Upload
others
View
2
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
IZVEŠTAJ REVIZIJE UČINKA
Implementacija preporuka izveštaja “Razvojni fond” i efekti fonda
Priština, januar 2020
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
Nacionalna Kancelarija Revizije Republike Kosovo je najviša institucija ekonomske i
finansijske kontrole i za svoj rad odgovara Skupštini Kosova.
Naša misija je da ojačamo odgovornost u javnoj administraciji kroz kvalitetne revizije
efikasnog, efektivnog i ekonomičnog korišcenja nacionalnih resursa. Izveštaji Nacionalne
kancelarije revizije direktno promovišu odgovornost javnih institucija pružajuci čvrstu
osnovu za traženje odgovornosti od rukovodilaca svake revidirane organizacije. Na ovaj
način povecavamo poverenje u trošenje javnih sredstava i igramo aktivnu ulogu u
osiguranju interesa poreskih obveznika i drugih aktera za povećanje javne odgovornosti.
Ova revizija je obavljena u skladu sa Međunarodnim standardima Vrhovnih revizorskih
institucija (MSVRI 30001) kao i sa najboljim evropskim praksama.
Revizije učinka koje sprovodi Nacionalna kancelarija za reviziju su objektivne i pouzdane
revizije koje procenjuju da li su vladine akcije, sistemi, operacije, programi, aktivnosti ili
organizacije u skladu sa principima ekonomičnosti2, efikasnosti3 i efektnosti4 i da li ima
prostora za poboljšanje.
Generalni revizor je odlučio o sadržaju izveštaja o reviziji za pracenje implementacije preporuka
"Implementacija preporuka iz izveštaja “Fond za razvoj” i efekti fonda“ u konsultaciji sa
pomoc nikom generalnog revizora, Vlora Španca, koja je nadgledala reviziju.
Tim koji je realizovao ovaj izveštaj:
Fatlinda Ramosaj, Rukovodilac Departmana
Arben Selimi, Rukovodilac tima
Armin Bushati, Član tima
NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE –Adresa: Naselje Arbëria, Ul. Ahmet Krasniqi 210, 10000, Priština, Republika Kosova Tel.: +383(0) 38 60 60 04/1002/1012-FAX: +383(0) 38 2535 122 /219
http://zka-rks.org/
1 MSVIR 3000 – Standardi i smernice za reviziju učinka zasnovani na MOVIR standardima revizije i praktičnom iskustvu
2 Ekonomičnost –Princip ekonomije znači minimiziranje troškova resursa. Korišćeni resursi moraju biti na raspolaganju
blagovremeno, u odgovarajućoj količini i kvaliteti i po najpovoljnijoj ceni 3 Efikasnost-Princip efikasnosti znači maksimalno iskorišćenje dostupnih resursa. Odnosi se na vrstu između uključenih resursa i
rezultata datog u pogledu količine, kvalitete i vremena 4 Efektnost-Princip efektnosti podrazumeva postizanje unapred utvrđenih ciljeva i postizanje očekivanih rezultata.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
TABELA SADRŽAJA
Opšti rezime ................................................................................................................................... 1
1 Zašto je važna revizija Fonda?................................................................................................. 4
1.1 Opis procesa ..................................................................................................................................... 5
2 Nalazi revizije ............................................................................................................................ 7
2.1 Opšti napredak primene preporuka ............................................................................................. 7
2.2 Uticaj projekata na poboljšanje života građana ........................................................................ 20
3 Prihodi prikupljeni u Fondu tokom godina ........................................................................ 27
4 Zaključci .................................................................................................................................... 29
5 Preporuke ................................................................................................................................. 31
Prilog 1 - Kriterijumi za reviziju, metodologija i obim ........................................................... 32
Delokrug revizije ................................................................................................................................ 32
Metodologija revizije.......................................................................................................................... 34
Prilog 2 – Potvrdna pisma .......................................................................................................... 35
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
Lista skraćenica
EO Ekonomski operater
ISUFK Informacioni sistem za upravljanje finansija Kosova
MF Ministarstvo finansija
NKR Nacionalna kancelarija revizije
Odbor Upravni odbor Fonda za razvoj
Opštine Opština Leposavić, Zubin Potok, Zvečan i Severna Mitrovica
Fond Poverilački razvojni fond
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT-NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE- NATIONAL AUDIT OFFICE
1
Opšti rezime
U 2017 godini Nacionalna kancelarija revizije objavila je izveštaj o reviziji “Fond za razvoj”
koji je imao za cilj da Ministarstvu finansija Republike Kosovo i Posebnom predstavniku
Evropske unije pruži procenu upravljanja kapitalnim projektima finansiranim od strane
Fonda, posebno dodeljen za četiri opštine na severu, i da li je postignut planirani cilj,
društvena-ekonomska promocija i razvoj.
Neki od nalaza u izveštaju 2017 bili su:Upravni odbor Poverilačkog razvojnog fonda nije
uspostavio opštinski proces izveštavanja i pracenja projekata, što je rezultiralo nedostatkom
informacija o učinku projekta, uključujuci troškove, postignuti napredak i opštinske
performanse.
Ministarstvo finansija nije instaliralo Informacioni sistem za upravljanje finansijama Kosova
u opštini Leposavić; dozvolila je obradu placanja za 14 projekata koji nisu bili deo Zakona o
budžetu i dozvolila je klasifikaciju rashoda u neadekvatnu kategoriju.
Opštine korisnice Poverilačkog razvojnog fonda obavljali su svoje aktivnosti delimično u
skladu sa zakonodavstvom na snazi. Bilo je neusvajanje projekata u zakonu o budžetu,
prekoračenje dozvoljenih stopa prilikom odobravanja avansa i obavezivanje budžeta nakon
sklapanja ugovora. Izvrçenje ovih projekata je bilo na nizak nivo - do septembra 2016 godine
realizovana su samo dva od 21 projekta, što ukazuje da opštine nisu bile efikasne;
Da bi procenila u kojoj su meri primenjene preporuke iz izveštaja za 2017 godinu, Nacionalna
kancelarija revizije je izvršila ovu reviziju koja ima za cilj da, pored nivoa primene preporuka,
proceni i da li su četiri opštine korisnice postigle predviđene ciljeve, kao i pokušali smo da
identifikujemo faktore koji su doprineli smanjenju prihoda namenjenih Poverilačkom
razvojnom fondu.
Odgovorni za sprovođenje datih preporuka su bili: Ministarstvo finansija, Carina Kosova,
Opština severne Mitrovice, Zubin Potok, Leposavić i Zvečan i Upravni odbor Poverilačkog
razvojnog fonda.
Zaključak naknadne revizije je da su samo četiri od 13 datih preporuka u potpunosti
sprovedene, pet delimično, dok četiri preporuka uopšte nije sprovedeno. Napredak je
ograničen i postoji prostor za bolje upravljanje i finansijsku kontrolu tokom sprovođenja
projekata finansiranih iz ovog fonda.
Upravni odbor Poverilačkog razvojnog fonda nije bio u stanju da sprovede sve preporuke
koje se odnose na prac enje napretka realizacije projekata, preispitivanje zahteva na
profesionalnom tehničkom nivou i zahteve za izveštavanje opština o napretku projekta. Ove
se neomogučilo, izmedu ostalog, kao rezultat ostavke gradonačelnika, Leposavić, Zubin
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT-NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE- NATIONAL AUDIT OFFICE
2
Potok, Zvečan i severne Mitrovice i sledečih lokalnih izbora i u međuvremenu vanrednih
parlamentarnih izbora.
Ministarstvo finansija regulisao je članom 16 Zakona o budžetu za 2019. godinu pitanje o
uključivanju projekata finansiranih iz Poverilačkog razvojnog fonda u budžetske tabele i
uspelo da instalira Informacioni sistem za upravljanje finansija Kosova i pruži odgovarajucu
obuku relevantnim zvaničnicima. Takođe je delimično implementirala preporuku u pogledu
kategorizacije rashoda u odgovarajuce kodove.
Carina Kosova razmotrila je potrebu raspoređivanja carinskih zvaničnika na graničnim
prelazima Jarinje i Brnjak, ali analiza je zaključila da za to ne postoji opravdanje.
Opštine nisu sprovele preporuku za javnu raspravu, građani su pozvani na saslušanja, ali ne
za projekte finansirane od Poverilačkog razvojnog fonda. Klasifikacija troškova delimično je
bila u skladu sa računovodstvenim planom. Nijedna od opština nije izvršila analizu okolnosti
koje su prouzrokovale kašnjenje u implementaciji ili nesprovođenje projekata, prema tome
nisu preduzete nikakve mere za povećanje efikasnosti.
Štaviše, opštine nisu bile dovoljno efikasne u omogucavanju projekata finansiranih iz
Razvojnog fonda poverenja, a u nekim slučajevima nisu bile ni efektivne. Neki projekti nisu
bili od koristi građanima iako su završeni jer još nisu bili dostupni. Neki drugi projekti nisu
završeni u zadanim ili optimalnim rokovima i postoje projekti koji još nisu realizovani uprkos
činjenici da su opštine imale dostupan budzet. Dole smo naveli smo preporuke sa prioritetom
za subjekte revizije koji imaju za cilj da poboljšaju upravljanje poverilackog fonda. Potpuna
lista preporuka za reviziju predstavljena je u Poglavlju 5 ovog izveštaja.
Preporuke
• Entiteti pod revizijom, posebno opštine da pripreme svoje akcione planove za
sprovođenje preporuka revizije koji bi trebalo da uključuju akcije za ne sprovedene
preporuke ranijeg izveštaja i preporuke ove revizije;
• Da bi se projekti efikasno i efektivno sproveli, preporučujemo da opštine odrede
odgovornog službenika za svaki projekat od idejne faze projekta pa sve dok ga ne
stave na raspolaganje građanima, da izrade sveobuhvatne projekte i da pronađu
načine kako da sprovedu u delo projekte koji su završeni ali još uvek nisu funksionalni;
i
• Dok Upravnom odboru Poverilačkog fonda za razvoj preporučujemo da odobrava
kompletirane projekte u svakom pogledu i da odluke o finansiranju novih projekata
zasniva na opštinskim performansama.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT-NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE- NATIONAL AUDIT OFFICE
3
Odgovor strana uključenih u reviziju
Upravni odbor, Carina, Ministarstvo Finansija i četiri opđtine na severu (Leposavic, Zubin
Potok, Zvečan i Severna Mitrovica) uključene u reviziju složile su se sa nalazima i
preporukama revizije. Ohrabrujemo entitete pod revizijom uključene u ovu reviziju da se
potrude da adresiraju date preporuke.
(Za detaljnije zaključke i preporuke pogledajte unutar izveštaja)
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
4
1 Zašto je važna revizija Fonda?
Poverilački razvojni fond (Fond) osnovan je 2013 godine sporazumom između Evropske unije (EU)
i Vlade Republike Kosovo. Cilj fonda je da promoviše društveni i ekonomski razvoj u opštinama
Severne Mitrovice, Zubin Potok, Leposavić i Zvečan što ce koristiti lokalnom stanovništvu ovih
opština.
