las im-

plicaciones del mismo (SUP-JDC-1865/2015, 83-4).

Los elementos antes descritos ponen de manifiesto que el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas debe ir más allá de una mera formalidad, es decir, no será suficiente con que la institución o el ór-gano obligado a su realización llene determinados formatos o formularios a fin de poder acreditar que se está respetando ese derecho.

La consulta a los pueblos y comunidades indígenas implica el desarrollo de un procedimiento integral en el que deben respetarse elementos tem-porales, formales y sustanciales. Temporal, al velar por que se lleve a cabo


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con la suficiente antelación al comienzo de las actividades de ejecución; formal, al garantizar que su desarrollo sea con sus métodos y procedimien-tos tradicionales, y sustancial, al existir el deber de proveer la suficiente información del tema o asunto materia de la consulta.

Derecho a la consulta previa como atribución del municipio indígena

El artículo 115 constitucional establece que la base de la división territo-rial y de la organización política y administrativa de los estados es el mu-nicipio libre. Así, la base I del referido precepto constitucional dispone que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Además, señala que la competencia que la ley fundamental otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayunta-miento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia entre este y el gobierno del estado (cpeum, artículo 115, párrafo primero, base I, 2016).

En el contenido íntegro del precepto constitucional en mención no se advierte el reconocimiento del municipio indígena, entendido como el ayun-tamiento electo por usos y costumbres, también llamado sistema normati-vo interno en la legislación de Oaxaca.

No obstante, debe considerase lo previsto en el artículo 2, apartado A, fracción III, de la cpeum (2016), que reconoce y garantiza como una forma de manifestación del derecho a la libre determinación de los pueblos y co-munidades indígenas, a la autonomía para

elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicio-

nales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas

propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres

indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en con-

diciones de igualdad, así como a acceder y desempeñar los cargos públicos

y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un

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marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la auto-

nomía de la Ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias

podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en

la elección de sus autoridades municipales.

Ahora bien, de la relación armónica entre ambos preceptos es posible desprender el reconocimiento del municipio indígena en la ley fundamental, es decir, la conformación constitucionalmente válida de un ayuntamiento mediante ciertas normas establecidas por los pueblos y comunidades in-dígenas que habitan los territorios delimitados como municipios.

De acuerdo con esta figura del municipio indígena surge la competen-cia o atribución de determinados ayuntamientos para ejercer el derecho a la consulta previa respecto a la creación de leyes que puedan tener un impacto directo frente a la forma de organización y elección del ayunta-miento, como una medida de protección y fortalecimiento de este tipo de municipios. En razón de ello, se coincide con lo que sostiene el ministro José Ramón Cossío Díaz, en su voto recurrente, en el sentido de que el derecho de consulta previa a comunidades y pueblos indígenas se trans-forma en una competencia cuando se está frente a un municipio integrado por usos y costumbres, considerando que este, como órgano u orden de competencia, tiene participación en el proceso de toma de decisiones co-rrespondiente, lo que presupone que el municipio debe resultar afectado, en primer término, en su ámbito competencial, no así en sus derechos como comunidad (controversia constitucional 32/2012, 6).

Función del legisladorDe acuerdo con la cpeum, el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión ─en los casos de su competencia─ y de los esta-dos y la Ciudad de México ─en lo que toca a sus regímenes interiores─ en los términos planteados, respectivamente, en la Constitución federal y en las constituciones particulares de cada estado y de la Ciudad de México, las


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que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto fe-deral (cpeum, artículo 41, párrafo primero, 2016).

El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Le-gislativo, Ejecutivo y Judicial (cpeum, artículo 49, párrafo primero, 2016). El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial (cpeum, artículo 116, párrafo primero, 2016).

La función esencial del Poder Legislativo es la creación de leyes, las cuales se caracterizan por ser generales, abstractas e impersonales.

La ley, como producto de la labor del Poder Legislativo, debe cumplir un procedimiento a fin de que su creación resulte constitucionalmente vá-lida, al que se denomina procedimiento legislativo. Este se conforma de las siguientes etapas: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publica-ción e iniciativa de vigencia.

La iniciativa consiste en proponer al órgano legislativo la emisión de una ley o un decreto, o su reforma, adición, derogación o abrogación. La Consti-tución no determina de manera rigurosa las formalidades que debe llenar una iniciativa. En teoría existen dos posibilidades: que la propuesta contenida en la iniciativa contenga solo aspectos genéricos relativos al sentido y obje-to de las medidas que se proponen para que sea el dictamen el que aborde en detalle el articulado de la ley o el decreto, o bien que dicho articulado se contenga de manera integral en la iniciativa (Andrade 2008, 256).

En razón de ello, en la iniciativa el legislador expone las razones y los motivos que lo llevan a proponer la creación, modificación o abrogación de determinada ley.

La Suprema Corte ha sostenido que la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los poderes legislativos pueden ser objeto de re-visión por parte de los tribunales constitucionales.

Así, de acuerdo con el criterio de la scjn, dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria (jurisprudencia 120/2009).

La motivación reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que se puede llegar a afectar algún

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derecho fundamental u otro bien relevante, desde el punto de vista cons-titucional, y, precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es in-dispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando de manera específica las circunstancias concretas del caso.

En razón de ello, la Suprema Corte sostiene que este tipo de motiva-ción implica el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas corres-pondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en que lo hizo.

2) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable de los moti-vos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate.

Por su parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna categoría sospechosa, esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circuns-tancias concretas del caso, porque no subyace un tipo de riesgo de mer-ma de algún derecho fundamental o constitucionalmente análogo.

La anterior tipología tiene como finalidad determinar la intensidad de control por parte del tribunal constitucional, pues en las normas o cam-pos en los que no exista la posibilidad de disminuir o excluir algún dere-cho fundamental, debe ameritar un análisis poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador, mientras que en asuntos en los que la cpeum limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la interven-ción y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella.


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Efectos de la consulta previa frente a la función del legislador

De acuerdo con lo expuesto en el presente artículo, la figura jurídica de la consulta a los pueblos y comunidades indígenas tiene una doble ver-tiente o forma de manifestación: como derecho humano de los pueblos y comunidades indígenas, o bien como una competencia o atribución de los municipios cuyo órgano de gobierno (ayuntamiento) se elija por usos y costumbres o sistemas normativos internos.

En ambas vertientes dicho procedimiento tiene la finalidad de escuchar y tomar en cuenta la opinión de dichos pueblos con relación a medidas ad-ministrativas o legislativas que les afecten de manera directa.

Respecto de las medidas legislativas frente a las que puedan resultar directamente afectados, la Suprema Corte ha sostenido que el derecho a la consulta previa se encuentra reconocido en el artículo 2 constitucional, así como en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Sin embargo, frente a dicho reconocimiento constitucio-nal y convencional del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, que ha sido ratificado por la scjn al conocer de esa materia en varios medios de control constitucional, se ha omitido analizar el efecto que deben tener los resultados de la consulta previa frente a la tarea del legislador. Esto es de suma importancia, pues podrían asumirse tres crite-rios con relación a ello:

1) Que la consulta resultara en una mera formalidad, sin que el legislador tuviera la obligación de abordar sus resultados, ni siquiera en la expo-sición de motivos de la norma y, menos aún, la obligación de incluirlos parcial o totalmente en la norma.

2) Que los resultados de la consulta tuvieran un efecto coercitivo frente al legislador y existiera la obligación de este para incluir sus resultados en la norma.

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3) Que los resultados de la consulta provocaran un efecto orientador frente a la función del legislador, lo que llevaría implícita la obligación de este de abordarlo en la exposición de motivos y exponer las razones de por qué los resultados de esa consulta se incluyen en la norma, pero, más aún, la obligación de motivar y exponer las razones de por qué no se incluyen como norma a pesar de que son el resultado de una consulta.

Con relación a la alternativa de considerar los resultados solo como una formalidad, dicha postura resulta contraria a la naturaleza del derecho fun-damental a la consulta previa y a las características que son exigibles para su desarrollo, pues de nada serviría cumplir con los elementos de ser pre-via, adecuada, informada y de buena fe si al final su resultado se toma como el cumplimiento de una formalidad sin atender el resultado material o sustancial. Ello implicaría dejar sin contenido los elementos o caracte-rísticas que son exigibles a dicho procedimiento.

Pretender asumir este criterio de concebir la consulta y los resultados que esta arroje como un simple formalismo para justificar la imposición de la voluntad del legislador en temas que atañen a los pueblos y comu-nidades indígenas significaría un retroceso en el sistema jurídico mexica-no, pues se dejarían sin contenido los artículos 1 y 2 de la Constitución federal, ya que se desconocería la esencia del derecho a la consulta como un derecho fundamental de ese sector de la población.

La segunda opción ─en el sentido de que los resultados de la consulta tuvieran un carácter coercitivo frente al legislador─ tampoco resulta cons-titucionalmente válida, pues si se asume este criterio se llegaría al extremo de nulificar la función esencial del legislador y limitarlo a ser simple redac-tor de la voluntad de los pueblos y comunidades indígenas. Además, se correría el riesgo de caer en alguna vulneración a ciertos principios cons-titucionales, con el único argumento de que la norma es el resultado de la manifestación de la autonomía del pueblo o comunidad indígena, sin que tenga el poder o facultad para modificarla.


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Con relación a ello, el relator especial de la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas ha sostenido que, en todos los casos en que una medida propuesta afecte los intereses particulares de los pueblos indígenas, la obtención de su consentimiento deberá ser, en cierta medida, una finalidad de las consultas. Esta exigen-cia no confiere a estos pueblos un poder de veto, sino que, más bien, es-tablece la necesidad de elaborar procedimientos de consulta con el fin de hacer lo posible para lograr el consenso de todas las partes interesadas (Anaya 2009, 18).

Asimismo, el relator especial sostiene que los principios de consulta y consentimiento no confieren a los pueblos originarios un derecho a impo-ner unilateralmente su voluntad a los estados que actúan legítimamente y de buena fe en bien del interés del público (Anaya 2009, 19).

La tercera opción es considerar que los resultados de la consulta previa tengan un carácter orientador frente a la tarea del legislador, po-sición que resulta constitucionalmente válida con base en los siguien-tes argumentos.

Permite que el legislador esté en posibilidad de analizar si el resultado de la consulta es armónico con los principios constitucionales y los de-rechos humanos reconocidos en la Constitución federal y en los tratados internacionales de los que México sea parte, pues, de no ser así, el legis-lador estaría obligado a manifestar en la exposición de motivos las razo-nes por las cuales, aun cuando haya sido resultado de la consulta previa y entendida como la voluntad de la comunidad, dicha decisión no puede formar parte de la norma o ley, al ser contraria a los derechos humanos o principios constitucionales.

Permite al legislador analizar el resultado de la consulta, pero no solo como expresión de la voluntad y del ejercicio de la libre autodeterminación de la comunidad indígena, sino también frente al catálogo de regularidad constitucional, esto es, estudiar si la voluntad de la comunidad acerca de determinado tema no vulnera principios constitucionales o derechos

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humanos reconocidos en la Constitución o en los tratados internacionales de los que México es parte.

Al adoptar esta tercera postura, resulta lógico sostener que el legisla-dor estaría obligado a exponer una motivación reforzada en la exposición de motivos de la norma, no solo en el caso de que se pretenda incluir el resultado de la consulta previa en la norma, sino más aún, en la hipótesis de que, incluso al ser el resultado de la consulta previa, su materialización en la norma no resulte viable al vulnerar principios constitucionales o de-rechos humanos.

Sirve de apoyo a este criterio lo que sostiene el relator especial con re-lación a que los principios de consulta y consentimiento fueron concebidos para crear un diálogo en el que los estados y pueblos indígenas puedan trabajar de buena fe con miras al logro del consenso y procuren seriamente llegar a un acuerdo satisfactorio. El deber de los estados de celebrar con-sultas con los pueblos indígenas y los principios conexos surgió para po-ner fin a modelos históricos de decisiones que se han impuesto a dichos pueblos y a condiciones de vida que han amenazado su supervivencia. Los principios de consulta y consentimiento están más bien encaminados a evitar que se imponga la voluntad de una parte ante la otra y a que, en lugar de ello, se procure llegar a un entendimiento mutuo y a la adopción de decisiones por consenso (Anaya 2009, 18-9).

Así, concebir los resultados de la consulta previa con un efecto orien-tador frente a la tarea del legislador permite alentar la participación política de los pueblos y comunidades indígenas para que su voz sea escuchada en los congresos estatales y en el Congreso de la Unión, y, a la vez, ge-nera la obligación del legislador de pronunciarse respecto de la viabilidad constitucional y convencional de lo que desean dichos pueblos, con lo que se genera un escenario de diálogo y entendimiento, teniendo como lími-te el respeto a los principios constitucionales y a los derechos humanos.


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ConclusionesEn razón de lo expuesto en el presente artículo, es dable formular las si-guientes conclusiones.

1. El artículo 2 constitucional reconoce la existencia de los pueblos y comunidades indígenas y su derecho de autonomía para, entre otras cues-tiones, decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, así como para elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o re-presentantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno.

2. El artículo 2, apartado B, fracción IX, de la cpeum reconoce el dere-cho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas en la elaboración de los planes de desarrollo en los ámbitos nacional, estatal y municipal.

3. El artículo 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes reconoce el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, mediante procedimientos apropiados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar-los directamente.

4. La consulta previa es una medida para proteger y garantizar el derecho a la libre determinación de los pueblos originarios. Esta figura se puede entender desde dos enfoques: como competencia o atribución de los municipios indígenas y como derechos de los pueblos y comuni-dades indígenas.

5. La consulta como medio para proteger y garantizar la libre determina-ción de los pueblos y comunidades indígenas debe cumplir con las cualida-des de ser previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe.

6. La consulta previa como atribución de los municipios indígenas en el procedimiento de creación de leyes que les afecten de manera directa es susceptible de ser tutelada por medio de la controversia constitucional.

7. El resultado del desarrollo de la consulta previa como etapa del pro-cedimiento legislativo para la creación de normas que tengan un impacto directo en los municipios, pueblos y comunidades indígenas no debe ser

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entendido como un formalismo, ya que esa visión implicaría desconocer las cualidades de dicha medida y su finalidad última, tampoco con un efecto coercitivo frente a la tarea del legislador, sino como un elemento orienta-dor que le permita conocer la visión y decisión de la comunidad en rela-ción con determinado tema.

8. La función orientadora de la consulta previa frente a la tarea del le-gislador debe exigir de este una motivación reforzada durante el proceso legislativo de las razones por las cuales materializa en norma o ley el re-sultado de la consulta previa; pero más aún, deberá motivar su decisión en caso de que esta sea no incluir en la norma la determinación tomada por el pueblo o comunidad indígena.

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Credencialización de los mexicanos residentes en el extranjero

Voter Registration of Mexicans Residing Abroad

Yurisha Andrade Morales (México)*

Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.Fecha de aceptación: 14 de junio de 2017.

ResumenDesde 1998, legisladores de diversos partidos políticos presentaron ini-ciativas en el Congreso de la Unión para que los mexicanos que radican en el extranjero pudieran ejercer su derecho al voto. Fue hasta 2006 cuan-do se cumplió por primera vez este derecho, para elegir al presidente de la república. Actualmente, el Instituto Nacional Electoral ha realizado nu-merosas gestiones con el objetivo de llevar a cabo la credencialización de quienes residen en el extranjero y, con ello, no solo garantizar su derecho a votar desde el exterior, sino contar con un padrón y listado nominal ac-tualizado de ellos.

palabras clave: padrón electoral, credencial para votar, credenciali-zación, voto.

AbstRActSince 1998, legislators from various political parties have presented initia-tives in the Congress of the Union to allow Mexicans residing abroad to ex-ercise their right to vote. This right was granted for the first time in the 2006

* Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Consejera electoral del Instituto Electoral de Michoacán. [email protected].

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presidential election. Currently, the National Electoral Institute has carried out numerous efforts in order to facilitate the voter registration of citizens residing abroad, in order to guarantee their right to vote from abroad, and, also, to generate an updated registry and nominal list of voters residing abroad.

Keywords: registry of voters, voter card, voter registration, vote.


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Antecedentes y notas introductoriasn la agenda política, el voto de los mexicanos residentes en el ex-tranjero ha figurado como tema clave del debate relativo a la refor-ma del Estado durante los últimos 20 años. Esta discusión tuvo su

auge en 1996, cuando se obtuvieron los primeros logros en la materia.El voto de dichos mexicanos constituyó un capítulo inédito en la histo-

ria electoral de México hasta la reforma al artículo 36 constitucional (dof 1996a), del 22 de agosto de 1996, en la cual se establecieron el derecho y la obligación de votar independientemente del lugar donde los ciudada-nos se encuentren el día de las elecciones. Tres meses después, el 22 de noviembre, se publicó el decreto que reformó el Código Federal de Insti-tuciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) (Alcocer 2005, 31), en cu-yo artículo 8 transitorio se estableció que:

Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos

mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufra-

gio en las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el

Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de

especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral,

para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en

su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondien-

tes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacio-

nal Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana

(dof 1996b, 45).

La Comisión de Especialistas fue creada por el entonces Instituto Fede-ral Electoral (ife) el 29 de abril de 1998 y se orientó al análisis de las condi-ciones operativas, logísticas, jurídicas, administrativas e internacionales que posibilitaran el voto de los mexicanos en el extranjero. La cuestión central de los estudios consistió en analizar los mecanismos que se debían ins-trumentar para hacer posible ese derecho constitucional.

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En su informe final presentado ante el Consejo General del ife, en 1998, la Comisión concluyó que era técnicamente viable llevar a cabo la elección presidencial del año 2000 con la participación de los votantes mexicanos en el exterior, para lo cual propuso que los ciudadanos interesados contaran con su credencial para votar con fotografía, a fin de identificar a los electores y dar certeza al proceso (Informe Final de la Comisión de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos en el Extranjero 1998).

Los criterios metodológicos que guiaron los trabajos de esta Comisión fueron los siguientes:

• La elaboración de propuestas que faciliten la organización para el ejer-

cicio del voto de los mexicanos en el extranjero, en la elección presi-

dencial prevista para el año 2000.

• El análisis y discusión de la más amplia gama de modalidades de voto,

sin descartar a priori ninguna de ellas.

• La selección de las modalidades que cumplen con la racionalidad jurídi-

ca del sistema electoral mexicano.

• Laidentificacióndelascondicionesjurídicasinternacionales,enlasque

se enmarca la organización electoral fuera del territorio nacional.

• La discusión de las modalidades que favorecen la universalidad, equi-

dad,transparenciayconfiabilidaddelsufragio.

• Elanálisisdelasmodalidades,entérminosdelacoberturadeluniverso

de electores potenciales en el extranjero.

• Elanálisissocio-demográficodetalladode losmexicanosenelextran-

jero, en particular de los que se encuentran en los Estados Unidos de

América, dado que en ese país se encuentra el 99 por ciento de los mexi-

canos en el exterior.

• La adopción de un enfoque que permita, dada la heterogeneidad que la

realidadimpone,opcionesflexiblesdeinstrumentacióngradual,parcial

ycombinadadelasmodalidadesposibles (Informe Final de la Comisión


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de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos

en el Extranjero 1998).

Los especialistas pretendieron dar respuesta a una serie de interrogantes sociodemográficas que la Comisión se había planteado y que era de vital importancia conocer, a fin de que la autoridad electoral comenzara a dise-ñar las rutas de implementación de este derecho ciudadano para cumplir con lo mandatado en la Constitución y en la ley electoral (Alcocer 2005, 31).

La Comisión analizó diversas temáticas que impactarían de forma directa en el ejercicio del voto, tales como el número de ciudadanos mexi-canos residentes en el extranjero en condiciones de ejercerlo, su distri-bución geográfica, las principales zonas de origen de los inmigrantes, su interés por participar, las personas con doble nacionalidad, y un elemento especial para poder llevar a cabo este ejercicio: si contaban o no con la credencial para votar, así como la conformación del padrón de nacionales fuera del país, entre otras (Alcocer 2005, 31).

Como se observa, en un primer momento, el tema central consistió en ampliar el derecho al voto del ciudadano mexicano residente en el extran-jero, expandiéndolo, como señala Gustavo Emmerich, para beneficio de quienes se han establecido en un determinado país y cuya nación de origen les otorga el derecho a votar desde su nueva residencia. Como ejemplos,

en América Latina, una docena de países permiten a sus ciudadanos vo-

tar desde el extranjero, Colombia fue el primero en hacerlo en 1962. Al-

gunas naciones latinoamericanas reúnen un número considerable de votos

desde el extranjero: Perú, 400,000 sufragios, Bolivia 125,000, Colombia

120,000, Brasil 90,000 y Ecuador 80,000. Al mismo tiempo, otros países

de Latinoamérica recogen menores cantidades de votos en el extranje-

ro: Argentina menos de 10,000 y varios países de América Central y los

países del Caribe sólo unos pocos cientos. En Europa, la mayoría de los paí-

ses permiten a sus ciudadanos votar desde el extranjero. Italia, que instituyó

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ese derecho apenas en 2008, poco después que México, recibió 1,155,411

votos del extranjero. Para las elecciones generales de España, en 2011, se

tenían 1,482,570 ciudadanos inscritos para votar desde el extranjero, frente

a 34,296,458 en el país. Por el contrario, el Reino Unido tiene una votación

muy corta desde el extranjero, que varió desde 11,100 en 1987 a 34,454 en

1991 y cayó a 18,975 en 2005 (Emmerich 2015, 50-1).

Así, México debía transitar por un proceso indispensable de refor-ma política para atender las demandas planteadas por la sociedad civil (López 2004, 27). El Comité de Especialistas visualizó un segundo dilema que mantenía estrecha relación con el derecho ciudadano de votar y ser votado: que existiera un padrón actualizado de posibles votantes, y esto solo se podía lograr promoviendo la credencialización en el extranjero, me-canismo con el cual se mantiene actualizado dicho instrumento.

De 1998 a 2005, el Congreso de la Unión conoció 18 iniciativas de ley presentadas por legisladores de distintos partidos políticos en ambas Cámaras y también por el presidente de la república (Calderón 2003, 224-38). La cantidad y su contenido hicieron evidente la coincidencia entre los grupos parlamentarios respecto a la necesidad de ampliar el universo de electores incluyendo a los mexicanos en el extranjero.

Si bien hubo intentos de implementar el ejercicio de este derecho desde las elecciones federales de 2000, ello solo fue posible hasta 2006, cuando la Cámara de Diputados aprobó la reforma a la ley electoral, regulando lo concerniente al voto de los mexicanos residentes en el extranjero y esta-bleciendo el procedimiento para llevarlo a cabo (dof 2005, 214-29).

El acuerdo alcanzado por los partidos políticos se encaminó a regla-mentar este derecho con aplicación fuera de las fronteras nacionales. Al término de la negociación entre los grupos parlamentarios, el Congreso acordó los aspectos fundamentales de la iniciativa, que quedaron plasma-dos en el libro sexto del Cofipe: votarían, solo para la elección de presidente de México, los mexicanos radicados en el extranjero que contaran con


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credencial de elector con fotografía expedida en territorio nacional, previa inscripción en el listado nominal de electores en el extranjero, y lo harían por correo certificado, independientemente del país donde se encon-traran, debiendo manifestar un domicilio para recibir la boleta electoral. Además, quedaron prohibidas las campañas proselitistas fuera de México, manteniendo la restricción del financiamiento para campañas electorales desde el extranjero (dof 2005, 227).

Con esta reforma, México no solo contribuyó a dar un paso más en la consolidación de su sistema democrático al extender el derecho al sufra-gio a sus ciudadanos sin importar su lugar de residencia, sino que también amplió sus fronteras y pasó a formar parte de los países con sistemas de-mocráticos consolidados que llevan a cabo este tipo de ejercicios, fortale-ciendo, con ello, el sistema político democrático en su conjunto.

Para Francisco Javier Guerrero Aguirre, ex consejero electoral del ife, “las modificaciones al Cofipe despertaron enorme interés y generaron grandes expectativas en los millones de mexicanos que viven fuera del país, prin-cipalmente quienes radican en Estados Unidos” (Guerrero 2013, XXI); sin embargo, en los informes finales de los comités del voto en el extranjero ─creados por el ife para darle seguimiento─, que fueron presentados al Consejo General del Instituto en sus sesiones del 15 de diciembre de 2006 y 28 de noviembre de 2012, se advierte que la participación oficial de di-chos procesos fue de apenas 32,621 votos válidos en 2006 y de 40,714 en 2012, con inversiones de recursos públicos por $270,300,000.00 en el primer caso y por $155,200,000.00 en el segundo (ife 2012).

Se debe señalar que el modelo de votación propuesto y plasmado en el Cofipe de 2005 ─es decir, por correo certificado─, el cual fue aplicado durante dos procesos electorales federales, no fue tan exitoso, ya que se tuvo una votación escasa y se erogaron cantidades altas de recursos eco-nómicos.

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La reforma electoral de 2013-2014La reforma electoral de 2014 trajo consigo cambios importantes, pues ─como ya se mencionó─ no solo amplió las modalidades de votación (ife e idea Internacional 2008, 50-7), sino que otorgó a los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero el derecho de tramitar su credencial para votar desde donde viven, atendiendo, con ello, su reclamo recurrente de no po-der ejercer su derecho al voto por no contar con la credencial para votar con fotografía y de estar imposibilitados de tramitarla (ife 2013).

Entre 2006 y 2014 se registraron innumerables gestiones de organi-zaciones de migrantes ante el ife, el gobierno federal y las Cámaras de Diputados y Senadores que finalmente se cristalizaron en las relevan-tes modificaciones a la ley electoral que hoy facultan al Instituto Nacional Electoral (ine) para poder tramitar y entregar la credencial de elector en el extranjero, motivo de estudio de este breve trabajo.

Normatividad aplicableA raíz de la reforma electoral de 2014, una de las nuevas atribuciones del ine consistió en ampliar el derecho al sufragio de los mexicanos residentes en el extranjero. El artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Proce-dimientos Electorales (lgipe) establece que

los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al

voto para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y

senadores, así como Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y gober-

nadores siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados

(lgipe, artículo 329, 2014).

Como se ha establecido en diversas investigaciones, el voto es el ele-mento que cristaliza la demanda de participación política de los migran-tes al ser la forma más simple y directa para influir en el sistema político (Calderón 2003, 31). Para ejercer este derecho, la ley electoral determinó


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ciertos requisitos, tales como la necesidad de que el ciudadano solicite su inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero y, además, que agregue una copia de su credencial para votar vigente y un comprobante de domicilio, a fin de garantizar que el solicitante sea quien dice ser y que el ine o el instituto electoral local, en su caso, tengan cono-cimiento del lugar a donde se enviarán los documentos electorales por vía postal (lgipe, libro sexto, 2014).

Y es justo aquí donde entra la nueva disposición, ampliando las garan-tías del derecho de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero. En atención a su reclamo, el ine generó las condiciones para que tengan acceso a un sistema de credencialización desde el lugar donde estén, así como la obligación de generar, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), los mecanismos necesarios para que puedan tramitar una credencial para votar en la embajada o el consulado, garan-tizando, en todo momento, los mismos mecanismos de seguridad y con-fiabilidad que se tienen en las bases conformadas del padrón electoral y listado nominal del territorio nacional (lgipe, libro sexto, 2014).

Se debe aclarar que no fue tarea fácil implementar el mecanismo de credencialización en el extranjero, en primer lugar, porque se requirió la participación de otras instituciones con las que se fijaron reglas de coordi-nación y se suscribieron convenios de apoyo y colaboración que delimita-ron las responsabilidades de cada quien y, en segundo, porque la puesta en marcha del programa era de carácter urgente.

A pesar de los contratiempos y las incertidumbres, se concretaron acuer-dos y todos en conjunto ─autoridades electorales y de gobierno, partidos políticos e incluso empresas particulares (de mensajería)─ lograron cumplir con lo establecido en la ley electoral. Ocho meses después de promulgada la ley referida, se inició la implementación del proyecto sin tener, pese a los estudios levantados por diversas instituciones académicas o privadas, cer-teza plena de los gastos que generaría esta actividad ni su demanda real.

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Lo importante para el ine estriba en implementar la credencialización de los mexicanos en el extranjero y poder cumplir con el objetivo de actuali-zar el padrón electoral, así como la consecuente integración de una lista nominal para electores que viven fuera del país.

Como se sabe, fue en 1990 cuando se dio el primer paso para conformar el actual padrón y, en paralelo, expedir una credencial de elector rumbo a las elecciones federales de 1991 (ife 2009, 45) sin considerar a los migrantes.

Luego, a mediados de 1992, el ife tomó la decisión de expedir la nueva credencial para votar con fotografía para ser utilizada en los procesos elec-torales a partir de 1994. Con este objetivo, se conformó el padrón electoral en el cual se generaron las primeras bases que contenían la imagen de ca-da ciudadano empadronado; la cifra rebasó los 42 millones de ciudadanos.

El grado de confianza fue tan elevado que la credencial se consolidó como el medio de identificación por excelencia para los mexicanos, al ser el documento más aceptado por las instituciones tanto públicas como pri-vadas y no tener costo alguno para quien lo tramita. Contar con un docu-mento de identidad expedido por una autoridad reconocida, competente y oficial tiene un valor altísimo para quienes no se encuentran en el terri-torio nacional.

Derivado del grado de confiabilidad de las bases de datos del padrón electoral, México ha compartido, allende sus fronteras, los procedimientos técnicos para que sean retomados en el análisis comparado de sistemas electorales. Ejemplo de ello son los casos de Nicaragua o Sudáfrica, que adoptaron un esquema similar en la conformación de un padrón electoral con fotografía para dar certeza y transparencia a sus procesos electorales. Inclusive, en Sudáfrica se adoptó una ley similar a la mexicana (ife 2009, 50).

Respecto de los trámites, requisitos, procedimientos y disposiciones relativos a la emisión y entrega de la credencial para votar, a continuación se citan algunos artículos de la lgipe que son indispensables para la com-prensión de este tema:


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Artículo 128

En el Padrón Electoral constará la información básica de los varones y mu-

jeres mexicanos, mayores de dieciocho años que han presentado la solici-

tud a que se refiere el párrafo 1 del artículo 135 de esta ley, agrupados en

dos secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos

residentes en el extranjero.

[…]

Artículo 133

3. Es obligación del Instituto y de los Organismos Públicos Locales brin-

dar las facilidades necesarias a los ciudadanos mexicanos residentes en

el extranjero, para realizar los trámites que les permitan formar parte del

Padrón Electoral y de la lista de electores, para las elecciones correspon-

dientes, desde el extranjero.

[…]

Artículo 334

1. A partir del 1 de septiembre y hasta al 15 de diciembre del año previo

al de la elección presidencial, la Dirección Ejecutiva del Registro Nacional

de Electores pondrá a disposición de los interesados los formatos de

solicitud de inscripción en el padrón electoral y en la lista nominal de elec-

tores residentes en el extranjero, en los sitios que acuerde la Junta General

Ejecutiva, por vía electrónica o a través de los medios que determine la

propia Junta.

2. El Instituto convendrá con la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su

caso, los mecanismos para la inscripción a la lista nominal de los ciuda-

danos residentes en el extranjero a través de las sedes diplomáticas, en

los términos de los convenios de colaboración establecidos entre ambas

Instituciones.

3. El Instituto firmará los convenios necesarios con las instancias corres-

pondientes de la administración pública federal y local, para impulsar el

voto de los mexicanos residentes en el extranjero.

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4. Los mexicanos residentes en el extranjero podrán tramitar su creden-

cial para votar, debiendo cumplir con los requisitos señalados en el artícu-

lo 136 de esta Ley.

5. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores establecerá en

las embajadas o en los consulados de México en el extranjero, los mecanis-

mos necesarios para el trámite de credencialización. El Instituto celebrará

con la Secretaría de Relaciones Exteriores los acuerdos correspondientes

(lgipe, artículos 128, 133 y 334, 2014).

Como se observa, la ley electoral mexicana es muy precisa en delimi-tar las funciones de los actores involucrados y en determinar los plazos e instrumentos jurídicos que pueden hacerse valer para la implementación del proyecto.

Respecto al trámite y los documentos que deben presentar los mexica-nos residentes en el extranjero para obtener su credencial, la lgipe señala:

Artículo 140

1. La solicitud de incorporación al Padrón Electoral se hará en formas indi-

viduales en las que se asentarán los siguientes datos:

a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;

b) Lugar y fecha de nacimiento. En el caso de los ciudadanos mexicanos

residentes en el extranjero, deberán acreditar la entidad federativa corres-

pondiente a su lugar de nacimiento. Aquellos que nacieron en el extranjero

y nunca han vivido en territorio nacional, deberán acreditar la entidad fede-

rativa de nacimiento del progenitor mexicano. Cuando ambos progenitores

sean mexicanos, señalará la de su elección, en definitiva;

c) Edad y sexo;

d) Domicilio actual y tiempo de residencia;

e) Ocupación;

f) En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización; y

g) Firma y, en su caso, huellas dactilares y fotografía del solicitante.


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[…]

Artículo 146

1. Las credenciales para votar con fotografía que se expidan […] estarán

a disposición de los interesados en las oficinas o módulos que determine

el Instituto hasta el 1º de marzo del año de la elección. En el caso de las

expedidas desde el extranjero serán entregadas en el mismo sitio donde

fueron tramitadas (lgipe, artículos 140 y 146, 2014).

Como puede observarse, este último artículo determina que las creden-ciales serán entregadas en el mismo sitio donde fueron tramitadas, pero el Instituto Nacional Electoral tomó la decisión de hacer la entrega perso-nal en los domicilios de los ciudadanos por dos razones: primero, porque la sre informó que no tiene capacidad para almacenar y entregar las cre-denciales y que eso afectaría la disponibilidad de citas para hacer el trá-mite; segundo, porque en un ejercicio de maximización del derecho de los ciudadanos, se consideró que obligarlos a acudir en más de una ocasión a las embajadas o los consulados podría generar actos de molestia que los desalentarían.

Por todo lo anterior, y con base en que la ley electoral no establece de-talladamente ni el procedimiento para la implementación del proyecto ni la participación de cada autoridad, fue necesario definir el modelo de la credencial para votar desde el extranjero y firmar un convenio específico entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional Electoral, a fin de establecer los mecanismos y procedimientos de implementación de la credencialización, delimitando la participación de cada institución y, además, garantizando la protección de datos personales en posesión de las autoridades competentes, de acuerdo con los lineamientos de acce-so, verificación y entrega de los datos personales en posesión del Regis-tro Federal de Electores.

El convenio entre ambas instituciones se firmó el 17 de diciembre de 2015, dejando por escrito las bases y los mecanismos de colaboración

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para que de manera permanente los ciudadanos mexicanos residentes en

el extranjero puedan solicitar, a través de las representaciones de México

en el exterior, la inscripción o actualización del padrón electoral por parte

del ine para obtener su credencial para votar desde el extranjero (Consejo

General del ine 2015).

Ambas instancias tomaron la decisión de establecer un esquema de operación gradual, comenzando con las sedes diplomáticas en las que se prevé la mayor demanda, específicamente Estados Unidos de América, donde se encuentra 98% de los mexicanos migrantes. En el cuadro 1 se señalan las fechas y ciudades o países de implementación.

Cuadro 1. Solicitudes para obtener la credencial para votar desde el extranjero

Fecha Países Ciudades

A partir del 8 de febrero.

Estados Unidos de América.

Atlanta, Austin, Chicago, Dallas, Denver, Houston, Little Rock, Los Ángeles, Nueva York, Phoenix, Raleigh, Sacramento, San Antonio, San Francisco, Santa Ana y San José.

A partir del 8 de marzo.


Albuquerque, Boise, Boston, Detroit, Filadelfia, Fresno, Indianápolis, Kansas City, Nueva Orleans, Orlando, Oxnard, Portland, Las Vegas, Salt Lake City, Omaha, San Bernardino, Miami, Saint Paul, Seattle y Washington D.C.

A partir del 8 de abril.


Brownsville, Calexico, Del Río, Douglas, Eagle Pass, El Paso, Laredo, McAllen, Milwaukee, Nogales, Presidio, San Diego, Tucson y Yuma, así como cualquier otra oficina consular abierta en 2016 en Estados Unidos de América.

A partir del 8 de junio.

Canadá, España, Francia, Alemania, Reino Unido, Japón y Colombia.

Calgary, Leamington, Montreal, Ottawa, Toronto, Vancouver, Barcelona, Madrid, París, Frankfurt, Berlín, Londres, Tokio, Nairobi y Bogotá.

A partir del 8 de agosto. Resto del mundo.

Abu Dabi, Abuya, Accra, Adís Abeba, Ammán, Ankara, Argel, Asunción, Atenas, Bakú, Bangkok, Beijing, Beirut, Belgrado, Belice, Berna, Brasilia, Bruselas, Bucarest, Budapest, Buenos Aires, Canberra, Caracas, Castries, Copenhague, Doha, Dublín, El Cairo, El Vaticano, Estambul, Estocolmo, Georgetown, Guatemala, Hanói, Helsinki, Hong Kong, Yakarta, entre otros.

Fuente: Elaboración propia con base en Consejo General del ine (2015).


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El convenio firmado con la sre incluyó el Modelo de Operación para la Credencialización en el Extranjero (moce), aprobado mediante el acuer-do INE/CG875/2015 por el Consejo General del ine el 14 de octubre de 2015, cuyo objetivo consistió en garantizar el ejercicio de los derechos político-electorales de las y los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero.

Fue de vital importancia que dicho modelo incluyera los siguientes elementos para garantizar, a los diversos actores políticos y ciudadanos, la certeza y confiabilidad que brindan las mismas garantías de seguridad con que cuenta el padrón electoral y listado nominal nacional.

1) Presentación. Aquellos componentes que integran su apariencia físi-ca, tales como los materiales, el grosor, el diseño gráfico y los colores empleados.

2) Información personal. Los datos que se utilizan para fines de identifica-ción del ciudadano.

3) Control. Aquellos elementos que faciliten el seguimiento de todos los trámites que se realicen en el módulo de atención ciudadana y se procesen en el Centro de Cómputo y Resguardo Documental (Cecyrd), proporcionando certeza a su ciclo de vida, considerando la caracterís-tica de unicidad.

4) Seguridad. Los elementos que ofrecerán al instrumento electoral evitar ser falsificado, alterado, duplicado y simulado, los cuales le proporcio-narán autenticidad (ine 2015a, 15-20).

Las actividades operativas del moce se organizaron en torno a un pro-ceso que incluyó las siguientes etapas.

Programación de cita para la realización del trámite

El ine y la sre habilitaron vías de comunicación ─internet y teléfono─ para que los ciudadanos residentes en el extranjero programaran una cita con

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la que podrían acudir a alguna oficina consular de México en el exterior a efectos de proporcionar la información requerida para obtener su creden-cial para votar.

El servicio de cita funciona mediante el call center denominado Mexi-tel. Se debe recordar que, desde 2007, los servicios consulares se llevan a cabo mediante citas previas a fin de evitar aglomeraciones o pérdida de tiempo de los ciudadanos que acuden a realizar algún trámite.

Registro

Consiste en el trámite que el ciudadano realiza cuando se presenta en la ventanilla correspondiente de la oficina consular. El personal de la Secreta-ría de Relaciones Exteriores le informa acerca de las acciones que deberá seguir para que se inscriba o actualice su información registral, así como el tiempo que invertirá en ello.

Acto seguido, la sre comprueba, con la documentación entregada, la identidad, la nacionalidad mexicana y el domicilio del ciudadano en el país de residencia, y revisa que haya proporcionado la información relativa a su localización, a fin de que se le informe acerca del estado de su trámi-te. Finalmente, se le entrega un número de guía o control que comprueba los trámites que realizó.

Captura

La captura de la información se lleva a cabo con los datos asentados en la solicitud de incorporación, una solicitud individual que presentan los ciuda-danos mexicanos residentes en el extranjero. Esta se requisita en formato electrónico y se anotan los datos personales del ciudadano, la información del lugar donde se le localizará, así como los medios de identificación que presentó, de conformidad con los acuerdos de la Comisión Nacional de Vi-gilancia, para acreditar la nacionalidad mexicana, el domicilio y su identi-dad. Por último, se le toma una fotografía y se capturan las huellas digitales de todos sus dedos, como se hace en el territorio nacional. La Secreta-


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ría de Relaciones Exteriores debe solicitar al ciudadano que manifieste si acepta o no que el domicilio sea visible en su credencial.

El personal de la sre captura los datos asentados en la solicitud de incorporación y digitaliza la documentación comprobatoria que presenta el ciudadano para que, junto con sus datos personales y biométricos, se integre el expediente que será remitido al ine.

Procesamiento

El Instituto Nacional Electoral, mediante la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (derfe), recibe vía electrónica la información transmiti-da por la Secretaría de Relaciones Exteriores, que es procesada conforme a los mecanismos de inscripción o actualización del padrón electoral. En el mecanismo de actualización, la derfe procesa los siguientes movimientos.

1) Inscripción.2) Actualización.

a) Cambio de domicilio.b) Corrección de datos personales.c) Corrección de datos en dirección.d) Reincorporación.e) Reposición de credencial por robo, extravío o deterioro grave.f) Reemplazo por pérdida de vigencia.

3) Seguimiento del trámite. Al ciudadano solicitante se le entregará un número de folio con el cual le podrá dar seguimiento en el portal web del ine.

4) Procesamiento y verificación. La credencial para votar con fotografía, a diferencia de lo que ocurre con el pasaporte o la matrícula consular, no se entrega el mismo día, debido a que su fabricación se lleva a cabo en México con todas las medidas de seguridad para evitar su falsificación. Corresponde al ine la validación de los documentos y datos enviados por la sre para analizar su procedencia.

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Entrega

En la última etapa del moce, el ine, por medio de la derfe, entregará la cre-dencial para votar desde el extranjero a los ciudadanos que la solicitaron y cuyo trámite de inscripción o actualización en el padrón electoral resultó procedente.

Esta se efectuará por servicio de mensajería de manera personalizada a la o el ciudadano, para lo cual el Instituto preparará los mecanismos necesarios a fin de que la distribución y entrega de dicha credencial se realice en tiempo y en forma.

Envío-recepción de la credencial

Cuando el trámite es procedente, una vez que la credencial está lista, se envía por el servicio de mensajería contratado para tal fin, y con diversos filtros de seguridad, al domicilio que proporcionó el ciudadano al momen-to del trámite. La entrega será estrictamente personal y se recabará la fir-ma del titular. En caso de que no se encuentre en el domicilio, la credencial se pondrá a su disposición en la oficina de correos más cercana durante un periodo (conocido como esquema OCURRE) y, si no se presenta, esta será enviada de vuelta a la derfe para su destrucción.

Activación de la credencial para votar

desde el extranjero

La credencial para votar desde el extranjero deberá ser activada para que el solicitante pueda ejercer su derecho al voto. Al recibirla, deberá activar-la en el portal de seguimiento del ine. Para hacerlo, se requiere el número de folio que le fue entregado cuando hizo su trámite en el consulado. Solo en ese momento, el ciudadano queda registrado en la lista nominal para electores residentes en el extranjero.


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Confidencialidad de la información

La confidencialidad de los documentos, datos personales e información

que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal de Electores, será sal-

vaguardada en todo momento por el Instituto. Sin que dicha información

pueda comunicarse, transmitirse ni darse a conocer a cualquier persona o

autoridad, nacional o extranjera, salvo las excepciones previstas en la ley

cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que el Institu-

to fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por la ley o por

mandato de juez competente (ine 2015b, 21).

Se debe señalar que el acuerdo del Consejo General mediante el cual fue aprobado el moce fue impugnado por el Partido Acción Nacional a fin de controvertirlo, señalando que le causaba agravio el hecho de que la cre-dencial para votar se entregara a los ciudadanos residentes en el extran-jero mediante el servicio de mensajería, cuando la ley electoral determina que se haga en el mismo lugar donde fue tramitada; sin embargo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación declaró infundados los agravios expresados en el recurso el 13 de abril de 2016, por lo que se confirmó dicho acuerdo, quedando firme para su aplicación (SUP-RAP-18/2016).

Los magistrados consideraron que la forma de entrega propuesta cons-tituye un mecanismo que permite evitarles a los ciudadanos la carga de tener que trasladarse a otras ciudades o países donde haya embajadas o consulados, ya que no en todos los lugares existen tales representacio-nes de México.

Trámite y procedimiento

de credencialización en el extranjero

El trámite y procedimiento de credencialización en el exterior se realiza en diversas fases. En primer lugar, el ciudadano prepara los documentos

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requeridos, programa su cita y acude al consulado; en segundo, la sre ges-tiona el trámite y envía la información al ine; después, dicho Instituto anali-za la procedencia del trámite, genera la credencial para votar y la envía por mensajería, y, finalmente, el ciudadano recibe su credencial, la activa en el sistema de consulta y, de esta manera, queda inscrito en el listado nominal.

Para tramitar la credencial desde el extranjero, el ciudadano mexicano necesita los mismos documentos que se solicitan en el territorio nacional (la única diferencia es que no realiza el trámite en un módulo de atención ciudadana, operado por funcionarios del ine, sino por medio de las emba-jadas u oficinas consulares de México en el mundo a cargo de la Secreta-ría de Relaciones Exteriores).

1) Acta de nacimiento o carta de naturalización.2) Identificación con fotografía. Puede ser cartilla de servicio militar (libe-

rada o no), pasaporte, matrícula consular, cédula profesional, licencia o permiso para conducir (nacional o extranjero), credencial de identifica-ción laboral, visa láser, tarjeta de residente, identificación de escuelas con reconocimiento oficial, entre otras.

3) Comprobante de domicilio. Puede ser recibo o pago de impuestos, estado de cuenta, copia certificada de escrituras, contrato de arrendamien-to, declaración de impuestos ante agencia recaudadora o equivalente, etcétera (lgipe, artículo 135, 2014).

Es importante destacar que el Instituto es la única autoridad responsa-ble de elaborar la credencial para votar, mientras que la función de la sre es de coadyuvancia. Conforme a lo establecido en la lgipe y en el Conve-nio, la Secretaría no almacena información ni determina a quién se le en-trega o no una credencial. Es facultad exclusiva del ine aplicar los criterios establecidos en dicha ley para emitir la credencial y es la única responsa-ble de su entrega.


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La credencial para votar desde el extranjero es similar a la utilizada en el territorio nacional y cuenta con toda la información y las medidas de se-guridad necesarias (25 en total) para hacerla un documento de identifica-ción seguro e internacionalmente aceptado.1Lasdiferenciasentreambosformatos son que la primera incluye la leyenda “desde el extranjero”, tiene

títulos en castellano e inglés, así como el lugar de nacimiento, y carece de

laspalabrasmunicipio,secciónylocalidad.

En este procedimiento de credencialización también es importante destacar lo siguiente.

1) El trámite y el envío son completamente gratuitos.2) La entrega de la credencial es estrictamente personal y nadie que no

sea su titular puede recibirla o hacer uso de ella. En caso de que en la primera visita no se encuentre al ciudadano, se hacen dos más, dejando en la tercera, de ser el caso, el aviso de que la credencial permanecerá un mes en la oficina de mensajería por si es su deseo recogerla; si se cumple la fecha determinada, la credencial se regresa a las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para su resguardo y posterior destrucción.

3) Se calcula que el ciudadano reciba su credencial en el domicilio entre dos y tres semanas después de finalizado su trámite.

4) El ciudadano dado de alta en la lista nominal para electores residentes en el extranjero es dado de baja en la lista nominal nacional, por lo que no hay duplicidad de registros.

5) Si la credencial no se activa, el ciudadano no es dado de alta en la lis-ta nominal y, por tanto, no podrá votar.

6) La derfe está trabajando en el diseño de un procedimiento sencillo de actualización de la lista nominal para el caso de que un ciudadano que

1 Se pueden consultar estas medidas de seguridad en la página electrónica del Instituto Nacional Electoral.

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tramitó su credencial para votar desde el extranjero venga a México y quiera votar en territorio nacional.

7) La credencial es un instrumento de identificación válido en el extranje-ro y en el territorio nacional.

8) La sre nunca tiene acceso al padrón electoral, simplemente es un me-dio de contacto y un facilitador del trámite entre el ciudadano y el ine.

Por último, y de acuerdo con el Informe Mensual presentado por la der-fe al Grupo de Trabajo del Voto del Mexicano Residente en el Extranjero de la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores en junio de 2017, respecto al proceso de credencialización en el extran-jero, al 29 de mayo de 2017 se realizaron 366,455 trámites en diversos consulados, de los cuales 359,905 corresponden a trámites ingresados al Cecyrd, que representan los transmitidos por la sre al ine. La diferencia entre los datos captados por la sre y los que se procesan en el Cecyrd corresponde a la información en etapa de consolidación de los consu-lados y el tiempo que tarda su transmisión al ine; 359,808 trámites han sido procesados (6,550 se encuentran en la etapa de consolidación por la sre o en la etapa de transmisión al ine y 97 en la etapa de incorporación a la base del datos del Sistema Integral de Información del Registro Fede-ral de Electores); 338,028 registros se encuentran en lote de producción; 330,967 credenciales para votar en el extranjero se han producido, de las cuales ya han sido entregadas algunas a la empresa de mensajería y otras al ciudadano, y 86,791 ya han sido activadas (ine 2017, 4).2

ConclusionesLa reforma constitucional y electoral 2013-2014 estableció el marco norma-tivo y los procedimientos a los que se debe sujetar la credencialización de

2 Datos relevantes acerca de la atención en módulos, así como de la actualización del padrón electoral y la lista nominal de electores, del 23 al 29 de mayo de 2017.


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los mexicanos residentes en el extranjero, dando cauce a una de las princi-pales demandas de los connacionales que sin la credencial para votar con fotografía no pueden ejercer a plenitud sus derechos político-electorales, además de que no disponen de un instrumento actualizado de identificación.

A partir de la reforma, el Instituto Nacional Electoral está generando y operando, en colaboración con la Secretaría de Relaciones Exteriores, los mecanismos para que los mexicanos residentes en el extranjero tramiten su credencial para votar y puedan, dado el momento, solicitar su registro al ine, mediante los mecanismos que la autoridad electoral determine, de inscripción al listado nominal de electores residentes en el extranjero para, así, ejercer su derecho al voto.

Tramitar la credencial permitirá a los mexicanos residentes en el extranje-ro ejercer el derecho a votar en las elecciones de presidente, senadores, go-bernadores y jefe de gobierno de la Ciudad de México, cuyas legislaciones así lo determinen.

Es necesario distinguir la credencialización del derecho al voto. El segundo está plasmado como una prerrogativa constitucional de los mexicanos dentro o fuera del país con las modalidades que establezca la ley; la primera es el procedimiento técnico y jurídico para obtener el instrumento de iden-tificación y elemento indispensable para poder ejercer el derecho al voto.

Con la aplicación de esta disposición se cumple un reto de la autoridad electoral: mantener actualizado el padrón electoral considerando la incor-poración de los ciudadanos que viven en el extranjero, lo cual también será de utilidad para otras instituciones, como la Secretaría de Relaciones Exteriores.

El reto es consolidar un padrón de dichos mexicanos. Se están dando los primeros pasos, se está trabajando con el apoyo de la sre y con los partidos políticos a fin de encontrar las mejores alternativas para incenti-var no solo la solicitud de registro, sino la activación de la credencial para votar por parte del ciudadano, con el objetivo de que pueda ejercer tal derecho político-electoral a los cargos de elección popular a que tenga

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derecho y no considere la credencial para votar con fotografía únicamente como un instrumento de identificación.

Respecto a la protección de datos personales de quienes tramiten su credencial, tanto en el territorio nacional como en el extranjero se estable-ce la salvaguarda y protección correspondiente.

El Instituto Nacional Electoral, mediante la Comisión Nacional de Vigi-lancia, instaló un grupo de trabajo temporal para la credencialización de mexicanos residentes en el extranjero. Este grupo, junto con la Comisión del Registro Federal de Electores y con el Consejo General, se encargó de realizar las actividades necesarias para que se pudiera lograr la emisión de los acuerdos relativos a la credencialización.

El ine y la sre firmaron el Convenio de Colaboración, documento que sienta las bases para la tramitación y expedición de las credenciales esta-bleciendo un esquema de operación gradual que inició en las sedes diplo-máticas de las ciudades de Estados Unidos de América donde se encuentra la mayor concentración de mexicanos migrantes.

El ine es el único responsable de elaborar la credencial para votar; la sre solo colabora al momento de levantar la información y los datos de los solicitantes. La Secretaría no conserva información ni tiene facultades para determinar a quién se le entrega o no una credencial; el Instituto aplica los criterios establecidos en la Ley para emitir la credencial y es la única insti-tución responsable de su entrega.

Conforme a los datos aquí presentados, se advierte que el procedimien-to de credencialización reporta cifras importantes de trámites registrados de mexicanos residentes en el extranjero en las embajadas y oficinas con-sulares de México en el mundo.

La protección de los datos personales se lleva a cabo de conformidad con la reforma al artículo 16 constitucional y en el marco de la reciente legislación en materia de acceso a la información pública.

La implementación de esta importante reforma avanza satisfactoria-mente rumbo a las elecciones de 2018, en las que se espera una amplia


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participación de mexicanos que viven fuera de las fronteras nacionales. El reto será lograr que todos aquellos ciudadanos que han solicitado su cre-dencial la activen y pidan su registro para votar en los próximos comicios.

Además, se deben redoblar esfuerzos para encontrar otras soluciones que permitan a la autoridad electoral erogar menos recursos en el envío de las credenciales mediante el esquema de mensajería, así como tam-bién buscar otras alternativas para su activación, garantizando que quien lo haga sea el ciudadano que la tramitó.

Asimismo, se debe mantener actualizado el padrón electoral mediante campañas de difusión que informen al ciudadano residente en el extranje-ro que su credencial solo tiene una vigencia de 10 años, y, por otro lado, hay que incrementar los esfuerzos con los diversos actores políticos a fin de encontrar mejores soluciones tanto para el voto de los mexicanos que viven fuera del país como para su credencialización.

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El cumplimiento de las sentencias en materia electoral

The Enforcement of Electoral Rulings

Manuel González Oropeza (México)*

Fecha de recepción: 22 de agosto de 2016.Fecha de aceptación: 2 de marzo de 2017.

ResumenEste artículo ilustra con dos ejemplos que la integración de la Sala Supe-rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió entre 2011 y 2015 los problemas extremos que la justicia electoral enfrenta para hacer acatar sus sentencias. La litis en ambos casos (Mochitlán, Guerrero, y Macuspana, Tabasco) se circunscribe a la negación, sin justificación, del pago de dietas a ediles, con lo cual se afectó su derecho al desempeño de los cargos para los que habían sido elegidos. Se sugieren métodos más prácticos y efectivos, como el de la imposición de multas a la autoridad que desacata la orden judicial, aplicadas al pago directo de la compensa-ción debida. La formalidad de enterar del pago de multas a la Tesorería de la Federación y el abuso expreso del derecho de acceso a la justicia no han funcionado cuando los actores políticos se rehúsan a acatar una sen-tencia judicial.

palabras clave: justicia electoral, sentencia judicial, derecho electoral.

* Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador nacional, nivel III, del Sistema Nacional de Investigadores. [email protected].

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AbstRActBased on two cases resolved by the justices of the High Chamber of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary between 2011 and 2015, this article illustrates the extreme difficulties faced by the Court to ensure the compliance with its rulings. Both lawsuits (Mochitlán, Guerrero, and Ma-cuspana, Tabasco) refer to the unjustified refusal to pay the salaries of mu-nicipal officials (ediles), affecting their right to hold the office for which they were elected. More practical and effective methods are suggested, such as the imposition of fines on the authority that fails to comply with the ruling. The formality to remit the payment of fines to the General Treasury of the Federation and the abuse of the right to access to justice have not worked when the political actors refuse to comply with a court ruling.

Keywords: electoral justice, judicial resolution, electoral law.


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n juicio no concluye con la emisión de la sentencia, sino hasta que sus resoluciones son cumplidas. Esto que a simple vista pare-ce sencillo y lógico, en muchas ocasiones resulta complicado

llevarlo a buen término no porque la sentencia sea ambigua o imposible de ejecutar, sino porque a la parte obligada se le dificulta cubrir alguno de los compromisos derivados de aquella o se niega a acatar el fallo. Todos los tribunales tienen la responsabilidad de que sus sentencias no solo sean dictadas conforme a derecho, sino que también sean acatadas y ejecuta-das de la misma manera.

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) ha tenido siempre un particular interés en el tema del absoluto cumplimien-to de las resoluciones de la Sala Superior y de las Salas Regionales y, por supuesto, también en el cumplimiento de las sentencias en materia electo-ral dictadas por los tribunales de las diversas entidades federativas. Para estos tribunales especializados, la justicia electoral forma parte de un sis-tema de la mayor importancia en el país, es el engranaje judicial que per-mite el funcionamiento de las instituciones que garantizan el desarrollo de todos los aspectos de su vida cotidiana.

La justicia electoral es uno de los elementos fundamentales de las so-ciedades democráticas, por esto, se entiende que su efectivo cumplimiento en los plazos establecidos por la ley para que se acaten sus resoluciones es relevante. En sentido estricto y en términos generales, todas las senten-cias emitidas por el Tribunal Electoral se ejecutan, pero el tiempo en que esto acontece depende, en cada caso, de las autoridades involucradas en el cumplimiento y de los medios de impugnación que las partes interpon-gan conforme a su legítimo derecho a una adecuada defensa.

Es responsabilidad de la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal Electoral llevar el registro de los expedientes relacionados con incidentes de incumplimiento e inejecución, esto es, de aquellos que se originan cuando alguna o algunas de las partes involucradas en el asunto correspondien-te presentan escritos ante la Oficialía de Partes, en los cuales manifiestan

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que, a su parecer, la sentencia no ha sido acatada en sus términos, lo cual provoca, en principio, el estudio respectivo y la emisión de la sentencia incidental. Por el contrario, las resoluciones con obligación de cumpli-miento que no son objeto de impugnación incidental por las partes invo-lucradas se consideran como cumplidas en los términos establecidos en la respectiva sentencia.

La investigación realizada de manera conjunta por la Secretaría men-cionada, la Coordinación de Jurisprudencia, Seguimiento y Consulta y la Dirección General de Estadística e Información Jurisdiccional permite esta-blecer la siguiente información relacionada con la labor de la Sala Superior del tepjf en el periodo del 1 de noviembre de 2006 al 20 de febrero de 2015.

En relación con los tipos de incidentes que conciernen al debido cum-plimiento de las sentencias emitidas por este órgano jurisdiccional se advierten los siguientes datos:

Cuadro 1. Incidentes por tipo

Tipo de incidente Total

Cumplimiento. 620

Inejecución de sentencia. 459

De incumplimiento. 75

Ejecución defectuosa de la sentencia. 15

Indebida ejecución de sentencia. 10

Exceso en la ejecución de la sentencia. 2

Total 1,181

Fuente: Elaboración propia con datos de sga, cjsc y dgeij (2016).

En relación con esos mismos incidentes, se presentan las siguientes ci-fras correspondientes a los temas que tratan:


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Cuadro 2. Incidentes por tema

Tema principal Total

Vida interna de partidos. 456

Credencial para votar. 133

Acceso y ejercicio del cargo. 95

Integración de autoridades electorales. 57

Registro de candidatos. 53

Resultados electorales. 51

Controversias laborales. 50

Sistemas normativos internos (usos y costumbres). 46

Procedimiento sancionador. 42

Procedimiento en materia de fiscalización. 35

Procedimiento especial sancionador. 33

Actos de preparación. 23

Negativa o cancelación de registro de partido o agrupación. 22

Derecho de petición o información. 19

Asuntos relacionados con radio y televisión. 14

Financiamiento. 11

Actos relacionados con precampañas y campañas. 11

Otras impugnaciones. 7

Lista nominal. 7

Fiscalización. 7

Candidaturas independientes. 3

Acuerdos y lineamientos emitidos por el InstitutoFederal Electoral/Instituto Nacional Electoral. 3

Geografía electoral. 3

Total 1,181


En relación con el tema concerniente a la vida interna de los partidos políticos se presentan las siguientes cifras desglosadas a partir del total de asuntos de cumplimiento:

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Cuadro 3. Incidentes relativos a la vida interna de los partidos políticos

Tema intrapartidista Total

Elección de dirigencias. 211

Proceso interno de selección de candidatos. 137

Sanciones a militantes. 62

Derecho de petición o información. 21

Afiliación. 14

Normatividad. 6

Actuación de dirigencias. 5

Total 456


Respecto del cumplimiento de sentencias en materia electoral, debe considerarse que cada caso o, incluso, cada tipo de medio de impugnación puede desarrollar una secuela procesal tan diversa que sería muy compli-cado hacer una propuesta general, sin embargo, se tiene información bási-ca de acuerdo con el medio de impugnación de que se trate en el periodo ya referido.