Prema Zakonu o budžetu 5 , svi javni prihodi prikupljeni od robe koja se uvozi od preduzeca
registrovanih u Severnoj Mitrovici, Zubinom Potoku, Leposaviću i Zvečanu, a namenjena potrošnji
u ovim opštinama, bice prikupljena u Fondu.
Sredstva iz Fonda bice prenesena opštinama korisnicama nakon odobrenja određenih projekata od
strane Odbora koji se sastoji od tri člana; predstavnik EU, predstavnik Ministarstva finansija (MF) i
predstavnik iz Severnih opština.
Prema uslovima Reference6, Fond finansira projekte koji se odnose na izgradnju i održavanje javne
infrastrukture (putevi, škole, bolnice, itd.), podrška preduzecima, poljoprivrednicima i civilnom
društvu, promocija prava, obrazovanje, pristup zdravstvenoj zaštiti i prevozu. Svaki od ovih
projekata važan je za građane, tako da opštine moraju izvršiti analize pre nego što odluče gde da
ulože sredstva koja im stoje na raspolaganju kada utvrde koji su projekti najpotrebniji, a koji projekat
ima prednost nad drugim.
U tom kontekstu, sredstva Fonda moraju se potrošiti ekonomično, efikasno i efekitvno. Potrošnja
ovih fondova treba biti transparentna omogucavajuci potencijalnim ekonomskim operaterima (EO)
da budu upoznati sa pomenutim projektima i da im se pruži prilika da međusobno konkurišu za
dobijanje ugovora za sprovođenje projekata finansiranih iz fonda.
U interesu građana je da opštine realizuju projekte što je pre moguc e kako bi građanima obezbedili
uslove za socijalni i ekonomski razvoj, dve prednosti koje su bile usmerene na osnivanje ovog fonda,
uvek poštujuci procedure koje zahtevaju zakoni Kosova.
Stoga je revizija Fonda važna za sve uključene strane, MF, Odbor, EO, a posebno za građane koji su
korisnici projekata finansiranih od strane Fonda.
Primarni cilj ove revizije je procena nivoa primene preporuka iz revizorskog izveštaja Razvojnog
fonda 2017. Drugi cilj ove revizije je da se proceni da li su opštine stavile na raspolaganje građanima
projekte finansirane od Fonda i da li građani imaju koristi od tih projekata.
Ova revizija uključuje 29 projekata u vrednosti od 11 miliona evra koji su stavljeni na raspolaganje
za četiri opštine u severnom delu (severna Mitrovica, Zvečan, Zubin Potok i Leposavic) radi
potrošnje tokom 2016-2019. Pored ove četiri opštine, u ovu reviziju su bili uključeni Odbor i MF
zajedno sa njihovom agencijom Kosovskom carinom.
5 Zakon o budžetu 2016 član 9 tačka 2 6 Aneks 1 Briselskog Sporazuma
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
5
Detaljna metodologija, ciljevi i opseg revizije, kao i kriterijumi revizije navedeni su u Prilogu 1 ovog
izveštaja.
1.1 Opis procesa
Pre nego što se prijave za finansiranje u Upravni odbor Fonda (Odbor) u okviru kojeg finansiraju
određene projekte, opštine pripreme dokument u sistemu Programa javnih investicija koji sadrži
informacije zašto je projekat potreban, kako ce građani imati koristi od ovog projekta, procenjeni
(približni) budzet projekta, vreme predviđeno za početak i završetak projekta, vreme kada ce
projekat biti dostupan za javnu upotrebu itd.
Ako je Odbor zadovoljan informacijama koje im je pružila opština, odlučuje da odobri projekat, u
suprotnom da primedbe i vrati projekat na ispravku ili ga odbije. Odbor tada odobrava iznos
potreban za realizaciju projekta i naređuje imenovanoj Komercijalnoj banci da novac sa računa
Fonda prebaci na račun Trezora uMF. Odbor obaveštava MF i traži da dodeli odobreni iznos na
račun opštine.
Kada MF primi obaveštenje Odbora o odobrenom projektu, ona dodeljuje taj iznos na računu
opštine.
Opština zatim započinje aktivnosti nabavke za predmetni projekat, koristeci elektronski sistem
nabavki (e-nabavka).
Kada je izabran pobednik ugovora, imenuje se menadžer ugovora, eventualno i nadzorno telo za
ugovor, koje izveštava o sprovođenju ugovora. Menadžer projekta vodi evidenciju o razvijenim
aktivnostima i priprema periodične izveštaje za gradonačelnika opštine.
Kada se projekat realizuje, opština vrši tehnički prijem i, u zavisnosti od prirode projekta, stavlja ga
na raspolaganje građanima.
Kao što je predstavljeno u Izveštaju “Fond za razvoj” za 2017. godinu, opštini u ovom procesu
nedostaju konsultacije sa građanima o projektima koji su im najvažniji kao važan korak. Opštine
takođe ne uključuju projekte u budžetske zahteve koje svake godine podnose Ministarstvu finansija
da bi bili obuhvaćeni u Zakon o budžetu. Opštine ne podnose izveštaj Odboru dok Odbor ne
izveštava MF o napretku u sprovođenju projekata.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
6
Grafikon 1 opis procesa za projekte finansirane iz Fonda.
Zahtev za finansiranje
Zahtev za uključivanje u zakon o budžetu i
raspodelu sredstava u odgovarajucim kodeksima
Izrada projekta
Prenos novca iz Komercialne Banke u
Trezor
Realizovani projekat
Pregledajte projekta
Ne
Skupština opštine
Da
Opština (Gradonačelnik)
Upravni odbor
Opština (Gradonačelnik)
Ministarstvo finansija
Kako treba da bude Odgovoran za aktivnosti
Opština
Opština (Gradonačelnik)
Zahtev za finansiranje
Izrada projekta
Prenos novca iz Komercialne Banke u
Trezor
Aktivnosti nabavke
Ugovor o izvođenju radova
Kako jeste
Realizovani projekat
Da
Prvi (1) korak ne dešava se u
trenutnoj praksi
Pregledajte projekta
Ne
Usvajanje zahteva
Usvajanje zahteva
Korak 12 ne dešava se trenutnom
praksom
Korak 7 i 8 ne dešava se trenutnom
praksom
Raspodela sredstava na račun opštine
Javna saslušanja Prioritizacija projekata
Raspodela sredstava na račun opštine
Odobrenje idejnih
projekata
Aktivnosti nabavke
Izveštavanje Odbora o napretku realizacije
projekta
Ugovor o izvođenju radova
Uključenje u Zakon o budžetu
Odobrenje idejnih
projekata
1
2
3
4
5
6
7
9
8
10
11
12
13
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
7
2 Nalazi revizije
U ovom poglavlju predstavljamo stanje 13 preporuka danih u prethodnom izveštaju i radnje
preduzete za sprovođenje tih preporuka.
U početku je predstavljen ukupni napredak primene preporuka i nalaza o nedostatku akcionih
planova. Ostali deo opisuje trenutnu situaciju u pogledu korisnosti za građane od ulaganja u
projekte finansirane od Fonda.
I na kraju smo naveli neke od uzroka/razloga u vezi opadanja prihoda Fonda.
2.1 Opšti napredak primene preporuka
Nacionalna kancelarija za reviziju je u svom izveštaju o reviziji Fonda za razvoj iznela 13 preporuka.
Institucije odgovorne za sprovođenje preporuka bile su MF, Carina Kosova, četiri opštine korisnice
i Odbor.
Ova revizija je otkrila da je od 13 datih preporuka, dve su u potpunosti implementirane (15%), pet
su delimično implementirane (39%), i šest preporuke uopšte nisu implementirane (46%). Tabela 1
prikazuje napredak sprovođenja preporuka odgovornih institucija.
Tabela 1: Opšti napredak primene preporuka, prema odgovornim stranama
Date preporuke u 2017 godini
Odgovoran za sprovođenje preporuke
Napredak primene preporuka
Sprovedeno Delimično sprovedeno
Ne sprovedeno
1. Preporuka 1 Odbor √
2. Preporuka 2 Odbor √
3. Preporuka 3 Odbor √
4. Preporuka 4 Odbor √
5. Preporuka 5 MF √
6. Preporuka 6 MF √
7. Preporuka 7 MF √
8. Preporuka 8 Carina Kosova √
9. Preporuka 9 Opštine korisnice √
10. Preporuka 10 Opštine korisnice √
11. Preporuka 11 Opštine korisnice √
12. Preporuka 12 Opštine korisnice √
13. Preporuka 13 Opštine korisnice √
Izveštaj o reviziji učinka „Razvojni fond“ objavljen je u martu 2017 godine. Zakon br. 05/L-055 O
generalnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju Republike Kosovo, član 23. predviđa: U
roku od trideset (30) dana od dana prijema izveštaja o reviziji, svaka revidirana institucija podnosi
odgovor (akcioni plan) Nacionalnoj revizorskoj kancelariji, gde ona određuje kako ce se institucija
baviti preporukama datim u završnom izveštaju revizije. Ovaj akcioni plan se takođe dostavlja
nadležnom Parlamentarnom odboru. U slučajevima kada je revidirana institucija opština, odgovor
se takođe dostavlja nadležnoj Skupštini opštine.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
8
Odbor i MF su podneli akcioni plan za adresiranje preporuka datih u početnom izveštaju dok četiri
revidirane opštine nisu predale njihove plane NKR-u.
Uprkos zakonskom zahtevu, četiri revidirane opštine nisu podnele akcioni plan. Iz intervjua
obavljenih u ovim opštinama nije naveden razlog za ne pripremu ovog plana, ali opštinski
službenici relevantni za sprovođenje preporuka rekli su nam da nisu svesni izveštaja revizije za 2017
godinu.
Nepripremanje akcionog plana za sprovođenje preporuka pokazuje nedostatak odgovornosti i
spremnosti opština da poboljšaju procese i na taj način pruže bolje usluge svojim građanima.
Dalje u izvještaju unutar tekstnog polja opisana je preporuka data u izveštaju Fond za razvoj 2017.
Boje u donjim okvirima predstavljaju nivo sprovođenja preporuka.
Preporuka 1: [Odbor da] Uspostavi radnu grupu tako da nadgledanje daje željene rezultate o
napretku projekata i vremenu realizacije. Ovo bi pomoglo Odboru da preduzme mere za
poboljšanje ako primete kašnjenja u realizaciji projekta.
Odbor nije osnovao radnu grupu za pracenje rezultata. Razlog za ne-formiranje radne grupe bio je
taj što je Odbor savetovao opštine da pokrenu postupke za formiranje grupe eksperata, misleci da
se tako sprovodi preporuka NKR-a.
Odbor se složio sa preporukom revizije o osnivanju radne grupe i naveo je u akcionom planu za
sprovođenje preporuka da se ova preporuka može primeniti angažovanjem predstavnika iz
kancelarije EU, Ministarstva finansija, Carine i opština, ali da su u procesu imali preporučeno
severnim opštinama da pokrenu osnivanje ove grupe (projektni tim).