Cuadro 4. Tipos de incidentes por tipos de medios

Tipo de incidenteTipo de medio

Total

jdc

rap jr

c

jli

rec ag clt

psc

Cumplimiento. 463 76 51 29 1 -- -- -- 620

Inejecución de sentencia. 357 26 43 15 10 5 3 -- 459

De incumplimiento. 51 10 8 3 1 1 -- 1 75

Ejecución defectuosa de la sentencia. 10 2 1 1 1 -- -- -- 15

Indebida ejecución de sentencia. 2 2 6 -- -- -- -- -- 10


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Continuación.

Tipo de incidenteTipo de medio

Total

jdc

rap jr

c

jli

rec ag clt

psc

Exceso en la ejecución de la sentencia. -- -- 2 -- -- -- -- -- 2

Total 883 116 111 48 13 6 3 1 1,181

Nota: jdc, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano; rap, recurso de apelación; jrc, juicio de revisión constitucional electoral; jli, juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales de los servidores del Instituto Nacional Electoral; rec, recurso de reconside-ración; ag, asunto general; clt, conflicto o diferencia laboral entre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus servidores, y psc, procedimiento especial sancionador de órgano central del Instituto Nacional Electoral.


Se presenta la siguiente información según la Sala en que se radican o promueven los incidentes de cumplimiento en el periodo de noviembre de 2006 a febrero de 2015:

Cuadro 5. Tipos de incidentes por Sala

Tipo de incidente

Sala

Total

Supe

rior

Gua

dala

jara

Mon

terr

ey

Xala

pa

Dis

trito

Fe

dera

l

Tolu

ca

Reg

iona

l Es

peci

aliz

ada

Cumplimiento. 586 14 4 11 2 3 -- 620

Inejecución de sentencia. 303 25 13 67 34 17 -- 459

De incumplimiento. 49 1 3 4 14 3 1 75

Ejecución defectuosa de la sentencia. 11 -- 1 2 -- 1 -- 15

Indebida ejecución de sentencia. 8 -- -- 1 1 -- -- 10

Exceso en la ejecución de la sentencia. 2 -- -- -- -- -- -- 2

Total 959 40 21 85 51 24 1 1,181


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Con relación al cumplimiento de las sentencias en materia electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido las siguientes jurispru-dencias y tesis.

Jurisprudencia 19/2004:

SENTENCIAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE

LA FEDERACIÓN, SÓLO ESTá FACULTADO PARA DETERMINAR QUE

SON INEJECUTABLES.- De conformidad con el artículo 99, párrafos pri-

mero y cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es con excepción

de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 del mismo ordenamiento, la

máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y le corresponde resolver, en

forma definitiva e inatacable, de los diversos tipos de controversias que

en sus nueve fracciones se enuncian, por lo cual, resulta claro que una vez

emitido un fallo por dicho Tribunal Electoral, ninguna autoridad puede cues-

tionar su legalidad, a través de cualquier tipo de acto o resolución, aunque

pretenda fundarse en su propia interpretación de las disposiciones de la

Carta Magna o en el contenido de leyes secundarias, mucho menos cuando

estas disposiciones fueron objeto de una interpretación directa y precisa en

la propia resolución jurisdiccional definitiva e inatacable, toda vez que, por

un lado, sobre cualquier ley secundaria está la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, a la que deben obedecer todas las autoridades

federales y estatales, y si la interpretación de ésta forma parte del fallo de-

finitivo e inatacable, que como tal surte los efectos de la cosa juzgada, si

se admitiera su cuestionamiento en cualquier forma, esto equivaldría a des-

conocerle las calidades que expresamente le confiere la ley fundamental,

por lo que el actuar de cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, o de cualquiera otra persona, encaminado

a impedir el cumplimiento o a determinar la inejecutabilidad de las resolu-

ciones que dicho Tribunal Electoral emita, infringe el precepto constitucio-

nal citado en primer término; y, por otra parte, porque admitir siquiera la


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posibilidad de que cualquier autoridad distinta del Tribunal Electoral deter-

mine la inejecutabilidad de las resoluciones pronunciadas por este órgano

jurisdiccional implicaría: 1. Modificar el orden jerárquico de las autoridades

electorales, para sujetar las resoluciones definitivas y firmes del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación, máxima autoridad jurisdic-

cional en la materia, a las decisiones de otras autoridades, en contraven-

ción a la Constitución. 2. Desconocer la verdad de la cosa juzgada, que por

mandato constitucional tienen esas resoluciones. 3. Usurpar atribuciones

concedidas únicamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-

ción, de modo directo y expreso por la Ley Fundamental del país. 4. Negar la

inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto o resolución ya calificado co-

mo tal, e inclusive dejado sin efectos y sustituido por ese motivo. 5. Impedir

el cumplimiento de una sentencia definitiva e inatacable, pretendiendo ha-

cer nugatoria la reparación otorgada a quien oportunamente lo solicitó por la

vía conducente. Situaciones todas estas inaceptables, por atentar contra el

orden constitucional previsto respecto de los actos y resoluciones electora-

les, en franco atentado y ostensible violación al estado de derecho.1

Jurisprudencia 31/2002:

EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS AUTORIDADES

ESTáN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE

1 “Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-023/98. Incidente de ine-jecución de sentencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del Estado de Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-024/98. Incidente de inejecución de sen-tencia. Presidenta y Secretario de la Mesa Directiva del Honorable Congreso del Estado de Yucatán. 7 de julio de 1998. Unanimidad de votos.

Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-568/2003 y acumulado. Ramiro Heriberto Delgado Saldaña. 11 de septiembre de 2003. Unanimidad de votos.

La Sala Superior en sesión celebrada el nueve de agosto de dos mil cuatro, aprobó por unanimi-dad de votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 300 y 301” (jurisprudencia 19/2004).

188



NO TENGAN EL CARáCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS

FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIEN-

TO.- Con apoyo en lo dispuesto por los artículos 17, párrafo tercero; 41 y

99 constitucionales, y acorde con los principios de obligatoriedad y orden

público, rectores de las sentencias dictadas por este órgano jurisdiccio-

nal, sustentados en la vital importancia para la vida institucional del país

y con objeto de consolidar el imperio de los mandatos que contiene la

Constitución General de la República, sobre cualquier ley y autoridad, tales

sentencias obligan a todas las autoridades, independientemente de que fi-

guren o no con el carácter de responsables, sobre todo, si en virtud de sus

funciones, les corresponde desplegar actos tendentes a cumplimentar

aquellos fallos.2

Tesis LIV/2002:

EJECUCIÓN DE SENTENCIAS. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE DE-

RECHO PROCESAL SON APLICABLES EN MATERIA ELECTORAL

A LOS SUPUESTOS EN QUE LA CONDENA CONSISTE EN OBLIGA-

CIONES DE HACER.- La legislación procesal electoral federal no contie-

ne disposiciones directas respecto a los lineamientos que se deben seguir

para la ejecución de las sentencias emitidas por el Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, por lo que se debe atender a lo previs-

2 “Tercera Época: Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-158/98. Partido Revolucio-nario Institucional. 27 de noviembre de 1998. Unanimidad de cinco votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-172/98. Partido Revolucionario Institucio-nal. 29 de noviembre de 1998. Unanimidad de votos.

Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-353/2000. Partido de la Revolución Demo-crática. 27 de septiembre de 2000. Unanimidad de votos.

Nota: El contenido del artículo 17, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, interpretado en esta jurisprudencia, corresponde con el 17, párrafo sexto del ordenamiento vigente. La Sala Superior en sesión celebrada el veinte de mayo de dos mil dos, aprobó por unanimidad de seis votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, página 30” (jurisprudencia 31/2002).


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to por el artículo 2º de la Ley General del Sistema de Medios de Impug-

nación en Materia Electoral, en el sentido de que, a falta de disposición

expresa, se aplicarán los principios generales del derecho. Los principios o

reglas generales con relación a la ejecución de sentencias jurisdiccionales,

relacionadas con el derecho de las obligaciones, tratándose de sentencias

de condena, se localizan en el ámbito del derecho procesal civil, donde se

prevé que cuando se trata de cumplir una obligación de hacer que no ten-

ga que ejecutarse necesariamente por el obligado, el juzgador debe seña-

lar un plazo prudente para el cumplimiento, en atención a las circunstancias

del hecho y de las personas, y que si pasado el plazo el obligado no cum-

pliere, por disposición del tribunal se nombre persona que lo ejecute, a

costa del obligado, en el término que se fije. Este principio procesal se en-

cuentra recogido por la generalidad de los códigos de procedimientos civi-

les en la República Mexicana, en términos iguales o semejantes a como se

contempla en el artículo 517 del Código de Procedimientos Civiles para el

Distrito Federal, así como en los artículos 420 y siguientes del Código Fe-

deral de Procedimientos Civiles. Por tanto, resulta aplicable en materia

electoral, cuando se den los supuestos mencionados.3

Debe quedar claro que el cumplimiento de una sentencia emitida por la Sala Superior del tepjf depende de diversas variables, pero la principal es la voluntad política de las partes vinculadas al juicio o medio de defen-sa del que se trate. De esta manera, por ejemplo, con relación al tema del pago de remuneraciones (dietas) de los integrantes de los ayuntamientos, el factor principal que determina su cumplimiento es la voluntad política del presidente municipal (quien es la cabeza del ayuntamiento en orden jerár-

3 “Tercera Época: Incidente de ejecución de sentencia. SUP-RAP-038/99 y acumulados. Demo-cracia Social, Partido Político Nacional. 12 de enero de 2000. Unanimidad de seis votos. Po-nente: Leonel Castillo González. Secretario: Ángel Ponce Peña.

La Sala Superior en sesión celebrada el veintiocho de mayo de dos mil dos, aprobó por unani-midad de votos la tesis que antecede. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 127 y 128” (tesis LIV/2002).

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quico), y si esta no existe es imposible avanzar en la solución de las dife-rencias o los conflictos jurídicos, como se verá enseguida.

A continuación se presenta un par de casos que fueron resueltos por la Sala Superior, concernientes a la omisión de pago de dietas a regidores en los estados de Guerrero y Tabasco, con el fin de conocer sus pormenores y el procedimiento que se instrumentó para que se cumpliera lo ordenado por dicha Sala.

Omisión de pago de dietas a regidores de Mochitlán, Guerrero

La omisión del presidente municipal de Mochitlán, Guerrero, que consistió en no pagar las remuneraciones a diversos regidores del ayuntamiento de ese municipio es un asunto de gran interés con relación al incumplimien-to de una sentencia electoral. En este caso también se observa una serie de vicisitudes de diversa índole acerca de la pretensión de los actores de que se les pagaran sus remuneraciones.

El ayuntamiento de Mochitlán entró en funciones el 1 de enero de 2009, cuando los actores del caso rindieron protesta como regidores de ese lugar. El 28 de febrero de 2011, se presentó una demanda de juicio elec-toral ciudadano, la cual se radicó en el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, en la que se reclamaba el pago de los salarios que, de manera indebida, habían sido retenidos por el presidente municipal de la comu-nidad. Ante la omisión de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-toral guerrerense, que consistió en no resolver el juicio mencionado, el 27 de junio de 2011, los mismos actores promovieron un juicio para la pro-tección de los derechos político-electorales del ciudadano (jdc), el cual se radicó en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JDC-4912/2011.

En el citado juicio, el 13 de julio de 2011, la Sala Superior resolvió ordenar a la Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal que dictara de manera inmediata el auto de admisión y el cierre de instrucción corres-pondientes, que emitiera la sentencia en el juicio electoral ciudadano y


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que, en el plazo de 24 horas contado a partir del cumplimiento de la eje-cutoria federal, se informara a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el cumplimiento de dicha ejecutoria. La Sala Superior señaló que

la responsable ha sido omisa en resolver el Juicio Electoral Ciudadano

interpuesto por los actores, a pesar de que ha pasado el tiempo suficiente

para hacerlo, esto si se tiene en cuenta que la presentación de la deman-

da fue el veintiocho de febrero del año en curso, y el presente juicio ciuda-

dano se promovió el veintisiete de junio, es decir cuando han transcurrido

más de cuatro meses (SUP-JDC-4912/2011, 11-2).

La consecuencia de esa sentencia, o más bien, en cumplimiento de esa sentencia, el 14 de julio de 2011, la Sala de Segunda Instancia del Tribu-nal Electoral del Estado de Guerrero dictó sentencia en el juicio electoral ciudadano referido, en el cual resolvió lo siguiente: ordenó al presiden-te municipal de Mochitlán que, un plazo de cinco días hábiles, pagara las remuneraciones que de manera indebida les habían sido retenidas a los regidores; le ordenó también (o en su ausencia, a quien lo sustituyera con-forme a la ley) que informara acerca del cumplimiento de esa ejecutoria en las 24 horas siguientes; lo apercibió de que en caso de no cumplir con el plazo ordenado, se le aplicaría cualquiera de las medidas de apremio que prevé el artículo 36 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero (lsmimeeg 2014),4 y asentó que se

4 Este artículo señala: “Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las sentencias que dicte, así como para mantener el orden, el respeto y la consideración debidos, el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmente las medidas de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes:

I. Apercibimiento; II. Amonestación; III. Multa hasta por quinientas veces el salario mínimo diario vigente en Chilpancingo de los Bra-

vo, Guerrero. En caso de reincidencia se podrá aplicar hasta el doble de la cantidad señalada; IV. Auxilio de la fuerza pública; y

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le daría vista al Congreso del Estado de Guerrero para que, en el ámbito de su competencia y atribuciones, resolviera lo que en derecho correspondiera.

Semanas más tarde, mediante un escrito presentado el 8 de agosto de 2011, los regidores promovieron un incidente de incumplimiento de senten-cia en el juicio electoral ciudadano ya promovido ante el Tribunal Electoral del estado, y el 6 de septiembre se dictó una sentencia incidental en que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal estatal declaró fundado el incidente de incumplimiento de sentencia promovido por los regidores; se le impuso una multa al ayuntamiento de Mochitlán por $28,350.00 y se mandó gi-rar un oficio para el secretario de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, a efectos de que ordenara hacer efectiva dicha multa; se orde-nó darle vista al Congreso de la entidad respecto de la omisión del citado ayuntamiento de pagar las remuneraciones a las que tienen derecho los ac-tores en su carácter de regidores; con respecto al desacato de la sentencia definitiva del 14 de julio de 2011, se le concedió al ayuntamiento de Mo-chitlán un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación de esa resolución incidental, para que pagara las remuneraciones seña-ladas en la sentencia mencionada, además, se le advirtió que, de reinci-dir en la omisión, se le aplicaría una multa de 1,000 días de salario mínimo general vigente en la región, conforme a la fracción III del artículo 36 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; se le hizo saber a la autoridad responsable que, de incumplir con lo mandatado en esta sentencia incidental, se le daría vista al ministerio público del estado para que determinara la posible configuración de algún ilícito penal por el desacato de una orden del Tribunal Electoral del estado; se apercibió a la autoridad responsable de que si se negaba a pagar las cantidades a que fue condenada en la sentencia del 14 de julio de 2011, se giraría un oficio

V. Arresto hasta por treinta y seis horas. Lo anterior sin perjuicio, de que en su caso, de resultar algún ilícito, se dé parte a la autoridad

competente” (lsmimeeg 2014). Reformado mediante el Decreto No. 484 publicado el 30 de junio de 2014.


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a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero con la finalidad de que retuviera de las partidas presupuestales que se entre-gan al ayuntamiento de Mochitlán la cantidad con que se pagarían las remuneraciones adecuadas a los incidentistas. Pese a tales mandatos, estos no hicieron mella en el citado ayuntamiento para cumplir con lo

ordenado por el órgano jurisdiccional estatal. El 11 de enero de 2012, los regidores promovieron otro juicio electoral

ciudadano ante el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en contra de la omisión del Congreso de dicha entidad federativa, la cual consistió en no haber dado trámite al juicio de revocación de mandato que se promo-vió en contra del presidente municipal de Mochitlán.

El 24 de enero de 2012, los regidores promovieron un jdc en contra del acuerdo del 18 de enero de ese año emitido por el magistrado instructor integrante de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, quien, mediante el juicio electoral ciudadano antes citado, hizo del conocimiento de los regidores actores que, en atención a un diverso acuerdo del 13 de diciembre de 2011, se reservaba la admisión del juicio electoral hasta que se nombrara a un nuevo magistrado de la Cuarta Sala Unitaria del órgano jurisdiccional mencionado, por el fallecimiento de uno de los magistrados titulares.

El 24 de enero de 2012, el Tribunal Electoral guerrerense modificó el acuerdo del 13 de diciembre del año anterior relativo a la suspensión de la resolución de los juicios sometidos al conocimiento de la Sala de Segun-da Instancia del Tribunal Electoral estatal, el cual había sido emitido por el magistrado presidente de dicha Sala y en el que hizo del conocimiento del Congreso del Estado de Guerrero el fallecimiento del magistrado alu-dido, cuya consecuencia fue reconocer su ausencia definitiva. Por esto, en la ejecutoria emitida por la Sala Superior el 1 de marzo de 2012, en el jui-cio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-185/2012 se determinó que:

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se actualiza la citada causal de improcedencia, en virtud de que, en los

autos del expediente que obra agregado a foja 286, acuerdo de veinticua-

tro de enero de dos mil doce, emitido por el Pleno del Tribunal Electoral del

Estado de Guerrero, a través del cual ordena modificar y dejar sin efectos

su proveído de trece de diciembre de dos mil once, que establecía en su

considerando Séptimo lo siguiente: “Ante la ausencia definitiva del magis-

trado numerario […], Titular de la Cuarta Sala Unitaria de este órgano juris-

diccional, existe la imposibilidad legal y material para que la Sala de Segunda

Instancia de este órgano jurisdiccional pueda sesionar válidamente, por tanto

los asuntos pendientes deberán resolverse hasta que la Sala de Segunda

Instancia se encuentre debidamente integrada”.

La razón del Pleno para dejar sin efectos el acuerdo citado, se justifica en

el hecho de que, dada la cantidad de medios de impugnación que se encuen-

tran pendientes de resolver y en aras de no vulnerar el principio de adminis-

tración de justicia, se determinó que la Sala de Segunda Instancia, resuelva

los asuntos que se encuentran en las distintas ponencias, con los cuatro

magistrados de las Salas Unitarias en funciones (SUP-JDC-185/2012).

Por lo anterior, se desechó la demanda del juicio SUP-JDC-185/2012 promovido por los regidores, porque la Sala Superior consideró que el acto reclamado había quedado sin materia. En otra vertiente del mismo caso, el 8 de febrero de 2012, la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral guerrerense desechó la demanda promovida por los actores citados, la cual estaba relacionada con la omisión del Congreso estatal de no dar trámite al juicio de revocación de mandato interpuesto contra las autoridades municipales. La Sala desechó la demanda de juicio electoral ciudadano al considerar que la omisión del Congreso local que se reclama-ba consistió en no dar trámite al procedimiento de revocación interpuesto contra autoridades municipales; de igual manera, desechó la revocación de mandato interpuesto contra las autoridades municipales, en este caso, en contra del presidente municipal de Mochitlán, al señalar que no se trataba


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de un acto que estuviera regulado por el sistema de medios de impugna-ción en materia electoral local, sino de un acto administrativo.

Ante la determinación anterior, el 14 de febrero de 2012, los regido-res actores promovieron un diverso juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que se radicó en la Sala Supe-rior del Tribunal Electoral con la clave SUP-JDC-287/2012, con el fin de con-trovertir la sentencia de desechamiento emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Entre otras cuestiones, la Sala Superior consideró que:

El tema fundamental de los actores estriba en que, como el Congreso del

Estado de Guerrero, en su concepto, no ha dado trámite a su juicio de

revocación de mandato que formularon en contra del Presidente Municipal

del Ayuntamiento de Mochitlán, Guerrero, de ello se sigue, en su concep-

to, que se viola su derecho a ser votado en su vertiente de acceso al cargo.

Sin embargo, es inconcuso que […] no es posible apreciar cómo esa

supuesta omisión les ha impedido a los actores en su carácter de regidores

acceder al cargo o les ha obstaculizado en el desempeño de sus funciones

como en el propio Ayuntamiento (SUP-JDC-287/2012).

Por lo anterior, en este asunto resuelto el 29 de febrero de 2012, la Sala Superior concluyó que los agravios planteados por los enjuiciantes eran in-fundados, por lo cual confirmó la legalidad de la sentencia local combatida.

Meses después, el 13 de agosto, los mismos actores presentaron una demanda de jdc a fin de impugnar la presunta omisión de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral de la entidad, que consistió en no haber ejecutado la sentencia que dictó en el juicio electoral ciudadano, resuelta el 13 de julio de 2011, así como la supuesta omisión del presiden-te del citado órgano jurisdiccional local de aplicar las medidas de apremio correspondientes a lograr la ejecución de dicha sentencia. Los regidores alegaban que ya había transcurrido más de un año desde que la Sala local había dictado sentencia en el juicio electoral ciudadano, y que hasta esa

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fecha no se había ejecutado, lo que vulneraba su derecho de acceso a la justicia pronta y expedita establecido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) (SUP-JDC-1810/2102).5

Un mes después, el 12 de septiembre, la Sala Superior dictó la senten-cia respectiva en el juicio SUP-JDC-1810/2012, en cuyo punto resolutivo único se señaló que:

No ha lugar a determinar que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal

Electoral del Estado de Guerrero ha sido omisa en ejecutar la sentencia

que dictó en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011 (SUP-

JDC-1810/2012).

La Sala Superior consideró, entre otras cuestiones, que desde el día en que la Sala local pronunció la citada ejecutoria había realizado diversos actos tendentes a lograr su cabal cumplimiento conforme a los artículos 26,6 36 y

5 Con voto particular, así como el acuerdo de competencia SUP-JDC-1810/2012, en el cual se registró: “Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previsto en la legislación electoral federal, promovido por Eric Saúl Dircio Godínez, Carmen Venancio Reyes, Alberto Ramos Cotino y Héc-tor Nava González”.

6 El artículo 26 señala: “Los actos, resoluciones o sentencias que pronuncien, las Salas del Tribu-nal Electoral del Estado, respectivamente, deberán hacerse constar por escrito y contendrán:

I. La fecha, el lugar y la Autoridad Electoral que la dicta; II. El resumen de los hechos o puntos de derecho controvertidos; III. En su caso, el análisis de los agravios, así como el examen y valoración de las pruebas que

resulten pertinentes; IV. Los fundamentos jurídicos; V. Los puntos resolutivos; y VI. En su caso, el plazo para su cumplimiento. Las sentencias de fondo que recaigan a los medios de impugnación, tendrán como efecto

confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnado. Los medios de impugnación deberán ser resueltos dentro de los seis días posteriores al que

se haya dictado auto de cierre de instrucción; sin embargo, cuando la violación reclamada lo amerite y los derechos del quejoso estén en riesgo, las salas del Tribunal deberán resolver a la brevedad posible, a efecto de hacer efectiva la sentencia que en su caso se dicte.

Las salas del Tribunal, según sea el caso; señalarán en la sentencia el plazo improrrogable en que deba cumplirse esta, para lo cual atenderán el tipo de derecho en conflicto; la urgencia para repararlo y hacer efectiva la sentencia; o bien la complejidad del procedimiento a cargo de la autoridad, órgano electoral o partidista para acatar el cumplimiento.


197


37,7 de la lsmimeeg (2014) y que en el expediente había diversas constan-cias de que el ayuntamiento de Mochitlán, por conducto de su presidente municipal y su síndica procuradora, había promovido diversos medios de control constitucional con el objeto de no cumplir con lo ordenado en la ejecutoria de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral estatal.

Hasta esa fecha, los recursos constitucionales eran los siguientes:

1) Amparo directo administrativo 350/2011 interpuesto en contra de la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada por la mencionada Sala de Segunda Instancia en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011. Este amparo se radicó en el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito y se sobreseyó el 24 de noviembre de 2011 con motivo de que sobrevino la causal de improcedencia prevista en la fracción VII, del artículo 73, de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2016).

2) Recurso de queja administrativa 55/2011 interpuesto en contra del acuer-do del 24 de agosto de 2011 dictado por la citada Sala en el juicio TEE/SSI/JEC/001/2011, por el cual se negó la suspensión de la sentencia dictada en el juicio. Este recurso de queja se radicó en el Tribunal Co-

Toda autoridad, órgano partidista, persona física o jurídica que por sus atribuciones o facultades deba cumplir una sentencia, aunque no haya sido parte en el juicio o recurso, quedará obligada a ejecutar la sentencia.

El incumplimiento de las sentencias, será causa suficiente para iniciar de oficio los procedimien-tos de responsabilidad correspondientes en contra de quienes resulten responsables.

Las salas del Tribunal cuentan con amplias facultades para realizar todas las medidas necesa-rias para lograr la plena ejecución de sus sentencias” (lsmimeeg 2014).

7 Este artículo, por su parte, anota “Las medidas de apremio y las correcciones disciplinarias a que se refiere el Artículo anterior, previo acuerdo de la Sala de Segunda Instancia serán ejecuta-das por el Presidente de la Sala de Segunda Instancia cuando se trate de desacato a sentencias, o en su caso, por el Magistrado ponente cuando se decrete incumplimiento de acuerdos en la sustanciación, y por el Magistrado de la Sala Unitaria en los asuntos de su competencia, por sí mismos o con el apoyo de la autoridad que corresponda, de conformidad con las reglas que al efecto establezca la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Tribunal Electoral” (lsmimeeg, artículo 37, 2014).

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legiado ya mencionado y se resolvió el 24 de noviembre de 2011, en el sentido de declararse sin materia al resolverse antes el amparo directo 350/2011.

3) Amparo en revisión administrativa promovido en contra de la sentencia dictada en el juicio de amparo 1313/2011-III, que se radicó también en el citado Tribunal con el número 124/2011. Se resolvió el 8 de junio de 2012, en el sentido de confirmar la sentencia sujeta a revisión.

4) Amparo indirecto 1313/2011-III radicado en el Juzgado Séptimo de Dis-trito en el Estado de Guerrero, en contra de la sentencia del 6 de sep-tiembre de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral guerrerense en el incidente de incumplimiento de la sentencia dictada en el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011. Duran-te su tramitación se concedió la suspensión provisional de la ejecución de la sentencia incidental dictada por la Sala mencionada en lo con-cerniente a la retención de las partidas presupuestales por parte de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero. Se re-solvió el 28 de febrero de 2012, sobreseyéndose el juicio al actualizar-se la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII, del artículo 73, de la Ley de Amparo (2016).

5) Amparo indirecto 1030/2012-V radicado en el Juzgado Primero de Dis-trito en el Estado de Guerrero contra el acuerdo del 12 de julio de 2012 dictado por la Sala de Segunda Instancia citada en el juicio TEE/SSI/JEC/001/2011, mediante el cual se ordenó al secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero que retuviera de las partidas presupuestales del ayuntamiento de Mochitlán, las canti-dades que les correspondían a los enjuiciantes y se les entregaran. El amparo se encontraba en sustanciación, y en el incidente de suspen-sión respectivo se concedió la suspensión provisional solicitada por el ayuntamiento de Mochitlán a efecto de que todo se mantuviera en el estado en que estaba, a fin de que no se ejecutara la orden de reten-ción de las partidas presupuestales del ayuntamiento.


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Por lo anterior, la Sala Superior del tepjf llegó a la convicción de que la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero no había sido omisa al ejecutar la sentencia que dictó al resolver el juicio electoral ciudadano TEE/SSI/JEC/001/2011, pues realizó diversos actos y pronunció determinaciones tendentes a lograr el cumplimiento de dicha sentencia. El 6 de septiembre de 2011, declaró fundado el incidente de in-cumplimiento de sentencia que promovieron los regidores actores y, en la sentencia incidental, la Sala responsable impuso una multa al ayuntamiento responsable por incumplir la sentencia principal, le dio vista al Congreso y al ministerio público del estado con el desacato en que incurrió el ayunta-miento y lo apercibió de que, en caso de incumplir, le impondría una mul-ta más severa. Además, en diversas ocasiones giró oficios a la Secretaría de Finanzas estatal para que retuviera, de las partidas presupuestales que recibía el ayuntamiento, las cantidades que debían pagarse a los actores por concepto de las remuneraciones que les fueron retenidas.

El 24 de junio de 2013, los regidores actores presentaron una deman-da federal del jdc ante el Tribunal Electoral guerrerense, a fin de contro-vertir la omisión de la Secretaría de Finanzas y Administración del estado de dar cumplimiento a los requerimientos de pago a su favor conforme a la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en el juicio electoral ciuda-dano TEE/SSI/JEC/001/2011, y la omisión del Tribunal Electoral local de llevar a cabo los actos necesarios y adecuados para cumplir su senten-cia. Este juicio se radicó en la Sala Superior del Tribunal Electoral con la clave SUP-JDC-992/2013 (acuerdo de Sala SUP-JDC-992/2013, inciden-te de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013, segundo incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013 y tercer incidente de inejecu-ción de sentencia SUP-JDC-992/2013). El 10 de julio de 2013 se sometió a consideración de los integrantes de este órgano jurisdiccional un proyec-to de sentencia en el cual se propuso el sobreseimiento de la demanda, ya que se consideró que no se trataba de un asunto relacionado con la ma-teria electoral. El proyecto fue rechazado por mayoría, con cinco votos, en

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la sesión pública de la Sala Superior, y se turnó a otra Ponencia. Semanas después, el 7 de agosto del mismo año, la Sala Superior resolvió que los agravios de los actores eran parcialmente fundados porque

de las constancias que obran en autos se advierte que el Tribunal Electo-

ral del Estado de Guerrero, si bien ha llevado a cabo actos tendentes para

que las autoridades responsables cumplan lo ordenado en la sentencia de

catorce de julio de dos mil once dictada en el juicio ciudadano local, iden-

tificado con la clave TEE/SSI/JEC/001/2011, esos actos no han sido efica-

ces (TEE/SSI/JEC/001/2011).