Na osnovu toga, opštine su poslale Odboru zahtev za finansiranje projekta za osnivanje grupe.
Odbor je odobrio zahtev za osnivanjem projektnog tima koji bi se, prema prvobitnom predlogu,
sastojao od 7 članova, ali su kasnije opštine zatražile da broj članova u ovom timu bude 12 (jedan
koordinator, četiri inženjera, četiri asistenta i tri finansijskih menadžera). Opštinski budžet
predložen za ovaj projekat za šestomesečni period, prema opštinama bio je blizu 56,000, samo za
plate zaposlenih iznosio je 39.000 eura, dok je Odbor odobrio iznos od 27,000 eura dodeljenih
opštini Zubin Potok dodeljujući joj odgovornost za sprovođenje postupaka za uspostavljanje ovog
tima. Opština Zubin Potok još uvek nije7 preduzela nikakve aktivnosti za osnivanje tima.
Razlog za ne-formiranje radne grupe bio je taj što je Odbor, umesto da je sam osnuje, prepustio
odgovornost osnivanja severnim opštinama. Međutim, Odbor je očekivao da c e projektni tim
7 Do septembra 2019
Ne sprovedena preporuka
Delimićno sprovedena preporuka
Sprovedena preporuka
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
9
izvestiti o napretku projekata koji se realizuju, iako nije bila namera da tim bude direktno podređen
Odboru.
Stoga prac enje rezultata implementacije projekata od strane opština još uvek nije započelo. Kao
rezultat neuspeha u formiranju projektnog tima, Odbor nije obavešten o napretku projekata koje
sprovode opštine.
Stanje projekata koje finansira Fond u smislu potrošnje sredstava je sledece:
Tabela 2 Napredak realizacije projekta u finansijskom smislu (‘000 euro)
Opština Odobreni iznos Potrošeni iznos Preostalih Napredak
Zubin Potok 2,528 2,027 501 80%
Severna Mitrovica 3,415 2,779 637 81%
Zvečan 3,014 1,878 1,136 62%
Leposavić 2,061 1,944 117 94%
Ukupno 11,019 8,628 2,391 78%
Iz Tabele 2 vidimo da se implementacija projekata u finansijskom aspektu na opštinskom nivou krec e od 62% do 94% dok je na opštem nivou realizacija 78%. Grafikon 2 Troškovi u odnosu na raspodelu sredstava
Na osnovu projektnog zadataka Briselskog Sporazuma, Odbor je dužan da Ministarstvu finansija
pruža mesečne izveštaje koji sadrže rashode iz Fonda po kategorijama, ali u nedostatku informacija,
Odbor nije ispunio ovu obavezu.
Preporuka 2: [Odbor da] angažuje stručnjake za relevantne oblasti da procene konkretne projekte, jer su projekti koje su podnele opštine složeni
Odbor nije angažovao stručnjake iz relevantnih oblasti za procenu novih opštinskih projekata.
Inicijativa Odbora nije bila u skladu sa preporukom NKR-e, jer je Odbor preporučio opštinama
korisnicama da osnuju radnu grupu eksperata u cilju poboljšanja kvaliteta projekata koji su Odboru
dostavljeni na odobrenje. U stvari, preporuka NKR-e je bila da on angažuje stručnjake koji bi bili
nezavisni od opština, koji bi radili za Odbor i pregledali projekte za koje se opštine prijavljuju za
finansiranje iz Fonda, nakon što su podneseni Odboru i pre njihovog usvajanja.
Radna grupa koju opštine žele da osnuju ne može da služi toj svrsi jer nije zagarantovana njena
nezavisnost, jer se očekuje da ce je finansirati same opštine, a ne Odbor, tako da postoji rizik da
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
10
prilikom razmatranja predloženih projekata ne budu objektivni. Stoga Odbor treba da odredi
osnivanje grupe, uključujuci broj članova i povezane troškove.
Zahtevi za finansiranje novih projekata koje Odbor dobija od opština ne razmatraju se na
profesionalnom tehničkom nivou jer Odbor nije adekvatno pružio takvu ekspertizu ad hock, po
potrebi. Odbor je predvidio da ce pomenuta radna grupa koja ce nadgledati sprovođenje projekata
na terenu takođe pregledati nove projekte koji čekaju odobrenje Odbora. Uprkos nedostatku radne
grupe, Odbor je bio u mogucnosti da pruži neformalnu ekspertizu o nekim projektima koje je do
sada odobrio, što znači da su pregledi projekata rađeni na dobrovoljnoj osnovi8.
Preporuka 3: [Odbor da] zahteva od opština korisnica da redovno mesečno izveštavaju o napretku u sprovođenju kapitalnih projekata.
Odbor još nije uspostavio liniju izveštavanja od opština do Odbora o napretku projekata
finansiranih od Fonda, iako je kao odgovor na preporuke predstavljene u izveštaju Fonda za razvoj
za 2017 godinu dogovoreno da opštine mesečno izveštavaju o napretku sprovođenja odobrenih
projekata. Odbor nije razvio operativne procedure koje su upucivale opštine da izveštavaju Odboru
o napretku realizacije projekta, niti o rezultatima projekata. Prema Sekretarijatu Odbora, ako opštine
izveštavaju o napretku realizacije projekta ili rezultatima projekata, to rade u potpunosti na
dobrovoljnoj osnovi. Razlog što se nije zahtevalo mesečno izveštavanje od opština bilo je odobrenje
zahteva opština za osnivanjem projektnog tima (vidi preporuku 1 gore). Odbor je procenio da ce od
ovog tima dobiti izveštaje o napretku kapitalnih projekata finansiranih od strane Fonda, ali tim još
uvek nije osnovan tako da Odbor nije primio takve izveštaje ni od grupe ni od opština.
Nedostatak izveštaja o napretku projekata finansiranih od strane Fonda imao je kao posledicu
nedostatak informacija o stanju projekata. Odbor nije imao informacije o tome šta je urađeno i šta je
ostalo nedorađeno u projektima finansiranih od strane Fonda. U nedostatku informacija, Odbor je
doneo neprimerenu odluku u vezi sa novim zahtevom za finansiranje projekta u opštini Leposavić,
kojoj su odobrena sredstva oduzeta od izvršitelja preko Trezora. Sredstva dodeljena u 2018 godini
za finansiranje projekta subvencije za uzgoj maline uzeta su od izvršitelja na ime duga za Projekat
izgradnje i sanacije lokalnih puteva za 2016 godinu, umesto da budu potrošena za projekat za koji
su im dodeljena. Ovaj iznos, koji je EO prikupio preko izvršitelja, predstavljao je samo deo duga
opštine (opštinski dug prema ekonomskim operaterima je bio blizu 2,2 miliona evra).
Preporuka 4: [Odbor da] se redovno sastaje kako bi blagovremeno pregledao projektne predloge od opština. Takođe, da biste uključili projekte u Zakon o budžetu za sledecu godinu, razmislite o odobravanju projekata pre revizije budžeta i na kraju godine.
Odbor se nije sastajao mesečno kako to zahteva Briselski sporazum (Aneks uslova rada). Tokom
2017-2018 godine Odbor se sastajao u proseku četiri puta godišnje. U 2019 godini se uopšte nije
sastao. Prema sekretarijatu Odbora neki od uzroka su bili: politička situacija (parlamentarni i lokalni
8 Intervju sa Sekretarom Odbora
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
11
izbori 2017 godine), zatim vanredni izbori u četiri opštine na severu (ostavka četiri gradonačelnika
na nekoliko meseci) ili nedostatak članova Odbora na sastancima, jer su bili angažovani na drugim
poslovima, ili zdravstveni razlozi. pored toga Odbor se složio da se sastane po potrebi. Zbog toga
su retki sastanci Odbora imali uticaj na odobravanje projekata, Odboru je trebalo 16 meseci da
odobri pet od 12 zahteva za finansiranje opštinskih projekata. Sledeci grafikon prikazuje situaciju
koliko je odboru trebalo da odobri zahteve.
Grafikon 3: meseci potrebni za odobrenje projekata od Odbora
Što se tiče uključivanja projekata u zakon o budžetu, ovaj odeljak je regulisan zakonom o budžetu
koji omogucava postavljanje/dodavanje projekata finansiranih od strane Fonda u budžetske tabele.
Preporuka 5: [MF da] Obezbedi da se svi projekti koje je Odbor odobrio nalaze u Zakonu o budžetu / revidiranom budžetu. Nadalje, budžet iz Fonda ne bi trebao biti dodeljen opštinama za projekte koji nisu deo Zakona o budžetu.
Da bi se sprovela preporuk NKR-a u vezi dodavanja projekata odobrenih od strane Odbora u
Zakonu o budžetu, MF je u članu 16 Zakona o budžetu Republike Kosovo uvrstio stav u skladu sa
kojim novi kapitalni projekti mogu da se dodaju u tabele budžeta ... kada projekti se finansiraju
preko Poverilačkog razvojnog fonda“, tj. sredstva za nove projekte mogu se dodeliti opštinama čak
i ako se ta alokacija ne objavi u javnosti, dovoljno je da se projekat registruje u sistemu programa
javnih investicija i u KFMIS. Stoga, ova preporuka se može smatrati sprovedenom..
Preporuka 6: [MF da] pojača saradnju sa opštinama kako bi se osiguralo da opštinski službenici razumeju zakonske zahteve i pravila za finansijsko upravljanje i kontrolu. Takođe, obezbedite da se instalira ISUFK i u opštini Leposavić, kako bi se omogucila obrada placanja od strane opštine.
MF je instalirao ISUFK u opštini Leposavić i pružio obuku relevantnim zvaničnicima koji će koristiti
sistem. Saradnja MF-a sa opštinama bila je odlična, Divizija opštinskog budžeta u okviru MF-a je
bila stalno na raspolaganju opštinskim zvaničnicima kako bi im pružili rešenja za probleme sa
1 4 1 60
1
2
3
4
5
6
7
do 1 mesec do 3 meseci do 9 meseci deri 16 muaj
pro
jeka
t
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
12
kojima su se susreli tokom korišc enja ISUFK-a i drugih sistema koji se odnose na budžetiranje i
trošenje budžeta (Program javnih investicija i Sistem upravljanja i razvoja budžeta).
Preporuka 7: [MF da] pregleda mogucnost budžetske raspodele Fonda na osnovu prirode projekata, zavisno od toga da li pripadaju kapitalnim investicijama, proizvodima i uslugama ili drugim ekonomskim kategorijama. Ovo bi omogucilo opštinama da obrađuju placanja u skladu sa računovodstvenim planom i tačnije odražavanje troškova.
MF je delimično implementiralo preporuku u pogledu kategorizacije rashoda u odgovarajuce
ekonomske kodekse. Od ukupno 12 projekata koji su odobreni nakon dobijanja izveštaja revizije
Fonda za razvoj 2017, 10 projekata spadalo je u kategoriju kapitalnih investicija gde su i registrovani.
Preostala dva projekta koja ne spadaju u kategoriju kapitalnih investicija registrovana su jedan u
odgovarajucem kodeksu (roba i usluge), a drugi je registrovan kao kapitalna investicija, umesto da
bude registrovan kao subvencija. Kao rezultat toga, iznos od 400,000 evra je pogrešno evidentiran u
ISUFK-u.
Razlog za pogrešnu klasifikaciju projekta u pogrešnu kategoriju bilo je nepoštovanje
računovodstvenog plana od strane MF i nepoštivanje preporuka date u izveštaju Razvojni fond za
2017 godinu.
Netačna prezentacija krajnjeg odredišta budžetskih sredstava za čitaoca finansijskih izveštaja je
obmanjujuća.
Preporuka 8: [Carina da] sarađuje sa relevantnim institucijama da bi razmotrili mogucnost stvaranja uslova za razmeštanje carinskih agenata na dve granične prelaze na Kosovu (jarinje i Bernjak), u kom slučaju bi carinski službenik dao samo procenu DUD-a.
Carina Kosova, razmatrajuci preporuku Nacionalne Kancelarije Revizije, razmotrila je mogucnost
uspostavljanja uslova za razmeštanje carinskih agenata na graničnim prelazima (Jarinje i Bernjak) i
zaključila da raspoređivanje agenata na ova dva granična prelaza nije neophodno zbog činjneice jer:
• Vrednovanje robe se vrši u posebnoj centralnoj prijemnoj kancelariji kojom se upravlja na
nacionalnom nivou;
• Sadašnji način funkcionisanja nema uticaja na carinske prihode;
• Carinski terminal u Mitrovici, za komercijalnu robu, pruža sve usluge i trgovačke objekte
kao i bilo koji drugi carinski terminal; i
• Uvoznici robe mogu odabrati bilo koji carinski terminal na Kosovu da bi dovršili procedure
carinjenja.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
13
Preporuka 9: Predlozi projekata koji su predmet javnih rasprava (u opštinama) i razmatrani u Skupštinama opština kako bi se osiguralo da projekti budu u interesu građana koji ce takođe povec ati transparentnost za javnost.
Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018 (nakon objavljivanja izveštaja Razvojnog
fonda 2017), bilo je devet novih za koje nismo našli dokaze da su se opštine ranije konsultovale sa
građanima. Sve četiri opštine su pozvale građane na javne rasprave, ali ne posebno za raspravu o
projektima koje finansira Fond.
Tokom 2017-2019 godine, opština Zvečan je dostavila Odboru četiri nova projekta na usvajanje
(izgradnja kanalizacije, trafostanica, rezervoar za pitku vodu i sanacija puteva) za koje nismo našli
dokaze da se prethodno konsultovala sa građanima opštine. Prema intervjuu sa gradonačelnikom
opštine, opština stalno prima razne zahteve građana, 2-3 takva zahteva svaki dan. Ovi zahtevi se
šalju nadležnim departmanima koja pregledavaju iste i načine na koje treba odgovoriti. Opština
takođe održava javne rasprave o izradi godišnjeg budžeta za narednu godinu, ali nismo našli
dokaze da su na tim javnim raspravama raspravljale o projektima finansiranim od strane Fonda.
Tokom 2017-2019 godine, opština Severna Mitrovica je zatražila sredstva u vrednosti od 3,5 miliona
evra u ime četiri opštine za kulturni centar (kao zamenu za projekat izgradnje Regionalnog
kulturnog instituta), ali Odbor još nije usvojio , za koje nismo našli dokaze da se konsultovao sa
građanima.
Opština Zubin Potok aplicirala je za finansiranje tri nova projekta (Medicinska oprema, Turistički
kompleks Via Ferrata i Centar za vodene sportove) i za nastavak rada na postojecem projektu
(Izgradnja bazena). Nije održala javnu raspravu sa građanima radi pružanja informacija u kojim
projektima očekuju da opština uloži sredstva koja bi Fond mogao potencijalno da obezbedi.
Opština Leposavic zatražila je sredstva samo za jedan projekat (podrška uzgoju maline) koji je
Odbor odobrio na svom 18 sastanku 15 juna 2018 godine. Opština je pozvala građane na javnu
raspravu nakon što je ovaj projekat odobren od Odbora i bio je na pragu da ga odobri Skupština
opštine umesto da ih unapred pozove na sastanak da se konsultuje o njihovim potrebama,
zahtevima i gledištima u oblastima od interesa za razvoj građana.
Opštinski zvaničnici u severnim opštinama nisu nam pružili neko opravdanje zbog neodržavanja
javnih rasprava o projektima koje finansira Fond.
Neadekvatna komunikacija sa građanima može imati kao efekat zanemarivanje potreba, zahteva i
stavova građana za razvoj opštine. U nedostatku konsultacija sa građanima, opština može da donosi
odluke koje nisu u najboljem interesu građana.
Preporuka 10: [Opštine] Kapitalni projekti koje je Odbor odobrio da budu deo budžetskih zahteva koji se podnose Ministarstvu finansija kako bi se omogucilo uključivanje projekata u Zakon o budžetu.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
14
Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018, devet je bilo novih projekata koji su bili
obuhvaceni PIP-om i ISUFK-om, ali nisu objavljeni u Zakonu o budžetu za 2018. godiinu. Međutim,
u Zakon je dodan novi paragraf za budžet za 2019. godinu (vidi preporuku 5) koji omogucava da se
sredstva iz Fonda dodele opštinama odmah nakon odobrenja od strane Odbora, pa se ova
preporuka može smatrati sprovedenom.
Preporuka 11: [Opštine] U saradnji sa Ministarstvom finansija, klasifikujte projekte u relevantne ekonomske kategorije kako bi se omogucila procedura u skladu sa računovodstvenim planom.
Klasifikacija izdataka projekata finansiranih od Fonda koji su odobreni nakon objavljivanja izveštaja
Razvojnog fonda za 2017 godinu delimično je urađena u skladu sa računovodstvenim planom.
Od ukupno 12 projekata koji su odobreni tokom 2017-2018, dva su nekapitalna projekta gde je jedan
(podrška za uzgoj maline) u iznosu od 400,000 evra registrovan kao kapitalni projekat a morao bi
da bude registrovan u kategoriji subvencije i transferi.
Razlog za pogrešnu klasifikaciju projekta bilo je nepoštovanje zahteva računovodstvenog plana u
pogledu klasifikacije u odgovarajucu kategoriju rashoda. Opština je za ovaj projekat zatražila od
MF da u ISUFK izmeni izvorni kod, koji je prema opštini pogrešno evidentiran, ali nije zatražila
izmenu ekonomskog koda, koji je takođe pogrešno registrovan. Dok su ostalih deset opštinskih
projekata koji su odobreni nakon revizije 2017 bili projekti kapitalnih investicija i svi izdaci vezani
za te projekte pravilno su razvrstani u odgovarajucu kategoriju.
Preporuka 12: [Opštine] Placaju avans/predujam izvođačima za kapitalne projekte i robe i usluge do najviše petnaest procenata (15%) od vrednosti ugovora, kao i obavezivanje sredstava da se uradi pre potpisivanja ugovora.
Tri od četiri opštine na severu primenili sue preporuku da se ne prekorači vrednost propisana
zakonom za davanje avansa. Jedina opština koja nije sprovela preporuku iz izveštaja Razvojnog
fonda za 2017 godinu je opština Zvečan koja je obezbedila dva avansa za projekat Razvoj malih i
srednjih preduzeca u iznosu od 71,500 evra što predstavlja 35% odobrenog iznosa za projekat/
odnosno ugovor.
Takođe za projekat Razvoj civilnog društva, čija je odobrena vrednost bila 79,648 evra, Opština
Zvečan je dala dva avansa, jedan u iznosu od 11,950 evra, a drugi u iznosu od 7,965 evra, čiji je iznos
iznosio 25% od vrednosti ugovora, šta znači da je opština prekoračila stopu dozvoljenu zakonom za
10%.
Davanje avansa izvan normi utvrđenih zakonom predstavlja rizik za opštinu, čije upravljanje može
zahtevati vece napore od strane opštine u slučaju da EO ne sprovede ugovor pod prethodno
postavljenim uslovima.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
15
Preporuka 13: [Opštine] Preispitati razloge za ne sprovođenje projekata kako je planirano i preduzeti odgovarajuce mere za povec anje efikasnosti korišcenja Fonda i poboljšanje socio-ekonomske dobrobiti stanovništva u opštinama.
Opštine nisu izvršile analizu okolnosti koje su prouzrokovale kašnjenje u implementaciji ili
nesprovođenje projekata, usled čega nisu preduzete mere povećanja efikasnosti.
Da bismo saznali kakva je situacija u vezi sa preporukom, analizirali smo projekte koje finansira
Fond i napredak implementacije od njihovog odobrenja. Ova analiza je izvršena da bi odgovorila
na deo drugog cilja ove revizije, koji se odnosi na dostupnost projekata građanima opština korisnica.
Grafikon 4 Projekti opštine Leposavic
Opština Leposavic je potrošila 94% svojih sredstava na projekte koje finansira Fond. Iz ove tačke
gledišta izgleda da Opština Leposavić dobro napreduje, ali otkrili smo da četiri projekta za koja su
potrošena sredstva nisu započela sa planiranim efektima.
Projekt Izgradnja i obnova objekata za kulturne i sportske aktivnosti bio je u velikoj meri
neefikasan, jer dva objekta (fudbalska igrališta) nisu bila dovršena i nisu bila u funkciji. Dakle, od
95,000 evra utrošenih na ovaj projekat, građani nisu imali koristi jer su objekti ostali nedovršeni.
Preko 50,000 evra od sredstava ovog projekta je ostalo neiskorišceno, ali prema opštini ovaj iznos
nije dovoljan da bi se projekat u potpunosti realizovao.
Projekat izgradnja i obnova lokalnih puteva u iznosu od 414,650 evra nije bio efektivan jer je EO
ostavio mnoge poslove nedovršenim, ali je istovremeno fakturisao i bio je isplacen (preko
izvršitelja).
Dva gore navedena projekta zasnivala su se na dva okvirna ugovora u kojima opština Leposavic
nije jasno precizirala svoje potrebe (nedostaju preduslovi za bilo koji projekat). Na osnovu ovih
ugovora opština je naručila radove čija je vrednost premašila iznos koji je opština imala na
raspolaganju za ove ugovore. Kao rezultat toga, opština je pala u dugove koje više nije bila u
mogucnosti da otplacuje. Jedan EO, preko izvršioca, naplatio je deo duga tako što ga je izvršio iz
sredstava koje je Odbor dodelio Opštini za projekat razvoj malinarstva u iznosu od 400,000 evra,
100%
100%
84%
77%
99%
0 200 400 600
Ndërtimi i dhe riparimi i rrugëve lokale
Mbështetje për NVM dhe zhvillimi ibujqësisë
Mbështetje për kultivimin e mjedrës
Objekte kulturore dhe sportive
Pajisja e kopshtit të fëmijëve
'000 euro
Shpenzimi
Mjetet e pa shpenzuara
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
16
dobio preko 336,000 evra su uzeti preko izvršitelja. Tako da, on postaje trec i neefikasan projekat
opštine.