En la ejecutoria correspondiente a este juicio se resolvió lo siguiente: se declaró incumplida la sentencia dictada el 14 de julio de 2011 por la Sa-la de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero en el juicio ciudadano local TEE/SSI/JEC/001/2011; se vinculó al gobernador de ese estado para que tomara todas las medidas necesarias, suficientes y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada en el juicio ciudadano local ya citado; se vinculó al secretario de Finanzas y Administración guerrerense para que, en el ámbito de sus atribuciones y facultades, implementara las acciones y adecuaciones necesarias a efec-tos de retener de alguna de las partidas presupuestales correspondientes al ayuntamiento de Mochitlán, o de cualquier otra que resultara proce-dente, los recursos económicos necesarios para cumplir con la ejecuto-ria de mérito, y se les ordenó al presidente municipal y a los integrantes del ayuntamiento de Mochitlán que llevaran a cabo de inmediato las ac-tuaciones pertinentes y eficaces para cumplir con la sentencia del 14 de julio de 2011 dictada por la Sala de Segunda Instancia en el juicio ciuda-dano local ya señalado.

Como puede apreciarse en este asunto prolongado, es necesario que las entidades federativas legislen en la materia, con el fin de que las mul-tas que se apliquen de manera efectiva a los infractores de la norma sean


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más gravosas y se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) que de-mandan los actores, de lo contrario, como se vio en este ejemplo, las auto-ridades infractoras recurrieron a diversos medios de control constitucional para evadir el cumplimiento de una sentencia en materia electoral, con lo que vulneraron los derechos de los ciudadanos que desempeñan un car-go de elección popular (véase figura 1 en el anexo).

Omisión de pago de dietas a regidores de Macuspana, Tabasco

Con relación al caso del municipio de Macuspana, tanto la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación como el Tribunal Electoral de Tabasco emitieron una diversidad de sentencias y resoluciones incidentales que dieron cuenta de las complicaciones administrativas, po-líticas y estrictamente jurisdiccionales que se presentaron para solucionar de manera efectiva el problema de la falta de ejecución de la sentencia local relativa al pago de dietas y demás prestaciones de diversos integrantes del ayuntamiento de Macuspana, Tabasco, quienes presentaron ante el Tribunal Electoral estatal una demanda en contra de diversos actos y omisio-nes del presidente municipal en su carácter de superior jerárquico, los cuales fueron ejecutados por los directores de Administración, de Progra-mación y de Finanzas, y derivaron en la disminución y retención ilegal de sus remuneraciones (dietas) correspondientes al ejercicio 2013 y las subse-cuentes. En términos jurídicos, los regidores demandaban una afectación a su derecho de ser votados en su modalidad de ejercicio del cargo.

El Tribunal Electoral local emitió la sentencia definitiva correspondiente a este juicio el 18 de agosto de 2014, en la cual determinó en su resoluti-vo segundo:

Se ordena al presidente municipal del Ayuntamiento de Macuspana,

Tabasco, que realice todas las gestiones necesarias y pague las remu-

neraciones que les corresponde a los regidores […], en los términos de

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los considerandos noveno y décimo primero de la presente sentencia

(TET-JDC-01/2014-I).8

En este caso se hace referencia a las peripecias jurídicas extremas a las cuales puede enfrentarse un asunto de esta naturaleza para lograr su cabal cumplimiento. Los actores (regidores) de este juicio hicieron un es-fuerzo en lo procesal y administrativo para que se les pagaran sus remune-raciones (dietas). Por lo extenso del asunto, se presenta un breve recuento de la secuela procesal.

1) El 18 de febrero de 2014, tres regidores del ayuntamiento de Macus-pana promovieron un juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano ante la jueza instructora del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I, quien emitió un acuerdo el 13 de febrero del mismo año, en el cual, entre otros aspectos, determinó tener por no presentado un escrito de los actores mencionados en el que solicitaban se les reconociera con el carácter de terceros intere-sados, debido a que, a su parecer, dicho escrito era extemporáneo. La demanda se radicó finalmente en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JDC-232/2014, la cual revocó el acuerdo impugnado en la sen-tencia del 12 de marzo de 2014, porque la jueza instructora carecía de competencia para emitirlo.

2) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana destituyó a uno de los regidores; el 2 de abril del mismo año, por sentencia incidental dictada en el asunto general (ag) TET-AG-01/2014-I, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se ordenó el reencauzamiento de la demanda presentada por el regi-dor destituido, de ag a juicio local, para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Luego, otro regidor del ayuntamiento

8 En total fueron siete regidores.


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de Macuspana promovió el juicio SUP-JDC-395/2014 en contra de la sentencia incidental mencionada. El 7 de mayo, la Sala Superior resol-vió que este juicio federal era improcedente por extemporáneo.

3) El 16 de abril de 2014, el presidente municipal de Macuspana interpu-so una demanda de juicio de revisión constitucional electoral (jrc) an-te el Tribunal de Tabasco, la cual se radicó en la Sala Superior del tepjf con el registro SUP-JRC-20/2014, en contra de la sentencia del 10 de abril de aquel año dictada por el Tribunal Electoral de dicha entidad fe-derativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En esta sen-tencia, entre otras cuestiones, se le ordenó a la autoridad municipal que pagara a los regidores actores las diferencias de sus remuneraciones. La Sala Superior desechó de plano la demanda en la sentencia del 14 de mayo por falta de legitimación del referido presidente municipal pa-ra impugnar la sentencia local del 10 de abril de 2014.

4) El 14 de febrero de 2014, la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana destituyó a dos regidores, luego, el 14 de abril de ese año, por sentencia incidental dictada en el asunto general TET-AG-02/ 2014-II, radicado en el Tribunal Electoral de Tabasco, se ordenó el reencauzamiento de la demanda presentada (de ag a juicio local) para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Después, el 25 de abril de 2014, tanto la decimocuarta como la cuarta regidora del ayuntamiento promovieron el juicio federal para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-409/2014, con el fin controvertir la sentencia incidental del 14 de abril del mismo año, resolviendo que este juicio federal era improcedente por extem-poráneo.

5) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-394/2014, promovido por los regidores del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia local del 10 de abril del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal Electoral de Tabasco en el jui-cio TET-JDC-01/2014-I. En dicha sentencia federal se determinó la re-

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vocación de la sentencia local para que el Tribunal estatal recabara del regidor de Hacienda y del director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, diversa información de las cantidades reales que percibie-ron los actores en el ejercicio 2013, en la cual se desglosó cada uno de los conceptos de percepciones y deducciones; también se resolvió que se dictara una nueva sentencia conforme a derecho.

6) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-396/2014, promovido por dos regidoras del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia dictada por el órgano jurisdiccional estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al presi-dente municipal que pagara a los regidores actores varias diferencias en sus remuneraciones. En esa sentencia, la Sala Superior desechó la demanda por considerar que los enjuiciantes carecían de interés jurídi-co porque no se advertía afectación individualizada, cierta, actual, di-recta e inmediata a sus derechos político-electorales, pues la condena que pretendían impugnar fue decretada únicamente contra el presi-dente municipal.

7) El 4 de junio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-397/2014, promovido por otros regidores del ayuntamiento de Macuspana, a fin de impugnar también la sentencia dictada por el Tribunal estatal en el juicio TET-JDC-01/2014-I, en la cual se le ordenó al presidente municipal de Macuspana que pagara a los regidores actores varias diferencias en sus remuneraciones. La Sala Superior resolvió en el mismo sentido que en el caso anterior.

8) El 2 de julio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-473/2014, promovido por el suplente del regidor enjui-ciante. En dicha sentencia federal se revocó la sentencia del órgano jurisdiccional local y se le ordenó que devolviera el expediente al Tribu-nal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Tabasco para que resolviera conforme a derecho.


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9) Una semana más tarde, el 9 de julio de 2014, la Sala Superior emitió sentencia en el juicio SUP-JDC-474/2014, promovido por las regido-ras del ayuntamiento de Macuspana en contra de la sentencia del 5 de junio del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal de la referi-da entidad federativa en el juicio ciudadano local TET-JDC-08/2014-II, con la que revocó la resolución del 14 de febrero de 2014 emitida por la Contraloría Municipal del Ayuntamiento de Macuspana, en la que se ordenó la destitución de algunos regidores para restituirlos en los car-gos para los que fueron elegidos y dejar sin efectos el llamamiento de las regidoras suplentes. En dicha sentencia federal se revocó la sen-tencia del Tribunal Electoral local y se le ordenó devolver el expediente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo tabasqueño para que resolviera conforme a derecho.

10) Días más tarde, el 29 de julio, la Sala Superior reencauzó a ag el jui-cio SUP-JDC-518/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda y director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 27 de junio de 2014, el cual fue emitido por el magis-trado del Tribunal Electoral de Tabasco y ponente en el expediente TET-JDC-01/2014-I, en el cual se hizo efectivo el apercibimiento seña-lado en el diverso acuerdo del 17 de junio del mismo año dictado en cumplimento de la sentencia del juicio SUP-JDC-394/2014, en el cual ordenó a los actores que le remitieran la información que contuviera las cantidades reales que percibieron los regidores del ayuntamiento de Macuspana en el ejercicio de 2013.

11) El 30 de julio de 2014, la Sala Superior del Tribunal Electoral resol-vió el asunto general SUP-AG-59/2014, que tuvo su origen en el juicio SUP-JDC-518/2014, relacionado con el mencionado acuerdo del 27 de junio de ese año emitido por el magistrado local. En dicho ag se resol-vió que el acuerdo combatido, por el cual se hizo efectivo el apercibi-miento de multa conforme al artículo 34, inciso c, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral de Tabasco (lmimeet 2016), no

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estaba debidamente fundado y motivado, ya que se impuso una multa de 250 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, pero, en realidad, se apercibió por 200 días y, además, no se estaba consi-derando la proporción en que cada uno de esos servidores públicos había cumplido el requerimiento que se le hizo.

12) El 20 de agosto de 2014, la Sala Superior del tepjf resolvió el juicio SUP-JDC-518/2014 en contra de la sentencia incidental del 14 de ju-lio de ese año emitida en el cuadernillo TET-CD-06/2014-I (incidente de imposibilidad de cumplimiento de sentencia del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I del Tribunal Electoral de Tabasco), por la cual se declaró improcedente dicho incidente promovido por el presidente municipal de Macuspana. En dicho juicio federal, la Sala Superior confirmó la sentencia incidental del 14 de julio de 2014.

13) El 1 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el juicio SUP-JDC-2146/2014, promovido por el presidente municipal de Ma-cuspana en contra de la resolución incidental del 14 de julio de ese año, que fue emitida por el Tribunal Electoral tabasqueño en el cuadernillo TET-JDC-01/2014-I (incidente de inejecución de sentencia del expedien-te TET-JDC-01/2014-I), por la cual se le ordenó al presidente municipal que diera cumplimiento, en un plazo de cinco días hábiles, a la senten-cia del 10 de abril de 2014 emitida en el juicio TET-JDC-01/2014; que notificara personalmente a los incidentistas el acta de sesión de cabildo en que se hubiera aprobado cuál sería la dieta o remuneración que percibirían los regidores durante 2014, y que enviara la documentación con la cual acreditaba haberles pagado el importe total de las dietas y demás prestaciones correspondientes a 2014, las cuales quedaron intocadas en la ejecutoria del 4 de junio de ese año dictada en el juicio SUP-JDC-394/2014. En caso de incumplimiento, se le apercibió con la aplicación de la multa establecida en la sentencia del 10 de abril de aquel año.


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14) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el juicio SUP-JDC-2322/2014, promovido por el primer síndico de Hacienda y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 13 de agosto de aquel año, el cual fue emitido por el magistrado local del Tribunal Electoral de Tabasco en el juicio TET-JDC-01/2014-I. Dicho acuerdo fue dictado en cumplimiento de la sentencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior, emitida en el asunto general SUP-AG-59/2014, en el cual se determinó hacer efec-tiva una multa a los actores como corrección disciplinaria, conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016) por “eludir su responsabilidad” de dar cumplimiento al requerimiento del 17 de junio de aquel año.

15) El 9 de septiembre de 2014, la Sala Superior reencauzó a ag el jui-cio SUP-JDC-2343/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 20 de agosto de ese año, el cual fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral tabasqueño en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I (incidente de inejecución de la sentencia del 10 de abril de 2014 dictada en el juicio TET-JDC-01/2014-I), mediante el cual se le hizo efectivo un apercibimiento de multa por la cantidad de 1,000 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equi-valentes a $63,770.00.

16) Casi un mes después, el 1 de octubre de 2014, la Sala Superior reen-cauzó a ag el juicio SUP-JDC-2514/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 8 de septiembre de ese año, y que fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral es-tatal en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el cual se le impuso una multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equiva-lentes a $127,540.00, por seguir negándose a acatar la sentencia del 10 de abril, lo que lo hizo acreedor a la medida de apremio estableci-da en el acuerdo del 20 de agosto y en la de fondo, reiterada en la in-cidental del 14 de julio.

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17) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-83/2014, en el cual se determinó que dicho medio de impugna-ción era improcedente al haber quedado sin materia, ya que el magis-trado local había dictado un diverso acuerdo el 20 de agosto de aquel año en el cuadernillo ya citado TET-CD-05/2014-I, en el cual hizo efec-tivo el apercibimiento de multa por un monto equivalente a $63,770.00.

18) El 1 de octubre de 2014, la Sala Superior también resolvió el asunto general SUP-AG-85/2014 promovido en contra del acuerdo del 13 de agosto de ese año y emitido por el referido magistrado local en el juicio TET-JDC-01/2014-I. Este acuerdo se dictó en cumplimiento de la sen-tencia del 30 de julio de 2014 de esta Sala Superior emitida en el asunto SUP-AG-59/2014, en el cual se hizo efectiva una multa como corrección disciplinaria conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016), por “eludir su responsabilidad” de dar cumplimiento al reque-rimiento del 17 de junio de aquel año. En dicho ag se resolvió que es-taban debidamente fundadas y motivadas las multas aplicadas al primer actor por 200 días de salario mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $12,754.00, y al segundo, por 92 días de salario mínimo vigente en la referida entidad, equivalentes a $5,866.84.

19) En esa misma fecha, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-86/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspa-na en contra del acuerdo del 20 de agosto de 2014, el cual fue dictado por el magistrado del Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo in-cidente de inejecución de la sentencia del 10 de abril de 2014, dictada en el juicio TET-JDC-01/2014-I, mediante el cual se le hizo efectivo un apercibimiento de multa por la cantidad de 1,000 días de salario míni-mo vigente en aquel estado, equivalentes a $63,770.00. En dicho ag se resolvió que estaba debidamente fundada y motivada la multa que se le aplicó al presidente municipal.

20) El 15 de octubre de 2014, la Sala Superior resolvió el asunto general SUP-AG-112/2014, promovido por el actor en contra del acuerdo del 8


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de septiembre de aquel año, el cual fue dictado por el magistrado local en el cuadernillo TET-CD-05/2014-I, mediante el que se le impuso una multa de 2,000 días de salario mínimo vigente en la referida entidad fe-derativa, equivalentes a $127,540.00, por continuar negándose a acatar la sentencia del 10 de abril de aquel año. En dicho ag se resolvió que el acuerdo combatido no estaba fundado y motivado de la manera debi-da, ya que no se infería elemento alguno que justificara el incremento de la multa que se impuso al actor, por lo cual se redujo a 1,000 días de salario mínimo vigente en Tabasco.

21) Casi un mes después, el 19 de noviembre de 2014, la Sala Supe-rior reencauzó a incidente de inejecución de sentencia el juicio SUP-JDC-2693/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 31 de octubre de ese año, el cual fue dicta-do por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral estatal, en el que ordenó hacer efectiva la multa de 1,000 días de salario mínimo general vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00, tal como se determinó en el asunto general SUP-AG-112/2014.

22) El 1 de diciembre de 2014, la Sala Superior del tepjf reencauzó a jui-cio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electo-rales del ciudadano SUP-JDC-2673/2014, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macuspana, en contra de la resolución incidental del 23 de octubre del mismo año, la cual fue emitida por el Tribunal Elec-toral de Tabasco en el cuadernillo de incidente de inejecución de sen-tencia TET-CD-14/2014-I relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. En esta resolución se les apercibió a los actores que se les aplicaría el doble de la multa establecida en la sentencia del 18 de agosto, por reincidir en el incumplimiento de esa sentencia y de la resolución incidental del 23 de octubre, como lo prevé el artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016).

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23) Ese mismo día, la Sala Superior de tepjf reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciu-dadano SUP-JDC-2774/2014 promovido por los ya citados titulares de los cargos del ayuntamiento de Macuspana en contra del acuerdo del 13 de noviembre de aquel año, el cual fue emitido en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I. En este acuer-do se hizo efectivo el apercibimiento de multa señalado en la sentencia incidental del 23 de octubre ya mencionada.

24) Una semana después, el 10 de diciembre de 2014, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-05/2014, promovido por los refe-ridos actores en contra de la resolución incidental del 23 de octubre de ese año, la cual fue dictada en el cuadernillo de incidente de inejecu-ción de la sentencia ya citada, relativa al juicio TET-JDC-01/2014-I, en la que se les apercibió a esos actores que se les aplicaría una multa por el doble de la que se señaló en la sentencia del 18 de agosto conforme al artículo 34, apartado 1, inciso c, de la lmimeet (2016), si se negaban a cumplimentar dicha sentencia. En este juicio se resolvió que debía modificarse la resolución del 23 de octubre para el único efecto de que se apercibiera a la directora de Administración y al director de Finan-zas con una multa de 50 días de salario mínimo vigente en Tabasco, en caso de incumplimiento.

25) El 18 de diciembre de 2014, la Sala Superior resolvió el juicio electo-ral SUP-JE-07/2014, promovido por los titulares de los cargos refe-ridos en contra del acuerdo del 13 de noviembre de ese año, el cual fue dictado en el cuadernillo de incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, relativo al juicio TET-JDC-01/2014-I. Por este acuer-do, se hizo efectivo el apercibimiento de multa a los actores por 2,000 días de salario mínimo vigente en el estado de Tabasco, equivalentes a $127,540.00, ya que se negaron a cumplimentar la sentencia del 18 de agosto. En dicho juicio se resolvió que se debía modificar el acuer-do del 13 de noviembre para el único efecto de que se impusiera a la


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directora de Administración y al director de Finanzas una multa de 50 días de salario mínimo vigente en la entidad.

26) El 19 de enero de 2015, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-dano SUP-JDC-263/2015, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamien-to de Macuspana, en contra de la resolución del 23 de diciembre de 2014, la cual fue dictada por el Tribunal Electoral tabasqueño en el in-cidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. Por esta resolución se hi-cieron efectivas las multas a los actores citados ante el cumplimiento parcial de la resolución incidental del 23 de octubre de aquel año y se fijó un plazo de cinco días hábiles a efecto de que dieran cabal y ab-soluto cumplimiento, con apercibimiento de arresto por 24 horas en caso de inobservancia.

27) En la misma fecha, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el jui-cio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda-dano SUP-JDC-267/2015, promovido por el presidente municipal de Macuspana en contra de la sentencia incidental del Tribunal Electoral de Tabasco, la cual fue emitida el 30 de diciembre de 2014 en el citado cuadernillo derivado del juicio TET-JDC-01/2014-I. Entre otras cuestio-nes, en esta resolución se le apercibió al actor, en su carácter de au-toridad, que en caso de insistir en no cumplir con la sentencia del 10 de abril de 2014 ni con la sentencia interlocutoria del 14 de julio de ese año, y tampoco con el acuerdo, se le aplicaría un arresto por 24 ho-ras conforme al artículo 34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016).

28) Una semana después, el 26 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió el incidente de inejecución de la sentencia dictada en el asunto general SUP-AG-112-/2014, el cual fue promovido por el primer regidor propie-tario y el presidente municipal de Macuspana en contra del acuerdo del 31 de octubre de 2014, en el que se ordenó hacer efectiva la multa de

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1,000 días de salario mínimo general vigente en el estado de Tabasco, como se determinó en el asunto general SUP-AG-112/2014. En di-cho asunto, se escindió la causa (formándose luego el juicio electoral SUP-JE-01/2014) y, además, se resolvió que el acuerdo combatido estaba apegado a derecho porque constituía el cumplimiento de la resolución emitida en el asunto general SUP-AG-112/2014.

29) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio SUP-JDC -2895/2014, promovido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas del ayuntamiento de Macus-pana, en contra del acuerdo del 2 de diciembre de 2014, el cual fue emitido por el Tribunal Electoral estatal en el incidente de inejecu-ción de sentencia TET-CD-14/2014 derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En ese acuerdo se determinó el cumplimiento parcial de lo que se le ordenó al presidente municipal y se les re-quirió a las autoridades ya citadas que, en un término de cinco días hábiles contados a partir de la notificación, realizaran el pago total a los regidores afectados, como se ordenó en la sentencia incidental, con el apercibimiento de que de no hacerlo, se harían acreedores a la medida de apremio señalada en el diverso acuerdo del 13 de noviembre de 2014, consistente en un arresto por 24 horas, conforme al artículo 34, apartado 1, inciso e, de la lmimeet (2016). Asimismo, se acordó que no era procedente aplicar la medida de apremio de arresto, como soli-citaron los regidores afectados, porque estaba sub judice el plazo que se les concedió al presidente municipal, a la directora de Administración y al director de Finanzas en el acuerdo del 13 de noviembre de 2014.

30) El 28 de enero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio SUP -JDC-268/2015, promovido por los regidores del ayuntamiento de Macuspana, así como el juicio electoral SUP-JE-5/2015, promovido por el presidente municipal en contra de la sentencia incidental del 30 de diciembre de 2014, la cual fue dictada en el cuadernillo diverso TET-CD-05/2014-I, derivado del juicio local para la protección de los


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derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. En este juicio, se determinó dejar sin efecto la sentencia incidental contro-vertida para dejar también insubsistente la determinación relativa a reservar el pronunciamiento respecto del pago de las remuneraciones que reclamaban los actores del juicio SUP-JDC-268/2015 (establecida en el considerando segundo, apartado B, en particular, en el estudio denominado “Disminución y retención de compensaciones y dietas de febrero 2014 hasta la presente fecha”) porque el Tribunal Electoral de Tabasco no es autoridad competente para emitir un pronunciamiento respecto del tema de la exigencia del pago de dietas, compensaciones y gratificaciones cuyo origen sea un procedimiento de responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Por otra parte, se resolvió que esta Sala Superior ya se había pronunciado respecto de la legalidad de la imposición de la medida de apremio que consistió en el arresto, en el juicio electoral SUP-JE-7/2014, por lo que se actualizaba la efica-cia refleja de la cosa juzgada.

31) El 11 de febrero de 2015, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-01/2014, promovido por el presidente municipal de Macuspa-na en contra del acuerdo del 31 de octubre de 2014 en el incidente de inejecución TET-CD-05/2014, en el cual ordenó que se hiciera efectiva la multa en su contra por un monto de 1,000 días de salario mínimo gene-ral vigente en dicha entidad federativa, en términos de lo dispuesto en el SUP-AG-112/2014. En dicho juicio se resolvió que las alegaciones que se formularon no eran suficientes para revocar o modificar dicho acuerdo.

32) A la semana siguiente, el 18 de febrero de 2015, la Sala Superior reencauzó a juicio electoral el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-543/2015, el cual fue pro-movido por el presidente municipal, la directora de Administración y el director de Finanzas en contra del acuerdo del 23 de enero de 2015, que fue emitido por la magistrada presidenta del Tribunal Electoral de Tabasco en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de senten-

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cia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I.

33) Al día siguiente, la Sala Superior del tepjf resolvió el juicio electo-ral SUP-JE-04/2015 promovido por los referidos actores, con el fin de impugnar el acuerdo del 23 de diciembre de 2014 dictado por el Tribunal Electoral tabasqueño en el incidente de inejecución de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio ciudadano local TET-JDC-01/2014-I. En este acuerdo se hicieron efectivas las multas decretadas en las ejecutorias SUP-JE-5/2014 y SUP-JE-7/2014 consistentes en 50 días de salario mínimo general vigente en el estado, en contra de los di-rectores de Finanzas y de Administración, y también las multas dictadas en contra del presidente municipal equivalentes a 1,000 y 2,000 días de salario mínimo general vigente en la entidad. De igual manera, se requi-rió al presidente municipal y a los directores de Finanzas y de Adminis-tración para que, en el término de tres días hábiles contados a partir de la notificación, realizaran el pago total de lo adecuado a los incidentis-tas, con el apercibimiento al presidente municipal de que, en caso de incumplimiento, se haría acreedor a la medida de apremio fijada en el diverso acuerdo del 13 de noviembre de 2014, consistente en un arresto por 24 horas. También se apercibió a los propios directores de Finan-zas y de Administración que, en caso de no cumplir con lo ordenado en la sentencia del 18 de agosto de 2014, en la sentencia incidental del 23 de octubre de ese año y en el acuerdo, se harían acreedores a una multa de 80 días de salario mínimo vigente en Tabasco. En ese juicio se confirmó el acuerdo del 23 de diciembre de 2014.

34) En la misma sesión, la Sala Superior resolvió el juicio electoral SUP-JE-36/2015, promovido por el presidente municipal, la directo-ra de Administración y el director de Finanzas, en contra del acuerdo del 23 de enero de 2015, el cual fue emitido por el Tribunal Electoral estatal en el cuadernillo de incidente de incumplimiento de sentencia TET-CD-14/2014-I, derivado del juicio local TET-JDC-01/2014-I. Por


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este acuerdo se ordenó girar nuevo oficio para que hicieran efectivas las siguientes multas: las relativas al juicio electoral SUP-JE-5/2014, consistentes en multas a cada uno de los actores por 50 días de salario mínimo vigente en el estado en 2014 ($63.77), que equivalen a $3,188.50; la impuesta al presidente municipal por 1,000 días de sala-rio mínimo vigente en Tabasco, equivalentes a $63,770.00; las relacio-nadas con el juicio electoral SUP-JE-7/2014, consistentes en multas a cada uno de los actores por 50 días de salario mínimo vigente en el es-tado en 2014 ($63.77), que equivalen a $3,188.50, así como una multa al presidente municipal por 2,000 días de salario mínimo vigente en la en-tidad, equivalentes a $127,540.00. En dicho juicio se determinó que los actores ya habían agotado su derecho de impugnación en el juicio electoral SUP-JE-4/2015, por lo que era evidente que este segundo juicio era no-toriamente improcedente.

Después de esta “avalancha de juicios”, se aprecia la intención de no cumplir con el pago de dietas a las que tienen derecho los ediles de Ma-cuspana, Tabasco. Este caso llama la atención porque solo se contabi-lizó un incidente de inejecución de sentencia respecto de una ejecutoria emitida por la Sala Superior, pero los diversos medios de impugnación interpuestos por el presidente municipal y varios regidores del munici-pio fueron tendentes a no pagar las remuneraciones (dietas) y otras pres-taciones que les correspondían a los regidores actores en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano TET-JDC-01/2014-I. También se observa que si bien puede afirmarse que el presidente municipal y los diversos regidores de Macuspana interpusie-ron un excesivo número de medios de impugnación, tanto del orden fede-ral como local, por otra parte, no fue posible restringírseles en sus derechos de audiencia y de defensa, los cuales, aunque llevados a una práctica extrema, son derechos humanos contemplados en la cpeum y, por ello, la propuesta que se hace, en este caso, consistiría en un llamado a la cordu-

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ra, la mesura y la prudencia, con el fin de que no se trastoque el legítimo derecho de los servidores públicos elegidos por el voto de los ciudadanos a percibir sus remuneraciones (dietas), conforme a la normatividad aplicable o a los acuerdos emitidos en las sesiones del ayuntamiento, ya que, en estas situaciones, el pago de esas remuneraciones depende, en términos generales, de la voluntad del presidente municipal.

Destino de las multas que impone el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Las multas están comprendidas en las medidas de apremio y correccio-nes disciplinarias que puede imponer el tepjf. Su fundamento inicial se encuentra en los artículos 189, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (lopjf 2016), así como 32 y 33 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime 2014).

La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece dis-posición alguna relacionada con la forma en que deben hacerse efectivas las multas impuestas por el Tribunal Electoral, es decir, no existe referen-cia de las leyes electorales que regulan la organización y la facultad de imponer multas por parte de este órgano jurisdiccional respecto de la ma-nera de ejecutarlas.

Por su parte, la potestad del tepjf de imponer multas deriva de lo dispuesto en los artículos 32 y 33 de la lgsmime (2014) que, de manera clara, señalan:

Artículo 32

1. Para hacer cumplir las disposiciones del presente ordenamiento y las

sentencias que dicte, así como para mantener el orden y el respeto y la

consideración debidos, el Tribunal Electoral podrá aplicar discrecionalmen-

te los medios de apremio y las correcciones disciplinarias siguientes:

[…]


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c) Multa de cincuenta hasta cinco mil veces el salario mínimo diario general

vigente en el Distrito Federal. En caso de reincidencia se podrá aplicar has-

ta el doble de la cantidad señalada;

Artículo 33

1. Los medios de apremio y las correcciones disciplinarias a que se refiere

el artículo 32, serán aplicados por el Presidente de la Sala respectiva, por sí

mismo o con el apoyo de la autoridad competente, de conformidad con las

reglas que al efecto establezca el Reglamento Interno del Tribunal Electoral.

A su vez, el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (ritepjf 2016), en su artículo 116, señalaba:

las multas que fije el Tribunal Electoral se harán efectivas ante la Tesore-

ría de la Federación en un plazo improrrogable de quince días contados a

partir de la notificación que reciba la persona sancionada, misma que de-

berá informar del debido cumplimiento, para efectos de ordenar archivar el

asunto correspondiente.

En este sentido, ante la Tesorería de la Federación se hacen efectivas las multas que el tepjf impone en ejercicio de sus funciones, sin que se cuen-te con información respecto del destino final de las cantidades pagadas.

La jurisprudencia, la legislación federal y las entidades federativas se-ñalan que tales multas constituyen un ingreso para el erario público:

MULTAS IMPUESTAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

SON APROVECHAMIENTOS QUE CONSTITUYEN UN CRÉDITO FIS-

CAL. Las multas que impone el Poder Judicial de la Federación perte-

necen al rubro de aprovechamientos federales, según lo dispuesto en el

artículo 3º. del Código Fiscal de la Federación, ya que constituyen ingresos

que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que

obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los

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que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de partici-

pación estatal, lo que se corrobora por el hecho de que dentro de la cla-

sificación que el artículo 2º. del propio Código hace de las contribuciones

en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejo-

ras y derechos, no están comprendidas aquellas multas, ni tampoco como

accesorios de las contribuciones, ya que su imposición no tiene origen en el

ejercicio de la potestad tributaria, sino en facultades admonitorias y sancio-

natorias, establecidas legalmente por la inobservancia, violación o abuso

de deberes relacionados con el acceso, procuración y administración de

justicia, a cargo de los gobernados y de las autoridades. En ese sentido,

estrictamente deben conceptuarse como multas no fiscales, pero que dan

lugar a un crédito fiscal, pues los créditos fiscales que el Estado o sus

organismos descentralizados tienen derecho a percibir, pueden provenir,

entre otros rubros, de los aprovechamientos, según lo señala el numeral 4º

de dicho Código; por tanto, si las multas impuestas por el Poder Judicial de

la Federación tienen carácter de aprovechamientos, es incuestionable que,

determinadas en cantidad líquida, constituyen un crédito fiscal y el Estado

está facultado para proceder a su cobro, inclusive a través del procedi-

miento administrativo de ejecución previsto en el capítulo tercero del título

quinto del referido Código.

[No se mencionan los precedentes de esta jurisprudencia.] Aprobada

por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del 6 de junio

de 2003 (tesis de jurisprudencia 50/2003).

Destaca que la Ley de Ingresos de la Federación (lif) para el ejerci-cio fiscal 2015 contempla como un ingreso los aprovechamientos y, en-tre estos, se encuentran las multas (lif 2015). En este sentido, el Código Fiscal de la Federación (cff) otorga a las multas la calidad de aprovecha-mientos, como se desprende de su artículo 3 (cff 2016). También se debe mencionar que la lif vigente (artículos 10 y 12, 2016), la Ley de la Tesorería de la Federación (ltf, artículos 6 y 30, 2015), la Ley Federal de Presupues-


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to y Responsabilidad Hacendaria (lfprh, artículo 51, 2015), el cff (artículo 20, 2016) y el Reglamento Interno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (rishcp, artículo 11, fracciones V y VI, 2014) contienen diversas disposiciones que encomiendan a la Tesorería de la Federación facultades precisas en materia de cobro, concentración o ejecución de ingresos de la Federación y créditos fiscales.

Una propuesta relacionada con el cambio de destino de las multas requeriría una modificación legislativa, de la cual se derivaría, más tarde, la posibilidad de reformar el ritepjf, para cambiar la forma de hacer efec-tivas las multas y que sean aplicadas cuando se presenten casos en que existan servidores públicos afectados por decisiones de otros; es de-cir, si existe contumacia de parte de unos servidores públicos electos popularmente y afectan a otros que también fueron elegidos por la vía del sufragio, es factible que las multas que impongan los tribunales electorales a los primeros, se destinen al pago de las remuneraciones (dietas) de los segundos, aunque solo cubran una parte de esas retribuciones, siempre y cuando exista una sentencia firme que así lo determine; sin embargo, como también ya se ha señalado, se requieren más elementos legislativos por parte de la Federación y de las entidades federativas, con la finalidad de que las multas sean más gravosas y se apliquen efectivamente a los in-fractores de la norma.

También se considera que deben fortalecerse con la celeridad debida los mecanismos tendentes a avanzar en el acatamiento de las sentencias de los tribunales electorales del país, en estricto cumplimiento del mandato constitucional de impartición de justicia pronta, completa e imparcial.

AnexoEl número de juicio e incidentes que tuvieron que resolverse de manera previa a la jornada electoral 2015 (enero-junio) fueron los que se muestran en la figura 1.

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Figura 1

Fuente: tepjf (2016).

Fuentes consultadasAcuerdo de competencia. SUP-JDC-1810/2012. Actores: Eric Saúl Dir-

cio Godínez y otros. Autoridad responsable: Sala de Segunda Ins-tancia del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1810-2012-Acuerdo1.pdf (consulta-da el 4 de mayo de 2016).

Acuerdo de escisión SUP-JDC-2693/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su carácter de primer regidor propietario y presidente mu-nicipal del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad res-ponsable: magistrada Yolidabey Alvarado de la Cruz, instructora del


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Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02693-2014 -Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).

Acuerdo de reencausamiento SUP-JDC-2322/2014. Promoventes: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Autoridad res-ponsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal. te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC -02322-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 1 de julio de 2016).

Acuerdo de Sala SUP-JDC-992/2013. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autoridades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tri-bunal Electoral y Secretaría de Finanzas, ambas del Estado de Gue-rrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0992-2013-Acuerdo1.pdf (consultada el 7 de junio de 2016).

SUP-JDC-518/2014. Actores: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Autoridad responsable: magistrado Isidro Ascencio Pérez, integrante del Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00518-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 24 de junio de 2016).

SUP-JDC-2146/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02146 -2014-Acuerdo1.htm (consultada el 30 de junio de 2016).

SUP-JDC-2343/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su carácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02343 -2014-Acuerdo1.htm (consultada el 4 de julio de 2016).

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SUP-JDC-2514/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02514 -2014-Acuerdo1.htm (consultada el 4 de julio de 2016).

SUP-JDC-2673/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02673-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 5 de julio de 2016).

SUP-JDC-2774/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02774-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).

SUP-JDC-2895/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros, todos integrantes del Ayuntamiento de Macuspana. Autoridad res-ponsable: Yolidabey Alvarado de la Cruz, magistrada instructora del Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-02895-2014-Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).

SUP-JDC-263/2015. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros, integrantes del Ayuntamiento de Macuspana. Órgano responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP-JDC-00263-2015 -Acuerdo1.htm (consultada el 6 de julio de 2016).

SUP-JDC-267/2015. Actor: Víctor Manuel González Valerio. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http:// portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP -JDC-00267-2015-Acuerdo1.htm (consultada el 8 de julio de 2016).


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SUP-JDC-543/2015. Actor: Víctor Manuel González Valerio, Elizabeth del Carmen Alegría Landero y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Au-toridad resposable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP-JDC-00543-2015-Acuerdo1.htm (consultada el 11 de julio de 2016).

Amparo directo administrativo 350/2011. Disponible en http://www. dgepj.cjf.gob.mx/internet/expedientes/ExpedienteyTipo.asp?Tipo Asunto=10&TipoProcedimiento=979&Expediente=350%2F2011& Buscar=Buscar&Circuito=51&CircuitoName=VIG%C9SIMO+PRIMER+CIRCUITO&Organismo=751&OrgName=Primer+Tribunal+Colegiado +en+Materias+Penal+y+Administrativa+del+Vig%E9simo+Primer+ Circuito&TipoOrganismo=0&Accion=1 (consultada el 2 de agosto de 2016).

Amparo indirecto 1030/2012-V. Disponible en http://www.dgepj.cjf.gob.mx/internet/expedientes/ExpedienteyTipo.asp?TipoAsunto=1&TipoProcedimiento=979&Expediente=1030%2F2012&Buscar=Buscar&Circuito=51&CircuitoName=VIG%C9SIMO+PRIMER+CIRCUITO&Organismo=375&OrgName=Juzgado+Primero+de+Distrito+en+el+Estado+de+Guerrero&TipoOrganismo=0&Accion=1 (consultada el 4 de octubre de 2016).

cff. Código Fiscal de la Federación. 2016. Disponible en http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_170616.pdf (consultada el 12 de julio de 2016).

Incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autoridades responsables: Sala de Se-gunda Instancia del Tribunal Electoral y Secretaría de Finanzas, am-bas del Estado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00992-2013 -Inc1.htm (consultada el 2 de agosto de 2016).

TET-JDC-08/2014-II. Incidentistas: Pedro Gabriel Hidalgo Cáceres y Ana Bertha Miranda Pascual. Autoridades responsables: presi-dente municipal y H. Ayuntamiento Constitucional de Macuspana,

224



Tabasco. Disponible en http://www.tet.gob.mx/datasystem/Actividad- Jurisdiccional/Estrados-Electronicos/SENTENCIA/Sentencias-2014/Julio/14-07-2014/Incidente%20Inejecucion%20TET-JDC-08-2014-II.pdf (consultada el 3 de agosto de 2016).

Jurisprudencia 31/2002. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPEN-DIENTEMENTE DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPON-SABLES, CUANDO POR SUS FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idtesis=31/2002&tpoBusqueda=S&s Word=31/2002 (consultada el 15 de agosto de 2016).

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Segundo incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013. Ac-tores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autoridades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral y Secretaría de Finanzas,

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ambas del Estado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00992-2013-Inc2.htm (consultada el 21 de abril de 2016).

Sentencia SUP-AG-59/2014. Actores: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo An-tonio Cornelio Montejo. Autoridad responsable: Magistrado Isidro As-cencio Pérez integrante del Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00059-2014.htm (consultada el 27 de abril de 2016).

SUP-AG-83/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su carácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00083-2014.htm (consultada el 13 de junio de 2016).

SUP-AG-85/2014. Actores: Marilin Pérez Vázquez y Eduardo Anto-nio Cornelio Montejo. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Ta-basco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/ html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00085-2014.htm (consultada el 2 de ju-nio de 2016).

SUP-AG-86/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: magistrado Isidro Ascencio Pérez, integrante del Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias /html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00086-2014.htm (consultada el 9 de ju-nio de 2016).

SUP-AG-112/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio, en su ca-rácter de primer regidor propietario y presidente municipal del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: magistrado Isidro Ascencio Pérez, integrante del Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/senten-


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cias/html/SUP/2014/AG/SUP-AG-00112-2014.htm (consultada el 9 de mayo de 2016).

SUP-JDC-4912/2011. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Au-toridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-toral del Estado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ colecciones/sentencias/html/SUP/2011/JDC/SUP-JDC-04912-2011.htm (consultada el 12 de mayo de 2016).

SUP-JDC-185/2012. Actores: Héctor Nava González y otros. Autoridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Es-tado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2012/JDC/SUP-JDC-00185-2012.htm (consul-tada el 12 de mayo de 2016).

SUP-JDC-287/2012. Actores: Héctor Nava González y otros. Autoridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Es-tado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2012/JDC/SUP-JDC-00287-2012.htm (consul-tada el 22 de junio de 2016).

SUP-JDC-1810/2012. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Au-toridad responsable: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Elec-toral del Estado de Guerrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-1810-2012.pdf (consultada el 22 de junio de 2016).

SUP-JDC-992/2013. Actores: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autori-dades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral y Secretaría de Finanzas, ambas del estado de Guerrero. Disponible en http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ ejecutoria/sentencias/SUP-JDC-0992-2013.pdf (consultada el 13 de abril de 2016).

SUP-JDC-232/2014. Actores: Juan Carlos García y otras. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en

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http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00232-2014.htm (consultada el 19 de abril de 2016).

SUP-JDC-394/2014. Actores: Ana Bertha Miranda Pascual y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00394-2014.htm (consultada el 24 de abril de 2016).

SUP-JDC-395/2014. Actor: Carlos Cecilio Ordorica Pérez. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00395-2014.htm (consultada el 14 de abril de 2016).

SUP-JDC-396/2014. Actores: Norma Marina Bustillos Petrikoswki, May-ra Vianett Martínez García y Carlos Cecilio Ordorica Pérez, regidores del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/ colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00396-2014.htm (consultada el 24 de abril de 2016).

SUP-JDC-397/2014. Actores: Juan Carlos García Antonio, Judith Bas-tar Sosa y Rita Candelaria González Hernández, regidores del Ayun-tamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00397-2014.htm (consultada el 24 de abril de 2016).

SUP-JDC-409/2014. Actoras: Mayra Vianett Martínez García y Norma Marina Bustillo Petrikoswki. Autoridad responsable: Tribunal Electo-ral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00409-2014.htm (consulta-da el 20 de abril de 2016).

SUP-JDC-473/2014. Actor: Carlos Cecilio Ordorica Pérez. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP -JDC-00473-2014.htm (consultada el 20 de abril de 2016).


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SUP-JDC-474/2014. Actoras: Mayra Vianett Martínez García y Norma Marina Bustillo Petrikoswki. Autoridad responsable: Tribunal Electo-ral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/ sentencias/html/SUP/2014/JDC/SUP-JDC-00474-2014.htm (consul-tada el 20 de abril de 2016).

SUP-JDC-268/2015 y SUP-JE-5/2015 acumulados. Actores: Ana Ber-tha Miranda y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Ta-basco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JDC/SUP-JDC-00268-2015.htm (consultada el 28 de junio de 2016).

SUP-JE-1/2014. Actor: Víctor Manuel González Valerio. Autori-dad responsable: magistrada Yolidabey Alvarado de la Cruz, presi-denta del Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JE/ SUP-JE-00001-2014.htm (consultada el 30 de junio de 2016).

SUP-JE-5/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros. Auto-ridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JE/SUP-JE-00005-2014.htm (consultada el 7 de junio de 2016).

SUP-JE-7/2014. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros. Auto-ridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JE/SUP-JE-00007-2014.htm (consultada el 7 de junio de 2016).

SUP-JE-4/2015. Actores: Víctor Manuel González Valerio y otros, inte-grantes del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco. Autoridad respon-sable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JE/SUP-JE-00004-2015.htm (consultada el 22 de junio de 2016).

SUP-JE-36/2015. Actores: Víctor Manuel González Valerio, Elizabeth del Carmen Alegría Landero y Eduardo Antonio Cornelio Montejo. Autoridad responsable: Tribunal Electoral de Tabasco. Disponible en

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http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/JE/ SUP-JE-00036-2015.htm (consultada el 22 de junio de 2016).

SUP-JRC-20/2014. Actor: Presidente municipal de Macuspana, Tabasco. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Ta-basco. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2014/JRC/SUP-JRC-00020-2014.htm (consultada el 11 de julio de 2016).

TEE/SSI/JEC/001/2011. Actores: Héctor Nava González, Carmen Venan-cio Reyes, Eric Saúl Dircio y Alberto Ramos Cotino. Autoridad responsa-ble: H. Ayuntamiento Constitucional de Mochitlán, Guerrero. Disponible en http://teegro.gob.mx/sentencias/consultas/sentencias/ano-2015/SSI/JEC/TEE-SSI-JEC-001-2011%20Cumplimiento.pdf (consultada el 3 de agosto de 2016).

TET-AG-01/2014-1. Actor: Moisés Moscoso Oropeza. Autoridad res-ponsable: Ayuntamiento Constitucional de Macuspana, Tabasco.

TET-JDC-01/2014-I. Actores: Pedro Gabriel Hidalgo Cáceres, Ana Ber-tha Miranda Pascual, Luis Alberto Correa Pérez, Emilia Gómez Este-ban, José Alberto Hernández Pascual, Moisés Moscoso Oropeza y Walter Solano Morales. Autoridad responsable: presidente municipal del Ayuntamiento de Macuspana, Tabasco y los directores de Progra-mación, Administración y Finanzas de dicho Ayuntamiento. Disponi-ble en http://www.tet.gob.mx/datasystem/Actividad-Jurisdiccional/ Estrados-Electronicos/SENTENCIA/Sentencias-2014/Abril/10-04-2014/ TET-JDC-01-2014-I.pdf (consultada el 22 de junio de 2016).

TET-JDC-08/2014-II. Actores: Pedro Gabriel Hidalgo Cáceres y Ana Bertha Miranda Pascual. Autoridad responsable: Ayuntamiento Cons-titucional de Macuspana, Tabasco.

sga, cjsc y dgeij. Secretaría General de Acuerdos, Coordinación de Juris-prudencia, Seguimiento y Consulta y Dirección General de Estadísti-ca e Información. 2016. México: tepjf.


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tepjf. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 2016. Direc-ción General de Estadística e Información Jurisdiccional. Disponible en http://portales.te.gob.mx/sga_estadisticas/ (consultada el 2 de agosto de 2016).

Tercer incidente de inejecución de sentencia SUP-JDC-992/2013. Acto-res: Eric Saúl Dircio Godínez y otros. Autoridades responsables: Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral y Secretaría de Finanzas, ambas del Estado de Guerrero. Disponible en http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2013/JDC/SUP-JDC-00992 -2013-Inc3.htm (consultada el 8 de julio de 2016).

Tesis LIV/2002. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS. LOS PRINCIPIOS GENE-RALES DE DERECHO PROCESAL SON APLICABLES EN MATERIA ELECTORAL A LOS SUPUESTOS EN QUE LA CONDENA CONSISTE EN OBLIGACIONES DE HACER. Disponible en http://www.te.gob.mx/iuse/tesisjur.aspx?idtesis=LIV/2002&tpoBusqueda=S&sWord=LIV/2002 (consultada el 2 de agosto de 2016).

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De balas y votos a un federalismo ( judicial) de solidaridad

(o breve crónica de una metamorfosis: de lo local a lo glocal)*

From Bullets and Votes to a Solidary ( Judicial) Federalism (or Brief Chronicle of a Metamorphosis:

From the Local to the Glocal )

María Amparo Hernández Chong Cuy (México)**

Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2016.Fecha de aceptación: 25 de abril de 2017.

ResumenEn este artículo se analiza, de manera crítica, el concepto federalismo judicial y sus alcances en el ámbito electoral. El estudio se centra en los casos litigiosos surgidos en Michoacán durante el periodo en que la autora se desempeñó como magistrada adscrita a la Sala Regional Toluca del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Se estudian las sen-tencias ST-AG-20/2013 y ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Respecto de la primera, se resalta el criterio ahí asentado consistente en que todo conflicto electoral local debe tener un tribunal estatal que lo resuelva en primera instancia y que los tribunales federales no pueden,

* Las ideas aquí expuestas formaron parte de las reflexiones expresadas por la autora con motivo de la conclusión de su cargo como magistrada regional electoral, el 2 de marzo de 2016, en Michoacán.

** Magistrada de circuito por el Consejo de la Judicatura Federal, actualmente adscrita a la materia administrativa en el Primer Circuito. [email protected].

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salvo excepcionales casos de urgencia, conocer de primera mano o en primer grado de asuntos que son eminentemente locales. De la segunda sentencia, se subraya la problemática que representa decidir acerca del cumplimiento o incumplimiento de las decisiones de una autoridad judicial local, lo que, si bien puede parecer antifederalista, implica hacer efectivo el derecho a la protección judicial. El planteamiento fundamental consiste en que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades propias. Se sostiene que no es con limitaciones a la procedencia de los jui-cios ante los tribunales federales como mejor se salvaguarda el federalis-mo o la autoridad de los jueces locales, sino con la apertura y realización de un auténtico diálogo entre razonamientos. Esta concepción de fede-ralismo judicial conduce a sostener que cuando los tribunales federales actúan como revisores de los tribunales estatales electorales tienen no so-lo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino, además, un importante deber de solidaridad con estos.

Palabras clave: federalismo judicial, federalismo solidario, legitimación judicial, jurisdicción electoral.

AbstRActThis paper analyzes critically the concept of judicial federalism and its scope in the electoral field. The analysis focuses on cases that arose in the state of Michoacán during the period in which the author served as justice of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary. It addresses, in particular, the judgments in the cases ST-AG-20/2013 and ST-JDC-467/2015, accu-mulated. Regarding the former, the article emphasizes the criterion estab-lished therein that all local electoral conflicts should be adjudicated by a state courts a first instance, and that the federal courts cannot, except in rare cases of urgency, decide as a first instance on matters which are emi-nently local. As regards the second ruling the article highlights the difficul-ties inherent in deciding on the issue of compliance with the decisions taken by the local judicial authorities, which, while it may seem anti-federalist, im-

De balas y votos a un federalismo (judicial) de solidaridad...

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plies ensuring the effectiveness of the right to judicial protection. The fun-damental argument is that the judicial federalism in electoral matters has its own particularities; that federalism or the authority of local judges is best safeguarded, not by limiting the incursion of federal tribunals, but rather by carrying out an authentic dialogue between different reasonings. This un-derstanding of judicial federalism leads to the contention that when federal courts act as auditors of state electoral courts, they have not only the du-ties inherent in the judicial review but, in addition, an important duty of sol-idarity with the state courts.

Keywords: judicial federalism, solidary federalism, judicial legitimacy, electoral jurisdiction.

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Conociendo lo locall ser nombrada magistrada electoral, ejercer jurisdicción en Mi-choacán fue algo que me preocupó, no porque tuviera algún temor en particular, sino por la complejidad que seguramente

caracterizaría los litigios ahí surgidos. Fui designada para ejercer en la V Circunscripción Plurinominal, que comprende además del Estado de Méxi-co, Hidalgo y Colima, a Michoacán, lo cual representaba para mí la inquie-tante realidad de resolver litigios que tenían sus génesis en esta tierra tan conmocionada y victimizada en muchos sentidos.

Cuando asumí el cargo, diario se hablaba de Michoacán en todos los medios de comunicación nacionales, y no precisamente para dar cuenta de sucesos de celebración o esperanza ─como la visita del Papa Fran-cisco─, se hablaba de violencia, sangre, muertes, poderes de facto o paralelos, policías y autodefensas, derecho de piso y acopio de armas y un sin fin de problemáticas que no es el caso detallar. Todos lo llevamos en la memoria y, seguramente, los michoacanos con una experiencia de vida mucho más cercana.

Era preocupante ser juez de conflictos suscitados en una zona geo-gráfica con problemas tan complejos, profundos y difíciles de entender. Quería conocer Michoacán porque creía que, para juzgar mejor los litigios que se me presentaran, tenía que entender qué pasaba; necesitaba co-nocer sus contextos y paisajes para leer mejor la textura de sus litigios y no ver cada juicio como un asunto más que debía tener una solución final en unos cuantos días. Creía que todos, michoacanos o no, teníamos que, desde su lugar y sus posibilidades, tratar de hacer algo para que en Mi-choacán hubiera paz y se reconstruyera la confianza de la ciudadanía en la justicia, en la legalidad.

Con ese ánimo en mente, una de las primeras tareas ─ciertamente interminable─ a las que me aboqué fue leer cuanta literatura tuve a mi al-cance acerca de Michoacán. Acerca del Michoacán contemporáneo. Fui descubriendo un estado lleno de gente con anhelos de desarrollarse, de

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tener una mejor vida y de cambiar realidades precarias. Esto se manifes-taba de muchas formas: en las oleadas de quienes emigraron, en los sue-ños de los que ya regresaban y en los de quienes, en su deseo de salir de la precariedad, habían encontrado en actividades ilícitas formas de vida con las que creyeron que cambiarían su realidad.

Hallé un fervor religioso en distintos credos, que tomaba matices distin-tos de región en región y entendí por qué en esa tierra surgió jurispruden-cialmente como causal de nulidad de elecciones la irrupción al principio de laicidad del Estado mexicano (caso Yurécuaro) (SUP-JRC-604/2007).

Comprendí por qué en Michoacán surgieron los litigios que llevaron al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) a sentar los pri-meros y aún tan relevantes criterios jurisprudenciales respecto del derecho de autogobierno que, de manera convencional y constitucional, se ha reco-nocido a las comunidades indígenas (caso Cherán) (SUP-JDC-9167/2011). Seguí el desenvolvimiento de esta sentencia, no carente de dificultades y problemas de otro orden y sin respuesta constitucional clara de parte de los gobiernos municipales emanados de estos diferenciados procesos electorales ─basta con ver la controversia constitucional 32/2012 susci-tada después de esto─.

La preocupación por ejercer jurisdicción en Michoacán se convirtió en el punto de partida de un proceso de aprendizaje que me llevó, en muy poco tiempo, a golpe de gratas e ingratas sorpresas, a admirar un estado con muchos crisoles, colores y anhelos, como también con diversos problemas, y a estar orgullosa de ejercer jurisdicción en una tierra tan es-pecial. En ese proceso de construirme lo que algunos llamarían un meta-contexto de descubrimiento, hubo algo que creí que me ayudaría a ejercer el cargo con un mayor sentido de responsabilidad: conocer o tratar de entender cómo se relacionaba la violencia con las elecciones.

Me dediqué a buscar literatura en derecho comparado y fuentes nacio-nales acerca de este tema. Quería entender este fenómeno complejo por-que deseaba estar preparada para juzgar litigios electorales que tuvieran


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un componente o trasfondo social de este orden. En ese camino encon-tré literatura e investigaciones, si bien pocas, sumamente interesantes.1 Algunas de estas proponían que, en contextos de violencia, el voto no es libre; otras, que en estos contextos el voto no es útil, ya que solo da lu-gar a gobiernos de papel, pues no son las autoridades electas quienes realmente fungen como tales, y unas más hablaban de la influencia del crimen organizado en la definición de candidaturas o de vencedores en las elecciones y de otras tantas hipótesis que no es el caso mencionar. Es im-portante subrayar que no eran estudios acerca de Michoacán o exclusiva-mente de dicho estado.

Por lo anterior, junto con un equipo de jóvenes investigadores, economis-tas, politólogos y abogados, emprendí la búsqueda de datos que pudieran dar luz acerca de esta problemática porque quería saber ─parafrasean-do a uno de los académicos consultados─2 cómo se relacionaban las balas con los votos; la pobreza y el desarrollo humano con la participación electoral, y la violencia con la alternancia política. Fueron meses de bus-car información, otros tantos de registrarla y unos más para analizarla. Una vez recopilados múltiples datos ─tarea nada fácil─, se construyeron dos modelos a efectos de determinar, primero, si existía alguna correlación significativa entre el contexto de violencia (mediante tres variables: presen-cia de narcotráfico, homicidios dolosos relacionados con el crimen organi-zado y presencia de autodefensas) y la participación política ciudadana (en elecciones de ayuntamiento, de diputados locales, y de diputados federa-les), y, segundo, para buscar una correlación significativa entre ese contexto de violencia y los partidos ganadores de los comicios.

1 La frase que da nombre a este artículo fue tomada de García-Sánchez (2007). Cabe precisar que cuando este estudio fue realizado el proyecto de investigación, ahora público, Las balas y los votos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los ciudadanos en México estaba en curso, y en el informe final también se cita a García-Sanchez (Bravo, Grau y Maldonado 2014, 242). Acerca de este tema en México, véanse los estudios publicados por Nicolás Loza (Flacso) y Eduardo Guerrero (Lantia Consultores).

2 Miguel García-Sánchez.

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Los resultados fueron muy interesantes. Por ejemplo, en el primer modelo, si bien sí se advirtió una correlación estadística significativa y nega-tiva entre la presencia de cárteles y la participación política en las elecciones locales, dicha correlación fue poco significativa respecto a la participación política en las elecciones federales. Asimismo, se observó una correla-ción significativa y positiva entre los homicidios dolosos relacionados con el crimen organizado y la participación política en las elecciones locales, mas no así en las federales. Respecto a la presencia de autodefensas, el modelo encontró una correlación significativa y positiva entre esta y la par-ticipación política federal, pero no en la local. Hay que recordar que se tra-ta, por las limitaciones propias de este tipo de estudios, de correlaciones meramente estadísticas.

Por otra parte, del segundo modelo se concluyó que no es posible es-timar con certeza la probabilidad de que el contexto de violencia afecte la participación electoral a favor de un determinado partido político.

Cabe enfatizar que el estudio solo correlacionó datos sin que, por es-to, pueda afirmarse que exista una relación de causalidad entre ellos. Ca-da quien podrá hipotetizar explicaciones de las causas de estos resultados e incluso, seguramente, podrían recabarse testimonios de quienes lo han vivido. En ulterior ocasión publicaré la metodología y detalles de los estu-dios empíricos que aquí se refieren, por ahora, basta con señalar lo ante-rior como parte de los esfuerzos para comprender mejor el contexto local en que me hallaba.

Juzgando lo localIndependientemente de lo que arrojaron los números, es sabido que en el último proceso electoral sí hubo sangre. Todos lamentamos y nos preo-cupamos cuando un candidato a presidente municipal de Yurécuaro fue herido de muerte o por las tensiones muy delicadas y la violencia que se vivieron en algunas partes de Tierra Caliente. Pero, con todo, para tran-


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quilidad de muchos o de todos, se trató de problemas focalizados que no empañaron lo bien logrado de los comicios en la mayor parte del estado.

Al final, en la Sala Regional Toluca no conocimos de litigios en los que la violencia, las armas, el terror o las amenazas a civiles fueran las piezas centrales de los casos. Ciertamente, hubo uno que otro recla-mo que, de alguna manera, evocaba estos problemas, pero, reitero, eran pocos; se trató de conflictos focalizados que fueron procesados por el sis-tema sin que alguno llegara a tener consecuencias graves. Es claro que nadie puede negar que en algo haya habido influencias de ese orden, ya sea en la definición de candidaturas o en la participación electoral, pero se habría notado si hubiera sido una influencia significativa. En contraste, cabe recordar la elección local de 2012, en la que, a pesar de lo notorio ─en esa ocasión sí debatido judicialmente─, se consideró no probado o no signi-ficativo electoralmente.3

La violencia no caracterizó el trasfondo de los litigios michoacanos que conocimos, pero, sin duda, estos fueron el reflejo de las distintas realida-des, sociales, culturales y económicas que caracterizan ese estado. Ade-más, en cada problema también había ventanas de oportunidad, las que en la Sala logramos ver y transitar.

Los litigios surgidos en Michoacán presentaron diversos componentes que permitieron sentar criterios relevantes en la materia, posicionar la Sa-la Regional en los debates de actualidad e incluso apuntar nuevas temá-ticas en la agenda de discusión pública. Mencionaré algunos que aclaran lo que sostengo.

3 La elección municipal de Morelia en la que se hicieron valer algunas cuestiones en torno a dicho asunto puede consultarse en la sentencia ST-JRC-117/2011, dictada por la Sala Regional Toluca, en la cual se anuló dicha elección, aunque por razones distintas a las aquí comentadas. Agravios de violencia también se hicieron valer al impugnarse la validez de la elección de gobernador, aun cuando fueron desestimados, como se puede apreciar en la resolución de la Sala Superior recaída en los expedientes SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUP-JRC-8/2012, acumulados, en la que se reconoció su validez.