Četvrti neefikasni projekat opštine vredan više od 200,000 evra odnosi se na Opremu za dečji vrtic.
Oprema koju je opština naručila i koju je prihvatila i primila uprkos tome što je bila kvalifikovana
kao nepogodna za upotrebu. Oprema se sada nalazi u objektu vrtića u kojem se nalazi samo
službenik za fizičko obezbeđenje objekta.
Glavni uzrok neefikasnih projekata bio je nedostatak kontrole opštinskih procesa.
Opština je napravila analizu uzroka zbog kojih je projekat (izgradnja i sanacija lokalnih puteva) bio
neefikasan. Angažovala je revizorsku kompaniju za izradu izveštaja na osnovu kojeg je opština
tužila bivše opštinske službenike. Za ostala tri projekta opština nije preduzela nikakve mere da
popravi situaciju.
Opština Leposavic nije pružila dovoljne kontrole da obezbedi da se ugovorni projekti opštine
uspešno završe prema sporazumu i kao rezultat toga opština je sa jedne strane stupila u dugove, i
sa druge strane projekti nisu završeni.
Grafikon 5 Projekti opštine Zvečana
Tokom 2017-2018 Odbor je odobrio četiri projekta opštini Zvečana od kojih je jedan u potpunosti
realizovan, drugi je bio u toku realizacije, a dva projekta nisu bila zadovoljavajuca u sprovođenju.
Sredstva dodeljena za Izgradnju rezervoara za pitku vodu nisu uopšte potrošena pošto aktivnosti
nabavke za ovaj projekat još nisu započele jer opština nije obezbedila građevinsku dokumentaciju
(idejni i glavni projekat objekta). Tender za ugovaranje EO za projektno-tehničke dokumentacije je
poništen dva puta jer nijedna ponuda dostavljena na ovaj tender nije odgovarala. Stoga realizacija
ovog projekta nije ni započela. Iznos od 460,000 evra koji je na raspolaganju opštini od juna 2018 (16
meseci) ostaje neiskorišcen, a verovatnoca početka potrošnje u 2019 godini je mala jer jer u zimskoj
sezoni je teško graditi.
Projekat Izgradnja vodovodne i kanalizacione mreže još nije počeo da se sprovodi jer tender za
ovaj projekat još nije bio objavljen. Kroz nabavke opština je ugovorila razvoj glavnog projekta
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
17
implementacije, čija izrada je trajala više od tri meseci. Međutim, deo implementacije projekta nije
započeo jer je bio isprepleten sa drugim opštinskim projektom i nije mogao da započne sve dok se
ovaj u potpunosti ne sprovede. Opština je sprovela aktivnosti nabavke za vozilo cisternu u okviru
ovog projekta. Samo 12% sredstava od približno 689,000 evra je potrošeno dok su ta sredstva opštini
bila na raspolaganju od juna 2018 godine (16 meseci).
Oko 13% sredstava projekta Rekonstrukcija Karađorđeve ulice ostalo je nepotrošeno zbog
neodgovornosti EO koji nije završio radove predviđene ugovorom. Menadžer projekta i službenik
za nabavke u kontaktu sa EO nisu dobili nikakav datum kada ce preostali poslovi biti završeni.
Preostali radovi nisu završeni ni godinu dana nakon isteka roka za izvođenje radova.
Gradonačelnik opštine nije odredio odgovorne službenike za svaki projekat da obave formalnu
analizu, preispitaju uzroke stagnacije projekta i, shodno tome, nisu preduzeli mere za rešavanje
problema neefikasnosti kada su u pitanju projekti finansirani od strane Fonda.
Opština Severna Mitrovica je aplicirala i Odbor je odobrio ukupno pet projekata tokom 2015-2016
godine (dok tokom 2017-18 godine nije aplicirala za nove projekte), od kojih je jedan u potpunosti
realizovan (podrška malim i srednjim preduzecima), tri druga su se bližila kraju, a jedan projekat
uopšte nije započeo. Ukupna realizacija projekta je na nivou 81%.
Grafikon 6 Projekti opštine Severna Mitrovica
Jedini projekat koji je realizovan bila je Podrška malim i srednjim preduzec ima, čije sprovođenje je
opština dala jednom EO-u. Otprilike 180,000 (45%) od približno 400,000 evra prihoda ovog projekta
su potrošene u operativne troškove, tako da je ostalo 220,000 evra da se obezbede u obliku
subvencija za biznise.
Projekat Eeksproprijacije zemljišta za izgradnju opštinske zgrade je realizovan, ali izdaci,
odnosno placanje za deo eksproprisanog zemljišta nije izvršeno jer zakoniti vlasnik nije definisan.
Imovinski spor je bio u toku i sve dok sud ne odluči ko je legitimni vlasnik zemljišta, opština ne
može izvršiti placanje. Do tada iznos od preko 107,000 evra ostaje na računu opštine.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
18
Projekat Izgradnja zgrade vatrogasne stanice predviđeno je da će koštati oko 500,000 evra, ali
opština nije pravilno utvrdila potrebe za tim projektom iako je na njegovu izradu potrošila 50,000
evra, a kompanija koja je izabrana za realizaciju projekta je takođe preuzela i izradu projekta. Stoga
je tokom realizacije projekta postojala potreba za dodatnim sredstvima. Opština je zatražila i Odbor
je odobrio iznos od 174,544 evra. Do septembra 2019 godine potrošeno je dodatnih 172,000 evra za
realizaciju projekta, a 41,000 evra je ostalo neiskorišteno. Implementacija projekta je zastala jer je za
obezbeđivanje potrebnih sredstava za nastavak radova u objektu bilo potrebno vreme, radovi su
započeli u septembru 2016 godine i sada, čak i nakon 36 meseci, projekat još uvek nije sproveden.
U međuvremenu, objekat je počeo da propada zbog vandalizma koji su izvršile nepoznate osobe
(ukradeni su kablovi za napajanje energijom itd.). EO je predvideo da će nedovršene radove završiti
u naredna dva meseca.
Takođe za projekat Izgradnja sportske hale, opština nije pravilno identifikovala potrebe i zato su
prvobitno dodeljena sredstva u iznosu od oko 908,000 evra bila nedovoljna za potpunu
implementaciju projekta. Opština nije pravilno izračunala troškove, u pred-meru nisu bile dovoljno
uključene sve komponente projekta. Opština je zatražila dodatna sredstva i Odbor je odobrio iznos
od preko 325,000 evra potrebnih za potpuno sprovođenje projekta, što je otprilike 35% više od
prvobitno planiranog. I ovaj projekat je takođe počeo da se sprovodi u oktobru 2016 godine dok
tehnički prijem je izvršen krajem oktobra 20199.
Projekat regionalni kulturni institut nije započeo i ne očekuje se da ce njegovo sprovođenje početi
jer, prema zvaničnicima opštine u severnoj Mitrovici10, sredstva koja su namenjena za ovaj projekat
nisu bila dovoljna za realizaciju projekta. Opština je preračunala troškove projekta, prema kojima
projekat ce koštati znatno više. Kao rezultat toga, opština je odlučila da ne nastavi sa tim projektom,
i umesto toga aplicirala je za novi projekat sličnog naziva, “Kulturni centar”, koji, prema opštinskim
zvaničnicima, neophodno je izdvojiti 3,5 miliona evra, projekat koji je podnesen Odboru za
finansiranje uz saglasnost gradonačelnikačetiri opština .
Sredstva u iznosu od 400,000 evra koja su bila na raspolaganju opštini duže od 43 meseca (od 12
februara 2016) samo su preneseni iz godine u godinu i nisu preduzeti nikakvi koraci da se ta
sredstva povuku i prenesu u projekat za koji opština aplicirala pred Odborom.
Opština Zubin Potok završila je tri projekta koja su odobrena tokom 2015 godine. Dok tokom 2016-
2018 godine, opština Zubin Potok je aplicirala i Odbor je odobrio ukupno šest projekata od kojih je
jedan u potpunosti realizovan (Turistički kompleks Via Ferata ), tri su u toku sprovođenja i pri kraju
su, dok dva projekta11 uopšte nije počela sprovoditi.
Grafikon 7 Projekti opštine Zubin Potok
9 Tehnički prijem je izvršen po završetku terenskog rada revizije, 10 4 Intervju sa direktorom opštinske uprave 11 Opštinski ekonomski razvoj i osnivanje projektnog tima
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
19
Izgradnja atletske arene bio je projekat koji je završen i koji je vec bio u upotrebi.
Projekat Izgradnje bazena, pošto je rađeno u fazama, još uvek nije bio u upotrebi. Radovi na prvoj
fazi započeli su u julu i završeni su u decembru 2016. Dok je opština podnela zahtev za sredstva za
drugu fazu u februaru 2017 Odbor ju je odobrio u maju 2018 godine, pa je bilo potrebno 14 meseci
za odobrenje za finansiranje druge faze projekta. Radovi na drugoj fazi započeli su u septembru i
završeni su u decembru 2018 godine. Implementacija projekta od početka do kraja trajala je otprilike
30 meseci. Očekuje se da c e bazen biti dostupan građanima narednih nedelja.
U nedostatku odgovarajuceg finansiranja, opština Zubin Potok nije bila u mogucnosti da realizuje
projekat u optimalnom roku. Pošto opština nije imala druge izvore finansiranja, nije bila u
mogucnosti da nastavi sa sprovođenjem projekta koji je započela 2016 godine. Osigurala je dodatna
sredstva od Fonda za ovaj projekat nakon 17 meseci (od dana zavrpetka radova prve faze). Kada su
sredstva obezbeđena, radovi na projektu su završeni za 4-5 meseci, a deo projekta je bio spreman za
upotrebu. Da bi postao potpuno funkcionalan, u svim predviđenim aspektima, opštini su potrebna,
prema opštinskim zvaničnicima, dodatna sredstva u iznosu od oko 250,000 evra.
Sredstva dodeljena za projekat Obnova lokalnih puteva, za koji je opština Zubin Potok angažovala
170 ugovornih radnika u periodu do 18 meseci, u potpunosti su potrošena. Od skoro 400,000 evra
ovog projekta, 65% je potrošeno na plate zaposlenih dok je 35% potrošeno uglavnom na održavanje
puteva i drugih prostora na teritoriji opštine.
Projekat Lokalni ekonomski razvoj opština nije sprovela i nije potrošila nijedan evro od ukupno
409,000 evra koji su im na raspolaganju od 2016 godine. Opština nije navela nijedan konkretan
razlog za ne sprovođenje projekta i nema viziju kako ili kada započeti realizaciju ovog projekta. Kao
rezultat, fond ostaje neiskorišten duže od 48 meseci.
Takođe projekat Uspostavljanje projektnog tima nije uopšte realizovan. Opštinski zvaničnici nisu
naveli nijedan razlog zbog čega projekat nije realizovan.