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1) Derivado de la contienda municipal por Sahuayo, se sentó un criterio de la inconstitucionalidad de un precepto de la Constitución local que establecía requisitos de elegibilidad para quienes hayan fungido como tesoreros, pues no eran razonables y resultaban altamente impeditivos del ejercicio del derecho a ser votado (ST-JRC-39/2015). A la postre, el resultado de esta elección fue anulado por la Sala Regional al conside-rar que, durante las campañas, se había violentado el deber de neutra-lidad del Estado (a favor del candidato vencedor) y por lo que se estimó fue el uso de recursos públicos, en lo que fue la primera aplicación de las causas de nulidad de elección constitucionales introducidas en el artículo 41 en la reforma constitucional de 2014 (ST-JRC-206/2015).4

2) La impugnación de los cómputos municipales de la elección municipal de Contepec (ST-JRC-61/2015 y sus acumulados ST-JRC-146/2015 y ST-JDC-493/2015),5 dado que la mecánica de los hechos presentada en torno al resguardo y manejo de los paquetes electorales dio lugar a que se introdujera en la materia el concepto cadena de custodia ─muy explorado en derecho procesal penal─, los deberes inherentes a ellos y las consecuencias jurídicas de no velar por ello.

3) La asignación de las diputaciones por representación proporcional en la legislatura de Michoacán abrió la discusión en torno a la legalidad de asignarlas a partidos que habían registrado en sus listas a quienes no eran sus militantes (sino de otro partido) al amparo de que contendían en coalición; pues, con la suma de las asignaciones de ambos institutos políticos, se excedían los límites de la sobrerrepresentación en la legis-latura, esquema que la Sala Regional juzgó como simulación o fraude a la ley (ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, ST-JRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC-510/2015,

4 Nulidad que fue confirmada en la sentencia SUP-REC-618/2015, aun cuando, en esta última, no se hace mención a la nulidad constitucional.

5 Confirmada en la diversa SUP-REC-533/2015. El criterio luego es invocado en la sentencia SX-JRC-222/2015 y acumulados.


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ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados). Si bien la senten-cia en referencia fue revocada por la Sala Superior (SUP-REC-690/2015 y acumulados), meses después, el criterio establecido por la Sala Regional Toluca en torno a los mecanismos fraudulentos para eludir los límites a la sobrerrepresentación fue retomado en el fallo en que la Sala Superior juzgó el cumplimiento de su propia decisión de ordenar elec-ciones extraordinarias y reacomodó las asignaciones de diputaciones de representación proporcional de esa misma legislatura, que fueron necesarias tras la elección distrital extraordinaria que tuvo que llevarse a cabo.6 Ciertamente, no se invocó de modo expreso el precedente en referencia, se manejó como un incumplimiento a su propio fallo dictado en reconsideración, pero el hilo argumental y el efecto son equivalen-tes, lo que puede apreciarse más claramente en las intervenciones rea-lizadas en la sesión pública en que se resolvió.7

Asimismo, en la Sala Regional se dictaron algunos fallos de suma relevancia, también de Michoacán, que si bien no persuadieron al órgano revisor ─que los revocó del todo─, sí abrieron o apuntaron problemáticas que seguirán orbitando entre los temas pendientes de la agenda electoral y formarán parte de debates que aún se seguirán fraguando:

1) La Sala Regional juzgó inválido el registro de una candidatura indepen-diente a la presidencia municipal de Morelia por no considerarla auténtica y legalmente independiente, pues hasta unas semanas antes del regis-tro el aspirante formaba parte del comité directivo estatal del que fue su partido político (ST-JRC-5/2015). Con un hilo conductor similar, juzgó

6 Incidente de inejecución de sentencia de la dictada en el expediente SUP-REC-690/2015 y acu-mulados, al que se le acumularon los SUP-JDC-12/2016, SUP-JDC-13/2016, SUP-JRC-4/2016 y SUP-JRC-5/2016, fallados el 12 de enero de 2016.

7 En dichas intervenciones se observa el mismo hilo argumental sostenido anteriormente por la Sala Regional Toluca y que fue revocado por la Sala Superior en la sesión pública del 12 de enero de 2016.

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nula la elección municipal de Tarímbaro, al haber resultado vencedor un candidato que inició la campaña registrado por un partido político, al que dejó durante el transcurso, y registró y continuó su candidatura en otro (ST-JRC-142, ST-JRC-143 y ST-JDC-492/2015). Reitero, esta línea juris-prudencial no fue aceptada por la Sala Superior (SUP-REC-0616/2015, SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acumulados), pero quienes votamos creímos con convicción que la democracia, nos guste o no, y por mucho que sea el desencanto, necesita un buen sistema de parti-dos políticos, y que así como debemos trabajar para fortalecer los dere-chos políticos ciudadanos en lo individual, también tenemos que hacerlo para sostener criterios que hagan funcional ese eje tan importante del sistema político. Cabe agregar que dicha votación fue con base en pre-cedentes de la prestigiada Corte Constitucional Colombiana (citados en la propia resolución).

2) Respecto de la elección de la diputación por el distrito local denominado Ciudad Hidalgo, la Sala Regional sostuvo la nulidad no de una elección ni de algunas casillas ─como suele suceder en el derecho de nulida-des electorales─, sino de un tramo de la votación (la de los votos ob-tenidos por el partido político que participó ilícitamente en la elección ─los cuales fueron determinantes para definir al ganador─), lo que le permitió, en lugar de decretar la nulidad de una elección ─con lo costo-so que resulta en todos los sentidos─, sentar un primer esbozo de algo que es un terreno hacia el que debe avanzar el derecho de las nulidades electorales: el de la nulidad relativa (ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015). Cabe puntualizar que la Sala Superior compartió el criterio acerca de que había sido ilícita la participación de dicho parti-do en la contienda, pero lo remedió decretando la nulidad de los co-micios y ordenando una elección extraordinaria (SUP-REC-622-2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados).


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También hubo asuntos que, si bien no formé parte de la mayoría en su resolución, dieron lugar a que en el seno de la Sala Regional se debatieran importantes temáticas, y quedan para ulterior debate o reflexión los cru-ces de argumentos, entre estos:

1) La asignación de regidurías plurinominales del municipio de Penjami-llo, de la que discutimos mucho acerca de si se debían contar o no los votos en blanco y los emitidos a candidatos independientes en materia de matemáticas electorales; sostuve, si bien sola, que ninguno de esos votos debía ser descontado, y lo hice con profunda convicción, por-que en ello iba algo que para mí es esencial: la máxima de “un ciudada-no-un voto”, y de que todos los votos cuenten, sin importar cómo y a favor de quién se emitan, lo que no pasa cuando sí están pero se restan o valen cero. Esas restas, parecería paradójico, acrecientan, matemáti-camente, los votos de los demás candidatos y hacen invisibles a quie-nes no votaron por ellos. Lo que ahí sostuve también normó mi criterio en otros casos de representación proporcional que conocimos poste-riormente (ST-JRC-54/2015).

2) La elección municipal de Aquila, en la que, tras la votación, varios paquetes electorales fueron secuestrados y desaparecidos ─presunta-mente incendiados─ (ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015), nos llevó a discutir, por muchas horas, qué es válido que hiciéramos las autori-dades en la materia para que todos los votos contaran, aunque, a ve-ces, tengamos que asumirnos como auténticos arqueólogos electorales para reconstruir con vestigios los resultados de los comicios. Sostuve que, a pesar de que los demás partidos políticos no ofrecieran las co-pias al carbón de los resultados de cada casilla que tenían en su poder ─era razonable suponer que si lo hacían ponían en riesgo su integridad física─, había fotografías de las sábanas de resultados ─que se colo-can en el exterior de cada casilla al finalizar la jornada─ y vestigios de

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la documentación que permitían conocer los resultados de dichas casi-llas y, por lo tanto, sumarlos en el cómputo final.

3) Al juzgar la validez de la elección municipal de Apatzingán, en la que se probaron diversos hechos de compra de votos ─algunos incluso con un trazo conductor hacia la familia del candidato que resultó ven-cedor─, que la mayoría no juzgó determinantes, se expresó que cuan-do el voto se convierte en un objeto de transacción monetaria, como si fuera algo intercambiable, la democracia y la elección pierden todo sentido dialógico, deliberativo y participativo, y si la democracia pierde, en realidad, perdemos todos; aun cuando no se tenga certeza plena de cuántos fueron los votos emitidos con ese vicio de origen, ¿cómo po-dríamos saberlo siquiera? (ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acu-mulados).

4) Los litigios que se suscitaron a raíz de que un gran número de casi-llas no pudieron instalarse en los lugares originalmente designados, en algunos casos, por la acción de protesta de los maestros que se manifestaban en contra de la reforma educativa, y de que múltiples casillas, por problemas semejantes, fueron abiertas varias horas des-pués de la hora legal, llevaron a buscar fórmulas o aproximaciones que permitieran concluir, con algún soporte duro, si tal situación habría o no ocasionado distorsiones de importancia en la votación. Estos casos ejemplificaban bien que hay otras disciplinas que pueden auxiliar a los juzgadores a soportar mejor sus decisiones. Así lo vimos, entre otros, en los comicios distritales de Uruapan (ST-JIN-77/2015, ST-JIN-78/2015 y ST-JIN-79/2015 acumulados)8 y Zacapu (ST-JIN-101-2015 y su acu-mulado ST-JIN-102/2015),9 así como en la elección municipal de Tan-gamandapio (ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y ST-JDC-505/2015).

8 Acerca de esta temática, véase el voto que acompaña la resolución.9 Estas sentencias llevan, a su vez, al diverso ST-JIN-61/2015.


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El asunto que me resultó más difícil fue el derivado de la elección muni-cipal de Turicato, por el componente de ética pública que creí subyacía en él. Este caso no era, como parecía, similar a los muchos que tuvimos, en los que solo había que decidir la nulidad de tres casillas. En el fondo, se trataba de decidir si toda la comunidad de Nueva Jerusalén (una comuni-dad prácticamente teocrática, más conocida porque en 2012 varios de sus integrantes destruyeron la escuela pública instalada allí pues “la Virgen lo había pedido”) tenía derecho a que sus votos fueran contados para definir la presidencia municipal (ST-JRC-122/2015). En el caso se tenía que pon-derar si la libertad de conciencia o la libertad religiosa de cada ciudadano alcanzaba o empeñaba la validez de los sufragios de esa comunidad, por-que ─por razones religiosas─ eran votos poco o nada informados y de discutible libertad. En este juicio, al final, y sin dejar de admitir que existía un clima de estrecha libertad política, me incliné por reconocer la validez de todos esos votos, pues consideré que tenía que respetar la libertad de elegir de cada quien, pues la pobreza ─y no me refiero solo a la económi-ca─ no debe llevarnos a privar de derechos a sus víctimas; debemos re-conocer a todas y todos como personas con capacidad de decisión, con voz y voto. La precariedad de sus condiciones de vida no tenía que conducirnos a privarlos de sus derechos políticos, sino a reconocer una deuda del Estado y de la sociedad con esa comunidad, una deuda de de-beres, de hacer, la cual debía empezar a saldarse con urgencia, y apostar-le a una ciudadanía con el poder de decidir votando.

La encrucijada. Entre la justicia local y la federalEl anterior relato deja en claro lo que mencioné en un inicio: Michoacán es especial, es tierra fértil para el debate judicial de temas de gran cala-do en materia político-electoral. Algunas de las decisiones antes narradas fueron, a su vez, determinaciones que revocaban lo decidido por el tribu-nal local, mientras que otras lo confirmaban, a veces por razones simila-res; otras por distintas. Como lo he anticipado, algunas de las decisiones

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que tomamos en la Sala Regional Toluca también fueron revocadas por la Sala Superior para devolver los asuntos relacionados con estas al estado en que originalmente habían sido resueltos por el tribunal estatal, y otras, confirmadas, por las mismas razones o variadas.

En este ir y venir de litigios entre un tribunal y otro ─de Morelia a Toluca, de Toluca a Morelia, de Toluca a la Ciudad de México o, a veces, de Morelia directamente a la Ciudad de México─, pese a lo establecido por la legislación adjetiva electoral, pocas veces teníamos claridad de si éramos o no el órgano terminal; cuándo las cosas tendrían que acabar en Morelia o si debía ser en Toluca o si todo valdría llevarlo hasta la Ciudad de México. A veces, aun con el ropaje de un recurso de reconsideración (rec) ─en tér-minos legales, de procedencia excepcional y de constitucionalidad─, en la práctica había una tercera instancia en la Ciudad de México, en la que, in-cluso, se llegaban a revisar aspectos de orden probatorio.

Pasada la vorágine del proceso electoral, en el impasse que se da entre un proceso y otro ─particularmente, luego de la reforma constitucio-nal electoral de 2014 y de los cambios que atravesaban el sistema jurídico mexicano y la sociedad mexicana─, surgen como legítimas dudas ¿có-mo podemos entender ahora el federalismo judicial en materia electoral? y ¿de qué manera tiene sentido, si es que lo tiene, predicar un federalismo judicial en una materia que se “nacionaliza” cada vez más?

Intentaré responder estas preguntas a partir de dos casos, precisamente michoacanos, que resolvimos en la Sala Regional Toluca, los cuales ejem-plifican bien lo que sostengo como respuesta propia.

Asunto general ST-AG-20/2013Uno de los primeros asuntos que resolvimos en la Sala Regional Toluca al llegar sus recién nombrados integrantes en 2013 fue el identificado como ST-AG-20/2013. En este expediente ─denominado asunto general (ag), porque no correspondía a ninguna de las nomenclaturas conocidas pa-ra los diferentes tipos de expedientes, así como sucede en la Suprema


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Corte de Justicia de la Nación (scjn) cuando se abren los llamados expe-dientes varios─, algunos ciudadanos del municipio de Jiquilpan, Michoa-cán, impugnaron la elección de jefe de tenencia de la comunidad de San Martín Totolán ante el tribunal estatal electoral (luego de que sus deman-das no tuvieron éxito en el Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán de Ocampo). El tribunal estatal remitió tales demandas a la Sala Regio-nal Toluca (órgano jurisdiccional electoral federal de la V Circunscripción Plurinominal), por estimar que no era competente para sustanciar y resol-ver los medios impugnativos instados, pues la legislación vigente del esta-do no establecía un medio de impugnación que legitimara a los ciudadanos para ello ni, en otras palabras, una competencia expresa a favor de dicho órgano estatal para tutelar los derechos político-electorales de la ciuda-danía michoacana.

Ante el planteamiento de incompetencia realizado, la Sala Regional re-solvió que los juicios eran de materia comicial ─se había sugerido que correspondían al Tribunal de Justicia Administrativa─ y que el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán sí era competente para conocer y re-solver esos litigios, porque, en esencia, era un conflicto comicial de orden local ─se trataba de una elección local─ y, precisamente por ello, debía ser atendido en primera instancia por un órgano jurisdiccional local con competencia en la materia.

La Sala Regional razonó que, pese a que la ley fundamental y las leyes locales no previeran expresamente medios de impugnación al alcance de la ciudadanía, era aplicable directamente el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) que, en relación con el diverso artículo 17, mandata que los jueces electorales del orden local co-nozcan de las vulneraciones aducidas a los derechos relacionados con la elección de autoridades locales ─como una autoridad auxiliar municipal─, aunque sea por vías procesales innominadas. También determinó que la falta de legislación procesal en el ámbito local para cumplir con el manda-to de tutelar los derechos político-electorales de los ciudadanos no podría

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pretextar el incumplimiento del mandato constitucional de impartir justi-cia en la materia, pues lo adjetivo era instrumental para el ejercicio de los derechos y podía solventarse acudiendo a los principios generales que ri-gen los procesos judiciales. Por último, la Sala sostuvo que la falta de le-gislación procesal en el ámbito local no tenía por qué federalizar el litigio de origen netamente local.

Pero ¿por qué es tan importante este caso cuando se habla de fede-ralismo judicial? Para poner en contexto la relevancia de esta sentencia hay que tener en consideración que la justicia electoral local surge como una justicia de partidos, enarbolada, principalmente, en torno al control de regularidad legal del proceso y del juicio de nulidad de la elección. La jus-ticia electoral, como justicia ciudadana, surge tiempo después, con motivo de la configuración en el orden jurídico federal del llamado juicio ciudadano en la ley de medios de impugnación en la materia (ley federal), como un juicio que emula el juicio de amparo (ja) indirecto, pero modalizado para la materia electoral. La posibilidad de que hubiera justicia ciudadana en dicha materia fue, de origen, en el orden jurídico federal, y solo con los años, y en ciertos casos, fue teniendo eco en algunas legislaciones locales, pero no en todas. En los que no fue así, la justicia electoral era práctica-mente de partidos políticos, accionada por estos.

Desde este horizonte, los asuntos de los que conocían los tribunales estatales electorales eran los expresamente asignados en sus respectivas legislaciones y esto, por inocuo que pareciera, tendría, desde la perspec-tiva federalista, importantes consecuencias, porque siempre que se sus-citaba un conflicto de orden político-electoral que no tenía una regulación expresa en la legislación local, el asunto quedaba ─solo por eso─ fede-ralizado. Esto sucedía en aquellos casos en los que, en el ámbito estatal, los ciudadanos no tenían una vía expresamente prevista que les confiriera legitimación. Así, los litigios incoados por ciudadanos se convertían, típi-camente, en un juicio ciudadano federal de los que conocía una Sala Re-gional o la Sala Superior del tepjf.


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La sentencia en comentario reconoce que todo conflicto electoral que surja en un estado con motivo de elecciones en el orden estatal o en el or-den jurídico municipal es competencia originaria y debe resolverse por los tribunales locales. Los conflictos locales no deben federalizarse solo por-que la legislación local no establece cauces procesales. Al final, y siempre reconociendo que lo ideal es tener leyes procesales, estas no dejan de ser instrumentales para el cumplimiento de nuestro cometido y, aun cuando no se tengan, sabemos bien en qué consiste un mínimo debido proceso.

Así, y ahora por jurisprudencia de la Sala Superior ─que recogió el cri-terio de la Sala Regional Toluca luego de la contradicción de criterios en que participó dicho fallo (SUP-CDC-6/2013)─, todo conflicto electoral lo-cal tiene o debe tener un tribunal estatal que lo resuelva en primera ins-tancia, así sea que su ley adjetiva lo recoja o no de manera expresa. Los tribunales federales no pueden, salvo excepcionales casos de urgencia ─que solemos llamar con el latinismo per saltum, aunque, a veces, no pa-recen tan excepcionales─, conocer de primera instancia de asuntos que son eminentemente locales.

Que todo conflicto local sea conocido como una competencia consti-tucional por los tribunales electorales locales ─con independencia de lo que digan las constituciones y leyes locales─ no solo es importante des-de el punto de vista de una idea clásica y, hasta cierto punto, idealizada del federalismo. Lo que quiero destacar como trascendente de esta línea jurisprudencial no es el prurito de que lo estatal sea estatal y lo federal no se entrometa en ello. Más allá de esto, considero que los tribunales loca-les suelen tener un amplio conocimiento de los contextos en que surgen los conflictos que se convierten en litigios, pues tienen contacto directo e inmediato con la realidad que juzgan, así como el pulso de los problemas. Esto es, por sí mismo, muy valioso, porque conocer los contextos en que se originan, se materializan y afligen los problemas permite resolverlos me-jor, y más aún si lo que se juzga son conflictos políticos, siempre tan con-

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textuales. Esto evidencia más la importancia de que sean las autoridades locales las primeras en conocer los asuntos.

Además, para apreciar mejor la relevancia del criterio en comento, hay que tener presente que cuando se federaliza un asunto de origen local, cuando los tribunales federales conocemos en primer grado de un con-flicto local, al mismo tiempo, le quitamos una instancia a las partes en conflicto. Las partes se quedan sin ulterior recurso para que una segun-da autoridad confirme o valide lo que sostuvo la primera, porque, aunque contra lo decidido por las Salas Regionales existe el rec ante la Sala Su-perior, en teoría (porque la práctica a veces sugiere algo distinto) este pro-cede excepcionalmente.

Federalizar en primer grado un litigio local, aunque pareciera a prime-ra vista fortalecer a la Sala Regional que lo resuelve, en realidad, no abona mucho a esto, porque, hoy en día, lo que hace fuerte a un tribunal no es la formalidad de ser una única instancia u órgano terminal, sino la capacidad de persuadir de que lo decidido es lo correcto o, al menos, razonable. Una Sala se fortalece más cuando, así sea en segundo grado, revisa, discute y debate públicamente si lo que se decidió en una primera instancia debe o no prevalecer, pues en esta dinámica de diálogo de razones yace una ma-yor fuente de legitimidad social.

Al hablar de las bondades relativas a que los primeros jueces de un con-flicto local sean los locales, me parece importante agregar que es igualmen-te valioso que lo decidido en esos litigios sea susceptible de ser revisado en otras latitudes después. Las bondades de tener un juzgador local co-mo juzgador primero no se diluyen porque exista, en segundo grado, una revisión por una autoridad que no sea local, sino federal, lejana o al mar-gen de la conflictiva local.

Quien está lejos, jurídica o materialmente, tiene la ventaja de no estar cautivo de las inercias locales que gravitan entre quienes habitan la pobla-ción y que, a veces, consciente o incluso, inconscientemente, impactan en lo que se decide judicialmente. Si se vale la metáfora, tan importante es el


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microscopio como el telescopio, y no son instrumentos excluyentes, sino complementarios, de ahí que la concurrencia ─así sea en distintos mo-mentos y con distintas funciones─ de tribunales estatales y federales en la materia sea, por lo que digo, una afortunada coincidencia.

Lo anterior me lleva a un último punto que quiero tocar antes de pro-seguir con la segunda sentencia que cierra el círculo. Es importante dejar claro que el federalismo judicial en materia electoral tiene particularidades propias que llevan a que no pueda entenderse ni predicarse igual que cuando se habla de federalismo judicial en cualquier otro tipo de litigios. Al menos no de manera automática o acrítica. Veamos: cuando se habla de federalismo judicial, generalmente se hace referencia a que los tribunales federales de amparo no tienen por qué convertirse en revisores, invariablemente, de lo decidido en última instancia por los tribunales superiores locales, generalmente en materia civil, mercantil o penal. Dicho federalismo ha sido el centro de una discusión que tiene décadas en nuestro constitucio-nalismo, conforme con la cual, destacadamente, el ja se convirtió, para muchos, en el juicio que acabó con el federalismo en la Judicatura, mientras que, para otros, ha sido una alternativa, si bien antifederalista, necesaria o conveniente por la desconfianza que, acusan, tienen de los tribunales loca-les. No es el caso recordar todo ese debate, que, dicho sea de paso, tiene importantes puntos de inflexión a partir del establecimiento del control difuso de convencionalidad-constitucionalidad. Lo traigo a colación con ánimo de desmarcar y diferenciar las problemáticas tan peculiares que la materia electoral debe tener cuando se habla de federalismo judicial.

En el trasfondo de aquella añeja discusión de federalismo judicial, lo que subyace es la posibilidad de que los tribunales federales ─de ampa-ro─ revisen sentencias que provienen de juicios que, en la gran mayo-ría de los casos, han pasado por dos instancias (un juzgado de primera instancia y una sala del tribunal superior estatal) y, quizá, uno que otro recurso intraprocesal o incidente, como sucede, generalmente, en materia civil, mercantil y penal, y, a veces, aun también en lo contencioso adminis-

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trativo estatal (salas unitarias y luego, salas colegiadas). Esto no pasa en materia electoral, porque en el ámbito local se trata de una justicia prácti-camente uniinstancial. Una diferencia nada despreciable.

Más aún, la legislación sustantiva electoral, con motivo de la reforma constitucional de 2014, es ahora materia de una ley general, conforme con la cual muchos aspectos de las elecciones quedan regulados en la cpeum y la ley general, tanto en lo atinente a las elecciones federales como a las locales. La autoridad administrativa electoral cumple también con esa doble función de tener a su cargo las elecciones federales, pero también de tener ciertas facultades cuando se trata de elecciones locales. Por si lo anterior no fuera suficiente, está también la diversa nota ─establecida en esta reforma constitucional─ de que las autoridades electorales locales son nombradas por el Instituto Nacional Electoral, cuando se trata de las administrativas, y por el Senado de la República, en el caso de las judiciales.

Estas notas justifican ampliamente que al hablar de federalismo judicial hay que distinguir qué podemos generalizar y qué solo hay que predicar, o hacerlo con acotaciones o matices cuando se trata de justicia electoral.

Al ser esta mi visión del federalismo judicial en la materia, considero que se explica por qué creo que no debe preocuparnos mucho que el juicio de revisión constitucional electoral (jrc), antes de procedencia sumamen-te excepcional dada la “determinancia” que como condición de proceden-cia establece el artículo 99 constitucional y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sea cada vez más relajado y que haya cada vez más casos en los que, mediante dicho juicio, las Salas Regionales revisemos las sentencias de los tribunales estatales, y, corre-lativamente, menos los casos en que los tribunales estatales en la mate-ria sean única y terminal autoridad ─lo que, dicho sea de paso, también encuentra problemas con la creciente socialización del derecho a la doble instancia─.10 Creo que, hoy en día, no es con limitaciones a la proceden-

10 Véase Hernández (2011).


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cia de los juicios ante los tribunales federales como se salvaguarda, o se salvaguarda mejor, el federalismo o la autoridad de los jueces locales, si-no que eso se logra, como anticipé, con la apertura y realización de un au-téntico diálogo entre razonamientos.

Sentencia ST-JDC-467/2015y acumulado ST-JDC-468/2015

El segundo y último criterio al que me quiero referir para seguir elaborando una respuesta a las preguntas planteadas es el establecido en la sentencia ST-JDC-467/2015 y acumulado ST-JDC-468/2015. Estos juicios derivaron de la elección que hizo un partido político de su candidato a diputado lo-cal (de mayoría relativa) para un distrito electoral. El tribunal electoral local ─que, dicho sea de paso, conoció del asunto porque así lo asienta una jurisprudencia de la Sala Superior, pues la ley local no lo establecía como competencia─ conoció de la impugnación de dicha candidatura y decidió revocarla y ordenar la reposición del procedimiento interno electivo, parti-cularmente, ordenando la reposición de una encuesta practicada previa-mente en la que debió medirse la popularidad de todos los precandidatos registrados como aspirantes a la candidatura, y no solo de algunos. Dado que quien impugnó se había registrado como aspirante a la candidatura y fue excluida de las encuestas, se ordenó realizarlas nuevamente, incluyen-do en esta ocasión la medición de la popularidad electoral de la impugnan-te. La encuesta referida debía llevarse a cabo en breve término, de manera que los resultados se obtuvieran con anticipación suficiente para realizar el registro de candidaturas dentro del término legal previsto.

Después de semanas sin tener noticias, y luego de diversas gestiones del tribunal estatal, el partido remitió documentación con la que supues-tamente acreditaba haber cumplido la sentencia. Y así fue que, eventual-mente, dicho órgano de justicia la tuvo por cumplida.

Sin embargo, la resolución del tribunal estatal electoral fue impugnada ante la Sala Regional Toluca, aduciendo que no debió considerarse cum-

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plido el fallo y que debió sancionarse al partido por su incumplimiento y por registrar una candidatura en transgresión del derecho de las actoras a la impartición de justicia en materia electoral.

En el ja son comunes las incidencias o los recursos en los que se discu-te si un fallo debió o no declararse cumplimentado. Lo dicho por los jueces de distrito es revisado, a veces, por tribunales colegiados, en otras ocasio-nes, por las Salas de la scjn, y lo dicho por los colegiados, a su vez, por las Salas de la Suprema Corte. Es tarea de todos los días y no tiene nada de raro, pero lo cierto es que, cuando esto sucede, esa discusión persiste y se da en los órganos de la jurisdicción de amparo y en el mismo orden jurídico federal. En cambio, discutirlo en un juicio ciudadano electoral, an-te una instancia federal, cuando fue una instancia local la que resolvió el juicio natural y la que tuvo por cumplimentado su propio fallo, resultó una cuestión que primero fue necesario zanjar. ¿Un tribunal federal podría, en un nuevo juicio (no incidencia ni recurso, sino nuevo juicio) decidir acerca del cumplimiento o incumplimiento, sea nulo, excesivo o defectuoso, de una autoridad judicial local? Hacerlo parecía antifederalista, porque desdi-bujaba la autoridad del propio tribunal local de valorar si sus fallos habían sido o no cumplidos, pero no hacerlo era dejar inaudito un posible reclamo inherente al corazón mismo del derecho a la protección judicial: que los fa-llos sean cumplidos, porque su incumplimiento ─y, a veces, el destiempo de su cumplimiento─ vacía completamente el derecho mismo.

La Sala Regional optó por esto último, precisamente, entendiendo que su competencia también tenía que verse a la luz de hacer efectivos los de-rechos, e interpretarse de modo que, al hacer esto, no se estimara que se hacían nugatorios ni se desvanecían los linderos del federalismo. En el ca-so, juzgó que el retraso en el cumplimiento y, por ende, en la restitución en el uso y goce del derecho político trasgredido, había sido violatorio de los derechos de las ciudadanas, pues, en lugar de cumplirse en el plazo de 11 días otorgado por el tribunal estatal, pasaron 52 más para realizar acciones a fin de dar cumplimiento, los cuales, además, transcurrieron durante el pla-


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zo para llevar a cabo la campaña electoral, de modo que, supuestamente, se cumplió con la realización de la encuesta a 7 días de que se efectuara la jornada electoral. En ese momento, consumido el periodo de campa-ñas, poca utilidad tendría volver a revisar la legalidad o ilegalidad de las acciones realizadas por el partido, así como la regularidad de la candidatura registrada, porque, de resultar ilegal, ya no habría tiempo para regularizarlo y permitirles, en su caso, a las impugnantes realizar proselitismo a su favor. El paso del tiempo era irremediable y el destiempo con que había actuado el partido había lesionado de modo irreparable a las impugnantes. Además ─aunque no es de relevancia en la presente exposición─, estaba de por medio la no menos importante situación de que la empresa encuestadora se había apersonado en el juicio ante el tribunal estatal para manifestar que la encuesta entregada a modo de cumplimiento del fallo original había sido falseada por el partido, adulterando una realizada por dicha empresa para otra elección en el mismo estado.