Gradonačelnik opštine nije imenovao odgovorne službenike koji bi nadgledali sprovođenje
projekata od početka, tako da u nedostatku informacija nisu preduzete mere za povecanje
efikasnosti opštine u sprovođenju projekata.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
20
Nedostatak efikasnog sistema izveštavanja u opštinama Zvečan, Zubin Potok i Severna Mitrovica,
u vezi sa projektima, odnosno napretkom, preprekama i poteškocama u njihovoj primeni, rezultirao
je nedostatkom informacija što je posledično odložilo sprovođenje projekata izvan utvrđenih rokova
ili optimalnih. Zbog nedostatka informacija opštine nisu bile u stanju da preduzmu mere za
rešavanje problema vezanih za projekte i zbog toga su sredstva koja su namenjena za neke projekte
ostala neiskorišcena i preusmerena su kao višak iz godine u godinu.
Nedostatak kontrola u opštini Leposavić u svim fazama razvoja projekta ostavile su prostora za loše
upravljanje.
2.2 Uticaj projekata na poboljšanje života građana
Prema dobrim praksama12, projekti treba da budu dostupni, a građani treba da imaju jednostavan
pristup opštinskim projektima i trebali bi zadovoljiti razumne potrebe građana, tj. opštine ce
razmatrati predloge građana koji su u skladu sa ciljevima opštine u ekonomskom ili socijalnom
razvoju. Informacije o dostupnosti projekata treba da budu jasne i stalne, tj. građani bi trebalo da
budu obavešteni putem medija, plakata ili drugih oblika obaveštavanja o datumima kada su
dostupni objekti za određene aktivnosti, radno vreme, aktivnosti koje se tamo odvijaju itd.
Sledi rezime rezultata revizorskog rada o efikasnosti u sprovođenju projekata u sve četiri opštine.
Opština Leposavić
Opština Leposavic je podnela šest zahteva za finansiranje pet projekata (jedan projekat je finansiran
u dve faze) tokom 2015-2018 godine. Odbor je odobrio sva potraživanja, u ukupnom iznosu od
preko 2 miliona evra. Ovim sredstvima je, između ostalog, finansiran projekat Izgradnja i obnova
objekata za kulturne i sportske aktivnosti (odobren u februaru 2016) u iznosu od preko 220,000 evra,
od čega je 170,000 evra potrošeno do vremena izveštavanja ili 77% od ukupne vrednosti sredstava.
Ovim projektom je predviđena izgradnja sledecih objekata:
❖ Izgradnja sportskih terena u osnovnim školama u četiri sela: (Osterć, Beluć, Dren i Vuće);
❖ Izgradnja dva sportska terena (za mali fudbal); i
❖ Zamena prozora, vrata, oluka u kulturnom centru.
Opština je sklopila trogodišnji okvirni ugovor u kome nije precizirala objekte koji ce se graditi, ali je
zatražila od EO-a da ponude samo cene po jedinici građevinskog materijala. Nakon potpisivanja
ugovora, Direkcija za infrastrukturu opštine Leposavić donela je odluku o izgradnji gore navedenih
objekata, ali nisu svi objekti dovršeni i pušteni u rad. Izgrađena su tri od četiri sportska terena za
12 House of Commons Committee of Public Accounts, Delivering high quality public services for all, Sixty–third Report
of Session 2005–06
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
21
osnovne škole. Tokom fizičkog pregleda sportskih terena utvrdili smo da sportski teren u selu Dren
nije izgrađen.
Za izgradnju tri sportska terena potrošeno je preko 83,000 evra, što u proseku znači da troškovi za
izgradnju jednog igrališta iznose 27,700 evra.
Pored toga, postojala su dva mala fudbalska igrališta na koja je opština potrošila preko 95,500 evra
(oko 47,000 evra svaki), a njihova izgradnja nije završena, ostalo je mnogo nezavršenih radova. Od
2016 godine njihovo fizičko stanje značajno se pogoršalo zbog čega ce opština morati da ponovo
potroši sredstva za vec obavljeni i isplaceni rad.
Slika 1 Nedovršeni mini-pič teren u opštini Leposavic
Dakle, kao što se vidi, ovaj projekat nije u potpunosti završen i nije dostupan građanima, a nije
poznato kada ce se raditi na preostalim radovima. Dva terena za mali fudbal još nisu bila spremna
za upotrebu, tako da se ne može govoriti o zadovoljavanju potreba građana.
Zamena prozora, vrata, oluka u kulturnom centru se nije dogodila iako je odluka doneta. Razlog za
to nije bio poznat opštinskim zvaničnicima.
Na osnovu istog ugovora, Direkcija za Infrastrukturu je potom donela odluku da se izgradi jedan
spomenik u vrednosti od 28,000 evra koji je završen i koji je sada dostupan građanima. Spomenik
se nalazi na šetalištu na kojem građani imaju pristupa.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
22
Opština Leposavić od vremena kada je ovaj projekat odobren (februar 2016) do vremena revizije
(septembar 2019) nije uspela da ga u potpunosti sprovede kako bi ga učinila dostupnim građanima.
Sagrađena su samo tri seoska igrališta i spomenik kako bi ih građani mogli koristiti, dok ostali delovi
projekta uopšte nisu realizovani. Oko 50,000 evra ostalo je neiskorišceno, ali prema rečima
opštinskih zvaničnika, ovaj iznos nije dovoljan da se ti objekti dovrše.
Opština Zvečan
Za 11 odobrenih projekata, opštini Zvečan je dodeljeno preko 3,000,000 evra iz Fonda. Deo uzorka
revizije u opštini Zvečan bila su tri projekta „Eksproprijacija zemljišta i izgradnja omladinskog
centra“, „Parterno uredjenje stambenog kompleksa-Korilje“ i „Izgradnju rezervoara za pitku vodu“.
Projekat Eksproprijacija zemljišta i izgradnja omladinskog centra u iznosu od 355,600 evra
odnosi se na eksproprijaciju 965m2 zemljišta, gde opština planira da izgradi Omladinski centar.
Postupak eksproprijacije trajao je oko godinu i po dana, projekat je odobren u februaru 2016 godine
dok je eksproprijacija završena u julu 2017. Međutim, od kada je zemljište kupljeno pa do sada
Opština Zvečan nije preduzela nikakve korake da nastavi sa izgradnjom Omladinskog centra. Nije
dodelila sredstva za ovaj projekat iz sopstvenog budžeta, niti je podnela zahtev Odboru za
finansiranje iako je stvorila preduslove za realizaciju. Shodno tome, glavni projekat koji je opština
planirala da učini dostupnim građanima nije ni u početnoj fazi primene. To podrazumeva da
opština nije bila efikasna za ovaj projekat, jer građani trenutno nemaju nikakve koristi od njega i
morac e da sačekaju nekoliko godina da im projekat postane dostupan.
Projekat Parterno uredjenje stambenog kompleksa-Korilje, vredan približno 290,000 evra, odnosi
se na uređenje prostora (vodovod, kanalizacija, struja i zeleni prostor) za ranije izgrađene stambene
objekte. Po završetku procedura nabavke za ovaj projekat, ugovor je potpisan u novembru 2016
godine. Za mesec dana, oko 90% radova je završeno. Rad na ovom projektu završen je 2017 godine.
Ovaj projekat razumno zadovoljava potrebe građana jer se povecala sigurnost njihovih domova
(rizik od klizišta je razmotren), ali pristup stanovnika do stambenih objekata nije na
zadovoljavajućem nivou jer je bila asfaltirana samo baza puta dok su bila potrebna još tri sloja13 za
završetak puta. Štaviše, neke radove koji su možda završeni možda ce biti potrebno ponovo
preraditi (stranice puta ili poklopci kanalizacije), jer su na nekim mestima ošteceni.
Ulaganje u projekte bez dovoljno budžeta uzrokuje stagnaciju u implementaciji projekata, odnosno
projekti ostaju na pola puta. Takvi projekti ne odgovaraju adekvatno potrebama korisnika
(građana).
Projekat Izgradnju rezervoara za pitku vodu od oko 461,000 evra odobren je u junu 2018 godine.
Neposredno nakon prijema sredstava opština je započela aktivnosti nabavke za izradu idejnog
projekta koji su aktivnosti nabavke pregledale u Telo za Razmatranje Nabavki. (ovaj nalaz je
detaljnije razrađen u preporuci 13). Iz tog razloga, projekat još uvek nije počeo da se sprovodi dok
puni iznos sredstava za ovaj projekat je ostao neiskorišcen, iako je opštini bio na raspolaganju više
od 15 meseci.
13 Intervju sa Organom za nadzor projekta i fizičkom inspekcijom
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
23
Jedan od tri revidirana projekta u opštini Zvečan nije realizovan, a sredstva za ovaj projekat nisu
uopšte potrošena. Dok je za drugi projekat eksproprijacija završena, ali izgradnja objekta još uvek
nije započela. I najnoviji projekat je završen i dostupan je građanima, iako c e možda biti potrebno
ponovo uraditi neke radove, Dok za put na kojem je samo baza puta ce trebati dodatna sredstva,
bilo iz Fonda ili bilo kojeg drugog finansiranja, da bi se završio projekat. Zbog toga je opština Zvečan
građanima omogucila samo projekat urbanog razvoja koji zadovoljava potrebe korisnika (korisnika
stanova).
Opština Severne Mitrovice
Opštini Severna Mitrovica odobreno je ukupno pet projekata ukupne vrednosti preko 3.4 miliona
evra. Deo revizorskog uzorka u opštini Severna Mitrovica bila su dva projekta „Izgradnja sportske
hale“ i „Regionalni kulturni institut“.
Za projekat Izgradnja sportske hale, na zahtev opštine severna Mitrovica, Odbor je odobrio oko
908,000 evra. Ubrzo nakon potpisivanja ugovora o izgradnji hale (potpisan u avgustu 2016), opština
Mitrovica je zatražila dodatna sredstva jer glavni projekat nije pravilno izrađen, pošto građevinski
materijal nije dovoljno uključen u pred-meru. (uglavnom armatura). Stoga je Odbor odobrio drugi
iznos za ovaj projekat vredan otprilike 201,000 evra ili 22% više od prvog iznosa. Zahtev za dodatna
sredstva potrebna za realizaciju ovog projekta podnesen je u februaru 2017 godine. Dodatna
sredstva nisu bila dostupna do avgusta 2018 godine, tako da je došlo do kašnjenja u realizaciji
projekta.
Kao rezultat, tek nakon četiri godine od kako je projekat odobren, građani ce moc i da koriste
prostoriju koja je završena, koja je u potpunosti funkcionisana krajem oktobra 2019. godine.
Iz posmatranja na terenu (vidi sliku 2 dole) otkrili smo da je ovaj projekat spreman da bude
dostupan građanima, jer hala ima predviđeno područje za gledaoce, garderobu za sportiste i
omogucava da se razvija osim košarkaškog sporta i rukomet i fudbal, kao i drugi sportovi za koje
je predviđeno da se odvijaju u zatvorenom prostoru.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
24
Slika 2. Sportska hala u opštini Severna Mitrovica
Projekat Regionalni Kulturni Institut za koji je Odbor odobrio sredstva u iznosu od oko 400,000
evra u junu 2016 godine, zahtev za koji je opština Severna Mitrovica podnela kao konceptualni
dokument iste vrednosti. Niti jedan euro od tih sredstava nije potrošen jer, prema opštinskim
zvaničnicima, odobreni iznos nije bio dovoljan da pokrije troškove projekta.
Procena troškova bez izrade sveobuhvatne studije projekta rezultirala je potražnjom sredstava koja
nisu bila dovoljna za realizaciju projekta. Nedostatak finansijskih sredstava rezultirao je predlogom
da se prvi projekat zameni drugim. Kao rezultat, namenska sredstva su ostala neiskorišcena više od
tri godine.
Nakon relativno dugog vremena (skoro četiri godine), izgradnja sportske hale je završena i u
potpunosti je na raspolaganju građanima nakon završetka revizorskog rada na terenu. Iako su
opštinski zvaničnici tvrdili da je poslednji dat na upotrebu u sportskom centru, nismo dobili dokaze
u vezi toga.
S obzirom da je jednom projektu trebalo skoro četiri godine da se završi, a drugi još uvek nije
započeo, opština Severna Mitrovica nije uspela da projekte pokrene i da ih sprovede u optimalno
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
25
vreme da budu dostupni građanima. Kao rezultat toga, građani još uvek ne mogu da uživaju
prednosti ovih projekata.
Opština Zubin Potok
Opština Zubin Potok podnela je devet zahteva za finansiranje osam projekata u periodu 2015-2018
godine. Ukupan iznos sredstava koje je opština Zubin Potok dobila od preko 2.5 miliona evra
potrošen je, između ostalog, na: izgradnju bazena; Izgradnja atletskih staza i izgradnja centra za
morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda.
Za projekat Izgradnje bazena opština je podnela zahtev za iznos od 938,000 evra, ali Odbor je
odobrio samo deo (približno 440,000 evra) potrebnog iznosa, koji je bio dovoljan da se završe samo
grubi radovi objekta. Ugovor za ovaj projekat zaključen je oko sedam meseci nakon odobravanja
ovih sredstava, dok je za finansiranje preostalog dela projekta (druga faza) u iznosu od 498,000 evra
opština pripremila zahtev 2 meseca nakon završetka prve faze radova. Drugi zahtev za finansiranje
odobren je 14 meseci nakon pripremanja zahteva od strane opštine. Realizacija ovog projekta koštala
je 934,000 evra, a od početka radova (potpisivanja ugovora o izgradnji) do vremena našeg
izveštavanja proteklo je 36 meseci, a projekat još uvek nije završen u svim aspektima. Neki prostori
u objektu nisu bili opremljeni potrebnim stvarima. Prema zvaničnicima, opština planira da podnese
još jedan zahtev za trecu fazu ovog projekta za nabavku opreme za fitnes i za uređenje okoline oko
zgrade u kojoj se nalazi bazen. Opština nije podnela zahtev Odboru za to (dok smo bili na terenu).
Delimično finansiranje (po fazama) projekta izgradnje bazena od strane Odbora bio je glavni uzrok
kašnjenja u realizaciji projekta. Pošto su dodatna sredstva za drugu fazu projekta odobrena 14
meseci nakon što je opština podnela zahtev Odboru, od završetka prve faze do završetka druge faze
prošlo je 32 meseca dok je od dodeljivanja sredstava do realizacije ovog projekta prošlo 45 meseci.
Takav učinak tokom implementacije projekta ne osigurava efikasnu implementaciju projekata.
Iz našeg posmatranja na terenu (kao što je vidljivo na slici dole) projekat bazena razumno
zadovoljava potrebe građana koji žele da posete ovaj objekat, gde bazen sa svim pratecim objektima
neophodnim za razvoj sportskih aktivnosti na vodi može da se koristi za školska takmičenja.
Slika 3. Bazen u opštini Zubin Potok
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
26
Opština Zubin Potok još uvek nije preduzela korake da imenuje sportskog administratora ili
udruženje koje ce upravljati objektom i odrediti kada (raspored) zainteresovani mogu da koriste
bazen.
Projekat Izgradnje atletske arene u iznosu od 123,000 evra, iznos koji je bio na raspolaganju opštini
od decembra 2015 godine, sproveden je u potpunosti posle devet meseci. Razlog za ovo trajanje bila
je aktivnost nabavke koja je objavljena šest meseci nakon dodele sredstava za ovaj projekat. Inače
pobednički EO je završio posao u roku koji je naveden u ugovoru. Atletska staza izgrađene su u
okviru postojeceg sportskog kompleksa koji je imao Odbor koji takođe upravlja i održava ove staze.
Atletske staze bile su dostupne građanima i iz našeg posmatranja na terenu primetili smo da ga
koriste različiti sportisti.
Za projekat Centar za morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda, opština je od
novembra 2016 godine imala na raspolaganje iz Fonda 178,000 evra. Ovaj projekat još uvek nije
završen jer je bilo klizanja zemlje i radovi su kasnili. Drugi razlog kašnjenja u završetku radova
može biti taj što je firma koja je ugovorila izgradnju pomenutog objekta takođe bila angažovana na
nekoliko sličnih građevinskih projekata u drugim opštinama (Severna Mitrovica u dva projekta i
jedan u Zvečanu), tako da nije obezbedila pravovremeni završetak radova. Opštinski zvaničnici
nisu bili u mogucnosti da daju dalje objašnjenje u vezi sa obustavom rada na ovom projektu.
Iako je bilo kašnjenja u realizaciji projekata, opština Zubin Potok uspela je da građanima stavi na
raspolaganje dva od tri projekta koja je finansirao Fond, a koji su bili deo našeg uzorka. Projekat
Atletska staza bio je dostupan i koristili su ga građani. Projekat bazena bio je delimično dostupan,
ali građani ga ne mogu u potpunosti iskoristiti jer nije bio kompletiran sa svom opremom koju je
obezbedila opština. Dok projekat Centra za morske i vodene sportove na jezeru Ujman/Gazivoda
još uvek nije bio funkcionalan.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
27
3 Prihodi prikupljeni u Fondu tokom godina
Od njegovog osnivanja 2013 godine do 19 septembra 2019 u Fondu je prikupljeno preko 15.6 miliona
evra, od čega je oko 11 miliona evra raspodeljeno, a 8.6 miliona evra je potrošeno.
Grafikon 8 Prihodi sakupljeni u fond 2013-2019
Grafikon iznad pokazuje kako su prihodi u ovom fondu beležili opadanje iz godine u godinu.
Analizirali smo podatke Carine u pokušaju da otkrijemo moguce uzroke pada prihoda.
Nemoguce je utvrditi izvor prihoda za 2014 godinu, jer subjekti od kojih je naplacena carina i porez
na dodatu vrednost nisu formalno registrovani u registar biznisa. Iz carinskih zapisa smo primetili
tako blizu 4.2 miliona evra prikupljeno je od neregistrovanih subjekata. U 2015 godini, od
neregistrovanih subjekata prikupljeno je približno 770,000 evra, dok su u narednim godinama svi
poslovni subjekti koji su placali carine i porez na dodatu vrednost bili formalno upisani u registar
biznisa.
Od ukupno 269 subjekata identifikovanih u podacima Carine, identifikovali smo jedno preduzece
koje je doprinelo sa blizu 1.5 miliona evra tokom 2015-2017, dok se u 2018-2019 godini ne pojavljuje
kao uvoznik na ova dva carinska punkta (dok se na ostalim carinskim tačkama pojavljuje sa
simboličnim iznosom). Drugi razlog je taj što 75 subjekata koji su u 2015 godini dali doprinos od
blizu 27,000 eura uopšte nisu dali doprinos u narednim godinama.
Na osnovu razgovora sa carinskim službenicima, razlog može biti taj da se ovi subjekti, umesto da
se snabdeju od uvoza, sada se snabdevaju na domacem tržištu, jer su lokalne cene niže od uvoznih
cena ili su prestale sa radom (nisu sva preduzec a, vecina njih su fizička lica). Dok su troškovi
prikazani na grafikonu.
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
'00
0
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
28
Grafikon 9 Troškovi nastali od opština 2016-2019
Opštine su počele trošiti sredstva Fonda tokom 2016 godine kada je Fondu bilo na raspolaganju
preko 8.5 miliona eura. U narednim godinama Fond je porastao za dodatnih 7 miliona evra, a do
danas (septembra 2019) je potrošeno 8.6 miliona evra. Trenutno je opštinama dostupno blizu 7
miliona evra, od kojih su 3 miliona vec izdvojena, a preostalo je 4.6 miliona evra za koje ce opštine
morati da predstave projekte i da se međusobno nadmecu da bi osigurale finansiranje.
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
2016 2017 2018 2019
'00
0
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
29
4 Zaključci
Na osnovu nalaza naknadne revizije Fonda za razvoj, u akcionim planovima i radnjama koje su
preduzeli subjekti revizije, zaključujemo da su preporuke Nacionalne kancelarije revizije delimično
adresirane i da više od polovine preporuka ostaje da se primeni potpuno. Nakon što su revidirani
subjekti dobili revizorski izvještaj, tri od sedam su sačinili i dostavili akcioni plan, dok četiri entiteta
(severne opštine) uopšte nisu dostavili akcioni plan.
Za Odbor su neophodne informacije o napretku projekata koji se finansiraju iz Fonda, kao donosioca
odluke koji ce finansirati buduce projekte, a odluka da li ce se finansirati projekti ili ne zasniva se
na stvarnim projektima koji se sprovode. Efikasnost i efektivnost opština korisnica, naime,
sprovođenje projekata u predviđenim rokovima i odobrenim budžetima i njihovo stavljanje na
raspolaganje građanima, trebalo bi da budu faktor koji bi Odbor trebalo razmotriti prilikom
sastanka radi razmatranja buducih potreba za finansiranje projekata. Međutim, u nedostatku
informacija o implementaciji projekta, Odbor nec e biti u mogucnosti da donese odgovarajuce
odluke i stoga je obezbeđenje informacija u vezi toga neophodno.
Politička situacija u zemlji kao rezultat parlamentarnih i lokalnih izbora 2017 godine, zatim ostavka
četiri severna gradonačelnika i vanredni izbori u četiri opštine na severu su bili neki od faktora koji
su imali uticaja da Odbor da ne održava mesečne sastanke kako je predviđeno u referencije iz
Briselskog sporazuma i preporuke NKR-e (preporuka 4 u izveštaju Fonda za razvoj). Retki sastanci
Odbora bili su jedan od faktora koji su odlagali sprovođenje projekata, jer su neki zahtevi za
refinansiranje projekata kasnili jer se Odbor nije redovno sakupljao/sastajao. Naravno, potreba za
refinansiranjem projekata ne bi nastala da su opštine osmislile adekvatne početne projekte, a
istovremeno ih Odbor ne bi usvojio kao takve da su sproveli preporuku NKR-e za angažovanje
stručnjaka relevantne oblasti za procenu konkretnih projekata (preporuka 2 u izveštaju Fonda za
razvoj) koje su opštine podnele Odboru.