Estas cuestiones ─el destiempo que era ya irreparable y la aducida falsedad de los documentos que se le entregaron al tribunal estatal─ seguramente también fueron advertidas en su momento por dicha autori-dad, pero, ante la imposibilidad de pronunciarse por esa vía y en torno a la autenticidad de los documentos en ese momento, así como ante la inminencia de la jornada electoral, es entendible que el destiempo en el cumplimiento no la llevara a juzgar como incumplido el asunto. De haberlo hecho, se habría esperado que insistiera en un cumplimiento que, preci-samente por haberse retrasado mucho, tampoco llevaría a nada, más allá de un autorreconocimiento de que lo resuelto fue ignorado o burlado por el partido político, situación ciertamente complicada.

De la encrucijada a la solidaridadEste precedente me parece de suma relevancia para lo que debe ser un renovado entendimiento del federalismo judicial: los tribunales federales, cuando actúan como revisores de los tribunales estatales electorales, tie-

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nen no solo los deberes propios de una revisión en estricto sentido, sino, además, un importante deber de solidaridad hacia los tribunales estatales, tienen la obligación ─ciertamente no escrita, pero no por eso inexistente─ de acompañar y apoyar a los tribunales electorales locales. Esto se logra con acciones tan sencillas ─no por eso sin importancia─, como coadyuvar en la capacitación de su personal o tener una sana comunicación institu-cional, y también con cuestiones tan importantes como apoyarlos para que su palabra, siendo cosa juzgada ─la compartan o no─, sea respetada, y, cuando no lo ha sido, señalarlo para que dicho irrespeto no quede impune, porque esta impunidad afecta tanto a quien vio desvanecido el cumplimiento de sus derechos como a la institución que ve desvanecida su autoridad.

El federalismo ─también el electoral─ tiene una dimensión de solida-ridad, porque en la Constitución está implícito un principio de solidaridad que permea transversalmente todo el sistema jurídico11 y esta dimensión del federalismo se fundamenta en la concepción del Estado mexicano co-mo un Estado social de derecho, cuya racionalidad descansa no solo en el respeto por las libertades, sino también en la garantía del principio de igual-dad en dos sentidos: primero, garantizando una igualdad formal y también material para que sean satisfechas las necesidades básicas de todas las personas que se encuentran en el territorio ─de forma progresiva, no re-gresiva─, y acorde con un criterio material de justicia distributiva. Segun-do ─y esto va a colación de este federalismo solidario─, garantizando un equilibrio entre la autonomía y la unidad, entre lo regional y lo nacional, pa-ra que todos los poderes y órganos del Estado mexicano, en sus respecti-vas competencias, se comporten de acuerdo con la Constitución y tengan en cuenta un interés común que va más allá de los territorios: la garan-tía de un mínimo de armonía en las condiciones de vida de las personas.

Así, el principio de solidaridad constituye una suerte de cláusula general que exige a todos los poderes públicos coordinarse y cooperar para ofrecer

11 Esto se observa claramente en el caso del constitucionalismo español, véase Fernández (2012).


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a los ciudadanos, mediante una organización adecuada, la satisfacción de necesidades sociales básicas, como una efectiva impartición de justicia.

Por lo anterior, como lo mencioné, haber aceptado la competencia o reconocido la procedencia de este juicio en la Sala Regional Toluca fue antifederalista solo en apariencia, pues, en el fondo, se hizo con un enten-dimiento de federalismo judicial solidario de forma distinta: no como al-go que separa y excluye a los tribunales, sino que los separa pero luego también los acerca y que, al hacerlo, tiene el potencial de fortalecerlos. Un federalismo en el que, cuando el órgano estatal no puede ─literal o me-tafóricamente─ solventar alguna situación, los órganos federales deben apoyarlo, porque, no hacerlo, al final, además de representar un federalis-mo falso o poco real, deja a la deriva a las instituciones y a los ciudadanos que demandan, con todo su derecho, soluciones.

Las autoridades, incluso las jurisdiccionales, deben cooperar y ser lea-les a la Constitución para que cada quien coadyuve, en lo posible y con sus propios medios, en la ejecución de las competencias ajenas. Debe cumplirse con esa lealtad constitucional, de forma que todos los poderes públicos acepten las reglas del sistema y procuren activamente su conser-vación, más aún en materia de derechos humanos.

La mejor supervivencia de las partes constitutivas de una Federación es, de algún modo, la razón de ser del orden federal, y de ahí la doble obli-gación: en primer lugar, las entidades federativas, en virtud de su propio interés, deben hacer lo que es indispensable en la Federación para que esta pueda cumplir su rol, y, en segundo lugar, la Federación debe velar por el bien de quienes la componen, pues, en caso contrario, su legitimi-dad dejaría de existir.

En el fondo, este es el espíritu detrás del artículo 119 constitucional, cuando habla del deber de protección a cargo de la Federación, aunque en este se mencionen los “conflictos armados internos”. Ya no es la épo-ca en que los conflictos que acontecen en un Estado son abiertamente armados, pero eso no impide dar a dicho precepto una intelección en

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tiempo presente.12 Se trata de un artículo que fue redactado hace 200 años aproximadamente, el cual, leído en la actualidad e interpretado en consonancia con la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011, respaldaría, sin ningún problema, la intelección del federalismo que propongo: solidario,13 en el que nadie tiene que suplicar ni ponerse de rodi-llas para que surja el deber del otro de apoyarlo, y en el que no se debe no actuar cuando es visible que el otro está pasando por dificultades, menos aún cuando estas generan víctimas de violaciones de derechos humanos.

Por lo anterior, la sentencia recién mencionada es sumamente impor-tante, porque tiene como trasfondo un mensaje contundente y, para mí, imprescindible en un federalismo judicial traído al tiempo presente: debemos apoyar y hacer lo que esté en nuestro alcance para que lo decidido por los tribunales estatales, cuando ya es cosa juzgada, sea respetado. Si no lo hacemos, poco apoyo le damos a la justicia local al amparo de un fede-ralismo judicial, me atrevo a decir, trasnochado, que ya no responde a las nuevas dinámicas con que, actualmente, interactúan los órdenes jurídicos, menos aún en materia electoral, en la que tantos de estos se sobreponen, de manera particular, luego de 2014, y menos en el horizonte constitucio-nal de los derechos humanos.

Este criterio lo reiteramos, con el mismo espíritu, en otros asuntos, tanto de Michoacán como del Estado de México, resueltos por la Sala Regional Toluca y, poco a poco, se robusteció la argumentación (ST-JDC-489/2015 y ST-JDC-550/2015 y sus acumulados).

12 Similar línea argumentativa tiene lo dicho por el ministro José de Jesús Gudiño Pelayo en su voto particular respecto de la investigación de violaciones graves de derechos humanos en Oaxaca por hechos ocurridos en 2006 (dof 2010).

13 El concepto de federalismo solidario o federalismo como solidaridad lo han usado algunos autores desde hace varios años, por ejemplo, Martín Lousteau y el canadiense Jean Leclair. Aquí uso el término con las bases de orden iushumanista y constitucionales explicadas y con el significado aludido.


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Entre lo local y lo glocal. Nuevos entendimientosGlocal es una palabra compuesta por la conjunción de global con local. El mundo está cambiando y al tiempo que se avanza hacia la homogeneidad o estandarización en todo el planeta, en ciertos aspectos, por paradójico que parezca, resurgen localismos que no pueden dejar de convivir con las tendencias mundiales o que los modalizan, porque estos llevan la iden-tidad de cada comunidad, su forma de vida particular. Se ha discutido mucho acerca de si este es un concepto de mercado, sociológico o polí-tico. Pero, sin entrar en esas discusiones, vale aquí traer el concepto por-que, en el fondo, es, en mucho, lo que está pasando o tendría que pasar en la forma de entender el federalismo.

En esta vorágine de cambios, institucionales y sociales, las relaciones entre la Federación y los estados son objeto de mutaciones importantes y definitorias. Y, en todo esto, así como los sociólogos tratan de entender y explicar estas nuevas formas de vida con dicho término, también en el derecho constitucional debemos buscar y encontrar nuevos entendimien-tos glocales, que, en otras palabras, no es sino buscar nuevas formas de entender e interpretar la relación entre la Federación y los estados, entre los tribunales electorales federales y los estatales.

Una ruta para realizar lo anterior, como lo he tratado de explicar, está en repensar las funciones que cumplen los tribunales federales frente a los locales: una función de legitimación social que va acompañada de deberes de solidaridad y lealtad constitucional, pues no nos entendemos en un federalismo de paralelismos, sino de complementariedades, porque, al final, lo que verdaderamente importa es que todos, funcionarios judicia-les federales o estatales, trabajemos por una sociedad más justa.

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dez. 2014. Informe final del proyecto Conacyt-ife “Las balas y los vo-tos: efectos de la violencia en el comportamiento y actitudes de los

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ST-JRC-39/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 2 de septiembre de 2016).

ST-JRC-54/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 2 de septiembre de 2016).

ST-JRC-61/2015 y sus acumulados ST-JRC-146/2015 y ST-JDC-493/2015. Actores: Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática y Francisco Bolaños Carmona. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de septiembre de 2016).

ST-JRC-122/2015. Actores: Partido de la Revolución Democrática. Auto-ridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 6 de septiembre de 2016).

ST-JRC-142/2015, ST-JRC-143/2015 y ST-JDC-492/2015. Actor: Parti-do de la Revolución Democrática, Partido Revolucionario Institucional y Alfredo Jiménez Baltazar. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de septiem-bre de 2016).


265


ST-JRC-145/2015 y ST-JRC-150/2015. Actor: Partido de la Revolu-ción Democrática y Partido Verde Ecologista de México. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 9 de septiembre de 2016).

ST-JRC-158/2015 y su acumulado ST-JDC-496/2015. Actor: Parti-do Revolucionario Institucional y Salvador Peña Ramírez. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 9 de septiembre de 2016).

ST-JRC-202/2015 y sus acumulados ST-JRC-203/2015 y ST-JDC-505/2015. Actores: Partido de la Revolución Democrática, Partido Revolucionario Institucional y Miguel Enrique Ramírez Reyes. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 13 de septiembre de 2016).

ST-JRC-206/2015. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 19 de septiembre de 2016).

ST-JRC-210/2015 y ST-JRC-211/2015 acumulados. Actor: Partido de la Revolución Democrática y Partido Acción Nacional. Autoridad res-ponsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 19 de septiembre de 2016).

ST-JRC-213/2015, ST-JRC-214/2015, ST-JRC-215/2015, ST-JRC-216/2015, ST-JDC-508/2015, ST-JDC-509/2015, ST-JDC- 510/2015, ST-JDC-511/2015 y ST-JDC-512/2015 acumulados. Actor: Partido Político Nacional Morena y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/

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siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 22 de septiembre de 2016).

SUP-CDC-6/2013. Actor: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal con sede en Toluca, Estado de México. Autoridad respon-sable: Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondientes a la Segunda y Quinta circunscripcio-nes plurinominales, con sedes en Monterrey, Nuevo León, y Toluca, Es-tado de México, respectivamente. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 26 de septiembre de 2016).

SUP-JDC-9167/2011. Actores: Rosalva Durán Campos y otros. Au-toridad responsable: Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de diciembre de 2016).

SUP-JRC-604/2007. Actor: Partido Revolucionario Institucional. Autori-dad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Michoacán. Disponi-ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 26 de septiembre de 2016).

SUP-JRC-6/2012, SUP-JRC-7/2012 y SUP-JRC-8/2012, acumulados. Actores: Partido Acción Nacional, Nueva Alianza y Partido de la Revo-lución Democrática. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Es-tado de Michoacán. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 6 de diciembre de 2016).

SUP-REC-533/2015. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal Electoral, con sede en Toluca, Estado de México. Disponi-ble en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 29 de septiembre de 2016).


267


SUP-REC-616/2015, SUP-REC-623/2015 y SUP-REC-624/2015, acu-mulados. Actor: Partido del Trabajo, Partido Revolucionario Institucio-nal y Baltazar Gaona Sánchez. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspon-diente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 5 de octubre de 2016).

SUP-REC-618/2015. Actor: Partido Acción Nacional. Autoridad respon-sable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-ración, Correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 7 de octubre de 2016).

SUP-REC-622/2015 y SUP-REC-656/2015, acumulados. Actor: Par-tido de la Revolución Democrática y Jeovana Mariela Alcántar Baca. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscrip-ción Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 18 de octubre de 2016).

SUP-REC-690/2015 y acumulados. Actor: Partido Revolucionario Ins-titucional y otros. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribu-nal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, con sede en Toluca, Esta-do de México. Disponible en http://187.141.6.45/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consultada el 20 de octubre de 2016).

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Reseñas


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María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, coords. 2016. Democracia y paridad en México.

México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez/Universidad

de Guanajuato/Grañén Porrúa

Eduardo Torres Alonso (México)*

l 10 febrero de 2014 se promulgó la reforma político-electoral que estableció que los partidos políticos presentaran, en igual propor-ción, candidaturas femeninas y masculinas ─por los principios de

mayoría relativa y representación proporcional─ a la Cámara de Diputados, al Senado de la República y a los órganos legislativos locales. Además, se mandató que las candidaturas suplentes fueran del mismo género y se eli-minó la excepción ─contemplada en el artículo 175-C del otrora Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, producto de la refor-ma de 2002─ al cumplimiento de la paridad si el candidato, sin distinción de género, era nominado por haber triunfado en las elecciones primarias.

La paridad ─cuyo fin es alcanzar la igualdad, en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representa-ción social y política, en las relaciones familiares, y, en fin, en las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales, y que, además, es una meta para erradicar la exclusión estructural de las mujeres (Cepal 2007, 3;

* Politólogo y administrador público. Profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. [email protected].

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Cobo 2002, 29-44)─ tomó “carta de naturalización” en el artículo 41 cons-titucional. Formalmente, existe una democracia paritaria.

Las primeras elecciones reguladas por el nuevo mandamiento cons-titucional fueron las celebradas el 7 de junio de 2015 para renovar la Cá-mara de Diputados del Congreso de la Unión. La composición de la LXIII Legislatura, resultado de dicho proceso comicial, no tuvo precedente al-guno: de 500 legisladores, 213 son mujeres, que representan 42.6% del total; es el número más alto de diputadas en la historia legislativa del país.

Un examen de las circunstancias, las coyunturas y los obstáculos que enfrentaron las mujeres que se postularon para ocupar una curul en 2015 en Chihuahua, Sinaloa, San Luis Potosí, Jalisco, Guanajuato, Tlaxcala, Hidalgo, Ciudad de México, Puebla, Guerrero y Campeche, se ofrece en el libro Democracia y paridad en México, coordinado por María Aidé Her-nández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso, en el que participan 16 autores, entre académicos y funcionarios electorales.

La obra inicia con el texto “Reforma electoral de 2014: la paridad de los géneros en la postulación de los candidatos y candidatas”, de la autoría de Carlos Sergio Quiñonez Tinoco, en el cual se revisan los dictados cons-titucionales que protegen y promueven los derechos humanos de las mujeres, los cuales abonan a la cultura democrática, a la reducción de las desigualdades y a la eliminación de la discriminación. De forma inmediata, el autor analiza los antecedentes de la paridad en México y las cuotas de género, y considera lo “formalmente instituido” (disposiciones con tenidas en la ley), así como lo “informalmente legitimado” (prácticas aceptadas por ciudadanos y autoridades que pueden contravenir a las leyes). Destaca, además, la brecha existente entre lo establecido en la norma y en la realidad. Finalmente, se aboca a explicar la reforma de 2014, tomando en cuenta sus antecedentes (voto femenino [1953], igualdad del varón y la mujer [1974], y cuotas [a partir de 1993]) y los tratados internacionales ratificados por México en materia de derechos humanos y en la elimina-ción de la discriminación. Quiñonez Tinoco concluye que la paridad en la

María Aidé Hernández García y Jesús Alberto Rodríguez Alonso...

273


postulación de candidatos no significa la paridad en los órganos de repre-sentación, ya que en este último punto intervienen factores como el voto, el sistema electoral y el manejo en el interior de los partidos políticos (Quiñonez 2016, 32).

“La paridad frente al proceso electoral federal 2015 en el estado de Chi-huahua” es el título del segundo capítulo, autoría de Jesús Alberto Rodrí-guez Alonso, quien desarrolla la hipótesis siguiente:

aun con las modificaciones a las reglas formales del juego, es decir, los as-

pectos jurídicos que garantizan la paridad en cuanto al acceso a las candi-

daturas para mujeres en los partidos políticos, la paridad democrática no se

logra en las urnas, debido al arraigo del modelo patriarcal y a la visión que

éste ha generado en cuanto a lo que es ser ciudadano y ciudadana (Rodrí-

guez 2016, 38).

Para confirmar su hipótesis, el autor recurrió a la base de datos de au-dios y transcripciones de foros llevados a cabo con mujeres en Chihuahua y al análisis de la Encuesta sobre Ciudadanía y Participación efectuada en dicho estado. Resultan muy interesantes el perfil y la trayectoria de las candidatas postuladas en los 9 distritos federales. La paridad no se cum-plió en las elecciones de 2015: 6 distritos fueron ganados por hombres (1 del Partido Acción Nacional [pan] y 5 del Partido Revolucionario Institucio-nal [pri]) y 3, por mujeres, todas del pri. El autor destaca que, para modifi-car esta situación, debe hacerse énfasis en la formación cívica y es preciso evaluar el impacto del financiamiento de los partidos políticos para promo-ver y formar cuadros políticos femeninos.

Las preguntas que se plantea Octaviano Moya Delgado en el capítulo tercero, “Mucho ruido, pocas nueces: candidaturas femeniles en las elec-ciones federales de 2015 en Sinaloa”, son: ¿cuáles fueron los criterios en el proceso de selección de candidaturas de mujeres? ¿En qué tipos de distritos electorales compitieron? ¿Cuáles eran las condiciones de la competencia?

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¿Cuáles eran las posibilidades de triunfo electoral? En el trabajo se dan las respuestas a estas cuestiones, para lo cual se revisa si las candidatas fueron postuladas por los órganos directivos o si se trató de ejercicios plebiscita-rios internos. Un dato interesante es que, de los 77 candidatos registrados por todos los partidos en los 8 distritos electorales sinaloenses, 42 fueron hombres y 35 mujeres, con lo cual se faltó a la paridad. Con relación a las posibilidades de triunfo, sobresale el caso del pan, que no postuló candida-tas para ganar. El autor afirma que el acceso efectivo de ellas a posiciones de representación por la vía de la mayoría relativa depende de las condi-ciones de competencia de los partidos que las postulan (Moya 2016, 81).

Sarah Patricia Cerna Villagra y Juan Mario Solís Delgadillo escriben el cuarto capítulo, “Clanes, familias y dinastías: la selección de candidatos y candidatas en San Luis Potosí. Un estudio con perspectiva de género”, en el cual pasan revista al mecanismo de selección de las candidaturas e indagan el funcionamiento de la paridad en el interior de los partidos. Los autores recurren al uso de información cualitativa, producto de entrevistas a candidatos y candidatas para conocer su opinión, como informantes de primera mano, en torno a la relación entre la paridad y las candidaturas, aspecto “cuestionable en tanto las cúpulas partidistas, predominantemen-te integradas por hombres, ‘administrenʼ a su discreción la asignación de candidaturas” (Cerna y Solís 2016, 83). Los resultados de la elección son benéficos para las candidatas, ya que el número de estas se incremen-tó, al igual que el de mujeres electas. Sin embargo, con base en los datos cualitativos, hombres y mujeres refieren que no es sencillo “entrar” en la política, y “hay que poseer algún tipo de capital para tener opciones den-tro y fuera de los partidos” (Cerna y Solís 2016, 104), lo que genera que las cúpulas partidistas observen con más interés el capital relacional de los aspirantes que sus méritos. No obstante los triunfos electorales de las mujeres, persiste la práctica de enviar a candidatas a “jugársela” en distri-tos en donde no tienen posibilidades.


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El quinto capítulo es de la autoría de Ruth Elizabeth Prado Pérez y Ma-ría Rosas Palacios, intitulado “La ley de la paridad 2015: un acercamiento al proceso electoral en Jalisco y a sus diputadas federales electas”. En los apartados que lo integran, se revisan el trayecto y las vicisitudes de la paridad y las modificaciones legales que se hicieron, el mapa político jalisciense y, finalmente, se enfatizan la trayectoria, los intereses y la experiencia de las mujeres electas como diputadas federales. Las auto-ras señalan que la puesta en vigor de la reforma para la paridad fue intere-sante para la entidad federativa, por el número de mujeres postuladas, el número de candidatas electas, la distribución partidista de los resultados y el perfil de quienes ganaron (Prado y Rosas 2016, 118). En total se postula-ron 85 candidatas en los 19 distritos electorales y los 10 partidos políticos cumplieron con la paridad, ya que nominaron a mujeres para, al menos, la mitad de sus candidaturas por mayoría relativa (Prado y Rosas 2016, 119). Los partidos con mayor fuerza electoral fueron el pri y Movimiento Ciuda-dano, que obtuvieron 8 diputados (4 mujeres y 4 hombres) y 10 diputados (4 mujeres y 6 hombres), respectivamente. El pan solo ganó 1 distrito, cu-yo candidato fue 1 hombre.

María Aidé Hernández García es la autora del sexto capítulo, “Entre la igualdad legal y la desigualdad social, las mujeres en las diputaciones federales en Guanajuato”, en el que presenta un análisis de las candida-turas por el principio de mayoría relativa y desarrolla el argumento de que un número reducido de mujeres guanajuatenses tiene posibilidades reales de ocupar una posición política relevante, en razón de no tener indepen-dencia económica, y por la existencia de limitantes sociales y culturales. Además, el predominio masculino en la estructura partidista continúa: los hombres no confían en las mujeres y no las ven como iguales.

Angélica Cazarín Martínez, por su parte, aborda los resultados y la participación de las mujeres tlaxcaltecas en la política en el séptimo capítulo, “Mujeres y política en Tlaxcala. Elecciones federales intermedias 2015”.

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Tlaxcala, como señala la autora, no es una entidad en donde las mujeres sean ajenas al ejercicio político, al contrario, muestra de ello es que ya ha sido gobernada por 1 mujer y en las elecciones para gobernador de 2010 participaron 3 mujeres. En suma, en las elecciones de 2015, 2 de 3 distritos electorales fueron ganados por mujeres, y el restante por 1 hombre, aunque todos por el pri, partido que se llevó el “carro completo”.

Josefina Hernández Téllez y Juan Antonio Taguenca Belmonte son au-tores del capítulo octavo, “Participación política de las mujeres en Hidal-go”. En este, mediante el recurso de la entrevista a cuatro candidatas de partidos políticos diferentes ─considerando la importancia de los institutos políticos por los que se postularon en Hidalgo (pri, pan, Partido de la Revo-lución Democrática [prd] y Nueva Alianza), además de la posición y trayec-toria de las entrevistadas en dichos partidos, así como su capital político y redes de apoyo─, se conocen y analizan las formas de selección para di-putadas. El texto ofrece el perfil y la carrera de las postuladas, los criterios de la elección interna, las fortalezas y debilidades de las mujeres en cada instituto político, las prácticas que tienen lugar en el interior de los parti-dos ─las cuales limitan la participación femenina─, así como los motivos de tales límites. En fin, en un ejercicio prospectivo, se indaga acerca de la presencia y participación de las mujeres en la política en una década y en la forma en que han aportado a la democracia. La conclusión de los auto-res es polémica: “no obstante [la] trayectoria [de las candidatas] dentro de sus partidos y los obstáculos que viven y sobreviven, no tienen clara con-ciencia del sexismo que aún les toca enfrentar”. Más adelante, agregan:

La disciplina partidista les impide ver, de forma objetiva y real, que la par-

ticipación equitativa de las mujeres es una factura que no han siquiera

expedido sus partidos, y menos aún por voluntad propia, pese a las trans-

formaciones, avances y aprendizaje político que desde la alternancia se ha

dado en la sociedad mexicana (Hernández y Taguenca 2016, 231).


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“La participación de mujeres en las disputas por el poder político: diputadas federales por mayoría relativa en la Ciudad de México en 2015”, de Rosa Ynés Alacio García, es el noveno capítulo, en el cual se analiza el papel de las candidatas en los 27 distritos electorales federales por el principio de mayoría relativa en la Ciudad de México y la información que colocaron en las páginas de internet del Instituto Nacional Electoral, Ciudadanos en Red e Infoelecciones en México. En este texto también se describe el perfil de las mujeres postuladas. En total, ganaron 13 mujeres y 14 hombres. El pri, en coalición con el Partido Verde Ecologista de Méxi-co (pvem), postuló al mayor número de candidatas (12), aunque solo ganó 3 distritos, todos con mujeres. Morena obtuvo el mayor número de triunfos (11) y 6 curules fueron ocupadas por mujeres. Con ello, este partido con-siguió el mayor número de mujeres ganadoras. Le siguieron el prd, con 3; el pvem, con 2; el pri, con 1, y 1 diputada independiente.

Fabiola Coutiño Osorio escribe el décimo capítulo, “Las candidaturas en la elección federal intermedia de 2015 en Puebla: un análisis de la pari-dad de género”, en el cual sostiene que la participación política femenina en dicho estado se encuentra, aún hoy, limitada por aspectos culturales que se agudizan en el interior de los partidos. Los resultados comprueban esto: ganaron 11 hombres frente a 5 mujeres. Los candidatos triunfado-res fueron del pan (5) y del pri-pvem (6), los otros partidos (prd, del Traba-jo, Movimiento Ciudadano, Nueva Alianza, Morena, Humanista y Encuentro Social) no ganaron distrito alguno.

Por su parte, en el undécimo capítulo , “Candidatas al Congreso federal por Guerrero, 2015”, Gabino Solano Ramírez señala que 4 de 9 diputacio-nes serán ocupadas por mujeres, con lo cual se rompe “el mito patriarcal de que las mujeres no son competitivas electoralmente, mostrando que tienen las mismas posibilidades de ganar los procesos electorales” (Sola-no 2016, 360). Además, todos los partidos en la entidad cumplieron con la paridad, con lo cual ajustaron sus estrategias políticas.

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En el penúltimo capítulo, intitulado “La paridad y la postulación de can-didatos en el proceso electoral federal 2014-2015, en Campeche”, su au-tora, Susana Candelaria Pech Campos, señala que la paridad se logró, ya que de los 2 distritos electorales federales, 1 correspondió a 1 mujer y 1, a 1 hombre, pertenecientes al pan y al pri-pvem, respectivamente.

Este libro colectivo cierra con la contribución de Cecilia Sarabia Ríos, quien ofrece un balance general de la reforma electoral en su trabajo “El alcance de la paridad en el proceso de diputaciones federales 2015 en México”.

La lectura de esta obra proporciona evidencia de los impactos de la refor-ma que constitucionalizó la paridad electoral y advierte los retos y problemas que aún enfrentan las mujeres en posiciones de representación popular. No es una cuestión de querer estar en las tareas públicas, sino de poder estar.

Fuentes consultadasCepal. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 2007. Con-

senso de Quito. Disponible en http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/29489/dsc1e.pdf (consultada el 1 de abril de 2017).

Cobo, Rosa. 2002. “Democracia paritaria y sujeto político feminista”. Ana-les de la Cátedra Francisco Suárez 36 (enero-diciembre): 29-44.


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Félix Ortega Gutiérrez. 2011. La política mediatizada.

Madrid: Alianza Editorial

Rafael Caballero Álvarez (México)*

ifícilmente se podría negar que la televisión ha sido el medio de comunicación por antonomasia de las sociedades occidentales a partir de la masificación de los aparatos receptores de esta señal

en la década de 1960. Igual de irrefutable resulta que el radio es el segun-do medio de comunicación más importante de la segunda mitad del siglo xx, aun cuando su origen es más añejo que el de la televisión y a pesar de que pudo haber sido desplazado por esta. El poder de penetración de ambos medios es más que evidente, por esto es que quienes buscan llegar a un mayor número de personas recurren a ellos para lograrlo; la publicidad comercial es el más claro ejemplo, aunque la comunicación política, sin duda, también lo es. Por ello no resulta extraño que, en tiempos electora-les, los distintos actores políticos busquen aparecer en dichos medios para ampliar su campo de propaganda a un mayor número de posibles votantes.

Lo anterior llevó a que, en casos como el de México, se estableciera un riguroso marco legal en materia de comunicación política que, muy pro-bablemente, ha tenido efectos contrarios a sus propósitos, ya que si bien

* Sociólogo por la Universidad Nacional Autónoma de México. Maestro en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede académica México. Profesor-investigador en el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].

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garantiza a partidos y candidatos una equidad regulada en el acceso a los medios de comunicación, también ha generado incentivos perversos para trastocar la normativa en la materia.

Hoy en día los medios informáticos comienzan a hacer sombra a los radioeléctricos tradicionales, particularmente las redes sociales como Fa-cebook o Twitter, sin que sea posible afirmar que en el corto plazo los pri-meros sustituirán a los segundos, ya que esto depende de muy diversos supuestos que lo mismo tienen que ver con la infraestructura tecnológica que con las condiciones sociales y la regulación existente en un contexto determinado. Aun así, en la actualidad se puede advertir una convivencia entre ambos tipos de medios de comunicación alrededor del mundo, qui-zá todavía con predominio del radio y la televisión en varios casos.

Así, el papel de los medios radioeléctricos en el nuevo milenio es un tema que está lejos de agotarse o de perder vigencia. El catedrático de sociología de la Universidad Complutense de Madrid, Félix Ortega Gu-tiérrez, lo deja claro en sus reflexiones contenidas en el libro La política mediatizada, sobre todo ─como es fácil inferir del título─ en lo que res-pecta a la relación de tales medios con el ámbito de la política.

La obra de Ortega es de enorme utilidad para entender la semiótica de la política y sus protagonistas, los políticos, así como de estos con la socie-dad, pero no solo eso, también es una fuente importante para comprender las causas de cómo se ha constituido aquello que se ha dado por llamar cuarto poder ─en alusión a la frase atribuida a Edmund Burke para refe-rirse a la influencia de la prensa de su época─ . Dicho poder es alterno al político y al económico, pero está íntimamente ligado a ellos mediante una relación ambivalente que a veces puede ser de aliado y otras de ene-migo de algunas de las fracciones que los integran, en particular, las del poder político, por lo que bien puede erigirse en contrapeso o en comparsa, de acuerdo con los intereses en juego.