Povecana saradnja između MF i opština rezultirala je poboljšanim finansijskim izveštavanjem jer je
došlo do poboljšanja procesa evidentiranja rashoda u ISUFK-u i svrstavanja u ekonomske kategorije.
Ovo je neophodno kao preduslov za pravilno finansijsko izveštavanje. Ovom akcijom Ministarstvo
finansija i opštine su adresirale tri preporuke NKR-e (preporuke 6, 7 i 11 u izveštaju Fonda za
razvoj), ali da bi se ove preporuke u potpunosti sprovele, potrebni su dodatni napori MF i opštine.
Carina je adresirala preporuku NKR-e (preporuka 8 u izveštaju Fonda za razvoj) razmatrajuc i
mogucnost razmeštanja carinskih agenata na graničnim prelazima. Na osnovu analize okolnosti,
potreba i mogucnosti Carina je zaključila da raspoređivanje carinskih agenata nije potrebno.
Projekti koje je finansirao Fond prethodno nisu bili predmet javnih saslušanja građana uprkos
činjenici da su opštine održavale takva saslušanja, ali projekti koje finansira Fond nisu bili deo njih
(preporuka 9 u izveštaju Fonda za razvoj). Nepostojanje konsultacija sa građanima čini opštinu ne-
otvorenijom i više autokratskom nego demokratskom. Neotvorenost prema građanima dovodi do
zanemarivanja potreba, zahteva i stavova građana za razvoj opštine. U nedostatku konsultacija sa
građanima, opština može da donosi odluke koje nisu u najboljem interesu građana.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
30
Pitanjem avansa uglavnom su se bavile opštine, s izuzetkom opštine Zvečan koja je nastavila davati
avanse preko zakonom propisanih ograničenja (preporuka 12 u izveštaju Fonda za razvoj). Ovakva
praksa predstavlja rizik za opštinu, čije upravljanje može potom zahtevati vece napore od strane
opštine u slučaju da EO ne izvrši ugovor pod unapred utvrđenim uslovima.
Opštine nisu sprovele analizu razloga za ne sprovođenje projekata u skladu sa planovima
(preporuka 13 u izveštaju Fonda za razvoj). Nedostatak efikasnog sistema izveštavanja u opštinama
o razvoju projekata, prepreke i poteškoc e u njihovoj implementaciji, rezultira nedostatkom
informacija, dok nedostatak blagovremenih informacija sprečava opštine da preduzmu mere za
rešavanje eventualnih problema vezanih za projekte.
Nedostatak kontrole u svim fazama razvoja projekta, od ideje pa do drugih faza razvoja i do njihove
pune primene, imalo je za posledicu odlaganje implementacije projekta iznad zadatih rokova ili
optimalnih rokova. S hodno tome, projekti koji su namenjeni građanima nisu im dostupni na vreme
ili iako su projekti završeni, građani nemaju nikakve koristi od njih.
Ne adresiranje ili delimično adresiranje preporuka podrazumeva da nije bilo dovoljno poboljšanja
procesa i da nema boljeg finansijskog i operativnog upravljanja.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
31
5 Preporuke
Na osnovu stanja adresiranja preporuka od strane subjekata revizije, smatramo da dosadašnje akcije
nisu dovoljne za osiguranje efikasne i efektivne implementacije projekata finansiranih od strane
Poverilačkog razvojnog fonda, pa preporučujemo:
Ssubjekti revizije, posebno opštine, pripreme svoje odgovarajuce akcione planove za sprovođenje
preporuka revizije i podnesu ih Nacionalnoj kancelariji revizije najkasnije u roku od 30 dana od
prijema konačnog izveštaja ove revizije. Ovi planovi treba da uključuju akcije za sprovođenje
nesprovedenih preporuka izveštaja Fonda za razvoj za 2017. godinu i preporuke za ovu reviziju.
Svi akteri koji su uključeni u to da povecaju međusobnu saradnju i preduzmu konkretne akcije za
sprovođenje svih preporuka izveštaja Razvojnog fonda za 2017 godinu.
Da se projekti efikasno i efektivno sprovode preporučujemo Opštine:
• da obezbede da se za svaki projekat odredi odgovorni službenik (menadžer projekta) od
njegovog odobrenja u konceptualnoj fazi do njegovog sprovođenja i dostupnosti građanima;
• da osiguraju da su zahtevi za finansiranje projekata upuceni Upravnom odboru potpuni; i
• da pronađu načine kako građanima staviti na raspolaganje projekte koji su završeni, ali još
uvek nisu funkcionalni;
Da se projekti efikasno i efektivno sprovode preporučujemo Odbor:
• treba da osigura da su zahtevi za finansiranje projekata koje dobija od opština u svim
aspektima kompletirani, i da ih odobrava samo kao takve; i
• Odluke o finansiranju novih projekata da zasniva na rezultatima ranije finansiranih
projekata, odnosno na učinku opština.
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
32
Prilog 1 - Kriterijumi za reviziju, metodologija i obim
Osnovni cilj ove revizije je procena nivoa primene preporuka date u izveštaju revije Razvojnog
fonda. Drugi cilj ove revizije je da se proceni da li su opštine stavile na raspolaganje projekte
finansirane od Fonda i da li građani imaju koristi od tih projekata.
Fokus ove revizije je procena mera koje preduzimaju odgovorni subjekti: Upravni odbor Fonda,
Ministarstvo finansija, Carina Kosova i opštine: Severna Mitrovica, Zubin Potok, Leposavić i
Zvečan, da bi se osigurala potrošnja Fonda u skladu sa zakonima i principima dobrog finansijskog
upravljanja.
Procenjene su mere koje je preduzeo Upravni odbor za osiguranje odgovarajuceg odobrenja
projekata tako što ce ih pregledati u svim aspektima pre odobrenja.
Procenjene su mere koje je preduzelo Ministarstvo finansija da bi se obezbedilo uključivanje
odobrenih projekata u Zakon o budžetu.
Procenjene su akcije koje je Carina Kosova preduzela da ispita raspoređivanje carinskih agenata na
graničnim prelazima.
Procenjene su aktivnosti koje su preduzele četiri opštine korisnice kako bi se osiguralo da su
predloženi projekti u najboljem interesu građana i sprovedeni u skladu sa nacionalnim zakonima i
propisima.
Delokrug revizije
Ova revizija je obuhvatila period 2017-2019 (jun 2019) da bi se procenilo da li su ili u kojoj meri
sprovedene preporuke date u revizorskom izveštaju za 2017 godinu.
Kao drugi cilj, obim revizije obuhvata razdoblje od osnivanja Fonda do septembra 2019 godine.
Fond je finansirao ukupno 29 projekata u vrednosti od 11 miliona evra, od čega je 19
infrastrukturnih projekata u vrednosti preko 8.3 miliona evra ili blizu 76% ukupne vrednosti
projekata finansiranih od strane Fonda.
Tabela 3 Infrastrukturni projekti i njihov broj po opštinama
Opština Vrednost projekta Broj projekata
Severna Mitrovica 3,016,000 4
Zvečan 2,427,000 7
Zubin Potok 1,998,000 5
Leposavić 916,000 3
Ukupno 8,357,000 19
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
33
Od ovih 19 projekata, stručnim prosuđivanjem smo izabrali 9 projekata koji ce se revidirati, sa
posebnim fokusom na one koji se odnose na sport i kulturu, jer od njih imaju koristi više građana.
Vrednost uzorka je preko 4 miliona evra.
Tabela 4 Uzorak projekata revizije
Opština Ime projekta Preneseni iznos (zaokruženo) u
evrima
Zubin Potok Izgradnja bazena 938,000
Zubin Potok Izgradnja atletske arene 123,000
Zubin Potok Centar za vodene sportove - Jezero Ujman/Gazivoda 350,000
Zvečan Izgradnja rezervoara za pitku vodu 461,000 Zvečan Parterno uredjenje stambenog kompleksa 289,000 Zvečan Eksproprijacija i izgradnja omladinskog centra 356,000 Severna Mitrovica Izgradnja sportske hale 908,000
Severna Mitrovica Regionalni kulturni institut 400,000
Leposavić Izgradnja i obnova kulturnih i sportskih objekata 220,000
Pristup revizije/Kriteriji za reviziju
Ključni kriterijumi za ovu naknadnu reviziju su preporuke date u revizorskom izveštaju Fonda za
razvoj na osnovu kojih su procenjene mere preduzete od strane subjekata odgovornih za
sprovođenje preporuka.
Stvarno stanje u poređenju sa poželjnom situacijom je parametar koji određuje nivo primene
preporuka datih u Izveštaju o Razvojnom fondu.
Kriterijumi za drugi cilj su14:
1. Projekti treba da budu dostupni, a građani treba da imaju lak pristup opštinskim projektima
(da li su dostupni, da li su na raspolaganju građanima);
2. Projekti moraju zadovoljiti razumne potrebe građana, tj. opštine ce razmotriti predloge
građana koji su u skladu sa ciljevima opštine u ekonomskom ili socijalnom razvoju
3. Informacije o dostupnosti projekata treba da budu jasne i stalne, tj. obavestiće građane
putem medija, plakata ili drugih oblika obaveštavanja o datumima kada su dostupni objekti
za određene aktivnosti, radno vreme, aktivnosti koje se tamo odvijaju itd.
14 House of Commons Committee of Public Accounts, Delivering high quality public services for all, Sixty–third Report
of Session 2005–06
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
34
Metodologija revizije
Za sprovođenje ove revizije obavili smo razgovore sa odgovornim službenicima, analizirali
finansijske i operativne podatke projekata, pregledali realizovane i tekuce projekte, upoređujuci
prošle stanje (2013-2017) sa trenutnim stanjem (2017 -2019).
Metodologija primenjena za prvi cilj je sledeca:
• Pregled zakonodavstva;
• Intervju sa sekretarom Odbora;
• Analiza dokumenata: projekti koje su opštine podnele na odobrenje Odboru.
• Intervjui sa zvaničnicima Ministarstva finansija: šef odeljenja za opštinski budžet, budžetski
analitičar;
• Analiza Zakona o budžetu 2016-2019.
• Intervju sa direktorom carine;
• Analiza carinskih podataka o uvozu u severne opštine i uvozu uopšte.
• Intervjui sa opštinskim zvaničnicima za predloge projekata;
• Pregled relevantnih dokumenata: određivanje prioriteta projekata; javne rasprave; dizajn
projekta i procena troškova;
• Ocenjivanje aktivnosti menadžera projekata i pregled izveštaja koje su sastavili;
• Terenske inspekcije, lokacije na kojima su realizovani projekti.
Za drugi cilj je primenjena sledeca metodologija:
• Analiza napretka projekta u smislu finansija (trošenje sredstava dodeljenih za svaki uzorak
projekta);
• Analiza napretka realizacije projekta (fizička inspekcija zgrada).
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
35
Prilog 2 – Potvrdna pisma
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
36
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
37
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
38
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
39
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
40
ZYRA KOMBËTARE E AUDITIMIT - NACIONALNA KANCELARIJA REVIZIJE - NATIONAL AUDIT OFFICE
41