La mediatización a la que se refiere el autor ha llevado a reconfigurar el espacio público lejos del espacio físico, por lo que la discusión de los te-

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mas que son comunes tiene lugar cada vez más en los medios y menos en la calle o en las plazas. Esto se traduce en un fenómeno de despolitización nutrido por la apatía y el desinterés, que contrasta con la saturación de in-formación política que deriva de un proceso definido por Ortega como co-lonización mediática de lo público, con el cual los medios hacen agenda: los intereses privados se vuelven públicos en la medida en que se hacen visibles y se comparten en los medios; la representación política es aven-tajada por la representación cultural, la cual se edifica en los medios y se presenta más cercana a la ciudadanía; la espectacularidad y la estridencia desplazan al debate razonado, con lo que el morbo por el desvelamiento de lo privado aumenta y el discurso que se elabora en esta arena no siem-pre concuerda con la realidad, aunque, por la forma en que se construye, resulte más convincente que los hechos mismos. Todo ello redunda en que los ciudadanos sean convertidos, de actores sociales, en simples espec-tadores del acontecer político narrado en y por los medios.

El catedrático advierte también un proceso de desinstitucionalización de la política, que pasa por la privatización de lo público, es decir, el apun-talamiento de intereses particulares (plausibles o espurios) que se ofre-cen como comunes y conducen a que la legitimidad política se fragmente igual que el espacio público, de modo que este se comparta entre la po-lítica misma, los nuevos movimientos sociales y la comunicación mediáti-ca. Esto lleva a que la denominada opinión pública se constituya como una nueva fuente de legitimidad, la cual, a diferencia de la legitimidad política que se cimienta sobre una base electoral, carece de sustento explícito. En este contexto, la figura del político tradicional también se transforma pa-ra saber dirigirse a la audiencia y seducir a la opinión pública mediante el privilegio de la imagen, la moderación del discurso y la conciliación de in-tereses para ganar adeptos y evadir detractores.

Así, políticos y periodistas se convierten en antagonistas complemen-tarios en el espacio público mediatizado y establecen una relación de in-fluencia mutua que, si bien puede presentar contenciones, resulta suficiente

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para modificar al menos tres ámbitos de acción social. El primero de ellos se refiere a la representación, ya que los medios se autoatribuyen la de la sociedad, a diferencia de la representación política, que se gana en las urnas; el segundo se refiere al marco cognoscitivo de los ciudadanos, el cual se construye a partir de los valores, símbolos y contenidos culturales que se difunden en los medios, y el último se refiere al ejercicio de gobierno, el cual puede estar condicionado por los eventuales cuestionamientos que provengan de la opinión pública.

El papel protagónico de los líderes de opinión los convierte en caudillos periodísticos, quienes, al igual que los surgidos en el ámbito político, ejer-cen un liderazgo basado en un carisma con tintes populistas que conquista a las masas, aunque, en este caso, el liderazgo mediático resulta ventajoso respecto de los liderazgos políticos tradicionales, que para erigirse deben pasar por las aduanas de las contiendas intrapartidistas y de la competen-cia electoral. Adicionalmente, a diferencia de los liderazgos políticos que deben ser susceptibles de mecanismos de accountabilty, los liderazgos periodísticos se distinguen por evadir cualquier responsabilidad. La búsque-da de la información es argüida por estos nuevos líderes como la explica-ción de esa lógica, sin reparar en que, a final de cuentas, dicha información se constriñe a los contornos que se definen mediáticamente.

En consecuencia, el sistema de comunicación construye y narra una realidad que no necesariamente se corresponde con la existente en los hechos, pero de la cual se ostenta como la mejor representante esa entidad denominada opinión pública. Quienes la integran, en todo caso, sostienen esta autoadjudicación con base en sondeos o encuestas sin mucho rigor metodológico (si no para el levantamiento de información, sí al menos para la interpretación de resultados). Como quiera que sea, los me-dios se presentan como un espacio que da voz a los ciudadanos comunes, aun cuando en la realidad se trata de una participación ficticia que aísla a

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los individuos con el supuesto de que ya existe alguien que los representa en lo que se ofrece como la verdadera palestra de la deliberación pública.

Ortega dedica la sección final de su obra a analizar el papel de los inte-lectuales en este orden mediático desde una perspectiva sociológica, por lo que estudia el perfil del intelectual a partir de lo que de esta figura ha sido señalado por Bauman, Bourdieu, Goldfarb y Dahrendorf. Igualmente, hace un breve repaso del papel que han jugado los intelectuales en el aná-lisis de la política en distintos momentos históricos, particularmente en Europa, sin soslayar, por supuesto, el proceso de fusión mediática por el que pueden pasar los intelectuales del presente.

Sin duda, el libro de Ortega pone los puntos sobre las íes acerca de la enorme influencia que ejercen los medios de comunicación en las socieda-des posmodernas. Leída de manera propositiva, no se trata de una obra que los satanice, sino que advierte de los alcances de un poder que, al igual que debe ocurrir con el político, requiere de un control que no solo pasa por lo normativo, sino también por el escrutinio público y la equidad entre quienes lo ejercen, en este caso, los dueños de tales medios y los profesio-nales del periodismo. La clave está en hallar las bisagras que rompan los círculos viciosos de la relación actual medios-sociedad y, entonces, quizá, podrá entrar a un nuevo circuito el animal político del siglo xxi.


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Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral y Juan Manuel

Arreola Zavala. 2016. Utilización de recursos públicos con fines electorales

y su control constitucional. México: Instituto Mexicano

de Derecho Procesal Constitucional/Porrúa

Marco Antonio Pérez De los Reyes (México)*Enrique Inti García Sánchez (México)**

esulta significativo que tres destacados tratadistas vinculados en alguna etapa de su vida profesional de manera tan estrecha con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), en

el cual han servido mediante diferentes cargos de alta responsabilidad, ha-yan unido su aportación intelectual y su amplia experiencia en el ejercicio de la judicatura electoral para entregar a los lectores esta obra que, en poco tiempo, se ha vuelto de consulta obligada entre los especialistas del derecho procesal electoral.

El tema de esta obra trata acerca de un asunto de primordial importan-cia en el campo del derecho electoral, que es el referente a la utilización de

* Profesor-investigador del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].

** Asesor del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. [email protected].


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recursos públicos con fines electorales y su control constitucional, el cual se vincula de manera muy estrecha con infracciones recurrentes de actos anticipados de precampaña y campaña electorales, y difusión indebida de informes, imagen de servidores públicos y propaganda gubernamental, así como con los procedimientos sancionadores, cada vez más frecuentes, que han originado la creación de la Sala Regional Especializada en el tepjf.

De manera paralela, debe considerarse que a partir de la década de 1980 se ha generado en México y, según Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poi-sot, autor de la presentación del libro en comento, en los países de la re-gión la expansión del derecho procesal constitucional, debido a dos factores esenciales: el constante proceso reformador constitucional y legal que ha ido consolidando las facultades institucionales y los procedimientos apli-cables, y la creación de tribunales con atribuciones de control constitucio-nal, lo cual ha ido enriqueciendo el contenido, la calidad y la profundidad de esta asignatura relativamente nueva. Esto explica la inclusión de una obra como esta en la colección Biblioteca Porrúa de Derecho Procesal Consti-tucional, cuyo número es 116.

La obra que se reseña consta de 11 capítulos, conclusiones y dos ane-xos escritos con un estilo directo, dinámico y preciso que permite al lector una consulta rápida de comprensión integral.

Conviene destacar que, frente a la falta de expedición de una ley regla-mentaria del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum), los autores procuraron señalar los aspectos negativos que se originan por el mal uso de los recursos públicos en los procesos electorales. Las conductas irregulares en esta materia repercuten, por ra-zones evidentes, en el ejercicio equitativo de las contiendas electorales y las convierten, indebidamente, en “elecciones de Estado”, las cuales des-truyen los cimientos de la vida democrática de cualquier país, de aquí la importancia de realizar un análisis sistemático y documentado de este te-ma, comparando la realidad nacional con la de otros ámbitos de aplica-ción extranjera.


Manuel González Oropeza, Noé Corzo Corral...

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El capítulo 1, denominado “Contexto”, se trata de una introducción general al tema, en la que se destaca la imposición constante de los gobernantes respecto de sus sucesores, la cual tuvo, como consecuen-cia, la presencia permanente de “candidatos oficiales”, convirtiendo la democracia incipiente en simple texto legal sin efectividad alguna. Esto fue así al menos hasta antes de 1977, cuando las reformas constitucionales y legales de la época permitieron la creación de auténticos partidos de oposición, al principio, con opciones muy limitadas, pero que, paulatinamen-te, fueron adquiriendo importancia y presencia en el medio político mexica-no. Debe observarse que, en aquel tiempo, se estableció el financiamiento público para los institutos políticos, pero sin reglas tan complejas de aplicación y control como las que privan ahora.

A guisa de ejemplo de la manipulación gubernamental de los dineros públicos en materia electoral, se cita el caso del gobernador de San Luis Potosí en 1848, Julián de los Reyes, quien apoyó abiertamente a los candi-datos del ayuntamiento de la capital de esa entidad. Algo similar se les atri-buye al expresidente Antonio López de Santa Anna y, desde luego, al general Porfirio Díaz, quienes, en sus prolongados mandatos, utilizaron las gestio-nes de los jefes políticos, funcionarios que servían de intermediarios entre los ayuntamientos y las autoridades locales o nacionales. Tal situación se incrementó con la creación, en 1929, del Partido Nacional Re volucionario, el cual, a lo largo de sus etapas evolutivas, controló el campo de las elec-ciones, convirtiéndose en el “partido oficial” durante varias décadas.

Lo que ocurría en el ámbito federal se replicaba en las entidades federativas, esto originó la anulación de la elección de gobernador en Tabasco en 2000, la cual fue particularmente emblemática por lo inédito de su realización en sede jurisdiccional. A partir de entonces, se evidenció la necesidad de establecer límites a la intervención de los gobiernos en tur-no respecto del ejercicio electoral del territorio de su adscripción. Tal fue el sentido de la reforma de 2007 que procuró dotar de mejores procedi-mientos al entonces Instituto Federal Electoral para controlar e impedir el


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mal uso de recursos públicos en actividades electorales, lo cual, necesa-riamente, incidió en la reforma al texto del artículo 134 constitucional. De esta manera, la materia de la propaganda gubernamental y de la aplica-ción de recursos públicos al campo de lo electoral fue constreñida por tres instituciones dotadas de facultades al respecto: el ahora Instituto Nacio-nal Electoral, el tepjf y, en su caso, la Fiscalía Especializada para la Aten-ción de Delitos Electorales.

Posteriormente, conforme se aplicaron las normas constitucionales y legales reformadas, se precisó su contenido mediante la labor jurispruden-cial del Tribunal Electoral, particularmente en lo que toca a las conductas de los servidores públicos referentes a la materia electoral. De igual manera, el Instituto ha ido generando diversos acuerdos que van delineando los parámetros conductuales permitidos, lo que, a la postre, va impactando el contenido de diversos artículos reformados de la ley reglamentaria.

Lo anterior derivó en la formación del procedimiento especial sancio-nador que, en la actualidad, tiene una demanda generalizada y en el cual concurren, en distintos momentos, las facultades del órgano administrati-vo y del jurisdiccional.

El capítulo 2 se refiere al mal uso de los recursos administrativos en pro-cesos electorales y al informe de 2014 emitido en la 97.ª Sesión Plenaria de la Comisión de Venecia. Este último, órgano consultivo del Consejo de Europa, se fundó en 1999 y se especializó en materia constitucional, brin-dando apoyo y asesoría a las naciones democráticas emergentes de Euro-pa Central y Europa del Este, en lo referente a los textos y a la disposición de sus constituciones, lo que le ha permitido profundizar y emitir pro-puestas concretas en temas tan importantes como la independencia del Poder Judicial, los derechos fundamentales, los tribunales constitucionales y varios más, extendiendo su esfera de influencia a países de África, Asia y América. México, por su parte, ha hecho acto de presencia en este organismo en calidad de observador y, desde 2010, ya tiene membresía ofi-cial y su participación, por medio del Tribunal Electoral del Poder Judicial



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de la Federación, ha sido muy activa. En la parte que corresponde al estu-dio de este tema, el capítulo contiene definiciones que pueden aplicarse a los recursos humanos, financieros y materiales, y otras más al servicio or-dinario de los servidores públicos, que pueden, indebidamente, desviarse al apoyo de campañas y actividades de tipo electoral.

Una parte primordial de este capítulo es el análisis que presenta res-pecto del buen y mal uso de los recursos públicos, así como de los linea-mientos que pueden aplicarse a casos concretos de indagación fiscal, lo que, en última instancia, se refiere a la práctica de auditorías y a la deter-minación de sanciones según la gravedad de la infracción realizada por los actores políticos.

El capítulo 3 se dedica al estudio de la regulación de la propaganda gu-bernamental en el artículo 134 constitucional, asunto medular de la obra, porque pretende determinar los aspectos de la información gubernamen-tal cuya divulgación está permitida, pero que se prohibe en el contexto de las campañas electorales. Este artículo se refiere, principalmente, al uso adecuado de los recursos públicos y determina la responsabilidad de los servidores públicos al infringir sus disposiciones. En su redacción original y en su reforma ha seguido un proceso complejo que debe comprenderse para entender el alcance de su normatividad, motivo por el cual el capítulo concluye con un cuadro, a manera de ruta crítica, acerca de su proceso de reforma.

El capítulo 4 se refiere a los asuntos resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, relacionados con el tema de la presunta violación a lo previsto en los párrafos 7 y 8 del artículo 134 constitucional, lo que conlleva a la presentación de diversas conside-raciones respecto de criterios relevantes y jurisprudencia emitidos por ese alto Tribunal, con el fin de destacar la garantía de los principios de equidad e imparcialidad en las contiendas electorales, que se ponen en riesgo si se hace mal uso de los recursos públicos o de la propaganda gubernamental.


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En este capítulo se pueden conocer los contenidos esenciales de reso-luciones de impugnaciones presentadas a propósito de diversos procesos electorales en diferentes entidades federativas del país y algunos comen-tarios referentes a experiencias en sistemas extranjeros.

El capítulo 5 estudia la violación del artículo 134 constitucional por la promoción personalizada de servidores públicos y la difusión de los infor-mes de labores en radio y televisión, así como los logros del gobierno. Estos se ilustran con los casos relevantes que originaron criterios y jurisprudencia del Tribunal en situaciones concretas en las que no resultaba fácil pronun-ciarse respecto de la existencia o no de infracciones sancionables.

El capítulo 6 se refiere a la difusión de imágenes de servidores públicos en medios de comunicación, que es ilustrado de igual manera con el aná-lisis de casos relevantes, los cuales incluyen entrevistas a servidores públicos de alta jerarquía, como el jefe de Estado mexicano en una televi-sora estadounidense, lo que motiva la reflexión del lector.

El capítulo 7 estudia la difusión del informe de labores y hace una bre-ve referencia a casos en los cuales estuvo en riesgo la validez de algunas elecciones por las infracciones ya expuestas, cometidas fuera de la terri-torialidad o del periodo permitidos.

El capítulo 8 se dedica a establecer la competencia para conocer de-nuncias de la difusión del informe de labores. Pese a su brevedad, este capítulo resulta de gran ayuda para los operadores de la justicia electoral porque realiza una interpretación sistemática de los artículos 134, párrafo 8, de la cpeum, y 228, párrafo 5, del entonces Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales.

El capítulo 9 señala la sanción a televisoras por la difusión de los infor-mes de labores fuera del ámbito geográfico de responsabilidad del servi-dor público, tendencia que, de alguna manera, se incrementó en los últimos procesos electorales y que, indudablemente, representa un reto para las autoridades en la materia poder definir con entera claridad su realización a efectos de aplicar medidas precautorias y, en su caso, determinar las



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sanciones correspondientes. En la especie, ha resultado importante para los canales televisivos la clara especificación de lo que está o no permi-tido por las disposiciones constitucionales y legales, dada la trascenden-cia de las sanciones.

En el capítulo 10 se estudia la acreditación de la falta de un servidor público por violar el principio de imparcialidad en materia electoral, asun-to que constituye un fuerte impacto político. Por esto, los autores condu-cen al lector al análisis de diversos criterios interpretativos y de aplicación para conocer las posibles hipótesis de infracción y de acciones permitidas por los servidores públicos en materia de procesos electorales.

El capítulo 11 proporciona las jurisprudencias emitidas por la Sala Su-perior del tepjf relacionadas con el tema. En este punto se debe advertir que, en materia de jurisprudencia, esta fuente se va enriqueciendo con la labor cotidiana del Tribunal, por lo que la información contenida en el capí-tulo reproduce los criterios jurisprudenciales emitidos de 2008 a 2015, año este último en el que se redactó la obra, por lo que, actualmente, debe con-sultarse su actualización en la página electrónica institucional. De cualquier manera, la revisión de esta fuente formal del derecho electoral resulta su-mamente útil dada la importancia que en la vida práctica alcanza, debido a su aplicabilidad obligatoria a todas las autoridades electorales del país.

Por otra parte, en “Conclusiones” se puede consultar el criterio general de los autores acerca de los asuntos tratados, el cual realizan de manera sistemática y concreta, esquematizando sus puntos de vista y los criterios del Tribunal en cinco grandes temas:

1) Asistencia de los servidores públicos a los actos partidistas en días y horas inhábiles y hábiles.

2) Promoción personalizada.3) Propaganda gubernamental y difusión de informes de gobierno.4) Competencia para conocer de violaciones al artículo 134 constitucional.5) Contexto en el que se emiten declaraciones de funcionarios.


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Finalmente, en lo que se refiere a los anexos que enriquecen esta obra, se debe señalar que el anexo I presenta la Propuesta de Ley General Re-glamentaria de los párrafos 7 y 8 del artículo 134 de la cpeum, con solo 18 artículos, lo que le da a este libro un aspecto propositivo relevante y poco común en textos de tal naturaleza.

En lo concerniente al anexo II, reproduce los Lineamientos de la Comi-sión de Venecia para la prevención y contra el mal uso de recursos públi-cos en procesos electorales (antecedentes, prevención y texto original en inglés). En este punto debe aclararse que la presentación general del texto original de ese organismo internacional se encuentra redactada en español, y se trata de una nota introductoria que especifica el origen, el fundamento y la trascendencia del documento aludido, en tanto que la presentación en inglés se refiere a la sesión del 11 de marzo de 2016, en la cual se deduce que, en la adopción de tales lineamientos, estuvo presente el representan-te mexicano Manuel González Oropeza, uno de los autores de esta obra.

Con todo lo apuntado en esta reseña, es evidente que la obra representa un punto de apoyo importante para los operadores de la justicia electoral, así como para todos los tratadistas y estudiosos del derecho electo-ral, quienes tienen, en la utilización correcta o incorrecta de los recursos públicos con fines electorales, un reto importante para su cabal conoci-miento y aplicabilidad.


La revista Justicia Electoral es editada por el tepjf y su publicación es semestral. Sus artículos están enmarcados en la temática político-electo-ral, con el objetivo de difundir y debatir los avances e innovaciones en la materia. La publicación es coordinada por el Centro de Capacitación Judi-cial Electoral del tepjf. Cuenta, además, con el respaldo del Comité Acadé-mico y Editorial del tepjf, máximo órgano que regula las tareas académicas y editoriales de la institución. Asimismo, cuenta con el soporte de un grupo de árbitros externos de carácter multidisciplinario y multinacional, quienes evalúan los artículos. El contenido de esta revista está dirigido a especia-listas, investigadores, estudiantes y funcionarios electorales.

INSTRUCCIONES PARA AUTORES• Los artículos deberán estar en español, ser inéditos y no estar so-

metidos simultáneamente a la consideración de otras publicacio-nes. Deberán ser resultado o avance de investigaciones originales de alto nivel, enmarcados en la temática político-electoral.

• Los artículos deberán venir acompañados de la “Declaración de originalidad y cesión de derechos del trabajo escrito”. El docu-mento se puede descargar del micrositio de la revista: http://por-tales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/formato-de-originalidad -y-cesi%C3%B3n-de-derechos.

• La extensión de los trabajos deberá ser de 15 a 25 cuartillas (la cuartilla consta de 2,500 caracteres con espacios), incluyendo la bibliografía. Para la sección Reseñas, la extensión deberá ser entre 3 y 6 cuartillas.

• Deberá incluirse el título del trabajo en español e inglés.• Toda colaboración, con excepción de las publicadas en la sección

Reseñas, deberá ir acompañada de dos resúmenes: uno en espa-


ñol y otro en inglés (máximo 150 palabras), así como de una lista de palabras clave (4 como mínimo, 6 como máximo), igualmente en español e inglés.

• En archivo anexo debe enviarse una corta relación con los datos curriculares del autor, incluyendo dirección postal, adscripción e institución y la dirección de correo electrónico.

Indicaciones formales• Interlineado sencillo, tamaño de letra de 12 puntos en fuente Uni-

vers, alineación justificada, sangría en la primera línea de 1 cm y sin espacios entre párrafos.

• Si el artículo incluye gráficas, cuadros y mapas, deberá especifi-carse la fuente y enviarlo como archivo anexo en programas edita-bles (Excel, Word, etcétera).

• Las citas deberán ser estilo Harvard en el cuerpo del trabajo. Ejem-plo: (Sartori 2003, 14). Consultar los “Criterios para citas tepjf” en http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.

• Las notas aclaratorias se presentarán a pie de página, a renglón se-guido, con tamaño de letra de 9 puntos en fuente Univers y la nu-meración deberá ser corrida (progresiva).

• Los datos completos de las fuentes consultadas deberán ordenar-se alfabéticamente al final del texto y sus componentes estar se-parados por la puntuación y en el orden siguientes: autor o autores (apellidos y nombre) [punto] año de edición [punto] Título de la obra en cursivas [punto] Número de edición (después de la primera) [pun-to] Volumen o tomo [punto] Lugar de edición [dos puntos] Editorial o institución [punto]. Ejemplo: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2.ª ed. Madrid: Alianza Editorial. Consultar la guía de citas en http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial /gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.


• Cuando se emplee una sigla o abreviatura, primero deberá escri-birse su equivalencia completa y luego, entre paréntesis, la sigla o abreviatura que se utilizará con posterioridad.

No se aceptarán artículos que no cumplan con los criterios antes señalados.

Los originales serán sometidos a un proceso editorial que se desarro-llará en varias fases. En primer lugar, los artículos recibidos serán objeto de una evaluación preliminar por parte del Centro de Capacitación Judicial Electoral, que determinará la pertinencia de su publicación. Una vez que se establezca que el artículo cumple con los requisitos temáticos, además de los formales indicados en las bases, será enviado a dos pares acadé-micos externos, un integrante del Comité Académico y Editorial y un inte-grante del grupo de árbitros externos, o bien un árbitro ex officio externo especialista en el tema del artículo, quienes emitirán con la modalidad de “doble ciego” ─es decir, se respetará el anonimato de los dictaminadores y autores─ un dictamen en cualquiera de los siguientes sentidos: a) apro-bado, b) aprobado con sugerencias de modificación, c) aprobado condi-cionado a modificaciones y d) no aprobado. En caso de discrepancia entre ambos resultados, el texto será enviado a un tercer árbitro, cuya decisión definirá su publicación. Los resultados del proceso de dictamen serán ina-pelables en todos los casos.

Cualquier colaboración para la revista Justicia Electoral que se dicta-mine en sentido favorable implica, por parte del autor, la concesión de la propiedad de los derechos de autor para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos públicamente en cualquier forma o medio; sean distribuidos en el número de ejemplares que se requieran; sean difundidos de forma pública en dis-tintas modalidades, incluso ponerlos a disposición del público por medio de recursos electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y no lucrativos.


Durante el proceso de edición, el autor deberá resolver las consultas que sobre su artículo le realice la coordinación de la revista.

La revista Justicia Electoral no tiene carácter comercial, razón por la cual las colaboraciones no son retribuidas económicamente. Los autores de los artículos publicados en la revista recibirán 10 ejemplares.

Para mayor información diríjase a:

www.te.gob.mx/ccje5722 4000, ext. 4139

[email protected]

Avena núm. 513, 3er. piso, colonia Granjas México, CP 08400, delegación Iztacalco, Ciudad de México.



Justicia Electoral is a biannual journal edited by the Mexican Electoral Tribu-nal of the Federal Judiciary (tepjf). Its articles cover political and electoral topics, in order to disseminate and discuss developments and innovations in this field. The publication is coordinated by the Judicial Electoral Train-ing Center of the tepjf and by the Academic and Editorial Committee of the tepjf, the body responsible for the institution’s academic and editorial activities. Moreover, the articles are evaluated by a group of external, mul-tidisciplinary experts of various nationalities. The content of this journal is aimed at specialists, researchers, students and election officials.

SUBMISSION GUIDELINES• Manuscripts submitted should be written in Spanish, unpublished

and not be under consideration by any other journal at the same time. They should be the original research in the electoral field.

• All articles submitted must be accompanied by the “Statement of originality and copyright transfer”. This document can be down-loaded from the journal’s website at: http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/formato-de-originalidad-y-cesi%C3%B3n-de-derechos.

• Submissions should be between 15 and 25 pages including the bib-liography (one page is 2,500 characters with spaces). For Book Re-views, submissions should be between 3 and 6 pages.

• The title of the paper should be submitted in Spanish as well as in English.

• All manuscripts, except Book Reviews, should be submitted togeth-er with two abstracts: one in Spanish and another in English (no more than 150 words in length), as well as a list of key words (be-tween 4 and 6), also in Spanish and English.


• The author’s résumé should be attached, including postal address, institutional affiliation, and email address.

FORMATTING INSTRUCTIONS• Manuscripts should be single-spaced, in 12 pt. Univers font, justi-

fied text, with the first line indented 1 cm and without spacing be-tween paragraphs.

• If the article contains tables and figures, the source should be includ-ed and they should be attached as an editable file (Excel, Word, etc.).

• Manuscripts should follow the Harvard quotation style and be in-cluded in the body of the text, for example: (Sartori 2003, 14). The quotation guidelines are available at: http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.

• Clarifications should be included in footnotes, which should use 9 pt. Univers font and consecutive numbering.

• The bibliography should be complete and ordered alphabetically at the end of the text, using the following system: author or authors (surname and name) [full stop] year of publication [full stop] Title in italics [full stop] Edition number (only after the first edition) [full stop] Volume [full stop] Place of publishing [colon] Publisher or institution [full stop]. Example: Sartori, Giovanni. 1999. Elementos de Teoría Política. 2.a ed. Madrid: Alianza Editorial. The quotation guidelines are available at: http://portales.te.gob.mx/ccje/?q=revista_judicial/gu%C3%ADa-del-sistema-de-citas.

• Acronyms and abbreviations should be spelled out completely on their initial appearance in text, followed by the acronym or abbre-viation in parenthesis.

Texts that do not fulfill these requirements will not be accepted.The manuscripts will be submitted to an editorial process that takes

place in several stages. First, all articles received are subject to a prelimi-


nary screening by the Judicial Electoral Training Center. Manuscripts that are relevant to the electoral field and that meet the formatting requirements will be sent to a member of the Academic and Editorial Committee and to an external specialist on the topic for review. The review process is anon-ymous and received manuscripts can be: a) accepted without any chang-es, b) accepted with minor revisions, c) accepted after mayor revisions or d) rejected. In cases of conflicting evaluations, the manuscript will be sent to a third reviewer, whose decision will be final. The results of the process cannot be appealed.

If a manuscript is accepted for publication in Justicia Electoral, the au-thor must transfer the copyright of the article, including the right to repro-duce it in all forms and media and to distribute and disseminate it through various means, exclusively for academic, cultural and non-profit purpos-es, to the tepjf.

During the editing process, the author must answer any requests re-garding the article made by the journal.

Justicia Electoral is a non-commercial publication, which means that the articles are not financially rewarded. The authors will receive 10 cop-ies of the journal.

Additional information available at: www.te.gob.mx/ccje,

5722 4000, extension 4139,[email protected].

Avena 513, 3rd floor, Granjas México, postal code 08400,Iztacalco, Mexico City.

Mexican Electoral Tribunalof the Federal Judiciary

Declaración de originalidad y cesión de derechos

Por este medio certifico que el trabajo titulado________________________ que presento a la revista Justicia Electoral, editada por el Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación, no ha sido publicado previa-mente en ninguna de sus versiones y me comprometo a no someterlo a consideración de otra publicación mientras esté en proceso de dictamen en la revista Justicia Electoral ni posteriormente en caso de ser aceptado para publicación.

Declaro que el artículo es original y que sus contenidos son producto de mi directa contribución intelectual. Todos los datos y referencias a ma-teriales ya publicados están debidamente identificados con sus respectivos créditos e incluidos en las notas bibliográficas y en las citas que se desta-can como tal y, en los casos que así lo requieran, cuento con las debidas autorizaciones de quienes poseen los derechos patrimoniales.

Declaro que los materiales están libres de derechos de autor y me ha-go responsable de cualquier litigio o reclamación relacionada con derechos de propiedad intelectual, exonerando de responsabilidad al Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación.

En caso de que el artículo sea aprobado para su publicación, autorizo de manera ilimitada en el tiempo al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que incluya dicho texto en la revista Justicia Electoral y pueda reproducirlo en todas sus modalidades, incluso para difusión audiovisual y publicación en internet; el derecho de trasformación o adapta-ción, comunicación pública en el país y en el extranjero por medios impre-sos, distribución y, en general, cualquier tipo de explotación que de la obra se pueda realizar por cualquier medio conocido o por conocer.

Lugar y fecha

Nombre y firma del autor

Justicia Electoral es una publicación periódicadel Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,

se imprimió en junio de 2017 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa),

calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan,CP 09830, Ciudad de México.

Su tiraje fue de 2,000 ejemplares.

Justicia Electoral is a periodical publication of the Mexican Electoral Court of the Federal Judiciary,

last issue was printed in June 2017 in Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. (iepsa),

calzada San Lorenzo núm. 244, colonia Paraje San Juan,CP 09830, Ciudad de México.

Last print amounted 2,000 issues.

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